Boletim Internacional016

Nmero 16
Jan. | Abr. 2014

Nmero 16
Jan. | Abr. 2014
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Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo
e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas. Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
Capa_BEPI16.pdf 1 08/05/2014 10:10:33
Organizadores
Marcelo Crtes Neri
Fabio Schiavinatto
Nmero 16
Jan. | Abr. 2014
Nmero 16
Jan. | Abr. 2014
Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
Livro BEPI_16.indb 1 5/8/2014 2:03:17 PM
Boletim de economia e poltica internacional/Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais. n.1, (jan./mar. 2010 ). Braslia:
Ipea. Dinte, 2010
Quadrimestral.
INSS 2176-9915
1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Peridicos.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos
e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais.
CDD 337.05
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia
da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente, Substituto
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
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Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais
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Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
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Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Boletim de Economia e
Poltica Internacional
CORPO EDITORIAL
Editor
Ivan Tiago Machado Oliveira Ipea, Brasil
Editor adjunto
Edison Benedito da Silva Filho Ipea, Brasil
Editor assistente
Rodrigo Fracalossi de Moraes Ipea, Brasil
Membros
Alcides Costa Vaz Universidade de Braslia (UnB), Brasil
Andrew Hurrell Universidade de Oxford, Inglaterra
Ana Maria Alvarez Conferncia das Naes Unidas para
Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), Genebra
Carlos Eduardo Lampert Costa Ipea, Brasil
Carlos Mussi Comisso das Naes Unidas para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), Chile
Maria Regina Soares de Lima Universidade Estadual do Rio de
Janeiro (UERJ), Brasil
Renato Coelho Baumann das Neves Ipea, Brasil
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2013
O Boletim de Economia e Poltica Internacional (BEPI) uma publicao
da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
(Dinte) do Ipea e visa promover o debate sobre temas importantes
para a insero do Brasil no cenrio internacional, com nfase em
estudos aplicados no campo da Economia Internacional e das Relaes
Internacionais, tendo como pblico-alvo acadmicos, tcnicos,
autoridades de governo e estudiosos das relaes internacionais em geral.
SUMRIO
O ISOLAMENTO DO BRASIL EM RELAO AOS ACORDOS E
MEGA-ACORDOS COMERCIAIS 5
Vera Thorstensen
Lucas Ferraz
COMPLEMENTARIDADE COMERCIAL ENTRE O BRASIL E A CHINA 19
Flavio Lyrio Carneiro
IDEIAS E INTERESSES NA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA: EFEITOS
SOBRE AS NEGOCIAES ENTRE O MERCOSUL E A
UNIO EUROPEIA 31
Ivan Tiago Machado Oliveira
MERCOSUL: DO OTIMISMO RESIGNAO 43
Paulo Roberto de Almeida
A LGICA DE FUNCIONAMENTO DOS BANCOS MULTILATERAIS
DE DESENVOLVIMENTO E O SEU RELACIONAMENTO
COM O BRASIL NO PERODO 1990-2012 57
Carlos Eduardo Lampert Costa
Manuel Jos Forero Gonzlez
Nathlia Filgueiras de Almeida
A SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA E A COOPERAO
SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO: ESTUDO DE CASO
DO VIVA RIO NO HAITI 75
Guilherme de Oliveira Schmitz
CRISE ECONMICA AMEAA LIDERANA DA UNIO EUROPEIA
NO DEBATE SOBRE ENERGIA E MUDANAS CLIMTICAS 91
Giorgio Romano Schutte
* Os autores agradecem a colaborao de Carolina Mller, Rodolfo Cabral, Belisa Eleoterio e Thiago Nogueira na pesquisa que resultou neste artigo.
** Coordenadora do Centro de Estudos do Comrcio Global e Investimento (CCGI) da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV-SP).
*** Professor de economia da FGV-SP.
O ISOLAMENTO DO BRASIL EM RELAO AOS ACORDOS E
MEGA-ACORDOS COMERCIAIS*
Vera Thorstensen
**
Lucas Ferraz
***
RESUMO
A proliferao de acordos preferenciais de comrcio (APCs) tem modicado o cenrio do comrcio internacional. Os APCs se
multiplicam para oferecer solues aos desaos do comrcio do sculo XXI, papel antes desempenhado pela Organizao
Mundial de Comrcio (OMC), atualmente revivida aps o sucesso de Bali. O Brasil ainda se mostra como um pas relativamente
isolado no cenrio das negociaes preferenciais, com poucos acordos celebrados. Assim, o pas vem assistindo a uma
perda relativa de acesso a diversos mercados internacionais em razo de preferncias tarifrias, quotas agrcolas e reduo
de barreiras no tarifrias (BNTs) concedidas por parceiros comerciais a outros pases, por meio da negociao de APCs.
Esse cenrio agora agravado pelas iniciativas de lanamento das negociaes de dois mega-acordos preferenciais: o
Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) e o Trans-Pacic Partnership (TPP). Estes acordos abarcam parcela
signicativa do comrcio mundial e podem trazer impactos importantes para o comrcio exterior brasileiro. O presente
estudo avalia, por meio de simulaes de equilbrio geral computvel (EGC), os impactos desses dois mega-acordos para a
economia brasileira, bem como os impactos de eventuais acordos do Brasil com os Estados Unidos e a Unio Europeia (UE),
considerando tanto a reduo de tarifas quanto de BNTs. Por m, o estudo aponta para a necessidade de o Brasil repensar
sua poltica de comrcio exterior.
Palavras-chave: acordos preferenciais de comrcio; mega-acordos; TTIP; TPP.
BRAZILS ISOLATION IN RELATION TO TRADE AGREEMENTS AND
MEGA-AGREEMENTS
ABSTRACT
The proliferation of preferential trade agreements (PTAs) has modied international trade. PTAs are multiplying in order to
offer solutions to the challenges of 21
st
century trade, role previously played by the World Trade Organization (WTO), now
revived after the success of Bali. Brazil is still relatively isolated of preferential negotiations, with only a few agreements
signed. Thus, the country has been watching the relative loss of market access of several of its trade partners, due to
preferences accorded by them to other countries, through the negotiation of PTAs. This scenario is now aggravated by
the two mega preferential agreements: the Transatlantic Trade and Investment Partnership TTIP and the Trans-Pacic
Partnership TPP. These two agreements comprehend an expressive part of international trade ows and may bring
signicant impacts to Brazilian foreign trade. This study evaluates, through general equilibrium modeling, the impacts of
the mega-agreements to the Brazilian economy, as well as the impacts of eventual agreements between Brazil and the
US and Brazil and the EU, considering both tariff and non-tariff barriers reductions. Finally, the study points to the need
for Brazil to rethink its Foreign Trade Policy.
Keywords: preferential trade agreements; mega-agreements; TTIP; TPP.
JEL: F10; F13; F17.
Boletim de Economia e Poltica Internacional | BEPI | n. 16 | Jan./Abr. 2014
O Isolamento do Brasil em Relao aos Acordos e Mega-acordos Comerciais
6
1 INTRODUO
A proliferao de acordos preferenciais de comrcio (APCs) tem modicado o cenrio do comrcio
internacional. A criao de um nmero crescente de tarifas e cotas preferenciais para bens, assim
como o acesso preferencial a servios, para parceiros selecionados, combinada a uma densa regulao
de instrumentos para o comrcio bilateral ou regional, tem causado impactos profundos tambm
nos pases que, como o Brasil, no participam de maneira intensiva desse movimento.
A razo principal a explicar tal multiplicao a necessidade de se criar um quadro mais avanado
e transparente de regras para o comrcio internacional, que permita maior previsibilidade ao comrcio.
Na verdade, os APCs se multiplicam para oferecer solues aos desaos do comrcio do sculo XXI,
papel antes desempenhado pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC), atualmente revivida
aps o sucesso de Bali.
O Brasil ainda se mostra um pas relativamente isolado no cenrio das negociaes preferenciais,
exceo dos APCs celebrados no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi). O
pas possui apenas acordos restritos com ndia, Israel, Sacu,
1
Egito e Palestina, sendo que apenas os
dois primeiros esto em vigor. Assim, o pas vem assistindo a uma perda relativa de acesso a diversos
mercados internacionais em razo de preferncias tarifrias, cotas agrcolas e reduo de barreiras no
tarifrias (BNTs) concedidas por parceiros comerciais a outros pases, por meio da negociao de APCs.
O sistema regulatrio, essencial para o comrcio, vive profundo impasse com as diculdades de
se fazer avanar a Rodada de Doha, no mbito da OMC. O papel predominante de fonte de regras
antes exercido por essa organizao est sendo substitudo por regras bilaterais e regionais, negociadas
pelos APCs. O sistema mundial do comrcio convive, de forma muitas vezes conitante, com a
multiplicao de trs tipos diferentes de regras: i) regras compatveis com as da OMC (OMC in),
como desgravao tarifria e defesa comercial; ii) regras que avanam nos temas j cobertos pela OMC
(OMC plus), como servios, salvaguardas e propriedade intelectual; e iii) regras que regulamentam
temas no cobertos pela OMC (OMC extra), como investimento, concorrncia, meio ambiente e
padres trabalhistas. Essa variedade de regras, ao se multiplicar nos APCs, muitas vezes sem superviso
da OMC, fragmenta o sistema regulatrio e cria signicativos entraves ao comrcio internacional.
Esse cenrio agora agravado pelas iniciativas de lanamento das negociaes de dois
mega-acordos preferenciais: o Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), entre Estados
Unidos e Unio Europeia (UE); e o Trans-Pacic Partnership (TPP), entre Estados Unidos, Austrlia,
Brunei, Canad, Singapura, Chile, Japo, Malsia, Mxico, Nova Zelndia, Peru e Vietn. Esses
acordos abarcam parcela signicativa do comrcio mundial e podem trazer impactos importantes
para o comrcio exterior brasileiro.
O momento atual deve representar um ponto importante de inexo na poltica de comrcio
internacional para o Brasil. A estratgia de priorizar as negociaes multilaterais, via OMC, j est
esgotada. Mesmo com o sucesso em Bali, na Conferncia Ministerial da OMC, o pas ter que
repensar toda a sua agenda se decidir se tornar novamente relevante no cenrio internacional. At
l, o Brasil precisa sair rapidamente do isolamento a que se condenou, nos ltimos anos, por conta
de um esforo infrutfero de manter intacto o Mercado Comum do Sul (Mercosul), e dar prioridade
1. Southern African Customs Union (Unio Aduaneira da frica Austral), formada pelos seguintes pases: frica do Sul, Botsuana, Lesoto,
Nambia e Suazilndia.
7
Amrica do Sul. A Amrica do Sul est cindida entre Atlntico e Pacco, com a atrao exercida
pela China nos parceiros hispnicos. O Mercosul vive um momento poltico e econmico de total
descompasso com o Brasil e representa uma verdadeira camisa de fora que impede a quebra do
isolamento brasileiro. As negociaes com a UE no avanavam por conta das incertezas das polticas
econmicas e do temor que a abertura dos mercados representaria para o setor industrial.
Trs fatores alteraram substancialmente esse quadro: o avano da China no mundo e no Brasil,
penetrando de forma crescente na quase totalidade do parque industrial brasileiro; a conscientizao
dos empresrios de que o comrcio internacional foi substancialmente alterado com a lgica das cadeias
globais de valor, o que os obriga a buscar maior competitividade; e, nalmente, a deciso do governo
de atuar de forma decisiva no cmbio, criando um ambiente mais adequado ao comrcio internacional.
Este o momento de o Brasil reetir:
se deve manter sua poltica de isolamento, priorizando apenas a Amrica do Sul e a frica;
se deve ceder s presses da Argentina e retardar a nalizao do acordo longamente postergado
com a UE;
se deve repensar seus vnculos com o Mercosul, libertando-se de um quadro regulatrio
ultrapassado, que foi adequado para outro momento histrico;
se deve partir para uma agressiva poltica de negociar acordos preferenciais com vrios de seus
parceiros mais desenvolvidos ou car na desgastada estratgia do comrcio sul-sul, porque as
empresas brasileiras no suportariam a concorrncia do comrcio norte-sul; e
se deve, no contexto de uma eventual negociao do TTIP entre Estados Unidos e UE, car
apenas restrito a um acordo Brasil-Mercosul com a UE, ou deve partir para um novo dilogo
atlntico, para compensar o dilogo pacco, e partir para a retomada de um acordo com
os Estados Unidos.
O momento exige uma profunda rediscusso da poltica do comrcio internacional do Brasil.
2 CENRIOS POSSVEIS
Este estudo avalia os impactos dos principais acordos de interesse do Brasil, com foco nas exportaes
agrcolas e industriais, que representam parcela de grande relevncia na pauta brasileira.
O estudo foca os impactos do comrcio com a negociao do TTIP e do TPP e, por m, avalia
os impactos de eventuais acordos do Brasil com os Estados Unidos e a UE.
2.1 Construo de cenrios e simulaes
Os resultados dos cenrios analisados demonstram as signicativas perdas e ganhos com os diferentes
acordos examinados.
Foi utilizado nas simulaes o modelo de equilbrio geral computvel (ECG) Global Trade
Analysis Project (GTAP), verso 8, no modelo esttico, para avaliar os efeitos dos acordos selecionados.
Essas simulaes analisam impactos dos acordos que apenas incluem redues tarifrias e quando as
8
negociaes envolvem negociaes de BNTs.Para a simulao da reduo das BNTs, foi utilizada
a metodologia apresentada no projeto Ecorys de 2009, desenvolvida por Berden et al. (2009) para
a Comisso Europeia.
Os cenrios incluem os impactos dos mega-acordos (TTIP e TPP) para o Brasil, considerando
diferentes hipteses para os setores agrcola e industrial. O estudo visa estimar os custos destes acordos
para o Brasil e os ganhos de, eventualmente, se aliar ao TTIP. Tambm sero simulados os impactos para
o Brasil da negociao de acordos com seus principais parceiros comerciais: Estados Unidos e UE.
Finalmente, os impactos das BNTs so examinados.
2.1.1 Simulao 1: impactos do TTIP para o Brasil
A simulao apresenta os impactos da negociao do TTIP, entre Estados Unidos e UE, para a
economia brasileira.
Duas hipteses distintas so assumidas: i) uma liberalizao completa das tarifas entre Estados Unidos
e UE; e ii) a eliminao completa das tarifas em conjunto com uma eliminao de 50% das BNTs.
Resultados
Os efeitos do TTIP para as exportaes do Brasil so os apresentados a seguir.
1) A eliminao apenas das tarifas resulta em reduo de 0,6% das exportaes brasileiras para
os Estados Unidos e a UE, correspondendo a uma diminuio de US$ 0,4 bilho.
2) A eliminao completa das tarifas em conjunto com a eliminao de 50% das BNTs resulta
em uma queda mais signicativa de 5% das exportaes brasileiras para esses parceiros,
correspondente a US$ 3,8 bilhes.
Com a expectativa de um crescimento dos uxos de comrcio entre os Estados Unidos e a UE,
a participao do Brasil no comrcio mundial certamente ser afetada.
Com relao s importaes, os efeitos do TTIP para o Brasil so:
a eliminao completa das tarifas entre Estados Unidos e UE resulta em uma queda de 0,4%
das importaes brasileiras para esses parceiros, correspondente a US$ 0,3 bilho; e
a eliminao completa das tarifas, combinada eliminao de 50% de BNTs, resulta em uma
queda de 4% das importaes para esses parceiros, correspondente a uma reduo de US$
3,1 bilhes.
2

O grco 1 apresenta a sntese dos resultados.
2.Valores free on board (FOB) da Secretraria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC) de 2012.
9
GRFICO 1
TTIP: simulao dos efeitos nas exportaes e nas importaes bilaterais do Brasil
(Em %)
0,0
Eliminao completa das tarifas Eliminao completa das tarifas com eliminao de 50% das BNTs
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
0,6
5,0
3,9
0,4
Variao nas exportaes Variao nas importaes
Fonte: Centro de Comrcio Global e Investimento da Fundao Getulio Vargas (CCGI/FGV).
Considerando-se os efeitos do TTIP no Brasil, vericam-se no pas pequenas redues de exportaes
e importaes, quando o cenrio s com barreiras tarifrias analisado. Quando no TTIP includa
reduo de BNTs entre Estados Unidos e UE, os impactos negativos sobre o Brasil so mais signicativos.
Considerando a anlise do produto interno bruto (PIB) por setores, tem-se o que se segue.
1) Para o setor agrcola, pequenas perdas so vericadas para a maioria dos setores, com impactos
mais acentuados quando da liberalizao tambm das BNTs. Os produtos e preparados de carne
sofrero os impactos negativos mais acentuados, com uma queda de 2,01% do PIB setorial. Os
setores de outras culturas, incluindo caf, e de produtos animais tambm sero bastante afetados
com redues de 1,23% e 1,01% do PIB setorial, respectivamente. O nico setor a apresentar
melhora relevante o de trigo, que se beneciar de um ganho de 1,54% no PIB setorial.
2) importante ressaltar que um fator que poder afetar as exportaes agrcolas do Brasil para a
UE a concesso de cotas preferenciais para os Estados Unidos, inuenciando as cotas globais
oferecidas pelo bloco e reduzindo o acesso ao mercado dos demais exportadores, incluindo o Brasil.
3) O setor industrial se beneciar de pequenos ganhos para uma srie de setores. Esses ganhos
so explicados pelo aumento dos uxos de comrcio resultante da integrao econmica entre
Estados Unidos e UE, que criar alguma demanda para exportaes tambm de outros pases.
O setor mais beneciado ser o de produtos de madeira, com ganhos de 1,41%, enquanto os
setores mais prejudicados sero os de equipamento de transporte (2,86%), couro (0,64%)
e minerais no metlicos (0,59%).
10
2.1.2 Simulao 2: impactos de uma eventual participao do Brasil no TTIP
A simulao apresenta os impactos para o Brasil de uma hipottica adeso do pas s negociaes do TTIP.
As hipteses assumidas so: i) reduo de 100% das tarifas e reduo de 50% das BNTs para
todos os parceiros; ii) reduo de 50% das tarifas agrcolas e 100% das tarifas industriais dos Estados
Unidos e da UE, eliminao de 100% das tarifas do Brasil e reduo de 100% das BNTs entre os trs
parceiros; iii) reduo de 50% das tarifas em agricultura e 100% das tarifas na indstria dos Estados
Unidos e da UE, reduo de 100% das tarifas em agricultura, 50% da indstria do Brasil e reduo
de 100% das BNTs para todos os parceiros; e iv) reduo de 50% das tarifas em agricultura e 100%
das tarifas na indstria dos Estados Unidos e da UE, reduo de 100% das tarifas em agricultura,
50% da indstria do Brasil e reduo de 50% das BNTs para todos os parceiros.
Resultados
A adeso do Brasil ao TTIP resulta em um signicativo aumento das exportaes brasileiras, conforme
se pode conferir adiante.
1) A eliminao completa das tarifas e de 50% das BNTs entre os trs parceiros resulta em
um aumento expressivo de 126% das exportaes brasileiras para Estados Unidos e UE,
correspondente a US$ 95,4 bilhes.
2) A reduo de 50% das tarifas agrcolas e 100% das tarifas industriais dos Estados Unidos e
da UE, a eliminao de 100% das tarifas do Brasil e a reduo de 100% das BNTs entre os
trs parceiros resultam em um aumento de 102,4% das exportaes brasileiras para os dois
parceiros, correspondente a US$ 77,3 bilhes.
3) Em hiptese de reduo de 50% das tarifas agrcolas dos Estados Unidos e da UE e 50%
das tarifas industriais brasileiras, combinada eliminao de BNTs, as exportaes bilaterais
do Brasil tm aumento de 121%, correspondente a US$ 91,5 bilhes.
4) No cenrio mais realista de reduo de 50% das tarifas agrcolas dos Estados Unidos e da UE,
reduo de 50% das tarifas industriais brasileiras e reduo de 50% das BNTs, as exportaes
brasileiras para os Estados Unidos e a UE apresentam ganhos de 67,6%, correspondentes a
US$ 51,1 bilhes.
A participao do Brasil no TTIP resulta em um aumento substancial das exportaes brasileiras,
o que explica os ganhos no valor da terra e resulta na valorizao do real.
Considerando-se as importaes e uma eventual participao do Brasil no TTIP, tem-se o
disposto a seguir.
1) A eliminao completa das tarifas e das BNTs entre os trs parceiros resulta em um aumento
de 54% das importaes brasileiras dos Estados Unidos e da UE, o que corresponde a um
aumento de US$ 43,1 bilhes.
2) A reduo de 50% das tarifas agrcolas e 100% das tarifas industriais dos Estados Unidos e
da UE, a eliminao de 100% das tarifas do Brasil e a reduo de 100% das BNTs entre os
trs parceiros resultam em um aumento de 46,5% das importaes brasileiras para os dois
parceiros, correspondente a US$ 37,2 bilhes.
11
3) Na hiptese de reduo de 50% das tarifas agrcolas dos Estados Unidos e da UE e 50% das
tarifas industriais brasileiras, combinada eliminao de BNTs, o resultado um aumento
de 34,9% das importaes desses parceiros, correspondente a US$ 27,9 bilhes.
4) A reduo de 50% das tarifas agrcolas dos Estados Unidos e da UE, a reduo de 50% das
tarifas industriais brasileiras e a reduo de 50% das BNTs

resultam em um aumento de 52,9%
das importaes brasileiras dos Estados Unidos e UE, correspondente a US$ 42,3 bilhes.
3
GRFICO 2
TTIP+Brasil: simulao dos efeitos nas exportaes e nas importaes bilaterais do Brasil
(Em %)
140,0
120,0
126,3
102,4
53,9
TTIP + Brasil 100% +
BNTs 100%
TTIP + Brasil + 50% agricultura +
BNTs 100%
Brasil 50% indstria + BNTs 100%
Brasil 50% indstria + BNTs 50%
46,5
34,90
67,60
52,90
121,10
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
Variao nas exportaes Variao nas importaes
Fonte: CCGI/FGV.
Considerando-se os efeitos da entrada do Brasil no TTIP, vericam-se signicativos ganhos nas
exportaes e aumentos menores nas importaes, devido aos lucros com exportaes agrcolas. Os
vrios cenrios de reduo entre Brasil, Estados Unidos e UE das BNTs evidenciam a relevncia do
tema para as negociaes do Brasil.
Com relao anlise setorial, tem-se o que segue.
1) O setor agrcola apresenta ganhos expressivos para a maioria dos setores. Os setores mais
beneciados so carnes, com ganhos de 60% no PIB setorial na hiptese de liberalizao
total das tarifas e BNTs; produtos e preparados de carne, com 57%; animais vivos, com 47%;
acar, com 35%; e cana de acar, com 22%. O setor mais prejudicado o setor de trigo,
com perdas de 5,4% do PIB setorial.
3. Valores FOB da Secex/MDIC de 2012.
12
2) Os ganhos expressivos para o setor agrcola representam os principais custos de oportunidade
do Brasil de permanecer fora do TTIP, indicando a importncia da celebrao de acordos
tanto com a UE quanto com os Estados Unidos.
3) Por sua vez, a participao do Brasil no TTIP resulta em perdas expressivas para a maioria
dos setores industriais. Os mais prejudicados so: metais no ferrosos (28% do PIB setorial),
mquinas e equipamentos (24%), equipamentos de transporte (13%) e ferro e ao (13%).
Os prejuzos sofridos pela indstria so, em parte, explicados pela valorizao do real, causada
pelo aumento das exportaes agrcolas. Os resultados demonstram a urgente necessidade
de adoo de medidas que garantam melhor competitividade indstria brasileira, a m de
permitir a integrao do pas no comrcio mundial.
2.1.3 Simulao 3: impactos do TPP no Brasil
A simulao apresenta os impactos do TPP no Brasil, considerando: i) a eliminao de tarifas entre os
parceiros do TPP; ii) a eliminao das tarifas e de 50% das BNTs entre os parceiros do TPP; iii) a eliminao
das tarifas entre os parceiros do TPP, considerando a adeso da China ao acordo; e iv) a eliminao das
tarifas e de 50% das BNTs entre os parceiros do TPP, contando com a adeso da China ao acordo.
Resultados
A entrada em vigor do TPP, considerando a eliminao completa das tarifas, resulta em uma queda
de 0,4% do total de exportaes brasileiras, enquanto as importaes sofrem uma queda de 0,4%.
A eliminao, tambm, de 50% das BNTs resulta em uma queda mais acentuada das exportaes,
correspondente a 2,7%, bem como em uma queda de 2,6% das importaes.
A adeso da China ao acordo torna os impactos negativos do TPP para o Brasil ainda mais
signicativos: a eliminao apenas das tarifas resulta em uma reduo de 1,4% das exportaes globais
do Brasil e 1,3% das importaes, enquanto a eliminao das tarifas, combinada eliminao de
50% das BNTs entre a China e os demais parceiros do TPP, resulta em uma diminuio de 5% das
exportaes e em uma queda de 4,7% das importaes.
A sntese dos resultados apresentada no grco 3.
13
GRFICO 3
TPP: efeitos nas exportaes e nas importaes brasileiras simulaes com e sem a participao da
China
(Em %)
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
0,4 0,4
2,7 2,6
1,4
TPP+BNTs TPP+China TPP+China+BNTs TPP
1,3
5,0
4,7 5,0
6,0
Exportaes Importaes
Fonte: CCGI/FGV.
Levando-se em conta os efeitos do TPP no Brasil, vericam-se pequenas redues de exportaes
e importaes, quando s o cenrio de barreiras tarifrias analisado. Quando se inclui, no TPP,
reduo de BNTs entre Estados Unidos e seus parceiros, os impactos negativos sobre o Brasil so
mais signicativos. O mesmo ocorre quando a China includa no TPP.
Considerando a anlise setorial, os seguintes resultados se apresentam.
1) Para o setor agrcola, pequenos ganhos so vericados para a maioria dos setores e algumas
perdas relevantes para outros. A situao agravada tanto pela entrada da China ao acordo
quanto pela reduo tambm das BNTs. Os setores mais prejudicados com a entrada em
vigor do TPP, considerando a reduo das tarifas e BNTs, so o de produtos e preparados de
carne, com uma queda de 5,1% do PIB setorial, seguido pelo de produtos animais, com uma
queda de 2,8%, o de frutas e vegetais, com uma queda de 2,5%, e outras culturas, incluindo
caf, com uma reduo de 1,1% do PIB setorial. O setor mais beneciado o de silvicultura,
com ganhos de 0,8% do PIB nominal.
2) Com a entrada da China no acordo e considerando a reduo de 50% das BNTs, as perdas
enfrentadas por alguns setores se tornam expressivas. O setor de sementes oleaginosas, incluindo
soja, sofre perdas de 9,6% do PIB setorial, o de produtos e preparados de carne sofre perdas
de 3,7% e o de bras vegetais tem uma queda de 2,2%.
3) Para o setor industrial, pequenos ganhos so vericados para a maioria dos setores, com
perdas relevantes, em especial com a entrada da China. No acordo com a China, as perdas
mais importantes se concentram nos setores de couro (6,7%) e txteis (1,5%), enquanto os
principais ganhos so vericados nos setores de metais no ferrosos (3,7%) e madeira (2,6%).
14
2.1.4 Simulao 4: acordos preferenciais do Brasil com Estados Unidos e UE-27
Para se ter um quadro comparativo, foram realizadas simulaes de acordos do Brasil isoladamente
com os Estados Unidos e a UE, considerando-se barreiras tarifrias e BNTs.
A simulao considerou para cada acordo as hipteses a seguir.
Tarifas: Estados Unidos e UE liberalizao de 50% em agricultura e de 100% em indstria.
Brasil liberalizao de 100% nos dois setores.
Liberalizao s de tarifas.
Liberalizao de tarifas e de 25% das BNTs.
Liberalizao de tarifas e de 50% das BNTs.
Foram avaliados os impactos nas exportaes bilaterais do Brasil.
GRFICO 4
APCs: simulao dos efeitos nas exportaes e nas importaes brasileiras UE-27 e Estados Unidos
(Em %)
120,0
21,2
43,7
9,9
43,6
57,40
71,30
47,60
75,90
97,5
101,0
93,5
112,4
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
UE-27 Estados Unidos UE-27 - BNTs (25%) UE-27 - BNTs (50%) Estados Unidos
BNTs (25%)
Estados Unidos
BNTs (50%)
Exportaes Importaes
Fonte: CCGI/FGV.
Considerando-se os impactos s de reduo tarifria, os cenrios indicam resultados positivos
para as exportaes, mas aumentos considerveis de importaes. Os ganhos das exportaes resultam
da rea agrcola, com consequente impacto no cmbio e no crescimento das importaes.
15
3 SNTESE DOS RESULTADOS
A anlise dos impactos nos uxos de comrcio internacional mostra importantes resultados para a
poltica de comrcio internacional do Brasil.
O primeiro ponto relevante o peso das BNTs para a liberalizao comercial. Nos acordos com
Estados Unidos e UE, os estudos mostram que, na negociao apenas de tarifas, h um aumento
mais expressivo das importaes brasileiras comparado ao aumento das exportaes, que ocorre em
menor escala. Isso acontece porque as tarifas desses pases j so baixas, e os ganhos da eliminao
dessas barreiras para o Brasil so pouco expressivos.
J quando negociada tambm a reduo das BNTs, percebe-se um aumento nos uxos de
comrcio entre os parceiros e um maior equilbrio entre o crescimento das exportaes e importaes.
Tal resultado decorre do fato de que, uma vez que as barreiras tarifrias dos Estados Unidos e da
UE j so baixas, as principais barreiras ao comrcio so no tarifrias. Desse modo, a negociao
das BNTs essencial para permitir um acesso mais expressivo ao mercado do parceiro preferencial.
Assim, a negociao tradicional de APCs, apenas com a reduo das tarifas, no suciente
para garantir a integrao com esses parceiros e limita os benefcios a serem obtidos pelo Brasil pela
celebrao do acordo. essencial que o Brasil negocie acordos de integrao mais profunda, com
reduo substancial das BNTs, por meio de mecanismos de harmonizao, reconhecimento mtuo
e eliminao de entraves aduaneiros.
O segundo ponto relevante o impacto que os mega-acordos traro para a economia brasileira e o
consequente custo do isolamento. A entrada em vigor do TTIP e do TPP implica uma reduo dos uxos
de importao e exportao do Brasil, contribuindo para o isolamento do pas do comrcio internacional.
A hiptese da entrada do Brasil no TTIP, com o aumento expressivo das exportaes brasileiras,
aponta para os custos de oportunidade de o pas se manter isolado e demonstra que, em um cenrio
internacional pautado por mega-acordos, no h lgica em negociar um APC com a UE sem iniciar
tambm negociaes com os Estados Unidos. A celebrao de acordos com esses dois parceiros comerciais
importantes para a pauta brasileira fundamental para garantir a insero no mercado comercial.
A poltica de comrcio internacional do Brasil deve ser repensada nesse cenrio de proliferao
de APCs e mega-acordos comerciais. O Brasil deve promover no apenas a integrao sul-sul, como
vinha fazendo at o momento, mas tambm com pases desenvolvidos de maior peso na pauta
comercial brasileira. O modelo de acordo praticado pelo Brasil tambm deve ser atualizado. Como
demonstrado, a reduo de tarifas no mais suciente para garantir a integrao comercial. O pas
deve visar negociao de acordos de integrao profunda, com um denso quadro regulatrio que
abranja as BNTs. Finalmente, os mega-acordos colocam o Brasil em uma posio sensvel no cenrio
internacional e tornam imperativo e urgente repensar a poltica de comrcio internacional do pas.
16
4 CONSIDERAES FINAIS
O momento atual, de profundas transformaes no contexto do comrcio internacional, exige uma
alterao signicativa na concepo da poltica de comrcio internacional do Brasil.
Sofrendo atualmente de perda de relevncia, com o impasse da Rodada de Doha, apesar de manter
o foro de soluo de controvrsias, a OMC deixou de ser a fonte principal de negociao e superviso
de regras para o comrcio. Esse papel passou a ser exercido pelos APCs de comrcio liderados por
Estados Unidos e UE. A multiplicao dos acordos preferenciais evidencia que a maioria dos pases
adotou a estratgia de se integrar ao comrcio global via acordos e no via negociaes multilaterais
como vem fazendo o Brasil.
A transformao do sistema produtivo por meio das cadeias globais de valor demanda um novo
posicionamento do Brasil para a sua insero na economia global. Regras de comrcio e no tarifas
so a essncia do novo modo de produo.
O atual isolamento do Brasil, que vem priorizando acordos do tipo sul-sul, sempre em conjunto
com o Mercosul, no mais se sustenta.
A concluso do TTIP e do TPP os mega-acordos centrados nos Estados Unidos e na UE
representa sria ameaa aos interesses do Brasil. Os impactos negativos so signicativos, com
as simulaes apresentando quedas das exportaes brasileiras anuais para o conjunto dos pases
envolvidos.
No entanto, a eventual participao do Brasil no TTIP representaria ganhos signicativos
para as exportaes do pas, principalmente as do setor agrcola. importante enfatizar que, mais
que tarifas, o TTIP representa a criao de um novo marco regulatrio para barreiras sanitrias e
tossanitrias e barreiras tcnicas, essencial para as atividades do setor agrcola.
A simulao do acordo em negociao com a UE, que envolve apenas tarifas, representa ganhos,
principalmente para o setor agrcola. Quando comparados com os ganhos do TTIP, os resultados
demonstram a importncia de se repensar um eventual acordo com os Estados Unidos. Com o
TTIP, no existir lgica comercial em se fazer acordo com a UE, mas no com os Estados Unidos.
Considerando-se esses cenrios, tempo de se reavaliarem os entraves que o Mercosul representa
para a estratgia do Brasil de insero internacional. O Mercosul vem servindo como uma camisa de
fora para as negociaes de acordos pelo Brasil. O quadro jurdico do Mercosul deve ser repensado
e exibilizado para que o pas aproveite o atual momento econmico.
As negociaes iniciadas entre Estados Unidos e UE no TTIP representam uma sinalizao
importante para os atores econmicos das duas regies, que j esto repensando a reduo de BNTs,
como barreiras aduaneiras, barreiras tcnicas e sanitrias ou tossanitrias, no mbito de um novo
marco regulatrio que se far fora da OMC.
Caber ao Brasil reetir se permanece fora desse novo contexto do comrcio internacional ou
se se integra a ele.
17
REFERNCIA
BERDEN, K. et al. Non-tariff measures in EU-US trade anda investment and economic analysis.
Rotterdam: Ecorys, 11 Dec. 2009. (Report for the European Comission).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
DIXON, P. B.; PARMENTER, B. R. Computable general equilibrium modelling for policy analysis and
forecasting. In: AMMAN, H. M.; KENDRICK, D. A.; RUST, J. (Ed.). Handbook of computational
economics. Amsterdam: Elsevier, 1996. v. 1. p. 3-85.
DIXON, P. B. et al. Notes and problems in applied general equilibrium economics. In: BLISS, C. J.;
INTRILIGATOR, M. D. (Ed.). Advanced textbooks in economics. Amsterdam: North-Holland, 1992.
v. 32.
EU EUROPEAN COMMISSION. Impact assessment report on the future of EU-US trade relations.
Commission Staff Working Document, Strasbourg, Mar. 2013. (SWD, 2013, 68 nal).
FRANCOIS, J. (Coord.). Reducing transatlantic barriers to trade and investment. An economic assessment.
Centre for Economic Policy Research, London, Mar. 2013. (Final Project Report).
HERTEL, T. W. Global trade analysis: modeling and applications. Cambridge University Press, 1997.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
COMPLEMENTARIDADE COMERCIAL ENTRE O BRASIL E A CHINA
Flavio Lyrio Carneiro
*
RESUMO
O artigo avalia a complementaridade comercial entre as exportaes brasileiras e as importaes chinesas, e vice-versa,
por meio de um ndice de complementaridade (IC) construdo com base no ndice de vantagem comparativa revelada
(IVCR) de Balassa. A complementaridade entre as exportaes chinesas e as importaes brasileiras abrange um nmero
maior de produtos do que o observado em sentido contrrio. Alm disso, o nmero de produtos sensveis em que h
complementaridade entre a China e o Brasil e o nvel de proteo brasileiro relativamente alto e tambm bastante
superior ao nmero de produtos sensveis nas exportaes do Brasil para a China. Quanto distribuio setorial e por
intensidade tecnolgica, nas exportaes chinesas para o Brasil os produtos concentram-se em manufaturas de baixa e
mdia tecnologia, enquanto do ponto de vista da China o nmero de setores sensveis consideravelmente menor, e se
concentra em produtos primrios e manufaturas intensivas em recursos.
Palavras-chave: exportaes; importaes; complementaridade comercial.
COMMERCIAL COMPLEMENTARITY BETWEEN BRASIL AND CHINA
ABSTRACT
The article analyses trade complementarity between Brazilian exports and Chinese imports and vice versa, using a
complementarity index which builds on Balassas index of revealed comparative advantage. The complementarity between
Chinese exports and Brazilian imports covers a larger number of products than observed in the opposite direction. Moreover,
the number of sensitive products where there is complementarity between China and Brazil and the Brazilian level of
protection is relatively high is also higher than the number of sensitive products in Brazils exports to China. Regarding
sectoral distribution and technological intensity, Chinese exports to Brazil products are concentrated in low and medium
technology manufactures, while from Chinas point of view the number of sensitive sectors is considerably smaller, and
focuses on primary products and resource-based manufactures.
Keywords: exports; imports; trade complementarity.
JEL: F14; F15.
Complementaridade Comercial entre o Brasil e a China
20
1 INTRODUO
Dentre as transformaes experimentadas pelo panorama da economia internacional neste incio de
sculo XXI, a vertiginosa ascenso chinesa certamente uma das mais relevantes. O gigante asitico
vem aumentando consideravelmente seu peso para a economia mundial, alcanando o posto de
segunda maior economia do planeta em 2010. Um ano antes, j havia se tornado o pas com maior
volume de exportaes em todo o mundo.
No h dvida que esse vigoroso desempenho foi um dos principais fatores responsveis pelo
forte crescimento mundial nos anos que antecederam a crise mundial eclodida em 2008. Alm disso,
a ascenso chinesa como fbrica do mundo, alcanando escala impressionante na produo e na
exportao de manufaturas, contribuiu para a forte elevao da demanda por commodities baseadas
em recursos naturais e energia e, consequentemente, dos preos de tais produtos.
Nesse cenrio, possvel observar uma aparente simbiose entre a China que absorve recursos
naturais e exporta produtos industrializados e pases como o Brasil, grandes exportadores de produtos
primrios, que importam volumes crescentes de manufaturas de origem chinesa.
Essa dinmica, por seu turno, ajuda a explicar, em grande medida, o crescimento de economias
predominantemente exportadoras de produtos primrios o Brasil em particular na primeira
dcada deste sculo, ao mesmo tempo em que lana dvidas sobre a sustentabilidade desse processo,
na medida em que surgem indcios de que a China poder reduzir seu ritmo de crescimento.
No entanto, a competitividade alcanada pela China na exportao de produtos manufaturados
evidentemente gera preocupaes para a indstria nacional, que teme sucumbir concorrncia com
produtos asiticos mais baratos.
Diante deste panorama, o presente artigo tem como principal objetivo analisar a complementaridade
comercial entre as exportaes chinesas e as importaes brasileiras e entre as exportaes brasileiras
e as importaes chinesas, tentando apontar em que setores e categorias de intensidade tecnolgica
h maior ou menor complementaridade. Busca-se, ainda, identicar setores sensveis, em que a
complementaridade comercial poderia despertar preocupaes protecionistas de ambas as partes.
Para tanto, alm desta introduo, este breve artigo est dividido em mais trs sees. A prxima
seo procura traar um perl da proteo tarifria imposta pelo Brasil e pela China, de modo a
estabelecer um panorama inicial que ajude a assinalar os setores mais sensveis em cada pas. A seo 3
examina os dados de complementaridade comercial, por meio de um ndice de complementaridade
que tem por base o conceito de vantagem comparativa revelada. A quarta e ltima seo apresenta
algumas consideraes nais.
2 BRASIL E CHINA: PERFIS TARIFRIOS
A tabela 1 apresenta uma sntese dos pers tarifrios chins e brasileiro em 2011, o perodo mais
recente em que h dados para ambos os pases na base de medidas de proteo comercial do Trade
Analysis and Information System (Trains), elaborada pela United Nations Conference for Trade and
Development (UNCTAD).
21
TABELA 1
Brasil e China: pers tarifrios (2011)
Mdia simples Mdia ponderada Desvio-padro Picos (>15%)
Brasil
Total 13,56 7,86 8,36 2.572
Produtos
agrcolas
9,55 4,58 7,23 157
Manufaturas 14,12 10,63 8,42 2.415
China
Total 7,93 4,1 6,76 1.418
Produtos
agrcolas
10,98 5,99 10,32 504
Manufaturas 7,9 6,22 6,14 914
Fonte: UNCTAD/Trains.
Elaborao do autor.
Em primeiro lugar, cabe destacar que os pers tarifrios da China e do Brasil so razoavelmente
distintos. Considerando a mdia simples das tarifas impostas a todos os produtos possvel notar que
o Brasil apresenta uma tarifa mdia cerca de 70% superior chinesa; no caso da mdia ponderada
pelo valor das importaes, a brasileira cerca de duas vezes e meia a chinesa. Alm disso, o Brasil
possui um nmero bastante superior de picos tarifrios (produtos em que a tarifa superior a 15%).
De outro modo, enquanto o Brasil apresentou tarifas mdias maiores para produtos manufaturados
do que para agrcolas, na China observa-se o inverso: a mdia simples para agrcolas quase o dobro
daquela imposta aos produtos manufaturados. Evidentemente, tal padro decorre das diferenas
entre as estruturas produtivas de cada pas, o que leva o Brasil, grande exportador de commodities, a
concentrar seus interesses defensivos nos bens industriais; o contrrio ocorre na China.
Os dados da tabela 1, contudo, dizem respeito s mdias tarifrias considerando-se todos os
parceiros comerciais. Assim, cabe examinar mais detidamente os pers tarifrios bilaterais, de modo
a lanar luz sobre a proteo imposta pelo Brasil especicamente aos produtos oriundos da China,
e vice-versa. A tabela 2 apresenta esses dados para o comrcio total, para cada seo (um dgito) da
Standard International Trade Classication (SITC), bem como para algumas agregaes de interesse,
tais como produtos agrcolas, manufaturas etc.
No caso do Brasil, possvel perceber que as mdias tarifrias bilaterais com a China so
ligeiramente superiores s gerais, tanto para o comrcio total quanto para manufaturas (exceto a
mdia ponderada) e para bens agrcolas. As maiores mdias, bem como os maiores nmeros de picos
tarifrios, se concentram em produtos manufaturados mais especicamente em produtos txteis
e produtos de baixa e mdia tecnologia, o que demonstra uma preocupao de cunho protecionista
diante do forte aumento da competitividade alcanada pela China na produo de tais produtos no
passado recente.
22
TABELA 2
Brasil e China: pers tarifrios bilaterais (2011-2012)
Produto
Pas: Brasil; parceiro: China (ano: 2012) Pas: China; Parceiro: Brasil (ano: 2011)
Mdia
simples
Mdia
ponderada
Desvio-
padro
Picos
(>15%)

