Crivelaro Data 03-09-14 Aluno 1 Qualidade Do Ensino Fundamental Políticas Suas Possibilidades Seus Limites

989 Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 989-1014, out.
2007
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Creso Franco, Ftima Alves & Alicia Bonamino
QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL:
POLTICAS, SUAS POSSIBILIDADES, SEUS LIMITES
CRESO FRANCO
*
FTIMA ALVES
**
ALICIA BONAMINO
***
RESUMO: O presente trabalho examina comparativamente os pres-
supostos e as nfases de quatro geraes de agendas polticas educa-
cionais dirigidas educao bsica, com incio na dcada de 1970 e
influncia na realidade educacional brasileira atual. Discute suas
potencialidades e limitaes em face do desafio da qualidade. Consi-
dera novos temas que podem oferecer novas oportunidades para po-
lticas educacionais.
Palavras-chave: Poltica educacional. Ensino fundamental. Qualida-
de da educao. Racionalidade tcnica. Racionalidade
substantiva.
QUALITY OF EDUCATION IN BRAZIL: POLICIES, POTENTIALITIES AND LIMITS
ABSTRACT: This paper compares the assumptions and emphases of
four generations of policies for primary and secondary education in
Brazil, from 1971 to date. It discusses their potentialities and limi-
tations and considers new themes that may offer new approaches to
the enduring problem of the low quality of Brazilian education.
Key words: Educational policy. Primary and lower-secondary educa-
tion. Quality of education. Technical rationality. Sub-
stantive rationality.
* Doutor em Educao e professor do Departamento de Educao da Pontifcia Universida-
de Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). E-mail: creso@edu.puc-rio.br
** Ps-doutoranda em Planejamento Urbano e Regional, no Instituto de Pesquisa,
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
E-mail: fcalves0705@terra.com.br
*** Doutora em Educao e professora do Departamento de Educao da PUC-RJ. E-mail:
alicia@edu.puc-rio.br
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Qualidade do ensino fundamental: polticas, suas possibilidades, seus limites
Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 989-1014, out. 2007
Introduo
debate sobre o tema da qualidade da educao brasileira no
novo. Ainda que este tema tenha ocupado espao marginal ou
estivesse ausente de obras mais gerais do pensamento social bra-
sileiro (Furtado, 1954; Holanda, 1956; Freire, 1951), a literatura es-
pecializada cuidou de registrar, desde h muito, problemas de desigual-
dade no acesso e no fluxo e de qualidade da educao brasileira (Teixeira
de Freitas, 1957; Loureno Filho, 1965; Fernandes, 1966; Langoni,
1973; Hasenbalg & Valle Silva, 1991; Ribeiro, 1991; Teixeira, 1997).
No sem razo, este ltimo grupo de autores desenvolveu mais inten-
sivamente o tema da desigualdade no acesso e no fluxo do que o da
qualidade: o sistema educacional no universalizava o ingresso e se
mostrava extremamente seletivo, filtrando, por meio de episdios ml-
tiplos de reprovao, as crianas que completavam o ensino primrio e
prosseguiam no ginasial. Este contexto acabava por direcionar esforos
de pesquisa para o tema do acesso e do fluxo, o que ainda era reforado
pelo fato de que os sistemas de estatsticas demogrficas e de informa-
es educacionais ofereciam informaes sobre acesso e fluxo, mas no
sobre qualidade.
A partir da dcada de 1990, o Brasil passou a contar com avalia-
o nacional, que permite acompanhar a qualidade da educao brasi-
leira. Ainda nessa dcada ocorreu a universalizao do acesso da popu-
lao de 7 a 14 anos escola e melhora expressiva no fluxo escolar. Este
contexto, aliado ao fato de que a disponibilizao de dados da avalia-
o nacional sinalizou de modo inequvoco a gravidade do problema
da qualidade, incentivou diversos pesquisadores a se concentrarem so-
bre este tema (Fernandes & Natenzon, 2003; Menezes-Filho & Pazello,
2004; Albernaz, Franco & Ferreira, 2002; Franco, 2004; Malavazi,
Bertagna & Freitas, 2006). Mais recentemente, alguns pesquisadores
tm enfatizado que os temas da qualidade e do fluxo precisam ser tra-
tados de modo integrado, pois, a despeito da melhora na dcada de
1990, srios problemas de fluxo ainda persistem e a mudana no fluxo
afeta os indicadores de qualidade (Fernandes, 2004; Neri & Carvalho,
2002; Franco et al., 2002; Alves, 2007). A nomeao do primeiro
desses pesquisadores para a presidncia do Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) contribuiu para a
recente elaborao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica,
991 Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 989-1014, out. 2007
indicador sinttico de fluxo e qualidade da educao, tema que ser tra-
tado na prxima seo. Antes, ser oportuno apresentar a estrutura des-
te artigo.
Na seo seguinte, apresentamos brevemente o desafio da quali-
dade, tal como equacionado hoje no mbito do Plano de Desenvolvi-
mento da Educao Bsica. Em seguida, consideramos quatro geraes
de polticas educacionais recentes, todas ainda com influncia na reali-
dade educacional brasileira, e discutimos suas potencialidades e limi-
taes perante o desafio da qualidade. Conclumos considerando novos
temas que nos parecem poder oferecer novas oportunidades para pol-
ticas educacionais.
O desafio da qualidade hoje
O Prova Brasil um exerccio de avaliao de base censitria que
focaliza as escolas pblicas urbanas. Na edio de 2005, este exame fo-
calizou as escolas que matricularam pelo menos 30 alunos nas sries
avaliadas (4 e 8 sries do ensino fundamental). Na edio de 2007,
o Prova Brasil incluir as escolas pblicas urbanas que matriculam pelo
menos 20 alunos nas sries avaliadas, alm de tomar medidas especiais
para garantir que a avaliao nacional ocorra nos pequenos municpios
cujas escolas urbanas matriculam poucos alunos.
