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Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da
sua misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica
brasileira. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211,
que criou a Secretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de
Getlio em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies.
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos
velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936
havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.
Vargas foi deposto em outubro de 1945, fazendo com que faltasse
Reforma Burocrtica o respaldo que o regime autoritrio lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da
democracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o
capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi
implantada por um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a
democracia sempre caminhou em sentido contrrio burocracia. Segundo
Humberto Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de
construo nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a
construo da ordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma
mais significativa o universalismo de procedimentos e a capacidade de
realizao da burocracia governamental em regimes autoritrios, ao
arrepio da democracia.
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em
1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma
acentuao das prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao
permitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o Congresso
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Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados
para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a
reforma administrativa seria conduzida como uma ao governamental
rotineira e sem importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo
alento dentro do Estado brasileiro.
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma
reao da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas
ao poder (1951-54), inicia-se uma fase de "novas tentativas de retomada do
mpeto inicial".
Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de 1951, que
trazia o segundo "Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio". Tal
estatuto passou a reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico,
mais uma vez, tornou-se a regra geral de admisso. Ele veio a ser revogado
apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispe do regime jurdico dos servidores
civis da Unio.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no
eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as
foras comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavam
presentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek
(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que
elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades
do pas.
1. 3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
"Administrao para o Desenvolvimento", consubstanciada no Plano de
Metas. A administrao para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias
que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscava discutir os meios
administrativos necessrios para alcanar as metas do desenvolvimento
poltico, econmico e social. Defendia que era necessrio reformar o sistema
administrativo para transform-lo em instrumento de modernizao da
sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblica deve adaptar-
se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o
desenvolvimento do pas.
Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o
desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de
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recursos escassos para utiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao
do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento.
Segundo Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia
nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual
se buscava a independncia econmica da nao. Dicotomizava
desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado
industrializao e crescimento do produto interno bruto) e
desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo
preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das
indstrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do
desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens
privados.
a
JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela
Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste
aspecto de averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes
empresas, como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys e
General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou,
tanto no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive
desordenado, hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a
adequao da administrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do
pas, eram necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a
rigidez do modelo burocrtico implantado pelo DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de
fevereiro de 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do
Programa de Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo
controlador da economia, diretamente subordinado Presidncia,
designando para integr-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes
Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a primeira
medida tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a
preparao e a implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava
atravs dos grupos executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que,
principalmente por meio da indstria automobilstica, completar a
Revoluo Industrial brasileira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a
sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o DASP havia institudo. O
governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica
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vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores
tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de
Metas exigia estruturas flexveis, no burocrticas e uma capacidade de
coordenao dos esforos de planejamento.
JK no era uma pessoa que "batia de frente", ele tinha a tendncia a evitar
conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores.
JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies
administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de
criar um novo rgo para solucionar um novo problema.
A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas "paralelas", dotadas
de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia -
estatutrio e "paralelo - j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938
temos a criao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam
haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a
prestao de determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se
estruturaram as empresas pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no
Brasil. Assim, se por um lado, a administrao pblica brasileira progredia,
estimando-se que o nmero de servidores selecionados segundo o mrito
tenha subido de 4% em 1943 para 9% em 1952, o grande desenvolvimento
da burocracia brasileira estava realizando-se paralelamente, por meio das
empresas estatais, de organizaes como a FGV ou autarquias como o
BNDES.
A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a
"aurtarquizao" de rgos da administrao direta, mediante a criao de
vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e
flexveis. A administrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grande
parte, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os
setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes,
alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos recursos
previstos foram alocados na administrao direta.
Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma
coordenao dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das
aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo
Presidente da Repblica. Eles funcionavam como braos do Conselho de
Desenvolvimento e formulavam as polticas pblicas para determinados
setores da economia. So exemplos o Grupo Executivo da Indstria
Automobilstica (GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo
Naval (Geicon).
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Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no
estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito.
Segundo Bresser, " a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal
havia-se formalizado a weberiana". Segundo Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa
de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas
nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos
polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais
adiante, j para criar a Sudene, Celso Furtado.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas
aos grupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais