Avaliacao de PP em C&T CGEE

ISBN 978-85-60755-10-3
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos

Cincia, Tecnologia e Inovao
Avaliao de polticas
de cincia, tecnologia e inovao
Dilogo entre experincias internacionais e brasileiras
Sttin/aio in+tantciontt
||+s|||+ - ||
|u||o .00c
Braslia - ||
2008
Avaliao de polticas
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE)
Presidenta
Lucia Carvalho Pinto de Melo
Diretor Executivo
Marcio de Miranda Santos
Diretores
Antonio Carlos Filgueira Galvo
Fernando Cosme Rizzo Assuno
Edio e reviso / Tatiana de Carvalho Pires
Projeto grco / Andr Scofano, Paulo Henrique Gurjo
Diagramao e grcos / Paulo Henrique Gurjo
Capa / Paulo Henrique Gurjo
SCN Qd 2, Bl. A, Ed. Corporate Financial Center sala 1102
70712-900, Braslia, DF
Telefone: (61) 3424.9600
http://www.cgee.org.br
Esta publicao parte integrante das atividades desenvolvidas no mbito do Contrato de Gesto CGEE/MCT/2007.
Todos os direitos reservados pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). Os textos contidos nesta
publicao podero ser reproduzidos,armazenados ou transmitidos, desde que citada a fonte.
Impresso em 2008
C389
Avaliao de polticas de cincia, tecnologia e inovao: dilogo entre
experincias internacionais e brasileiras. Braslia: Centro de
Gesto e Estudos Estratgicos, 2008.

249 p.; Il.; 24 cm
ISBN 978-85-60755-10-3
1. Sistema de Inovao. 2. Cincia e Tecnologia. 3. Poltica
Tecnoltica. I. CGEE. II. Ttulo

Superviso
Antonio Carlos Filgueira Galvo
Consultores
La Velho
Maria Carlota de Souza-Paula
Equipe Tcnica CGEE
Silvia Maria Velho
Avaliao de polticas
Sumrio
Ararsrn+t/o )
In+aoou/o
La Velho, Maria Carlota de Souza-Paula
Prsquist univrasi+/ait r inovt/o no Batsit +
Simon Schwartzman
Locicts r rvotu/o or roti+icts ruaticts or rrsquist r inovt/o
no con+rx+o ot tvttit/o ,
Stefan Kuhlmann
Mroiots roti+icts rtat troita inovt/o: rxrraincits in+rantciontis ),
Keith Smith
O invrs+itrn+o raivtoo rt rao rrtt inous+ait or +atnsroatt/o no Batsit
Flavio Grynzpan
Batsit: or roti+ict or ca+ rtat roti+ict or inovt/o: Evotu/o r orstrios
ots roti+icts aatsitriats or cincit, +rcnotocit r inovt/o +,)
Eduardo Baumgratz Viotti
Avttit/o oo itrtc+o nt inovt/o or raocattts vot+toos t rxcrtncit rt
rrsquist r o orsrnvotvitrn+o arciontt: coto orscrn+attizta t "rs+at+rcit
or Lisaot" r rttaoata con,un+os or roti+icts or inovt/o corarn+rs: +),
Ren Wintjes, Claire Nauwelaers
Exrraincit oo Es+too oo Attzonts rt roti+ict or ca+i :++
Marilene Corra da Silva Freitas
Sin+rsr oos orat+rs :+
Maria Carlota de Souza-Paula, La Velho
Apresentao
O limiar do sculo .+ coincidiu com o incio de uma mudana, com um ponto de inexo impor-
tante nas agendas estratgicas de cincia e tecnologia: a explicitao do componente inovao.
Novas fontes de nanciamento pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico, arranjos institucionais
que comeam a emergir, e atores que se organizam em diferentes fruns, movimentos e etapas do
processo de criao, desenvolvimento e implementao de polticas para o setor do uma nova di-
menso s aes de cincia, tecnologia e inovao (.s|) e trazem, tambm, enormes desaos de
concepo, implementao e, em especial, de acompanhamento e avaliao de seus resultados.
O seminrio Avaliao de polticas de cincia, tecnologia e inovao: dilogo entre experincias in-
ternacionais e brasileiras que deu origem a esta publicao, foi parte do plano de ao de .oo; pre-
visto em contrato de gesto entre o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (.c||) e o Ministrio
de Cincia e Tecnologia (.). O objetivo do evento foi de contribuir para o conhecimento do es-
tado da arte dos estudos e debates sobre avaliao das polticas de .s|. Dele participou um grupo
de especialistas comprometidos com a consolidao de um sistema nacional de cincia e tecnologia
que contribua de maneira efetiva para um desenvolvimento mais harmonioso e inclusivo no Brasil.
A atividade de avaliao est imersa num cenrio de diferentes modelos, mtodos e ferramentas e
ainda h muito que aprender. Torna-se imperativo conhecer as experincias em curso em outros
pases. O .c||, ao conceber esse encontro com especialistas nacionais e estrangeiros, pretendeu, no
bojo de suas atribuies normativas, iniciar o debate sobre concepes j testadas em outros am-
bientes e como abordar a avaliao em prticas e culturas distintas. Nesse sentido, o seminrio esta-
beleceu um ambiente propcio construo de redes de cooperao nacional e internacional.
Nossa expectativa a de que essa seja a primeira de outras reunies que devero nos subsidiar na
misso de acompanhar e avaliar os resultados das polticas de .s|.
Meus agradecimentos a Jos Eduardo Cassiolato, Simon Schwartzman, Adriano Dias, Evando Mirra,
Flvio Grynszpan, Eduardo Viotti e Marilene Correia Dias, que acolheram nosso convite para enri-
quecer as discusses; e aos pesquisadores internacionais Stefan Kuhlmann, Keith Smith e Ren Win-
tjes, que atravessaram o oceano para transferir seus conhecimentos e estabelecer o dilogo entre as
instituies estrangeiras e brasileiras.
Por m, meu reconhecimento s consultoras La Velho e Maria Carlota de Souza-Paula, e a toda
equipe do .c||, sob a direo de Antonio Carlos Galvo e coordenao da Silvia Maria Velho, que
trabalharam arduamente para viabilizar o evento.
Lucia Carvalho Pinto de Melo
Presidenta do cc||
9
Introduo
La Velho'
O Seminrio Internacional de Avaliao de Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao, promovido
pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (.c||), Organizao Social supervisionada pelo Minis-
trio de Cincia e Tecnologia, foi realizado de , a , de dezembro de .oo;, no Rio de Janeiro (s|).
O Seminrio integra-se s atividades do .c|| para atender ao seu objetivo estatutrio de promover
atividades de estudo, interao e reexo sobre temas centrais das polticas de cincia, tecnologia e
inovao (.s|) e sua avaliao. A motivao do evento partiu do julgamento de que era necessrio
conhecer o elenco de enfoques sobre esses temas como referenciais da pesquisa e prtica em ava-
liao de polticas de .s|; identicar as principais linhas de investigao e metodologias utilizadas
nessa avaliao; apreender as diferentes vises sobre os desaos mais importantes da avaliao de
polticas de .s| e as formas para enfrent-los.
A obteno de tal conhecimento no trivial e, obviamente, no se resolve com a realizao de um
Seminrio dessa natureza. Mas, sem dvida, a identicao de grupos nacionais e internacionais atu-
antes nos temas em questo e a criao de oportunidades de interao entre eles um passo im-
portante nessa direo. Isso porque, dada a internacionalidade das polticas de .s|, so muitas as li-
es que podem ser partilhadas por meio da troca de experincias de pesquisa, estudos e prticas.
De fato, as similaridades entre as polticas pblicas nacionais voltadas cincia, tecnologia e inova-
o dos mais variados pases tm sido constantemente apontadas e registradas por uma srie de
analistas e estudiosos da questo'. Argumenta-se que, desde o incio do processo de instituciona-
lizao da poltica de .s| em meados do sculo .o at os dias de hoje, as bases conceituais, a es-
trutura organizacional, os instrumentos de nanciamento e as formas de avaliao dos mesmos so
comuns aos pases que desenharam e implementaram polticas explcitas para estimular a produo
e utilizao de conhecimento cientco e tecnolgico.
1. La Velho doutora em Poltica Cientca e Tecnolgica (s|su/Sussex University), professora titular do Departamento de Poltica
Cientica e Tecnolgica (||c+/Unicamp).
2. Maria Carlota de Souza-Paula doutora em Cincia Poltica(us|), pesquisadora do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (c|s/
UnB).
3. Por exemplo, Books (1982); Chubin (1988); Salomon (1989), Sagasti (1989); Rothwell & Dodgson (1992); Ruivo (1994), Bozeman
(1994); Rip (1994); Elzinga & Jamison (1995); Dodgson & Bessant (1996); Dagnino & !omas (1999); Laredo & Mustar (2001); Velho
(2004).
10
Alguns autores, entretanto, argumentam que existem similaridades na lgica da poltica e de alguns
instrumentos adotados, mas que, na prtica, cada pas coloca mais nfase ou maior peso em ins-
trumentos diferentes, aloca recursos com base em critrios ajustados ao seu prprio sistema e tem
estruturas diversas de gesto pblica da .s| e organismos diferenciados de nanciamento.
Na medida em que os tomadores de deciso esto submetidos a diferentes estruturas organizacio-
nais, eles adotam diferentes respostas s mesmas questes. Seja na concepo da poltica ou de sua
prtica, o fato que quando se analisam as diversas fases da poltica cientca nos mais variados pa-
ses, percebe-se que essas se repetem e se organizam de forma semelhante (so|v||| s |o|cso,
+,,e; ss\J, .oo,).
A fase atual da poltica de cincia, tecnologia e inovao (|.s|) tem uma srie de caractersticas.
Do ponto de vista da alocao de recursos, destaca-se o nanciamento a projetos, ao lado do -
nanciamento direto a universidades e a outras instituies de pesquisa. Mas so os projetos que
reetem mais diretamente as prioridades de poltica porque eles tm maior exibilidade temtica
do que os fundos gerais alocados diretamente para a manuteno e promoo das atividades das
instituies.
Projetos so denidos como recursos atribudos a grupos ou indivduos para a realizao de uma ati-
vidade de pesquisa limitada na sua abrangncia, oramento e tempo, normalmente pela submisso
de uma proposta de pesquisa. Outra caracterstica importante da alocao de recursos atual que,
em sua maioria, os projetos (ou propostas de pesquisa) respondem a temas especcos, divulgados
em editais pblicos e tendem a ser competitivos. Os editais, em geral, atendem a objetivos denidos
em programas mais amplos, que fazem parte da poltica de .s|.
Em termos de contedo, a fase atual da poltica de .s|, ainda que por meio de uma enorme gama
de instrumentos e programas, busca atender, principalmente, aos seguintes objetivos:
Fortalecimento e ampliao de uma base de conhecimento ampla e socialmente relevante. ()
Nesse tema incluem-se, por exemplo, os programas e instrumentos voltados para a formao de
recursos humanos qualicados para pesquisa, para a manuteno da infra-estrutura de pesquisa
pblica e para a gerao de conhecimento cientco. Esses programas baseiam-se na concepo
de que tal base de conhecimento, assim como os recursos humanos responsveis pela sua gera-
4. Entre os referidos autores, vale destacar Jamison & Elzinga (1995); Senker at all, 1999.
11
Introduo
o e absoro, so fundamentais para a inovao tecnolgica e para o desenvolvimento social.
Ou, como armam alguns autores, o objetivo da poltica cientca deveria ser a criao de uma
ampla e produtiva base cientca, estreitamente ligada educao superior (e particularmente
ps-graduao) (|\v|, +,,s: so,)
Fortalecimento da interao entre os diversos atores do sistema nacional de inovao. ()
Nos ltimos +, anos, com o questionamento da relao linear entre .s|, foram desenvolvidos
outros modelos explicativos sobre a produo e uso do conhecimento, baseados em agente ml-
tiplos, interaes mltiplas. Em geral, todos esses modelos, apesar de trabalharem com catego-
rias analticas diferentes, enfatizam a relao no linear entre pesquisa e produo, concebem os
processos de gerao e uso de conhecimento como sendo de natureza muito mais complexa, en-
volvendo vrios atores localizados e interagindo em contextos sociais particulares (v|||o, .oo|).
Alm disso, tais modelos enfatizam o papel do setor produtivo em geral e da empresa (a rma),
em particular nos processos de inovao. Com base nesse referencial, foram concebidos e cria-
dos vrios programas e instrumentos que visam a estimular a interao entre atores do sistema
nacional de inovao (principalmente entre o setor pblico de pesquisa e o setor produtivo) e
tambm a criar condies favorveis para que o setor empresarial invista em inovao (incentivos
de vrias naturezas, direitos de propriedade intelectual, promoo da competitividade).
Descentralizao das atividades de produo e uso do conhecimento, desenvolvimento re- ()
gional e local nas polticas de c+ai.