Por sua abrangncia, o Prova Brasil produz indicadores para os
municpios brasileiros. Recentemente, no mbito do Plano de Desen-
volvimento da Educao (PDE), o INEP integrou os resultados do Prova
Brasil e do Censo Escolar, de modo a viabilizar o Indicador de Desen-
volvimento da Educao Bsica (IDEB). O princpio bsico do IDEB o
de que qualidade da educao pressupe que o aluno aprenda e passe
de ano. O desempenho medido por meio do Prova Brasil e a aprova-
o, por meio do Censo Escolar. De modo sinttico:
IDEB = (1/T ). Nota
Em que: T o nmero de anos que, em mdia, os alunos de
uma rede de ensino, de um municpio, de um estado ou do pas, le-
vam para completar uma srie. Quando o fluxo escolar perfeito, (1/
T) assume valor 1 e o IDEB equivale nota; quanto maior a reprovao
992
e o abandono, maior ser T e (1/T) assumir valores menores do que a
unidade, penalizando o IDEB. Para o clculo do IDEB da 4 srie calcula-
se T com base no fluxo escolar dos alunos at a 4 srie (5 ano); e
para o clculo do IDEB de 8 srie calcula-se T com base no fluxo da 5
a 8 srie (6 a 9 ano); Nota a mdia da Prova Brasil para a rede de
ensino, o municpio, o estado ou o pas, transformada de modo a ser
expressa por valores entre 0 e 10.
Alm de propor o indicador, o PDE definiu metas para 2021 e
submetas para o perodo de 2007 a 2021. Essas metas so apresenta-
das para os municpios e redes de ensino pblicas. A anlise abrangente
das metas do PDE est alm do objetivo do presente artigo, mas sinali-
zamos que as metas so demandantes: para atingi-las, necessria a re-
gularizao do fluxo escolar, de modo que reprovaes e abandono se-
jam eventos raros e que o desempenho das escolas brasileiras melhore
sensivelmente, de modo que, em 2021, a escola brasileira mediana te-
nha desempenho equivalente a de escolas que, em 2003, estavam em
torno do percentil 86. Na medida em que, no perodo de 1995 a
2005, o IDEB teve no mais do que pequenas oscilaes, faz-se necess-
rio que os temas do PDE e de suas metas sejam discutidos luz de pol-
ticas que possam fazer diferena em termos da qualidade da educao.
Seguindo este veio, a seo subseqente considerar as principais ten-
dncias de poltica educacional praticadas no Brasil ao longo das lti-
mas dcadas. Mais frente, discutir as melhores evidncias de pes-
quisa sobre o efeito dessas polticas.
Geraes de polticas educacionais
Ainda que medidas de poltica educacional possam ser duradou-
ras ou possam ser retomadas em novos contextos, a anlise de polti-
cas educacionais se beneficia da considerao das polticas como con-
junto relativamente articulado de medidas, relacionadas com seu
contexto social e poltico. neste sentido que podemos falar de gera-
es de polticas educacionais. Consideraremos abaixo, ainda que de
modo breve, quatro geraes de polticas. Advertimos os leitores que
no abordamos cada gerao de polticas de modo exaustivo: focaliza-
mos os aspectos de cada gerao que, de certa forma, influem de modo
expressivo nas prticas educacionais e nas geraes subseqentes de
polticas, resgatando, por esta via, desde a dcada de 1970, os elemen-
tos de continuidade ou de retorno cclico da poltica educacional. Fa-
zemos isso por considerarmos que o elemento de descontinuidade, bem
caracterizado por Cunha (1995a, 1995b) como poltica do zigue-
zague, prevalente na dcada de 1980, deu lugar a um conjunto de
polticas mais caracterizado, tanto em suas virtudes como em seus pro-
blemas, pela continuidade.
Poltica educacional na dcada de 1970
A Lei n. 5.692/71 instituiu mudanas expressivas na educao
brasileira. Antes de focaliz-las, vale a pena sublinhar que a Constitui-
o vigente definia a educao primria como o nvel de freqncia com-
pulsria e cujo direito de acesso era obrigao do Estado. Neste con-
texto, a legislao de 1971 definiu o ensino de 1 grau como sendo
equivalente ao ensino primrio e ginasial e demarcou que a disposio
constitucional relativa ao ensino primrio aplicar-se-ia ao ensino de 1
grau. Ainda que a emergncia da nova legislao estivesse articulada com
movimento prvio de crescente oferta do ensino ginasial pblico, em
especial nos grandes centros urbanos (Beisiegel, 1964), inegvel que
o novo preceito legal colocava desafios expressivos em termos de incor-
porao de novos contingentes de alunos no recm-inaugurado esque-
ma de educao compulsria de oito anos. Desviando-nos de aspectos
importantes da LDB de 1971, que no guardam relao com o tema
central do presente artigo, focalizamos nossa ateno apenas nos aspec-
tos relacionados racionalidade tcnica, acionada pela legislao com
o propsito de equacionar favoravelmente os novos desafios colocados
pela proposta de educao de massa no ensino de 1 grau de oito anos,
em contexto no qual os sistemas educacionais apresentavam dificulda-
de de oferecer educao primria a todos. Na linha da racionalidade
tcnica isto , da racionalidade relativa aos meios , a legislao pro-
ps que a administrao, a superviso e a orientao educacional fos-
sem exercidas por profissionais de educao, formados em cursos de pe-
dagogia com habilitao voltada a essas reas. Ainda na linha da
racionalidade tcnica, reconhecendo os diversos problemas de aprendi-
zagem preexistentes e antecipando-se aos novos problemas associados
ao acesso de novos contingentes estudantis em nvel de ensino corres-
pondente ao antigo ginsio, a legislao prev esquemas de recupera-
o paralela, de modo a minimizar as conseqncias da reprovao em
994
massa. No mbito da formao de professores, a primazia da
racionalidade tcnica expressou-se por meio de diversas iniciativas em
torno da tecnologia educacional, na vertente comportamentalista.
Ainda que a legislao de 1971 tenha tido o mrito de alargar o
direito escolarizao, e que parcela expressiva da produo acadmica
na rea de educao tenha sido considerada como sintonizada com os
diversos preceitos da lei (Cury, 2002), o fracasso da poltica de
profissionalizao compulsria engendrada pela legislao acabou por
fortalecer a oposio aos aspectos da racionalidade tcnica propugnados
pela legislao. Isto foi catalisado pela resistncia de professores ao modo
como a legislao atribuiu poder aos especialistas formados pelos cur-
sos de pedagogia e pela crtica ao reducionismo inerente tecnologia
da educao de base comportamentalista, que influenciava a formao
de professores poca. A esta altura, a presso oposicionista pela rede-
mocratizao do pas j se expressava claramente, com decisivo apoio
de profissionais da rea de educao.
