Aula 06

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA P/ TCDF
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1
Aula 06
Ol, Pessoal!
Esta a sexta aula do curso de Administrao Pblica para o TCDF. Nela
veremos os seguintes itens do edital:
Aula 06 - 09/02: 5. Gesto por resultados na produo de servios pblicos.
6. Comunicao na gesto pblica e gesto de redes
organizacionais.
9. Governabilidade e governana; intermediao de interesses
(clientelismo, corporativismo e neocorporativismo).
Boa Aula!
Sumrio
1 GESTO POR RESULTADOS .................................................................................. 2
1.1 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ........................................................................ 2
1.2 GESTO POR PROGRAMAS ...................................................................................... 6
2 COMUNICAO NA GESTO PBLICA ................................................................. 15
3 GESTO DE REDES ORGANIZACIONAIS ............................................................. 23
3.1 ORGANIZAES EM REDE .................................................................................... 26
3.2 REDES DE POLTICAS PBLICAS ............................................................................. 29
4 GOVERNABILIDADE E GOVERNANA .................................................................. 32
4.1 CONFUSES ENTRE OS CONCEITOS .......................................................................... 35
5 INTERMEDIAO DE INTERESSES ...................................................................... 41
5.1 CLIENTELISMO ................................................................................................. 42
5.2 CORPORATIVISMO ............................................................................................. 44
5.3 NEOCORPORATIVISMO ........................................................................................ 46
6 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 48
7 QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 50
7.1 LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 69
7.2 GABARITO ...................................................................................................... 77
8 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 77
1 Gesto por Resultados
Vimos que a administrao gerencial caracterizada pela confiana limitada e
pelo controle de resultados a posteriori, ao contrrio da administrao
burocrtica que se baseava na desconfiana total e no controle de processos a
priori.
A gesto por resultados um dos grandes avanos trazidos pela Administrao
Gerencial. Ela surge em meio s crticas administrao burocrtica, que ao
mesmo tempo em que no conseguia gerar resultados satisfatrios, pois era
ineficiente, tambm no conseguia proteger o patrimnio pblico dos
interesses particulares, como vimos no caso do rent seeking.
A ideia da Administrao Gerencial foi mudar a forma do controle para permitir
uma gesto mais flexvel, sem as amarras da burocracia, para ento cobrar
resultados do gestor pblico. O fundamento bsico da gesto por resultados
que, de um lado, a Administrao confere autonomia ao gestor pblico na
gesto de recursos financeiros, materiais e humanos, para, de outro cobrar
resultados.
A estratgia do controle de resultados foi desenvolvida nos anos 1950 por
Peter Druker, como um corolrio da poltica de descentralizao da autoridade
para as unidades de negcio das empresas. A descentralizao implica dar
maior autonomia de gesto s unidades descentralizadas. Para isso,
necessrio definir objetivos e metas precisos e estabelecer diretrizes claras que
orientem os administradores no atingimento dos objetivos.
1.1 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE
Segundo o MPOG:
Eficincia: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e
recursos empregados na implementao das aes.
Eficcia: capacidade de alcance das metas previstas;
Efetividade: correspondncia entre os resultados da implantao de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referncia os
impactos na sociedade;
Assim, podemos dizer que a EFICINCIA a racionalizao no uso dos
insumos. A eficincia alcanada quando os insumos so manipulados de
forma adequada para atingir os produtos.
A EFICCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados.
Quanto mais alto o grau de realizao dos objetivos e metas, mais a
organizao eficaz.
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ao
governamental. No basta chegar ao produto, alcanando as metas, preciso
que ele produza alguma alterao na sociedade.
Podemos observar melhor estas dimenses no quadro abaixo:
Alm desses trs conceitos, outro que tambm importante o de
economicidade, que est relacionada com os custos dos insumos. Quando
avaliamos o desempenho em termos de economicidade, queremos saber o
preo dos insumos usados na produo. A economicidade a minimizao dos
custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade, sem
comprometimento dos padres de qualidade. Refere-se capacidade de uma
instituio gerir adequadamente os recursos financeiros colocados sua
disposio.
No entanto, em vrios momentos vemos a economicidade dentro da eficincia.
Nos concursos, quando eles falam em custos esto se referindo eficincia.
Esta envolveria otimizar a produo quanto reduzir o custo dos insumos.
Assim, a eficincia observa a relao entre PRODUTOS (bens e servios)
gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um
determinado perodo de tempo. Uma organizao eficiente quando utiliza
seus recursos da forma mais produtiva e econmica possvel, tambm
conhecida como forma racional de utilizao.
A eficincia definida como a relao entre os produtos (bens e servios)
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-
los em um determinado perodo de tempo, mantidos os padres de qualidade.
OBJETIVO INSUMO AO PRODUTO RESULTADO
E Ef fe et ti iv vi id da ad de e
E Ef fi ic c c ci ia a
E Ec co on no om mi ic ci id da ad de e
E Ef fi ic ci i n nc ci ia a
Essa dimenso refere-se ao esforo do processo de transformao de insumos
em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimizao do
custo total ou dos meios necessrios para obter a mesma quantidade e
qualidade de produto; ou otimizao da combinao de insumos para
maximizar o produto quando o gasto total est previamente fixado. Nesse
caso, a anlise do tempo necessrio para execuo das tarefas uma varivel
a ser considerada . A eficincia pode ser medida calculando-se e comparando-
se o custo unitrio da produo de um bem ou servio. Portanto, podemos
considerar que o conceito de eficincia est relacionado ao de economicidade.
A eficcia definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens
e servios) em um determinado perodo de tempo, independentemente dos
custos implicados. O conceito de eficcia diz respeito capacidade da gesto
de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produo ou de
atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou servios de acordo com
o estabelecido no planejamento das aes.
importante observar que a anlise de eficcia deve considerar os critrios
adotados para fixao da meta a ser alcanada. Uma meta subestimada pode
levar a concluses equivocadas a respeito da eficcia do programa ou da
atividade sob exame. Alm disso, fatores externos como restries
oramentrias podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem
ser levados em conta durante a anlise da eficcia.
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a mdio e
longo prazo. Refere-se relao entre os resultados de uma interveno ou
programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos
observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos
pelos objetivos finalsticos da interveno. Trata-se de verificar a ocorrncia de
mudanas na populao-alvo que se poderia razoavelmente atribuir s aes
do programa avaliado.
Portanto, ao examinar a efetividade de uma interveno governamental,
pretende-se ir alm do cumprimento de objetivos imediatos ou especficos, em
geral consubstanciados em metas de produo ou de atendimento (exame da
eficcia da gesto). Trata-se de verificar se os resultados observados foram
realmente causados pelas aes desenvolvidas e no por outros fatores. A
avaliao da efetividade pressupe que bens e/ou servios foram ofertados de
acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliao de impacto requer
tratamento metodolgico especfico que busca estabelecer a relao de
causalidade entre as variveis do programa e os efeitos observados,
comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa no
existisse
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuio de
culos para crianas do ensino fundamental, o objetivo melhorar a educao,
j que as crianas estaro enxergando melhor e podero se concentrar mais.
Entende-se que os pais no apresentam condies financeiras de levar a
criana a um oftalmologista e de comprar os culos, por isso seria importante
que o Estado desempenhasse esse papel.
A economicidade significa que os culos foram comprados a um preo baixo. A
eficincia refere-se ao governo entregar um nmero maior de culos com os
mesmos recursos, o mesmo nmero de pessoas, de carros, etc.
A eficcia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar
20.000 culos e foi entregue um nmero maior, o programa eficaz. Por fim,
a efetividade se refere ao resultado da ao governamental na sociedade. No
exemplo, corresponde a melhora no ndice de educao.
Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficincia e da eficcia
ao longo do tempo. No concordo com esta viso, mas importante
conhecermos, pois a ESAF j deu ele como certo.
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graas Rua:
Eficcia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por
exemplo, que uma ao de governo uma campanha de vacinao para
50000 crianas. A eficcia ser dada pelo numero de crianas vacinadas.
As perguntas, ento, so: os insumos foram disponibilizados? Estiveram
disponveis a tempo?
Eficincia: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a
estratgia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A
eficincia um critrio que remete racionalidade dos processos, no se
refere somente aos resultados, mas s relaes entre meios e fins. As
perguntas so: Os insumos foram totalmente utilizados para os fins
pretendidos? Houve insumos no utilizados? Algum dos insumos foi
usado de maneira que no contribuiu para os resultados? A escala de
utilizao dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente? Houve
atrasos?Erros?Haveria algum mtodo de obter o mesmo resultado com
custo e prazo menor? Houve perdas, desperdcios? Houve atrasos na
disponibilizao dos insumos? Houve inadequao de quantidade ou
qualidade dos insumos? Houve erros de operao dos processos ou de
gesto dos recursos e atividades?
Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos
pretendidos. A efetividade o grande critrio de sucesso de um
programa ou projeto. Refere-se aos efeitos, que so resultados diretos
da ao realizada. muito importante lembrar que possvel ter eficcia
sem ter efetividade. Exemplo; possvel ter todas as 50000 crianas
vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doena devido baixa
qualidade das vacinas ou devido sua aplicao numa ocasio em que
uma epidemia j estivesse em andamento.
1.2 GESTO POR PROGRAMAS
Segundo Ariel Garces e Jos Paulo Silveira, o novo modelo de planejamento
institudo pela CF88 baseia-se na integrao dos instrumentos de
planejamento, oramento e gesto, organizados segundo trs horizontes de
tempo: oito anos; quatro anos e um ano.
Para os autores, o primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma
viso estratgica do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao territrio,
para os prximos 8 a 20 anos. Trata-se de uma viso de futuro orientada
tambm para resultados concretos, por isso se traduz em portflio de
investimentos necessrios ao crescimento equilibrado e integrado de todas as
regies do pas para os prximos oito anos. Com essa ideia, cria-se o conceito
de planejamento indicativo para as vrias esferas do setor pblico, como
tambm subsidia as decises microeconmicas de investimento do setor
privado, das agncias de financiamento e das entidades do terceiro setor.
A mensagem presidencial
do PPA 2008-2011 trazia
a relao desse
planejamento de longo
prazo com o PPA, que
um instrumento de
planejamento de mdio
prazo:
Segundo a mensagem presidencial do PPA 2008-2011:
O PPA um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento
de longo prazo e os oramentos anuais que consolidam a alocao dos
recursos pblicos a cada exerccio.
Portanto, o planejamento estruturador dos grandes rumos o de longo prazo.
Como exemplos, temos o Projeto Brasil 3 Tempos, que se baseou em trs
marcos em 2007, iniciava-se um novo mandato de governo, em 2015 haver
a Conferncia Mundial sobre os Desafios do Milnio e em 2022 o Brasil
comemora seus duzentos anos de independncia; e o projeto Brasil 2020,
elaborado em 1998, consistiu num exerccio de reflexo, com o objetivo de
traar vises sobre o futuro do Brasil e, com isso, orientar a elaborao de
alguns cenrios exploratrios para guiar o itinerrio brasileiro de
desenvolvimento.
Assim, a CF concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os
chamados planos de desenvolvimento econmico e social. A outra modalidade
o plano plurianual, voltado para a programao da Administrao Pblica e
claramente idealizado como guia plurianual para as autorizaes oramentrias
anuais. O Plano Plurianual ser um planejamento de mdio prazo, quatro anos,
que far a integrao desse planejamento de longo prazo com os oramentos
anuais.
A adoo da gesto por programas foi uma das principais mudanas ocorridas
na administrao pblica brasileira na ltima dcada. Os programas so uma
forma de gesto por resultados, em que a administrao pblica passa a
orientar suas aes para os resultados e no para os meios. A constituio dos
programas pressupe orientar toda a ao do governo para a resoluo de
problemas ou demandas da sociedade, rompendo com a viso
departamentalizada das organizaes do setor pblico.
O modo tradicional da administrao por funes (sade, transporte, defesa,
etc.) no permite uma orientao voltada para o alcance de resultados. A
gesto por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando
as fronteiras ministeriais, estimulando a formao de equipes e de redes com
um fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas
verticais conservam sua validade. A transparncia para a sociedade e a
capacidade de instrumentar o controle social so tambm contribuies do
modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discusso pblica das
propostas de Governo e a explicitao dos compromissos assumidos com o
cidado.
O oramento-programa foi difundido pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) a partir do final da dcada de 50, inspirado na experincia do
oramento de desempenho nos Estados Unidos da Amrica. Trata-se de um
instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os
projetos e as atividades que o governo pretende realizar, alm de estabelecer
os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados. Para James
Giacomoni, o oramento-programa aquele que enfatiza:
Os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja
consecuo so utilizados os recursos oramentrios.
Os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos
governamentais, no sentido de concretizao dos objetivos.
Os custos dos programas medidos atravs da identificao dos
meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, servios etc.)
necessrios obteno de resultados. Tal anlise pode, inclusive,
projetar os custos para mais de um exerccio financeiro.
Medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizaes,
os esforos despendidos na execuo dos programas e a
responsabilidade pela execuo.
O programa um conjunto articulado de aes (relativas a investimentos,
despesas correntes e outras aes no oramentrias), para o alcance de um
objetivo. Esse objetivo concretizado em resultados resultado a soluo
de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade mensurados
pela evoluo de indicadores no perodo de execuo do programa,
possibilitando, assim, a avaliao objetiva da atuao do governo.
Todos os recursos do oramento so alocados aos programas que esto
previstos no PPA, na forma de aes oramentrias, exceo das
transferncias constitucionais devidas aos Estados e municpios e do
pagamento de dvidas do Governo Federal. Os programas, contudo, so mais
amplos e completos e integram tambm outras aes, denominadas de aes
no oramentrias, que expressam outras fontes de recursos do governo para
financiar o cumprimento da sua misso.
No Brasil, a Lei n 4.320/64 adotou o oramento-programa na esfera federal e
o Decreto-Lei n 200/67 reforou a ideia de oramento-programa ao
estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano ser elaborado um oramento-
programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado
no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do
programa anual.
No entanto, os avanos ocorridos para a efetiva implementao do oramento-
programa ocorreram somente com a edio do Decreto n 2.829/98 e demais
normas que disciplinaram a elaborao do PPA 2000-2003.
O PPA 2000-2003, denominado Avana Brasil, trouxe mudanas significativas
no sistema de planejamento e oramento do governo federal, assim como na
prpria gesto pblica. O Decreto 2.829/98 constituiu a base legal para a
reestruturao de todas as aes finalsticas do governo e determinou que o
programa seja a forma bsica de integrao entre plano e oramentos. Foram
estabelecidos os princpios de gerenciamento dos programas, criada a figura do
gerente de programa e definidas suas principais responsabilidades, alm de
criada a obrigao de avaliao anual de desempenho de todos os programas e
do plano.
O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai alm da sua
funo clssica de formular planos. Incorpora, tambm, como essencial, o
gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial adotado tem o
objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforos das equipes
envolvidas na execuo, para a obteno de resultados, e, por ltimo,
assegurar a atualizao permanente do plano. A forma encontrada para
assegurar a qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de
programa, o monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de
informaes gerenciais, o gerenciamento intensivo dos programas estratgicos
e a avaliao anual de desempenho de todos os programas e do plano.
O processo de gesto do PPA composto pelas etapas de elaborao,
implementao, monitoramento, avaliao e reviso dos programas. Essas
etapas formam o ciclo de gesto do PPA representado na figura abaixo.
Elaborao do PPA: Processo de concepo de orientaes
estratgicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com
vistas ao alcance do projeto de Governo.
Monitoramento do PPA: Processo contnuo de acompanhamento da
implementao do Plano Plurianual, referenciado na estratgia de
desenvolvimento e nos desafios, que objetiva subsidiar a alocao dos
recursos, identificar e superar restries sistmicas, corrigir rumos,
sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliao e
reviso, e, assim, contribuir para a obteno dos resultados globais
desejados.
Avaliao do PPA: Processo sistemtico de aferio peridica dos
resultados e da aplicao dos recursos, segundo os critrios de eficincia,
eficcia e efetividade, permitindo sua implementao no mbito das
organizaes pblicas, o aperfeioamento do Plano Plurianual e o alcance
dos objetivos de governo.