O reconhecimento da importncia do contexto social no desenvolvimento econmico levou ao
questionamento da validade e eccia de programas gerais com instrumentos e critrios nicos
para todas as regies de um pas (ou todos os pases de uma regio como a Europa). Casos bem
sucedidos de crescimento econmico baseado em inovao em locais especcos tambm suge-
rem a importncia da descentralizao de polticas e instrumentos de .s|. Programas e instru-
mentos de poltica de .s| que incorporam essas idias tm sido implementados recentemente
e incluem aqueles que promovem os sistemas locais de inovao, os arranjos produtivos locais,
a incorporao de conhecimento local, o atendimento a especicidades e o aproveitamento de
oportunidades regionais e locais.
Tendo como base os objetivos gerais da poltica de .s| que, como se argumentou, so comuns a
praticamente todos os pases, o Seminrio se organizou em torno dos trs temas. E, de modo a ex-
plorar tanto a perspectiva nacional quanto a internacional, foram convidados especialistas brasilei-
5. Salter and Martin (2000) apresentam uma detalhada reviso da literatura sobre os benefcios econmicos da base de conheci-
mento produzida e mantida setor pblico. Ver tambm Pavitt (1998).
6. Por exemplo, o modelo de ator-rede (c||on, 1987); a hlice tripla (|+z|ov|+z n| ||||s|os||, 2000); sistemas de pesquisa
em transio (z||n, 1994); sistemas nacionais de inovao (|s|||n, 1987; |un|v||, 1992; n||son,1993); Modo 1 e Modo 2 de
produo de conhecimento (c|aaons et al, 1994); e o sistema de pesquisa ps-moderno (s|| n| vn ||s ||u||n, 1996).
12
ros e estrangeiros para tratar cada um desses temas, a saber: Tema +: Simon Schwartzman

e Stefan
Kuhlmann; Tema .: Keith Smith, Flavio Grynzpan e Eduardo Baumgratz Viotti; Tema ,: Ren Wintjes
e Marilene Corra da Silva Freitas. A todos foi solicitado que focassem especicamente em referen-
ciais, metodologias, modos de anlise e impactos das experincias de avaliao das polticas de .s|
relativas ao tema que iriam tratar.
So exatamente as contribuies desses especialistas que esto aqui publicadas. Antes de apresen-
tar as principais idias desenvolvidas por cada um dos autores, importante ressaltar que outras
contribuies ao Seminrio no esto representadas nesta publicao. Por essa razo, e dada a rele-
vncia das tais apresentaes, faz-se, a seguir, um sumrio das mesmas.
A abertura do Seminrio cou a cargo de Lucia Carvalho Pinto de Melo, presidenta do .c||. Nessa
ocasio, ela enfatizou a importncia da avaliao de polticas, instrumentos e programas de .s|,
e da necessidade de construo de capacidades e de referenciais conceituais, analticos e metodo-
lgicos para tornar a avaliao uma atividade sistemtica, cujos resultados sejam incorporados ao
processo de formulao e implementao de polticas. Destacou o papel do .c|| de inteligncia
estratgica e mobilizao de atores no quadro institucional da avaliao das polticas de .s| no
Brasil. Sobre o Seminrio, ela primeiramente discorreu sobre os objetivos gerais; a reexo sobre o
estado da arte da pesquisa e da prtica em avaliao de polticas de .s|; a discusso de abordagens
e metodologias de avaliao; e a identicao dos desaos mais importantes e formas para enfrent-
los. Em seguida, ela apresentou o objetivo especco do Seminrio, que foi o de reetir sobre referen-
ciais e metodologias relevantes e pertinentes para a avaliao dos Fundos Setoriais, que representam
o principal instrumento da poltica de cincia, tecnologia e inovao (|.s|) no Brasil nos ltimos
anos. Segundo Lucia Melo, o Seminrio constitua-se em oportunidade mpar para o debate sobre
metodologias adequadas para essa avaliao, possibilitando uma contribuio importante dos espe-
cialistas internacionais e brasileiros para as atividades a serem realizadas nesse campo. A palestrante
tambm mencionou as expectativas gerais, como a criao de uma rede de pesquisadores (nacio-
nais e internacionais) e tomadores de deciso em |.s| interessados na avaliao.
Na seqncia, Antonio Carlos Galvo, diretor do .c||, apresentou o tema Os Fundos Setoriais: novos
instrumentos para uma nova poltica de .s|. Propostas e referenciais para avaliao. A palestra foi
fundamental para o Seminrio, pelo contexto histrico da poltica dos Fundos Setoriais. Consideran-
do que se esperavam contribuies tambm dos participantes estrangeiros sobre a avaliao dos Fun-
dos, seria importante que eles tivessem conhecimento dessa poltica, sua lgica, seus instrumentos.