Mdia
simples
Mdia
ponderada
Desvio-
padro
Picos
(>15%)
Comrcio total 15,21 14,18 8,7 2.217 8,98 2,33 6,57 366
0 - Alimentos e animais vivos 12,86 10,35 6,6 67 17,17 44,23 9,7 64
1 - Bebidas e tabaco 18,8 19,94 2,98 4 19,57 10,01 14,96 6
2 - Materiais brutos exceto alimen-
tos/bebidas
6,59 6,73 4,87 14 4,35 0,72 6 15
3 - Combustveis e lubricantes
minerais
0,72 0,23 1,43 0 4,62 0 3,27 0
4 - leos/gorduras/ceras vegetal/
animal
9,08 5,78 2,42 0 14,5 9,21 5,31 8
5 - Qumicos e similares 8,18 6,95 5,66 102 7,15 6,07 3,74 20
6 - Manufaturas class. p/material 16,98 17,34 7,91 851 8,94 2,91 4,68 66
7 - Mquinas/material transporte 13,8 12,23 6,98 472 7,52 4,08 6,15 52
8 - Outros artigos manufaturados 22,4 23,56 10,58 707 11,85 8,15 7,57 135
Produtos primrios 8,46 9,53 4,64 5 8,28 1,9 6,95 33
Bens agrcolas
1
11,39 9,5 6,44 85 13,78 6,44 10,6 93
Bens agrcolas brutos
2
8,75 7,1 5,48 14 6,81 0,19 6,74 14
Alimentos
3
12,57 10,29 6,37 71 17,05 7,27 10,45 79
Minrios e metais
4
7,27 9,03 4,46 0 2,98 0,01 2,68 0
Manufaturas 15,88 14,43 8,84 2.132 8,84 4,17 5,81 273
Bens baseados em recursos
naturais
8,95 8,89 5,8 123 9,5 2,24 8,6 92
Txteis 27,46 28,79 7,93 802 12,74 11,13 4,74 65
Baixa tecnologia 21,28 21,21 9,07 1.154 10,87 5,8 5,78 140
Mdia tecnologia 14,4 14,2 7,53 593 7,84 3,01 6,06 60
Alta tecnologia 11,46 10,35 6,98 227 5,33 3,13 4,42 2
Fonte: UNCTAD/Trains.
Elaborao do autor.
Notas:
1
SITC 0+1+2-27-28+4.

2
SITC 2-22-27-28

3
SITC 0+1+22+4.

4
SITC 27+28+68.
J a China apresenta mdias simples maiores para o Brasil do que o total, porm as mdias
ponderadas so inferiores no comrcio total e nos bens agrcolas. As maiores tarifas se concentram,
como esperado, nos produtos agrcolas, notadamente alimentos e bebidas. No obstante, txteis e
produtos de baixa tecnologia tambm apresentam tarifas acima da mdia total.
O quadro geral razoavelmente claro. Para ambos os pases, o comrcio bilateral ligeiramente
mais protegido do que com o resto do mundo. Tal fato, se por um lado pode indicar uma preocupao
protecionista mtua, pode signicar algum escopo para reduo tarifria bilateral. Alm disso,
as preocupaes protecionistas parecem nitidamente distribudas sobre produtos manufaturados
(especialmente txteis e de baixa e mdia tecnologia), no caso do Brasil, e sobre produtos agrcolas
(notadamente alimentos e bebidas), no caso da China.
23
3 COMPLEMENTARIDADE NO COMRCIO BILATERAL
Como foi mencionado, as estruturas de produo e exportao dos dois pases so bastante distintas,
o que se reete no perl da proteo tarifria adotada pela China e pelo Brasil. A China tem se
destacado como a grande exportadora de produtos manufaturados; o Brasil, por seu turno, tem suas
exportaes concentradas em commodities primrias, tanto agrcolas quanto minerais.
Tal diferena sugere a possibilidade de que exista razovel complementaridade no comrcio bilateral
ou seja, que um dos pases concentre suas exportaes nos produtos que o parceiro mais importa, e
vice-versa. De fato, uma das foras motrizes do notvel crescimento do comrcio bilateral ao longo da
dcada passada certamente foi o empuxo gerado pelas importaes chinesas de commodities brasileiras,
por um lado, e o forte crescimento das importaes brasileiras de manufaturados chineses, por outro.
Isto tem levantado preocupaes sobre a sustentabilidade desse movimento, seus efeitos de longo prazo
e sobre a estrutura produtiva desses pases; todavia estas situaes fogem ao escopo do presente trabalho.
Dessa forma, o objetivo da presente seo examinar a existncia de complementaridade entre
as exportaes chinesas e as importaes brasileiras e entre as exportaes brasileiras e as importaes
chinesas, procurando identicar em que setores e categorias de intensidade tecnolgica h maior ou
menor complementaridade. Alm disso, buscou-se cruzar esses dados com os dados de proteo tarifria,
na tentativa de identicao dos setores sensveis, em que h simultaneamente complementaridade
comercial e tarifas elevadas.
Para apontar os produtos em que h complementaridade entre as exportaes de um pas e as
importaes do outro,
1
foi utilizado um ndice de complementaridade (IC) comercial cuja denio
se baseia no conceito de vantagem comparativa revelada. Este conceito, formulado por Balassa
(1965), pode ser sintetizado da seguinte maneira: um pas possui vantagem comparativa revelada em
produzir um determinado bem se a participao desse bem nas exportaes desse pas for superior
participao desse bem no comrcio mundial como um todo.
2
De maneira oposta, um pas teria
uma desvantagem comparativa revelada se a participao de um dado produto nas importaes
desse pas for maior que a parcela que esse bem representa na totalidade do comrcio mundial.
Com base nisso, verica-se que h complementaridade entre a exportao de um determinado bem
pelo pas i e a importao desse bem pelo pas j se i possui vantagem comparativa revelada nesse
bem e, simultaneamente, j possui desvantagem comparativa.
1. importante enfatizar que o sentido do uxo comercial determinante, isto , a complementaridade avaliada considerando-se um pas
i como exportador e um pas j como importador. Dessa forma, conveniente adotar a seguinte conveno: sempre que for mencionada a
complementaridade entre o pas i e o pas j, deve-se ler complementaridade entre as exportaes do pas i e as importaes do pas j.
2. Essa foi a sada encontrada por Balassa (1965) para tentar captar a existncia da vantagem comparativa, que em teoria exigiria a tarefa
herclea de estimar os custos de oportunidade de se produzirem diferentes bens em um dado pas. Assim, ao exportar essa mercadoria
proporcionalmente mais do que o resto do mundo, o pas estaria revelando que possui uma vantagem comparativa em sua produo;
donde o termo vantagem comparativa revelada. Para mais detalhes acerca da origem e da utilizao do ndice de vantagem comparativa
revelada (IVCR), ver, por exemplo, Grimaldi, Carneiro e Oliveira (2012).
24
Formalmente, o IVCR do pas i no produto k dado por:
3
= IVCR
k
i
k i
k i
w
w
X
X
X
X
(1)
em que X
i
k
a exportao do produto k pelo pas i; X
i
o total das exportaes do pas i (de modo
que X
i
k
/X
i
a participao do produto k nas exportaes do pas i), e w indica o total mundial. Se o
IVCR for maior que 1, o pas exporta o produto k proporcionalmente mais do que o mundo, o que
revelaria que ele tem uma vantagem comparativa na produo desse bem.
O ndice de desvantagem comparativa revelada (IDCR), por seu turno, dado por:
4
= IDCR
k
j
j k
k j
w
w
M
M
X
X
(2)
em que, similarmente, M
j
k
denota a importao do produto k pelo pas j; M
j
o total das importaes
do pas j (de modo que M
j
k
/M
j
a participao do produto k no total das importaes do pas j).
Logo, o IDCR ser superior unidade quando o pas j importar o produto k relativamente mais do
que o mundo.
Por m, o IC entre as exportaes do pas i e as importaes do pas j no produto k dado pelo
produto dos dois ndices:
= =

2
IC IVCR IDCR
k
k
j
i
i j k k k
ij i j
k
w
w
M
X
X M
x
X
X
(3)
Se o ndice calculado for maior que 1, considera-se que h complementaridade no comrcio desse
bem entre os dois pases; quanto maior o ndice, maior ser a complementaridade.
3. Deve-se ressaltar que, aps a formulao original de Balassa, vrios autores sugeriram transformaes no IVCR, com o intuito de corrigir
algumas caractersticas problemticas do seu indicador; ver, por exemplo, Proudman e Redding (2000) e Laursen (1998). Este ltimo, em
especial, destaca o fato de o indicador de Balassa ser assimtrico, o que faz com que a hiptese de normalidade dos erros seja facilmente
rejeitada em um contexto de regresso. No obstante, dada a formulao do IC, ser utilizado o ndice de vantagem comparativa original
de Balassa.
4. A presena, no denominador, das exportaes mundiais e no das importaes se deve ao fato de que, como se trata do total do comrcio
mundial, as exportaes necessariamente igualam as exportaes, de modo que ambas podem ser utilizadas indistintamente.
25
Para o clculo dos ndices, foram utilizados dados extrados do United Nations Commodities
Trade (UNComtrade), base de dados de comrcio internacional mantida pela Organizao das
Naes Unidas (ONU), classicados de acordo com a terceira reviso da SITC, com um nvel de
desagregao de cinco dgitos. De modo a suavizar possveis oscilaes conjunturais que pudessem
distorcer a anlise, o perodo escolhido foi a mdia dos trs ltimos anos disponveis na base (2010,
2011 e 2012), no qual houve, para o nvel de agregao escolhido, um total de 2.751 produtos no
comrcio bilateral entre o Brasil e a China.
A tabela 3 apresenta a distribuio setorial
5
dos produtos em que h complementaridade
comercial do ponto de vista dos dois pases. Um primeiro dado a ser destacado o fato de que a
complementaridade entre as exportaes chinesas e as importaes brasileiras abrange um nmero
muito maior de produtos (784, ou 28% do total, contra 244, ou 9%), o que pode reetir a grande
concentrao apresentada pelas exportaes brasileiras, em particular para a China.
TABELA 3
Produtos com IC > 1, por setor
Setor
Brasil China
Nmero por setor Proporo (%) Nmero por setor Proporo (%)
0 - Alimentos e animais vivos 18 7,4 20 2,6
1 - Bebidas e tabaco 0 0,0 0 0,0
2 - Materiais brutos exceto alimentos/bebidas 39 16,0 26 3,3
3 - Combustveis e lubricantes minerais 2 0,8 3 0,4
4 - leos/gorduras/ceras vegetal/animal 3 1,2 1 0,1
5 - Qumicos e similares 63 25,8 164 20,9
6 - Manufaturas classicadas por material 63 25,8 222 28,3
7 - Mquinas/material de transporte 50 20,5 236 30,1
8 - Outros artigos manufaturados 6 2,5 112 14,3
9 - Outros produtos 0 0,0 0 0,0
Total 244 100,0 784 100,0
Fonte: UNComtrade.
Elaborao do autor.
Quanto distribuio setorial, possvel notar que, no caso da China, a maior parte dos
produtos em que h complementaridade se concentra em produtos manufaturados, como esperado
especialmente nas sees 6 (manufaturas em geral) e 7 (maquinrio e equipamentos de transporte),
que representam quase 60% dos produtos em que h complementaridade entre China e Brasil.
Quanto aos produtos em que h complementaridade entre Brasil e China, contudo, o quadro
no se apresenta to de acordo com o esperado. A maior parte dos produtos est classicada nas
sees 5 (produtos qumicos), 6 e 7. As sees 2 (materiais brutos) e 0 (alimentos e animais), em
que se encontram os principais produtos de exportao brasileiros, concentram apenas 16% e 7%,
respectivamente, dos bens em que h complementaridade, reforando a ideia de concentrao nas
exportaes brasileiras. Deve-se notar que, mesmo nas sees que concentram a maioria dos produtos
5. A denio de setor adotada ser, por simplicidade, o nvel de seo (um dgito) da classicao SITC.
26
em que h complementaridade, o nmero absoluto de produtos muito baixo, no alcanando 3%
do total da pauta bilateral.
Quando so analisados os resultados agregados por categorias de intensidade tecnolgica,
6

conforme a tabela 4, o quadro semelhante. Enquanto os produtos cujas exportaes chinesas so
complementares s importaes brasileiras se concentram nas categorias de manufaturas de mdia
e baixa tecnologia, e em menor medida em manufaturas intensivas em recursos, no caso do Brasil a
maioria se concentra em manufaturas de mdia tecnologia e intensivas em recursos, com produtos
primrios gurando em terceiro lugar.
TABELA 4
Produtos com IC > 1, por intensidade tecnolgica
Categoria
Brasil China
Nmero por
categoria
Proporo (%)
Nmero por
categoria
Proporo (%)
Produtos primrios 42 17,2 32 4,1
Manufaturas intensivas em recursos naturais 71 29,1 151 19,3
Baixa tecnologia 35 14,3 243 31,0
Mdia tecnologia 82 33,6 278 35,5
Alta tecnologia 14 5,7 80 10,2
Total 244 100,0 784 100,0
Fonte: UNComtrade.
Elaborao do autor.
Uma vez identicados os produtos em que h complementaridade comercial, o prximo passo
buscar elementos para vericar a hiptese sugerida anteriormente, isto , de que a complementaridade
pode se dar em produtos sensveis do ponto de vista do importador. Assim, os dados sintetizados nas
duas tabelas anteriores foram cruzados com os dados de proteo tarifria do pas importador (ou seja,
para cada produto k, ao IC entre as exportaes do pas i e as importaes do pas j foi associado o
valor da proteo tarifria
7
imposta pelo pas j). Considerou-se sensvel e, portanto, sujeito proteo
tarifria
8
mais elevada o produto para o qual a tarifa foi superior mdia geral do pas. Os dados esto
sintetizados nas tabelas 5 (agregado por setor) e 6 (por categoria de intensidade tecnolgica).
Para o caso dos produtos em que h complementaridade entre as exportaes brasileiras e as
importaes chinesas, notvel o irrisrio nmero de produtos com tarifas acima da mdia: apenas
32, menos de 15% dos bens com complementaridade, e cerca de 1% do total o que reete o nvel
relativamente mais baixo de proteo tarifria adotado pela China. A seo com o maior nmero de
produtos foi a de alimento e animais vivos, com apenas 10.
6. Conforme a classicao proposta por Lall (2000), usual na literatura.
7. Ressalte-se que esse dado de proteo tarifria no obtido imediatamente, uma vez que as classicaes usadas para ns aduaneiros
so distintas e em geral mais desagregadas que a classicao aqui utilizada (SITC reviso 3, a cinco dgitos). Assim, optou-se por
empregar as mdias simples de cada produto do SITC a cinco dgitos, constantes da j mencionada base de dados Trains, da UNCTAD. O
perodo utilizado foi o mais recente disponvel na base: novamente 2011 para a China e 2012 para o Brasil.
8. Evidentemente, possvel que produtos sensveis apresentem tarifas baixas, mas proteo no tarifria elevada. A vericao de tal
hiptese, contudo, exige a utilizao de dados cujas obteno e anlise so muito mais complexas, o que se tornou invivel diante do
horizonte temporal desta pesquisa.
27
TABELA 5
Produtos com IC > 1 e tarifa alta, por setor
Setor
Brasil China
5 - Qumcos e similares 4 12,5 8 2,2
Total 32 100,0 364 100,0
Fonte: UNCTAD/Trains e UNComtrade.
Elaborao do autor.
TABELA 6
Produtos com IC > 1 e tarifa alta, por intensidade tecnolgica
Categoria
Brasil China
Nmero por
categoria
Proporo (%)
Nmero por
categoria
Proporo(%)
Total 32 100,0 364 100,0
Elaborao do autor.
Considerando-se as categorias de intensidade tecnolgica, observa-se que cerca de 65% dos
produtos sensveis nas exportaes do Brasil para a China so produtos primrios ou manufaturas
intensivas em recursos, o que se coaduna com o perl tarifrio chins, analisado na seo anterior,
que concentra a proteo, grosso modo, nessas categorias de bens.
J para os produtos com complementaridade entre China e Brasil, e que se mostram sensveis
do ponto de vista brasileiro, pode-se notar, em primeiro lugar, que so em nmero bem maior:
364, isto , cerca de 46% dos produtos em que h complementaridade. Esta informao refora
a impresso de que a China muitas vezes vista como uma ameaa comercial ao Brasil, isto , o
parceiro asitico bastante competitivo em um grande contingente de produtos que o Brasil considera
que devem ser protegidos.
28
Essa noo se torna ainda mais clara quando se observa que tanto a distribuio setorial quanto a por
intensidade tecnolgica acompanham de maneira bastante el o perl tarifrio brasileiro (em que os produtos
com maiores nveis de proteo so as manufaturas, especialmente as de baixa e mdia tecnologia). Cerca
de 97% dos produtos esto classicados nas sees de manufaturas em geral, maquinrio e equipamentos
de transporte, e outras manufaturas; de outro modo, quase 88% so de baixa e mdia tecnologia.
Por m, uma ltima dimenso a ser examinada diz respeito aos produtos sensveis em que, a
despeito da complementaridade comercial existente, o volume de comrcio relativamente baixo
9

possivelmente por efeito da proteo acima da mdia a que est sujeito. As tabelas 7 e 8 apresentam
tais produtos agregados por setor e por intensidade tecnolgica, respectivamente.
TABELA 7
Produtos com IC > 1, tarifa alta e pouco volume de comrcio, por setor
Setor
Brasil China
5 - Qumicos e similares 4 13,3 2 1,4
Total 30 100,0 144 100,0
Elaborao do autor.
TABELA 8
Produtos com IC > 1, tarifa alta e pouco volume de comrcio, por intensidade tecnolgica
Categoria
Brasil China
Nmero por
categoria
Proporo (%) Nmero por
categoria
Proporo (%)
Total 30 100,0 144 100,0
Elaborao do autor.
9. O critrio utilizado foi a participao das importaes do pas j no total das exportaes no pas i, ou seja, utilizando a notao j
estabelecida, considerou-se que o uxo bilateral de um produto k relativamente baixo quando Mjk/Xik < Mj/Xi .
29
possvel perceber que, no caso do Brasil, quase todos os (poucos) produtos em que se identicou
complementaridade com a China e que esta imps tarifas acima da mdia apresentam uxos comerciais
relativamente pouco intensos. Uma possvel interpretao para tal fato pode ser a de que, apesar de
concentrada em um pequeno nmero de produtos, a proteo adicional imposta pela China sobre
produtos considerados sensveis pode ter sido capaz de limitar as exportaes brasileiras, mesmo
na presena de complementaridade comercial.
J no caso dos produtos em que as exportaes chinesas so complementares s importaes
brasileiras, apenas cerca de 40% dos produtos com tarifas acima da mdia apresentaram pouco
volume de comrcio. Isto signica que para quase dois teros dos produtos sensveis nem mesmo
as tarifas acima da mdia foram capazes de limitar as importaes brasileiras de bens chineses, o que
demonstra, mais uma vez, como a China bastante competitiva em produtos considerados sensveis
pelos formuladores da poltica comercial brasileira.
Em suma, as evidncias levantadas nesta seo podem ser sintetizadas como se segue. A julgar
pelo nmero de produtos em que h complementaridade comercial, h maior sobreposio entre as
exportaes chinesas e as importaes brasileiras do que entre as exportaes brasileiras e as importaes
chinesas ainda que, dada a concentrao observada na pauta de exportaes brasileira, esse pequeno
nmero de produtos possa dar uma falsa impresso acerca da verdadeira complementaridade existente.
Alm disso, o nmero de produtos em que h complementaridade entre a China e o Brasil
e o nvel de proteo brasileiro relativamente alto (que aqui se denomina produtos sensveis);
tambm consideravelmente superior ao nmero de produtos sensveis nas exportaes do Brasil
para a China. Quanto distribuio setorial e por intensidade tecnolgica, no caso das exportaes
chinesas para o Brasil, esses produtos concentram-se em manufaturas, especialmente de baixa e mdia
tecnologia. De outra forma, tendo em vista a proporo de produtos sensveis de cada pas cujo
volume de comrcio relativamente baixo, a China parece proteger de maneira mais ecaz esses
produtos do que o Brasil.
Este artigo buscou avaliar a complementaridade comercial entre as exportaes brasileiras e as
importaes chinesas, e vice-versa, por meio de um IC construdo com base no IVCR de Balassa.
No que tange aos pers tarifrios, examinados preliminarmente, pode-se destacar, em primeiro
lugar, que ambos os parceiros apresentam tarifas bilaterais ligeiramente maiores que as tarifas mdias
impostas a todos os pases. Alm disso, as preocupaes protecionistas parecem claramente distribudas
sobre produtos agrcolas (notadamente alimentos e bebidas), no caso da China, e sobre produtos
manufaturados (especialmente txteis e de baixa e mdia tecnologia), no caso do Brasil.
Quanto anlise central do trabalho, acerca da complementaridade comercial entre a China e o
Brasil, pode-se destacar, em primeiro lugar, o fato de que a complementaridade entre as exportaes
chinesas e as importaes brasileiras espraia-se por um nmero muito maior de produtos do que o
observado em sentido contrrio.
Alm disso, o nmero de produtos sensveis em que h complementaridade entre a China e o
Brasil e o nvel de proteo brasileiro relativamente alto e tambm bastante superior ao nmero de
produtos sensveis nas exportaes do Brasil para a China. Por sua vez, tendo em vista a proporo
30
de produtos sensveis de cada pas cujo volume de comrcio relativamente baixo, a China parece
proteger de maneira mais ecaz esses produtos do que o Brasil.
Quanto distribuio setorial e por intensidade tecnolgica, no caso das exportaes chinesas
para o Brasil, esses produtos concentram-se em manufaturas, especialmente de baixa e mdia
tecnologia o que corrobora a ideia de ameaa representada pela competitividade industrial do
parceiro. Do ponto de vista da China, o nmero de setores sensveis consideravelmente menor, e
se concentra em produtos primrios e manufaturas intensivas em recursos, em consonncia com o
perl tarifrio chins.
REFERNCIAS
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and social studies, n. 33, p. 99-123, 1965.
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Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.692).
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Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.745).
FERRAZ, L. P. C. Os BRICS sob a tica da teoria dos acordos regionais de comrcio. Rio de Janeiro:
Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.789).
FLRES JUNIOR, R. G.; WATANUKI, M. Is China a northern partner to Mercosul? Ensaio econmico,
Rio de Janeiro, n. 617, 2006.
* Coordenador da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
IDEIAS E INTERESSES NA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA:
EFEITOS SOBRE AS NEGOCIAES ENTRE O MERCOSUL E A
UNIO EUROPEIA
Ivan Tiago Machado Oliveira
*
RESUMO
Este artigo busca analisar a economia poltica da poltica comercial no Brasil, dando enfoque a suas implicaes para
as negociaes comerciais entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio Europeia (UE). Assim, examinam-se
continuidades e mudanas na relao entre interesses e preferncias setoriais e a formulao da poltica comercial
brasileira. Incorporam-se anlise os efeitos distributivos da poltica comercial externa, a denio de ganhadores e
perdedores, que fazem dela foco de ao e de interesse de grupos econmicos e atores privados, os quais se mobilizam
para inuenciar as decises em matria de poltica comercial. Discute-se ainda a vinculao entre as estratgias de
negociaes comerciais do Brasil e sua poltica externa, que desvenda laos que ajudam na compreenso da dinmica
das negociaes comerciais entre o Mercosul e a UE numa perspectiva brasileira voltada a temas e atores domsticos.
Palavras-chave: Mercosul; Unio Europeia; comrcio internacional; poltica comercial.
IDEAS AND INTERESTS IN BRAZILIAN TRADE POLICY: EFFECTS
ON THE NEGOCIATIONS BETWEEN MERCOSUR AND THE
EUROPEAN UNION
ABSTRACT
This paper seeks to examine the political economy of trade policy in Brazil, focusing on its implications for the countries
trade negotiations. So, continuities and changes in the relationship between sectoral interests and preferences and the
formulation of Brazilian trade policy are considered. The distributional effects of foreign trade policy are analyzed, that
is, the denition of winners and losers which makes it a focus of action of economic groups and private actors, which
mobilize to inuence decisions on trade policy. It is also under discussion the binding between Brazils trading strategies
and its foreign policy, which unveils ties that help in understanding the Brazilian trade negotiating strategy with focus
on domestic determinants.
Keywords: Mercosur; European Union; international trade; trade policy.
JEL: F13; F10; F50.
Ideias e Interesses na Poltica Comercial Brasileira: efeitos sobre as negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia
32
1 INTRODUO
As mudanas na estrutura econmica brasileira com a abertura dos anos 1990 engendram aumentos
na produtividade e, por conseguinte, na capacidade e no interesse exportador de alguns setores. A
poltica comercial externa do Brasil passa a se estruturar, desde ento, levando em considerao
as novas possibilidades de ao internacional na busca por mercados e impactos competitivos de
importaes nos mais diversos setores. Identica-se nas estratgias brasileiras de negociao comercial
a conuncia de vetores de negociao com foco tanto multilateral quanto em acordos regionais de
comrcio, observando tempos distintos entre a integrao no continente sul-americano e a formao
de acordos com pases de fora da regio.
Em 1994, com o lanamento das negociaes hemisfricas para a formao da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), iniciativa dos Estados Unidos que colocou o Brasil em posio
defensiva na arena comercial, a agenda de acordos regionais para alm do Mercado Comum do Sul
(Mercosul) comeou a se expandir, modicando a estratgia de transao comercial do pas. Logo em
seguida, em 1995, foram lanadas as negociaes comerciais entre o Mercosul e a Unio Europeia
(UE), tanto por interesse dos pases-membros do Mercosul quanto da prpria UE, que temia perda
de competitividade e margem de preferncia caso a Alca fosse efetivamente constituda.
As dinmicas de negociao da Alca e do acordo entre o Mercosul e a UE funcionaram em
paralelo s tentativas de lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC). Depois que a Rodada Doha entrou na agenda negociadora, em 2001,
houve triangulao de temas e interesses entre a pauta dos acordos Alca e Mercosul-UE e aquela
da OMC, o que tornou imbricado e ainda mais difcil o fechamento de um acordo entre as partes.
Com a comercializao entre as principais potncias (Estados Unidos e UE) paralisadas, o Brasil
iniciou aproximao com alguns pases em desenvolvimento a m de realizar acordos comerciais,
inseridos numa lgica de reaproximao com grandes pases do Sul Global, particularmente desde
2003. O Brasil assinou sete acordos de comrcio com pases de fora da Amrica do Sul, com extenso
e profundidade muito reduzidas, quatro deles em vigor, quais sejam: um com a ndia, que envolve
somente 452 linhas tarifrias, e outro com Israel, envolvendo cerca de 9 mil cdigos tarifrios.
Os acordos com Egito, assinado em 2010, e com a Southern African Customs Union (Sacu),
assinado em 2008, tm ainda raticao pendente. Em julho de 2006 o Mercosul assinou acordo de
preferncias comerciais com Cuba, envolvendo cerca de mil cdigos tarifrios. H ainda o acordo de
complementao econmica que envolve diretamente o Brasil e o Mxico, que abrange oitocentos
cdigos aduaneiros e est em vigor desde 2002, e um segundo entre o Mercosul e o Mxico, tambm
assinado em 2002, que regula o comrcio relacionado ao setor automobilstico. Em dezembro de
2011, o Mercosul assinou novo acordo comercial com a Palestina, que ainda no se encontra em
vigor. Vale lembrar que o Mercosul possui acordos de preferncia comercial ou de livre comrcio
com todos os pases da Amrica do Sul.