Reviso do PPA: Processo de adequao do Plano Plurianual s
mudanas internas e externas da conjuntura poltica, social e econmica,
por meio da alterao, excluso ou incluso de programa, resultante dos
processos de monitoramento e avaliao.
O novo PPA 2012-2015 traz algumas novidades. Talvez a mais importante
delas que no existem mais aes no PPA. O binmio Programa-Ao, que
estruturava tanto os planos plurianuais como os oramentos, d lugar a
Programas Temticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ao uma
categoria exclusiva dos oramentos anuais. O objetivo foi deixar no PPA s o
que se refere s dimenses estratgica e ttica, ficando a dimenso
operacional para os oramentos:
Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base
os Macrosdesafios e a viso de longo prazo do Governo Federal;
Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para o alcance dos
objetivos e das transformaes definidas na dimenso estratgica,
considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada. Vincula os
Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes
materializados pelas Iniciativas expressas no Plano;
Dimenso Operacional: relaciona-se com o desempenho da ao
governamental no nvel da eficincia e especialmente tratada no
Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e a
qualidade dos produtos entregues.
O PPA 20122015 trata essas dimenses conforme ilustrado na Figura abaixo,
com suas principais categorias, descritas na sequncia:
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de
Governo e na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos
Programas do PPA 20122015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental
visando concretizao dos objetivos pretendidos.
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo
organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao
governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar
os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as
transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O
Programa Temtico se desdobra em Objetivos e Iniciativas.
O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a
serem alteradas pela implementao de um conjunto de Iniciativas, com
desdobramento no territrio.
A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios,
resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes
institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas
pblicas.
Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so
instrumentos do Plano que classificam um conjunto de aes destinadas
ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem
como as aes no tratadas nos Programas Temticos por meio de suas
Iniciativas.
O Programa Temtico articula um conjunto de Objetivos afins, permite uma
agregao de iniciativas governamentais mais aderentes gesto pblica e,
desse modo, aprimora a coordenao das aes de governo. Alm disso,
incorpora os desafios governamentais e justifica a ao do governo por meio
de aes consideradas determinantes para o desenvolvimento do Pas.
Portanto, deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como
nas interfaces com outros Programas.
Exemplos:
Programa Temtico Energia Eltrica
Programa Temtico Aperfeioamento do Sistema nico de Sade
Cada Programa Temtico composto por um ou mais Objetivos que devem
expressar as escolhas do governo para a implementao de determinada
poltica pblica. Espera-se, com esse conceito, que o Objetivo no seja apenas
uma declarao descomprometida com as solues. Relacionar o planejar ao
fazer significa, justamente, entregar um Plano que oferea elementos capazes
de subsidiar a implementao das polticas com vistas a orientar a ao
governamental.
O Objetivo apresenta as seguintes caractersticas:
define a escolha para a implementao da poltica pblica desejada,
levando em conta aspectos polticos, sociais, econmicos, institucionais,
tecnolgicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaborao do Objetivo
requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do
contexto em que as polticas pblicas a ele relacionadas so
desenvolvidas;
orienta taticamente a ao do Estado no intuito de garantir a entrega
sociedade dos bens e servios necessrios para o alcance das metas
estipuladas. Tal orientao passa por uma declarao objetiva, por uma
caracterizao sucinta, porm completa, e pelo tratamento no territrio,
considerando suas especificidades;
expressa um resultado transformador da situao atual em que se
encontra um determinado tema;
exequvel. O Objetivo deve estabelecer metas factveis e realistas para
o governo e a sociedade no perodo de vigncia do Plano, considerando a
conjuntura econmica, poltica e social existente. Pretende-se, com isso,
evitar declaraes genricas que no representem desafios, bem como a
assuno de compromissos inatingveis;
define Iniciativas. O Objetivo define Iniciativas que declaram aquilo que
deve ser ofertado na forma de bens e servios ou pela incorporao de
novos valores poltica pblica, considerando como organizar os agentes
e os instrumentos que a materializam;
declara as informaes necessrias para a eficcia da ao
governamental (o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), alm
de indicar os impactos esperados na sociedade (para qu).
Exemplos:
Programa Temtico: Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir
da fonte hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a
baixos preos.
Programa Temtico: Aperfeioamento do Sistema nico de Sade
Objetivo 0001 Expandir e qualificar a Rede de Urgncias e Emergncias,
induzindo a cobertura de vazios assistenciais, com apoio implantao e
manuteno das Unidades de Pronto Atendimento (UPA), das Salas de
Estabilizao (SE) e do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU
192).
A Iniciativa um atributo do Programa Temtico que norteia a atuao
governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Oramento. As aes
oramentrias so criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem
corresponder uma ou mais aes oramentrias. Da mesma forma, pode haver
mais de uma Iniciativa por Objetivo.
A Iniciativa no se restringe a aes oramentrias. possvel que o
financiamento se d por outras fontes. Alm das formas de financiamento, as
Iniciativas consideram tambm como as polticas organizam os agentes e
instrumentos que a materializam (dimenso associada gesto, relao
federativa, relao pblico-privada, critrios de adeso, condicionantes,
priorizaes, mecanismos de seleo e identificao).
Exemplos:
Programa Temtico Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir
da fonte hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a
baixos preos.
Iniciativas
Implantao de Usinas Hidreltricas
Implantao de Pequenas Centrais Hidreltricas
Implantao da Usina Hidreltrica Jirau 9
Implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio
Implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte
Os programas so compostos de aes, que, conforme suas caractersticas,
podem ser classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais.
Atividade: um instrumento de programao utilizado para alcanar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
ou servio necessrio manuteno da ao de Governo.
Projeto: um instrumento de programao utilizado para alcanar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a
expanso ou o aperfeioamento da ao de Governo.
Operao Especial: despesas que no contribuem para a manuteno,
expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no
resulta um produto, e no gera contraprestao direta sob a forma de
bens ou servios.
2 Comunicao na Gesto Pblica
Um professor em Harvard uma vez pediu classe que, por meio de desenhos,
definisse comunicao. A maioria dos alunos desenhou um gerente falando ou
escrevendo. Alguns colocaram bales de fala perto de seus personagens;
outros mostraram pginas voando de uma impressora a laser. No, disse o
professor, nenhum de vocs conseguiu captar a essncia da comunicao.
Ele continuou a explicar que comunicao significa compartilhar no falar
ou escrever.
Richard Daft define comunicao como:
Processo pelo qual as informaes so transmitidas ou entendidas por duas
ou mais pessoas, geralmente com a inteno de motivar ou influenciar o
comportamento.
No concurso da Paran Previdncia, de 2002, O CESPE disse:
O processo de comunicao a base do atendimento. A comunicao pode
ser definida como o processo de passar informao e compreenso de uma
pessoa para outra. Toda comunicao envolve pelo menos duas pessoas: a
que envia e a que recebe. Para que haja comunicao utiliza-se um
processo que contm no mnimo quatro elementos:
emissor ou fonte de comunicao pessoa que elabora a
mensagem, tendo como objetivo atingir o receptor;
mensagem o que se quer transmitir;
canal meio utilizado para transmitir a mensagem;
receptor ou destino da mensagem pessoa para quem
enviada a mensagem.
No entanto, estes quatro componentes no so os nicos no processo de
comunicao. O processo de Comunicao ocorre quando o emissor (ou
codificador) emite uma mensagem (ou sinal) ao receptor (ou decodificador),
atravs de um canal (ou meio). O receptor interpretar a mensagem que pode
ter chegado at ele com algum tipo de barreira (rudo, bloqueio, filtragem) e, a
partir da, dar o feedback ou resposta, completando o processo de
comunicao. Podemos observar estes elementos na figura abaixo.
a) Cdigo: o conjunto de sinais e regras que permite transformar o
pensamento em informao que possa ser entendida, na sua
globalidade, pelo receptor. O emissor utiliza o cdigo para construir a
sua mensagem -operao de codificao - ( capaz de construir
mensagens com significado e que sejam entendidas pelo receptor),
enquanto que o receptor utiliza esse mesmo cdigo para compreender a
mensagem o receptor decodifica a mensagem ( capaz de interpretar a
mensagem, compreend-la, dar-lhe um significado).
b) Contexto: o conjunto de variveis que rodeiam e influenciam a
situao de comunicao.
c) Rudo: Inclui tudo aquilo que perturba ou distorce o processo de
comunicao. Os rudos que adulteram a comunicao podem surgir em
qualquer altura do processo e se tornam barreiras para uma
comunicao eficaz. Em comunicao, um rudo tanto um barulho
(fisicamente perceptvel), como uma ideia ou sentimento que esteja
perturbando a eficcia do processo comunicacional. Exemplos de
possveis fontes de rudo incluem problemas de percepo, excesso de
informaes, dificuldades semnticas ou diferenas culturais. Quanto
mais rudo, menos informaes podem ser transmitidas.
Rudo
FONTE
Canal
Feedback
RECEPTOR
Mensage
m a ser
Codificao
da
Mensage
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Mensagem
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comunicao. A discusso face a face facilita a assimilao de dicas mais
amplas e profundas e o entendimento emocional das situaes. A mdia escrita
impessoal, incluindo panfletos, boletins e relatrios computadorizados
padronizados, so os mais baixos na riqueza. Esses canais no esto focados
em um nico receptor, usam dicas limitadas de informao e no permitem
feedback.
A escolha de um canal depende de a mensagem ser rotineira ou no-rotineira.
As mensagens rotineiras costumam ser diretas e apresentar um mnimo de
ambiguidade. As no-rotineiras tendem a ser mais complicadas e podem levar
a um erro de entendimento. Os executivos podem comunicar mensagens
rotineiras eficientemente atravs de canais fracos em riqueza. Entretanto, a
comunicao de mensagens no rotineiras s ser eficaz atravs de canais
ricos.
Barreiras a uma comunicao eficaz
Algumas coisas podem prejudicar o processo de comunicao, como o rudo
que vimos acima. So as barreiras a uma comunicao eficaz. Algumas dessas
barreiras so: divergncias de valores e crenas, desinteresse, palavras
ambguas, indisponibilidade fsica, como o cansao, utilizao de linguagem
que o outro no entende. Stephen Robbins enumera as seguintes barreiras
para uma comunicao eficaz:
Filtragem: A manipulao da informao pelo emissor para que ela seja
percebida de maneira mais favorvel pelo receptor a filtragem. Quando
um funcionrio diz ao chefe exatamente o que ele quer ouvir, temos um
caso de filtragem. O mesmo tambm ocorre nos outros fluxos de
comunicao. Quanto maior o nmero de nveis organizacionais, mais
oportunidades para a ocorrncia da filtragem.
Percepo Seletiva: ocorre quando o receptor v e escuta
seletivamente, com base em suas prprias necessidades, motivaes,
experincias, histrico e outras caractersticas pessoais. Os receptores
tambm projetam seus interesses e suas expectativas quando
decodificam as mensagens. O entrevistador que acredita que as
mulheres sempre colocam a famlia antes do trabalho, ao selecionar
novos funcionrios, ver essa tendncia em todas as candidatas, quer
elas pensem dessa forma ou no.
Sobrecarga de Informao: ocorre quando temos que processar uma
quantidade de informao que excede nossa capacidade. Atualmente, as
demandas para atender e-mails, telefones, faxes, reunies e leituras
profissionais aumentam o potencial da sobrecarga de informaes.
Quando as pessoas tm mais informaes do que conseguem processar,
a tendncia que elas selecionem, ignorem ou esqueam informaes. O
resultado a perda de informaes e comunicao menos eficaz.
Defensividade: quando os indivduos se sentem ameaados, tendem a
reagir de tal forma, que dificulta o entendimento. Um exemplo
comunicao de uma avaliao de desempenho.
Medo de Comunicao: ocorre quando as pessoas no conseguem se
comunicar de forma correta porque so tmidas, tm ansiedade. Isso
pode ocorrer tanto em apresentaes para grandes grupos quanto nas
conversas com colegas de trabalho. Consequentemente, estas pessoas
preferiro lanar mo de faxes ou memorandos para transmitir suas
mensagens quando um simples telefonema seria muito mais rpido e
adequado.
Emoo: A maneira como o receptor se sente no momento em que
recebe a mensagem vai influenciar sua maneira de interpret-la. O
mesmo ocorre com o emissor, pois no s o contedo da informao
que influencia a interpretao pelo receptor. Outras coisas tambm
podem ter influncia, como o gestual, as expresses faciais, o tom de
voz, coisas que so alteradas pela emoo.
Linguagem: Jargo o modo de falar especfico de um grupo,
geralmente ligado profisso. Existe, por exemplo, o jargo dos
mdicos, o jargo dos especialistas em informtica, etc. Quando tanto o
emissor quanto o receptor entendem o jargo, a comunicao torna-se
mais eficaz, j que ela pode ser concisa e gil. No entanto, se o receptor
no esta familiarizado com os termos, o jargo pode se tornar uma
barreira comunicao eficaz.
a) Comunicao nas Organizaes
Vamos estudar agora como se d a comunicao dentro das organizaes,
olhando para a organizao como um todo.
Direo da Comunicao
A maioria dos autores coloca que a comunicao nas organizaes pode fluir
em dois sentidos: vertical e horizontal. O vertical ocorre entre nveis
hierrquicos diferentes, seguindo a cadeia de comando, do funcionrio para o
chefe ou do chefe para o funcionrio. J o horizontal se d entre membros de
um mesmo grupo ou de grupos do mesmo nvel.
Atualmente, a tendncia que as organizaes eliminem s barreiras
comunicao, permitindo que todos se comuniquem entre si. Por isso alguns
autores esto acrescentando o sentido diagonal, ou transversal, quando a
comunicao ocorre entre unidades e nveis diferentes.
Podemos ento resumir nos seguintes fluxos:
a. Horizontal: realizado entre unidades organizacionais diferentes, mas
do mesmo nvel hierrquico.
b. Vertical: realizado entre nveis diferentes, ms de mesma rea de
atuao.
c. Diagonal ou transversal: realizado entre unidades organizacionais e
nveis diferentes;
Contudo, a questo no estar errada se falar que a comunicao nas
organizaes se d em trs fluxos: ascendente, descendente e horizontal.
Esses so os canais formais de comunicao dentro da organizao. Veremos
mais a frente que toda organizao possui uma comunicao formal e outra
informal.
As comunicaes ascendentes, para cima e para baixo, so as formas
primrias de comunicao usadas nas empresas mais tradicionais,
verticalmente organizadas. Contudo, o novo local de trabalho enfatiza a
comunicao horizontal, com as pessoas constantemente trocando informaes
entre os departamentos e nveis.
A comunicao descendente flui dos nveis mais altos para os mais baixos. Ela
usada pelos executivos e lderes para atribuir tarefas, fornecer instrues de
trabalho, informar aos subordinados sobre polticas e procedimentos,
identificar problemas que necessitam de ateno e fornecer feedback sobre
desempenho.
A comunicao ascendente a que se dirige aos escales mais altos do grupo
ou da organizao. Ela utilizada para fornecer feedback aos executivos,
inform-los sobre os progressos em relao s metas e relatar os problemas
que esto ocorrendo. A comunicao ascendente mantm os dirigentes
informados sobre como os funcionrios se sentem em relao ao seu trabalho,
seus colegas e organizao em geral. Os executivos tambm contam com
este tipo de comunicao para obter ideias sobre como as coisas podem ser
melhoradas.
Stephen Robbins coloca que a comunicao horizontal, ou lateral, se d entre
os membros de um mesmo grupo ou de grupos do mesmo nvel, entre
executivos do mesmo nvel ou entre quaisquer pessoas que esto em um nvel
horizontal equivalente dentro da organizao. J Richard Daft inclui na
comunicao horizontal a diagonal, em que a comunicao no
necessariamente entre unidades de mesmo nvel.
A comunicao horizontal tem a vantagem de ganhar tempo e facilitar a
coordenao. Em alguns casos, essas relaes horizontais so estabelecidas
formalmente, mas, com frequncia, elas so criadas informalmente para
provocar um curto-circuito na hierarquia vertical e agilizar a ao. Assim, a
comunicao horizontal pode ser, do ponto de vista dos dirigentes da empresa,
uma coisa boa ou ruim.