Galvo iniciou sua apresentao argumentando que o desenho atual das polticas de .s| segue (ou
13
Introduo
deveria seguir) um modelo sistmico, o que exige, tambm, avaliaes sistmicas. Ele apresentou o
Plano do Ministrio da Cincia e Tecnologia (.) e as dimenses bsicas do Sistema de .s| no
Brasil. Dentro desse quadro, situou o papel do ministrio e, mais particularmente, o do .c|| na ava-
liao de programas e polticas de .s|.
Com relao aos Fundos Setoriais, o diretor apresentou as avaliaes coordenadas pelo .c|| sobre
essa poltica, entre elas, a Anlise de Aderncia. Tratou tambm da importncia de se constiturem
bases de dados conveis para que se possam processar avaliaes legtimas. Ilustrou seu argumento
com os dados bsicos do Sig|s (Sistema de Gerenciamento dos Fundos Setoriais) que renem, se-
gundo ele, informaes qualitativas que possibilitam a produo de relatrios e estatsticas organiza-
das por eixo estratgico; linha e ao; programas; instrumentos; regio e unidade da federao.
Galvo terminou sua apresentao falando sobre os passos futuros para a avaliao dos Fundos
Setoriais, com destaque para as questes gerais que ainda precisam ser respondidas: Quais so os
resultados das estratgias e dos projetos de |s| apoiados pelos Fundos? Que impactos tiveram os
programas e projetos apoiados pelos Fundos? Em que medida construmos novo modelo de nan-
ciamento .s| no Pas? Qual tem sido o papel dos Fundos para a denio das estratgias setoriais?
Qual tem sido a participao efetiva das empresas nos Fundos? Como responder a essas questes,
cruciais para avaliao da poltica dos Fundos Setoriais, seria, segundo o diretor, uma das expectati-
vas do Seminrio.
A palestra magna proferida por Jos Eduardo Cassiolato, do Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, foi sobre A Poltica de Cincia e Tecnologia e Inovao no Brasil pers-
pectivas e necessidades de avaliao. O convite a Cassiolato para falar sobre esse tema partiu da
constatao de que era necessrio marcar o contexto geral de referncia para a avaliao e apresen-
t-lo aos convidados. O professor delineou o sistema de cincia e tecnologia no Brasil, em perspec-
tiva histrica at os dias atuais, por meio de dados como a formao de prossionais em nvel de
ps-graduao no Brasil (por regio geogrca e por rea de conhecimento); a evoluo dos nme-
ros de cursos de mestrado e doutorado; a produo de artigos cientcos publicados em revistas
internacionais indexadas pelo |s|; a presena de empresas brasileiras inovadoras; o apoio do governo
s empresas e os impactos do apoio nanceiro recebido.
Do ponto de vista institucional, o palestrante analisou a criao e desenvolvimento das diferentes
agncias de .s no Brasil, a partir da criao do .|q e da Capes na dcada de +,,o. Ele situou a
criao de cada uma dessas agncias e organizaes de .s no contexto histrico, nacional e global,
associando cada uma delas a uma lgica subjacente poltica de .s|.
14
Em seguida, Cassiolato mostrou que apenas nos anos mais recentes a inovao se tornou uma prio-
ridade dessa poltica, com destaque para a criao dos Fundos Setoriais em +,,, e o estabelecimen-
to de um novo ambiente regulatrio e legal em .oo, (Lei da Inovao, da Biossegurana e a Lei s|);
a descentralizao das polticas de apoio aos sistemas locais; e, a partir dos ltimos meses de .oo;, o
papel do s||s na inovao e sistemas locais, e polticas setoriais. Como ele indicou, os dois pilares
das polticas recentes so: o estmulo s empresas para investimentos em |s| por meio de mecanis-
mos como incentivos scais, nanciamentos, equalizao das taxas de juros, apoio ao capital de ris-
co, incubadoras e a Lei de Inovao; e o fortalecimento das interaes entre universidade/indstria
em |s| por meio de programas para apoiar pesquisas em reas de alta tecnologia.
Segundo Cassiolato, na ltima dcada o discurso sobre a poltica de inovao tem se concentrado
em promover a colaborao em |s| entre o setor pblico de pesquisa e empresas e em incentivar
a comercializao dos resultados de pesquisa e na reduo dos custos de |s| para as empresas.