Em 2012, decidiu-se reativar o processo de negociao entre o Mercosul e a UE, ainda com o
retorno de consultas ao setor privado acerca de potenciais interesses ofensivos e defensivos em relao
ao acordo que estava em negociao. Esse interesse em reavivar as discusses sobre a agenda comercial
bilateral surge num momento em que, com a crise nanceira e econmica internacional que vinha
se desenvolvendo desde 2008, houve um aumento do uso de medidas de restrio ao comrcio
33
internacional e de proteo de setores domsticos nos mais diversos pases, inclusive naqueles que
formam o Mercosul e a UE (Evenett, 2012; WTO, 2011).
Conhecendo-se os efeitos negativos que o protecionismo comercial provocou durante a Grande
Depresso, tem-se buscado, ao menos na agenda diplomtica, evitar que o protecionismo se amplie
como soluo para os problemas econmicos e sociais pelos quais os pases passam na atual conjuntura.
Como exemplo desse esforo de negociao, pode-se identicar a agenda do Grupo dos Vinte (G20)
sobre a necessidade de manuteno da abertura ao comrcio internacional como mecanismo de
combate crise (WTO, 2012b). No obstante a ao positiva observada em foros como o G20,
no que concerne a polticas do tipo beggar-thy-neighbor, muitas economias tm feito uso crescente
de medidas protecionistas a m de lidar com problemas gerados pela crise ou potencializados por
ela. O prprio diretor geral da OMC, Pascal Lamy, tem reiterado sua preocupao com a onda de
protecionismo observada na atual conjuntura e os perigos que ela traz recuperao da economia
mundial (WTO, 2012a).
Embora os pases em desenvolvimento tenham mantido um ritmo de crescimento acima da mdia
mundial e tenham sido menos afetados pela crise at o momento relativamente aos desenvolvidos, eles
tambm tm utilizado instrumentos de proteo da concorrncia estrangeira em seus mercados, com
ampliao da interveno do Estado na economia. Dentre esses pases, o Brasil destaca-se na Amrica
Latina por ser a maior economia da regio e ter construdo uma base industrial com um modelo de
desenvolvimento centrado no mercado interno e na substituio de importaes. Ademais, o pas tem
ampliado nos ltimos anos a proteo e o incentivo a empresas domsticas por meio de mltiplos
instrumentos de poltica comercial e creditcia, reforando o carter relativamente protecionista que
marca o desenvolvimento brasileiro h muitas dcadas.
Tendo por base esse contexto, o artigo busca analisar a economia poltica da poltica comercial
no Brasil, dando enfoque a suas implicaes para as negociaes comerciais entre o Mercosul e a UE.
Assim, examinam-se continuidades e mudanas na relao entre interesses e preferncias setoriais
e a formulao da poltica comercial brasileira. Incorporam-se anlise os efeitos distributivos da
poltica comercial externa, a denio de ganhadores e perdedores, que fazem dela foco de ao e de
interesse de grupos econmicos e atores privados, os quais se mobilizam para inuenciar as decises
em matria de poltica comercial. Discute-se ainda a vinculao entre as estratgias de negociaes
comerciais do Brasil e sua poltica externa, que desvenda laos que ajudam na compreenso da
dinmica das negociaes comerciais entre o Mercosul e a UE numa perspectiva brasileira, voltada
a temas e atores domsticos.
Alm desta breve introduo, este artigo contm duas sees. Na seo 2, o argumento
desenvolvido, com o exame do acordo entre o Mercosul e a UE pela perspectiva da economia
poltica da poltica comercial brasileira. Encerra-se a pesquisa, na seo 3, com as consideraes nais
embasadas no argumento desenvolvido ao longo do artigo.
34
2 ATORES, PREFERNCIAS E INTERESSES NA POLTICA COMERCIAL
BRASILEIRA
1
A abertura de uma economia nacional e sua consequente integrao globalizao econmica
traz consigo a ampliao de disputas polticas internas em torno da agenda de poltica externa.
Essas disputas se conformam a partir dos efeitos positivos e negativos desse processo de abertura
e reorganizao econmica sobre as estruturas produtivas do pas, realocando interesses setoriais e
recongurando a economia poltica da poltica comercial do pas. Como armam Soares de Lima
e Santos (2001, p. 287).
(...) a integrao economia internacional e a abertura econmica contribuem para a politizao
da poltica externa em vista dos impactos distributivos internos de maior participao no comrcio
internacional, uma vez que em uma economia aberta h ganhos e perdas diferenciados frutos de decises
e negociaes internacionais.
A identicao e a compreenso dos interesses setoriais e de sua articulao poltica na construo
de estratgias de poltica comercial so fundamentais para se explicar decises tomadas. Baldwin
e Seghezza (2010, p. 296), ao discutirem a interface entre o multilateralismo e o regionalismo na
atualidade, sinalizam que:
Nos pases e setores em que um consenso poltico foi aglutinado em torno de polticas de liberalizao
de comrcio, as tarifas foram reduzidas em bases tanto multilaterais (NMF) quanto preferenciais. J
em outras naes e/ou setores onde prevalece um consenso poltico em torno do protecionismo, as
tarifas so elevadas tanto a nvel multilateral como preferencial. Em suma, um terceiro fator a fora
dos interesses setoriais velados que determina tanto as tarifas NMF quanto as preferenciais. Nesse
sentido, o efeito de complementaridade que observamos no deriva de cortes tarifrios regionais que
geram outros cortes tarifrios em nvel multilateral; isso se deve a uma terceira causa (traduo nossa).
2
Observa-se, na anlise do perl tarifrio do Brasil, que o setor no agrcola, industrial-manufatureiro
essencialmente, tem padres de proteo geralmente estruturados com maiores tarifas aplicadas, 40%
superior proteo tarifria aplicada mdia do setor agrcola. Essa caracterstica coaduna-se com outras
na anlise da economia poltica da poltica comercial, denotando o carter ainda pouco competitivo
e defensivo de muitos setores industriais brasileiros, desejosos de proteo para a manuteno de seu
espao no mercado domstico.
Veiga (2007a) destaca a primazia que os setores que sofrem competio direta com importaes
lograram manter sobre os setores e interesses exportadores ao longo dos anos 1990 nas reformas
relacionadas poltica comercial externa do Brasil. Esta primazia continua a ser observada nos
anos 2000, particularmente no contexto de crise no m da dcada passada e incio da atual. A
dominncia das posturas defensivas nas negociaes comerciais nas ltimas dcadas est vinculada
a essa dinmica da economia poltica da poltica comercial. Assim, a anlise do impacto da abertura
econmico-comercial sobre a indstria brasileira e a lgica poltica que a estruturou fundamental
para a compreenso do fenmeno.
1. Trechos publicados originalmente em Oliveira (2013).
2. In the nations and sectors where a political consensus has been marshaled behind liberal trade policies, tariffs were cut on both an MFN
[Most Favoured Narion] and preferential basis. In other nations and/or sectors where there is a political consensus for protection, tariffs
are high both multilaterally and preferentially. In short, it is a third factor - the strength of sectoral vested interests - that determines both
the MFN and preferential tariffs. Under this conjecture, the complements effect we observe is not due to regional tariff cutting promoting
multilateral tariff cutting; it is due to a third cause.
35
Na anlise de Markwald (2001), a abertura comercial do incio dos anos 1990 no teve como
resultado um processo cumulativo e amplo de desindustrializao. Para o autor, as estratgias do setor
privado para superar inecincias da indstria no Brasil, sedimentadas com o modelo de substituio de
importaes, culminaram em perda relativa de valor agregado ao longo da cadeia produtiva domstica.
Contudo, Markwald (2001) elabora armativa de que essa tendncia representaria uma pequena
correo dos excessos do modelo protecionista nacional-desenvolvimentista, dando ao setor industrial
bases renovadas e estruturas a partir de elementos de ecincia e competitividade internacional.
Os seguintes elementos de anlise sobre os impactos da abertura comercial na indstria do Brasil
so sumarizados por Veiga (2007a): i) no h evidncias de downgrading na estrutura industrial
brasileira, o que denota que os impactos estruturais da abertura econmico-comercial foram limitados;
ii) houve impacto importante no desempenho da indstria ao longo dos anos 1990, com ganhos
de produtividade que se difundiram no setor industrial, porm com perdas signicativas no volume
de emprego no setor, particularmente naqueles intensivos em mo de obra, tendo esses efeitos sido
maximizados no quadro da estabilizao macroeconmica com o Plano Real; e iii) a abertura no
teve efeitos signicativos sobre a reorientao da indstria em direo s atividades exportadoras,
no obstante os ganhos de ecincia no setor tenham inuncia no recente crescimento de suas
exportaes. Podem-se replicar os resultados apresentados pelo autor para a ltima dcada, na qual
o setor industrial perdeu participao na produo nacional e nas exportaes totais do pas, e o
setor agrcola ampliou participao.
Utilizando indicadores de proteo tarifria por setores, Markwald (2005) identica alguns
que apresentam competio direta com importaes e so favorecidos por altos nveis de proteo,
sendo frequentes demandantes de auxlio ao setor pblico. Dentre os setores identicados pelo
autor, destacam-se: i) de bens mecnicos de capital; ii) txtil e de vesturio; iii) eletroeletrnico;
iv) automotivo; v) de borracha e plsticos; e vi) de produtos qumicos. Como sinaliza Markwald
(2005), nesses setores industriais encontra-se grande parte do estoque de investimento estrangeiro
direto (IED) na indstria. Esses mesmos setores buscam ter e manter um papel relevante no processo
de inuncia na poltica comercial externa do Brasil desde o perodo da abertura econmica. Exemplo
da capacidade de articulao e inuncia desses setores identicados pelo autor como aqueles com
altos nveis de proteo pode ser visto ao se analisar os dados de medidas de proteo em uso no
contexto de crise segundo dados do Global Trade Alert (GTA) e do relatrio da prpria OMC. Todos
estes setores receberam proteo adicional por meio de medidas de proteo comercial desde 2008!
(Evenett, 2012; WTO, 2012b). Ou seja, protegem-se setores que j apresentam elevada proteo
efetiva, ampliando as diculdades de acesso ao mercado domstico por competidores internacionais.
Nesse contexto, a negociao do acordo comercial entre o Mercosul e a UE ca prejudicada, tendo
em vista que alguns desses setores so particularmente de interesse para atores privados europeus que
buscam o mercado brasileiro por meio do acordo.
Veiga (2007a), por sua vez, avalia que os setores txteis e de vesturio, automobilstico e
eletroeletrnico, siderrgico e qumico so os que mais inuenciam a formulao de posies
negociadoras do Brasil na agenda de sua poltica comercial externa. A caracterstica comum a esses
setores, como tambm identicado por Markwald (2005), de sofrerem competio direta com
importaes. Para Veiga (2007a) esse um elemento capital para compreender a dinmica reativa e
defensiva da poltica comercial brasileira nas ltimas dcadas. Veiga (2007a, p. 94) reitera que
36
(...) as caractersticas especcas da liberalizao comercial posta em prtica pelo Brasil, no incio dos anos
1990, geraram estrutura de proteo do valor agregado industrial fortemente heterognea, em termos
intersetoriais, beneciando os mesmos setores favorecidos pela poltica industrial e de apoio s exportaes das
dcadas anteriores: automobilstico, eletroeletrnico, txtil e de confeces, e de bens de capital. A relevncia
desta caracterstica reforada pelo fato de que sobreviveram e foram criados, ao longo da dcada, regimes
setoriais de incentivos ao investimento e produo, que beneciam, entre outros, setores j favorecidos
por nveis importantes de proteo comercial, na fase de ps-abertura. (...) No , pois, um acaso que as
preferncias de poltica que se pode detectar a partir das posies negociadoras do Brasil, mas tambm
da adoo de medidas unilaterais de poltica comercial, tm corte nitidamente setorial (grifo nosso).
A liberalizao condicional marcou, na avaliao de Veiga (2002), a transio na poltica
comercial externa do Brasil na entrada do sculo XXI. Como elementos de destaque na anlise desse
processo, o autor arma que o bloco protecionista, que dominou a expresso dos interesses do setor
privado ao longo das ltimas dcadas, vem perdendo fora e papel de liderana, mas continua a ser
um poder que no pode ser ignorado. Para Veiga e Rios (2009, p. 33), a formao de um bloco
competitivo, que apresenta interesses menos defensivos nas negociaes comerciais em que o Brasil se
engaja, est vinculada fundamentalmente aos setores do agronegcio e de extrao mineral, contando
tambm com a presena de alguns setores industriais mais competitivos. Segundo os autores:
(...) a evoluo econmica do Brasil, a partir dos anos 1990, tem propiciado a emergncia de interesses
e vises menos defensivos em relao perspectiva de integrao internacional do pas, tanto no setor
privado quanto em rgos pblicos. O fator determinante dessa mudana a consolidao de um
setor exportador fortemente competitivo e com interesses ofensivos geogracamente diversicados.
Em boa medida, esse bloco competitivo se confunde com o agribusiness e com setores de extrao
mineral, mas tende a incluir cada vez mais segmentos manufatureiros diversos. (...) A partir do incio
da dcada corrente, o amadurecimento de transformaes iniciadas nos anos 1990 a consolidao
de um agronegcio competitivo e a integrao, pelas grandes empresas, da atividade exportadora a suas
estratgias de crescimento , o dinamismo da economia mundial e o apetite chins por commodities
convergiram para produzir um boom exportador que aumentou substancialmente o coeciente de
comrcio da economia brasileira.
Portanto, a consolidao das transformaes iniciadas em meados dos anos 1990 no setor agrcola
brasileiro, associada a uma maior exposio concorrncia internacional, resultou em intenso e
sistemtico aumento da produtividade do setor com crescimento da produo ao longo das dcadas
de 1990 e de 2000. Vale ainda destacar a relevncia do Mercosul como espao de adequao das
estruturas econmicas dos pases-membros competio ampliada. O Mercosul foi fundamental
no processo de ampliao da competitividade do setor agrcola, uma vez que propiciou a compra de
insumos agrcolas mais baratos e avanados tecnologicamente, o que gerou impactos positivos sobre
a produtividade agrcola brasileira.
Houve importante crescimento da participao do Brasil no comrcio internacional agrcola,
particularmente como exportador. A participao das exportaes agrcolas brasileiras no total das
exportaes mundiais agrcolas era de menos de 2,5% em 1990. Em 2011, essa participao foi em
torno de 5,5%, com destaque para o crescimento a partir de 2000. O aumento da produtividade do
setor agrcola e o incremento na demanda mundial por alimentos, especialmente da China, so fatores
determinantes para a compreenso da expanso da participao do Brasil no comrcio internacional
agrcola, colocando-o como um dos maiores exportadores de bens agrcolas do mundo. Esses dados
raticam e explicam o posicionamento ofensivo do setor agrcola brasileiro na formatao do bloco
competitivo que busca maior liberalizao comercial nas negociaes de que o Brasil participa, sejam
elas regionais ou multilaterais.
37
Veiga (2007b) lembra que uma agenda ofensiva de negociaes agrcolas somente vivel
nas negociaes comerciais multilaterais da OMC, por envolverem elementos sistmicos, como
subsdios exportao e apoio interno, que demandam acordo amplo que englobe todos os pases
que fazem uso dessas medidas. Eis um elemento que complexica as negociaes entre os blocos
sul-americano e europeu. Pode-se agregar a isso o efeito positivo do crescimento chins sobre os
preos das commodities agrcolas, gerando superlucros para o setor agroexportador brasileiro, o que
reduz o mpeto e a presso do setor sobre o governo no sentido de se buscar a abertura do mercado
europeu por meio de reduo de barreiras tarifrias e no tarifrias com o acordo comercial.
Deste modo, ao se considerar as polticas de abertura econmico-comercial e seus efeitos sobre
a economia poltica domstica no Brasil, pode-se armar que na tenso entre transformaes e
continuidades na economia ao longo das ltimas dcadas, interesses protecionistas continuam a
dominar setores importantes da indstria, que possuem boa articulao poltica e buscam participar
ativamente do processo de formulao da poltica comercial externa do pas. O bloco protecionista
ainda apresenta fora importante de inuncia na relao com rgos estatais para a denio de
agendas de negociao comercial do Brasil. Entretanto, um novo bloco emerge particularmente
embasado no setor agrcola em busca de ganhos em acesso a mercados protegidos e sem restries
liberalizao ampla do comrcio internacional.
A lgica da proteo impera na dinmica de interao da qual resulta determinado vetor de
atuao externa no campo das negociaes comerciais. Identicou-se que os interesses de setores
empresariais brasileiros, particularmente daqueles mais protegidos, em escolher o multilateralismo
comercial como prioritrio no quadro de suas preferncias negociadoras, encontram-se relacionados
prpria dinmica do processo de negociao e de adaptao dos acordos realizados nesse frum.
Nas negociaes multilaterais, o processo negociador mais complexo e demorado por envolver
uma agenda mais extensa de temas comerciais e um maior nmero de pases, integrando tambm
barganhas cruzadas e formao de coalizes. Ademais, os efeitos da liberalizao comercial ou
ajustamento a novas regras acordadas no mbito do regime multilateral de comrcio so mais lentos,
com dilatao temporal especialmente para pases em desenvolvimento. Com isso, os setores que
demandam proteo, fundamentalmente concorrentes com importaes, preservam-na por um
perodo de transio prolongado, o que lhes permite, no limite, realizar mudanas estruturais que
possam ampliar sua produtividade e competitividade internacional antes da adaptao a novas regras
ou da liberalizao comercial.
Entretanto, o aumento da competitividade agrcola coloca este setor em posio ofensiva nas
negociaes comerciais. Como alguns dos principais problemas que afetam o comrcio internacional
agrcola se estruturam como elementos sistmicos da concorrncia internacional do setor, apenas
as negociaes multilaterais, como subsdios, atendem completamente a necessidades e interesses
do agronegcio brasileiro. As distores geradas pelos subsdios concedidos principalmente pelos
pases desenvolvidos somente ganham soluo negociada em mbito multilateral. Mesmo em acesso
a mercados, os condicionantes da barganha multilateral tendem a gerar maiores ganhos do que pela
via de acordos regionais. Aqui se observa um elemento crtico para o avano das negociaes entre
o Mercosul e a UE: ganhos de acesso a mercado e reduo dos subsdios internos e s exportaes
para o setor agrcola.
Destaca-se, contudo, o perl eminentemente protecionista dos interesses coordenados pela
Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) nas principais negociaes de acordos regionais e multilaterais
38
nas quais o Brasil esteve envolvido nos ltimos anos. Embora posies ofensivas relacionadas lgica de
abertura comercial concorrncia internacional tenham surgido em determinados setores econmicos
participantes da CEB, especialmente no agrcola, ainda so importantes e em geral protagnicas as
posies defensivas da coalizo nas negociaes comerciais, que favorecem particularmente alguns
setores industriais e de servios no Brasil.
A importncia do multilateralismo na estratgia de negociao comercial do Brasil deve ser
compreendida na dinmica de interao entre interesses privados e pblicos que reestruturam a
economia poltica da poltica comercial do pas. Os interesses de proteo e os de abertura, como
analisados na seo anterior, que pautam a atuao dos atores econmicos na busca por inuenciar
a formulao da poltica comercial externa, sinalizavam para o reforo da participao do Brasil
nas negociaes multilaterais. Observa-se, pois, uma integrao de vises entre a elite burocrtica
e a econmica quanto a prioridades de negociao no perodo em questo. Segundo Albuquerque
(2006, p. 50):
Pode-se dizer que, no mbito comercial, a postura bsica das elites e do governo brasileiro tem sido
de resistncia ambgua. Tanto para nossa diplomacia como para o empresariado, para os sindicatos e
para a academia, as regras multilaterais de livre-comrcio so um meio-termo entre a interdependncia
assimtrica com os Estados Unidos e a total liberdade de manobra para adotar regras de comrcio que
nos favoream unilateralmente, mas que nos deixariam sujeitos ao unilateralismo dos demais parceiros.
Assim, dentre os determinantes domsticos importantes para a compreenso e explicao das
estratgias de negociao comercial do Brasil nos ltimos anos est a estruturao mais geral da
poltica externa do pas, considerando-se tanto princpios que norteiam sua atuao nas relaes
internacionais, quanto tradies que delineiam os caminhos percorridos e seus efeitos na inrcia
institucional.
Em busca das foras profundas que estruturam a poltica externa brasileira, Lafer (2004) arma
que a ao diplomtica brasileira tem duas linhas mestras desde os anos 1930 at a atualidade: a
primeira a de cultivar o espao de autonomia, isto , manter a liberdade de compreender e interpretar
problemas brasileiros com solues brasileiras; a segunda linha a de identicar recursos externos a serem
mobilizados a m de atender aos imperativos do desenvolvimento nacional. Os conceitos de autonomia
e de dependncia so marcadamente presentes na formulao da poltica externa de potncias
mdias como o Brasil. Desenvolver signicaria emancipar-se da dependncia dos centros de poder
externos e transformar as estruturas econmicas e sociais internas. Assim, os conceitos de autonomia
e desenvolvimento esto vinculados de forma nica lgica de formulao e de implementao da
poltica externa brasileira, demarcando as foras profundas que a embasam, e, portanto, os limites
da continuidade na mudana.
Com vistas a manter sua autonomia e a compatibilizar possibilidades externas com os imperativos
do desenvolvimento nacional, a poltica externa brasileira das ltimas dcadas apresenta traos de
inovao que se conectam ao emaranhado da tradio, recongurando assim os nexos entre o passado
e o futuro em um contexto no qual os interesses nacionais so redenidos segundo as necessidades
presentes de uma multiplicidade e pluralidade de atores e agendas. A anlise de continuidades e
mudanas na poltica comercial externa deve, portanto, ter como base esses elementos estruturadores
e sua poltica externa.
39
Durante os governos Lula e Dilma, a nfase na autonomia, como conceito norteador da ao
internacional do Brasil, retomou aspectos do nacional-desenvolvimentismo no quadro das negociaes
comerciais, agregando e destacando condicionantes polticos lgica econmica da poltica comercial
externa. Ao analisar a poltica comercial do governo Lula em particular, Veiga (2005) destaca essa
volta da lgica de negociaes comerciais encontrada na tradio nacional-desenvolvimentista da
poltica externa brasileira, que teria perdido certo prestgio nos anos 1990. Segundo Veiga (2005, p. 9):
Em resumo, as mudanas introduzidas pelo governo Lula colocaram a estratgia de negociaes comerciais
de volta aos trilhos da tradio nacional-desenvolvimentista da poltica externa brasileira; isso foi
realizado em duas etapas. A primeira etapa foi realizada no campo da poltica externa, que reabilitou dois
conceitos-chave da tradio nacional-desenvolvimentista, que tinha perdido um pouco de seu prestgio
durante os anos 90. A diviso Norte-Sul o primeiro desses conceitos. (...) O segundo conceito atribui
poltica externa a funo-chave de isolar o desenho e implementao de polticas industriais das
restries e ameaas representadas por acordos externos, compromissos externos e os interesses dos pases
desenvolvidos. A segunda etapa a de subordinar diretamente a estratgia de negociaes comerciais
poltica externa reconciliada com a tradio nacional-desenvolvimentista (traduo nossa).
3
Nos ltimos anos, espaos de autonomia foram cultivados e recursos externos, identicados para
serem mobilizados a m de atenderem aos imperativos do desenvolvimento nacional, o que signica
ampliar a ao do Estado na proteo e no incentivo a empresas que atuem no mercado domstico.
O binmio autonomia-desenvolvimento tem sido trabalhado na poltica comercial externa segundo
condicionantes e lgicas distintas de atuao poltica, mas que no desarticularam a integrao desses
conceitos na prtica diplomtica brasileira. Este foi redenido em um novo contexto internacional de
crise econmica e segundo as necessidades internas, determinadas pela prpria mudana na economia
poltica domstica ao longo da ltima dcada. Essa articulao se deu pela tica da manuteno de
vetores tradicionais da poltica externa brasileira, mas com nfases transformadas. Seguiu-se, assim,
nos trs trilhos da estratgia de negociao comercial, que se encontraram vinculadas a princpios
e tradies de atuao externa do pas, embora com novos enfoques e programas em cada governo,
mas mantendo uma tica mais protecionista que no passado prximo, pr-crise.
A anlise da articulao entre interesses privados e pblicos na formulao da poltica comercial
brasileira, seja para o uso de medidas de proteo especcas no ps-crise, seja na estruturao de
sua agenda de negociaes comerciais, sinaliza para a existncia de elementos de continuidade e de
mudana, mas que se mantm num espectro de polticas fundamentadas na proteo do mercado
interno da concorrncia internacional. Embora a liberalizao tenha ganhado espao na agenda
comercial brasileira com a conformao do bloco competitivo, essencialmente agrcola, nos ltimos
anos, particularmente nas negociaes multilaterais, predominam ainda os interesses do bloco
protecionista, como ca patente no nmero de medidas de proteo em uso desde 2008 e na anlise
da agenda negociadora nos principais foros.
A busca por autonomia para aplicar polticas de proteo que visam ao desenvolvimento do pas
marcam a poltica comercial do Brasil. O protecionismo contemporneo brasileiro refora, assim, linhas
3. In summary, the changes introduced by the Lula government put the trade-negotiations strategy back on the rails of the national-
developmentist tradition of Brazilian foreign policy; this was accomplished in two steps. The rst step was made in the eld of foreign policy,
which rehabilitated two key concepts of the national-developmentist tradition that had lost some of its prestige during the 90s. The North-
South divide is the rst of these concepts. () The second concept attributes to foreign policy the key function of insulating the design and
implementation of industrial policies from the restrictions and threats represented by external agreements, external commitments and the
interests of the developed countries. The second step directly subordinated the strategy of trade negotiations to the foreign policy reconciled
with the national-developmentist tradition .
40
de ao que se desenvolveram ao longo das ltimas dcadas, num contexto de crise internacional em
que interesses de setores domsticos historicamente fortes e inuentes so potencialmente ameaados
e a economia do pas passa por importante transformao estrutural, com claros impactos sobre a
economia poltica da poltica comercial.
A economia poltica da poltica comercial brasileira atesta a centralidade de interesses privados que
buscam e comumente conseguem inuenciar a agenda de poltica comercial do pas tanto no que
concerne ao uso de medidas de proteo, como aumento de alquotas de importao, quanto na prpria
agenda de negociaes comerciais, como aquela entre o Mercosul e a UE. Segundo foi examinado, o
bloco protecionista ainda mantm a primazia como agente privado de inuncia nas estratgias da
poltica comercial nos ltimos anos. Ademais, cabe destacar a conuncia entre a agenda de poltica
comercial e a poltica externa brasileira, em que a dade autonomia-desenvolvimento estrutura as
bases para compatibilizar possibilidades externas com os imperativos do desenvolvimento nacional,
ainda muito vinculados a interesses de proteo.
O ativo papel do Estado na transio da estrutura produtiva no Brasil em direo a setores
intensivos em recursos naturais e energia, com a manuteno de uma base industrial, talvez menos
diversicada que a atual, sinaliza para a continuidade de uma agenda intervencionista, a qual
apresenta interface protecionista no que concerne poltica comercial. Com o argumento de estmulo
produo domstica com vistas criao de empregos e renda, o governo tem implantado uma
srie de medidas que ampliam o papel do protecionismo como mecanismo instrumental para o
desenvolvimento econmico brasileiro. Estrutura-se assim, no Brasil, o que se pode chamar de novo
modelo desenvolvimentista, no qual a centralidade do Estado na posio de indutor de investimentos
privados em setores selecionados patente.
Tendo em vista a anlise realizada neste artigo a respeito dos efeitos da economia poltica da
poltica comercial brasileira sobre o processo negociador do acordo comercial entre o Mercosul e a
UE, pode-se considerar que h um risco efetivo de aumento do protecionismo no Brasil no curto e
no mdio prazo, fato tambm observado na atual conjuntura na UE, o que amplia as diculdades
que se deve encontrar para que as negociaes avancem a m de assinar o acordo no futuro prximo.
Entretanto, os perigos da estratgia de integrao marginal do Brasil nas cadeias produtivas globais e de
incremento da proteo produo domstica so de isolamento relativo e perda de competitividade
de muitos setores da economia brasileira.
Num mundo marcado pela integrao produtiva, nanceira e comercial, em que o tempo
econmico passa muito mais rapidamente, os resultados negativos de uma estratgia de desenvolvimento
que desconsidere os impactos positivos da concorrncia internacional e do mercado externo para
as exportaes, o controle da inao e o aumento da produtividade no Brasil tendem a ser
sentidos tambm mais ligeiramente, ainda que se tenha um mercado domstico importante e em
desenvolvimento, como no caso do Brasil. Portanto, a concluso das negociaes comerciais entre
o Mercosul e a UE no encontra esteio na anlise dos interesses e preferncias de atores privados
e pblicos que estruturam a economia poltica da poltica comercial brasileira, embora estejam
41
apresentes aspectos positivos que envolvam aumento de produtividade e ganhos relativos de comrcio
entre ambos os blocos.
Vale notar que outros fatores e atores so igualmente importantes na anlise de viabilidade poltica
do acordo, inclusive na anlise da economia poltica da poltica comercial dos demais parceiros do
Mercosul e da prpria UE, no desenvolvida neste artigo. Entretanto, razovel pensar que qualquer
anlise que abarcasse tais elementos acabaria por raticar o ceticismo acerca de qualquer previso
de encerramento do processo negociador com um acordo rmado. Assim, a economia poltica das
polticas comerciais dos pases envolvidos no acordo Mercosul-UE se vincula ao contexto de paralisia
nas negociaes comerciais na OMC e de crise e aumento no uso de medidas de proteo no mundo,
colocando em xeque a viabilidade de concluso das negociaes entre os blocos no mdio prazo.
Cabe aos negociadores a difcil tarefa de provar que posicionamentos cticos embasados em anlises
como a apresentada e desenvolvida neste artigo podem estar equivocados.
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* Doutor em cincias sociais pela Universidade de Bruxelas, diplomata de carreira e professor de economia poltica nos programas de mestrado
e doutorado do Centro Universitrio de Braslia (UNICEUB).
MERCOSUL: DO OTIMISMO RESIGNAO
Paulo Roberto de Almeida*
RESUMO
Ensaio sobre os problemas e desaos do Mercado Comum do Sul (Mercosul), discorrendo sobre a natureza das diculdades
e discutindo as perspectivas abertas ao desenvolvimento de mdio prazo do bloco. O Mercosul, cujo projeto original de
estabelecimento de um mercado comum num prazo relativamente curto nunca chegou a ser implementado, passou por
diversas crises, algumas induzidas externamente, outras provocadas por desequilbrios internos. Seus principais problemas,
todavia, esto vinculados s polticas macroeconmicas e setoriais dos seus dois maiores membros, Brasil e Argentina,
e ao carter errtico destas. Aos problemas conjunturais registrados em seu itinerrio, agregaram-se novas orientaes
polticas a partir de 2003, trazendo um desvio do foco principal na liberalizao comercial para a diversicao poltica,
diversos novos componentes de carter social, assim como uma falta geral de compromisso com os objetivos prioritrios
do bloco. Em funo dos desequilbrios e contradies acumulados, no provvel uma correo dos problemas no
futuro previsvel. Subsiste, portanto, uma indenio quanto ao seu futuro, que depende, como sempre dependeu, das
lideranas polticas.
Palavras-chave: Mercosul; Brasil; Argentina; crise institucional; desaos; perspectivas.
MERCOSUR: FROM OPTIMISM TO RESIGNATION
ABSTRACT
Analytical essay about current problems and challenges of Mercosur, going over the nature of those difculties, and
discussing probable perspectives for the bloc in the mid-term range. The original mandate of Mercosur, to arrive at a
common market in a relatively short term period, was never fullled, and the bloc went over many crises, some induced
externally, other provoked by internal disequilibria. Main problems, though, are connected to the macroeconomic and
sectorial policies of their two major members, Brazil and Argentina, and to their erratic character. Adding to the temporary
problems in Mercosurs itinerary, there were new political guidance starting in 2003, which resulted in a redirection of
the primary commitment to trade liberalization toward a political diversication and social concerns, not to mention the
non committal stance regarding the original goals of the bloc. Taking into account the disequilibria and contradictions
plaguing Mercosur, it is unlikely a timely correction in the foreseeable future. Probably outcome, then, is a remaining non
denition as to Mercosurs future, always dependent on its political leaderships.
Keywords: Mercosur; Brazil; Argentina; institutional crisis; challenges; perspectives.
JEL: F2; F5.
Mercosul: do otimismo resignao
44
1 MALES DE ORIGEM: NO UM BLOCO, MAS UMA ASSEMBLAGEM DE
PASES
Embora alguma retrospectiva seja sempre til, no estritamente necessrio, para ns desta anlise,
retomar em detalhes todo o itinerrio do Mercado Comum do Sul (Mercosul) desde o momento
de sua criao, passando por suas etapas sucessivas de desenvolvimento comercial e poltico e, em
especial, por seus momentos de crise e de desvio dos objetivos originais, at chegar conjuntura atual
e seus possveis desdobramentos nos anos que viro. No preciso, tampouco, resumir cada uma de
suas realizaes bem-sucedidas, mediante o exame sinttico dos arranjos setoriais negociados e em
funcionamento, uma vez que a anlise que se pretende conduzir aqui de carter geral, destacando
os desaos frente, sem entrar na questo dos instrumentos criados ou dos uxos comerciais e
demais intercmbios existentes internamente. Estudos desse tipo podem ser encontrados em anlises
sintticas j incorporadas literatura desse campo (Marques, 2011; Barbosa, 2007; Almeida, 2013).
Ainda assim, uma breve recapitulao de suas principais etapas pode ser til para tentar denir
o que tem acontecido com o bloco. Sero consideradas, em primeiro lugar, as questes de poltica
comercial e, de forma geral, as orientaes de poltica econmica, que constituem o corao do
Mercosul, para abordar, em seguida, os temas institucionais e polticos, que tambm representam
elementos relevantes da construo integracionista.
A literatura acumulada sobre o bloco, no Brasil e nos pases vizinhos, tem abordado as diferentes
facetas do processo de integrao econmica, poltica, social e jurdica (Ribeiro, 2013) e tem
contribudo para uma compreenso razovel do que foi o Mercosul em sua origem, como ele evoluiu
ao longo das duas primeiras dcadas e sobre quais so seus principais problemas. Assim, a tarefa
aqui ser tentar antecipar alguns de seus desenvolvimentos provveis, com base tanto na literatura
consolidada quanto no legado acumulado pelo bloco em seus primeiros vinte anos (Resende e
Mallman, 2013), com apoio tambm na observao direta das polticas de integrao seguidas pelos
seus membros e associados, ou seja, a prtica efetivamente registrada dos Estados-partes que possui
incidncia direta no e para o processo de integrao.
Uma anlise com tais intenes teria de ser bem mais conceitual, e mais institucional, do que
propriamente focada nas polticas nacionais, uma vez que o perl geral do edifcio integracionista que
deveria determinar o curso atual e futuro do bloco. Ocorre, porm, que a presena poltica e o ativismo
dos dirigentes mximos dos pases-membros so de tal forma relevantes para a denio de suas principais
polticas, que a moldura institucional e os instrumentos operacionais mais importantes acabam sendo
relegados a segundo plano nas reunies denidoras das grandes orientaes do bloco. Por esse ponto de
vista, o Mercosul aparece como bem menos institucionalizado e dotado de menor respeito ao seu quadro
legal do que outros esquemas de integrao, mais ou menos profundos, como podem ser experimentos
complexos como o da Unio Europeia (UE), ou mesmo simples zonas de livre comrcio, como o Tratado
Norte-Americano de Livre Comrcio North American Free Trade Agreement (Nafta).
No surpreende, portanto, que qualquer digresso sobre a evoluo futura do Mercosul se apresente
como difcil, seno impossvel, visto que altamente dependente do comportamento aleatrio por
vezes at errtico das lideranas polticas de cada um dos pases, dada a personalizao dos sistemas
polticos nacionais e do prprio processo de integrao. O carter oscilante da evoluo do Mercosul
pode inclusive ser determinado por fatores totalmente contingentes, como ocorreu em junho de 2012,
na reunio de cpula de Mendoza, quando o Paraguai foi suspenso pelos trs outros membros por
45
suposta ruptura democrtica na verdade uma crise poltica interna interpretada e sancionada
sem que necessariamente tenham sido seguidos os requerimentos do prprio Protocolo de Ushuaia
1