A redemocratizao e a renovao das polticas educacionais
A vitria da oposio ao governo militar em 16 das 22 eleies
para governo de Estado, no ano de 1982, constitui marco importante
no s do processo de redemocratizao, mas tambm da renovao dos
agentes atuantes na poltica educacional. Em secretarias de educao
de diversos estados e prefeituras de capitais, novos agentes assumiram
papel de destaque na formulao e implantao de polticas educacio-
nais. Este contexto favoreceu o aparecimento de importantes novida-
des, com reflexo na poltica educacional, dentre as quais destacamos:
Democratizao da escola: em seu sentido mais geral, preten-
dendo renov-la com as tendncias democratizantes presen-
tes na sociedade e, em sentido mais especfico, contrapondo-
se tanto ao clientelismo associado a indicaes polticas para
a direo das escolas quanto racionalidade tcnica que
predefinia que os cargos de administrao e superviso esco-
lar precisavam ser exercidos pelos especialistas formados em
cursos de pedagogia. Ainda que o aspecto da democratizao
da gesto da escola envolvesse diversas dimenses, indispen-
svel reconhecer que o tema da eleio de diretores tinha papel
central nesta rea (Paro, 1988).
Autonomia docente e de unidades escolares: alinhada com a
idia de democracia na escola e com o conseqente maior
protagonismo docente, enfatiza-se o papel ativo do professor,
tanto como agente da democratizao da escola quanto como
criador de solues originais para os problemas pedaggicos.
Reorganizao das sries iniciais e instituio do Ciclo Bsico
de Alfabetizao (CBA): o reconhecimento de que um aspecto
especialmente importante do fracasso escolar envolvia dificul-
dades com alfabetizao levou reestruturao do tempo, das
propostas pedaggicas e das sries iniciais do ensino de 1 grau.
Vrias redes de ensino criaram o CBA e eliminaram a reprova-
o dentro do ciclo (Cunha, 1995a; Mainardes, 2001). Ou-
tras mantiveram a organizao seriada, mas desdobraram o
processo de alfabetizao em dois anos letivos (Mello, 1991).
Ao longo da dcada de 1980, inmeras discusses foram tra-
vadas sobre o trabalho educativo desenvolvido pelas creches e
pr-escolas, decisivas para o estabelecimento dos novos rumos
da poltica de atendimento infncia, com o crescimento da
oferta da educao infantil, principalmente nos municpios.
nfase no reconhecimento de fatores intra-escolares produto-
res de fracasso escolar: as dificuldades com alfabetizao eram
consideradas de modo amplo. Sublinhava-se que a escola tinha
dificuldade em alfabetizar seus alunos, em contraste com a
viso de que alunos provenientes de meios populares teriam di-
ficuldade em se alfabetizar. A partir de diagnsticos desta natu-
reza, diversas medidas de poltica educacional foram tomadas, en-
volvendo mudanas curriculares e pedaggicas e, em especial,
formao continuada de professores. Essas medidas no eram
circunscritas s sries iniciais do ensino de 1 grau.
Organizao do ensino de 1 grau em ciclos: em muitos es-
tados e municpios, experincias com o CBA foram o ponto de
partida para a organizao do segmento inicial do 1 grau em
ciclos e da posterior generalizao da experincia de ciclos no
segundo segmento do ensino de 1 grau (Fernandes, 2003).
Municipalizao: ainda que o tema da municipalizao j es-
tivesse presente em agendas preexistentes (Freitas, 1957),
inclusive nas do perodo imediatamente anterior (Arelaro,
996
1980), a Lei n. 5.692/71 preconizava que escolas que s possu-
am parte do recm-criado ensino de 1 grau deveriam, progres-
sivamente, oferecer o ensino de 1 grau completo, orientao que
acabava por limitar a possibilidade de municipalizao em mai-
or escala, diante da complexidade que representava a escola que
envolvia o segundo segmento do ensino fundamental para a rea-
lidade de gesto da grande maioria dos municpios brasileiros.
J na dcada de 1980, a noo de uma escola unificada de 1
grau passou a ser considerada apenas um dos possveis modelos
de organizao escolar. Ainda que o tema da municipalizao en-
volvesse polmicas e resistncias, em especial no que se refere s
conseqncias da municipalizao sobre o magistrio, a mesma
avanou no perodo, em especial no segmento correspondente
1
a
e 4
a
sries. No entanto, como o movimento principal do pe-
rodo foi o crescimento da matrcula de 5
a
a 8
a
srie, majoritari-
amente atendida pelas redes estaduais (o crescimento da matr-
cula de 5
a
a 8
a
srie foi de 101% entre 1980 e 1996, contra
24% na matrcula de 1
a
a 4
a
srie, no mesmo perodo), a parti-
cipao das redes municipais na matrcula em redes pblicas fi-
cou estvel no perodo (38,6% em 1980 e 36,7 em 1996).
Em suas linhas gerais, as polticas educacionais no perodo 1983-
1994 foram marcadas por dois veios principais: (a) Fortalecimento da
viso de que a origem social afetava o desempenho escolar, mas que este
processo envolvia a mediao de fatores intra-escolares de atualizao
da desigualdade social. Enfatizava-se que os mecanismos intra-escola-
res de seletividade eram passveis de ser atenuados por medidas de po-
ltica educacional (Goldberg et al. 1981; Franco, Alves & Bonamino,
2007); (b) Crtica ao paradigma da racionalidade tcnica e nfase no
compromisso poltico e na criatividade docente como elemento central
da escola inclusiva e democrtica.
O perodo aqui considerado amplo e diverso. Inicia-se com a vi-
tria oposicionista nas eleies estaduais de 1982, processo que envolveu
o protagonismo do PMDB. Ao longo do perodo, diversos acontecimentos
foram importantes para o aumento das diferenas em termos de poltica
educacional entre os grupos que influenciaram as reformas educacionais
do incio da dcada de 1980. Os principais acontecimentos envolveram
o fortalecimento do PT e sua conquista de administraes municipais,
alm da criao do PSDB. Resistindo tentao de lidar com o elemento
de diversificao na formulao de polticas, bem como do aumento das
tenses no mbito de gestes educacionais especficas de estados e mu-
nicpios, e considerando que anlise comparativa dos programas de
governo na rea de educao das eleies presidenciais de 1994 j foi efe-
tuada por Cunha (1995a), tratamos aqui do tema no mbito de emba-
tes nacionais envolvendo a poltica educacional durante o governo FHC.