Entretanto, a concentrao da poltica no apoio |s| pode indicar, segundo ele, uma falta de viso
mais ampla sobre o Sistema Nacional de Inovao. A poltica no leva em considerao a mudan-
a tcnica que ocorre nos setores tradicionais. clara a necessidade de instrumentos de poltica
com foco no aprendizado e na construo de competncias e no apenas em |s|. Ele conclui que
o apoio cooperao universidade-empresa teve fraco desempenho aps mais de ,o anos, o que
evidencia equvoco no foco da poltica. A poltica continua insistindo em tal foco porque, historica-
mente no pas, existe muito pouco interesse na avaliao dos programas e polticas, alm da dicul-
dade de envolver os stakeholders nas raras vezes em se pratica alguma avaliao.
Aps essa palestra magna, iniciaram-se as sesses temticas. As palestras foram baseadas nos textos
que fazem parte desta publicao, que esto dispostos aqui na seqncia em que foram apresen-
tados no evento. O Tema + - Fortalecimento e ampliao de uma base de conhecimento ampla e
socialmente relevante integrao do tema nas polticas de .s| e sua avaliao o foco do texto
Pesquisa Universitria e Inovao no Brasil, de Simon Schwartzman (Instituto de Estudos do Tra-
balho e Sociedade - s|). Ele parte da pergunta: A pesquisa acadmica no Brasil pode ser considerada
uma histria de sucesso? Como resposta, ele aponta os aspectos positivos e os problemticos. En-
tre esses, encontra-se o que ele chamou de engessamento do modelo Capes - burocratizao das
avaliaes, extenso do modelo acadmico das cincias naturais para as sociais e engenharias, pouco
espao para interdisciplinaridade e inovao. O professor apresenta, ento, idias e proposies para
enfrentar os problemas que identicou.
Tambm dentro do Tema +, Stefan Kuhlmann, da Universidade de Twente (Holanda), constri as re-
laes entre as Lgicas e Evoluo de Polticas Pblicas de Pesquisa e Inovao no Contexto da Ava-
15
Introduo
liao. O argumento central do autor de que avaliar o impacto de polticas de .s| na sociedade
uma tarefa complexa, tanto conceitual como metodologicamente, e sujeita a vrias ambigidades.
O palestrante procura, no seu texto, apresentar e discutir maneiras de lidar com as ambigidades.
Para ele, em qualquer exerccio de avaliao fundamental reconhecer que s se encontra aquilo
que se busca, e o que se busca depende de denies. Por sua vez, essas denies dependem das
perspectivas dos atores. Sendo assim, ele sugere uma abordagem baseada em perspectivas mlti-
plas para avaliar o impacto de polticas de .s|. No nal, apresenta sugestes de como proceder
nesta direo.
Keith Smith, diretor executivo do Centro de Pesquisa em Inovao da Austrlia, inicia o Tema ., que
trata dos Atores principais e sua participao no sistema de inovao: instrumentos de integrao
e sua avaliao. Os principais pontos abordados por Smith na sua palestra e no texto Uma Reviso
de conceitos de poltica e instrumentos de apoio inovao empresarial dizem respeito nova di-
nmica e dimenso da poltica de inovao e o contexto global em mudana. Smith pergunta: o que
sabemos sobre os processos de inovao? A resposta, segundo ele, deveria servir como base para a
concepo das polticas de .s|, assim como para a avaliao do impacto das mesmas na sociedade.
O autor discute a eccia de vrios instrumentos de promoo da inovao a partir do exemplo da
indstria de vinho na Austrlia, com as inovaes conseguidas no setor e a crescente competitivida-
de daquele produto no mercado nacional e mundial.
A perspectiva do setor empresarial sobre as questes do Tema . apresentada por Flvio Grynszpan,
diretor da Associao Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovado-
ras (Anpei). No texto A Criao de Ambiente Favorvel s Atividades de |s| e Inovao nas Em-
presas Experincias e Questes para a Avaliao ele revisita as questes do desenvolvimento da
indstria brasileira, discutindo o investimento privado em |s| no Brasil e os ndices de inovao
observados, tanto para os setores intensivos em |s| como para aqueles menos intensivos; para as
empresas de capital estrangeiro e nacional; e para empresas grandes, mdias e pequenas. Grynszpan
conclui que as grandes empresas brasileiras precisam se internacionalizar pois necessitam de isono-
mia para competir, e que os atuais valores de apoio governamental no so sucientes. Com relao
avaliao das polticas de .s|, ele sugere algumas variveis de acompanhamento.