(1998), que determinavam consultas com a parte afetada antes de qualquer aplicao de sanes.
A despeito da adeso de todos os pases at por rotina burocrtica a um conjunto mnimo de
regras de poltica comercial, estas vm sendo alteradas de maneira crescente e arbitrria pelo ativismo
poltico-econmico de cada um dos Estados, na ausncia de mecanismos mais aperfeioados para
uma melhor coordenao das polticas econmicas nacionais e at de vontade poltica para tanto
(Barbosa, 2007). Alguns analistas isentos reconhecem o desvio de rota registrado a partir do incio
dos anos 2000, quando a componente comercial perdeu importncia relativamente aos elementos
polticos, sociais e mesmo culturais do Mercosul, observando-se ainda uma introverso de suas
principais orientaes negociadoras (Almeida, 2011c).
Durante as primeiras duas dcadas de existncia do Mercosul, o itinerrio do bloco tinha sido
marcado por uma caracterstica bsica: suas conguraes essenciais foram construdas no tanto a partir
da arquitetura institucional ou do funcionamento interno do bloco, mas sim com base nas orientaes
polticas, sobretudo comercial, de seus dois principais membros, a Argentina e o Brasil. De fato, esse
foi o elemento denidor do itinerrio do Mercosul, desde suas primcias, at a crise de 1999, quando
uma primeira ruptura ocorreu no funcionamento do bloco, determinada pelo desequilbrio cambial
brasileiro, seguido da rpida deteriorao da situao na Argentina e da total imploso do modelo
econmico posto em funcionamento no momento da criao do bloco, em 1991 (Almeida, 2011b).
Os anos seguintes foram no apenas de letargia nos entendimentos internos, como de retrocesso
nos compromissos de abertura recproca, em grande medida provocado pela atitude da Argentina de
fechar seus mercados competio setorial dos demais membros, dada a preocupao com emprego
e sobrevivncia de suas indstrias numa conjuntura de fortes ajustes ps-crise. Nova ruptura no
funcionamento interno do bloco ocorreu em meados de 2012, quando o processo foi alterado de
forma substantiva a partir do ingresso irregular da Venezuela, admitida na ausncia e contra a opinio
do Paraguai, temporariamente suspenso das reunies do bloco em funo de uma crise poltica
interna no pas guarani, identicada pelos trs outros membros como constituindo uma ruptura
democrtica, no sentido denido pelo Protocolo de Ushuaia de 1998 (Paz, 2013). Tudo leva a crer
que esse ser o molde formal no qual o Mercosul se desenvolver se desenvolvimento houver, no
sentido substantivo e cumulativo da palavra no futuro previsvel: a partir das decises polticas
adotadas de forma voluntarista pelos trs grandes scios do bloco.
Em outros termos, no so tanto os atos constitutivos Tratado de Assuno, Protocolo de Ouro
Preto
2
ou os instrumentos acessrios , protocolos e acordos setoriais, inclusive sobre soluo de
controvrsias ou sequer o conjunto de normas denidoras de suas polticas setoriais comerciais e
outras que determinaro o curso a ser seguido pelo Mercosul, e sim as polticas internas dos trs scios
maiores, com seus reexos no processo de integrao. So estas polticas que se aguram decisivas, no
1. Trata-se de um pacto assinado em 24 de julho de 1998, na cidade argentina de Ushuaia, pelos quatro Estados-membros do Mercosul
(Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai) e mais dois Estados-associados (Bolvia e Chile), rearmando o compromisso democrtico entre os
participantes do bloco.
2. O Tratado de Assuno foi assinado em 26 de maro de 1991, entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com o intuito de criar um
mercado comum entre os pases acordados, formando, ento, o que popularmente foi chamado de Mercosul. Mais tarde, em 1994, o
Protocolo de Ouro Preto foi assinado como um complemento que estabelecia que o Tratado de Assuno fosse reconhecido juridicamente
e internacionalmente como uma organizao.
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exatamente para inuenciar no que ele deveria, ou no que ele poderia ser, mas para o que o bloco vai ser
concretamente.
2 OBJETIVOS COMUNS E CONVERGNCIA DE POLTICAS ECONMICAS
A base de todo e qualquer empreendimento integracionista a existncia de uma vontade comum
aos participantes, o mais possvel convergente, no sentido de adotar as medidas necessrias, no plano
interno, de maneira a viabilizar os requerimentos do processo de desmantelamento de barreiras
formao de um espao econmico comum. Esse foi, por exemplo, o quadro poltico que presidiu
primeira fase da integrao europeia, a partir da proposta de uma comunidade setorial afetando a
produo e o comrcio do carvo e do ao (1950-1951). Do mesmo modo, propsitos semelhantes,
embora simplesmente livre-cambistas, estiveram em atuao na Amrica do Norte, desde os primeiros
ensaios de liberalizao comercial entre os Estados Unidos e o Canad (1965 e 1988) at a aprovao
do Nafta, no incio dos anos 1990 (Maia e Cunha, 2013).
Se, em algum momento, essa comunho de propsitos existiu entre os membros do Mercosul
e ela foi bem mais evidente na dramtica conjuntura de sada dos regimes autoritrios militares,
em meados dos anos 1980 e se manifestou nos impulsos sucessivos que levaram do Programa
de Integrao e Cooperao Econmica (Pice), em 1986, ao Tratado de Integrao Bilateral
Brasil-Argentina, em 1988, logo depois Ata de Buenos Aires, em 1990, que decidiu acelerar o
processo, e nalmente ao Tratado de Assuno (TA), de formato quadrilateral, em 1991, que criou
o Mercosul em sua forma atual, essa vontade h muito parece ter deixado de existir. No difcil
de se chegar a esta concluso ao se constatar, no decurso da segunda dcada do bloco, a adoo
progressivamente crescente, por parte dos dois membros mais importantes, de medidas unilaterais
de carter exclusivamente nacional que passaram a afetar o quadro regional no que ele tinha de mais
relevante: sua conformao jurdica como personalidade de direito internacional sob a forma de
uma unio aduaneira. No difcil imaginar que o ingresso da Venezuela no bloco, em condies
particularmente peculiares, venha a contribuir para esse quadro errtico no processo decisrio e de
ambiguidades na implementao das medidas institucionais e de funcionamento do Mercosul.
Em qualquer hiptese, indispensvel lembrar que, desde o seu incio bilateral, o Mercosul
pretendeu seguir um modelo mais sosticado do que os ento existentes na regio limitados a simples
acordos preferenciais ou esquemas de livre comrcio para aproximar-se de um padro europeu de
integrao, adotando o objetivo nal de um mercado comum. Este era o objetivo declarado, alis,
estabelecido formalmente no TA, que deveria ser alcanado, com otimismo, em 1
o
de janeiro de 1995.
Seria til recordar tambm que, a partir dessa data, o Mercosul foi declarado personalidade de direito
internacional, querendo isso presumivelmente signicar que o bloco estava pronto a negociar, em seu
prprio nome, acordos comerciais com terceiras partes e outros compromissos no plano multilateral.
De fato, o Mercosul engajou-se em negociaes coletivas tanto no plano regional, com os demais
membros da Associao Latino Americana de Integrao (Aladi), como no plano hemisfrico, em
especial no contexto do projeto americano da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca); e tambm
no inter-regional, entre o Mercosul e a UE; e, mais importante, no contexto da rodada de negociaes
comerciais multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Em todas essas ocasies, com
muito poucas excees, a coordenao interna ao Mercosul parece ter sido mais complicada do que as
negociaes com os demais parceiros, stricto sensu. Isso se deveu e ainda se deve, e talvez continue
47
a se dar no futuro ao fato que os interesses nacionais e as posies negociadoras dos membros do
Mercosul so muito diferenciados entre si, em funo de posicionamentos distintos quanto s opes
de polticas econmicas de cada um deles, o que apenas reete tipos de insero e de orientao em
polticas macroeconmicas e setoriais (especialmente comerciais e industriais) tambm muito diversos
entre si. Entre as explicaes levantadas para tratar desta questo, as assimetrias estruturais tm
sido aventadas como a causa principal dessa diferenciao de objetivos, o que no parece constituir
hiptese razovel para a origem das diculdades do bloco.
A disparidade de polticas econmicas nacionais parece ser o elemento central que explica o precrio
estabelecimento dos pilares essenciais do empreendimento integracionista em sua segunda dcada de
existncia. o que fundamenta a dvida sobre se, no futuro de mdio prazo, o Mercosul conseguir ou
no cumprir os requisitos bsicos de seu projeto constitutivo, o acabamento de sua unio aduaneira, com
vistas a avanar para o prometido mercado comum. A incapacidade dos pases em completar o prprio
programa estabelecido na origem, para o Mercosul, constitui, atualmente, o elemento central de seu
desenvolvimento no futuro de curto e mdio prazo, ou seja, a partir da terceira dcada de sua existncia.
A m de interpretar as vias provveis de evoluo futura do Mercosul, em face dos problemas
remanescentes e das tendncias sistmicas que se observam atualmente no bloco, em especial, no que
respeita ao comportamento dos seus protagonistas mais importantes, duas linhas de explicaes sero
apresentadas a seguir: quanto aos procedimentos e quanto substncia do processo de integrao.
Em relao, em primeiro lugar, aos procedimentos, e admitindo-se a premissa estabelecida ao
incio que condiciona a evoluo do bloco s orientaes polticas dos seus maiores scios, processo,
alis, vinculado ao alto grau de personalizao do mtodo decisrio, tpico do presidencialismo
altamente instvel que vige na regio , pode-se vincular o futuro do Mercosul ao que determinarem
os presidentes e os mais altos responsveis econmicos do Brasil, da Argentina e, doravante, da
Venezuela. No que tange, em segundo lugar, substncia do processo, cabe enfatizar que, a despeito
de toda a retrica poltica em torno do Mercosul e das iniciativas adotadas pelos governos dos
Estados-partes no terreno poltico (e em suas derivaes sociais, culturais, educacionais e outras), a
essncia do processo s pode ser econmica e comercial. Enquanto no se avanar nesse terreno,
propriamente uma iluso falar de reforo ou de ampliao da integrao.
Se estas linhas explicativas guardam consistncia com a realidade registrada em sua segunda
dcada de existncia, cabe reconhecer que o Mercosul desviou-se signicativamente de seus objetivos
originais, a ponto de raramente a agenda de reunies, na fase recente, ocupar-se do cumprimento
das metas estabelecidas no Artigo 1
o
do TA. O que deveria ser o ponto de partida da integrao o
livre comrcio pleno e o correto funcionamento da unio aduaneira parecer ter se convertido num
objetivo distante, praticamente ausente dos discursos polticos da fase recente. Este quadro no parece
ter se alterado na atualidade (Marques, 2011).
Resta saber, portanto, se o futuro imediato (e o mediato tambm) conrmar a tendncia ao
esvaziamento do processo econmico real e sua converso em um simples foro de questes gerais
lidando com a integrao supercial de pases contguos ou se o Mercosul conseguir retornar, a
partir de sua terceira dcada, a seu projeto original. Para isso, cabe considerar o que ele foi, at aqui,
e quais so os problemas e desaos que deveriam fazer parte de uma agenda real de integrao. Um
exerccio retrospectivo, focando as polticas desenvolvidas nos ltimos anos, pode ajudar a antecipar
o que pode e o que deveria vir pela frente.
48
3 A POLITIZAO DO MERCOSUL E O FANTASMA DAS ASSIMETRIAS
ESTRUTURAIS
A consequncia mais evidente derivada da ascenso de novas lideranas polticas no Brasil e na
Argentina no caso, Lula e Nestor Kirchner foi representada pelo ntido afastamento desses
pases (e, no mesmo movimento, tambm do Mercosul) dos objetivos econmicos basilares do TA,
em especial a liberalizao comercial recproca e a continuidade da abertura econmica no plano
global. Em seu lugar, reingressaram na agenda velhas receitas substitutivas e industrializantes, sob
forte dirigismo estatal e protecionismo aos empresrios nacionais. Em suma, no apenas um desvio
em relao aos princpios constitucionais do Mercosul, mas igualmente um retorno de quase meio
sculo na histria econmica desses pases (Almeida, 2011c).
Esse movimento regressista foi bem mais forte, numa primeira fase, na Argentina, do que no Brasil,
que no atravessou uma crise to grave quanto aquela enfrentada pelo pas platino no incio do novo
milnio. No caso do Brasil, consoante a vontade das novas lideranas do Partido dos Trabalhadores
(PT) de exercer uma no assumida liderana poltica no continente ou seja, ultrapassando inclusive
o quadro formal do Mercosul , o que se observou foi uma espcie de fuga para a frente, em direo
de objetivos sociais e polticos no concebidos originalmente como partes essenciais do processo de
integrao: tratou-se nitidamente de um efeito substituio.
Os governos dos pases-membros favoreceram, em diversos setores da rea econmica, o retorno
a velhas posturas nacionalistas e estatizantes, atitudes que estavam em ntida contradio com os
requisitos tradicionais da integrao, que so a abertura econmica e a liberalizao comercial. A
incorporao da Venezuela s instncias deliberativas ainda que no todos os procedimentos de
adeso tenham sido efetivamente raticados e seguidos pelo novo membro contribui para reforar
os elementos constitutivos objetivamente anti-integracionistas no Mercosul.
Readaptando antigas receitas de extrao keynesiana, numa verso trabalhada outrora pela
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), os pases-membros comearam a
adotar, em diferentes medidas, prescries macroeconmicas fortemente embasadas nos modelos de
industrializao la List.
3
Com isso, a nfase tornou-se essencialmente nacional, ou at introvertida,
continuando a adeso retrica a esquemas integracionistas, mas num formato o mais supercial
possvel. A despeito de crticas acadmicas quanto s insucincias institucionais ou a um alegado dcit
democrtico no Mercosul ou talvez por isso mesmo , no ocorreu nenhum esforo para caminhar-se
na direo de um tipo comunitrio de integrao, modelado segundo a experincia europeia. O
sistema intergovenamental, portanto, continuou como antes, mesmo que novas instituies, de
carter puramente acessrio, tenham sido criadas para dar a impresso de progressos na integrao.
No plano dos movimentos hemisfricos e regionais, algumas tendncias se revelaram ou se
desenvolveram no novo perodo: o Chile interrompeu seu movimento de aproximao econmica
ao Mercosul e deu incio s negociaes para o estabelecimento de um acordo de livre comrcio com
Estados Unidos, no que foi seguido por outros pases andinos, exceo dos bolivarianos (Venezuela,
Bolvia e Equador); a Venezuela explicitou sua demanda de adeso ao Mercosul, com o apoio de
todas as lideranas executivas, mas sob intenso escrutnio dos movimentos de oposio no Brasil
e no Paraguai, que questionavam as credenciais democrticas do candidato, quando o relevante,
3. Referente ao economista alemo, Georg Friedrich List (1789-1846), conhecido por suas polticas de proteo temporria indstria
infante.
49
na verdade, seria a incorporao plena de todas as normas de poltica comercial; o Brasil tomou
diferentes iniciativas para afastar os Estados Unidos da regio, propondo instituies exclusivamente
sul-americanas como a Comunidade Sul-Americana de Naes, oportunamente transformada em
Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), segundo proposta e ativismo do coronel Hugo Chvez.
No contexto especco do Mercosul, o governo brasileiro apoiou ativamente a constituio de
novos rgos Instituto Social, Parlamento, esforos adicionais de insero social etc. , mesmo
quando os objetivos primrios do TA, que so o livre comrcio e a unio aduaneira, continuaram
submetidos a contnua eroso, tanto pelas crescentes restries adotadas no plano interno, quanto
pelo protecionismo ampliado no plano externo (Ribeiro, 2012). A Argentina foi bem mais enftica
e explcita nos mecanismos defensivos do seu mercado interno, sob o olhar complacente do governo
brasileiro, mesmo contra os interesses de seus exportadores em geral, dos industriais em particular.
A despeito de todas as polticas defensivas da Argentina, e do fato que elas foram e mantm-se
ilegais e abusivas, os uxos do intercmbio bilateral que constituem ainda o grosso do comrcio
intra-Mercosul continuaram a beneciar os exportadores do Brasil, cujos superavit com o vizinho
permanecem signicativos.
A acumulao de saldos comerciais e a volta ao crescimento dos uxos intra e extrarregionais no
impediram que a parte do comrcio regional recproco dos pases do Mercosul diminusse em relao ao
volume global dos intercmbios do bloco, em especial no caso do Brasil (Curzel, 2013). A Argentina se
mantm ainda na condio j vrias vezes caracterizada como de Brasil dependncia, que ela se esfora
em diminuir, contudo recorrendo a mtodos claramente anti-integracionistas, no limite antibrasileiros.
Desde meados dos anos 1990 que ela emprega no incio, moderadamente; nos anos 2000, de forma
intensa e aberta diferentes mecanismos protecionistas (como antidumping, salvaguardas, licenas de
importao, quotas informais etc.), muitas vezes de forma ilegal e abusiva, no apenas contra o esprito
e a letra dos instrumentos constitutivos do Mercosul mas tambm em oposio a dispositivos do sistema
multilateral de comrcio (como o Cdigo de Salvaguardas, por exemplo).
tambm um fato que a parte do Mercosul no comrcio global brasileiro, depois de ter aumentado
em 10 pontos percentuais (p.p.), a partir de sua pequena base de 4% ao incio da criao do bloco,
tornou a diminuir na segunda dcada. Ainda que os valores absolutos tenham voltado a crescer a partir
de meados dessa dcada, relativamente eles passaram a representar parte decrescente do comrcio exterior
brasileiro (Curzel, 2013, p. 86-87). Isto signica que o Mercosul continua a ser signicativo no plano
microeconmico ou seja, representa um importante mercado para empresas individuais , mas,
macroeconomicamente, j no to relevante para o Brasil quanto foi nos primeiros oito ou nove anos.
Para assegurar, ainda assim, sua pretenso liderana dentro do bloco, e na regio como um todo,
bem como para apoiar projetos especcos ou diminuir reclamaes de parceiros e resistncias a suas
iniciativas polticas, o Brasil comeou a desenvolver o que foi chamado de diplomacia da generosidade.
Esta prtica foi feita de diferentes elementos no recprocos no relacionamento regional, a comear por
um duvidoso programa de substituio de importaes, que consistiria na importao voluntria,
por parte dos empresrios brasileiros, de produtos dos pases vizinhos, mesmo que eles fossem mais
caros, mas seria para ajudar pases mais pobres do que o Brasil, segundo os argumentos do presidente
Lula. Como os empresrios privados no se entusiasmaram muito pela ideia de fato, inconsistente,
no plano da lgica, e economicamente prejudicial a seus interesses de capitalistas , o Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE) implantou um programa destinado a ajudar os vizinhos a exportar para o
Brasil, numa notvel demonstrao de promoo comercial ao revs.
50
Todavia, a iniciativa mais consistente com a pretenso liderana regional por parte do governo
Lula e supostamente para sanar diferenas estruturais entre os pases-membros, que estariam, ao
que parece, dicultando a integrao consistiu no desenho e implantao de um programa de
correo das assimetrias estruturais existentes no Mercosul, criado e nanciado razo de 70%
de seus montantes pelo prprio Brasil. Justamente por ser grande, extremamente bem dotado de
recursos e industrialmente mais avanado, o Brasil passou a ser visto, pelos seus parceiros do bloco,
como o fazedor de normas, o principal beneciado e, segundo alguns, o aproveitador, de todo
o processo do Mercosul.
O Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem)
parte de um diagnstico, alegadamente emprico, segundo o qual as fontes dos problemas de
integrao no Mercosul estariam nas chamadas assimetrias, ou seja, diferentes dotaes de fatores
e especializaes variadas, em cada um dos pases, que redundariam em benefcios distintos para
cada um. Sem anlises fundamentadas em estudos econmicos mais rigorosos, o Brasil foi apontado
como o principal provedor de recursos e designado candidato a ser o pagador lquido de todos os
mecanismos corretivos de supostas desigualdades tendo inclusive assumido voluntariamente esses
papeis, por iniciativa do prprio governo , numa tentativa de reproduo de instrumentos existentes
na UE, como se o Brasil dispusesse da maior renda per capita do bloco ou como se ele j no exibisse
algumas das maiores desigualdades sociais e regionais de toda a regio.
Em qualquer hiptese, o Focem no apenas reproduz como tambm mimetiza e duplica funes
que seriam mais bem assumidas por entidades tecnicamente mais slidas, como bancos e fundos
nanceiros multilaterais e regionais tipo Banco Mundial (BIRD),
4
Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina (CAF) e outros , dispondo,
por outro lado, de bem menos recursos e expertise na rea do que os rgos j consolidados como
esses. No menos verdade que a capacidade de correo de assimetrias de um fundo sumamente
modesto como o Focem aparece como nmo em face do potencial de necessidades visveis em todos
os pases, a comear pelo prprio Brasil.
Economistas dotados de concepes menos dirigistas em matria de polticas pblicas concordariam
em que no so exatamente as assimetrias estruturais, em sua dimenso prpria, que constituem
obstculos aos avanos da integrao. As diferenas sistmicas entre pases formam, alis, a base das
especializaes setoriais e regionais e so o fundamento do prprio comrcio internacional (que
s existe, por sinal, graas a essas desigualdades produtivas). A pretenso uniformidade ou
homogeneizao dos fatores produtivos constitui um contrassenso econmico e um empreendimento
de Ssifo, que s existe em mentes dirigistas.
Por m, mas no menos importante: bem mais relevantes do que as alegadas diferenas estruturais,
ou seja, materiais, entre os pases-membros, so as assimetrias de polticas econmicas, estas sim as
responsveis pelas maiores diculdades de integrao no Mercosul. Elas se manifestam no apenas em
termos de diferenas de orientao nas principais polticas macroeconmicas em especial, as de tipo
scal, monetrio e cambial , mas tambm no que respeita a polticas setoriais, geralmente na indstria
e na agricultura, em que mecanismos defensivos ou claramente protecionistas so constantemente
mobilizados por grupos de interesse para tentar manter antigas posies nos mercados nacionais.

4. Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD).
51
Ora, todo e qualquer processo de integrao implica, necessariamente, transformaes produtivas
e reconverso de unidades empresariais: se o esforo se d no sentido de manter o cenrio habitual,
no h razo para se iniciar um processo de integrao.
Duas das principais virtudes de qualquer processo de integrao so, justamente, a induo
modernizao do sistema produtivo e a quase obrigatoriedade de reformas institucionais e setoriais, de
maneira a adaptar o parque produtivo nacional ao novo cenrio criado pela liberalizao ampliada dos
mercados; se os governos hesitam ou relutam em empreender reformas, todo o empreendimento pode
estar condenado ao fracasso. Esse o aspecto que deve ser agora abordado, com vistas a determinar
possveis caminhos para o Mercosul a partir de sua terceira dcada.
4 O QUE O FUTURO RESERVA AO MERCOSUL E AO PROCESSO DE
INTEGRAO?
Cabe, agora sim, adentrar no campo prospectivo e tentar antecipar, com base nos argumentos expostos
nas sees precedentes, o que poder ocorrer e, talvez, at o que deveria ocorrer no Mercosul,
com apoio na experincia acumulada do prprio bloco, nas tendncias detectadas anteriormente
e, tambm, no conhecimento das polticas em curso nos pases-membros. Independentemente,
porm, do perl econmico de mdio e de longo prazo do Mercosul e das caractersticas polticas
e institucionais que ele poderia assumir em decorrncia das aes futuras dos governos dos
Estados-partes, um aspecto parece seguro, qualquer que seja seu itinerrio no horizonte previsvel: o
Mercosul no corre qualquer risco de desaparecer pela vontade deliberada de seus membros (Almeida,
2011a). Nenhum dos lderes polticos, atuais ou futuros, parece pronto a descart-lo como projeto,
ou estaria disposto a assumir o nus de decretar seu fracasso, apenas por inecincia relativa de seus
mecanismos ou devido ao aumento das irracionalidades econmicas acumuladas nos ltimos anos.
O fato que, considerando-se os experimentos de integrao respectivos da sia e da Amrica
Latina em perspectiva comparada, a concluso a que se poderia chegar, com base unicamente nos
volumes envolvidos e na intensidade de comrcio registrado, bem como em sua composio, que
os esquemas latino-americanos, em sua grande maioria, carecem de densidade e de profundidade
quando confrontados aos asiticos. No se trata exatamente de esquemas diferentes em sua estrutura
e caractersticas uma vez que em ambas as regies predominam os acordos puramente preferenciais,
com uma ou outra manifestao de livre comrcio , mas de disposio efetiva para um real processo
de liberalizao comercial e de integrao com o mundo, ou seja, o fenmeno que j foi chamado de
regionalismo aberto.
Na Amrica Latina, em geral, e na Amrica do Sul, em especial, as nicas manifestaes
de regionalismo aberto so representadas por aqueles acordos que unem os pases, individualmente, de
um lado, e os Estados Unidos, de outro, e cujas disposies, at por exigncia dos norte-americanos,
cobrem uma vasta gama de reas (incluindo servios, investimentos e propriedade intelectual) e
tendem a admitir menor nmero de excees. Nos casos exclusivamente latino-americanos, as
preferncias so mnimas, muitas vezes xas, as excees so muitas, e a abrangncia desses acordos
costuma limitar-se ao comrcio de bens.
Em consequncia, o comrcio global dos pases asiticos tende a se expandir exponencialmente
inclusive roubando parcelas dos intercmbios globais aos latino-americanos , com ampla cobertura
de setores e intensa integrao de cadeias produtivas, pela via dos prprios investidores diretos e
52
de suas decises microeconmicas. A Amrica Latina, em contrapartida, parece se contentar com
modestos acordos preferenciais e abertura muito limitada aos investimentos e aos uxos de livre
comrcio, que dependem sempre do dirigismo macroeconmico de seus governos. Na regio, um
dos poucos pases a se libertar dessas caractersticas introvertidas o Chile, que possui mais de 90% de seu
comrcio ao abrigo de acordos de livre comrcio, tendo assegurado por meio da assinatura de dezenas
de acordos o acesso consolidado aos mercados de pases que devem representar cerca de 80% do
produto interno bruto (PIB) mundial; o Peru, o Mxico e a Colmbia pretendem seguir os seus passos,
mediantes negociaes transpaccas. Em contrapartida, Brasil e Argentina so os pases da regio
que exibem menor volume de comrcio ao abrigo de acordos preferenciais, com a possvel exceo
dos Estados Unidos (mas, neste caso, em virtude de seu imenso mercado interno, o que diminui seu
coeciente de abertura externa).
Estas evidncias absolutamente claras quanto a suas manifestaes concretas, sob a forma
de crescimento do PIB e da renda per capita, numa e na outra regio poderiam estimular Brasil
e Argentina ou uma Venezuela ps-socialista a empreenderem novas rodadas de liberalizao
comercial, tanto recprocas, quanto na Amrica do Sul e externamente, como ocorreu ao incio dos
anos 1990, quando da criao do Mercosul. pouco provvel, no entanto, que isso ocorra, tendo
em vista as polticas econmicas em curso nos dois pases desde o incio do milnio e suas reaes
ao que vem sendo apontado como concorrncia predatria de produtos estrangeiros, em face do
que as respostas tm sido mais protecionismo e tendncias ao enclausuramento. No nal de 2011,
saudou-se a constituio da Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do Caribe (CELAC),
cujos objetivos primordiais parecem ser mais os de realizar reunies retricas, nas quais se enaltece
a capacidade da regio de buscar sua unio sem tutelas externas e de praticar um pouco mais de
introverso econmica, do que de abrir-se s multinacionais do Imprio e intensicar os laos
econmicos de todos os tipos, em especial os de comrcio e investimentos, como se faz na sia. As
reunies seguintes da CELAC conrmaram a redundncia na retrica vazia.
Ainda que os pases do Mercosul pretendessem se fechar aos desaos da competio chinesa
que vem conquistando posies cada vez mais signicativas em toda a regio , seria normal esperar
que, valorizando os benefcios do bloco como o fazem, eles decidissem reforar os laos de abertura
recproca e de liberalizao comercial, ou seja: decidissem simplesmente atender aos requisitos mnimos
do Artigo 1
o
do TA, ainda carente de implementao em seus pontos essenciais. Independentemente
de algum novo cronograma que Brasil e Argentina decidissem xar a primeira fase de transio
era, obviamente, muito curta, de apenas quatro anos , seria preciso um engajamento credvel com
os objetivos por eles mesmos xados no instrumento original. No parece provvel, contudo, que
isso ocorra no horizonte visvel, tendo em vista as tendncias crescentemente separatistas em vigor
entre os dois mais importantes scios do bloco. No seria tampouco a Venezuela, cuja economia
encontra-se praticamente desmantelada, depois de anos de poltica econmica socialista, que poderia
trazer algum alento nesse particular.
Aps vrios anos de restries ilegais importao de produtos brasileiros em seu mercado, a
Argentina caminha no sentido no de desmantelar mas de aperfeioar os mecanismos defensivos
e protecionistas: alm do recurso habitual a salvaguardas e antidumping, o governo argentino tem
apelado para licenciamentos no automticos e outros expedientes restritivos do acesso de produtos
brasileiros a seus mercados. Ocasionalmente, h algum tipo de retaliao, mediante a aplicao similar
de restries nas fronteiras, numa demonstrao pouco eciente de machismo comercial. Quando
53
os estoques de produtos barrados aumentam dos dois lados da fronteira, uma reunio poltica desarma
o potencial de conitos durante algum tempo, at a prxima conteno ilegal. Eventualmente, os
supremos mandatrios dos dois pases se renem, anunciam algum plano estratgico e prometem
que, no futuro, tudo vai ser diferente.
Em outros termos, no existem muitas perspectivas de que os grandes parceiros do Mercosul,
na vigncia dos instintos protecionistas vigentes atualmente, se reconciliem no liberalismo comercial
neoliberal dos anos 1990, o que no permite, portanto, prenunciar a retomada da construo do
projetado mercado comum bilateral e menos ainda plurilateral prometido desde os anos 1980.
No , tambm, previsvel e de certa forma praticamente impossvel que o acesso de novos
membros plenos ao esquema do Mercosul, sobretudo em se tratando dos bolivarianos, como a
Venezuela, a Bolvia ou o Equador, venha a resultar em livre comrcio ampliado. Ao contrrio: o
que se prev mais comrcio administrado, mais regulaes intrusivas na atividade empresarial, mais
insero social e distribuio de benefcios estatais. Em suma: maior controle dos mercados de
maneira a permitir um espao econmico equilibrado, dotado de salvaguardas necessrias ao uxo
responsvel de bens e servios, sem que os benefcios sejam concentrados em algum parceiro, dotado
de vantagens indevidas em funo de assimetrias estruturais.
Se no existe liberalizao ampliada dos intercmbios no Mercosul mas apenas comrcio
administrado ou monitorado pelas autoridades econmicas sempre preocupadas em corrigir
os desequilbrios , no existem motivos sucientes ou os requisitos necessrios para a chamada
coordenao de polticas macroeconmicas ou a harmonizao de polticas setoriais. Isso afasta ainda
mais os pases de um saudvel processo de reformas que eles deveriam de toda forma empreender,
apenas para manter condies de competitividade de molde a prepar-los para enfrentar concorrentes
externos. Isso, obviamente, no caso de os parceiros do Mercosul pretenderem praticar o regionalismo
aberto, o que talvez no seja o caso. No se pode, entretanto, culpar a falta de institucionalizao
no Mercosul por essas carncias detectadas na liberalizao recproca, uma vez que so as prprias
polticas nacionais que obstaculizam o bom funcionamento da zona de livre comrcio ou a plena
implementao da unio aduaneira.
Em ltima instncia, o que est em jogo em cada um dos pases so os instintos soberanistas
dos parceiros, sentimentos bastante exacerbados nos dois grandes scios do empreendimento
integracionista. O retraimento na defesa dos mercados nacionais e a proteo dos produtores locais
ainda so iniciativas mais fortes, e de considervel apelo poltico, do que as dolorosas decises
pela abertura e pelo desmantelamento de barreiras, mesmo que apenas e to somente no bloco,
exclusivamente. Compreende-se que a ausncia de reformas diculte a abertura, o que por sua vez
refora a tendncia inrcia: reformar a estrutura scal, renunciar a tributos, eliminar controles
que servem aos instintos burocrticos das corporaes estatais, modicar os direitos sindicais que
produzem reservas de mercado (e, de fato, desempregos setoriais), alterar a paridade do cmbio ou
deix-lo utuar sem controles, todas essas medidas so extremamente difceis de serem tomadas, e no
provvel que Brasil e Argentina consigam se entender sobre uma plataforma comum de reformas
internas e sobre uma agenda partilhada de retomada do processo de integrao.
Na verdade, os dois pases e outros na regio no deixam de fazer ajustes cada vez que
circunstncias inesperadas alteram as condies do jogo econmico. Essas medidas, contudo, so
adotadas de forma ad hoc, sem obedecer a uma viso compartilhada de quais seriam favorveis ou
no ao processo de integrao, o que afasta ainda mais a perspectiva de uma coordenao de polticas
54
entre os dois grandes parceiros do Mercosul. Uma simples listagem de todas as medidas de poltica
scal, tributria, cambial, comercial ou industrial adotadas em cada um dos pases permitiria que
se chegasse constatao de que sua orientao se deu no num sentido integracionista mas com
propsitos restritivos ou protecionistas: de fato, o grau de proteo efetiva aumentou, no diminui
desde 1995, e no apenas para terceiros pases mas internamente ao Mercosul, igualmente.
A reunio de cpula de dezembro de 2011, em Montevidu, consolidou, de certa forma, essa
viso regressista do processo de integrao, uma vez que no apenas permitiu a escalada tarifria at o
mximo admitido pela consolidao aduaneira do Mercosul junto ao sistema multilateral de comrcio
como abriu tambm a possibilidade de os pases, individualmente, elegerem setores supostamente
ameaados pela competio predatria do exterior para ns de proteo, no mesmo estilo primitivo
que era adotado nos anos 1960-1970. Assim, ao lado e a despeito da retrica integracionista
que permeia todos e cada um dos encontros de cpula, o processo de integrao parece no mais
constituir uma prioridade real nas agendas de polticas econmicas de cada um dos pases.
A reunio de cpula de Mendoza, por sua vez, em junho de 2012, exacerbou no voluntarismo
poltico, ao terem os trs outros membros considerado que a crise poltica interna no Paraguai
conduzida inteiramente segundo normas constitucionais, ainda que apressadamente aplicadas
constitua uma ruptura democrtica, tal como vagamente denida no Protocolo de Ushuaia: a
suspenso do pas guarani foi no entanto adotada em violao das prprias normas de Ushuaia,
tanto quanto o ingresso pleno da Venezuela, posto em prtica na imediata sequncia, foi feito ao
arrepio das demais normas constantes do TA e do Protocolo de Ouro Preto. Criou-se, assim, um
impasse poltico e diplomtico que contaminou durante mais de um ano o itinerrio decisrio e
institucional do Mercosul (Paz, 2013).
Para no dar a impresso de imobilismo, ou at de retrocesso, foi adotada nova estratgia de
fuga para frente, deslocando os objetivos do processo para a ampliao do bloco, no para a sua
consolidao ou aprofundamento. No se v, alis, em que medida, e com quais objetivos, o ingresso
de novos membros em condies facilitadas ou seja, sem passar pela adoo obrigatria da Tarifa
Externa Comum (TEC) possa reforar o Mercosul, em lugar de debilit-lo. Aparentemente, o
Mercosul est se transformando numa Aladi sub-regional, quase um simples cartrio de registro de atos
de natureza diversa, de implementao relativamente vaga e de obrigaes muito tnues. Tampouco
se imagina como a extrema exibilidade na implementao das disposies essenciais do Mercosul
possa contribuir para o outro objetivo alegadamente importante, que a reduo das assimetrias
estruturais entre os membros. Cada vez que a qualquer um dos membros permitido seguir uma
implementao exvel das normas comuns, o que se tem um reforo de assimetrias, no sua
atenuao, inclusive devido ao fato de que as assimetrias mais relevantes so aquelas derivadas de
polticas econmicas, no de supostas dotaes diferentes de fatores (que so elementos sistmicos,
ou seja, presentes em qualquer relao comercial, em todas as demais partes do mundo).
O mais surpreendente que o processo de integrao tenha sido iniciado em fases de alta
instabilidade poltica e de enormes diculdades para se lograr a estabilidade macroeconmica, com
crises internas e externas que impactaram severamente cada um dos pases. Numa fase em que os
valores da estabilidade econmica parecem ter conseguido prevalecer sobre os desajustes do passado
com impulsos inacionrios, troca de moedas e insolvncias ocasionais seria de se esperar que a
construo de um espao econmico comum caminhasse com maior celeridade, ou que, pelo menos,
dispusesse de uma agenda minimamente consensual para sua implantao.
55
Uma anlise realista do estado da arte no Mercosul poderia, por exemplo, chegar concluso
de que nem o projetado mercado comum ou a unio aduaneira proclamada so factveis, de fato,
cabendo, ento, dar lugar a uma discusso sobre os meios e os procedimentos aplicveis a um
processo ordenado de construo de uma simples zona de livre comrcio, formato que , de longe,
um dos mais comuns junto com os simples esquemas de preferncias tarifrias experimentos
de integrao conhecidos no sistema multilateral de comrcio. Seria um reconhecimento de que
a arquitetura concebida no momento da redemocratizao dos pases do Cone Sul foi ambiciosa
demais para as capacidades organizacionais dos parceiros nesse tipo de empreendimento, cabendo,
assim, reconhecer as virtudes mais modestas dos esforos de cooperao focados em metas realistas
de liberalizao comercial de escopo mais limitado ou de alcance no to profundo.
Se o Mercosul quiser ser bem sucedido, tem de voltar ao bsico e cumprir o acordado no Artigo
1
o
do TA, ou ento comear por assumir a responsabilidade de efetuar uma reforma profunda de seus
instrumentos constitutivos. A reproduo mimtica de um esquema do tipo europeu sempre foi uma
quimera do ponto de vista prtico, e no existem solues institucionais indolores que consigam fazer
do Mercosul um edifcio integracionista para o qual lhe carecem fundaes apropriadas.
Um bom comeo de processo de reformas seria um diagnstico realista dos impedimentos
sistmicos ou contingentes ao acabamento da unio aduaneira, a partir do qual se poderia prescrever
uma arquitetura institucional com que as autoridades polticas dos atuais parceiros poderiam concordar
em dar o seu apoio. Nenhuma soluo cooperativa em torno de um processo de integrao elude,
porm, a necessidade de reformas internas em cada um dos pases participantes. Um compromisso
inquebrantvel com o respeito legalidade democrtica e aos bons princpios do Estado de direito
seria uma condio essencial para o sucesso de todo e qualquer esquema integracionista que se
empreenda na regio.
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______. (Coord.). Direito do Mercosul. Curitiba: Appris, 2013.
* Este artigo constitui uma verso reduzida de Texto para Discusso do Ipea elaborado e concludo pelos autores em dezembro de 2013,
em processo de editorao.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
*** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dinte do Ipea.
A LGICA DE FUNCIONAMENTO DOS BANCOS MULTILATERAIS DE
DESENVOLVIMENTO E O SEU RELACIONAMENTO COM O BRASIL
NO PERODO 1990-2012
*
Carlos Eduardo Lampert Costa**
Manuel Jos Forero Gonzlez**
Nathlia Filgueiras de Almeida***
RESUMO
Este trabalho objetiva realizar uma anlise do relacionamento do Brasil com os principais Bancos Multilaterais de
Desenvolvimento (BMDs) durante o perodo de 1990 at 2012. Para tal efeito, foram considerados trs BMDs, a
saber: o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD, Banco Mundial), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e a Corporao Andina de Fomento (CAF), hoje denominada Banco de Desenvolvimento da Amrica
Latina. Com a nalidade de se entender melhor qual a lgica de funcionamento destes organismos internacionais de
nanciamento, o trabalho analisa, inicialmente, como funcionam em termos operacionais e administrativos, alm de levantar
questes relacionadas com estratgias, produtos e condies de nanciamento. Especicamente, no que tange aos trs
bancos, analisada a dinmica dos emprstimos e dos uxos nanceiros em termos setoriais, geogrcos e institucionais.
Palavras-chave: nanciamento ao desenvolvimento; bancos multilaterais; uxos nanceiros.
THE OPERATING LOGIC OF MULTILATERAL DEVELOPMENT BANKS
AND THEIR RELATIONS WITH BRAZIL: 1990-2012
ABSTRACT
This paper aims to analyze the relationship between Brazil and major Multilateral Development Banks (MDBs) between
1990 and 2012. For this purpose, three MDBs were considered, namely, the International Bank for Reconstruction and
Development (IBRD, World Bank), the Inter-American Development Bank (IDB ) and the Andean Development Corporation
(CAF), later renamed to Development Bank of Latin America. In order to obtain a better understanding about the working
rationale of these international nancial institutions, the paper begins by examining their operational and administrative
procedures, as well as raising issues related to their strategies, products and nancing conditions. More specically, with
regard to these three banks, the work analyzes the dynamics of loans and nancial ows in sectorial, geographic and
institutional terms.
Keywords: development nance; multilateral development banks; nancial ows.
JEL: O19.
A Lgica de Funcionamento dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento e o seu Relacionamento com o Brasil
no perodo 1990-2012
58
1 INTRODUO
Tradicionalmente, o Brasil ocupa um papel de destaque no cenrio do nanciamento multilateral
para o desenvolvimento. Como muturio, possui uma carteira de projetos em execuo que alcana
aproximadamente US$ 35 bilhes com vrios organismos de carter multilateral e bilateral. Constitui-se
como o principal destino dos nanciamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
o maior tomador de emprstimos do Banco Mundial na Amrica Latina e a segunda maior carteira
de projetos junto ao Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina (CAF). Aliado a isso, exerce
importante inuncia no espao de ao da cooperao nanceira internacional, tendo em vista o
potencial de replicabilidade de experincias exitosas (lessons learned) extradas, tanto em termos de
projetos de desenvolvimento quanto de execuo de polticas pblicas.
O relacionamento do Brasil com os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs) remonta
ao nal dos anos 1940, quando obteve o primeiro emprstimo do Banco Mundial, no setor de energia,
em um momento em que este organismo atuava majoritariamente na reconstruo da Europa
ps-guerra. Em termos regionais, atuou ativamente na criao do BID, quando a denominada Operao
Pan-Americana, lanada pelo presidente Juscelino Kubitschek, estabeleceu as bases para a criao deste
banco de desenvolvimento. Tambm no mbito da CAF, instituio de desenvolvimento que tem
como origem a Comunidade Andina de Naes, incorporou-se em 1995 e, atualmente, ocupa papel de
destaque tanto como acionista majoritrio quanto como destino dos nanciamentos deste organismo.
De maneira geral, as estratgias de relacionamento com os BMDs e, consequentemente, com os
uxos de nanciamento desses bancos, obedecem a critrios econmicos e polticos, apresentando
pontos de inexo considerveis a comear pela maior estabilidade e previsibilidade das economias.
No caso do Brasil, observa-se, no incio da segunda metade dos anos 1990, uma elevao dos uxos
nanceiros com os BMDs, sendo que a partir de 2008 os emprstimos aprovados e os desembolsos
apresentaram crescimento expressivo, chegando a atingir, no seu conjunto, em mdia anual, cerca
de US$ 7,5 bilhes e US$ 5,3 bilhes, respectivamente.
Este artigo tem como objetivo analisar as relaes do Brasil com os principais BMDs de
1990 at 2012. As instituies que sero objeto de anlise so os trs bancos mais representativos
no nanciamento do processo de desenvolvimento do pas, a saber: o Banco Internacional para
Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD do grupo do Banco Mundial), o BID e a CAF, hoje
denominada Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina.
Este trabalho est estruturado em quatro sees, alm desta introduo. Na segunda seo,
recuperar-se- a lgica de funcionamento dos BMDs focando, fundamentalmente, as suas principais
caractersticas em termos de lgica de funcionamento, bem como estrutura acionria, nanceira e
de governana. Para tal efeito, ser realizado um mapeamento dos principais BMDs, de acordo com
sua rea geogrca de atuao. Igualmente, sero elencadas as estruturas de capital, os principais
indicadores nanceiros e operacionais e as condies nanceiras dos trs bancos objeto de estudo e,
para efeito de comparao com outras regies, de dois principais bancos regionais: o Banco Asitico
de Desenvolvimento (BAsD) e o Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD). A terceira seo
abordar a dinmica do relacionamento do pas com os principais organismos multilaterais da regio,
onde se leva em considerao uma avaliao dos uxos nanceiros desses organismos, bem como a
distribuio dos nanciamentos aprovados entre entes da federao, em termos regionais e por setores
da atividade econmica. Por ltimo, a quarta seo tratar das consideraes nais sobre o tema.
no perodo 1990-2012
59
2 CARACTERIZAO DOS BMDs
2.1 Lgica de funcionamento
Autores como Sagasti (2002) e Ocampo (2006) apontam os BMDs como sendo os principais
atores no espao de ao da cooperao nanceira internacional denominado nanciamento para
o desenvolvimento. Ocupam este espao, alm dos BMDs, diversas instituies como as agncias
governamentais, agncias bilaterais de cooperao, organizaes das Naes Unidas, fundaes
privadas e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), cada uma apresentando caractersticas de
governana e atuao particulares. Nesse contexto, os bancos multilaterais podem ser classicados
como intermedirios nanceiros internacionais, cuja propriedade encontra-se compartida entre
Estados soberanos, que captam recursos nos mercados de capitais privados e de fontes ociais. Sua
lgica de funcionamento consiste no direcionamento desses recursos, com custos competitivos, para
o nanciamento de projetos pblicos e privados nos pases muturios, em geral com baixo retorno
nanceiro, mas com importantes retornos econmico e social. Caberia, assim, aos BMDs, encorajar
os investimentos com alto retorno social e econmico, dando suporte a um processo de crescimento
econmico mais equitativo e preparando os pases muturios a terem um acesso mais competitivo
aos mercados de crdito internacional.
Os BMDs podem ser qualicados de acordo com sua rea de inuncia e atuao como globais
(Banco Mundial), regionais (BID, BAsD e BAfD) e sub-regionais (Banco de Desenvolvimento
da Amrica Latina, Banco de Desenvolvimento do Caribe). Muito embora tenham caractersticas
operacionais e de governana prprias, podem ser entendidos no mbito de um sistema ou modelo
institucional, cujas principais funes so: i) mobilizao de recursos nanceiros; ii) apoio e criao
de capacidade institucional e transmisso de conhecimento; e iii) proviso de bens pblicos globais
e regionais (Sagasti, 2002; Prada, 2012).
De acordo com levantamento feito por Prada (2012), existem, em nvel mundial, mais de
trinta instituies nanceiras que, pela dimenso regional de atuao e governana, poderiam ser
denidas como BMD. Alm dos bancos propriamente ditos, essas instituies englobam uma srie
de fundos multilaterais, de carter global e regional, que atuam como verdadeiras instituies de
desenvolvimento. O quadro 1 apresenta o resultado do levantamento realizado pelo autor, listando
os BMDs por rea geogrca de atuao.
no perodo 1990-2012
60
QUADRO 1
BMDs: distribuio por rea geogrca de atuao
BMD
Amrica Latina e
Caribe
Oriente Mdio e
frica do Norte
frica Subsaariana
Pacco e Sudeste
Asitico
Europa e sia
Central
Atuao global 8 8 8 8 8
Grupo Banco Mundial
BIRD
CFI
IDA
Miga
GEF
Fida
BEI
NIB
Atuao regional 4 2 2 2 1
Grupo BID
BID
FOE
CII
Fumin
AfDB
FAsD
ADB
ADF
BERD
(Continua)
no perodo 1990-2012
61
(Continuao)
BMD
Amrica Latina e
Caribe
Oriente Mdio e
frica do Norte
frica Subsaariana
Pacco e Sudeste
Asitico
Europa e sia
Central
Atuao sub-regional 7 6 6 3 2
CAF
BCIE
Banco do Caribe
Bladex
Fonplata
Banco do Sul
BDAN
Badea
ICIIEC
ICDPS
IsDB
FEMIP
MEDIT.BANK
EADB
BOAD
Total de BMD 19 16 16 13 11
Fonte: Prada (2012, p. 9).
Elaborao dos autores.
Obs.: CFI Corporao Financeira Internacional.
Miga Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos.
GEF Global Environment Facility.
BEI Banco Europeu de Investimentos.
NIB Banco Nrdico de Investimento.
FOE Fundo para Operaes Especiais.
CII Corporao Interamericana de Investimento.
Fumin Fundo Multilateral de Investimentos.
BERD Banco Europeu para Reconstruo e Desenvolvimento.
AfDB African Development Bank.
Bladex Banco Latinoamericano de Comrcio Exterior.
BDAN Banco de Desarrollo de Amrica del Norte.
Badea Arab Bank for Economic Development in Africa.
ISDB Islamic Development Bank.
IDA Associao Internacional para o Desenvolvimento.
Fida Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola.
FAsD Fundo Asitico de Desenvolvimento.
ADB Asian Decelopment Bank.
ADF African Development Fund.
CAF Corporao Andina de Fomento.
BCIE Banco Centro Americano de Integrao Econmica.
Fonplata Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata.
ICIIEC Corporao Islmica de Garantia para o Investimento e Crdito a Exportaes.
ICDPS Corporao Islmica para o Desenvolvimento do Setor Privado.
FEMIP Facilidade para a Parceria e Investimentos na Regio Euro-Mediterrnea.
MEDIT.BANK Banco do Mediterrneo.
EADB Banco de Desenvolvimento do Leste da frica.
BOAD Banco de Desenvolvimento do Oeste da frica.
Como se pode observar, a regio da Amrica Latina e Caribe a que possui um maior nmero
de BMDs em operao (dezenove instituies), dos quais onze deles so exclusivamente regionais e
no perodo 1990-2012
62
sub-regionais. As regies que compreendem o Oriente Mdio, o Norte da frica e a frica Subsaariana
possuem, tambm, um nmero expressivo de BMDs, com dezesseis instituies cada uma, das quais
oito se caracterizam como de abrangncia regional e sub-regional.
Com as instituies de carter global, os organismos de abrangncia regional e sub-regional formam
um sistema de bancos de desenvolvimento diverso e nem sempre integrado, mas com um objetivo
comum de mobilizar recursos para o nanciamento do desenvolvimento econmico. Essas instituies
atuam de maneira relativamente padronizada e customizada (country-by-country-basis), dentro de um
mercado competitivo, em que cada banco necessita se posicionar em termos de vantagens comparativas e
diferenciao em relao a outros BMDs, outras instituies nanceiras de desenvolvimento (cooperao
bilateral, por exemplo) e outras fontes de nanciamento (pblicas e privadas).
No caso da regio da Amrica Latina e Caribe, que apresenta um nmero signicativo de
instituies sub-regionais, dentre as quais destacam-se o CAF, o BCIE, o BDC e, mais recentemente,
o Banco do Sul,
1
pode-se dizer que os processos de integrao econmica regional levados a cabo,
sobretudo a partir dos anos 1960, foram determinantes na criao destas instituies. Em geral, estes
bancos foram criados com o propsito de contribuir para o desenvolvimento econmico e social de seus
pases-membros, cujas funes principais estavam centradas na mobilizao de recursos nanceiros de
mdio e longo prazo para o nanciamento de projetos em reas que proporcionassem a complementao
econmica e produtiva dos respectivos membros (Titelman, 2006). Mais recentemente, as perspectivas
de crescimento da regio, com o consequente crescimento da demanda por investimentos, sobretudo
em infraestrutura fsica, tem representado um importante vetor de atrao dos BMDs e tem feito
com que esses bancos apresentem um dinamismo notvel na regio.
No que diz respeito ao Brasil, seu potencial em termos de demanda por nanciamento, alm da
experincia na execuo de polticas pblicas exitosas, constitui elemento determinante para a atuao
dos BMDs no pas. Atualmente opera no Brasil mais de uma dzia de agncias multilaterais
2
que, com
outras instituies de carter bilateral, nanciam uma carteira de projetos pblicos de US$ 35 bilhes.
3

2.2 Estrutura acionria e poder de voto
A estrutura acionria de um BMD pode ser denida como sendo a distribuio das aes entre seus
Estados-membros. So estes, em ltima instncia, que decidem as estratgias de atuao dos bancos,
no mbito de sua governana institucional, operacional e nanceira. Esta estrutura denida pelos
convnios constitutivos dos organismos e pode ser modicada em funo da entrada de novos
membros ou de redistribuio acionria como resultado de recomposies de capital.
1. Criado em setembro de 2009, o Banco do Sul ainda no entrou em operao. Encontra-se aguardando a raticao de seu Convnio
Constitutivo por parte de alguns pases signatrios (Brasil e Paraguai), alm do aporte de capital mnimo previsto.
2. Os principais BMDs que atuam no Brasil so: Grupo do Banco Mundial (BIRD, CFI e Miga), Grupo BID (BID,CII e Fumin), CAF, Fida, GEF,
BEI, NIB, Fonplata.
3. Valor referente carteira de projetos em execuo com organismos multilaterais e bilaterais, de acordo com informaes fornecidas pelo
Sistema de Informaes da Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Seain/MPOG), em
dezembro de 2012.
no perodo 1990-2012
63
Em sua concepo tradicional,
4
os acionistas podem ser divididos entre aqueles pases que contribuem
nanceiramente e tomam emprstimos (pases muturios) e aqueles que, a despeito de aportarem
recursos nanceiros, no tomam nanciamentos (pases no muturios ou doadores). A proporo
da participao acionria entre os pases muturios e no muturios determina a estrutura de poder e
governana dos BMDs, e inuencia diretamente a qualidade do crdito obtido por cada instituio.
A tabela 1 apresenta uma comparao entre a estrutura do poder de voto entre pases-membros de
organismos multilaterais selecionados, levando em considerao a diviso entre muturios e no muturios.
TABELA 1
Poder de voto em bancos multilaterais de nanciamento selecionados
(Em %)
BMD
Poder de voto Principais acionistas
No muturio Muturio No muturio Muturio
BIRD
1
52,63 47,37
Estados Unidos (15,07), Japo
(8,88), Alemanha (4,44), Frana
(4,20) e Reino Unido (4,20)
China (3,23), ndia (3,06), Rssia
(2,42), Brasil (1,85) e Ir (1,67)
BID 49,99 50,01
Estados Unidos (30,06), Japo
(5,01) e Canad (4,00)
Brasil (10,9 ), Argentina (10,9) e
Mxico (7,01)
ADB 57,14 42,86
Japo (12,9), Estado Unidos
(12,9) e Austrlia (4,51)
China (5,53), ndia (5,44),
Indonsia(4,72) e
Coreia do Sul (4,39)
AfDB 39,99 60,01
Estados Unidos (6,6), Japo (5,4)
e Alemanha (4,0)
Nigria (9,0), Egito (5,1) e
Lbia (3,7)
CAF
2
100
Peru (19,3), Venezuela e
Colmbia (19,1, cada),
Argentina (8,8) e Brasil (8,1)
Fonte: Sagasti e Prada (2006).
Nota:
1
No caso do BIRD, tendo em vista o conceito de mix constituence, em que pases muturios e no muturios compartilham uma mesma
cadeira, o poder de voto dado pelas respectivas constituences e no pelos pases de forma individual, com exceo feita a Estados Unidos,
Japo, Alemanha, Frana e Reino Unido, que possuem cadeiras individuais e tm, juntos, 36,79% do poder de voto do organismo.
2
Os percentuais de participao acionria referem-se ao capital subscrito, de acordo com o Relatrio anual de 2011 do respectivo banco. As
informaes foram atualizadas pelo Relatrio anual, 2012.
Para a amostra de bancos apresentada, observa-se uma posio majoritria dos pases no muturios
no BIRD e no ADB e um quase equilbrio no BID, onde os muturios possuem presena majoritria
por apenas 0,01% dos votos. Nos demais organismos, prevalece maior poder de voto dos pases
muturios, sendo que na CAF a totalidade das aes distribuda somente queles pases tomadores de
nanciamentos (muturios), ou seja, todos os pases-membros so elegveis para aceder s suas linhas
de crdito.
5
Chama a ateno, tambm, a considervel participao acionria dos Estados Unidos e do
Japo em todos os organismos selecionados, com exceo da CAF, o que reete a grande inuncia
desses pases no mbito do sistema multilateral de nanciamento para o desenvolvimento. No caso
particular do BID, a ampla participao dos Estados Unidos como principal acionista reete-se em
inuncia na governana do banco que, com outros pases no muturios (especialmente o Japo),
4. Como o caso da estrutura do Banco Mundial, do BID e de outros organismos de atuao regional. Alguns organismos classicados
como sub-regionais, como a CAF, no fazem a distino entre pases muturios e no muturios, sendo que todos os pases acionistas tm o
direito de tomar nanciamentos, tendo em vista a proporo acionria que cada membro possui com relao ao capital total da instituio.
5. Gurria e Volcker (2001) preconizaram para o sculo XXI um modelo de nanciamento do desenvolvimento cuja caracterstica fundamental
corresponde de um clube de muturios, onde todos os acionistas so tambm tomadores de emprstimos. este exatamente o desenho
da estrutura acionria da CAF.
no perodo 1990-2012
64
forma um bloco de interesses e presso impondo aos pases muturios a necessidade de um poder de
mobilizao e organizao para fazer valer suas posies e convenincias; muito embora a maioria
das aes (50,01%) esteja de posse dos pases tomadores de nanciamento.
Pode-se dizer que quanto mais abrangente e complexa for a estrutura de poder de voto de um
banco multilateral, mais intricada e heterognea a relao de interesses entre seus acionistas. De
acordo com Sagasti e Prada (2006, p. 118), pelo fato de os bancos multilaterais pertencerem aos
Estados-membros, eles tendem a atuar em consonncia com os interesses e preferncias expressados
pelos acionistas. Isto signica estar aberto e sensvel a uma srie de presses por parte de inmeros
grupos de interesse, os quais possuem capacidade real de presso, inuenciando diretamente nas
decises de poltica interna dos organismos. Nessa perspectiva, bancos com atuao geogrca mais
limitada e estrutura acionria mais concentrada nos pases benecirios, como o caso dos bancos
sub-regionais, tendem a levar mais em conta os interesses destes pases. Tudo isso para proporcionar-lhes
maior participao nas decises e na determinao de estratgias de governana e operacionalizao,
alm de apresentarem custos transacionais mais baixos e procedimentos operacionais mais geis.
o que se denomina sentimento de pertencimento (ownership), que pode ser denido como o
grau de inuncia institucional que os pases-membros possuem em uma determinada instituio
multilateral (Titelman, 2006).
2.3 Indicadores nanceiros e operacionais
De maneira geral, os BMDs apresentam estrutura nanceira de instituies cooperativas, cujo objetivo
no se constitui na maximizao de lucros, mas no alcance de metas nanceiras e corporativas que
assegurem uma posio nanceira capaz de sustentar suas atividades operacionais e o cumprimento
do papel mobilizador de recursos para o nanciamento de projetos de desenvolvimento.
Os BMDs tm uma estrutura de capital peculiar, em que o capital subscrito equivale ao somatrio
entre o capital exigvel (callable) e o capital pago (paid-in). Tendo em vista que o capital exigvel um
capital de garantia e, portanto, no oneroso do ponto de vista de disponibilizao monetria por parte
dos pases acionistas, possvel elevar substancialmente o capital subscrito de um banco sem precisar
realizar desembolsos nanceiros adicionais signicativos, isto , mantendo-se uma elevada proporo
de capital exigvel. Esta particularidade contbil permite que se mantenha uma baixa relao entre
volume de emprstimos e capital que, somada estrutura acionria e reputao construda junto
ao mercado, decorrente diretamente da adoo de prticas operacionais e nanceiras prudentes,
denem a qualicao de risco e, portanto, o custo de captao de recursos desses organismos.
De acordo com Sagasti (2002, p. 9):
A chave das operaes da banca multilateral est em que os pases membros no fazem efetivo seu aporte
de capital exigvel, se comprometendo a aport-los somente no caso nunca visto at o momento de
que um banco multilateral enfrente problemas devido a uma cessao massiva de pagamentos por parte
de seus muturios. Na realidade o capital exigvel constitui uma garantia de aporte de capital fundada
na capacidade nanceira dos Estados membros acionistas e em seu compromisso poltico com o Banco
(traduo nossa).
Dessa forma, a conjuno adequada dos fatores mencionados, aliada ao carter de credor
preferencial que os BMDs detm junto aos pases muturios, assegura a obteno de classicao de
risco preferencial para a emisso de ttulos no mercado nanceiro geralmente mais elevada que a dos
prprios pases-membros individualmente. Isto lhes atribui um importante papel de democratizar
no perodo 1990-2012
65
o acesso ao mercado, notadamente para aqueles pases que apresentam diculdades de acesso em
funo de riscos de crdito elevados.
A tabela 2 apresenta informaes operacionais e nanceiras para o ano de 2012, relacionadas a
bancos multilaterais selecionados com abrangncia global (BIRD), regional (BID, BAfD e BAsD) e
sub-regional (CAF). Das informaes disponibilizadas, podem-se observar diferenas marcantes entre as
instituies avaliadas, notadamente em relao aos valores de capital, patrimnio, atividade operacional,
nmero de membros, gastos administrativos, entre outros. possvel notar uma homogeneidade
com relao classicao de risco dos organismos, sendo que todos possuem qualicao de grau
de investimento, muito embora a CAF apresente uma qualicao relativamente mais baixa (AA-).
TABELA 2
BMDs: indicadores nanceiros e operacionais (2012)
(Em US$ milhes)
BIRD BID BAfD
1
BAsD CAF
2
Capital Subscrito 205.394,0 116.880,0 100.230,2 163.129,0 6.301,6
Capital Exigvel 192.976,0 112.240,0 92.602,5 154.950,0 2.664,6
Capital Pago 12.418,0 4.640,0 7.627,7 8.178,0 3.637,0
Patrimnio
3
36.685,0 20.681,0 8.207,2 16.420,0 6.865,0
Emprstimos pendentes de reembolso 134.209,0 68.460,0 16.730,9 52.837,0 16.153,0
Emprstimos Aprovados 20.582,0 10.799,0 2.768,0 9.400,0 9.275,0
Nmero de Emprstimos Aprovados 93 169 48 73 170
Desembolsos 19.777,0 6.883,0 3.393,5 6.800,0 4.960,0
Gastos Administrativos 1.631,0 663,0 160,8 351,1 91,0
Nmero de pases membros 188 48 77 67 18
Nmero de pases muturios 79 26 53 45 18
Qualicao de crdito AAA AAA AAA AAA AA-
Indicadores operacionais e nanceiros
Capital pago/Capital subscrito 6% 4% 8% 5% 58%
Gastos Administrativos/Emprstimos
Aprovados 8% 6% 6% 4% 1%
Coeciente de capital ponderado em
funo do risco
4
3,66 3,31 2,04 3,22 2,35
Coeciente de alavancagem
5
0,58 0,52 0,17 0,31 1,70
Valor mdio dos projetos
6
221,3 63,9 57,7 128,8 54,6
Fonte: Estados nanceiros e relatrios anuais, 2012.
Notas:
1
Valores convertidos da unidade africana (UA) para dlar dos Estados Unidos pela taxa equivalente a 1 UA = 1,53692 US dlar.
2
Considerou-se como capital exigvel o valor de US$ 1.104,20 milho de recursos subscritos mas ainda no pagos.
3
Capital pago + lucros retidos.
4
Relao entre os emprstimos pendentes de reembolso e o patrimnio.
5
Relao entre os emprstimos pendentes de reembolso e o patrimnio + o capital exigvel (emprstimos pendentes/capital total).
6
Relao entre o valor e o nmero dos emprstimos aprovados.
Em termos de magnitude de capital, merece destaque o BIRD, de um lado, com um capital subscrito
em torno de US$ 205,4 bilhes, e a CAF, de outro, com um capital de US$ 6,3 bilhes. Nesse intervalo,
encontram-se o ADB, com US$ 163,1 bilhes, o BID e o Banco Africano com, respectivamente,
no perodo 1990-2012
66
US$ 116,9 bilhes e US$ 100,2 bilhes de capital subscrito. Com respeito composio do capital,
interessante observar a relao entre capital pago (paid in) e capital subscrito, medida que estabelecida
pelos respectivos convnios constitutivos em funo da estrutura acionria dos bancos. Observa-se certa
constncia entre as instituies de carter global e regionais 6% em mdia e uma diferena acentuada
na CAF, que apresenta uma relao de 58% entre estas duas categorias da composio de capital. Essa
diferena reete a estrutura acionria deste organismo majoritariamente composta por pases de menor
desenvolvimento relativo, que lhe impem a necessidade de atuar com um volume maior de recursos
efetivamente disponveis (capital pago), limitando a magnitude de seu capital subscrito, relativamente
pequeno quando comparado com as demais instituies.
Do ponto de vista operacional, observa-se que o BIRD o banco que apresentou o maior
volume de aprovaes de emprstimos (US$ 20,6 bilhes) e de desembolsos (US$ 19,8 bilhes) em
2012. O BAfD, por sua vez, a instituio com menores ndices de aprovaes e desembolsos com,
respectivamente, US$ 2,8 bilhes e US$ 3,4 bilhes no ano. O BID, o BAsD e a CAF apresentaram
certa similaridade em termos de aprovaes no perodo, sendo que este ltimo desembolsou
relativamente menos que seus pares, com cerca de US$ 5,0 bilhes direcionados execuo de seus
projetos. Sobre essas informaes, pode-se inferir que o desempenho do BIRD justica-se pela sua
atuao global, reetida no grande nmero de pases elegveis para nanciamento (79 pases), alm
de um valor mdio dos projetos aprovados signicantemente acima dos demais organismos. Com
relao ao BAfD, os baixos volumes de aprovaes e desembolsos podem ser atribudos ao fato de
que parte substancial dos pases elegveis para nanciamentos no banco (49 pases de um total de 53)
so tambm elegveis para receber emprstimos, em condies concessionais, do Fundo Africano de
Desenvolvimento (FAD), brao concessional do Grupo do BAfD. Isto faz com que esse banco tenha
sua atuao limitada concesso de nanciamentos integrais a basicamente quatro pases, alm de
contribuir com nanciamentos compartidos (blend), com os recursos do FAD para aqueles pases
mais pobres. O desempenho da CAF chama a ateno por ter um capital bastante inferior ao dos
demais organismos e um nmero de muturios relativamente limitado (dezoito pases), e ter sido
capaz de manter um volume de aprovaes equiparado ao do BID e do BAsD, alm de um nvel
de desembolsos nada desprezvel para um banco de sua magnitude. Os nmeros apresentados pela
CAF ilustram que esse organismo atua de maneira diferenciada quando comparado com os demais
BMDs, focado em operaes de curta maturao e com uma carteira de nanciamento relativamente
equilibrada em termos de emprstimos com risco soberano e no soberano, permitindo-lhe um
retorno mais rpido sobre o capital investido.
A tabela 2 registra, ainda, alguns indicadores de desempenho operacionais e nanceiros. Observa-se
que o BIRD o organismo que apresentou maior relao entre gastos administrativos e emprstimos
aprovados no perodo (8%), e a CAF a menor relao entre os bancos analisados (1%). O BID e o
BAfD, por sua vez, possuem uma relao similar com respeito a esse indicador, em torno de 6%, j
o BAsD apresentou um coeciente de 4%. Pode-se inferir, neste contexto, que o BIRD apresentou
custos operacionais mais elevados para preparar suas operaes de nanciamento e a CAF, por seu
turno, constitui-se como o banco cujos projetos so os menos dispendiosos. Uma possvel justicativa
para os custos operacionais mais elevados do BIRD seria sua escala global de atuao, com impactos
marcantes em termos de custos operacionais, alm da maior complexidade de seus projetos e o escopo
temtico mais abrangente. Do ponto de vista da CAF, sua atuao em escala sub-regional e a relativa
baixa complexidade de suas operaes, focadas em projetos de investimentos, sobretudo nos setores
de infraestrutura viria e urbana, explicam seus custos operacionais mais baixos. Outro indicador que
no perodo 1990-2012
67
chama a ateno o grande nmero de projetos aprovados pelo BID e a CAF durante o perodo 167
e 170 projetos, respectivamente , os quais representam quase o dobro das operaes realizadas pelo
BIRD (93 projetos), reetindo o imenso dinamismo destas instituies nas regies em que atuam.
Merece destaque na comparao entre os BMDs os indicadores de sucincia e solidez nanceira.
Na tabela 2, so apresentados dois destes indicadores: os coecientes de adequao de capital, conceitos
estrito e amplo. Os dois indicadores avaliam o grau de alavancagem das instituies, levando em
conta a relao entre a carteira de emprstimos pendentes de reembolso, ou seja, aqueles recursos que
foram desembolsados, mas ainda no repagados, e o capital. A diferena entre os dois indicadores
que o de conceito estrito inclui como capital somente os valores referentes ao patrimnio,
6
enquanto
o de conceito amplo inclui, tambm, os valores relacionados ao capital exigvel. Observa-se que
para o perodo analisado todos os organismos apresentaram graus de alavancagem substancialmente
abaixo dos requisitos mnimos previstos nos Acordos de Basileia III,
7
que equivale a uma relao entre
emprstimos e capital de 12,5. Essa situao reforada quando se avalia o coeciente de adequao
de capital no conceito amplo, indicando a relao entre emprstimos e capital total. Com exceo da
CAF que, pelas suas particularidades, apresenta um grau de alavancagem superior aos demais esse
indicador se apresenta substancialmente inferior a 1, signicando que esses bancos esto operando
com margens muito baixas de alavancagem nanceira, abaixo inclusive do j conservador coeciente
de alavancagem 1 a 1, caracterstica da prudncia nanceira dos BMDs.
8