Poltica educacional no governo FHC
O governo FHC estendeu-se por dois mandatos, com forte ele-
mento de continuidade ao longo dos oito anos. Paulo Renato de Sou-
za, ex-reitor da UNICAMP e ex-secretrio estadual de Educao de So
Paulo (governo Montoro) respondeu pela Pasta da Educao ao longo
de todo o perodo. No mbito legislativo, a gesto foi marcada pela
participao ativa do MEC no processo de tramitao e aprovao da LDB
e da reforma constitucional que abriu espao para novo arranjo institu-
cional relativo ao financiamento do ensino fundamental e pela legisla-
o complementar que o regulamentou.
Para alm da discusso do contedo das novas medidas de pol-
tica educacional, tema abordado um pouco mais adiante, deve-se des-
tacar que a gesto Paulo Renato de Souza tinha prioridades, entendia
que essas prioridades envolviam alteraes legais e mostrou-se gil na
implantao de mudanas legais, conforme assinalado:
LDB: a tramitao do projeto de LDB acelerou-se no Congresso
e a nova legislao (Lei n. 9.394/96) foi promulgada em de-
zembro de 1996;
Financiamento: proposta de emenda constitucional foi reme-
tida ao Congresso Nacional em outubro de 1995 e a Emen-
da Constitucional n. 14 foi aprovada em setembro de 1996.
A legislao complementar que implementou o FUNDEF (Lei
n. 9.424/96) foi promulgada em dezembro de 1996.
Parmetros curriculares: j em 1995, o MEC props verso para
discusso dos parmetros curriculares. Em abril de 1998, o
CNE deliberou sobre os Parmetros Curriculares para o Ensi-
no Fundamental.
998
As inovaes legais acima mencionadas, em conjunto com aes
e programas acionados pelo MEC, estiveram no centro da poltica edu-
cacional do perodo, que, entre as principais medidas, incluram:
O aprimoramento da avaliao nacional: j em outubro de
1995, o SAEB foi aplicado com diversas alteraes metodolgicas.
A principal delas era a que incorporava a possibilidade de com-
parao dos resultados ao longo do tempo e a perspectiva de
compreenso das conseqncias de polticas e prticas educaci-
onais sobre o desempenho dos estudantes.
Financiamento da educao: implantao do FUNDEF e o fi-
nanciamento de estados e municpios em funo do nme-
ro de alunos matriculados no ensino fundamental. Defini-
o de piso por aluno e de percentual de recursos do FUNDEF
associado remunerao de docentes em efetivo exerccio no
ensino fundamental. O tema do financiamento tambm foi
estendido s unidades escolares, na perspectiva de maior au-
tonomia, j que as escolas das redes de ensino que aderiam
ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) recebiam re-
cursos diretamente em conta gerida por conselho ligado
unidade escolar.
Municipalizao: ao associar recursos ao nmero de alunos, o
FUNDEF estimulou a municipalizao. A participao dos mu-
nicpios na matrcula pblica de 1 a 4 srie e de 5 a 8
srie de 1996 a 2003 subiu de 43% e 18%, respectivamen-
te, para 63% e 30%.
Estmulo ao ensino fundamental de 9 anos: quando da cria-
o do FUNDEF, diversos municpios j ofereciam escolas para
crianas de 6 anos, tipicamente em esquemas de classes de
alfabetizao ou similares. Como decorrncia do esquema de
financiamento proposto pelo FUNDEF, alguns sistemas de en-
sino propuseram-se a classificar classes que ofertavam educa-
o para crianas de 6 anos como parte integrante do ensino
fundamental. O CNE, por meio do Parecer CEB n. 020/98, ma-
nifestou-se favorvel a esta possibilidade e o mencionado pa-
recer foi sancionado pelo ministro da Educao. De acordo
com a PNAD, o percentual de crianas de 6 anos na escola
subiu de 78% em 1995 para 89% em 2002 e, posteriormen-
te, para 91% em 2004.
Considerao da educao infantil (crianas de 0 a 6 anos)
como a primeira etapa da educao bsica, implicando a
transferncia da coordenao de creches e pr-escolas da rea
de assistncia social para as secretarias municipais de Educa-
o. A no incluso da educao infantil pelo FUNDEF provo-
cou uma diminuio no ritmo de crescimento da sua oferta
percebida nos anos anteriores. Por outro lado, provocou um
aumento de crianas de 6 anos nas sries iniciais do ensino
fundamental, estimulando sua ampliao para 9 anos, con-
forme apontado em item anterior.
Formao inicial e continuada de professores: estabelecimen-
to do nvel superior como formao mnima para a docncia
na educao bsica, realizado em cursos de licenciatura ou de
graduao. Aliado a isto, houve a determinao do FUNDEF de
que 60% dos recursos vinculados ao fundo fossem utilizados
no pagamento dos salrios dos professores em efetivo exerc-
cio, permitindo que parte desses recursos pudesse ser utiliza-
da na formao de professores.
Ateno ao fluxo escolar: no perodo, o MEC apoiou progra-
mas de correo de fluxo e insistiu na caracterizao da re-
provao em larga escala como medida ineficaz e excludente.
Alm disso, associou a proposta dos Parmetros Curriculares
Nacionais organizao do ensino fundamental em ciclos. A
despeito dessas medidas, o fluxo escolar melhorou apenas at
1998, fundamentalmente em funo de aes de sistemas es-
taduais e municipais acionadas na primeira metade da dca-
da de 1990. Programas de correo de fluxo tiveram efeitos
positivos localizados e, no cenrio nacional, o fluxo escolar fi-
cou estabilizado no perodo 1999 a 2002, ainda em patamar
elevado de reprovao.
A anlise global do conjunto de medidas de poltica educacio-
nal para a educao bsica, no governo FHC, demandaria tratamento
muito mais extenso, mas, aqui, limitamo-nos a considerar os pontos an-
teriores, em funo do j mencionado critrio de concentrarmo-nos em
1000
aspectos da poltica educacional que demarcam as inter-relaes entre
as diferentes geraes de poltica. Em seu sentido mais geral, a poltica
neste perodo foi caracterizada por trs aspectos:
a) Revalorizao da racionalidade tcnica, desta vez concentrada
no financiamento, atividade-meio com a qual se almejava
equacionar os problemas de acesso e de qualidade do sistema
educacional.
b) nfase no ensino fundamental.
c) Valorizao da poltica educacional baseada em evidncias, o
que se expressou por meio da nfase em avaliao, o que no
deixa de ser uma forma de acionar mecanismos de racionalidade
tcnica em outros domnios da poltica educacional.