Comunicao Formal X Informal
J vimos que toda organizao possui tanto uma estrutura formal quanto uma
informal. O mesmo ocorre na comunicao. Qualquer organizao possui dois
tipos de comunicao, a formal e a informal, ambas ocorrem de maneiras
diferentes.
A comunicao formal segue uma hierarquia dentro da empresa, respeitando
sua administrao, valores e objetivos. O importante na comunicao formal
o cuidado e a preocupao com os interlocutores na transmisso dos dados ou
das informaes em questo para que se obtenha o sucesso no processo
desejado.
J a comunicao informal no possui regra alguma, passando at mesmo por
cima dos nveis da autoridade. por meio desta comunicao que o
funcionrio transmite sua satisfao ou insatisfao em relao instituio.
Um dos tipos de comunicao informal mais conhecido o famoso boato, a
rdio corredor.
Embora seja informal, isso no significa que no seja importante para a
organizao. Ela no controlada pela direo da empresa, mas tida pela
maioria dos funcionrios como mais confivel e fidedigna do que os
comunicados formais. Alm disso, os dirigentes, apesar de no control-la,
podem utiliz-la a seu favor. Eles devem saber trabalh-la para atingir seus
objetivos.
As redes formais na organizao podem ser muito complexas. Elas podem
incluir, por exemplo, centenas de pessoas e dezenas de nveis hierrquicos.
Para simplificar, podemos condensar estas redes em pequenos grupos, em
alguns tipos comuns. Podemos dividir esses tipos em dois grupos: redes
centralizadas e descentralizadas. Nas primeiras, os membros da equipe
precisam se comunicar por meio de um indivduo para resolver os problemas
ou tomar decises. J nas ltimas, os indivduos conseguem se comunicar
livremente com os outros membros da equipe. Eles processam as informaes
igualmente entre si, at que todos concordem com uma deciso.
A rede em roda depende do lder para agir como conduto central de toda a
comunicao do grupo. O lder centraliza as comunicaes. Na rede em Y a
comunicao faz-se nos dois sentidos aos diversos nveis da hierarquia. J na
rede em cadeia segue rigidamente a cadeia formal de comando, cada
indivduo comunica apenas com o que o antecede e o precede. Na
comunicao em crculo, o ltimo indivduo comunica com o primeiro. Por fim,
a rede de todos os canais permite que todos os membros do grupo se
comuniquem ativamente uns com os outros. Alguns consideram a rede em
crculo e a rede todos os canais como a mesma coisa. encontrada geralmente
em equipes autogerenciadas, nas quais todos os membros do grupo tm
liberdade para contribuir e ningum assume o papel de lder. Vamos ver
figuras que descrevem estes tipos de rede.
Todos os Canais Crculo
Cadeia Roda Em Y
Nas redes Y e Roda, um dos participantes fica na posio central. Todas as
informaes passam por ele e, por isso, chamamos de redes centralizadoras.
Alguns colocam a rede em cadeia como de centralizao moderada, outros
como descentralizada, junto com a rede em crculo e a em todos os canais. As
redes em Cadeia e Crculo so descentralizadas, mas se os membros no
tiverem contato uns com os outros, pode haver isolamentos. No caso da rede
Crculo, se houver divisrias e cada elemento estiver na sua sala, sem
frequncia na comunicao, no se torna a rede ideal.
As redes de comunicao centralizadas alcanam solues mais rpidas para
os problemas simples. Os membros podem simplesmente passar informaes
relevantes a uma pessoa central para uma deciso. As comunicaes
descentralizadas so mais lentas para os problemas simples porque as
informaes so passadas entre os indivduos at que algum finalmente junte
as peas e resolva o problema. No entanto, para os problemas mais
complexos, as redes de comunicao descentralizadas so mais eficazes. Pelo
fato de as informaes necessrias no estarem restritas a uma pessoa, o
grupamento de informaes, por meio de comunicaes mais espalhadas,
permite mais discusses para a soluo.
A implicao para as organizaes a seguinte: em um ambiente global
altamente competitivo, as organizaes usam as equipes para lidar com os
problemas complexos. Quando as atividades em equipe so complexas e
difceis, todos os membros devem compartilhar as informaes em uma
estrutura descentralizada que resolva os problemas. As equipes precisam de
um fluxo livre de comunicao em todas as direes.
J os boatos caracterizam uma rede de comunicao informal. As pessoas
usam os boatos para preencher os espaos em branco e esclarecer decises
administrativas. Segundo Robbins, a rede de rumores tem trs
caractersticas: no controlada pela direo da empresa, tida pela maioria
dos funcionrios como mais confivel e fidedigna do que os comunicados
formais vindos da cpula da organizao e so largamente utilizadas para
servir aos interesses pessoais dos que a integram. Contudo, estima-se que de
70 a 80% das informaes na rede de boatos so exatas.
3 Gesto de Redes Organizacionais
Alguns conceituam redes como um conjunto de pontos (nodos ou ns) ligados
por um conjunto de relaes. Nas empresas, percebe-se uma mudana
progressiva nos processos de coordenao das atividades, na maneira como
elas estruturam suas atividades e como a estrutura organizacional vem se
adaptado s imposies do ambiente.
Na estrutura em rede, as fronteiras das atividades da organizao vo se
diluindo e as formas organizacionais de uma empresa vo se misturando s
atividades organizacionais de outras empresas. Podemos perceber que a
estrutura em rede abrange tanto a estrutura interna da organizao, como
tambm seu relacionamento com outras organizaes. Os processos
organizacionais vo alm das fronteiras de uma organizao e se concluem ao
longo de diversas organizaes que se entrelaam.
A unidade bsica do desenho em uma estrutura de rede o empregado, mais
do que um trabalho ou uma tarefa especfica. Os empregados podem contribuir
para mltiplas tarefas organizacionais ou podem ser reconfigurados e
recombinados medida que as tarefas da organizao mudam. As
competncias individuais vo alm de fronteiras funcionais da empresa, as
parcerias entre empresas garantem a gerao dos resultados de cada uma das
integrantes. Clulas organizacionais surgem para interagir dentro e fora da
empresa na realizao das tarefas organizacionais.
A abordagem mais recente para a departamentalizao expande a ideia de
coordenao e cooperao para alm dos limites da organizao. A estrutura
em rede significa que a empresa subcontrata muitas de suas principais funes
para empresas separadas e coordena suas atividades a partir de uma pequena
organizao matriz.
Nas organizaes em rede, as comunicaes laterais so mais importantes que
as comunicaes verticais, e as hierarquias so muito mais horizontais ou
desaparecem totalmente. Este ponto de vista aponta que a estrutura formal
ficar mais parecida com uma estrutura informal, onde os colaboradores, em
todos os nveis, ignoraro as fronteiras usando a tecnologia da informao
para localizar e contatar diretamente os indivduos cujos conhecimentos ou
cooperao necessitam.
Esta uma tendncia no s nas empresas, mas na sociedade como um todo.
Manuel Castells escreveu uma Trilogia em que o primeiro dos trs livros
intitulado: Sociedade em Rede - A Era da informao: Economia, sociedade e
cultura. O autor descreve a sociedade contempornea como uma sociedade
globalizada, centrada no uso e aplicao de informao e conhecimento, cuja
base material est sendo alterada aceleradamente por uma revoluo
tecnolgica concentrada na tecnologia da informao e em meio a profundas
mudanas nas relaes sociais, nos sistemas polticos e nos sistemas de
valores.
Castells define rede como um conjunto de ns interconectados:
Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada,
integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou
seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por
exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com
base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de
inovao sem ameaas ao seu equilbrio
As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas.
Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica
porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia
estabelecida.
Na citao de Castells acima, j podemos notar um ponto de interseo entre
os dois itens colocados conjuntamente pelo edital: comunicao na gesto
pblica e gesto de redes organizacionais. Assim temos que entender como se
d a relao dessas duas coisas.
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
1. (CESPE/MCT/2004) Uma das caractersticas da gesto de
redes a padronizao das formas de relacionamento entre as
partes, de modo que possa haver um grau mnimo de
homogeneizao de conhecimentos.
Vimos que Castells defende que os membros da rede devem compartilhar os
mesmos cdigos de comunicao. A necessidade de compartilhar a base da
formao das redes, tanto na natureza quanto na sociedade. Para Viviane
Amaral,
Trabalhar em rede traz grandes desafios pessoais e profissionais, pois a
evoluo no domnio das tcnicas de comunicao, o uso habilidoso e
criativo das ferramentas tecnolgicas, a revoluo cultural, a internalizao
dos fundamentos no podem ser processos apenas individuais, tm que ser
coletivos.
No entanto, cada ator possui uma linguagem prpria, modelos mentais, vises
de mundo, interesses e outras caractersticas particulares que dificultam a
comunicao e a compreenso mtua entre eles. Ento, para que esses atores
possam se comunicar e trabalhar juntos, so necessrias muitas tradues,
que so difceis e trabalhosas. Segundo Eni Aparecida:
necessrio um processo de homogeneizao (coordenao e alinhamento)
da linguagem dos participantes da rede para que as tradues se tornem
mais fceis e imediatas, facilitando a comunicao e o trabalho conjunto
No entanto, esta padronizao no est presente nas formas de
relacionamento. Segundo a autora:
De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes,
tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de
flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o
compartilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de
contribuir para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica
Assim, as redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a
no padronizao das formas de relacionamento. No deve haver uma pessoa
determinando como os demais devem se relacionar. Vimos acima as diferentes
redes de comunicao, e que a rede de todos os canais, que no cria barreiras
a comunicao, a mais eficaz na soluo de problemas complexos.
Alm disso, o objetivo no obter um grau mnimo de homogeneizao do
conhecimento. Uma das vantagens das redes justamente o fato delas
permitirem que se rena uma grande diversidade de conhecimentos
especializados em um espao dinmico, frutfero para o surgimento de
solues inovadoras.
Aqui estudaremos dois tipos de redes. Primeiro a formao de redes nas
empresas, nas organizaes. As organizaes esto se estruturando em forma
de rede tanto internamente quanto externamente. Veremos esses dois
aspectos. Depois, veremos a formao de redes de polticas pblicas, ou seja,
a atuao do Estado em conjunto com outros atores da sociedade na
consecuo de um objetivo da sociedade.
3.1 ORGANIZAES EM REDE
A empresa hierarquizada e integrada verticalmente que, por vrios anos,
caracterizou o modo de produo e gesto fordista est se mostrando cada vez
menos adequada no ambiente contemporneo de negcios. Novas formas
organizacionais esto proliferando em vrias indstrias e a rede a
caracterstica principal delas. Marco principal da nova era de informao, as
redes organizacionais baseiam-se em parceria e colaborao, e demandam
uma drstica mudana no comportamento gerencial.
O ambiente de negcios est mudando continuamente, e a incerteza e
turbulncia o caracterizam cada vez mais. A empresa hierrquica integrada
verticalmente que caracterizou por vrios anos o modo de produo e gesto
fordista, mostrou-se ineficiente frente s drsticas mudanas econmicas,
tecnolgicas e institucionais. A extrema rigidez que a caracteriza, no uma
caracterstica adequada em condies de incerteza e altas variaes.
Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como
consequncia da coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas
nascem como resposta s drsticas mudanas ambientais que fazem crescer a
necessidade de interdependncia. A organizao em larga escala integrada
verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a sobreviver
nesse ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa
vivel. E, por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma
organizao tambm influenciam na ocorrncia desse fenmeno. Em condies
de demanda de muitos recursos especializados, necessidade de processamento
de informao, estreito contato com os clientes e prevalncia de trocas
baseadas em customizao, a rede prolifera.
As empresas buscam uma maior capacidade de adaptao s mudanas, seja
atravs de redes estabelecidas com outras organizaes, seja atravs de uma
maior flexibilidade interna.
As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas
mudanas, oferecem a infra-estrutura necessria para a emergncia das redes
organizacionais. Elas fazem possvel a integrao das empresas ao longo da
rede.
Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente s
organizaes.
a) Intraorganizacionais X Interorganizacionais
As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de
assimilar os benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se
converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A
principal mudana pode ser definida como a passagem da burocracia vertical
empresa horizontal.
Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para
processar todos os problemas, so criados departamentos para desempenhar
determinadas atividades, a organizao-rede molda a si mesma segundo a
ocorrncia de cada problema especfico. No podemos mais falar em um tipo
de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so alocados em
diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.
A caracterstica principal dessa organizao o seu grau de integrao. Em um
tipo ideal de organizao-rede, todos os membros so integrados. Grupos ou
categorias formais, alocao geogrfica ou foco nos mercados especficos, no
so barreiras significativas para a interao. Relaes interpessoais de todos os
tipos comunicao formal, conselhos, socializao etc. so estabelecidas
facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizaes
so mais adaptveis aos ambientes complexos, variveis e turbulentos, onde
se demanda flexibilidade.
A emergncia de redes organizacionais fortemente relacionada com esse
conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de
capacidades e atribuies.
J as redes interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes
diferentes. Os termos organizao rede, formas rede de organizao, rede
inter-empresas, redes organizacionais, especializao flexvel ou quase-
empresas tm sido frequentemente utilizados para se referir coordenao
que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de governana
rede, que tem a ver com um conjunto selecionado, persistente e estruturado
de empresas autnomas (ou agncias sem fins lucrativos) engajadas em criar
produtos ou servios baseados em contratos implcitos e sem fim estabelecido,
para se adaptar s contingncias ambientais, coordenar e proteger trocas.
Diante da necessidade de adaptao a esse ambiente de acirrada competio,
organizaes em todo o mundo tm recorrido a estratgias colaborativas como
forma de adquirirem competncias que ainda no possuem. A necessidade de
reunir recursos tem forado as organizaes a formar alianas cooperativas.
Isso implica mudanas na estratgia das organizaes, que podem assumir
uma variedade de formas, entre elas a atuao em redes, que tem sido uma
efetiva resposta estratgica s presses ambientais.
Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no
campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por
pequenas e mdias empresas; o modelo de produo baseado na franquia e
subcontratao sob a cobertura de uma grande companhia; as alianas
estratgicas das grandes empresas, que diferentemente das formas
tradicionais de cartis, atendem a mercados, produtos, processos e tempos
especficos, baseados em acordos etc. Todos esses exemplos tendem a
demonstrar que no ambiente atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou
grande, no independente e auto-suficiente. A maior mudana no
comportamento organizacional nos ltimos anos o reconhecimento dessa
interdependncia e as redes nascem como resposta a esta orientao.
As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo
principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando
em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras. Segundo
Joo Luiz Passador, na formao das redes organizacionais, podemos
identificar trs variveis determinantes:
Diferenciao: quando a organizao est em rede, pode prover seus
benefcios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo no ocorre
em uma organizao isolada, dado que a diferenciao pode gerar
elevao em seus custos;
Interdependncia: traduz um mecanismo que prediz a formao de
redes e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional
(cooperao, coordenao);
Flexibilidade: entendida aqui tanto no aspecto inovador e produtivo
como no prprio aspecto organizacional, uma das mais fortes
caractersticas das redes.
Para Mandell no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o controle
baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao
estrutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao
do topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao.
Alm disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto
organizacional especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o
controle no uma relao preponderante. Ainda que seus membros
representem os diferentes nveis de governo, no implica que haja um
relacionamento hierrquico entre eles e cada nvel atua como unidade semi-
autnoma. Por isso que as redes interorganizacionais so estruturas no
hierrquicas.
3.2 REDES DE POLTICAS PBLICAS
As redes tambm so muito importantes para as polticas pblicas. A recente
formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura com a
concepo tradicional do Estado, como ncleo praticamente exclusivo de
representao, planejamento e conduo da ao pblica.
Sem dvida, a possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est
condicionada pelo desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo
interaes virtuais em tempo real.