Nesse aspecto, tendo em vista a exagerada prudncia nanceira e o elevado grau de averso
ao risco de grande parte dos BMDs, ganha corpo o debate existente sobre a necessidade de esses
organismos se reestruturarem, por meio da adoo de polticas operacionais mais pragmticas e
exveis. Deste modo, amplia no somente o volume de recursos nanceiros para novos projetos
mas, tambm, oferece mecanismos de nanciamentos inovadores, atendendo de maneira mais efetiva
a necessidade dos pases muturios.
3 A DINMICA DO RELACIONAMENTO DO BRASIL COM OS BMDs
(1990-2012)
As estratgias do relacionamento do pas com os principais BMDs obedecem a critrios econmicos
e polticos, apresentando pontos de inexo marcantes a partir da estabilizao monetria com a
introduo do Plano Real (1994). Nesse particular, observa-se uma elevao substancial dos principais
uxos nanceiros com os BMDs a partir de 1994, sendo que a partir de 2008 os emprstimos
aprovados e os desembolsos apresentaram crescimento expressivo, chegando a atingir, no seu conjunto,
em mdia anual, US$ 7,5 bilhes e US$ 5,3 bilhes, respectivamente.
Como pode ser observado no grco 1, que apresenta a evoluo dos principais uxos nanceiros
com o BIRD, BID e CAF para o perodo 1990-2012, o volume de aprovaes das trs instituies
avanou signicativamente a partir de 1990, de um patamar de US$ 2,0 bilhes anuais, em mdia,
6. Considera-se como patrimnio o somatrio entre o capital pago (paid in) e os lucros retidos no perodo.
7. Em termos de alavancagem nanceira, os Acordos de Basileia III preveem como sendo de 8% o requisito mnimo de capital para
emprstimos do setor bancrio privado, o que equivale a uma relao entre emprstimos e capital de 12,5 (conceito estrito).
8. O coeciente de alavancagem 1 a 1 signica que o volume total de emprstimos pendentes de desembolso no pode exceder o
capital total.
no perodo 1990-2012
68
para mais de US$ 8,0 bilhes anuais no nal do perodo, o que equivale a um crescimento de cerca
de 300% no volume de recursos aprovados.
GRFICO 1
Fluxos nanceiros com o BIRD, o BID e a CAF (1990-2012)
(Em US$ milhes)
10.000
6.000
8.000
2.000
2.000
4.000
6.000
8.000
4.000
0
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
Aprovaes Desembolsos Transferncias lquidas
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
3
1
9
9
0
1
9
9
1
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Fonte: BIRD, BID e CAF.
importante notar a volatilidade apresentada pela curva de aprovaes de nanciamento e
desembolsos, que foram determinadas basicamente em funo das estratgias de relacionamento do
Brasil com esses organismos. Dessa forma, observa-se que a partir de um processo de ajustamento e
estabilizao da economia, com o Plano Real de 1994, que os uxos anuais de novos nanciamentos
passaram a crescer de maneira consistente. At 2006, as curvas de aprovaes e desembolsos apresentaram
crescimento com grandes oscilaes, evoluindo signicativamente em perodos de crise econmica
(1999 e 2004), e declinando em perodos de relativa normalidade da atividade econmica. Esse
movimento justicou-se em funo da contratao de emprstimos de carter programtico, de valores
relativamente elevados e de rpido desembolso, que tinham como objetivo, fundamentalmente,
suprir o pas de recursos nanceiros com vistas ao fechamento das contas do balano de pagamentos.
Aps a contratao dessas operaes, tanto o volume de novas contrataes quanto de desembolsos
declinaram, tendo em vista a limitao de recursos, seja em funo da exposio dos bancos ao pas
ou da escassez relativa de recursos dos prprios organismos.
O relacionamento do Brasil com esses bancos multilaterais apresentou modicaes considerveis,
notadamente a partir de 2007, reetindo um novo patamar de volume de nanciamentos e de
desembolsos. O principal fator que determinou esse comportamento foi o direcionamento dos crditos
dos BMDs aos estados e municpios brasileiros; esta uma poltica deliberada do governo federal tendo
em vista a grande presso exercida por esses entes da federao para a obteno de nanciamentos
com vistas a atender demanda por projetos, em sua maioria na rea de infraestrutura fsica.
no perodo 1990-2012
69
De outro lado, no mesmo grco 1, que tambm ilustra a evoluo das transferncias lquidas,
9

observa-se que elas se alternam por perodos, exercendo presso negativa sobre o balano de pagamentos
entre 1990 e 2012. A dinmica destas contas depende muito do tipo de emprstimos e dos perodos
de carncia e de pagamento dos emprstimos, alm, obviamente, dos juros e taxas. Os emprstimos
de ajustamento setorial ou estrutural geralmente desembolsam rpido em duas tranches, algo que no
caracteriza os emprstimos de investimento. De igual forma, em 2011 foi registrada uma signicativa
amortizao, que obedeceu a um pr-pagamento de dvida antiga com a nalidade de possibilitar
maior nvel de contrataes, tendo em vista que o Brasil j tinha superado o seu limite de exposio
com o BIRD (single borrower limit).
O grco 2 apresenta a distribuio dos emprstimos aprovados por esses organismos multilaterais
por entes da federao, setor privado e bancos de desenvolvimento, levando em considerao os mandatos
dos presidentes Collor-Itamar Franco (1990-1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2010) e os dois primeiros anos da presidente Dilma Rousseff.
GRFICO 2
Emprstimos aprovados Unio, estados, municpios, bancos de desenvolvimento e setor privado
(1990-2012)
(Em US$ milhes e em %)
30.000
20.000
25.000
10.000
0
15.000
5.000
1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2012
Setor privado Unio Bancos de desenvolvimento Estados Municpios
56,1
7,3
33,0
13,8
13,2
65,7
1,7
3,4 5,4 1,2
12,3
17,2
63,6
5,5
18,2
55,0
8,2
13,6
4,1
9,1
3,5
72,0
0,7
43,6
11,5
13,8
20,3
3,2
21,8
Com respeito distribuio dessas operaes pelos entes da federao, observa-se que de 1990 at
2006 prevaleceram os nanciamentos ao governo federal, que em mdia receberam cerca de 60% dos
novos emprstimos, enquanto os entes subnacionais participaram com 22% desses recursos. A partir de
2007, observa-se uma mudana substancial na alocao da carteira de projetos dos BMDs para o Brasil.
Houve um forte redirecionamento das operaes para os entes subnacionais, que passaram a participar
com mais de 52% dos recursos aprovados, quando a Unio viu diminuir sua participao para cerca de
14%. Essa tendncia alocativa se aprofunda nos dois primeiros anos do governo Dilma Rousseff, quando
9. As transferncias lquidas correspondem aos uxos lquidos (desembolsos e amortizaes) menos os juros pagos.
no perodo 1990-2012
70
os recursos destinados aos estados e municpios alcanaram mais de 75% do total das aprovaes, enquanto
a Unio participou com apenas 3% desses recursos.
O redirecionamento dos nanciamentos dos bancos multilaterais para os estados e municpios
obedeceu a uma estratgia deliberada entre o governo federal e os bancos e foi determinada,
majoritariamente: i) pela situao nanceira solvente da grande maioria dos estados, resultado
da aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal; ii) pelo desinteresse do governo federal em tomar
novos nanciamentos internacionais, tendo em vista as restries scais prevalecentes
10
e a posio
de credor externo lquido do pas; e iii) pela necessidade dos bancos em procurar novos mercados e
modalidades de nanciamento como forma de justicar sua atuao no Brasil.
importante observar, tambm, por meio do grco 2, a participao no desprezvel do setor
privado no total dos nanciamentos ao Brasil, principalmente a partir de 2003. Esses recursos foram
alocados majoritariamente pelo BID e pela CAF, em projetos de pequeno e mdio porte, concentrados
nas reas de gerao e distribuio de energia eltrica e concesso de rodovias, no caso do BID, bem
como de infraestrutura fsica e capital de giro a empresas privadas, no mbito da CAF.11
Com relao s aprovaes direcionadas aos bancos de desenvolvimento, vale mencionar a grande
participao desses bancos no total das aprovaes ao pas, notadamente nos perodos compreendidos
entre 1995-1998, 1999-2002 e 2007-2010. A maior parte desses recursos foram alocados ao Banco
do Nordeste (BNB) e, principalmente, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), por meio de nanciamentos de carter multissetorial e de valores relativamente elevados,
voltados, em sua maioria, ao nanciamento da pequena e mdia empresa.
12
A distribuio regional dos emprstimos aprovados aos entes subnacionais pode ser visualizada
pelo grco 3. Observa-se, de incio, o crescimento exponencial do montante de recursos aprovados
aos estados e municpios brasileiros a partir do segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da
Silva, que passou de um patamar mdio de US$ 2.300 milhes nos quatrinios anteriores, para mais
de US$ 14 milhes no perodo 2007-2010. Como j mencionado, esse foi o resultado de poltica
deliberada do governo federal com vistas a suprir forte demanda de recursos por parte dos entes
subnacionais. Em termos de distribuio regional das aprovaes de nanciamentos, nota-se claramente
uma concentrao das aprovaes nas regies Sudeste e Sul, as mais ricas do pas, em detrimento
das regies Norte e Nordeste, as mais pobres. As primeiras absorveram, em mdia, para os perodos
avaliados, cerca de 63% dos nanciamentos conferidos, sendo que nos intervalos de 1990-1994 e
2002-2010 concentraram aproximadamente 80% e 71% dessas operaes, respectivamente. As regies
Norte e Nordeste, por sua vez, contriburam, em mdia, com aproximadamente 34% das operaes
aprovadas no mesmo perodo, tendo apresentado colaboraes signicativas principalmente no
intervalo 2003-2006, com 56% das aprovaes. A regio Centro-Oeste, por sua vez, no apresentou
10. Tendo em vista que os recursos decorrentes de operaes de nanciamento externo no elevam, por denio, as dotaes
oramentrias do governo, as quais so determinadas em funo das metas xadas de superavit scal, as reas setoriais (ministrios)
no tm incentivos nanceiros em tomar esses nanciamentos, que so, tambm, fortemente monitorados pelo MPOG e MF. Nessa
perspectiva, deixa de existir a motivao nanceira para a obteno de nanciamentos externos, prevalecendo, entretanto, motivaes de
outras ndoles, vinculadas, normalmente, ao valor agregado que um nanciamento deste tipo pode vir a gerar, notadamente em termos
de conhecimento e inovaes setoriais.
11. importante mencionar que a participao dos emprstimos ao setor privado na carteira da CAF no Brasil bastante signicativa,
representando mais de 66% das aprovaes durante o perodo 2001-2012.
12. Para se ter uma ideia, durante o perodo 1995-2010 foram aprovadas, pelo BID, oito operaes ao BNDES, por um valor total de US$
7.500 milhes, todas vinculadas ao nanciamento de pequenas e mdias empresas brasileiras.
no perodo 1990-2012
71
participao signicativa nas aprovaes de projetos aos entes subnacionais, muito embora no perodo
1999-2002 tenha contribudo com cerca de 9% dos projetos.
GRFICO 3
Emprstimos aprovados pelo BIRD, BID e CAF aos estados e municpios por regio (1990-2012)
16.000
12.000
14.000
8.000
4.000
2.000
0
10.000
6.000
1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2012
Sul Sudeste Centro-oeste Nordeste Norte
16,2
33,9
5,5
2,8
5,5
18,0
5,4 7,2
29,9
0,1
47,5
15,2
42,1
14,2
35,2
11,4
59,5
15,7
8,9
29,3
8,7
37,3
35,6
30,4
63,7
16,4
3,5
Alguns elementos so determinantes para a obteno de nanciamentos de bancos multilaterais no
Brasil por parte de entes subnacionais, entre eles a capacidade institucional de concepo e execuo
de projetos, a capacidade de articulao com o governo federal, garantidor da operao, e com os
bancos nanciadores, alm de condies nanceiras propcias para a obteno do nanciamento. A
articulao satisfatria desses trs elementos justica, em parte, a preponderncia das regies Sudeste
e Sul sobre as demais regies do pas. Aliado a isso, pode-se citar a falta de uma poltica explcita por
parte do governo federal em direcionar os nanciamentos dos BMDs para as regies mais pobres
do pas, como estratgia de amenizar desigualdades regionais, alm da tendncia natural dos bancos
em trabalhar com aqueles clientes com capacidade institucional mais desenvolvida, facilitando e
agilizando os processos de preparao e execuo das operaes de nanciamento.
O grco 4 apresenta a distribuio setorial da carteira de projetos aprovados ao Brasil.
13
De
uma maneira geral, observa-se que a atuao dos bancos concentrada em alguns setores especcos,
reetindo as prioridades, caractersticas e estratgias de cada banco. Nessa perspectiva, o setor de
infraestrutura fsica o que apresenta participao mdia mais elevada durante o perodo estudado,
destacando-se que nos intervalos 1990-1994, 1995-1998 e 2011-2012 apresentou participao
relativa de mais de 40% do total dos emprstimos aprovados. No obstante a participao desse setor
13. Tendo em vista o grande nmero de setores elencados nas informaes fornecidas pelos bancos e a no necessria correspondncia
na classicao de cada um desses setores por BMD, optou-se por um exerccio de compatibilizao, discricionria, entre os setores mais
relevantes de cada organismo.
no perodo 1990-2012
72
apresente variaes para cada um dos bancos analisados,
14
sua preponderncia com relao aos demais
setores se justica pela necessidade estrutural do pas em investimentos nessa rea, notadamente
em transportes, desenvolvimento urbano e saneamento bsico, principais componentes desse setor.
GRFICO 4
BIRD, BID e CAF: emprstimos aprovados ao Brasil por setores (1990-2012)
30.000
20.000
25.000
10.000
0
15.000
5.000
1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2012
Meio ambiente Infraestrutura social Infraestrutura fsica Gesto e governana do setor pblico
Agricultura e desenvolvimento rural Desenvolvimento dos setores privado e financeiro
15,6
13,8
58,6
0,1
7,4
4,2
8,8
4,7
23,0
11,2
22,6
36,3
2,1
7,1
26,4
24,1
7,9
32,0
2,2
1,8
30,5
17,0
36,9
5,8
7,7
3,8
6,0
43,5
20,5
23,7
2,2
16,7
10,9
44,1
16,0
3,2
Fonte: IRDB, IDB e CAF.
O setor de infraestrutura social, por sua vez, apresentou participao mdia para o perodo de
aproximadamente 17%, tendo sido importante nos perodos 1999-2002 e 2003-2006, com cerca de
36% e 26% das operaes aprovadas, respectivamente. interessante notar que em perodos mais
recentes, a participao desse setor na carteira de emprstimos aprovados diminuiu substancialmente,
tendo representado cerca de 6%, em mdia, entre 2007 e 2012, apesar da nfase dada pelos BMDs
nas suas respectivas estratgias de atuao no Brasil. A este respeito, vale mencionar, de um lado,
o relativo desinteresse do governo federal em contratar novas operaes vinculadas ao setor social,
notadamente nas reas de educao e sade, as quais apresentam volume substancial de recursos
vinculados ao oramento da Unio e, de outro, a agenda dos estados e municpios, que passa a
privilegiar investimentos em infraestrutura fsica.
14. O BID foi o BMD que mais aprovou emprstimos ao setor de infraestrutura fsica no perodo 1990-2012, tanto em termos absolutos
quanto relativos: cerca de US$ 15 bilhes ou 43,5% do montante aprovado ao Brasil por este banco. Logo em seguida vem o BIRD, com
aproximadamente US$ 12,5 bilhes em emprstimos aprovados ao setor, 33,6% de sua carteira com o Brasil no perodo. Por ltimo, a CAF
que, embora tenha aprovado um total bem menor que seus pares em termos absolutos (cerca de US$ 3,5 bilhes), em termos relativos,
o percentual aprovado ao setor (28%) no cou muito atrs do BIRD. Estes dados evidenciam o fato de que a atribuio de elevada
importncia ao nanciamento de infraestrutura fsica foi caracterstica comum atuao dos trs BMDs no Brasil durante o perodo.
no perodo 1990-2012
73
Com relao ao setor desenvolvimento do setor privado e nanceiro, que abrange as operaes
direcionadas aos bancos de desenvolvimento bem como ao setor privado, no caso do BID
15
e da
CAF, se observa uma participao mdia em torno de 22% ao longo do perodo avaliado, com
nfase para os intervalos 2003 e 2010, quando os recursos destinados a esse setor representaram mais
de 30% da carteira de projetos aprovados. A justicativa para a signicativa alocao de recursos
nesse setor est nos projetos de interesse do BNDES nanciados pelo BID que, entre 2003 e 2010,
representaram US$ 4 milhes de recursos alocados para esse banco, bem como o incio mais efetivo
das operaes da CAF no Brasil, a partir de 2007, em que mais de 60% dos recursos aprovados ao
pas destinaram-se ao setor privado.
O setor gesto e governana do setor pblico passou a ter participao relativa a partir do perodo
2007-2010. Nele esto os projetos voltados modernizao do estado e de apoio poltica econmica,
com caractersticas diferenciadas dos projetos de investimentos tradicionais, geralmente de valor
relativamente elevado e de rpido desembolso. Esses projetos inauguram uma nova forma de os bancos
multilaterais atuarem no Brasil, notadamente o Banco Mundial, com foco na estruturao de projetos
com maior valor agregado, de abordagem multissetorial e com desembolsos no vinculados a gastos
intrnsecos ao projeto, mas ao alcance de metas vinculadas a polticas globais e setoriais especcas.
Como mencionado, o Brasil possui um longo histrico de relacionamento com os BMDs, ocupando
grande papel no mercado de nanciamentos para o desenvolvimento, tanto como muturio quanto
como acionista de diversas instituies multilaterais. No obstante os valores referentes aos uxos
nanceiros com essas instituies sejam substanciais do ponto de vista dos organismos, o que
posiciona o pas como um importante player nesse mercado, em termos da economia brasileira e de
seus bancos de desenvolvimento, esses valores apresentam-se pouco expressivos. Os prprios BMDs
se consideram um niche player em relao ao tamanho da economia do Brasil. Para ilustrar melhor
este ponto, por exemplo, em 2012, os desembolsos dessas instituies (BIRD, BID e CAF) ao Brasil
corresponderam a 6,3% dos desembolsos do BNDES, que atingiram US$ 80 bilhes.
No entanto, esses bancos desempenham papel considervel, principalmente em termos de gerao
de conhecimento e da capacidade de se associarem ao governo para denir potenciais reas e formas
de atuao que explorem vantagens comparativas e resultem em projetos de elevado valor agregado.
No caso do Brasil, esse um fator particularmente importante, tendo em vista as caractersticas da
carteira de emprstimos dos BMDs, concentrada nos entes subnacionais, em que a ao catalisadora
desses organismos fundamental para a concepo e execuo de projetos de qualidade. Vale salientar
que cada vez mais a carteira de projetos com esses organismos privilegia setores mais intensivos em
conhecimento, com abordagem multissetorial e valores relativamente elevados de nanciamentos,
o que os torna especialmente atraentes para os governos subnacionais.
A agenda atual de discusses dos BMDs concentra-se em trs vetores principais: i) adicionalidade
de recursos nanceiros para o nanciamento de novos projetos, notadamente na rea de infraestrutura,
em um ambiente onde a principal restrio a novos aportes de capital vincula-se crise econmica
que atinge grande parte de seus principais acionistas; ii) maior agilidade no atendimento de demandas
15. Para o BID, leva-se em considerao somente aqueles nanciamentos originrios do capital ordinrio do banco, estruturados pelo
Departamento de Financiamento Estruturado e Corporativo Structured and Corporate Finance Department (SCF).
no perodo 1990-2012
74
apresentadas pelos pases muturios, em especial no que diz respeito promoo de instrumentos
nanceiros inovadores e procedimentos menos complexos em termos de preparao de operaes
de nanciamentos; e iii) exibilizao das estruturas atuais de governana, de modo a proporcionar
participao mais efetiva e, consequentemente, maior empoderamento dos pases muturios, como
reexo da nova ordem de foras na economia mundial.
As diculdades em se obter avanos signicativos na adoo desta agenda, alm da necessidade
poltica de maior rearmao dos pases emergentes no cenrio nanceiro global, tm fomentado
diversas iniciativas de criao de novos bancos multilaterais, a exemplo do recm-criado Banco do
Sul e do Banco de Desenvolvimento dos BRICS, que se encontra em fase avanada de negociao
entre os pases deste agrupamento.
REFERNCIAS
BID BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. Relatrio anual, vrios nmeros.
BIRD BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUO E DESENVOLVIMENTO. Relatrio
Anual, 2012.
CAF BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA. Relatrio anual, vrios nmeros.
GURRIA, J. A.; VOLCKER, P. The role of the multilateral development banks in emerging market
economies. Carnegie endowment for international Peace; EMP Financial Advisors, LLC; Inter-American
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OCAMPO, J. A. La cooperacin nanciera regional: experiencias y desafos. In: OCAMPO, J. A. (Comp.).
Cooperacin nanciera regional. Santiago, Chile: Cepal, 2006.
PRADA, F. World Bank, Inter-American development bank and Subregional development banks in
Latin America: Dynamics of a System of Multilateral Development Banks. Tokyo: Asian Development
Bank Institute, 2012. (ADBI Working Paper, n. 380).
SAGASTI, F. La Banca Multilateral de Desarrollo en Amrica Latina. Unidad de Estudios Especiales,
Cepal, Santiago, Chile, 2002.
SAGASTI, F.; PRADA, F. Bancos regionales de desarrollo: una perspectiva comparativa. In: OCAMPO, J.
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TITELMAN, D. La cooperacin nanciera en el mbito subregional: las experiencias de Amrica Latina y
Caribe. In: OCAMPO, J. A. Cooperacin nanciera regional. Santiago, Chile: Cepal, 2006.
WORLD BANK. Annual report. Vrios nmeros.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
A SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA E A COOPERAO SUL-SUL PARA
O DESENVOLVIMENTO: ESTUDO DE CASO DO VIVA RIO NO HAITI
Guilherme de Oliveira Schmitz*
RESUMO
O presente estudo analisa a presena da organizao no governamental (ONG) brasileira Viva Rio no Haiti, como parceiro
da Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento (CSSD). O caso em tela apresenta-se notrio na atuao da sociedade
civil brasileira na CSSD. No que tange ao aspecto da internacionalizao de suas atividades e sua presena em outros
pases, entretanto, ainda um caso desviante quando comparado a outras Organizaes para o Desenvolvimento no
Governamentais (ODNGs) brasileiras, tendo em vista a reduzida porm crescente presena destas organizaes na CSSD.
Ao resgatar as formas pelas quais o governo nacional, as organizaes internacionais, as corporaes transnacionais e
ODNGs do Norte interagem com as ODNGs do Sul Global, torma-se claro que a prtica na sociedade civil brasileira ainda
tmida em funo da incipiente internacionalizao da prpria sociedade e tambm de aspectos ligados ao governo
brasileiro.
Palavras-chave: sociedade civil; ONGs; Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento; ajuda para o desenvolvimento.
BRAZILIAN CIVIL SOCIETY AND DEVELOPMENT SOUTH-SOUTH
COOPERATION: THE VIVA RIO HAITI STUDY CASE
ABSTRACT
The present study analyses the presence of Brazilian NGO Viva Rio in Haiti, as partner of South-South Cooperation for
Development. It is stated that the case in question presents itself as a markable case of Brazilian Civil Society working
on the South-South Cooperation for Development, by still a deviant case when compared to other Brazilian ODNGs
regarding the aspect of internationalization of their activities and their presence in another nation- since the reduced,
though growing, presence of these organizations in South-South Cooperation for Development. By rescuing the ways in
which the National Government, International Organizations, transnational corporations and Northern Non-Governmental
Development Organization interact with NGOs in the Global South, it becomes clear that the practice in civil society is
still limited due to the incipient internationalization of Brazilian society itself and the government, even over the stimuli
of foreign agencies.
Keywords: civil society; NGOs; Development South-South Cooperation; development aid.
JEL: F35; L31; K34.
A Sociedade Civil Brasileira e a Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimwento: Estudo de Caso do Viva Rio no Haiti
76
1 INTRODUO
As Organizaes para o Desenvolvimento no Governamentais (ODNGs), nos ltimos sessenta
anos, denitivamente conquistaram seus espaos e reconhecimento como atores de apoio ao
desenvolvimento. Pode-se citar inmeras dessas organizaes que ganharam notoriedade perante a
sociedade civil global, tais como OXFAM,
1
Greenpeace,
2
ActionAid,
3
entre outras. Apesar de suas
diferentes abordagens perante o desao do desenvolvimento, estas grandes organizaes possuem em
comum a caracterstica de serem originrias de pases desenvolvidos e atuarem na lgica da relao
Norte-Sul. Elas so o objeto de estudo deste trabalho que, no entanto, delimita sua anlise ao caso de
ODNGs oriundas de pases em desenvolvimento mais especicamente, do Brasil que avanaram
para uma atuao global.
Em 2011, Busan, na Coreia do Sul, foi palco do IV Frum de Alto Nvel para a Efetividade
da Ajuda. Milhares de agentes do desenvolvimento reuniram-se naquele que foi at ento o maior
encontro de representantes de governos, organizaes da sociedade civil e doadores privados. O evento
foi uma comprovao do j observado incremento da participao das ODNGs no debate acerca
dos aprimoramentos dos esforos para a concluso das metas dos Objetivos do Desenvolvimento
do Milnio (ODMs), at 2015.
Neste contexto, a participao na rea do desenvolvimento de atores alm dos governos permanece
ainda pouco explorada pelos acadmicos, sendo limitada a pequenas menes a atuao de entidade
subestatais, organizaes no governamentais (ONGs), empresas transnacionais. No h, de fato, a
devida anlise acerca dos interesses, desaos e consequncias da repercusso dessas aes em temas
globais relacionados ao desenvolvimento.
O objetivo deste trabalho apontar os fatores que corroboram para a internacionalizao
da sociedade civil brasileira como parceiro para o desenvolvimento econmico e social de outros
pases. Dessa forma, o problema da pesquisa surge quando buscou-se saber se a Cooperao Sul-Sul
para o Desenvolvimento (CSSD) uma iniciativa exclusiva do Poder Executivo federal, se existe
envolvimento signicativo por parte das organizaes da sociedade civil brasileira nas atividades de
CSSD e se essas organizaes podem vir a se converter em motores da cooperao.
4

A escolha do Viva Rio como objeto deste estudo de caso justica-se pela ampla divulgao dos
projetos e relatrios de atividades da organizao e pelo reconhecimento de sua presena na CSSD e
em relatrios internacionais ligados Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CID), o
que facilitaria o exame mais prximo das implicaes observveis para a causa da internacionalizao
de um ator da sociedade civil brasileira atuante na rea do desenvolvimento. A ampla divulgao na
mdia, no meio acadmico e nos relatrios de organismo internacional faz pensar que se trata de um
caso representativo de CSSD com agentes da sociedade civil brasileira.
1. A OXFAM trata-se de uma confederao de dezessete ONGs que trabalham conjuntamente para encontrar solues para o problema da
pobreza e da injustia no mundo.
2. O Greenpeace uma ONG de atuao global que tem como objetivo a defesa do meio ambiente.
3. O objetivo da ActionAid, ONG de atuao global, erradicar a pobreza e a injustia no mundo. Trabalha em parceria com as comunidades
locais para garantir ao indivduo acesso a alimentao, educao, infraestrutura urbana, bem como igualdade entre homens e mulheres,
raas e etnias.
4. Em 30 de maro de 2010, o escritrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) promoveu em Braslia uma ocina
de trabalho acerca da Cooperao Sul-Sul. As questes sobre a sociedade civil na CSSD que orientaram os debates do dia foram a fonte que
inspiraram a problemtica deste trabalho.
77
Para que se alcanassem os objetivos propostos, foram examinados planos de trabalhos, relatrios
de atividades divulgados pelo Viva Rio Haiti, estudos e pesquisas sobre sua atuao, bem como
realizadas entrevistas com dirigentes da organizao e funcionrios que atuam ou atuaram tanto na
sede do Viva Rio como na sua lial em Porto Prncipe. O mtodo escolhido, a entrevista, apesar
de suas limitaes, o instrumento mais vlido para obter fatores subjetivos que inuenciem na
poltica de tomada de deciso, a motivao dos agentes envolvidos e o papel dos agentes em eventos
de interesses (Rathbun, 2008). O tipo utilizado foi o de entrevistas semiestruturadas (semi-estructure
interviewing), com o emprego de um roteiro para entrevistas abertas.
2 O CASO VIVA RIO NO HAITI
O Viva Rio uma ONG fundada em 1993 por representantes de diversos setores da sociedade
civil do Rio de Janeiro. Desde ento, tendo obtido reconhecimento pelo seu trabalho social junto
s comunidades de morro do Rio de Janeiro (Prmio Colunistas Rio de Janeiro, na categoria Cases
e Mdias Integradas, 2012) e, mais atualmente, s comunidades carentes do Haiti (Prmio Faz a
Diferena, categoria Mundo 2011). O reconhecimento do Viva Rio, por seus trabalhos de pesquisa,
atividades de campo e formulao de polticas pblicas, decorre de um processo de construo de
uma imagem de responsabilidade e compromisso com causas ligadas ao objetivo da cultura de paz
e incluso social, como resposta crescente violncia que assola o Rio de Janeiro.
Com a viso institucional que preza por uma sociedade que integre a segurana e direitos
civis, justia e liberdade, desenvolvimento e meio ambiente, modernidade e diversidade cultural,
o Viva Rio trabalha em comunidades carentes expostas a uma realidade de violncia, por meio da
aplicao de solues inovadoras para problemas sociais e ambientais e da mediao de conitos.
Atualmente, alm da sede no Rio de Janeiro, a organizao estabeleceu liais em Maca e em Porto
Prncipe, no Haiti.
Com efeito, ao longo de sua histria, o Viva Rio consolidou uma estrutura administrativa
bastante complexa comum a ONGs de grande porte. Importantes modicaes foram procedidas na
sua estrutura institucional ao longo de sua trajetria, ao passo em que ampliava sua rea de atuao.
A abertura da lial no Haiti, inclusive, obrigou, por lei, que esta estrutura se tornasse ainda mais
complexa, sobretudo naquilo que tange ao nanciamento dos projetos fora do pas. A legislao
nacional, Lei n
o
9.790/1999, diculta a internacionalizao da organizao j que obriga que os
recursos isentos de impostos sejam imperativamente gastos no Brasil. Por isso, a necessidade de que
haja duas unidades administrativas para a contabilidade na organizao do Viva Rio, uma para seus
projetos nacionais e outra para seus projetos no Haiti (gura 1).
A estrutura administrativa integrada pelas seguintes unidades, conforme organograma sinttico:
78
FIGURA 1
Organograma do Viva Rio
Diretoria
Assembleia
consultiva
Diretores
executivos
Finanas Brasil
Comunicao
Segurana da
comunidade
gua e sade Gs Esporte Artes Treinamento
Administrao
Finanas Haiti
Fonte: Viva Rio, 2012.
Pelas questes legais referidas, a fonte de nanciamento do Viva Rio Haiti separada da sua
sede no Brasil. Os principais nanciadores das atividades da organizao no Haiti (grco 1) so o
governo canadense e o noruegus, bem como o prprio oramento da Misso das Naes Unidas para
a Estabilizao no Haiti Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Hati (MINUSTAH).
Aps o terremoto de 2012, o Viva Rio abriu uma conta para doaes no Banco do Brasil (BB), de
maneira a arrecadar fundos. Recentemente, os canadenses no renovaram seus contratos e no guram
mais entre os parceiros do Viva Rio Haiti. H uma variedade de grupo e agncias que nanciam o
Viva Rio, no entanto, em sua atuao no Haiti, restam apenas o patrocnio do governo da Noruega e
o da MINUSTAH. A imprevisibilidade dos nanciamentos levam alguns doadores bilaterais, ONGs
internacionais e algumas Organizaes de Sociedade Civil (OSCs) nacionais a questionarem acerca
da capacidade de comprometimento de longo prazo do Viva Rio, em relao ao Haiti.
A internacionalizao do Viva Rio implica processo de formalizao das atividades da organizao.
Apesar de recente o seu papel como ator de CSSD, mudanas graduais, mas com devida presteza
das prticas administrativas vm sendo notadas no sentido de adequar e legitimar a organizao como
ONG captadora de recursos internacionais. Dessa forma, cuidados, como a elaborao de relatrios
de atividades e de oramento e o desenvolvimento e publicao de mecanismos de monitoramento
e avaliao de suas atividades, vm sendo tomados pela diretoria do Viva Rio. A instrumentalizao
do stio eletrnico da ONG em trs lnguas, portugus, ingls e francs como meio de divulgao
desses documentos marca a estratgia de divulgao do trabalho tanto no Brasil quanto no Haiti e,
consequentemente, amplia o escopo de legitimidade e seriedade para os parceiros internacionais dos
j reconhecidos esforos em mbito domstico.
79
GRFICO 1
Fonte de nanciamento do Viva Rio no Haiti
(Em R$)
1.628.469
1.665.759
267.467
45.000
DFATD Canad MINUSTAH Cida governo canadense NCA governo da Noruega
1 2 3
Fonte: Viva Rio (2010a).
Elaborao do autor.
Notas:
1
DFATD Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada (Departamento das Relaes Exteriores do Canad).