Em uma anlise bastante geral sob o ponto de vista dos seus re-
sultados, o perodo FHC caracterizou-se por conquista importante em
relao universalizao do acesso ao ensino fundamental, o que, par-
cialmente, se explica pela melhoria do fluxo operada desde o incio da
dcada de 1990, processo que, inegavelmente, foi fortalecido e
catalisado pelo sistema de incentivos proporcionado pelo esquema de
financiamento engendrado pelo FUNDEF. No que se refere ao desafio da
qualidade, as polticas propostas no se mostraram igualmente efica-
zes. O SAEB sinalizou para um moderado declnio da qualidade. Ainda
que a maior parte desse declnio tenha sido explicada pela chegada de
novos contingentes de alunos s sries avaliadas pelo SAEB, a melhor evi-
dncia de pesquisa disponvel sinaliza pequena diminuio da qualida-
de da educao, indicada por diminuio do desempenho mdio dos
alunos, depois de filtrado o efeito da mudana na composio dos alu-
nos (Alves, 2007). Uma hiptese que merece ser aprofundada a que
relaciona a falta de sucesso no desafio da melhoria da qualidade com
a falta de abertura e sintonia da Secretaria de Ensino Fundamental
principal estrutura do MEC para relacionamento com os sistemas de en-
sino com as estruturas mais dinmicas deste Ministrio no perodo,
que eram justamente as que se dedicaram aos temas da avaliao e do
financiamento. J sob o ponto de vista dos procedimentos que guia-
ram a formulao e a implementao de polticas, deve ser ressaltado
que o ministro e sua equipe re-significaram o papel da racionalidade
tcnica, aplicando-a de modo decisivo no mbito da poltica de finan-
ciamento do ensino fundamental e estimulando sua relevncia no m-
bito de outros aspectos da poltica educacional.
Poltica educacional no governo Lula
Consideraes sobre a poltica educacional no governo Lula so
ainda difceis de serem formuladas. Em primeiro lugar, porque se trata
de realidade ainda muito recente. Adicionalmente, porque houve bas-
tante instabilidade na rea. Ao longo do primeiro mandato, trs dife-
rentes ministros responderam pela rea de educao e apenas diversos
meses aps a reeleio a continuidade do ministro Fernando Haddad
foi confirmada. Deixando de lado as polticas rapidamente desconti-
nuadas, nossa anlise concentra-se no ncleo mais recente de polticas
para a educao bsica, nomeadamente, as relacionadas com a conti-
nuidade e o aprofundamento da avaliao, com o FUNDEB e com Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE).
Diante da oposio de acadmicos da rea de educao ligados
ao PT s propostas de avaliao em larga escala, no deixou de ser sur-
preendente que, no governo Lula, a avaliao nacional inclusse a ver-
tente censitria (Prova Brasil) e que resultados por unidades escolares
fossem divulgados tanto para o Prova Brasil quanto para o ENEM. Vol-
taremos a este assunto mais frente, mas sublinhamos, desde j, que
este desfecho associa-se maior influncia que intelectuais de forma-
o na rea de economia passaram a desempenhar na rea de educao
na gesto do ministro Fernando Haddad.
Na rea do financiamento, a expectativa de novidades explicava-
se tanto pelo carter temporrio validade por dez anos da lei que
instituiu o FUNDEF, quanto pelo fato de que uma das principais crticas
do PT ao FUNDEF era o foco exclusivo deste Fundo no ensino fundamen-
tal. Cerca de trs anos aps a posse do governo Lula, o projeto de lei
do FUNDEB foi enviado ao Congresso Nacional. Este dilatado perodo
de tempo, que contrastou fortemente com a rpida tramitao da
emenda constitucional e da legislao que o instituiu, no foi mera
conseqncia da instabilidade da rea de educao, que era parcialmen-
te compensada pela estabilidade no mbito do Ministrio da Fazenda,
instncia que teve importante protagonismo na formulao do FUNDEB.
Dois fatores adicionais explicavam a dificuldade do governo em enviar
projeto ao Congresso. Em primeiro lugar, fazia-se necessrio ajustar a
1002
expectativa de financiamento mais amplo em termos de nveis de ensino
com as possibilidades fiscais. Alm disso, a ampliao de nveis de ensi-
no no tinha como deixar de incluir aqueles que eram especficos da atu-
ao de estados (por exemplo, o ensino mdio regular ou a modalidade
de educao de jovens e adultos) ou de municpios (por exemplo, a edu-
cao infantil ou o ensino fundamental para jovens e adultos), o que agra-
vava as tenses prvias entre estados e municpios, dado que as defini-
es legais tinham conseqncias a priori na distribuio de recursos,
diferentemente do que ocorria no mbito do FUNDEF, cujas conseqnci-
as dependiam da efetiva matrcula nas redes estaduais e municipais de
ensino fundamental. No perodo compreendido entre a reeleio do pre-
sidente e a posse para o segundo mandato, foi instituda a Medida Pro-
visria n. 339/2006, colocando em vigor o FUNDEB. O exame detalhado
da legislao est alm do objetivo do presente artigo, mas devemos si-
nalizar que entre o projeto inicialmente enviado ao Congresso e o texto
da medida provisria, diversas modificaes foram implementadas, com
destaque para os seguintes aspectos: (a) incluso no FUNDEF da educao
infantil (o projeto original envolvia o ensino fundamental e o ensino m-
dio, tanto na modalidade regular quanto de jovens e adultos); (b) insti-
tuio de um piso nacional para professores, cujo valor ser definido por
lei especfica; e (c) priorizao do ensino fundamental, viabilizado por
meio de dispositivo na lei que s distribui recursos para os outros nveis
de ensino aps a garantia de que o valor por aluno do ensino fundamen-
tal corresponde ao menos ao ltimo valor real do FUNDEF. A partir dessas
alteraes, que atenderam de forma parcial, respectivamente, ao movi-
mento em prol de creches e pr-escolas, ao movimento sindical docente
e aos setores, em especial da oposio, que temiam que o FUNDEB pudesse
redundar em retrocesso no financiamento do ensino fundamental, a Me-
dida Provisria foi aprovada em clima de consenso. Observe-se que a Me-
dida Provisria que instituiu o FUNDEB manteve o arranjo original do
FUNDEF de fundos independentes por estado. A legislao prev ainda n-
veis crescentes de transferncias da Unio para fundos estaduais ao longo
dos prximos anos, sem alterao dos nveis gerais de recursos para a edu-
cao. H, portanto, maior percentual de recursos vinculados educao
com destinao determinada pela legislao do FUNDEB, aspecto cujas con-
seqncias precisaro ser avaliadas mais frente.