O ltimo texto do Tema ., de autoria de Eduardo Baumgratz Viotti, pesquisador associado do Cen-
tro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia, trata da Interao entre os atores
do sistema de inovao integrao do tema nas polticas de .s| e em sua avaliao. Segundo o
pesquisador, transformar a poltica de .s em uma efetiva poltica de inovao e fazer dessa a base
da nova poltica de desenvolvimento o grande desao brasileiro atual. Na busca de analisar as con-
16
dies e imperativos para tal realizao, Viotti organiza a apresentao em trs objetivos: identicar
as grandes linhas da evoluo da poltica brasileira de .s| e de suas relaes com a poltica e o pro-
cesso de desenvolvimento do pas; buscar evidncias que possam corroborar a efetiva existncia da
anunciada transio de uma poltica tradicional de .s para uma poltica centrada na inovao; e,
analisar os principais desaos que se colocam no momento atual para a poltica brasileira de .s|.
As questes relativas ao Tema , Descentralizao das atividades de produo e uso do conheci-
mento, desenvolvimento regional e local nas polticas de C,T&T experincias e questes para ava-
liao so analisadas, na perspectiva europia, por Ren Wintjes e Claire Nauwelaers, pesquisadores
do Centro de Pesquisa em Inovao e Tecnologia da Universidade das Naes Unidas (Merit-JJ)
de Maastricht, Holanda. No texto, Formulao e avaliao de polticas de |s| na Europa com ob-
jetivos de excelncia coeso: como atingir conjuntos de polticas efetivas e coerentes? os autores ar-
gumentam que as polticas e instrumentos de .s| sempre tm mais de um objetivo (implcitos ou
explcitos), vrios tipos de benecirios, diretos ou indiretos e, portanto, geram diversos tipos de im-
pacto. Assim, qualquer avaliao exige a denio de diferentes unidades de anlise e a seleo de um
mix de ferramentas interativas e de indicadores de impactos. Os professores abordam, tambm, a
questo do impacto da avaliao na concepo e implementao subseqente de polticas de .s|.
A apresentao de Marilene Corra da Silva Freitas, reitora da Universidade Estadual do Amazonas,
tratou da Descentralizao das atividades de produo e uso do conhecimento, desenvolvimen-
to regional e local a experincia brasileira instrumentos da poltica de .s| e sua avaliao. A
autora mostra, em linhas gerais, o processo de chegada e implantao da cincia, e de criao de
instituies cientcas na Regio Amaznica, argumentando que esse processo tornou a cincia um
enclave na Regio, o que insustentvel, por diferentes motivos discutidos por ela. A reitora salien-
ta que a agenda de pesquisa para a Regio elaborada sem levar em considerao as sociedades
regionais como sujeitos portadores de interesses. Para nalizar, ela apresenta um relato de polticas
regionais de apoio pesquisa, e ressalta que a avaliao dessas polticas deve levar em considerao
o contexto local.
No Seminrio, foram vrias as oportunidades de debates e discusses sobre as apresentaes. Pri-
meiramente, contou-se com um debatedor em cada um dos temas e, posteriormente, uma discus-
so aberta com outros palestrantes e convidados envolvidos em atividades de avaliao de pol-
ticas de .s| brasileiras, participantes de pesquisas e estudos sobre os temas abordados, ou aqueles
que tratam dessas questes em rgos do governo. As snteses dos debates esto publicadas no
nal deste caderno.