Todos estes fatores tm confludo para gerar a proliferao de redes gestoras
de polticas pblicas, especialmente no campo das polticas sociais, no qual
incidem fortemente. Neste sentido, as redes tm sido vistas como a soluo
adequada para administrar polticas e projetos onde os recursos so escassos,
os problemas so complexos, existem mltiplos atores envolvidos, interagem
agentes pblicos e privados, centrais e locais, h uma crescente demanda por
benefcios e por participao cidad.
No entanto, a gesto de redes, est longe de ser algo simples, o que tem
implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar
das boas intenes dos atores envolvidos. Esse carter transnacional, ao passo
que favorece o encontro, tambm desvela antagonismos. O contexto
econmico em que se inserem as sociedades policntricas caracterizado pela
complexidade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a
aproximao, a integrao e o dilogo, e de outro, o individualismo, a
competio e a intolerncia.
A criao e manuteno da estrutura de redes impem desafios
administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e
gerao de consensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de
recursos e interao, construo de mecanismos e processos coletivos de
deciso, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras
palavras, os processos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos
contornos e requerem outra abordagem, quando se trata de estruturas
gerenciais policntricas.
Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma
nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel
central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade.
Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil
convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas
pblicas.
A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas
caractersticas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas
especficos envolvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de
polticas so a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos
ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas,
como a contratao e as parcerias.
Snia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes caractersticas vantajosas das
redes de polticas:
Caractersticas vantajosas das redes de polticas pblicas
Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior
mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o
problema;
Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades
feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte
e mais prximas dos da origem dos problemas;
Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais,
pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;
Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo,
retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento
de gesto, e no de controle.
Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua
autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos
consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus
participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com
as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.
No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas
como limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua
gesto, tais como:
Problemas nas redes de polticas pblicas
As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio
de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo
fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;
O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente
lento criando dificuldades para enfrentar questes que requerem uma ao
imediata;
As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos
objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;
A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em
momentos cruciais;
Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e
podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo
regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;
As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a
gerar problemas gesto das redes.
4 Governabilidade e governana
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em Reforma do
Aparelho do Estado ao invs de Reforma do Estado no sem motivo. A
maior parte dos autores associa a reforma do Estado busca de maior
governabilidade e a reforma do aparelho do Estado busca de maior
governana. Segundo o prprio PDRAE:
O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder
para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta
na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na
medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas
limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.
Portanto, no havia um problema de governabilidade, mas sim de governana.
A principal diferena entre os dois conceitos reside na dimenso que eles
abordam: a governabilidade se refere a uma dimenso poltica; a governana a
uma dimenso de gesto.
A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que
governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de
uma organizao de implementar suas polticas.
Podemos dizer que a governabilidade est associada s condies de exerccio
do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua
postura diante da sociedade civil e do mercado. J a governana pode ser
entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e
implementar as suas polticas, capacidade esta que pode ser dividida em
financeira, gerencial e tcnica.
O termo legitimidade muito importante no conceito de governabilidade. Um
governo s consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitem
suas leis, somente se ele tiver legitimidade. Vamos ver um pouco melhor esse
Um atributo do Estado, que consiste na presena, em uma parcela
significativa da populao, de um grau de consenso capaz de assegurar
a obedincia sem a necessidade de recorrer ao uso da fora, a no ser em
casos espordicos.
Para entender melhor o conceito de legitimidade, vamos diferenci-la de
legalidade. Para Paulo Bonavides:
A legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao.
O princpio da legalidade exprime basicamente a observncia das leis, isto , o
procedimento da autoridade em consonncia estrita com o direito estabelecido.
Em outras palavras, significa que o poder estatal dever atuar sempre em
conformidade com as regras jurdicas vigentes.
J a legitimidade tem exigncias mais delicadas, visto que levanta o problema
de fundo, questionando acerca da justificao e dos valores do poder
legal. A legalidade de um regime democrtico, por exemplo, o seu
enquadramento nos moldes de uma constituio observada e praticada; sua
legitimidade ser sempre o poder contido naquela constituio, exercendo-se
de conformidade com as crenas, os valores e os princpios da ideologia
dominante, no caso a ideologia democrtica.
Portanto, no conceito de legitimidade entram as crenas de determinada
poca, que presidem a manifestao do consentimento e da obedincia.
Segundo Vedel:
Chama-se princpio de legitimidade o fundamento do poder numa
determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder
deve ou no ser obedecido.
Portanto, normalmente, quando as questes falarem em legitimidade,
devemos associar com governabilidade. Porm, daqui a pouco eu vou mostrar
que preciso ter um pouco de cuidado, pois os conceitos esto passando por
reformulaes.
Voltando para os conceitos, a governabilidade trabalha na dimenso poltica.
Um exemplo em nosso pas o presidencialismo de coalizo. Como nosso
sistema partidrio muito fragmentado, nenhum partido sozinho consegue
formar maioria. Por conseguinte, para conseguir aprovar suas leis no
Congresso, o Executivo precisa fazer acordos com outros partidos, trazendo
eles para a chamada base aliada, formando as ditas coalizes. Assim, o
fisiologismo como meio de negociao de cargos um instrumento de
governabilidade, na medida em que busca aumentar o apoio do governo.
Um conceito bastante cobrado de Eli Diniz, para quem a governabilidade
refere-se s condies sistmicas de exerccio do poder por parte do Estado
em uma determinada sociedade. Seria uma somatria dos instrumentos
institucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo das metas
definidas. Segundo a autora, as principais caractersticas da governabilidade
seriam:
a forma de governo, ou seja, se o sistema parlamentarista (com todas
as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;
a relao Executivo-Legislativo: se esta for mais assimtrica para um ou
para outro podem surgir dificuldades de coordenao poltica e
institucional, vitais para a governabilidade plena;
a composio, formao e dinmica do sistema partidrio (com poucos
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao Executivo-Legislativo
e Estado-sociedade;
o sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade
(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e
todo o conjunto das relaes Estado-sociedade, ou seja, as relaes dos
movimentos organizados, associaes e da cidadania com o Estado no
sentido de ampliar a sua participao no processo de
formulao/implementao de polticas das quais sejam beneficirios.
A autora fala em formas de governo, mas o correto sistemas de governo,
j que ela est falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto,
estaria na esfera da governabilidade a relao do Executivo com o Legislativo e
tambm com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidados
se insere na governabilidade.
Segundo Vincius de Carvalho, a fonte da governabilidade so os cidados e a
cidadania organizada, a partir deles (e da sua capacidade de articulao em
partidos, associaes e demais instituies representativas) que surgem e se
desenvolvem as condies necessrias para a governabilidade. J a
governana tem como origem os agentes pblicos ou servidores do Estado,
que possibilitam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de
prestao de servios diretos ao pblico.
As definies de governabilidade e governana do Vinicius de Carvalho
tambm so muito cobradas em provas, vale pena dar uma olhada.
Em uma definio genrica, podemos dizer que a governabilidade refere-se
s prprias condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de
legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da
sociedade civil e do mercado (em um regime democrtico, claro). Pode ser
concebida como a autoridade poltica do Estado em si, entendida como a
capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos
pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, mdio
e longo prazos.
J a governana pode ser entendida como a outra face de um mesmo
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da
governabilidade. Em geral, entende-se a governana como a capacidade
que um determinado governo tem para formular e implementar as suas
polticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em
financeira, gerencial e tcnica, todas importantes para a consecuo das
metas coletivas definidas que compem o programa de um determinado
governo, legitimado pelas urnas.
Outra definio importante de governana a do Banco Mundial, segundo o
qual governana :
O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. a
maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais
e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a
capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e
cumprir funes.
Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas o poder
no gerenciamento dos recursos sociais e econmicos, por isso est relacionado
governana.
4.1 CONFUSES ENTRE OS CONCEITOS
At agora estvamos vendo que a governabilidade se refere mais a um
aspecto poltico, enquanto a governana se situa na dimenso da gesto.
Porm, essa distino no muito clara, no existe um ponto exato que
separa os dois conceitos, mas sim uma rea nebulosa em que eles se
confundem. Podemos tentar entender isso na figura abaixo:
Governana
Governabilidade
Como vimos na definio do Vincius de Carvalho, a governana corresponde
aos aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, ou seja, um
instrumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa
governana aumenta a governabilidade, ou seja, h uma relao estreita entre
os dois conceitos. Uma m governana tambm pode diminuir a
governabilidade.
Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrtico e do Estado de Bem-Estar.
O modelo burocrtico tinha uma m governana porque no administrava os
recursos pblicos adequadamente, no tinha capacidade para formular e
implementar as suas polticas. Essa m governana foi gerando a insatisfao
na sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos
contribuintes, em que as pessoas no queriam pagar mais impostos j que no
viam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu
governabilidade.
H uma rea em que os dois conceitos se confundem e h divergncia entre os
autores.
Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Diniz e do
Vincius de Carvalho:
A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que
governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo
de uma organizao de implementar suas polticas.
A governabilidade refere-se s condies sistmicas de exerccio do poder
por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatria
dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de
execuo das metas definidas.
Em geral, entende-se a governana como a capacidade que um
determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas.
Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira,
gerencial e tcnica, todas importantes para a consecuo das metas
coletivas definidas que compem o programa de um determinado governo,
legitimado pelas urnas.
Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no
conceito de governana, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com
o conceito de governabilidade. Eu daria preferncia pelos dois autores, pois a
maior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governana. Porm,
o conceito da Eli Diniz j foi usado vrias e vrias vezes pela ESAF, por isso
tem que ficar de olho.
Outra confuso entre os conceitos refere-se legitimidade. Vimos que ela est
associada com a governabilidade, mas o conceito de governana vem
passando por reformulaes. Segundo Bresser Pereira:
No conceito de governana pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a
capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim,
mais uma ponte entre governana e governabilidade. Uma boa governana,
conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e,
portanto, a governabilidade do pas.
Vimos acima a definio de Vincius de Carvalho, que afirma que a
governabilidade pode ser entendida
como a capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses
dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os
curto, mdio e longo prazos.
E ento: a capacidade de agregar interesses governana ou governabilidade?
gesto ou poltica?
preciso saber que os conceitos em cincias sociais so reformulados ao longo
do tempo, no so verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem
como se fossem. Assim, o conceito de governana vem passando por uma
transformao, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e
administrativos do Estado, para abranger aspectos ligados cooperao entre
os diversos atores e a capacidade destes em trabalharem juntos.
A discusso mais recente do conceito de governana ultrapassa o marco
operacional para incorporar questes relativas a padres de articulao e
cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que
coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema
econmico. Com a ampliao do conceito de governana fica cada vez mais
imprecisa sua distino daquele de governabilidade.
Uma das definies de governana mais recentes, originria da Amrica Latina,
trata de fazer uma reapropriao do conceito de governance formulado pelo
Banco Mundial, incluindo nele a dimenso da justia social, como sendo uma
responsabilidade do Estado. Essa nova interpretao uma espcie de
vertente de esquerda da noo de governana, que se ope a noo difundida
inicialmente pelo Banco. Enquanto esta ltima tem como orientao a reduo
do tamanho do Estado, principalmente atravs do seu desengajamento em
relao a questes sociais, a primeira tenta atribuir a esse mesmo Estado, o
papel de ator principal nas solues dos problemas sociais.
nesse contexto que Klaus Frey fala da existncia de pelo menos duas
grandes vertentes analticas que tratam de governana. Uma seria orientada
pela noo difundida pelo Banco Mundial, nela se inscrevem abordagens que
tem como objetivos finais principais o aumento da eficincia e da eficcia dos
governos, usando para isso mecanismos de participao da sociedade civil. Na
outra vertente esto inscritas abordagens que focam o potencial democrtico e
emancipatrio da sociedade civil, como por exemplo, a noo de governana
participativa. Mas, segundo o autor as diferenas significativas entre essas
abordagens parecem subsistir apenas no plano ideolgico, j que em termos
prticos elas parecem muito prximas.
Em cada uma delas, a necessidade de se levar em conta a questo da
mobilizao dos saberes tem razes diferentes. Os que seguem a vertente do
Banco Mundial olham a participao a partir da lgica e das necessidades
administrativas e governamentais. Enquanto que, os adeptos da governana
democrtica, vem na participao a possibilidade da emancipao social e da
redistribuio do poder
As teorias da governana esto se voltando cada vez mais para a anlise das
redes de polticas pblicas, buscando analisar qual o papel do governo frente
s mudanas que esto ocorrente na prestao de servios pblicos.
Alguns autores conceituam a governana como o conjunto de regras, formais e
informais, que direcionam o comportamento dos atores da rede. o caso de
Lynn:
Regime de leis, regras administrativas, ordens judiciais e prticas que
restringem, prescrevem e possibilitam a atividade governamental, onde tal
atividade amplamente definida como a produo e entrega de bens e
servios suportados por recursos pblicos.
Milward e Provan utilizaram o conceito de Hollow State, ou Estado
Esvaziado, para descrever este novo Estado em que ele transfere a execuo
de servios para entidades sem fins lucrativos. Segundo os autores:
No uso comum, governo se refere s instituies formais do Estado
Executivo, Legislativo e Judicirio e seu monoplio do uso legtimo do
poder coercitivo. Governana um termo mais inclusivo, preocupado em
criar as condies para uma ao coletiva ordenada, geralmente incluindo
agentes do setor privado e no-lucrativo dentro do setor pblico. A essncia
da governana seu foco nos mecanismos de governo acordos, contratos
e garantias que no se baseiam somente na autoridade e sanes
governamentais.
Segundo Lffer:
A governana pode ser entendida como uma nova gerao de reformas
administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada
a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas
empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos
problemas sociais e criando possibilidades e chances de um
desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.
Assim, o conceito de governana deixa de estar restrito ao campo da gesto,
para ganhar contornos polticos, tanto que Frederickson afirma que a
definio implica que a governana inerentemente poltica, que envolve
barganha e compromisso entre atores com interesses diversos. E o conceito
de legitimidade deixa de ser algo inerente apenas governabilidade. Para
Edmilson Francisco de Oliveira:
Esse esforo terico mostrou que a principal diferena entre governabilidade
e governana est na forma como a legitimidade das aes dos governos
entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem da
capacidade do governo de representar os interesses de suas prprias
instituies. No conceito de governana, parte de sua legitimidade
vem do processo, do entendimento de que, quando grupos especficos da
populao quando participam da elaborao e implantao de uma poltica
pblica, ela tem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos.
Podemos ver aqui que a legitimidade no mais associada apenas ao conceito
de governabilidade, ela passa a integrar tambm o conceito de governana.
Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO.
Na governabilidade, a legitimidade est relacionada com a representao de
interesses, se a sociedade percebe o governo como um legtimo intermedirio
na disputa de interesses entre os diversos grupos da sociedade ou se ele
visto como direcionado para determinado grupo. Na governana, a
legitimidade est relacionada com a participao da sociedade nas decises, se
as polticas so formadas e implementadas junto com a sociedade.
As bancas de concursos normalmente no tratam desses nuances, elas ficam
em torno de pontos que so mais consensuais e superficiais. Porm, algumas
vezes elas passam a incorporar mudanas mais recentes nos conceitos, e a
ESAF j fez isso uma vez com esse conceito de governana. Vamos ver a
questo:
1. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos
1980 e 1990, palavras e expresses foram forjadas para
possibilitar o entendimento de suas diferentes dimenses e
propiciar a busca de solues. Neste contexto, quando um
governo est preocupado em legitimar decises e aes se diz
que ele est buscando maior ...........
Complete a frase com a opo correta.
a) governabilidade.
b) efetividade.
c) governana.
d) accountability.
e) eficincia.
A questo fala em legitimidade, por isso a tendncia marcarmos
governabilidade. S que ela fala em legitimidade das decises e aes, ou
seja, abrange um aspecto mais da gesto, no da poltica. Portanto, podemos
perceber que eles estavam trazendo as tendncias mais recentes do conceito
de governana. Tanto que a resposta da questo era a letra C. Todavia,
como choveu recursos de pessoas que associaram a legitimidade com a
governabilidade, a ESAF anulou a questo. Mas, vejam que ela no quis alterar
o gabarito para a letra A, ou seja, ela voltou a trs, mas nem tanto.