O incio do segundo mandato presidencial foi marcado por diver-
sos indcios de que o governo procuraria dar centralidade educao
bsica em sua poltica educacional. Um dos principais sinais dessa pri-
oridade a configurao do PDE, iniciativa ampla, talvez dispersa, mas
que tem clara nfase no ensino fundamental.
Ao longo dos ltimos meses, o IDEB e as metas a ele associadas
so os aspectos do PDE que tm estado no centro da atividade do MEC.
Conforme j mostrado no incio deste artigo, o IDEB e as metas envol-
vem transparncia nos resultados de escolas e redes de ensino. Envol-
vem, tambm, incentivos simblicos relacionados ao IDEB elevado e, fu-
turamente, a variaes positivas do mesmo ndice. Por esta via, a poltica
educacional contempornea articula-se com idias associadas raciona-
lidade relativa aos fins da educao, em veio complementar ao da racio-
nalidade relativa aos meios.
Ao final deste breve balano de quatro geraes de poltica edu-
cacional, uma questo se coloca: O que se pode esperar das medidas
de poltica educacional em termos da qualidade da educao? Na se-
o seguinte, consideramos as evidncias disponveis a este respeito.
Medidas de poltica educacional e suas conseqncias
A avaliao em larga escala da educao foi instituda no Brasil a
partir do incio da dcada de 1990 e encontrou contexto particular-
mente frtil para sua consolidao a partir de 1995 (Bonamino, 2002).
Alinhada com os desenvolvimentos j em curso, em 1996 a LDB explici-
tou que compete Unio assegurar o processo nacional de avaliao
do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em
colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de pri-
oridades e a melhoria do ensino. Observe-se que o texto legal explicita
como objetivos da avaliao do rendimento dos alunos contribuies
para a definio de prioridades aspecto relacionado com polticas ba-
seadas em evidncias, no veio da racionalidade tcnica e a melhoria
da qualidade do ensino, aspecto relacionado com racionalidade relativa
aos fins ou racionalidade substantiva, como enfatizam alguns auto-
res, que, baseados em Weber (1999), insistem na complementaridade
da racionalidade relativa aos meios e aos fins, equacionadas, respecti-
vamente, como racionalidade tcnica e racionalidade substantiva
(Ingersoll, 2005). Retomaremos o tema da complementaridade de di-
versos tipos de racionalidade mais frente. No momento, nosso foco
1004
concentra-se na discusso sobre a possibilidade de basearmo-nos em es-
tudos que fizeram uso dos dados da avaliao nacional para compreen-
der o que faz diferena em educao, objetivando, nos termos da LDB,
a definio de prioridades, ou, nos termos dos objetivos do presente
artigo, elucidar as conseqncias das polticas educacionais sobre a qua-
lidade da educao.
Ainda que a avaliao nacional tenha importantes limitaes para
a investigao de efeitos causais (Franco, 2001), inegvel que os da-
dos da avaliao em larga escala oferecem oportunidade ainda mpar
para que se investigue empiricamente as conseqncias de polticas e
prticas educacionais.
Conforme apontado anteriormente, uma das linhas que caracte-
rizaram a segunda gerao das polticas educacionais foi a nfase na de-
mocratizao da escola, com especial ateno reivindicao de eleio
para diretores (Paro, 1988). Apesar da importncia deste aspecto no
cenrio da renovao das polticas educacionais, so poucos os estudos
que analisam a associao das diferentes formas de escolha dos direto-
res sobre o desempenho dos alunos. Neste sentido, destaca-se o estudo
de Alves (2007), que utilizou os resultados do desempenho mdio na
4 srie do ensino fundamental das redes de ensino estaduais e muni-
cipais das capitais brasileiras. A autora verificou que as redes de ensino
que implementaram o processo envolvendo seleo e eleio para esco-
lha dos diretores escolares tm, em mdia, o aumento de 6,31 pontos
no desempenho, se comparadas s redes cuja escolha dos diretores
feita por indicao de tcnicos. Ainda que os coeficientes estimados para
os demais processos de escolha no tenham sido estatisticamente sig-
nificativos, quando comparados com escolha por tcnicos da secretaria,
destaca-se a estimativa pontual negativa para a varivel escolha direta
por polticos.
Como vimos anteriormente, o tema do financiamento da educa-
o ganhou novos contornos na gerao de poltica educacional do go-
verno FHC com a revalorizao da racionalidade tcnica, com implemen-
tao do FUNDEF e da perspectiva do aumento da autonomia financeira
das escolas, por meio da adeso ao Programa Dinheiro Direto na Esco-
la (PDDE).
O estudo de Menezes-Filho e Pazello (2004) faz uso de dados
do SAEB de 1997 e 2001 para investigar o efeito do FUNDEF sobre salrios
e desempenho nos testes do SAEB. Os resultados indicaram a diminui-
o, no perodo considerado, da diferena em favor das escolas priva-
das tanto do salrio de professores quanto do desempenho dos estu-
dantes. Este efeito foi particularmente relevante na regio Nordeste.
Alguns trabalhos avaliaram o impacto da transferncia de recur-
sos financeiros no desempenho escolar. O estudo de Barros e Mendon-
a (1998), com base nos dados dos dois primeiros anos de avaliao
do SAEB, indica que a introduo de transferncia de recursos financei-
ros positiva sobre o desempenho dos estudantes brasileiros, mas sua
magnitude muito pequena. No mesmo sentido, os resultados obti-
dos por Alves (2007) indicaram a associao positiva, apesar de no sig-
nificativa, do percentual de escolas das redes de ensino das capitais bra-
sileiras que recebem recursos do PDDE do governo federal sobre o
desempenho dos alunos na 4 srie do ensino fundamental.
A partir de algumas experincias prvias estaduais e da consoli-
dao do SAEB, constata-se a tendncia da sistematizao dos progra-
mas de avaliao em larga escala em mbito estadual. Para a realidade
brasileira so poucos os trabalhos que investigam o efeito da imple-
mentao desta poltica. A investigao conduzida por Alves (2007)
mostra uma associao no aumento do desempenho dos alunos no SAEB,
apesar de no significativa, para as redes de ensino que implementaram
sistemas de avaliao dos estudantes.