2
NCA Norwegian Church Aid (Ajuda da Igreja Norueguesa).

3
CIDA Canadian International Development Agency (Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional).
Destarte, os gastos do Viva Rio no Haiti so apresentados regularmente, por meio de relatrios
nanceiros, s agncias doadoras de recursos. Esses relatrios demonstram a diversidade de reas em
que a organizao est inserida no Haiti, tanto em setores ligados segurana como reconstruo
e ao desenvolvimento. Nestes relatrios pode-se notar o custo que o processo de formalizao
da ONG enseja. Por exemplo, em 2008-2009, os custos indiretos e de coordenao, que seriam
equivalentes aos custos administrativos do estabelecimento, alcanam conjuntamente o valor de
R$ 753.034,00, signicando 22,5% do oramento do Viva Rio Haiti. Enquanto isso, o custo de
divulgao importante para difundir as aes da ONG e, assim, obter doaes e recursos de parceiros
alcanam 3,75% do oramento. A preocupao em desenvolver projetos com base em resultados
implica gastos em pesquisa, monitoramento e avaliao, que comprometem aproximadamente 5,6%
dos recursos. Ao todo, os gastos no referentes diretamente realizao dos projetos sociais atingem
quase um tero do oramento do Viva Rio Haiti, no valor de R$ 1.604.971,00 (tabela 1).
80
TABELA 1
Gastos do Programa Viva Rio Haiti (2008-2009)
(Em reais)
Setor R$
Pesquisa 126.251
Suplemento de gua da chuva 531.260
Suplemento de gua manancial 320.019
Administrao de resduos slidos 386.631
Gnero, sade e direitos 143.664
Crianas, juventude e paz 137.173
Esporte e arte centro comunitrio 170.646
Segurana material de treino, intercmbio e eventos 411.226
Acordo de paz 195.091
Comunicao 125.167
Cooperao tcnica 246.014
Monitoramento e avaliao 60.519
Coordenadas gerais 482.242
Custos indiretos 270.792
Total 3.335.903
Fonte: Viva Rio (2010a).
Elaborao do autor.
2.1 O Viva Rio no Haiti: triangulao societria e mediao social
O amadurecimento do trabalho do Viva Rio nas comunidades do Rio de Janeiro e a experincia
obtida o credenciaram para expandir suas fronteiras de atuao, partindo para uma atuao global.
O reconhecimento do trabalho da organizao na cidade do Rio de Janeiro e a expertise adquirida
em alguns temas relacionados governana global alaram-no para o patamar de entidade de carter
consultivo na Organizao das Naes Unidas (ONU). A partir da participao dos dirigentes do
Viva Rio no debate acerca do desarmamento e do combate droga no Conselho Econmico e Social
(ECOSOC), o Viva Rio foi convidado pela ONU para atuar na reconstruo do Estado haitiano.
O estabelecimento do Viva Rio no Haiti data de 2006, com o apoio de OSCs da Noruega e
do Canad e iniciou-se por meio de um trabalho de consultoria que, posteriormente, se ampliou
para uma operao em Porto Prncipe, nos bairros de Bel Air, Cit Soleil, Bom Repos e Arcaye, nos
setores de sade, educao, meio ambiente e segurana comunitria. Estes setores so os mesmos da
atuao do Viva Rio no Rio de Janeiro. Ou seja, a organizao aproveita a expertise adquirida na sua
atuao no Brasil para cooperar com a populao haitiana. O Viva Rio no Haiti foca sua investida
em aes de estabilizao social e desenvolvimento e, com outros pases em desenvolvimento, rene
esforos para promover a estabilizao naquele pas.
Aps trs anos de atuao nos bairros de Porto Prncipe, em 2009, o Viva Rio Haiti foi reconhecido
ocialmente como uma organizao sem ns lucrativos atuante no Haiti. Atualmente, o Viva Rio possui
cinco unidades no Haiti e emprega majoritariamente funcionrios locais. O nmero de colaboradores
varia signicativamente ao longo do tempo e est diretamente relacionado ao volume de recursos que
81
a organizao consegue captar. Aps o terremoto, a equipe cresceu muito, chegando ao nmero de
1.450 funcionrios, do quais 98% eram haitianos inclusive em reas de gerncia e coordenao. A
partir de 2011, com o termo de alguns contratos e a no renovao por parte dos doadores do Norte,
sobretudo canadenses, a organizao precisou reduzir sua equipe e, consequentemente, uma parcela do
pessoal precisou ser dispensada. Atualmente, segundo o diretor da organizao, so 250 funcionrios,
na sua maioria mo de obra local, proveniente de Bel Air. Apesar disso, Moestue e Muggah (2009)
apontam os desaos no recrutamento e formao da populao haitiana para trabalharem nos projetos
locais. Muito em funo da desconana em relao s atividades estrangeiras e do preconceito e do
medo de atuar em um dos bairros mais violentos de Porto Prncipe, a ideia de trabalhar em Bel Air
no atrai a populao das classes mais altas e de maior nvel de educao.
A equipe de colaboradores bastante diversa: entre os funcionrios contratados, h brasileiros,
paquistaneses, estadunidenses, espanhis, burundianos. A ampla maioria dos prossionais
remunerada. Segundo o diretor do Viva Rio. Rubem Csar Fernandes, o trabalho voluntrio vinha
sendo bastante decitrio, em decorrncia da grande rotatividade. As situaes adversas no pas,
a falta de estrutura fsica e o alto ndice de pobreza impossibilitam o voluntariado da populao
local. J o carter intempestivo do trabalho de voluntrios estrangeiros acaba por impedir o bom
desempenho dos projetos em longo prazo, visto que a viabilidade dos projetos do Viva Rio no Haiti
implica comprometimento duradouro de seus agentes, sobretudo em funo do custo de efetividade
em aloc-los no pas.
Moestue e Muggah (2009) observaram que, apesar da transposio da organizao para outra
sociedade, o Viva Rio no Haiti conseguiu manter em certo grau a cultura organizacional da sua sede
na lial. A causa disso est na gura do diretor que centraliza a atribuio de dirigir ambas as unidades
administrativas. Embora elas apresentem estruturas e equipes distintas, bem como elaborem relatrios
e oramentos separados, a inuncia do diretor no planejamento e implantao dos projetos fator
convergente do estilo de gerncia e de liderana da replicao de valores, normas e regulamentos na
organizao. A estrutura organizacional do Viva Rio Haiti, pautada na relao interpessoal exvel e mais
horizontalizada, tambm apresenta similaridades com a sede no Brasil. Como o mtodo de trabalho
o mesmo utilizado na matriz, cada projeto do programa do Viva Rio Haiti possui uma equipe que
opera e executa suas tarefas de forma relativamente autnoma, ainda que a estrutura administrativa seja
responsvel por interconectar estes projetos e dar a eles um carter de atividade integrada.
Desde seu estabelecimento em Porto Prncipe, o trabalho da organizao tem posto nfase na
promoo da segurana, da reconstruo e do desenvolvimento dos bairros em que atua. De fato,
o Viva Rio estabeleceu-se inicialmente em Porto Prncipe com objetivo de apoiar pontualmente
as atividades de segurana da comunidade da MINUSTAH. Com o decorrer do processo e
com o aprendizado obtido sobre a comunidade na qual estava inserido, o Viva Rio Haiti,
segundo relatos do seu diretor, passa, num segundo momento, a ter uma ao mais assertiva acerca
da sua participao na misso de paz. Assim, a ONG buscou uma presena mais independente e mais
el sua losoa de atuao no Brasil. Se, inicialmente, a aproximao com o governo brasileiro e
a MINUSTAH foi essencial para a presena do Viva Rio no Haiti, num segundo momento, aps a
obteno do know-how social pela organizao, o distanciamento planejado e amistoso foi fundamental
para que ele desenvolvesse seus programas de maneira mais autnoma e condizente com sua tica.
Exemplo disso foi o processo de instalao fsica do Viva Rio no pas, que precisou do suporte logstico
da MINUSTAH para estabelecer sua lial e para se inserir na comunidade de Bel Air.
82
Moestue e Muggah (2009) descrevem o processo de apreenso, compreenso e entendimento da
experincia haitiana realizada pelo Viva Rio. Para eles, com um olhar proveniente de suas experincias
passadas, o Viva Rio Haiti diagnosticou a sociedade de Bel Air e apresentou seu tratamento sob a
tica de suas lies aprendidas nas comunidades do Rio de Janeiro. Segundo os pesquisadores,
o Viva Rio identicou uma dinmica comum entre as condies sociais e polticas em Porto Prncipe e
aquelas encontradas no Rio de Janeiro, a partir de uma perspectiva sociolgica. O modelo original para
a interveno se baseou explicitamente, portanto, na experincia da organizao na renovao de favelas
e cidades centrais (favela bairro). Especicamente, o modelo transposto buscou i) criar ou renovar o
relacionamento entre a favela e o asfalto (mobilidade); ii) fortalecer e adensar as linhas de comunicao
entre agentes de fora e de dentro da favela; iii) reabilitar as reas comerciais e de crescimento em favelas.
Por m, o conceito buscava encorajar uma valorizao maior das favelas, em lugar de transformao
massiva, social e fsica.
Instrumentalizando aes pautadas em pesquisas prvias, dilogo e interao contnua com a
populao alvo, projetos como o Depte, o Aocham Creole e a Academia de Prolas Negras foram
desenvolvidos mediante a observao de anidades culturais entre as comunidades urbanas de baixa
renda de Porto Prncipe e as da cidade do Rio de Janeiro (Moestue e Muggah, 2009). No entanto, a
comparao entre a Bel Air e as comunidades cariocas pode ser considerada problemtica, visto que
nunca duas sociedades so iguais. Consequentemente, os projetos dicilmente poderiam ser transpostos
de maneira similar de um ambiente para outro, sem haver uma signicativa adaptao realidade
da sociedade beneciada. O mais acertado seria dizer que o componente xo e aglutinador das duas
atuaes tanto no Brasil quanto no Haiti a losoa de ao do Viva Rio, baseada na busca de
soluo para os problemas sociais, com atividades que integrem e aprimorem, concomitantemente,
aspectos de segurana e desenvolvimento da comunidade, assim como uma abordagem gradativa e
com base em resultados. Isto pode ser observado na lista de projetos realizados pelo Viva Rio que
tentam unir esforos de segurana e desenvolvimento em um programa integrado de projetos em
quatro reas temticas: sade, meio ambiente, educao e segurana comunitria (quadro 1).
Sua atuao em nvel tanto local quanto nacional e internacional, junto ao governo haitiano e
aos dirigentes e contingentes da MINUSTAH, situa o Viva Rio em uma posio privilegiada para
uma atuao como mediador entre os conitos dos diversos atores em Porto Prncipe, elevando o
nvel de entendimento entre os estabilizadores. Segundo a direo da organizao, o Viva Rio exerce
funo de um mediador entre os agentes de desenvolvimento e de segurana no Haiti. Os dirigentes
do Viva Rio acreditam ter a capacidade de falar pelos dois lados, funcionando um pouco como
mediador, que conversa com a cpula da ONU, com o governo haitiano, com a embaixada do Brasil
e com a populao. Para o diretor da organizao, essa multiplicidade de frentes de interlocuo
bastante positiva. Para realizar sua misso, o Viva Rio rmou diversas parcerias com entidades de
naturezas distintas. Entre essas parcerias, encontra-se a com o contingente militar da MINUSTAH,
que ajuda ambas as partes no somente a intensicar sua segurana bsica mas tambm a alcanar
o objetivo do programa.
83
QUADRO 1
reas de atuao e projetos e programas do Viva Rio no Haiti
rea de atuao Projetos e programas
Sade
Clnica mdica: manuteno de seis mdicos e dezoito enfermeiras, todos haitianos, que atendem populao local de Kay
Nou. A clnica possui duas ambulncias doadas pelo governo brasileiro.
Combate clera: estabelecimento de uma unidade de tratamento de clera (UTC), com trinta leitos, e realizao de
campanhas para conscientizao sobre a importncia da higiene pessoal, em Kay Nou.
Enfermeiras nas escolas: manuteno de enfermeiras em dezoito escolas haitianas, envolvidas em campanhas de
conscientizao da correta higiene pessoal e prestao de socorro aos alunos.
Meio ambiente
gua potvel: coleta, tratamento e distribuio de gua potvel gratuitamente em escolas ou venda a preo muito abaixo
do mercado para quiosques.
Coleta e reciclagem de resduos slidos: realizao da campanha de conscientizao Lixo no tem p e coleta de detritos.
Manuteno de trinta equipes de garis, seis de limpadores de canais, dois caminhes de coleta de lixo e outros dois de
entulho, em Bel Air.
Biodigestores: tratamento de esgoto por meio de cem biodigestores que, sem utilizar produtos qumicos, reduzem em at
70% o lodo e decompem 85% das bactrias. O que resta utilizado como adubo. O gs produzido pelos biodigestores
utilizado em cozinhas comunitrias ou em escolas prximas.
Reorestamento: manuteno de projeto de plantio de mudas de reorestamento em Kay Nou.
Educao
Capoeira: exportao, das favelas do Rio de Janeiro, do projeto Gingando pela Paz, para Bel Air. Atualmente, ajuda
quinhentas crianas e adolescentes vtimas da violncia a redescobrirem valores como respeito, responsabilidade e
disciplina, com ensino de aulas de capoeira.
Dana: manuteno do Projeto Aocham Creole, com 220 alunos de 3 a 24 anos, que ajuda a resgatar a cultura haitiana e a
autoestima da populao. Atualmente, grupos de 32 adultos recebem formao prossional em dana e se apresentam no
Haiti e no exterior.
Atletas de alto rendimento: estabelecimento do Projeto Academia Prolas Negras, visando estimular a integrao social
e a cidadania, que conta com setenta adolescentes de 12 a 17 masculino e feminino para morar e treinar futebol na
academia.
Arte: execuo do Projeto Depte, que atua na formao de duzentas crianas em diferentes reas artsticas, como desenho,
pintura, moda, drama, msica etc. Atualmente, 23 recebem ajuda de custo para exercerem seu talento.
Segurana comunitria
Brigada de Proteo Comunitria (BPC): manuteno do grupo, que conta com 71 membros entre homens e mulheres
atuantes nas ruas e vielas de Bel Air.
Reintegrao das crianas soldados: execuo do programa de reintegrao do Viva Rio, que proporciona atendimento
mdico e atividades psicossociais, em Kay Nou, para cinquenta crianas.
Fonte: Viva Rio (2010b).
Elaborao do autor.
Moestue e Muggah (2009) ressalttam a complexidade desta realidade polivalente da ONG
brasileira (com agentes atuantes na rea de desenvolvimento e de segurana, ao mesmo tempo), e
apontam que podem existir contradies entre os objetivos de segurana que tendem a ser de curto
prazo e so voltados aos interesses de agentes polticos preocupados com o estabelecimento da ordem
social por meio da promoo e legitimao de instituies pblicas e os de desenvolvimento com
uma abordagem de longo prazo e orientados para os anseios e necessidades bsicas da comunidade.
Constatou-se nas entrevistas com antigos colaboradores do Viva Rio Haiti preocupao por parte
da populao haitiana e de outros atores parceiros do desenvolvimento quanto a esta dicotomia da
atuao da organizao. Foi relatado que a relao da ONG brasileira com agente de segurana ,
por vezes, fonte de humores e suspeitas por parte de outros interlocutores, sobretudo aqueles ligados
estritamente ao tema do desenvolvimento.
Por sua vez, as parcerias desenvolvidas com outras entidades foram fundamentais para o processo
de internacionalizao do Viva Rio. A partir da participao dos dirigentes da ONG brasileira em
vrias conferncias da ONU e da consequente criao de uma rede pessoal na gura do diretor da
organizao, foi efetuado o convite para o Viva Rio integrar a fora de reconstruo da MINUSTAH.
A interao com a organizao internacional foi fortalecida ainda com o desenrolar do mandato.
Hodiernamente, o Viva Rio possui status consultivo do ECOSOC, onde atua sobretudo na rea
relativa ao desarmamento e ao combate s drogas.
84
Independentemente disso, os programas na rea de segurana continuam sendo realizados pela
ONG e tm recebido elogios por parte dos agentes da MINUSTAH. Os bons resultados das aes,
como tambour lap (acordo de paz e loteria), treinamento da MINUSTAH e da Polcia Nacional
Haitiana (PNH), envolvimento com a comunidade, a campanha Bel Air Verde (plantio de rvores e
pacicao) e os esforos para trabalhar com crianas soldados em perigo, tm recebido destaque em
relatrios internacionais sobre a efetividade da ajuda no Haiti. Foi observada uma queda signicativa
da taxa de homicdio no bairro de Bel Air de 26 mortos por 100 mil habitantes em 2006-2007
para dezessete mortos em 2008-2009 (Moestue e Muggah, 2009). Os relatos do prprio Viva Rio
Haiti de que outras comunidades, como a de Cit de Soleil,
5
tm pressionado a organizao a atuar
tambm em seu territrio outro exemplo que contraria os humores e suspeitas por parte de alguns
interlocutores da ONG (Viva Rio, 2011). Para Moestue e Muggah (2009), a assinatura de acordos
de paz entre grupos locais rivais uma das prticas da organizao, com impactos relevantes no setor
de segurana (quadro 2).
QUADRO 2
Acordos de Paz (2007-2009)
Maio 2007 Maio 2008 Maio 2009
Benecirios de incentivos Criana da escola RARA Crianas da escola RARA
e lderes das comunidades
jovens
Crianas da escola RARA
e lderes da Comunidade
Jovens
Mulheres Notveis
Nmero de quarteires includos 4 5 6
Problemas encontrados Os lderes da comunidade
querem incentivos locais
para manter a paz;
jovens excludos e, em alguns
casos, com mais diculdade
de se envolver
Mulheres e outros tipos
de lderes excludos at
recentemente, apesar dos
ajustes feitos
O nmero de casos pode
exceder a capacidade do
Viva Rio para administrar e
nanciar as loterias
Mudanas feitas no projeto Novos incentivos para os
lderes de comunidade
(loteria para motocicletas)
Mulheres e outros tipos de
lderes inclusive (notveis)
Novos projetos de segurana desenvolvidos para se
somarem estrutura
Reintegrando crianas
soldados
Concurso de hip hop para
os jovens e campanha Bel
Air Verde.
Fonte: Moestue e Muggah (2009).
Contudo, o problema de segurana em Bel Air continua bastante complexo, sobretudo aps o
terremoto de 2010. Segundo relatrio do ano de 2011 da organizao, o terremoto provocou grande
retrocesso no processo de pacicao da comunidade de Bel Air, com um pico de homicdio em
2010 (tabela 2). Entre os diagnsticos do Viva Rio da situao, encontram-se: i) o surgimento de
jovens agressores que no haviam vivenciado os acordos de paz e no aceitam o comando dos lderes
comunitrios tradicionais; ii) a prtica comum de linchamentos de ladres; iii) a morte de bandidos
pela PNH; e iv) o assassinato de duas mulheres por cime. A ONG concluiu que os pactos prvios
perderam sua eccia aps o terremoto, e a violncia em Bel Air volta a ser preocupante. Em maio
de 2011, 105 lderes comunitrios assinaram um novo pacto de paz. Apesar do nmero recorde de
assinantes, o pacto parece ter surtido efeitos limitados, conclui o relatrio.
5. O Viva Rio alega ter diculdade em estender sua atuao para a comunidade de Cit de Soleil devido reduo do envio de recursos
nanceiros pelos doadores da organizao e da falta de segurana vivenciada nesta comunidade, visto ter sofrido trs ataques armados.
85
TABELA 2
Taxa de homicdio em Bel Air (2006-2011)
Taxa por 100 mil habitantes Ano
32 2006-2007
22 2007-2008
16 2008-2009
19 2009-2010
49 2010
19 At setembro de 2011
Fonte: Viva Rio (2011).
Ainda no contexto do setor de segurana, a ONG brasileira rmou parceria com os agentes de
segurana da MINUSTAH e da PNH. Desde 2006, a organizao vem promovendo aperfeioamento
da relao civil-militar por meio de treinamentos da PNH, visando diminuir o foco de tenso entre
policiais e civis. Junto ao contingente da MINUSTAH, a ONG brasileira estimula a aproximao
entre os capacetes azuis
6
e a populao, ao encorajar os soldados a participarem de eventos musicais
e esportivos na comunidade. Essa losoa de integrao e aproximao entre civis e militares tem sido
a marca da atuao do Viva Rio tanto no Haiti quanto no Brasil e uma caracterstica da abordagem
Sul-Sul da organizao, em que prevalece a transferncia de expertise, boas prticas e tecnologia social.
Alm das parcerias com o governo haitiano, com a MINUSTAH, com as lideranas locais e com
doadores tradicionais da sociedade civil, o Viva Rio Haiti tambm rmou parcerias com corporaes
privadas. Grupos particulares da regio so participantes do vrios projetos, entre eles o de reciclagem,
o prola negra e outros de arte e cultura. Para a realizao de atividades especializadas, foram
contratadas por volta de dez microempresas pelo Viva Rio, em um processo de diviso de trabalho
ou guardadas as devidas propores de terceirizao do trabalho. A natureza da interao parece
ser estritamente negocial, em que as empresas so contratadas para realizar algum trabalho para a
ONG. No foi constatada nenhuma relao de natureza lantrpica, em que corporaes privadas
nanciem a atuao do Viva Rio. Mormente, essas parceiras se do de forma informal, casustica.
E, se por um lado, proporciona mais exibilidade ONG, evitando procedimentos burocrticos,
por outro, a inseguridade jurdica causada por instrumentos contratuais no formais diculta no
momento da cobrana de servios prestados e na delegao de responsabilidade em longo prazo.
A capacidade de atuao em longo prazo, alis, uma das principais preocupaes, apontadas por
Moestue e Muggah (2009), por parte dos parceiros do Viva Rio Haiti. Os nimos da ONG brasileira
de se manter em Bel Air so constantemente postos em dvida por agentes de desenvolvimento da
ONU e das agncias de doadores tradicionais. Em parte, o questionamento assemelha-se muito
quele feito pelos mesmos atores em relao inteno do Brasil de promover a CSSD a longo prazo:
at quando? Ao se questionar o diretor do Viva Rio, Rubens Csar Fernandes, at quando a ONG
caria no Haiti, a resposta foi: No s pretendemos car l denitivamente como tambm estamos
estudando nossa participao em outras localidades, em outros pases e em outros continentes.
6. Contingente militar multinacional das foras de manuteno da paz instituda pela ONU.
86
A presena do Viva Rio no Haiti parece ser um caso tpico da internacionalizao da sociedade civil
brasileira. A rpida notoriedade que o caso ganhou na mdia nacional e nos circuitos internacionais
dos agentes de desenvolvimento demonstra a necessidade de estudar a sua prtica e o seu processo
de internacionalizao como uma forma de compreender os fatores que implicam o envolvimento
da sociedade civil brasileira nas atividades de CSSD.
Aps a compreenso do fenmeno do Viva Rio, pode-se agora comear a traar as respostas para
a problemtica inicial deste trabalho: A CSSD uma iniciativa exclusiva do poder federal? Existe
envolvimento signicativo por parte das OSCs na atividade de CSSD? Essas organizaes podem
vir a se converter em motores da cooperao?
Um simples olhar rpido para o processo de internacionalizao das atividades do Viva Rio
e j se pode descartar a hiptese de que a CSSD seja uma iniciativa exclusiva do governo federal.
Apesar de a aproximao com as agncias governamentais de poltica externa ter sido crucial para
a internacionalizao do Viva Rio, no sentido de oferecer suporte ao processo e de funcionar como
uma plataforma de propulso para uma organizao da sociedade civil se inserir no circuito das
Naes Unidas, o mrito da iniciativa e o nimo de faz-lo devem ser atribudos ONG, que passou
por um processo deliberativo interno entre seus dirigentes antes de alar voos internacionais, como
organizao com status consultivo na ONU e como ODNG atuante na CSSD.
A segunda pergunta que motivou este trabalho (Existe envolvimento signicativo por parte
das OSCs brasileiras na CSSD?) j um pouco mais complicada, tendo em vista a diculdade de
se encontrar bibliograa acerca do tema. O processo de seleo do Viva Rio, como caso de estudo
para este trabalho, foi resultado da notoriedade dada participao da ONG brasileira no Haiti em
relatrios internacionais e documentos da Associao Brasileira das Organizaes no Governamentais
(ABONG) e a consequente divulgao no meio acadmico de suas atividades. Nos demais casos, as
menes da participao da OSC na CSSD so feitas de forma abstratas e sem nominar os atores.
No que tange participao da OSC na CSSD, o caso do Viva Rio desviante da atuao das
demais organizaes, embora no seja o nico e existam outros, como a atuao do Instituto de
Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam), no Congo e na Indonsia, e do Instituto de Conservao e
Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas (Idesam), em Moambique embora esses casos necessitem
de mais pesquisa para tipic-los ou mesmo enquadr-los como de OSCs atuante na CSSD.
O questionamento sobre se as OSCs podem vir a converter-se em motores da CSSD exige
uma ateno maior para se responder, considerando questes como oportunidades e desaos. As
oportunidades parecem circunscritas a fatores tanto conjunturais quanto estruturais positivos, e os
desaos so resultados de fatores estritamente estruturais.
A conjuntura que favorece a internacionalizao e a participao das OSCs brasileiras na
CSSD so as mesmas que permitiram o resurgimento da Cooperao Sul-Sul (CSS) como pauta
da poltica externa brasileira: um ambiente poltico e econmico favorvel. Houve um conjunto de
fatores positivos alcanados em reas como comrcio, nanas e investimento, bem como avanos
dos indicadores sociais que corroboraram o crescimento da economia brasileira nos ltimos anos e
permitiram, em consequncia, que tanto o governo brasileiro quanto a iniciativa privada repensassem
alternativas para sua insero internacional, de maneira a levar o pas a assumir um papel poltico mais
participativo no cenrio mundial e a diversicar seus mercados e parceiros comerciais. Nesse novo
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contexto de insero global, a participao da sociedade civil brasileira, ainda que seja incipiente,
vem seguindo gradualmente o mesmo caminho dos atores ociais e da iniciativa privada. Portanto,
destaca-se aqui a primeira varivel para a participao das OSCs brasileiras na CSSD: o ambiente
poltico e econmico favorvel CSS em seu sentido amplo.
Na anlise do caso do Viva Rio no Haiti, os aspectos estruturais encontrados para inuenciar
na converso das OSCs em motores da CSSD so de natureza exgena (ou seja, independente das
organizaes), endgena (dependente da motivao e inteno das organizaes) e endoexgena (que
possui componente externo e interno s organizaes).
O fator exgeno e de grande impacto para a atuao das OSCs na CSSD a legislao nacional,
que cria obstculos aplicao dos recursos doados s ONGs, obrigando que sejam integralmente
aplicados no pas, sob a pena da perda do benefcio de iseno tributria. J a varivel de natureza
endoexgena est relacionada cultura nacional, que tende a uma viso voltada para o domstico.
Principal fonte de recurso das ONGs, a tributao sob as doaes privadas, regulada, de
forma ampla e indireta, pelo Cdigo Tributrio Nacional (CTN) (Lei n
o
5.172/1966), porm sua
aplicao de competncia dos estados federativos. Ou seja, o Imposto de Transmisso de Causas
Mortis ou Doao (ITCMD) uma taxa estadual e cabe ao governo de cada estado,
7
sob o auspcio
da lei federal, regular e estabelecer alquotas sobre a transmisso de heranas e as doaes em vida.
As alquotas costumam variar, conforme o ente federativo, at 12% sobre o montante transmitido
ou doado de uma pessoa a outra. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, o valor da alquota de
4% sobre a base de clculo.
8
A aplicao dos recursos da sociedade civil em outro pas instrumento imprescindvel para a
atuao das OSCs na CSSD acarretaria a perda do benefcio da iseno tributria e, consequentemente,
comprometeria parcela do oramento das organizaes. Alm disso, a condio de aplicao dos
recursos integralmente no pas tambm compromete o benefcio de iseno tributrias das ODNGs
no que se refere a outros impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios dessas organizaes,
incluindo contribuies patronais para seguridade social e o imposto de renda sobre a pessoa jurdica
(IRPJ). Neste escopo, a prpria legislao nacional e o governo estariam impedindo o processo de
internacionalizao da sociedade civil brasileira, por meio da participao na CSSD.
O fator endoexgeno relacionado cultura nacional refere-se prpria cultura nacional de um pas
fechado para o mundo, em que apenas setores especcos, historicamente, possuem atuao global. Os
anos de autoritarismo poltico, durante a Ditadura Militar e, em parte, o processo desenvolvimentista
7. Por ser um imposto de competncia estadual, a sua sigla pode variar de estado para estado, podendo ser grafado tambm como ITD e
ITCD, por exemplo.
8. O CTN restringe no escopo da lei a incidncia do ITCMD e outros impostos, conforme o Artigo 9
o
, inciso IV, alnea c, a saber:
Art. 9
o
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
IV - cobrar imposto sobre:
c) o patrimnio, a renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies
de educao e de assistncia social, sem ns lucrativos, observados os requisitos xados na Seo II deste Captulo; (...).
No Artigo 14 da mesma lei, o legislador qualicou os casos em que incidiria a iseno tributria, em seu inciso II, a saber:
Art. 14. O disposto na alnea c do inciso IV do artigo 9 subordinado observncia dos seguintes requisitos pelas entidades nele
referidas:
II - aplicarem integralmente, no Pas, os seus recursos na manuteno dos seus objetivos institucionais.
88
voltado para dentro da estratgia de substituio das exportaes criaram geraes de indivduos
com referncias voltadas ao nacional. Por anos, as questes internacionais eram delegadas a uma
elite de agentes de servio exterior e alguns poucos centros acadmicos. O processo de globalizao,
entretanto, tem aos poucos alterado essa realidade, mas o nacionalismo e o autoritarismo continuam
arraigados cultura do pas e, consequentemente, inuenciam as organizaes e os indivduos que as
integram. Esse fator endoexgeno, de certa forma, correlaciona-se com o primeiro grupo de fatores
endgenos encontrados e aqui denominados indicadores de internacionalizao da ONG.
Quanto aos fatores endgenos para que as OSCs se tornassem fora motriz da CSSD no Brasil,
pode-se enumerar trs grupos: i) indicadores de internacionalizao; ii) indicadores de capacidade
fsicas; e iii) indicadores de reconhecimento.
O estudo de caso do processo de internacionalizao do Viva Rio mostrou que a deciso de
participar da arena internacional e de seus debates veio de seus dirigentes (grupo de antroplogos,
socilogos, politlogos e cientistas socais do Rio de Janeiro que, durante a Ditadura Militar, vivenciaram
o exlio e l tiveram contato com a cultura de outra sociedades, sobretudo europeias). A experincia
e o aprendizado pessoal desses dirigentes, no seu contato com outras sociedades, facilitaram a
internacionalizao do Viva Rio. Primeiro, por causa da aproximao com o exterior proporcionada pela
rede de contatos pessoais em pases doadores tradicionais que, de certa forma, facilitou o levantamento
de fundos para sua causa; e segundo, pela percepo construda entre os membros dirigentes do Viva
Rio acerca da existncia de uma aldeia global cada vez mais atuante. Essas experincias levaram o
Viva Rio busca pela sua internacionalizao, participando de grupos de trabalhos da ONU em
temas que possuam expertise no Brasil, como o caso do desarmamento e do combate s drogas. Isso
tange ao que denominamos indicadores de internacionalizao, que tm entre seus componentes a
potencialidade da organizao de rmar parcerias e arrecadar recursos, visto que a atuao do Viva
Rio Haiti quase integralmente patrocinada por doadores tradicionais, bem como a existncia de
licenciamento em atuar como organizao consultiva de organismos internacionais, especialmente a
ONU. A participao do Viva Rio na MINUSTAH somente foi possvel pelo prvio contato entre
a burocracia do organismo internacional e a ONG brasileira.
O segundo grupo estaria relacionado aos indicadores de capacidade administrativa, isto ,
caractersticas fsicas da organizao que possibilitem a atuao no exterior. O caso do Viva Rio
mostrou que a organizao passa a atuar na CSSD somente aps treze anos de experincia no Brasil.
A maturidade da organizao e de sua atividade, portanto, um fator relevante. Outro fator, tambm
ligado maturao da organizao, que, antes de abrir sua lial em Bel Air, o Viva Rio instalou
uma lial em Maca, no Rio de Janeiro. Assim, o aprendizado na administrao para alm da sua
sede no territrio nacional foi um fator representativo para que uma ONG brasileira arriscasse voos
internacionais, com abertura de uma lial em outro pas.
Outros fatores a serem destacados so: o tamanho da organizao Viva Rio, que conta com
uma estrutura de grande porte, com mais de cem colaboradores,
9
o que congura uma hiptese
importante a ser vericada ao se analisar a capacidade organizacional de uma ONG atuar em outro
pas; e, por m, a existncia de um stio eletrnico da organizao, o que permite a divulgao de
9. No se pode identicar ao certo o nmero de colaboradores do Viva Rio devido grande rotatividade de voluntrios e de prestadores
de servio, mas todos os nmeros encontrados em pesquisas, stios da internet e entrevistas indicam que o nmero maior do que cem
colaboradores.
89
relatrios de ao, de planos de trabalho, alm de funcionar como meio global de obter doaes e
recrutar voluntrios.
O terceiro grupo de fatores, denominado indicadores de reconhecimento nacional, trata da
qualidade e do reconhecimento do trabalho da ONG pela mdia e pela prpria sociedade civil (com
premiaes) e tambm pelo governo (com participao em convnios administrativos e grupos de
trabalho com membros ocias e da sociedade civil). Todas essas caractersticas so indicadores do
sucesso de uma organizao e oferecem a visibilidade necessria para que seja transposta a insero
local para uma insero nacional e, posteriormente, internacional e foram observadas no caso do
Viva Rio.
Por m, h de se fazer um adendo para lembrar que este trabalho tratou de fatores hipotticos,
que precisam de mais vericaes, a serem feitas por meio da anlise de outros casos. A utilizao
do mtodo indutivo, ao mesmo tempo em que proporciona gerar hipteses, como foi feito, possui
suas limitaes. Entre estas, pode-se citar a propenso a estereotipar caractersticas e a de gerar
inferncias baseadas em wishful thinking, ou seja, usar os desejos do observador como realidade e
tomar decises, ou seguir raciocnios, com base em desejos, em vez de em fatos concretos. Pode ser
traduzido, tambm, como otimismo exagerado, s vezes.
Os fatores aqui descritos foram observados em um caso notrio de participao de uma OSC
na CSSD; porm, a anlise de outros casos pode enriquecer o quadro de fatores desenhados ou ainda
refutar alguns deles. Assim, deixa-se para um estudo futuro a anlise do caso do Ipam, no Congo e na
Indonsia, e do Idesam, em Moambique, como forma de ampliar e fortalecer o modelo aqui elaborado.
REFERNCIAS
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* O artigo baseado em um estudo patrocinado pela Fundao Friedrich Ehbert (FES) e realizado em Bruxelas, em setembro de 2012, que
envolveu entrevistas com cerca de vinte stakeholders .
**Professor adjunto de relaes internacionais e economia da Universidade Federal do ABC (UFABC), coordenador do Bacharelado em
Relaes Internacionais e membro do corpo docente do curso de economia e da Ps-Graduao em Cincias Humanas e Sociais (PCHS) da
UFABC. Foi coordenador da rea de economia e poltica internacional do Ipea.
1. A crise econmica na UE parte da crise global que abalou o mundo a partir de setembro de 2008 com a queda do Lehman Brothers. At aquele
momento os pases europeus, com exceo da Grcia, que um caso singular e deve ser analisado assim, tinham seus decit pblicos dentro da
margem de 3% e suas dvidas pblicas sob controle. Sem a capacidade que os Estados Unidos tiveram de usar o Federal Reserve System (Fed) para
uma poltica monetria expansionista em larga escala, os pases europeus tiveram de recorrer poltica scal, o que alterou de forma dramtica a
situao dos decit pblicos e dvidas pblicas, dando margem, inclusive, a novos movimentos de especulao e a uma rpida deteriorao de sua
capacidade de endividamento. Pode-se armar que a crise mostrou a fragilidade da integrao, sobretudo no mbito monetrio e scal.
CRISE ECONMICA AMEAA LIDERANA DA UNIO EUROPEIA
NO DEBATE SOBRE ENERGIA E MUDANAS CLIMTICAS*
Giorgio Romano Schutte**
RESUMO
Este trabalho pretende analisar os avanos e as diculdades da Poltica de Energia e Clima da Unio Europeia (UE), diante do
impacto da crise global iniciada em 2008.
1
A Comisso Europeia articulou, sobretudo a partir de 2005, um ativismo indito
na rea de energia, apesar da inexistncia de uma competncia formal para o estabelecimento de uma poltica energtica
comum. Esse movimento resultou em uma legislao inovadora e ambiciosa, analisada e avaliada neste trabalho. O fato de
a UE ser crescentemente decitria no campo energtico aumentou a relevncia da questo da segurana e acabou tambm
estimulando a busca de fontes alternativas. A crise evidenciou o ainda frgil arcabouo institucional que, diante do contexto
de recesso, acabou reforando tendncias centrfugas em torno de interesses e estratgias nacionais, ao mesmo tempo
que complicou a realizao dos investimentos necessrios para avanar na implantao das polticas delineadas na rea de
energia e clima. O mesmo vale para os compromissos nanceiros assumidos com pases terceiros. Os problemas internos e
a crescente falta de coerncia entre o discurso e a prtica comprometem o papel de liderana da UE.
Palavras-chave: poltica energtica; mudanas climticas; Unio Europeia; segurana energtica; impacto da crise econmica.
ECONOMIC CRISIS PUTS EUROPEAN LEADERSHIP ON ENERGY AND
CLIMATE CHANGE INTO QUESTION
ABSTRACT
This paper will analyze the progress made and the obstacles that lie ahead for energy policy in the European Union (EU)
related to the 2008 global economic crisis. The European Commission, especially after 2005, to unleash an remarkable
degree of activism in the energy area, despite the lack of an ofcial forum for the establishment of a common energy
policy. This resulted in an innovative and ambitious European legislative program. The fact that the EU as a whole has
a growing energy decit increased the relevance of the issue of security and also stimulated the search for alternative
sources. The crisis revealed an institutional framework that was still fragile and, in the context of a recession, ended up
reinforcing centrifugal trends around national interests and strategies. At the same time, this made the realization of
the investments necessary to move forward with the implementation of policies in the energy and climate area more
complicated. On the other hand, there is an undeniable and strong interdependence among the economies in the block,
and the European Commission has insisted on defending the gains that could be achieved with community actions.
Keywords: energy policy; climate change; European Union; energy security; impact of the global economic crises.
JEL: Q58; Q54; Q48; Q42; Q28.
Crise Econmica Ameaa Liderana da Unio Europeia no Debate sobre Energia e Mudanas Climticas
92
1 INTRODUO
A discusso em torno da mudana climtica alterou o olhar sobre a questo energtica. O ponto de
partida que a emisso de gases de efeito estufa (GEEs), em particular, dixido de carbono, metano
e xido nitroso, provoca o aquecimento global, com consequncias para a instabilidade climtica,
acarretando um aumento estatstico dos desastres naturais, com grandes impactos, inclusive, para a
produo alimentar. Ao mesmo tempo, o fato de a energia ser a fonte principal de emisso de GEE,
qualquer poltica de transio para uma economia de baixo carbono deve passar por uma reconverso
da matriz energtica. A partir do incio da dcada de 1990, a temtica comeou a entrar na agenda
poltica da Unio Europeia (UE), em torno da trindade: segurana de suprimento, competitividade
e promoo da sustentabilidade ambiental, em particular, o combate mudana climtica.
A preocupao com a dependncia externa de fontes energticas vem de longa data e entrou na
pauta em 1973, com o impacto do choque de petrleo.
Mais tarde, a UE deniu esse conceito como:
Security of supply in the energy eld must be geared to ensuring, for the good of the general public and the
smooth functioning of the economy, the uninterrupted physical availability on the market of energy products
at prices for all consumers (both private and industrial), in the framework of the objective of sustainable
development enshrined in the Amsterdam Treaty (European Commission, 2000, p. 10).
2
E no documento de poltica para a segurana europeia o tema aparece de forma explcita: Energy
dependence is a special concern for Europe. Europe is the worlds largest importer of oil and gas. Imports
account for about 50% of energy consumption today. This will rise to 70% in 2030. Most energy imports
come from the Gulf, Russia and North Africa (European Commission, 2003, p. 3).
3