Governabilidade Governana
Capacidade de governar,
legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade;
Condies sistmicas de exerccio do
poder por parte do Estado em uma
determinada sociedade. Somatria dos
instrumentos institucionais, recursos
financeiros e meios polticos de
execuo das metas definidas;
Est relacionada com: a forma de
governo, a relao Executivo-
Legislativo, a composio, formao e
dinmica do sistema partidrio, o
sistema de intermediao de
interesses, todo o conjunto das
relaes Estado-sociedade;
Condies substantivas/materiais de
exerccio do poder e de legitimidade do
Capacidade financeira e
administrativa de uma organizao de
implementar polticas pblicas;
Aspectos adjetivos/instrumentais da
governabilidade.
Capacidade que um determinado
governo tem para formular e
implementar as suas polticas. Esta
capacidade pode ser decomposta
analiticamente em financeira, gerencial
e tcnica;
O exerccio da autoridade, controle,
administrao, poder de governo. a
maneira pela qual o poder exercido
na administrao dos recursos sociais e
econmicos de um pas visando o
desenvolvimento, implicando a
capacidade dos governos de planejar,
Estado e do seu governo derivadas da
sua postura diante da sociedade civil e
do mercado.
Autoridade poltica do Estado em si,
entendida como a capacidade que este
tem para agregar os mltiplos
interesses dispersos pela sociedade e
apresentar-lhes um objetivo comum
para os curto, mdio e longo prazos.
Sua fonte so os cidados e a
sociedade civil;
formular e implementar polticas e
cumprir funes.
Parte de sua legitimidade vem do
processo, do entendimento de que,
quando grupos especficos da
populao quando participam da
elaborao e implantao de uma
poltica pblica, ela tem mais chances
de ser bem sucedida
Sua fonte so os servidores pblicos
e agentes do Estado;
5 Intermediao de Interesses
Vamos voltar s caractersticas da governabilidade segundo a Eli Diniz:
Caractersticas da Governabilidade
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao Executivo-
Legislativo e Estado-sociedade;
Entre elas est o sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade.
Assim como o sistema de governo (presidencialista ou parlamentarista) define
uma maior ou menor governabilidade, o mesmo ocorre com o sistema de
intermediao de interesses. Vamos dar uma olhada em uma questo da
ESAF:
2. (ESAF/STN/2005) Tanto nas sociedades tradicionais como
nas modernas, a construo da governabilidade e de
governana envolve a administrao de redes de lealdades
pessoais marcadas pela assimetria e pela verticalidade,
baseadas na troca de todo tipo de recursos pblicos por
legitimao e apoio.
Quando a questo fala em administrao de redes de lealdades pessoais
marcadas pela assimetria e pela verticalidade, baseadas na troca de todo tipo
de recursos pblicos por legitimao e apoio, ela est se referindo ao
clientelismo, uma das formas de intermediao de interesses cobradas pelo
edital. O clientelismo surgiu nas sociedades tradicionais, podemos associ-lo
ao Imprio Romano. Mas est presente at hoje, nas sociedades modernas. A
questo ERRADA porque o clientelismo usado para a construo da
governabilidade, e no da governana.
5.1 CLIENTELISMO
De acordo com Alfio Mastropaolo, o termo clientelismo tem sua origem no
mundo das sociedades tradicionais, principalmente em Roma, de onde temos
noticia de seu mais famoso exemplo, a Clientela Romana:
Em Roma entendia-se como clientela uma relao de sujeitos entre status
diverso que se urdia margem, mas na rbita da comunidade familiar:
relao de dependncia tanto econmica como poltica, sancionada pelo
prprio foro religioso, entre um indivduo de posio mais elevada
(patronus) que protege seus clientes, os defende em juzo, testemunha a
seu favor, lhes destina as prprias terras para cultivo e seus gados para
criar, e um ou mais clientes, indivduos que gozam do status libertatis,
geralmente escravos libertos ou estrangeiros imigrados, os quais retribuem,
no s mostrando submisso e deferncia, como tambm obedecendo e
auxiliando de variadas maneiras o patronus, defendendo-o com armas,
testemunhando a seu favor ante os tribunais e prestando-lhe, alm disso,
ajuda financeira quando as circunstncias o exigem.
Examinando o texto de Mastropaolo podemos concluir que a Clientela Romana
se sustenta em trs aspectos: uma relao entre classes sociais desiguais,
uma dependncia mtua entre as partes e uma combinao de lealdade com
necessidade. Estes elementos esto presentes na questo da ESAF:
administrao de redes de lealdades pessoais marcadas pela assimetria e pela
verticalidade, baseadas na troca de todo tipo de recursos pblicos por
legitimao e apoio.
Jos Murilo de Carvalho conceitua clientelismo como:
Um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de
benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em
troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto.
O autor acentua um dos aspectos do clientelismo que a troca. S que aqui a
relao mais impessoal, surgem outras formas de retribuir um favor, a
relao assume aqui um carter mais poltico do que cultural e social, que
vimos na clientela romana.
O clientelismo envolve uma relao entre duas pessoas, um patro e um
cliente. O Patro conceituado por Luis Henrique Nunes Bahia como:
Patronus a pessoa que usa a sua influncia para proteger e ajudar outra
pessoa que se torna, ento, seu cliente que retribui prestando certos
servios a ele. Patronagem , pois, um complexo de relaes entre aqueles
que usam sua influncia, posio social ou algum outro atributo, para
ajudar e proteger aqueles que buscam ajuda e proteo
Jos Murilo de Carvalho afirma que o clientelismo perpassa toda a histria
poltica do Brasil. Um exemplo foi o coronelismo, apesar deste no ser
considerado sinnimo de clientelismo. O Coronelismo foi um sistema poltico,
historicamente datado que, segundo Faoro, tem sua origem no Perodo
Imperial e assume um carter estadualista com o advento da Repblica. O
nome coronel originrio da Guarda Nacional, instituio que legaliza o poder
do chefe local, na medida em que este se tornava, tambm, um lder militar.
O poder do coronel no se fundava apenas na fora ou no poderio econmico.
Segundo Faoro, ocorre que o coronel no manda porque tem riqueza, mas
manda porque se lhe reconhece esse poder, num pacto no escrito. Os
fundamentos desse poder se encontram na capacidade que o coronel tinha
para angariar apoio eleitoral entre as pessoas e benefcios pblicos com o
Governo.
O Coronel ganhava o apoio eleitoral em virtude da proteo que ele
proporcionava, da segurana coletiva. Alm disso, em virtude de seu poderio
econmico, sustentava uma srie de grupos que eram desprovidos de quase
tudo. Num mundo onde as polticas pblicas e sociais eram inexistentes, a
populao pobre s podia rogar a Deus ou ao coronel, e como agradecimento
aos benefcios alcanados, rezavam o rosrio e doavam seu voto ao coronel.
Como o coronel detinha o apoio eleitoral, conseguia que o Poder Pblico lhe
concedesse poder.
Atualmente, podemos dizer que uma forma de clientelismo ocorre na liberao
de emendas oramentrias. O Executivo tem o poder de liberar ou no os
recursos previstos nas emendas do oramento includas pelos parlamentares.
Estas emendas so importantes para os deputados porque so recursos que
eles levam para suas bases eleitorais. Mas o Executivo no libera eles de mo
beijada. Como moeda de troca, ele cobra apoio dos parlamentares nas
votaes no Congresso. Quando o governo quer votos para seus projetos de
lei, ele est pensando em sua governabilidade.
Outro exemplo dado por Jos Paulo Bandeira de Souza:
Nas ltimas dcadas do sculo XX, vem a tona uma nova modalidade de
clientelismo, o clientelismo estatal, onde a relao mais impessoal ainda.
Recursos, obras pblicas ou apoios so destinados a instituies (associao
de moradores, prefeituras, obras assistencialistas) comprometidas com
polticos detentores da mquina estatal como o intuito de atingir
comunidades inteiras, canalizando os votos de centenas de pessoas de uma
s vez para um mesmo grupo ou candidato.
5.2 CORPORATIVISMO
Bobbio define corporativismo como:
Uma doutrina que propugna a organizao da coletividade baseada na
associao representativa dos interesses e das atividades profissionais
(corporaes). Prope, graas a solidariedade orgnica dos interesses
concretos e s frmulas de colaborao que da podem derivar, a remoo
ou neutralizao dos elementos de conflito: a concorrncia no plano
econmico, a luta de classes no plano social, as diferenas ideolgicas no
plano poltico.
O corporativismo surgiu na Idade Mdia, atravs das corporaes de ofcio,
como uma forma de organizao da sociedade. Estas corporaes eram
formadas por artesos que se dedicavam a um mesmo trabalho e
determinavam os preos, a qualidade, a quantidade de mercadorias produzidas
e at a margem de lucro obtido com as vendas eram determinados no mbito
dessas entidades.
No sculo XX, o corporativismo passou a designar a organizao da sociedade
a partir da criao de associaes (ou corporaes), com o objetivo de
canalizar e expressar interesses econmicos e profissionais de seus membros.
Os Estados fascistas passaram a se utilizar dessas associaes como forma de
subordinao e controle repressivo da sociedade por meio da manipulao dos
sindicatos. Isto teve incio na Itlia de Mussolini, onde o poder legislativo foi
atribudo a corporaes representativas dos interesses econmicos, industriais
ou profissionais. Getlio Vargas tambm se valeu do corporativismo.
O modelo corporativo tradicional de Estado apresenta-se para disciplinar a
economia e assim poder control-la. O Estado cria a corporao, chama para
ela todos que trabalham e produzem em um determinado ramo da produo
levando-os a discutir, organizar, disciplinar e orientar os interesses do Estado.
uma estrutura organizacional subordinada ao Estado, com uma perspectiva
poltica da supremacia do interesse nacional, reduzindo as foras do modelo
representativo democrtico e, consequentemente, controlando as foras que
ameaam o status quo do Estado. Mais uma vez, o que se busca uma maior
governabilidade, restringindo os atritos com as classes trabalhadoras.
Segundo Schmitter:
Corporativismo um sistema de representao de interesses cujas unidades
constituintes so organizadas em um nmero limitado de entidades
singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquicamente ordenadas e
funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (quando no
criadas) pelo Estado, s quais concedido monoplio de representao
dentro de sua respectiva categoria em troca da observncia de certos
controles na seleo de seus lderes e na articulao de demandas e
suporte.
As organizaes s conseguem o monoplio da representao e a capacidade
de ordenar de forma hierrquica os interesses daqueles que representam se h
algum grau de reconhecimento, estmulo ou mesmo da iniciativa oficial. No
teriam participao no processo de tomada de deciso referente a polticas
pblicas, nem lhe seriam atribudas responsabilidades diretas na aplicao de
tais polticas, sem a devida chancela do Estado. Aqui, o Estado quem decide
com quem dialogar. o estado quem escolhe seus interlocutores. Por isso que
este corporativismo recebe o nome de corporativismo estatal.
No final da definio, o autor fala que concedido monoplio de
representao dentro de sua respectiva categoria em troca da observncia de
certos controles na seleo de seus lderes e na articulao de demandas e
suporte. Ele quer dizer que o corporativismo era utilizado pelos Estados
Fascistas como uma forma de controle das classes trabalhadoras, por meio das
entidades representativas. Estas s recebiam permisso para atuar caso se
sujeitassem aos controles do Estado.
A partir da observao das diferentes polticas implementadas pelos regimes
fascista, nazista, franquista, salazarista, varguista e militares na Amrica
Latina (anos 60 a 80), Stepan distingue dois subtipos de corporativismo: o
inclusivo (que incorpora poltica e economicamente setores significativos da
classe trabalhadora) e o excludente (assentado na represso e na utilizao de
estruturas corporativas para desmobilizar e submeter classe trabalhadora).
Observou-se que o inclusivo ocorre com maior frequncia quando h uma crise
no poder oligrquico, o nvel de organizao poltica incipiente e a
industrializao est na fase inicial. J o excludente geralmente sucede uma
crise poltica na qual h forte mobilizao poltica, polarizao ideolgica e
estagnao da industrializao. Geralmente, os regimes populistas (como o de
Vargas) so inclusivos e os burocrticos-autoritrios (como o de 1964 no
Brasil) so excludentes. Ressalte-se que os regimes, normalmente, combinam
elementos dos dois subtipos com a preponderncia de um deles.
5.3 NEOCORPORATIVISMO
O neocorporativismo uma forma de intermediao dos interesses entre a
sociedade civil e o Estado. O conjunto de mudanas ocorridas nas relaes
entre Estado e organizaes representativas de interesse privado, nos pases
capitalistas com regime democrtico, permitiu a passagem do corporativismo
para o neocorporativismo que, alm de representar os interesses, passa a
decidir junto com o Estado as polticas pblicas. O corporativismo chamado
tambm de corporativismo estatal, enquanto o neocorporativismo chamado
de corporativismo societrio. Segundo Bobbio:
O conceito de neocorporativismo difundiu-se recentemente na literatura
poltica internacional, como instrumento para analisar um conjunto de
mudanas ocorridas nas relaes entre Estado e organizaes
representativas dos interesses particulares, nos pases capitalistas com
regime democrtico.
O termo neocorporativismo surge para conceituar os fenmenos de
intermediao de interesses, cuja caracterstica fundamental a existncia das
grandes organizaes representativas de interesse privado (corporaes) na
intermediao poltica. O antigo corporativismo era criado pelo Estado e por
este controlado. O neocorporativismo surge dentro da sociedade democrtica
onde as organizaes entram em processo de negociao com o Estado
movidas pelas mudanas e novas situaes a serem enfrentadas.
Segundo Bobbio:
No sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil so
organizados em nmeros limitados de associaes cuja diferena est
fundamentalmente nas funes por elas desenvolvidas, no competindo,
portanto, entre si. Estas estruturas tm uma estrutura interna centralizada
e hierrquica, e pertencer a elas muitas vezes uma obrigao, pelo menos
de fato quando no de direito. O aspecto mais caracterstico est na sua
relao com a mquina do Estado. o Estado que d a estas associaes o
reconhecimento institucional e o monoplio na representao dos interesses
do grupo, assim como o Estado que delega a elas um conjunto de funes
pblicas.
Se compararmos esta definio de Bobbio com a de Schmitter para o
corporativismo, veremos muitas semelhanas: ambas falam em nmero
limitado de entidades ou associaes, no competitivas, hierarquizadas,
obrigatrias ou compulsrias, reconhecimento por parte do Estado e monoplio
na representao de interesses.
No corporativismo estatal, as organizaes s conseguem o monoplio da
representao e a capacidade de ordenar de forma hierrquica os interesses
daqueles que representam se h algum grau de reconhecimento, estmulo ou
mesmo da iniciativa oficial. No teriam participao no processo de tomada de
deciso referente a polticas pblicas, nem lhe seriam atribudas
responsabilidades diretas na aplicao de tais polticas, sem a devida chancela
do Estado. Aqui, o Estado quem decide com quem dialogar. o estado quem
escolhe seus interlocutores. Por isso que este corporativismo recebe o nome de
corporativismo estatal.
Bobbio afirma que, quando comparado com o corporativismo, o tipo de
relaes entre Estado e sociedade civil que os dois conceitos pretendem
identificar no , na realidade, muito diferente. Ambos referem-se a tentativas
para reviver algo da unidade orgnica da sociedade medieval, como reao ao
individualismo e atomizao produzidos pelo liberalismo. A diferena
fundamental a seguinte: num sistema neocorporativista a organizao
representativa dos interesses particulares livre para aceitar ou no suas
relaes com o Estado, contribuindo, portanto, para defini-las, enquanto que
no corporativismo clssico o prprio Estado que impe e define essas
relaes. Por isso que o corporativismo chamado de Corporativismo
Estatal, enquanto o neocorporativismo chamado de Corporativismo
Societal.
No neocorporativismo, as organizaes privadas de representao de
interesses conquistam um canal para participar do processo decisrio e obtm
o status de interlocutores e parceiros do poder pblico que, por sua vez, ganha
o seu apoio para a formulao e implementao das polticas governamentais.