Nos anos de 1980, com o processo de abertura democrtica, os
governos estaduais que foram eleitos pela oposio adotaram medidas
de reestruturao dos seus sistemas de ensino, por meio da implemen-
tao do Ciclo Bsico de Alfabetizao. J na gerao de poltica edu-
cacional do governo FHC, a perspectiva de organizar a escolarizao for-
mal em ciclos foi claramente colocada na legislao educacional com a
promulgao da LDB em 1996. Alguns estudos investigam o impacto
da implementao do regime de ciclos sobre os indicadores educacio-
nais, a partir da utilizao de diferentes abordagens analticas. A des-
peito da significncia estatstica ou no dos resultados, os estudos con-
vergem para a associao negativa entre a organizao em ciclos e o
desempenho escolar, mas sempre com uma magnitude muito peque-
na. Alves (2007) avaliou o impacto das polticas de ciclos no desempe-
nho em matemtica da 4 srie do ensino fundamental no SAEB das re-
des estaduais e municipais de ensino, mostrando que o desempenho
1006
mdio das redes de ensino organizadas em ciclos , em mdia, 3,6 pon-
tos abaixo das redes de ensino organizadas em srie. O estudo de Fer-
ro et al. (2002) explorou as repercusses da forma de organizao da
escola sobre a proficincia em leitura e matemtica dos alunos da 4
srie do ensino fundamental, mostrando no haver diferena estatisti-
camente significativa entre a proficincia e a forma de organizao em
sries ou em ciclos. Menezes-Filho et al. (2005) tambm mostraram
que no h impacto estatisticamente significativo da organizao em
ciclos sobre o desempenho escolar, ao avaliarem o desempenho em ma-
temtica e leitura da 4 srie do ensino fundamental no SAEB de 2001
das redes estaduais.
Ao longo das ltimas trs geraes de polticas educacionais, a
educao infantil apresenta conquistas importantes no sentido de ampli-
ar a oferta de matrculas. Com a aprovao do FUNDEB, a educao infan-
til passa a contar com uma poltica de financiamento, o que at ento
no existia. Pesquisas nacionais indicam que o acesso a esta modalidade
de educao tem efeito positivo no desempenho dos alunos em testes de
proficincia. O estudo de Arajo (2006) mostra que, no Brasil, as crian-
as que iniciam seus estudos j na pr-escola tm, em mdia, um de-
sempenho escolar melhor. Alm disso, o autor destaca que a grande mai-
oria dos alunos que iniciou os estudos aps a 1 srie do ensino
fundamental no chega 3 srie do ensino mdio, dado o alto ndice
de repetncia para este grupo. Klein (2006), a partir dos dados do SAEB
de 2003, mostra uma associao positiva entre o desempenho em mate-
mtica e a entrada do aluno da 4 srie na pr-escola ou creche, mesmo
aps considerar as caractersticas relacionadas ao nvel socioeconmico
mdio dos alunos que freqentam as diferentes redes de ensino.
O trabalho de Curi e Menezes-Filho (2006) analisa dados do
SAEB de 2003 e encontra resultados semelhantes: os alunos que inicia-
ram os estudos no maternal ou na pr-escola obtiveram, em mdia,
melhor desempenho em comparao aos que iniciaram os estudos so-
mente a partir da 1 srie do ensino fundamental. O estudo desenvol-
vido por Alves (2007), com os dados da 4 srie do ensino fundamental
do SAEB, mostra que a maior oferta de educao infantil est associada ao
maior desempenho dos alunos das redes de ensino pblicas das capitais
brasileiras.
No mbito da literatura nacional, Albernazet et al. (2002) re-
portaram efeito positivo sobre a eficcia escolar do nvel de formao
docente, em estudo baseado em dados do SAEB de 1999. Resultados
convergentes foram encontrados por Soares (2004), a partir de dados
do SAEB de 2001 para a 8 srie do ensino fundamental, e por Macha-
do (2005), com dados do SAEB de 2003 para a 4 srie do ensino fun-
damental. Alves (2007) verificou que o aumento do percentual de pro-
fessores com ensino superior tem um impacto positivo e significativo
no desempenho mdio das redes de ensino das capitais brasileiras na
4 srie do ensino fundamental.
A reviso dos estudos mostrados nesta seo permite elucidar as
conseqncias das polticas educacionais, presentes nas diversas geraes,
sobre a qualidade da educao. No entanto, no restam dvidas de que
a questo da qualidade da educao ainda um grande desafio para o
Brasil. O desempenho do aluno mediano das escolas pblicas fica aqum
de habilidades em matemtica e em leitura, consideradas como funda-
mentais ao trmino do primeiro segmento do ensino fundamental. Es-
sas habilidades situam-se, na escala do SAEB, pelo menos 50 pontos fren-
te, o que corresponde aproximadamente a aumento de um desvio padro
da distribuio nacional de proficincia. As polticas educacionais avalia-
das mostram magnitude modesta no aumento do desempenho dos alu-
nos. Isso indica que nenhuma dessas medidas educacionais capaz de
oferecer incremento da qualidade na magnitude necessria.
Este aspecto particularmente relevante para ser discutido, em
face do contexto atual de configurao do Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE) e do estabelecimento de metas que, para serem cum-
pridas no prazo proposto, precisam que o desempenho das escolas bra-
sileiras melhore sensivelmente, alm da quase total regularizao do flu-
xo escolar. claro que ainda h espao para avanos na agenda de
poltica educacional presente nas geraes passadas mais pr-escola,
maior titulao de professores, mais avaliao, mais autonomia de uni-
dades escolares e melhores formas de indicao de diretores , mas os
resultados sinalizam que o desafio de qualidade hoje no pode ser en-
frentado sem alteraes profundas na agenda de polticas educacionais.