No se trata de uma procura para a reduo absoluta da dependncia externa, mas de minimizar
os riscos dessa dependncia, alta e crescente no caso da UE (Silva, 2007). Ou seja, independentemente
da questo climtica e da emisso de GEE, a UE teria a preocupao de diminuir sua dependncia
de energia fssil, uma vez que esta se torna cada vez mais escassa naquele territrio, o que justicaria
investimentos e polticas para a promoo de ecincia energtica e o uso de energias renovveis.
4

Entretanto, a segurana de suprimentos e a promoo da sustentabilidade ambiental devem dialogar
com a competitividade da economia europeia, no caso a estrutura de custo da energia, em relao
a outras regies. Em uma viso otimista, a UE ocuparia o papel de liderana em um conjunto de
tecnologias de ponta relacionadas transio para uma economia de baixo carbono, por meio de
polticas pblicas direcionadas que contemplem metas obrigatrias e incentivos scais.
Nas negociaes internacionais, a ento Comunidade Europeia era vista, desde a Conferncia
Rio-92, como o ator mais ambicioso, e assim se projetou (Adelle, Russel e Pallemaerts, 2012). A meta
2. A segurana do abastecimento no campo da energia signica assegurar, para o bem pblico e para o funcionamento ecaz da economia,
a disponibilidade fsica ininterrupta de energia no mercado, a preos competitivos para todos os consumidores (privados e industriais), no
quadro do objetivo de um desenvolvimento sustentvel previsto no Tratado de Amsterdam (traduo nossa).
3. A dependncia energtica uma preocupao especial para a Europa, que o maior importador de petrleo e gs. Suas importaes
correspondem atualmente a 50% do consumo de energia e devem aumentar para 70% em 2030. A maioria das importaes vem das
regies do Golfo rabe, Rssia e frica do Norte (traduo nossa).
4. por isso, inclusive, que nunca houve muita abertura por parte da UE em considerar o fornecimento de etanol brasileiro em larga escala
como parte da soluo. Embora diminusse a emisso de GEE, no diminuiria a dependncia externa.
Crise Econmica Ameaa Liderana da Unio Europia no Debate sobre Energia e Mudanas Climticas
93
regional de concentrar esforos para limitar o aquecimento global a 2
o
C em relao aos patamares
pr-industriais, por exemplo, tornou-se uma referncia mundial no debate.
A partir do nal de 2008, a crise econmica mudou o cenrio econmico, poltico e social.
Ela chegou logo depois de um perodo de avanos importantes na legislao europeia, relacionado
energia e s mudanas climticas. A crise gerou outras preocupaes e pressionou a capacidade
nanceira do poder pblico, das empresas e dos consumidores. Provocou a falsa impresso de que
havia avanado na diminuio da emisso de GEE, devido reduo da atividade econmica.
Na segunda seo ser abordada a trajetria da poltica energtica da UE, mostrando que o seu
auge coincide com o incio do impacto da crise global nos pases europeus. A terceira seo discute
os resultados do ativismo da Comisso Europeia no mbito das polticas internas do bloco, no que
diz respeito reduo do GEE, ao aumento do uso de energias renovveis e ecincia energtica.
A quarta seo analisa o papel da UE nas negociaes internacionais sobre mudanas climticas. O
impacto da crise global sobre a nova poltica energtica do bloco europeu ser detalhado na quinta
seo. A sexta seo apresenta as consideraes nais.
2 TRAJETRIA DA POLTICA DE ENERGIA EUROPEIA
A trajetria da poltica energtica da UE pode ser subdividida em quatro fases. Na primeira, nos
primrdios do processo de integrao, ocorreram as articulaes em torno do carvo e da energia
nuclear, mas o tema acabou margem da agenda poltica comunitria. A segunda fase comeou
no incio da dcada de 1990, no contexto dos preparativos e desdobramentos da Conferncia
Rio-92, quando a Comunidade Europeia comeou a se projetar internacionalmente na rea
ambiental. Na terceira fase, no incio da dcada de 2000, o brao executivo da UE, a Comisso,
comeou a demonstrar grande ativismo, com o apoio do Parlamento Europeu e do Conselho, o
que resultou na implementao de um conjunto de legislaes (principalmente diretivas)
5
que se
caracterizaram, inicialmente, por serem voluntrias. Mas em pouco tempo, diante dos avanos
insatisfatrios, a Comisso optou por um ativismo ainda maior e elaborou um conjunto de diretivas
com normas vinculantes at, em alguns casos, regulamentos, que se articularam em torno do Pacote
Energia-Clima, lanado em 2008. Essa poltica da Comisso ganhou uma nova dimenso, com a
introduo do tema no Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 2009. Observou-se, portanto,
quando explodiu a crise, com a quebra do Lehman Brothers nos Estados Unidos, em setembro de
2008, que a UE estava em um ritmo intenso para revolucionar sua estrutura de demanda e oferta
na rea de energia, com efeitos signicativos sobre as emisses de GEE. A quarta fase coincide
com o impacto prolongado da crise econmico-nanceira, o que colocou os avanos alcanados
sob presso, dicultando a sua consolidao.
5. O instrumento jurdico mais utilizado pela Comisso para atuar nessa rea a diretiva, que deve ser traduzida em legislao nacional a
ser submetida aprovao pela Comisso, o que permite, dentro dos parmetros estabelecidos, levar em conta as especicidades nacionais.
Outro instrumento legal disposio da Comisso o regulamento que estabelece normas para a aplicao direta no sistema jurdico. As
diretivas so resultado de um processo de negociao entre a Comisso, que detm poder de iniciativa; o Parlamento, que pode propor
emendas; e o Conselho (intergovernamental), que decide. Esse processo dura em mdia um ano. Os Estados-membros devem reportar-se
Comisso sobre o andamento da implementao da diretiva. O Parlamento conquistou o direito de avaliar os relatrios de progresso. A cada
dois anos a Comisso publica uma compilao.
94
2.1 Dois passos adiante
A opo pela construo de uma poltica abrangente na rea de energia foi tomada em outubro de
2005, na Cpula do Conselho em Hampton Court, na qual estavam em discusso dois assuntos: a
necessidade urgente para enfrentar o desao da mudana climtica e o aumento constante do preo
do petrleo, que tinha atingido, naquele momento, US$ 70 por barril (European Commission,
2010a). A pedido do Conselho, a Comisso iniciou a elaborao daquilo que era chamado estratgia
europeia para a sustentabilidade, competitividade e segurana energtica. A partir da, a Comisso
assumiu um ativismo que encontrou respaldo no Conselho, formulando, em janeiro de 2007, seu
primeiro plano de ao: An energy policy for europe. Observa-se que esta nova nfase coincidiu com
o mandato de Jos Manuel Barroso como presidente da Comisso Europeia e se tornaria, inclusive,
a principal marca da sua gesto.
2.1.1 O Pacote Energia-Clima: 20/20/20 em 2020
A partir de 2007, ainda sem preocupaes com a crise nanceira e econmica, a Comisso resolveu
lanar um conjunto de medidas de forma integrada e com forte apelo comunicacional: normas de
20% a serem atingidas em 2020, como passo intermedirio para 2050, quando a transio para uma
economia de baixo carbono deveria ser completada, o que signica uma reduo de 80% a 95% das
emisses de GEE com relao ao nvel de 1990 (European Commission, 2012b).
Em primeiro lugar, a reduo de 20% de emisses de GEE, com relao ao nvel de 1990, nos
setores no cobertos pelo regime de comrcio de licenas de emisso (prdios, agricultura, resduos e
transporte com exceo de aviao), representa cerca de 60% do total de emisses, com a obrigao
de prestar contas anualmente Comisso a respeito da execuo das metas. Curiosamente a UE
estabeleceu que, neste caso, a meta de 20% poderia subir para 30% caso houvesse um acordo global.
Em segundo, a diretiva com a norma vinculante determina aumentar em 20% a participao de
energias renovveis
6
em relao ao nvel de utilizao em 2005
7
e 10% no caso do setor de transporte.
8

Pelas regras da UE, independentemente das normas da Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
os Estados-membros esto proibidos de subsidiar atividades econmicas. A exceo histrica era a
Poltica Agrcola Comum (PAC), com a justicativa de defesa da segurana alimentar. Para as energias
renovveis, a diretiva permite uma mesma exceo com a seguinte argumentao:
necessrio apoio pblico para se alcanarem os objetivos no que se refere expanso da eletricidade
produzida a partir de fontes renovveis, nomeadamente enquanto os preos da eletricidade no mercado
interno no reetirem todos os custos e benefcios ambientais e sociais das fontes de energia utilizadas
(European Council, 2009).
9
Os chamados regimes de apoio podem implicar ajuda aos investimentos, isenes ou redues scais
e reembolso de impostos.
6. So consideradas energias renovveis: elica, solar, aerotrmica, geotrmica, hidrotrmica e ocenica, hidrulica, de biomassa, de gases
dos aterros, de gases das instalaes de tratamento de guas residuais e biogases. Mais especicamente a Comisso diferencia entre
renovveis de primeira gerao hidro, onshore elica, biomassa/biocombustveis de primeira gerao e de segunda gerao elica
offshore, solar, carros eltricos, segunda gerao de biocombustveis e biomassa avanada.
7. A escolha do ano 2005 como ano-base deve-se ao fato de ser considerado o primeiro ano a respeito do qual se dispe de dados conveis
sobre as cotas nacionais de energia provenientes de fonte renovveis.
8. Diretiva 2009/28/CE de 23 de abril de 2009.
9. Ponto 27 do prembulo.
95
Em terceiro lugar, a meta de 20% de aumento da ecincia energtica com base em projees de
2005 at 2020. Esta meta no foi, em um primeiro momento, acompanhada de normas vinculantes.
E ainda fazia parte do pacote uma reforma do Regime de Comrcio de Licenas de Emisses
Emissions Trading Scheme (ETS) para torn-lo mais abrangente e mais efetivo.
10
Foi lanada
a segunda fase do ETS (2008-2012), com a participao de trs pases no membros: Noruega,
Liechtenstein e Islndia. Alm do CO2, entrou ainda a emisso de xido nitroso. A penalidade pela
emisso sem certicado subiu de 40 por tonelada para 100 por tonelada. Foi permitido o uso
de certicados obtidos no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do Protocolo de Kyoto,
com o qual o esquema europeu integrou esforos em pases em desenvolvimento como o Brasil.
Ficou evidente o carter mobilizador e publicitrio das metas. No houve frmula cientca que
justicasse que todas as metas fossem convertidas para 20%, patamar a ser alcanado em 2020. A
formulao e a discusso em torno do Pacote Energia-Clima foram claramente lideradas pela Comisso
e representaram a poltica mais importante da primeira gesto de Barroso, apoiado pelo governo alemo.
3 AVALIAO DOS RESULTADOS
O ativismo legislativo da Comisso teve resultados. A intensidade energtica a relao entre o consumo
de energia e o produto interno bruto (PIB) diminuiu entre 2003 e 2009 em 10% (CE, 2010, p. 4).
Alm disso, houve uma queda na emisso de GEE de 16% em 2011 com relao aos nveis de 1990
(European Commission, 2012b, p. 4). Nas tabelas 1, 2 e 3 pode-se observar um constante aumento
da participao da energia renovvel no consumo nal, na gerao de eletricidade e no transporte.
TABELA 1
Participao de energia renovvel no consumo total
(Em %)
2001 2006 2009 2010 Meta 2010 Meta 2020
Eletricidade 13,4 15,3 19,1 n.d. 21 Sem meta
Transporte 0,3 2,1 4,2 4,7 5,75 10
Calefao 9,1 10,5 13,4 n.d. Sem meta Sem meta
Total 7,6 9,8 11,7 12,5 Sem meta 20
Fonte: European Commission (2010b, 2012a).
Elaborao do autor.
Obs..: n.d. = no disponvel.
TABELA 2
UE: evoluo de fontes para a gerao de eletricidade
(Em %)
Combustveis slidos Petrleo e derivados Gs Nuclear Renovveis
1995 39,4 8,6 8,6 30,7 12,5
2005 29,2 4,2 20,9 30,1 14,7
2010 24,7 2,6 23,6 27,4 20,9
Fonte: European Commission (2012a, p. 85).
Elaborao do autor.
10. ETS Directive 2009/29/EC.
96
TABELA 3
Evoluo da participao de bioenergia em transporte
(Em %)
Biocombustveis Biodiesel
2000 0 0,3
2005 0,5 0,7
2010 2,9 4,9
Fonte: European Commission (2012a, p. 96).
Elaborao do autor.
O grco 1 mostra o avano da produo de renovveis em detrimento das energias fsseis
originrias de carvo e petrleo, embora, nesse caso, deva-se considerar que so fontes cujas reservas
esto se esgotando na Europa. De qualquer forma, entre 1995 e 2010, a participao do consumo
do carvo diminuiu de 22% para 16%. No caso de petrleo, houve uma queda de 39% para 35%
(European Commission, 2012a).
GRFICO 1
UE: Evoluo da produo de energia por fonte
(Em %)
1995
29
20
18
12
20
19
24
28
9
20
Carvo Petrleo Gs Nuclear Renovveis
2010
Fonte: European Commission (2012a, p.16).
Elaborao do autor.
Obs.: entre 1995 e 2010, houve uma queda de 13% na produo de energia.
No que diz respeito ao carro-chefe da poltica de energia e clima, o ETS, houve um grande avano:
o mercado de carbono aumentou seu volume de US$ 7,9 bilhes, em 2005, para US$ 49,1 bilhes,
em 2007, e US$ 147,9 bilhes, em 2011 (EC, 2012b). O ETS alcanou mais de 10 mil instalaes e
cerca de 60% de todas as emisses de GEE da UE. A Comisso avaliou que as empresas com atividade
produtiva na UE incorporaram de fato o preo do carbono em suas decises operacionais e que o
esquema tenha contribudo para reduzir substancialmente as emisses, mas no logrou tornar-se um
impulsionador decisivo de investimentos hipocarbnicos em longo prazo (European Commission,
2012b, p. 4).
97
As metas para 2020 em relao participao dos renovveis e reduo de emisses de GEE
devem ser alcanadas, embora com o apoio da recesso econmica. No caso da meta para a ecincia,
a prpria Comisso estima que dever car em 17%, conforme j mencionado.
Com a introduo de regras obrigatrias para a indstria automobilstica, a emisso mdia de
CO2 dos automveis desceu de 172g por quilmetro, em 2000, para 135,7g por quilmetro, em
2011 (European Commission, 2012b, p. 7).
H de se considerar, porm, que por si s uma proporo maior de fontes de energia renovveis
e a melhoria na ecincia energtica no garantem mais competitividade nem aumento da segurana
de aprovisionamento. O grco 2 mostra, de forma surpreendente, que a fonte que mais teve as suas
importaes aumentadas justamente a que mais emite GEE em seu uso: o carvo. Isso se explica, de
um lado, pelo esgotamento e abandono da produo nacional, com exceo da Polnia, Espanha e
Alemanha, sendo que nestes ltimos dois casos a questo social, enquanto para a Polnia o carvo
se tornou smbolo da sua independncia diante da Rssia. O carvo, de fato, tem muito mais pases
produtores/exportadores, o que signica que o seu uso aumenta a segurana energtica, diminuindo
a dependncia de um ou poucos pases especcos. Por outro lado, h a disponibilidade no mercado
internacional do carvo dos Estados Unidos a preos competitivos, uma vez que internamente est
sendo substitudo pelo gs de xisto.
GRFICO 2
Evoluo da importao por fonte com relao a 1995
(Base: 1995 = 100, variao com relao ao base-line)
Carvo
250
200
150
100
50
0
1995 2000 2005 2010
Derivados Petrleo cru Gs natural
Fonte: European Commission (2012a).
Elaborao do autor.
4 NEGOCIAES INTERNACIONAIS
Outro campo de atuao em torno dos temas de energia e mudanas climticas so as prprias
negociaes internacionais. Conforme j mencionado, a UE um ator ativo e propositivo, tentando se
98
projetar como liderana, intento que, no caso do primeiro Protocolo de Kyoto, teve xito, lembrando
que foi justamente a raticao da Rssia que possibilitou a sua entrada em vigor, em 2005, oito
anos depois de sua assinatura. Cabe enfatizar tambm o efeito demonstrao dos avanos realizados.
Quando a UE estabelece normas rgidas e mandatrias para os pases-membros, h um impacto sobre
os produtores globais para se adaptarem a estes padres em suas operaes globais, ou de qualquer
forma, estas normas comeam a servir como parmetros.
11

Mais recentemente a UE comeou uma poltica mais ativa de articulaes para evitar o seu
isolamento nas negociaes ao tentar comprometer outros pases com polticas mais avanadas no
combate ao aquecimento global. Exemplo foi a articulao com os pases-ilhas na XVII Conferncia
das Partes em Durban (COP 17), em 2011. Outro exemplo foi durante a XV Conferncia das
Partes (COP 15), em dezembro de 2009, em Copenhague, quando a UE participou ativamente do
movimento pela criao do Dilogo Informal de Cartagena para a Ao Progressiva, articulando
trinta pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Entretanto, h uma questo estrutural na atuao da representao europeia nas negociaes.
Wendel Trio aponta como um dos principais problemas para a Europa nas negociaes internacionais
sua pesada estrutura de tomada de decises, o que torna pequena a margem para os negociadores.
Exemplo disso foi a incapacidade de jogar a carta dos 30% de reduo da emisso at 2020, para
forar avanos nas negociaes na Conferncia do Clima em Copenhague (2009), ainda mais diante
das ofertas voluntrias de reduo de emisses do Brasil e da China.
12
Pode-se argumentar, no
entanto, que o empenho da UE em reduzir em 20% as emisses tenha contribudo para que vrios
pases, entre os quais o Brasil e a China, assumissem tambm compromissos, embora com grau
varivel de ambio. Da mesma forma, logrou-se em dezembro de 2011, em Dublin, estabelecer o
entendimento de chegar at 2015 a um acordo para o perodo ps-2020 para dar continuidade aos
avanos conquistados pelo Protocolo de Kyoto.
Sem dvida, o esforo da UE faz cada vez menos sentido se no houver correspondncia nas
demais economias, uma vez que a sua contribuio emisso global de GEE deve cair para 10% em
2020, ao passo que a China e os Estados Unidos respondero cada um por cerca de 20% (IEA, 2008).
5 IMPACTO DA CRISE GLOBAL
A crise nanceira e econmica se contraps de vrias formas ao avano da poltica energtica da UE.
Podem-se fazer alguns paralelos com a situao monetria no que diz respeito fraqueza institucional
incapaz de dar respostas comunitrias altura dos desaos, o que por sua vez refora tendncias
centrfugas. A narrativa da Comisso Europeia para manter a sua poltica tentou mostrar como as
polticas energticas e do clima podem contribuir com a reduo dos custos e com a competitividade
da indstria e tecnologia europeias. Ou seja, seria justamente a continuidade destas polticas que
ajudaria na superao da crise econmica. O problema est no hiato temporal. Para avanar na
implementao das polticas climticas preciso grandes investimentos por parte dos setores pblico
e privado para, somente em mdio e longo prazos, gerar vantagens competitivas.
11. Exemplo disso o padro de qualidade do diesel Euro-5 adotado em 2013 tambm pelo Brasil.
12. Entrevista concedida por Wendel Trio, diretor do Climate Action Network (CAN), em 5 de setembro de 2012, em Bruxelas. Na reunio de
dezembro de 2008, o Conselho Europeu havia conrmado seu compromisso de elevar a reduo na emisso de GEE em relao aos nveis
de 1990, de 20% para 30%, caso se conseguisse um acordo mundial ambicioso e global (CE, 2010).
99
Os desaos so mltiplos. Em primeiro lugar, h a presso sobre os oramentos dos governos
nacionais e locais no contexto dos crescentes decit pblicos e das polticas de austeridade. A mesma
presso acaba tambm gerando uma crise em torno do oramento da prpria Comisso Europeia
para o perodo 2014-2020 entre os governos nacionais, reduzindo pela primeira vez o oramento
em relao ao perodo anterior. Faz se sentir tambm de forma mais acentuada a diversidade entre os
pases-membros no que diz respeito sua capacidade nanceira e industrial de lidar com a crise. Em
segundo, se no mdio e longo prazos a narrativa da Comisso faz sentido, no curto prazo exige altos
investimentos sem perspectiva de retorno imediato. Em um clima de incertezas e baixa propenso ao
risco, os investimentos necessrios acabam no se concretizando. Isso aumenta o hiato entre as normas
e metas europeias e sua implantao no territrio nacional e local, diminuindo sua credibilidade.
Em terceiro lugar, em relao ao ponto anterior, a crise abre um espao para uma oposio explcita
s polticas da Comisso Europeia com o argumento de que estas encarecem o custo da produo
na Europa e, portanto, complicariam mais a recuperao das economias diante da concorrncia
da China e dos Estados Unidos, ambos os pases com custos de energia muito inferiores. Este
ponto ganhou em importncia diante da forte queda do preo de gs natural nos Estados Unidos
devido explorao e produo do gs de xisto. A questo de custo de energia impactou tambm
diretamente o oramento das famlias e problematizou o amplo apoio da opinio pblica s polticas
de energia e clima.
13
Em quarto lugar, talvez o mais grave, h uma queda brutal da conana que
j era baixa nas instituies da UE. A Europa vista cada vez mais como parte do problema e
no como parte da soluo. O foco no curto prazo e o olhar mais voltado para a esfera nacional
criaram um ambiente adverso para a Comisso Europeia manter o seu dinamismo nessa rea.
14
Em
quinto, um fenmeno especco que complica um dos pilares da poltica comunitria: os preos do
carbono despencaram,
15
paralisando o mercado em certicados e desarticulando um dos principais
incentivos para a indstria investir em ecincia energtica e reconverso rumo a uma economia de
baixo carbono. Ao mesmo tempo, reduziu-se drasticamente a receita pblica vinda dos leiles que
eram fonte importante para o nanciamento de aes climticas. Em sexto lugar, surge uma iluso
de avanos na queda das emisses de GEE e do uso de energia provocada pela recesso, no por
alterao da matriz ou da estrutura de produo.
Exemplo do problema nanceiro a falta de procura por conanciamento para o desenvolvimento
de energia para captura e sequestro de carbono Carbon capture and storage (CCS). Como parte
da poltica anticrise, a Comisso Europeia lanou em julho de 2009, por meio do Regulamento
633, o Programa Energtico Europeu para o Relanamento da Economia. Entre outras medidas,
foram alocados 4 bilhes para o conanciamento em atividades estratgicas. O objetivo seria
contribuir simultaneamente com a recuperao econmica, a reduo de emisses e o aumento da
segurana energtica.
16
Seriam destinados 1 bilho para projetos-pilotos na rea de CCS, mas
13. Segundo dados da Agncia Internacional de Energia (IEA. 2012), os preos reais da eletricidade para a indstria na Europa aumentaram,
em mdia, 38% entre 2005 e 2012, enquanto nos Estados Unidos desceram 4%. Para as famlias, entre 2005 e 2012, os preos reais da
eletricidade subiram 21,8% na Europa segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e 8,4% nos
Estados Unidos.
14. Dados da pesquisa de opinio da CE (2013) mostram uma queda da imagem positiva da UE de 52%, no incio de 2007, para 30% no
incio de 2013, enquanto a imagem negativa aumentou no mesmo perodo de 15% para 29%. No que diz respeito s expectativas futuras
da UE, o pessimismo aumentou de 24%, no incio de 2007, para 46% no incio de 2013.
15. Os preos comearam a cair de forma constante de 30 por tonelada de GEE em 2008 para 3 por tonelada em abril de 2013.
16. At o nal de 2010, foram aprovados 59 projetos, comprometendo 96,3% dos fundos oramentados, com destaque para a infraestrutura
(44 projetos). Disponvel em: <http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1193112&t=e&l=en>.
100
at o nal de 2012 no houve demanda, como reexo da queda brutal dos preos no mercado de
carbono. Em outros casos, os programas paralisaram porque os Estados-membros atrasaram suas
contribuies obrigatrias.
17
A crise tambm comprometeu os compromissos assumidos pelos pases doadores com os pases
em desenvolvimento, em particular a ajuda adicional negociada em Copenhagen, que ocorreria em
duas fases, um total de US$ 30 bilhes no perodo 2010-2012, com aumento gradual at atingir
US$ 100 bilhes em 2020. A UE at mobilizou 7,2 bilhes para a primeira fase (embora na prtica
tenha usado, em grande parte, fundos existentes para a cooperao internacional), mas encontra mais
problemas para manter o seu compromisso na segunda fase.
A crise no s questiona e tensiona as polticas em andamento, como, sobretudo, se faz sentir
nas discusses sobre os prximos passos rumo a 2050, o Road Map 2050 e as metas para 2030. Em
ambos os casos comeou a predominar o peso dos problemas conjunturais sobre uma viso estrutural
de longo prazo.
Um exemplo da oposio poltica que se fortalece com a crise a publicao, em setembro
de 2010, de um comunicado conjunto das entidades patronais e sindicais da indstria qumica da
Alemanha criticando o conceito da Energiewende, palavra alem com a qual se expressa a revoluo
na matriz energtica necessria para combater as mudanas climticas. O argumento que as energias
alternativas, em particular a elica e a solar, no seriam conveis para o fornecimento para a indstria
e, sobretudo, que esta poltica tornaria a indstria alem menos competitiva.
18
Em 2012, a Polnia vetou a adoo do Road Map 2050 no Conselho dos Ministros. E as decises,
uma vez levadas a este mbito, devem ser por unanimidade, colocando pela primeira vez, desde a
dcada de 2000, a poltica da Comisso na defensiva. A atuao do governo da Polnia, que contou
com o apoio de praticamente todos os deputados poloneses representados no Parlamento Europeu,
se deve ao fato de o pas desconar que o Road Map 2050 pudesse ser utilizado para desmontar sua
opo pelo carvo como principal fonte de energia. Com base nas posies adotadas pelo governo da
Polnia, pode-se concluir que este prefere o nus ambiental do uso do carvo, mesmo se importado,
alternativa de dependncia de suprimento de gs da Rssia.
Youngs (2013 p. 13) conclui que: The economic crisis and squeeze on competitiveness, combined
with a new rise in oil prices, have produced a swing away from the priority attached to climate policy.
19
A situao se complicou ainda mais pelo lado da Comisso, no incio de 2013, quando sua
proposta para salvar o ETS foi derrotada por uma margem pequena de votos no Parlamento Europeu.
Desde 2008, o mercado de carbono superavitrio, e os preos comearam a cair de forma constante,
de 30, em 2008, para 3, em abril de 2013. A proposta da Comisso era cortar a oferta de licenas
em 15% para provocar um aumento dos preos. O argumento contrrio era que a medida aumentaria
o custo da produo na Europa, diante da tendncia de baixa dos custos de produo nos Estados
Unidos, devido queda signicativa do preo de energia para a indstria com o gs de xisto. Alm
da indstria intensiva em energia, tambm a Polnia fez campanha contra, sempre em defesa de
17. Disponvel em: <http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1193112&t=e&l=en>.
18. Disponvel em: <http://www.igbce.de/download/7622-15978/1/xvi-26-25-09-2012-energiewende-gestalten.pdf>.
19. A crise econmica e o acirramento da concorrncia, junto com o novo aumento dos preos de petrleo provocaram uma presso sobre
a prioridade dada questo do clima (traduo nossa).
101
sua opo pelo carvo. At o governo alemo dividiu-se nessa questo: o ministro da Economia,
Philipp Roesler, era contra porque seria uma interveno no mercado com efeitos negativos para a
competitividade da indstria alem. O mercado de carbono e outras polticas para o clima estariam
contribuindo para preos mais altos da energia e, com isso, diminuindo a competitividade da indstria
europeia. O ministro do Meio Ambiente, Peter Altmaier, era favorvel.
20

A terceira fase do ETS (2013-2020) acabou introduzindo a obrigatoriedade de as empresas do
setor eltrico comprarem as permisses em leiles, com excees temporrias para termoeltricas a
carvo de pases de menor renda. Sob presso da indstria, estabeleceu alocao de certicados para
indstrias, para compensar o risco de carbono leakage.
O comissrio para energia, Gunhter Oettinger, resume o dilema ao comentar a proposta lanada
no incio de 2014 de instituir uma legislao, cuja aprovao prevista para 2015, estabelecendo metas
concretas para 2030: The new framework must take into account the consequences of the economic crisis,
but it must also be ambitious enough to meet the necessary long-term goal of cutting emissions 80-95% by
2050.
21
Essencialmente, as propostas apresentadas mantm uma meta ambiciosa e obrigatria para
a reduo de emisses de GEE, no caso de 40% at 2030, sempre em relao aos nveis registrados
em 1990. Mas a Comisso desistiu de propor metas obrigatrias para energias renovveis.
A crise global iniciada em 2008 foi um grande teste para a poltica de clima e energia da UE. Pesou
mais a diversidade em termos comparativos de riqueza, estrutura industrial, parque imobilirio,
intensidade de carbono e de energia, recursos renovveis explorveis e estrutura social. Presses
oramentrias comprometem nanciamentos internos e ajuda externa. As empresas instaladas na
UE alertam para a competitividade em curto prazo diante do diferencial de custo de energia com
seus principais competidores. A narrativa de que justamente os investimentos em tecnologias para
avanar rumo a uma economia de baixo carbono pudessem servir de alavanca para superar a crise
no ganhou fora poltica.
Ao mesmo tempo a opinio pblica perdeu sua conana na UE, caram evidentes as limitaes
das instituies, o seu projeto de integrao parece bloqueado. Isso impactou diretamente a capacidade
de a Comisso continuar com suas polticas ousadas na rea de energia e clima. Da mesma forma,
aumentou o hiato entre as metas estabelecidas pela UE em Bruxelas a serem alcanadas e a realidade
nos territrios. Isso verdadeiro em particular no que diz respeito s metas para a ecincia energtica,
que exigem grandes investimentos.
No entanto, existe uma profunda interdependncia na UE. Os pases esto ligados a uma rede
de relaes institucionais, jurdicas, sociais e polticas cuja magnitude e complexidade s devem
aumentar, exatamente devido s respostas, embora lentas e tardias crise, com as quais as instituies
comunitrias amplicam as suas competncias e reas de atuao. O dilema geral para a UE se projeta
tambm em sua poltica energtica: aprofundar ou recuar. No caso de um aprofundamento, isso
20. Ver, por exemplo, a anlise do Dave Keating no European voice. Disponvel em: <http://www.europeanvoice.com/article/2013/april/eu-
climate-policy-in-crisis-after-ets-rejection/76969.aspx>.
21. O novo marco legal deve levar em considerao os impactos da crise econmica, mas ao mesmo tempo deve ser sucientemente
ambicioso para contribuir com a meta de alcanar uma reduo das emisses de 80 a 95% em 2050 (traduo nossa). Disponvel em:
<http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-272_en.htm>.
102
deve signicar que na prxima rodada de alterao do Tratado da Unio Europeia a energia ganhar
o status de poltica comunitria, o que reetiria a fora da interdependncia e dos ganhos a serem
alcanados com aes comunitrias.
22
Contudo, no h dvida de que o papel de liderana da UE no debate internacional sobre
energia e clima cou comprometido devido aos problemas internos, e isso ter consequncias para as
negociaes em torno da plataforma de Dublin, que deve estabelecer os parmetros globais ps 2020.
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2
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22. Esta, por exemplo, a convico de Jos Delbeke, diretor-geral da DG Ao Climtica, em entrevista concedida em 5 de setembro de
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Nmero 16
Jan. | Abr. 2014
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