Enquanto o corporativismo era usado como uma forma do Estado impor
controles, no neocorporativismo temos uma relao muito mais de
colaborao, em que as entidades participam do processo decisrio e recebem
uma srie de atribuies referentes s polticas pblicas.
Ocorre uma discusso institucionalizada, tripartite entre Estado, capital e
trabalho, em que as polticas so negociadas sob a superviso do Estado,
tendo como premissa a negociao com vistas reduo dos conflitos. Para
Lobato, o neocorporativismo estaria presente em poucos pases, de regimes
polticos de regimes democrticos estveis, entre os quais no poderamos
incluir o Brasil.
Maria das Graas Rua cita a definio de Cawson de neocorporativismo:
O corporativismo societrio, segundo Cawson (1985), consiste em um
processo de cooperao entre o poder pblico e os agentes privados, por
meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se compromissos pelos
quais polticas favorveis tm a sua implementao garantida pelo
consentimento dos interesses privados, os quais se encarregam, inclusive,
de assegurar os necessrios mecanismos de enforcement.
Enforcement pode ser definido como a garantia da efetividade e
aplicabilidade das instituies que restringem a interaes entre indivduos (a
lei, por exemplo).
Para Lucena e Gaspar
O corporativismo, por se tratar de um sistema intermdio, a sua pura e
integral realizao tanto concebvel em democracia como em ditadura. No
corporativismo, compromisso orgnico entre a sociedade civil e o Estado, a
colaborao entre ambos depende principalmente, ora da iniciativa e at
porventura da coao estatal, ora do livre concurso de vontades de todas as
partes envolvidas. Com efeito, o gnero compreende duas espcies:
corporativismo autoritrio ou de estado e corporativismo de associao, ao
qual certos autores chamam neocorporativismo ou corporativismo liberal.
6 Pontos importantes da aula
por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatria dos
instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo
das metas definidas. Refere-se capacidade de governar, situando-se no plano
poltico. Est diretamente ligada ao conceito de legitimidade.
A governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo
de uma organizao de implementar suas polticas. Situa-se no plano
administrativo, de gesto. a maneira pela qual o poder exercido na
administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o
desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular
e implementar polticas e cumprir funes.
O clientelismo tem origem em sociedades tradicionais, na Clientela
Romana, se sustentando em trs aspectos: uma relao entre classes sociais
desiguais, uma dependncia mtua entre as partes, uma combinao de
lealdade com necessidade.
Corporativismo um sistema de representao de interesses cujas
unidades constituintes so organizadas em um nmero limitado de entidades
singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquicamente ordenadas e
funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (quando no
criadas) pelo Estado, s quais concedido monoplio de representao dentro
de sua respectiva categoria em troca da observncia de certos controles na
seleo de seus lderes e na articulao de demandas e suporte.
O conceito de neocorporativismo bastante semelhante ao de
corporativismo. Ambos falam em nmero limitado de entidades ou
associaes, no competitivas, hierarquizadas, obrigatrias ou compulsrias,
reconhecimento por parte do Estado e monoplio na representao de
interesses. A diferena fundamental a seguinte: num sistema
neocorporativista a organizao representativa dos interesses particulares
livre para aceitar ou no suas relaes com o Estado, contribuindo, portanto,
para defini-las, enquanto que no corporativismo clssico o prprio Estado
que impe e define essas relaes.
Problemas na gesto de redes: dificulta a accountability, a gerao de
consensos lenta, as metas compartilhadas no garantem a eficcia, a
dinmica flexvel pode afastar dos objetivos iniciais, os critrios para
participao no so explcitos e universais; h dificuldades de controle e
coordenao das interdependncias.
7 Questes Comentadas
1. (CESPE/DOCASPA/2005) O processo de comunicao pode ser
compreendido a partir dos seguintes elementos: fonte de comunicao,
codificao, mensagem, canal, decodificao, receptor e retorno. Desses, a
decodificao o nico que pode ser fonte de distoro, o que explica por
que a mensagem decodificada pelo receptor raramente exata.
A questo errada. Os componentes da comunicao at que esto certos.
Mas o rudo, a distoro, pode acontecer em qualquer fase, seja codificao,
na decodificao, no canal, no feedback, etc.
Gabarito: E.
2. (CESPE/DOCASPA/2005) A comunicao pode-se dar por meio de
diferentes canais, como conversa pessoal, telefone, memorando, carta,
boletim. Esses canais podem ser ricos se administram vrias pistas, facilitam
o retorno e so pessoais. Caso contrrio, so classificados como pobres.
Nessa perspectiva, considera-se o e-mail um canal de comunicao rico, que
deve ser empregado para mensagens no-rotineiras e com potencial de mal-
entendidos.
Vimos que a capacidade do canal de informao influenciada por trs
caractersticas: a habilidade de lidar com dicas mltiplas, a habilidade de
facilitar o feedback rpido e bilateral e a habilidade de estabelecer um foco
pessoal para a comunicao. A discusso face a face facilita a assimilao de
dicas mais amplas e profundas e o entendimento emocional das situaes. A
mdia escrita impessoal, incluindo panfletos, boletins e relatrios
computadorizados padronizados, so os mais baixos na riqueza. Esses canais
no esto focados em um nico receptor, usam dicas limitadas de informao
e no permitem feedback.
A escolha de um canal depende de a mensagem ser rotineira ou no-rotineira.
As mensagens rotineiras costumam ser diretas e apresentar um mnimo de
ambiguidade. As no-rotineiras tendem a ser mais complicadas e podem levar
a um erro de entendimento. Os executivos podem comunicar mensagens
rotineiras eficientemente atravs de canais fracos em riqueza. Entretanto, a
comunicao de mensagens no rotineiras s ser eficaz atravs de canais
ricos.
A questo errada porque o e-mail considerado um canal relativamente
fraco em riqueza, por isso no seria adequado para mensagens no-rotineiras.
Gabarito: E.
3. (CESPE/SADTAE/2006) Considere que Aderbal, tcnico administrativo
de uma organizao pblica, ao se dirigir a seu chefe, diz aquilo que acredita
que o chefe quer ouvir. Nessa situao hipottica, correto afirmar que
Aderbal, ao se comunicar com seu superior, cria uma barreira
comunicao eficaz, que se denomina percepo seletiva.
A questo errada. Quando o emissor da mensagem manipula a informao,
temos a filtragem, que caracteriza uma barreira comunicao eficaz. A
percepo seletiva uma barreira que ocorre com o receptor, que s escuta o
que quer ouvir.
Gabarito: E.
4. (CESPE/HEMOPA/2004) A filtragem das informaes repassadas pelos
subordinados a seus superiores, diferentemente da percepo seletiva, no
constitui barreira para uma comunicao eficaz, pois permite que os que
tomam as decises utilizem apenas informaes relevantes nas suas
anlises.
A questo errada. A filtragem constitui sim uma barreira a comunicao
eficaz. A distoro da informao para que ela agrade melhor ao chefe
representa um problema.
Gabarito: E.
5. (CESPE/MPU/2010) A ordem um exemplo tpico de comunicao
colateral no processo organizacional.
A questo fala em comunicao colateral. Ainda no tinha ouvido falar nisso,
em nenhum livro que j li, nem consegui achar nada na internet. s vezes eles
inventam algumas coisas que no fazem o menor sentido, s para confundir.
Vou tentar fazer uma interpretao aqui. Colateral, segundo o dicionrio,
significa que est ao lado, em direo paralela. Todos j devem ter ouvido
falar dos efeitos colaterais dos medicamentos, por exemplo. Os medicamentos
buscam solucionar determinado problema no corpo humano, mas podem
causar efeitos que no o direto, como irritao no estmago. A comunicao
colateral seria algo parecido, uma comunicao que no direta, mas que
decorrncia de outra. A ordem uma comunicao direta, por isso a questo
errada.
Gabarito: E.
(CESPE/MPU/Analista Administrativo/2010) Paulo, novo diretor de uma
organizao pblica, pretende desenvolver um sistema de controle capaz de
apontar erros cometidos durante a execuo dos servios. Para a
consecuo de seu objetivo, definiu novas formas de controle com base em
informaes que coletou pessoalmente, ao interagir com colaboradores de
todos os setores da instituio, sem se restringir aos mtodos tradicionais de
obteno de dados.
Considerando essa situao hipottica, julgue os seguintes itens, que dizem
respeito ao processo organizacional.
6. Ao coletar as informaes para definir as novas formas de controle,
Paulo privilegiou o fluxo comunicativo circular.
7. Para atender s demandas mais instveis e urgentes da organizao,
Paulo deve utilizar a rede formal de comunicao.
Um termo muito usado nas disciplinas de controle e auditoria a
circularizao, que a confirmao de determinada informao com outros
atores. Por exemplo, o auditor est verificando os documentos de uma
empresa e, para verificar a autenticidade desses documentos verifica tambm
junto a fornecedores e clientes. Essa a circularizao.
Nessa questo, o diretor coletou as informaes com vrios setores, ou seja,
ele foi confirmando as informaes com vrios atores, uma forma de
circularizao, um fluxo comunicativo circular. A questo 06 certa.
Uma das caractersticas da comunicao informal sua rapidez. Todos sabem
que os boatos se espalham mais rpido do que as instrues formais. A
questo 07 errada porque a comunicao informal mais adequada para
instabilidade e urgncia.
Gabarito: C, E.
8. (CESPE/TJBA/Analista Administrativo/2003) A comunicao pode
estruturar-se de acordo com determinados padres, como a rede de
comunicao em roda, em que o membro central se comunica com todos da
rede e os demais se comunicam apenas com o membro central, sendo este
um padro bem eficiente para tarefas complexas
A questo errada. A descrio da rede em roda est correta. Contudo, a
questo errada porque as redes centralizadas so adequadas para tarefas
simples, e no complexas
Gabarito: E.
9. (CESPE/TSE/2006) A comunicao ascendente refere-se quela em que
os empregados falam diretamente direo da organizao.
A questo certa. Stephen Robbins e Richard Daft, dois autores que eu vejo
que o CESPE gosta de tirar questes de comunicao organizacional, colocam
dessa forma: de que a comunicao ascendente flui diretamente dos nveis
mais baixos para os mais altos. O CESPE segue essa linha, como podemos ver
na questo. Essa uma das formas de comunicao ascendente. Se a
comunicao para cima tem que passar por diversos nveis antes de chegar
aos mais altos, tambm se considera como comunicao ascendente.
Gabarito: C.
10. (CESPE/MCT/2004) Redes de governana so arranjos cooperativos
no-hierrquicos formados por mltiplas instituies pblicas e privadas com
um objetivo comum.
Aqui temos as redes de polticas pblicas, interorganizacionais, formadas por
diversos atores que no possuem uma hierarquia entre si.
Gabarito: C.
11. (CESPE/TJDFT/2000) O trabalho em redes pressupe uma atividade
aberta e flexvel, que se estende e se reduz e muda suas formas de ao de
acordo com o movimento que lhes dado pelos atores envolvidos
As estruturas em rede so extremante flexveis; ao contrrio das estruturas
burocrticas, elas se alteram constantemente.
Gabarito: C.
12. (CESPE/PMVSAUDE/2007) O processo de gerao de consensos e a
negociao so demasiadamente rpidos e envolvem poucos participantes.
Outra caracterstica limitadora da eficcia das redes:
B. O processo de gerao de consensos e negociao pode ser
demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar
questes que requerem uma ao imediata;
Portanto, o processo de gerao de consensos lento, e no rpido, alm de
envolver muitos participantes.
Gabarito: E.
13. (CESPE/PMVSAUDE/2007) As metas compartilhadas no garantem a
eficcia no cumprimento dos objetivos porque as responsabilidades so
muito centralizadas.
As metas compartilhadas no garantem a eficcia porque as responsabilidades
so muito diludas, e no centralizadas.
Gabarito: E.
14. (CESPE/PMVSAUDE/2007) A dinmica flexvel pode aproximar os
participantes dos objetivos iniciais, contribuindo para um maior
envolvimento dos atores.
Mais uma caracterstica limitadora:
D. A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos
objetivos iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero
de alguns atores em momentos cruciais;
Gabarito: E.
15. (CESPE/PMVSAUDE/2007) Os critrios para participao na rede so
explcitos e universais e provocam a integrao de grupos, instituies,
pessoas e, at mesmo, regies, facilitando a descentralizao poltica.
Vimos que os critrios esto longe de ser explcitos e universais, permitindo
que haja concentrao na mo de uma elite.
Gabarito: E.
16. (CESPE/MEC/2003) Na cincia poltica, h interesse crescente na idia
de redes de comunicao como conceito para descrever e analisar a
estrutura na qual a poltica pblica se desenvolve e executada. A
concluso lgica desse conceito que, quando um participante do governo
tenta administrar os processos da poltica, ele no necessariamente tem de
levar em conta as caractersticas dessa rede.
A gesto das redes deve levar em considerao a caracterstica da rede. Vimos
que preciso uma gerncia social adaptativa.
Gabarito: E.
17. (CESPE/MEC/2003) As redes de comunicao so caracterizadas pelos
seus participantes e pelas relaes entre eles. Uma condio importante
para essas relaes nascerem e no deixarem de existir a independncia.
Assim, os participantes independem um do outro, pois so capazes de
concluir projetos de maneira satisfatria sem a cooperao de outros
participantes.
Nas redes h interdependncia, e no independncia. Os atores precisam uns
dos outros.
Gabarito: E.
18. (CESPE/TCE-AC/2008) As redes de organizaes so um tipo de
agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de
seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem
complementar umas s outras.
A maior competio mundial fez com que as empresas buscassem cooperao
com outras organizaes. Cada uma foca naquilo que sabe fazer melhor e
trabalho de forma colaborativa com as outras.
Gabarito: C.
19. (CESPE/TCE-AC/2008) A confiana um elemento que nunca estar
presente no sistema de redes; por isso, os atores devem se proteger do
comportamento oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e
informaes para si.
Vimos que a necessidade de compartilhar a base da formao das redes.
Portanto, a confiana um fator extremamente importante.
Gabarito: E.
20. (CESPE/TCE-AC/2008) A formao de redes organizacionais pode ser
considerada, efetivamente, uma inovao que modifica a forma de atuao
das organizaes, tornando-as mais competitivas, j que possibilita a
realizao de atividades conjuntas e o compartilhamento de informaes.
A formao de redes entre organizaes busca aumentar a competitividade do
conjunto delas por meio da cooperao, do compartilhamento.
Gabarito: C.
21. (CESPE/TCE-AC/2008) De modo geral, a formao de redes, em seus
diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica quanto
na teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as pessoas,
capaz de potencializar o compartilhamento de informao entre
organizaes e indivduos e de contribuir para a gerao de conhecimento e
inovao tecnolgica.
As redes so estruturas flexveis em que o conhecimento torna-se fator de
extrema importncia e que deve ser compartilhado.
Gabarito: C.
22. (CESPE/MDS/2006) O termo governabilidade est associado s
condies polticas de gesto do Estado, enquanto governana refere-se s
condies administrativas de gesto do aparelho estatal.
A governabilidade est associada ao plano poltico, capacidade de governar,
e a governana ao plano administrativo, capacidade de administrar, seja em
termos financeiros, gerenciais ou tcnicos.
Gabarito: C.
23. (CESPE/TCE-PE/2004) O conceito de governana pblica est associado
s condies polticas de exerccio da gesto.
A questo est errada porque condies polticas dizem respeito
governabilidade e no governana.
Gabarito: E.
24. (CESPE/TCE-AC/2006) Aumentar a governana do Estado significa
aumentar sua capacidade administrativa de gerenciar com efetividade e
eficincia, voltando-se a ao dos servios do Estado para o atendimento ao
cidado.
Esta questo foi tirada do PDRAE.Trata-se de um dos objetivos globais do
Plano:
Objetivos Globais: Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua
capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia,
voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados.
Quando falamos em efetividade e eficincia estamos nos referindo a duas
dimenses de desempenho. Efetividade alcanar os objetivos relacionados a
resultados na qualidade de vida da sociedade. J a eficincia tem a ver com a
relao entre custos e produto, ou seja, produzir mais a um custo menor.
Ambas as dimenses esto ligadas capacidade de implementar as polticas
do Estado, ou seja, governana.