Concluses
Ao longo do sculo XX, apenas muito lentamente novos con-
tingentes de crianas e jovens foram sendo incorporados ao sistema
educacional. A universalizao da educao para crianas e jovens entre
1008
7 e 14 anos s ocorreu quase ao final da ltima dcada do sculo pas-
sado e a universalizao da concluso do ensino fundamental ainda
um desafio a ser completado, bem como a universalizao do acesso
dos jovens de 15 a 17 anos escola. Plank (2001) registrou a funcio-
nalidade de altas taxas de reprovao em pases que no se propem a
oferecer educao para todos. Nestes pases, a reprovao acaba por fun-
cionar como um sistema de filtragem para a posterior determinao dos
alunos que merecero mais investimentos em nveis mais elevados do
sistema educacional. E como no h escola de qualidade que conviva
com altas taxas de reprovao, a falta de qualidade da educao mos-
tra-se como o outro lado da moeda do sistema educacional excludente.
por esta via que conquistas quantitativas recentes que, como j
mencionado, ainda precisam ser completadas sugerem novas oportu-
nidades para o tema da qualidade em educao: ainda que o tema da
educao de qualidade no seja atual, a novidade est em recoloc-lo
no contexto da universalizao do acesso escola da populao de 7 a
14 anos e da crescente possibilidade de visualizarmos a universalizao
do ensino fundamental completo para os jovens.
Ao longo do presente artigo, mostramos como a poltica educa-
cional evoluiu de contexto marcado pela descontinuidade e pela espe-
rana concentrada em novas polticas, que negavam as precedentes, para
situao marcada por mais continuidade do que descontinuidades. Por
um lado, isto sugere amadurecimento tanto de gestores pblicos quan-
to de acadmicos que tematizam a poltica educacional. No entanto, a
evidncia emprica revisada neste artigo sugere que, embora diversas
medidas de poltica educacional tenham potencial de contribuir para
o aprimoramento da educao brasileira, a magnitude do desafio da
qualidade est alm do potencial das polticas que circulam entre ns.
Isto sugere que a perspectiva da continuidade no pode abrir mo da
criatividade e da inovao.
Examinadas em conjunto, a despeito de diversas tenses, as po-
lticas educacionais para o ensino fundamental dos governos FHC e Lula
podem ser vistas como tendo em comum o resgate do papel da
racionalidade na formulao e implementao da poltica educacional.
Referimo-nos tanto racionalidade tcnica, relativa aos meios, aciona-
da para equacionar questes de financiamento, de acesso e de priorida-
des, presentes em ambos os governos, quanto racionalidade substan-
tiva, relativa aos resultados, acionada a partir de 2005, no governo Lula.
Muitos autores argumentam persuasivamente que a educao, em
geral, e o ensino e a aprendizagem, em particular, relacionam-se com ob-
jetivos e desfechos necessariamente abertos e intangveis, relacionados no
apenas a conhecimentos e habilidades passveis de ser mensurados por
testes, mas tambm a valores e conflitos (Bidwell, 1965; Lortie, 1975;
Lortie, 1977; Bidwell et al., 1997). Segundo esses autores, as mencio-
nadas caractersticas fazem com que a escola constitua-se como uma or-
ganizao muito especial, na qual a racionalidade tcnica teria contribui-
o diminuta. No pretendemos, neste texto, disputar acerca da validade
deste argumento que, no contexto brasileiro, estava na raiz da crtica ar-
ticulada, principalmente a partir da dcada de 1980, ao paradigma da
racionalidade tcnica (para mais detalhes, consultar Ingersoll, 2005, e
Bidwell, 2005). Aqui, objetivamos apenas sinalizar que a gerao de po-
lticas dominantes na dcada de 1980 generalizou, para a poltica edu-
cacional mais ampla, argumentos articulados para dar conta de proces-
sos de ensino e aprendizagem e da organizao de unidades escolares.
Por esta via, as diversas dimenses da poltica educacional, inclusive aque-
las mais gerais que, inegavelmente, beneficiam-se da racionalidade tcni-
ca, foram pedagogizadas, o que limitou a capacidade de equaciona-
mento positivo dos temas do acesso e da qualidade durante o fecundo
perodo da redemocratizao do pas. Nos ltimos doze anos, o tema da
racionalidade tcnica tem sido resgatado, ainda que os atores respons-
veis por isto tenham evitado equacionar suas formulaes nestes termos
e que, neste perodo, a despeito de avanos importantes, o desafio da qua-
lidade no tenha sido enfrentado a contento.
Encerramos recolocando o tema da articulao entre racionalidade
tcnica e racionalidade substantiva ou, em outras palavras, entre raciona-
lidade relativa aos meios e racionalidade relativa aos fins. Desde 2005, o
governo federal tem colocado na ordem do dia o tema da poltica de
transparncia e de incentivos, ainda que, por enquanto, em termos sim-
blicos. Referimo-nos divulgao dos resultados do ENEM por escola,
aplicao da Prova Brasil, disponibilizao de seus resultados por esco-
las e por redes de ensino e recente construo do IDEB e de sua divulga-
o por escola e por rede de ensino em cada municpio. Essas medidas
do maior visibilidade e impulsionam polticas de responsabilizao j
existentes em nveis estadual e municipal (Brooke, 2006). Por outro lado,
tais medidas despertam preocupaes, aspecto j registrado por diversos
autores (idem, ibid.). O elemento de novidade da poltica educacional
1010
a poltica de incentivos, de modo que a avaliao tenha conseqnci-
as. Neste sentido, a racionalidade substantiva coadjuvante importan-
te da racionalidade tcnica, pois focaliza objetivos e metas tangveis e
importantes em educao. Polticas de incentivos articulam-se com
abordagens baseadas em teorias da ao racional e no h por que du-
vidar que esta classe de teoria tenha relativo sucesso no s em expli-
car, como tambm de influenciar o comportamento dos indivduos e
de grupos. No entanto, as teorias da ao racional tm limitaes e h
abordagens concorrentes relevantes. Em especial, desde h muito au-
tores assinalam que em muitas circunstncias indivduos agem a partir
de estratgias identitrias baseadas em regras, em vez de por ao raci-
onal baseada em clculo de maximizao de interesses (March, 1988,
1994). Atualmente, o embate acerca do mrito relativo de cada uma
dessas teorias refere-se mais definio do contexto em que cada uma
delas tem maior probabilidade de explicar a ao de indivduos e de
grupos do que da superao global de uma teoria pela outra. Neste con-
texto, um desafio para a pesquisa educacional o de compreender, de
modo mais detalhado, os mritos relativos das teorias identitrias e de
ao racional na compreenso das aes dos agentes em educao. Com-
plementarmente, gestores educacionais tm o desafio de desenhar po-
lticas em prol da qualidade e da eqidade em educao que compati-
bilizem incentivos com as estratgias identitrias dos docentes.
Recebido em julho de 2007 e aprovado em agosto de 2007.
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989 Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 989-1014, out.

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