Gabarito: C.
25. (CESPE/MCT/2004) O conceito de governana est originariamente
relacionado a condies de exerccio do governo sem riscos de rupturas
institucionais.
Condies de exerccio do governo e rupturas institucionais so aspectos da
capacidade de governar, condies polticas, ou seja, dizem respeito
governabilidade, e no governana.
Gabarito: E.
26. (CESPE/INSS/2007) Visando-se ao fortalecimento da regulao
coordenada pelo Estado, importante reforar a governana, que diz
respeito maneira pela qual o poder exercido no gerenciamento dos
recursos sociais e econmicos de um pas, e que engloba, desse modo, as
tcnicas de governo.
Quando falamos em poder, no necessariamente estamos nos referindo ao
poder num plano poltico. Segundo o Banco Mundial, a definio geral de
governana :
O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. a
maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais
e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a
capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e
cumprir funes.
Portanto, o poder no gerenciamento dos recursos sociais e econmicos est
relacionado governana.
Gabarito: C.
27. (CESPE/MDS/2008) A emergncia do paradigma ps-burocrtico,
descrito em linhas gerais no texto em questo, calcada na transio de um
tipo burocrtico de administrao pblica, rgido e ineficiente, para a
administrao gerencial, flexvel e eficiente. Com isso, busca-se o
fortalecimento da governance, ou seja, das condies sistmicas mais
gerais, sob as quais ocorre o exerccio do poder em determinada sociedade,
tais como as caractersticas do regime poltico, a forma de governo, as
relaes entre os poderes, os sistemas partidrios, o sistema de
intermediao de interesses, entre outras.
Condies sistmicas de exerccio do poder um aspecto da governabilidade e
da governana. Esta questo foi tirada de Eli Diniz. Vamos rever o que ela diz:
por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatria
dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de
execuo das metas definidas. As principais caractersticas da
governabilidade so:
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao Executivo-Legislativo
e Estado-sociedade;
Gabarito: E.
28. (CESPE/TCU/2008) A governabilidade diz respeito s condies
sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como
as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre
os poderes e o sistema de intermediao de interesses.
Questo do ltimo concurso do TCU, que tambm foi tirada de Eli Diniz.
Gabarito: C.
29. (CESPE/MCT/2004) Um aspecto importante para dar seguimento
reforma do Estado a existncia de governabilidade, conceito que descreve
as condies sistmicas de exerccio do poder em um sistema poltico. Desse
modo, correto afirmar que uma nao governvel quando oferece aos
seus representantes as circunstncias necessrias para o tranquilo
desempenho de suas funes.
Governabilidade tambm envolve a relao do Estado com a sociedade. Por
isso, se um Estado no tem legitimidade perante a sociedade civil, no ter
governabilidade. Bresser Pereira defendia que, alm da reforma administrativa,
que buscou conferir maior governana, era necessria tambm uma reforma
poltica, com vistas a aumentar a governabilidade. Segundo o autor:
A dimenso poltica da reforma do Estado ao mesmo tempo a mais
importante, dado que o Estado o ente poltico por excelncia, e a menos
clara, porque no se pode falar em uma crise poltica do Estado nos anos
90. Crise poltica sinnimo de crise de governabilidade. O governo se v
privado de condies de efetivamente governar, seja porque perde
legitimidade perante a sociedade, seja porque suas instituies se
demonstram inadequadas para o exerccio do poder poltico. S possvel
falar em crise poltica se compararmos a realidade com uma situao
ideal. Se pensarmos, por exemplo, que os regimes democrticos no
asseguram o bom governo: o governo que dirige de forma tima a
sociedade.
Portanto, seria necessrio concentrar a ateno nas instituies que garantam,
ou melhor, que aumentem j que o problema de grau , a
responsabilizao (accountability) dos governantes. Reformar o Estado para
lhe dar maior governabilidade torn-lo mais democrtico, dot-lo de
instituies polticas que permitam uma melhor intermediao dos interesses
sempre conflitantes dos diversos grupos sociais, das diversas etnias quando
no naes, das diversas regies do pas.
Gabarito: C.
30. (CESPE/SERPRO/2008) As demandas recorrentes por polticas pblicas
so aquelas no resolvidas ou mal resolvidas. Quando se acumulam sem
uma soluo satisfatria, dependendo de sua durao e gravidade, podem
levar a crises de governabilidade que, no limite, chegam a provocar rupturas
institucionais.
Vimos que um dos aspectos da crise de governabilidade a sobrecarga de
demandas. Quando o Estado se compromete, como no caso do estado de Bem-
Estar, e no consegue cumprir, perde legitimidade, perde governabilidade.
Gabarito: C.
31. (CESPE/TCU/2008) O clientelismo e o corporativismo so padres
institucionalizados de relaes que estruturam os laos entre sociedade e
Estado no Brasil. O clientelismo, que faz parte da tradio poltica secular
brasileira, est associado ao patrimonialismo e ao fisiologismo. O
corporativismo emergiu nos anos 30, sob o governo de Getlio Vargas.
Essas caractersticas passaram, ento, a inter-relacionar-se, e constituem
instrumentos de legitimao poltica.
O clientelismo e o corporativismo so formas de intermediao de interesses
usadas ao longo da histria brasileira. Vimos que o fisiologismo se aproxima
muito do clientelismo, sendo um tipo de relao de poder poltico em que as
aes polticas e decises so tomadas em troca de favores, favorecimentos e
outros benefcios a interesses individuais. A diferena que o clientelismo se
funda na confiana e na lealdade, enquanto as prticas mais contemporneas
se aproximam de uma relao de negcios. O corporativismo foi usado em
governos fascistas, como o Estado Novo de Getlio Vargas. So instrumentos
de legitimao poltica, ou seja, so instrumentos para se buscar
governabilidade.
Gabarito: C.
32. (CESPE/IPEA/2008) O padro corporativista brasileiro caracterizou-se
pela excluso dos trabalhadores das arenas decisrias governamentais, ao
mesmo tempo em que os interesses empresariais garantiram sua
representao no aparelho estatal.
Vimos que o corporativismo pode ser inclusivo (que incorpora poltica e
economicamente setores significativos da classe trabalhadora) ou excludente
(assentado na represso e na utilizao de estruturas corporativas para
desmobilizar e submeter a classe trabalhadora). Geralmente, os regimes
populistas (como o de Vargas) so inclusivos e os burocrticos-autoritrios
(como o de 1964 no Brasil) so excludentes. No entanto, o CESPE deu esta
questo como certa, considerando todo o corporativismo brasileiro como
excludente. Depois ele voltou atrs e anulou a questo.
Gabarito: X (C).
33. (CESPE/IPEA/2008) Em suas origens, o sistema corporativista brasileiro
constituiu a base institucional para a incorporao subordinada dos setores
urbanos, no contexto de um Estado centralizador e intervencionista.
O corporativismo foi usado por Vargas como uma forma de controle das
classes trabalhadoras, incorporando elas ao Estado desde que respeitassem
seus critrios e apoiassem o governo.
Gabarito: C.
34. (CESPE/IPEA/2008) O arranjo corporativista brasileiro configurou-se
como um conjunto articulado de estruturas institucionais, com duas
caractersticas centrais: a proibio da unicidade sindical e o pluralismo de
representao imposto pelo Estado.
O corporativismo se caracteriza pelo monoplio na representao, pela
unicidade sindical, e no por sua proibio.
Gabarito: E.
35. (CESPE/TRE-PA/2006) A fora do esquema de clientelismo poltico foi
plenamente extinta no Brasil.
Estamos muito longe de nos livrar do clientelismo.
Gabarito: E.
36. A administrao pblica brasileira, embora caracterizada pela adoo de
pressupostos da administrao por objetivos, no dispe de organizaes
pautadas concretamente em resultados.
A questo certa. O termo Administrao por Objetivos (APO) se popularizou
a partir do seu emprego por Peter Drucker, em 1954, referindo-se a um
modelo de gesto fundamentado no estabelecimento de objetivos
organizacionais a serem perseguidos por todos os trabalhadores, nos
diferentes nveis hierrquicos.
Em seu formato padro, a APO parte do desdobramento dos grandes alvos
organizacionais para os objetivos de cada unidade. Assim, o superior e seu
subordinado atuam em conjunto para definir as metas da unidade, pactuando
o que deve ser realizado em dado perodo. Nesse processo, so especificadas
as responsabilidades de cada nvel de autoridade, possibilitando a gesto
voltada para os resultados de cada rea. Isso significa o estabelecimento de
um processo de gesto baseado em consequncias, seja na forma de
recompensas pelos xitos alcanados, seja, no outro extremo, na forma de
responsabilizao por eventuais falhas.
Para assegurar a realizao dos objetivos, recorre-se a um processo
permanente de monitoramento dos resultados, com vistas a estabelecer um
ciclo sistemtico de planejamento - execuo - avaliao - correo de rumos.
A administrao pblica brasileira tem adotado muitos dos preceitos da APO,
como a definio de metas, a avaliao de desempenho, etc. Contudo, as
organizaes ainda no se voltaram de forma concreta para os resultados.
Vimos no empreendedorismo governamental que as organizaes burocrticas
financiam recursos ao invs de resultados. Essa a caracterstica das
organizaes pblicas no Brasil, o oramento ainda leva em considerao os
recursos, e no os resultados.
Gabarito: C.
37. (CESPE CAMARA/2003) A contratualizao no mbito da reforma do
Estado refere-se ampliao das possibilidades do uso de contratos entre o
setor pblico e o privado ou o setor pblico no-estatal.
A questo certa. A contratualizao configura-se num instrumento de gesto
por resultado, com o qual o Estado concede maior autonomia em troca de
responsabilizao por resultados. Pode ser assinado com rgos e entidades
pblicas, assim como com as organizaes sociais (setor pblico no-estatal) e
at mesmo entidades privadas.
Gabarito: C.
38. (CESPE/ANS/2005) As prticas de contratualizao no mbito da
administrao pblica brasileira existem em vrios estados do pas e
tambm na administrao federal.
A questo certa. A contratualizao usada no s pela Unio, mas tambm
pelos estados. H registros do uso de instrumentos de contratualizao de
desempenho institucional em alguns estados da Federao, como So Paulo,
Minas Gerais e Bahia, para regular as relaes dos governos com entidades
prestadoras de servios pblicos, especialmente nas reas da sade e do
transporte. Os nomes utilizados para o instrumento contratual nesse caso tm
variado conforme o Estado ou Governo. Alguns tm adotado o nome geral de
Contratos de Gesto e outros tm utilizado o Acordo de Resultados, embora
ambos tenham as mesmas caractersticas, natureza e alcance.
Gabarito: C.
39. (CESPE/TRT-1/2008) Os indicadores utilizados na gesto pblica por
resultados tm como finalidade exclusiva o monitoramento do atingimento
dos resultados propostos em seus objetivos.
A questo errada. Os indicadores de desempenho so instrumentos usados
para que se possa prever com a mxima exatido os servios e atividades que
esto sendo contratados. Eles so quantificveis para se mensurar o
atingimento dos resultados pactuados e, tambm, a prpria performance da
organizao.
Os indicadores de desempenho so variados e relacionados a um determinado
servio ou atividade, portanto, no podem ser gerais para todas as
organizaes. Eles indicam de forma quantitativa, ou por aes mensurveis,
as atividades da organizao especfica.
Existem vrios mtodos para se construir indicadores de desempenho nas
organizaes, mas o mais prtico quando voc parte da identificao dos
macro-processos da organizao e constri uma cadeia de valor a partir deles
at se chegar s formas de identificao do cumprimento das atividades que
lhe so relacionadas.
Depois de se identificar os indicadores da organizao, parte-se para
estipulao das metas, que so as quantificaes dos indicadores. As metas
podem variar de acordo com a vontade das partes contratantes e estaro
fortemente relacionadas etapa de negociao do instrumento contratual.
Podemos ter indicadores que meam a eficincia, a eficcia ou a efetividade. A
eficincia ser medida pelo uso racional dos recursos; a eficcia pelo alcance
de metas na entrega de um determinado produto; e a efetividade pelo
atingimento dos resultados propostos em seus objetivos.
Portanto, a questo errada porque os indicadores no monitoram apenas o
alcance de resultados.
Gabarito: E.
40. (CESPE/MDS/2006) A administrao pblica gerencial incorporou, a
exemplo do setor privado, os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade
na avaliao de seu desempenho. A eficincia caracteriza-se pelo uso
racional dos recursos disponveis; a eficcia, pelos resultados obtidos pela
ao governamental e a efetividade, pelo alcance dos objetivos e metas
previamente estipulados.
A questo errada. A eficincia realmente caracteriza-se pelo uso racional dos
recursos disponveis. fazer mais com o menos. Os resultados obtidos pela
ao governamental constituem a efetividade e no a eficcia, ou seja, so os
efeitos sobre a sociedade, como a melhora na educao, a reduo da
mortalidade infantil. O alcance de metas e objetivos geralmente est associado
eficcia, apesar de eu considerar que no estaria errado associ-lo a
efetividade tambm.
Gabarito: E.
41. (CESPE/BAS/2006) A eficincia, alcance dos objetivos propostos, e a
eficcia, uso otimizado dos mtodos, rotinas e ferramentas, so conceitos
centrais para a avaliao de desempenho.
A questo errada, inverteu os conceitos.
Gabarito: E.
42. (CESPE/HCGV/2004) A avaliao da eficincia est relacionada com o
alcance social das metas propostas por uma poltica ou programa, referindo-
se, portanto, adequao dos meios utilizados para atingir as metas.
Quando se fala em alcance social, temos efetividade, j que caracteriza o
resultado da ao governamental na sociedade. Portanto, a questo errada
porque no se trata da eficincia.
Gabarito: E.
43. (CESPE/HCGV/2004) A avaliao da eficcia visa aferir os custos e
recursos empregados em uma poltica ou programa e os resultados
alcanados.
A questo errada. A aferio dos custos e recursos empregados, comparados
com os resultados alcanados, caracteriza a eficincia, e no a eficcia.
Gabarito: E.
44. (CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ao sobre
a populao-alvo aps a execuo do programa, sob o ponto de vista
objetivo, avaliando a mudana quantitativa, e sob o ponto de vista
subjetivo, as mudanas comportamentais nas crenas e valores da
populao-alvo.
A questo certa. O impacto da ao governamental na sociedade realmente
a efetividade.
Gabarito: C.
45. (CESPECAMARA/2003) A Constituio da Repblica de 1988, ao vedar
expressamente o incio de programas ou projetos sem previso
oramentria, tem em vista o cumprimento do princpio da eficincia.
A questo certa. Vimos que os programas oramentrios representam uma
forma de gesto por resultados. Com eles possvel traar metas, indicadores
e avaliar desempenho. Portanto, esto diretamente relacionados ao princpio
da eficincia.
Gabarito: C.
46. (CESPE/TRE-TO/2005) O princpio do governo de resultados privilegia
os resultados a atingir e no simplesmente os recursos. Isso significa dispor
de um efetivo sistema de avaliao das aes do governo, que considere no
apenas a concretizao fsica e financeira dos projetos, mas tambm o seu
sucesso no cumprimento dos objetivos socialmente colimados.
A questo certa. A efetividade to importante quanto a eficincia e a
eficcia.
Gabarito: C.
(CESPE/TRT-1/2008) No que se refere gesto de resultados na produo
de servios pblicos, julgue os itens abaixo.
47. A implementao de mecanismos de avaliao institucional garante uma
boa prtica de gesto pblica.
48. A gesto pblica por resultados busca o alcance dos resultados, j que
considera, para fins dessa tcnica de gesto, resultado igual a produto.
49. Os indicadores utilizados na gesto pblica por resultados tm como
finalidade exclusiva o monitoramento do atingimento dos resultados
propostos em seus objetivos.
50. A adoo da gesto pblica por resultados limita a autonomia do gestor
pblico na forma como implementar a produo dos servios pblicos, em
funo dos resultados acordados.
51. A gesto pblica por resultados desenvolveu-se como uma estratgia
que tem incio no momento do planejamento estratgico e vai at o processo
de feedback das polticas pblicas.
A questo 47 errada. No basta ter uma boa avaliao para a gesto ser
boa. preciso desenvolver a gesto por meio de outros instrumentos, como
treinamento e desenvolvimento.
A questo 48 errada. O resultado no igual a produto. Vimos na qualidade
total que esta modificou o enfoque do controle de qualidade. Antes, entendia-
se que qualidade era conformidade com o projeto, era fazer um produto de
acordo com as especificaes. Depois, veio o argumento de que qualidade
satisfao do cliente, como este v o produto, que utilidade o produto gera.
Portanto, resultado a satisfao do cliente, e no o produto.
A questo 49 errada. Os indicadores de desempenho so instrumentos
usados para que se possa prever com a mxima exatido os servios e
atividades que esto sendo contratados. Eles so quantificveis para se
mensurar o atingimento dos resultados pactuados e, tambm, a prpria
performance da organizao.
Os indicadores de desempenho so variados e relacionados a um determinado
servio ou atividade, portanto, no podem ser gerais para todas as
organizaes. Eles indicam de forma quantitativa, ou por aes mensurveis,
as atividades da organizao especfica.
Existem vrios mtodos para se construir indicadores de desempenho nas
organizaes, mas o mais prtico quando voc parte da identificao dos
macro-processos da organizao e constri uma cadeia de valor a partir deles
at se chegar s formas de identificao do cumprimento das atividades que
lhe so relacionadas.
Depois de se identificar os indicadores da organizao, parte-se para
estipulao das metas, que so as quantificaes dos indicadores. As metas
podem variar de acordo com a vontade das partes contratantes e estaro
fortemente relacionadas etapa de negociao do instrumento contratual.
Podemos ter indicadores que meam a eficincia, a eficcia ou a efetividade. A
eficincia ser medida pelo uso racional dos recursos; a eficcia pelo alcance
de metas na entrega de um determinado produto; e a efetividade pelo
atingimento dos resultados propostos em seus objetivos.
Portanto, a questo errada porque os indicadores no monitoram apenas o
alcance de resultados.
A questo 50 errada. A gesto por resultados tem justamente a
caracterstica de ampliar a autonomia dos gestores pblicos. J vimos que um
dos princpios do paradigma ps-burocrtico o pressuposto da confiana
limitada em detrimento da desconfiana total, caracterstica do modelo
burocrtico. Na administrao gerencial, amplia-se autonomia para que os
gestores possam alcanar os resultados, por isso que o controle a posteriori,
e no a priori.
A questo 51 certa. O planejamento consiste na definio de objetivos. E a
gesto por resultados parte sempre da definio clara dos objetivos, que sero
cobrados. Assim, ela tem incio sim no planejamento e vai at o feedback, que
pode ser traduzido como informao de retorno. Nas polticas pblicas, o
feedback consiste em saber da sociedade quais foram os resultados da ao do
governo.
Gabarito: E, E, E, E, C.
7.1 LISTA DAS QUESTES
1. (CESPE/DOCASPA/2005) O processo de comunicao pode ser
compreendido a partir dos seguintes elementos: fonte de comunicao,
codificao, mensagem, canal, decodificao, receptor e retorno. Desses, a
decodificao o nico que pode ser fonte de distoro, o que explica por que
a mensagem decodificada pelo receptor raramente exata.
2. (CESPE/DOCASPA/2005) A comunicao pode-se dar por meio de
diferentes canais, como conversa pessoal, telefone, memorando, carta,
boletim. Esses canais podem ser ricos se administram vrias pistas, facilitam o
retorno e so pessoais. Caso contrrio, so classificados como pobres. Nessa
perspectiva, considera-se o e-mail um canal de comunicao rico, que deve ser
empregado para mensagens no-rotineiras e com potencial de mal-entendidos.
3. (CESPE/SADTAE/2006) Considere que Aderbal, tcnico administrativo de
uma organizao pblica, ao se dirigir a seu chefe, diz aquilo que acredita que
o chefe quer ouvir. Nessa situao hipottica, correto afirmar que Aderbal,
ao se comunicar com seu superior, cria uma barreira comunicao eficaz,
que se denomina percepo seletiva.
4. (CESPE/HEMOPA/2004) A filtragem das informaes repassadas pelos
subordinados a seus superiores, diferentemente da percepo seletiva, no
constitui barreira para uma comunicao eficaz, pois permite que os que
tomam as decises utilizem apenas informaes relevantes nas suas anlises.
5. (CESPE/MPU/2010) A ordem um exemplo tpico de comunicao colateral
no processo organizacional.
(CESPE/MPU/Analista Administrativo/2010) Paulo, novo diretor de uma
organizao pblica, pretende desenvolver um sistema de controle capaz de
apontar erros cometidos durante a execuo dos servios. Para a consecuo
de seu objetivo, definiu novas formas de controle com base em informaes
que coletou pessoalmente, ao interagir com colaboradores de todos os setores
da instituio, sem se restringir aos mtodos tradicionais de obteno de
dados.
Considerando essa situao hipottica, julgue os seguintes itens, que dizem
respeito ao processo organizacional.
6. Ao coletar as informaes para definir as novas formas de controle, Paulo
privilegiou o fluxo comunicativo circular.
7. Para atender s demandas mais instveis e urgentes da organizao, Paulo
deve utilizar a rede formal de comunicao.
8. (CESPE/TJBA/Analista Administrativo/2003) A comunicao pode
estruturar-se de acordo com determinados padres, como a rede de
comunicao em roda, em que o membro central se comunica com todos da
rede e os demais se comunicam apenas com o membro central, sendo este um
padro bem eficiente para tarefas complexas
9. (CESPE/TSE/2006) A comunicao ascendente refere-se quela em que os
empregados falam diretamente direo da organizao.
10. (CESPE/MCT/2004) Redes de governana so arranjos cooperativos no-
hierrquicos formados por mltiplas instituies pblicas e privadas com um
objetivo comum.
11. (CESPE/TJDFT/2000) O trabalho em redes pressupe uma atividade aberta
e flexvel, que se estende e se reduz e muda suas formas de ao de acordo
com o movimento que lhes dado pelos atores envolvidos
12. (CESPE/PMVSAUDE/2007) O processo de gerao de consensos e a
negociao so demasiadamente rpidos e envolvem poucos participantes.
13. (CESPE/PMVSAUDE/2007) As metas compartilhadas no garantem a
eficcia no cumprimento dos objetivos porque as responsabilidades so muito
centralizadas.
14. (CESPE/PMVSAUDE/2007) A dinmica flexvel pode aproximar os
participantes dos objetivos iniciais, contribuindo para um maior envolvimento
dos atores.
15. (CESPE/PMVSAUDE/2007) Os critrios para participao na rede so
explcitos e universais e provocam a integrao de grupos, instituies,
pessoas e, at mesmo, regies, facilitando a descentralizao poltica.
16. (CESPE/MEC/2003) Na cincia poltica, h interesse crescente na idia de
redes de comunicao como conceito para descrever e analisar a estrutura na
qual a poltica pblica se desenvolve e executada. A concluso lgica desse
conceito que, quando um participante do governo tenta administrar os
processos da poltica, ele no necessariamente tem de levar em conta as
caractersticas dessa rede.
17. (CESPE/MEC/2003) As redes de comunicao so caracterizadas pelos seus
participantes e pelas relaes entre eles. Uma condio importante para essas
relaes nascerem e no deixarem de existir a independncia. Assim, os
participantes independem um do outro, pois so capazes de concluir projetos
de maneira satisfatria sem a cooperao de outros participantes.
18. (CESPE/TCE-AC/2008) As redes de organizaes so um tipo de
agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de
seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar
umas s outras.
19. (CESPE/TCE-AC/2008) A confiana um elemento que nunca estar
presente no sistema de redes; por isso, os atores devem se proteger do
comportamento oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e
informaes para si.
20. (CESPE/TCE-AC/2008) A formao de redes organizacionais pode ser
considerada, efetivamente, uma inovao que modifica a forma de atuao das
organizaes, tornando-as mais competitivas, j que possibilita a realizao de
atividades conjuntas e o compartilhamento de informaes.
21. (CESPE/TCE-AC/2008) De modo geral, a formao de redes, em seus
diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica quanto na
teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de
potencializar o compartilhamento de informao entre organizaes e
indivduos e de contribuir para a gerao de conhecimento e inovao
tecnolgica.
22. (CESPE/MDS/2006) O termo governabilidade est associado s condies
polticas de gesto do Estado, enquanto governana refere-se s condies
administrativas de gesto do aparelho estatal.
23. (CESPE/TCE-PE/2004) O conceito de governana pblica est associado s
condies polticas de exerccio da gesto.
24. (CESPE/TCE-AC/2006) Aumentar a governana do Estado significa
aumentar sua capacidade administrativa de gerenciar com efetividade e
eficincia, voltando-se a ao dos servios do Estado para o atendimento ao
cidado.
25. (CESPE/MCT/2004) O conceito de governana est originariamente
relacionado a condies de exerccio do governo sem riscos de rupturas
institucionais.
26. (CESPE/INSS/2007) Visando-se ao fortalecimento da regulao coordenada
pelo Estado, importante reforar a governana, que diz respeito maneira
pela qual o poder exercido no gerenciamento dos recursos sociais e
econmicos de um pas, e que engloba, desse modo, as tcnicas de governo.
27. (CESPE/MDS/2008) A emergncia do paradigma ps-burocrtico, descrito
em linhas gerais no texto em questo, calcada na transio de um tipo
burocrtico de administrao pblica, rgido e ineficiente, para a administrao
gerencial, flexvel e eficiente. Com isso, busca-se o fortalecimento da
governance, ou seja, das condies sistmicas mais gerais, sob as quais ocorre
o exerccio do poder em determinada sociedade, tais como as caractersticas
do regime poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, os
sistemas partidrios, o sistema de intermediao de interesses, entre outras.
28. (CESPE/TCU/2008) A governabilidade diz respeito s condies sistmicas
e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as
caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os
poderes e o sistema de intermediao de interesses.
29. (CESPE/MCT/2004) Um aspecto importante para dar seguimento reforma
do Estado a existncia de governabilidade, conceito que descreve as
condies sistmicas de exerccio do poder em um sistema poltico. Desse
modo, correto afirmar que uma nao governvel quando oferece aos seus
representantes as circunstncias necessrias para o tranqilo desempenho de
suas funes.
30. (CESPE/SERPRO/2008) As demandas recorrentes por polticas pblicas so
aquelas no resolvidas ou mal resolvidas. Quando se acumulam sem uma
soluo satisfatria, dependendo de sua durao e gravidade, podem levar a
crises de governabilidade que, no limite, chegam a provocar rupturas
institucionais.
31. (CESPE/TCU/2008) O clientelismo e o corporativismo so padres
institucionalizados de relaes que estruturam os laos entre sociedade e
Estado no Brasil. O clientelismo, que faz parte da tradio poltica secular
brasileira, est associado ao patrimonialismo e ao fisiologismo. O
corporativismo emergiu nos anos 30, sob o governo de Getlio Vargas. Essas
caractersticas passaram, ento, a inter-relacionar-se, e constituem
instrumentos de legitimao poltica.
32. (CESPE/IPEA/2008) O padro corporativista brasileiro caracterizou-se pela
excluso dos trabalhadores das arenas decisrias governamentais, ao mesmo
tempo em que os interesses empresariais garantiram sua representao no
aparelho estatal.
33. (CESPE/IPEA/2008) Em suas origens, o sistema corporativista brasileiro
constituiu a base institucional para a incorporao subordinada dos setores
urbanos, no contexto de um Estado centralizador e intervencionista.
34. (CESPE/IPEA/2008) O arranjo corporativista brasileiro configurou-se como
um conjunto articulado de estruturas institucionais, com duas caractersticas
centrais: a proibio da unicidade sindical e o pluralismo de representao
imposto pelo Estado.
35. (CESPE/TRE-PA/2006) A fora do esquema de clientelismo poltico foi
plenamente extinta no Brasil.
36. (CESPE/ABIN/2010) A administrao pblica brasileira, embora
caracterizada pela adoo de pressupostos da administrao por objetivos, no
dispe de organizaes pautadas concretamente em resultados.
37. (CESPE CAMARA/2003) A contratualizao no mbito da reforma do Estado
refere-se ampliao das possibilidades do uso de contratos entre o setor
pblico e o privado ou o setor pblico no-estatal.
38. (CESPE/ANS/2005) As prticas de contratualizao no mbito da
administrao pblica brasileira existem em vrios estados do pas e tambm
na administrao federal.
39. (CESPE/TRT-1/2008) Os indicadores utilizados na gesto pblica por
resultados tm como finalidade exclusiva o monitoramento do atingimento dos
resultados propostos em seus objetivos.
40. (CESPE/MDS/2006) A administrao pblica gerencial incorporou, a
exemplo do setor privado, os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade na
avaliao de seu desempenho. A eficincia caracteriza-se pelo uso racional dos
recursos disponveis; a eficcia, pelos resultados obtidos pela ao
governamental e a efetividade, pelo alcance dos objetivos e metas
previamente estipulados.
41. (CESPE/BAS/2006) A eficincia, alcance dos objetivos propostos, e a
eficcia, uso otimizado dos mtodos, rotinas e ferramentas, so conceitos
centrais para a avaliao de desempenho.
42. (CESPE/HCGV/2004) A avaliao da eficincia est relacionada com o
alcance social das metas propostas por uma poltica ou programa, referindo-
se, portanto, adequao dos meios utilizados para atingir as metas.
43. (CESPE/HCGV/2004) A avaliao da eficcia visa aferir os custos e recursos
empregados em uma poltica ou programa e os resultados alcanados.
44. (CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ao sobre a
populao-alvo aps a execuo do programa, sob o ponto de vista objetivo,
avaliando a mudana quantitativa, e sob o ponto de vista subjetivo, as
mudanas comportamentais nas crenas e valores da populao-alvo.
45. (CESPECAMARA/2003) A Constituio da Repblica de 1988, ao vedar
expressamente o incio de programas ou projetos sem previso oramentria,
tem em vista o cumprimento do princpio da eficincia.
46. (CESPE/TRE-TO/2005) O princpio do governo de resultados privilegia os
resultados a atingir e no simplesmente os recursos. Isso significa dispor de
um efetivo sistema de avaliao das aes do governo, que considere no
apenas a concretizao fsica e financeira dos projetos, mas tambm o seu
sucesso no cumprimento dos objetivos socialmente colimados.
(CESPE/TRT-1/2008) No que se refere gesto de resultados na produo de
servios pblicos, julgue os itens abaixo.
47. A implementao de mecanismos de avaliao institucional garante uma
boa prtica de gesto pblica.
48. A gesto pblica por resultados busca o alcance dos resultados, j que
considera, para fins dessa tcnica de gesto, resultado igual a produto.
49. Os indicadores utilizados na gesto pblica por resultados tm como
finalidade exclusiva o monitoramento do atingimento dos resultados propostos
em seus objetivos.
50. A adoo da gesto pblica por resultados limita a autonomia do gestor
pblico na forma como implementar a produo dos servios pblicos, em
funo dos resultados acordados.
51. A gesto pblica por resultados desenvolveu-se como uma estratgia que
tem incio no momento do planejamento estratgico e vai at o processo de
feedback das polticas pblicas.
7.2 GABARITO
1. E
2. E
3. E
4. E
5. E
6. C
7. E
8. E
9. C
10. C
11. C
12. E
13. E
14. E
15. E
16. E
17. E
18. C
19. E
20. C
21. C
22. C
23. E
24. C
25. E
26. C
27. E
28. C
29. C
30. C
31. C
32. X (C)
33. C
34. E
35. E
36. C
37. C
38. C
39. E
40. E
41. E
42. E
43. E
44. C
45. C
46. C
47. E
48. E
49. E
50. E
51. C
8 Leitura Sugerida
Vincius de Carvalho Arajo. A conceituao de governabilidade e governana,
da sua relao entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu
aparelho.
www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1
649
O desafio da gesto das redes de polticas Sonia Maria Fleury Teixeira
www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gesto_de_Redes_
de_Polticas.pdf

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