17
Introduo
Referncias
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19
Pesquisa universitria e inovao no Brasil
Simon Schwartzman
A necessidade urgente dos conhecimentos de base cientca
As sociedades contemporneas so freqentemente descritas como sociedades do conhecimen-
to. As atividades econmicas, sociais, culturais e quaisquer outras atividades humanas tornaram-se
dependentes de um enorme volume de conhecimento e informao. A economia do conhecimen-
to baseia-se no desenvolvimento para os mercados mundiais de produtos sosticados, que fazem
uso de conhecimento intensivo, e na crescente concorrncia entre pases e corporaes multinacio-
nais, com base em sua competncia cientca e tecnolgica. Mas a importncia do conhecimento
baseado em cincia no se limita a seus impactos sobre o setor de negcios. Questes como pro-
teo ambiental, mudana climtica, segurana, cuidados de sade preventiva, pobreza, gerao de
empregos, eqidade social, educao geral, decadncia urbana e violncia dependem de conheci-
mento avanado para ser adequadamente compreendidas e traduzidas em prticas polticas efeti-
vas. Essas necessidades so urgentes e os pases precisam fazer uso do melhor conhecimento poss-
vel para lidar com suas questes econmicas e sociais, objetivando o que geralmente se entende por
desenvolvimento sustentvel (Serageldin +,,s). Mesmo se a economia no for muito desenvolvida
e as instituies educacionais forem de baixa qualidade, como ocorre frequentemente na Amrica
Latina, h quase sempre espao para desenvolver a competncia cientca, no necessariamente a
um custo muito alto. Como na economia, os benefcios sociais da acumulao do conhecimento
no podem ser adiados para um futuro longnquo, quando o desenvolvimento das instituies cien-
tcas se consolidar. A gerao de conhecimento e suas aplicaes no ocorrem necessariamente
em seqncia, e as melhores instituies cientcas so as que fazem bem as duas coisas. Com isso,
elas atraem recursos adicionais, os melhores talentos e, com o tempo, ultrapassam as instituies e
grupos que se mantm isolados.
Essa crena foi claramente expressada por proeminentes cientistas latino-americanos que participa-
7. Este texto parte de um estudo mais amplo sobre Universidade e desenvolvimento na Amrica Latina: experincias bem-su-
cedidas de centros de pesquisa, realizado pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade em colaborao com o InterAmerican
Network of Academies of Science (Ianas) e apoio da Fundao Ford.
8. Simon Schwartzman socilogo e doutor em cincias polticas. Atualmente presidente do Instituto de Estudos do Trabalho e
Sociedade (||+s).
20
ram do frum virtual sobre Sociedade Civil em Cincia, Tecnologia e Inovao realizado pela Or-
ganizao dos Estados Americanos, em .oo,. Entre outros pontos, eles armam que:
A cincia de ponta pode ser produzida sob circunstncias econmicas desvantajosas; o
desenvolvimento cientco, a gerao de empregos e a luta contra a pobreza esto interligados. A
introduo de cincia, tecnologia, engenharia e inovao em nossas condies locais e especcas,
assim como ocorreu em outros lugares, pode determinar o desenvolvimento eqitativo.
essencial ter informao sobre casos de sucesso onde Cincia, Tecnologia, Inovao e Educao
Cientca (s|s|, na sigla em ingls) produziram impacto contra a pobreza, ajudaram a gerar
empregos e fortaleceram a governana democrtica. A informao e compreenso das estruturas
internacionais relacionadas aos direitos de propriedade intelectual e s patentes, em todos os nveis
da sociedade, essencial, tanto para proteger a cultura tnica local e sua histria e biodiversidade,
como para produzir invenes locais economicamente e socialmente teis para a sociedade local
(osc\|z\|o o| \|s|.\ s\|s 2005).
Nas economias desenvolvidas, a maior parte da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico ocorre
em empresas privadas, bem como em instituies de pesquisa governamentais, civis e militares. Mas
as universidades de pesquisa so nicas em sua habilidade para atrair e educar pesquisadores qua-
licados e trabalhar na fronteira da pesquisa cientca, e h uma tendncia crescente das corpora-
es privadas desenvolverem parcerias estratgicas com universidades. O Japo e a Coria do Sul so
exemplos de pases que desenvolveram forte capacidade tecnolgica em suas grandes corporaes
privadas antes de desenvolver suas universidades de pesquisa, mas, mais recentemente, comearam
a sentir a necessidade de promover suas melhores universidades aos padres de suas congneres
americanas e europias, com ndia e China trabalhando para alcan-las (\|s\.| \| s\| .oo;;
|||s|s\ .oo;; || \| \ .oo;; ||J .oo;; o|z\v\ .oo,). Entretanto, na Amrica Latina, a
pesquisa principalmente acadmica, e ocorre em determinados departamentos e instituies den-
tro de universidades que so quase sempre voltadas formao prossional, e com vnculos fracos
com a economia e a sociedade em geral.
Para criar esses vnculos, muitos pases esto introduzindo leis e fazendo inovaes institucionais
de diferentes tipos, ao mesmo tempo em que muitos grupos e institutos de pesquisa esto desco-
brindo seus prprios caminhos de vinculao e desenvolvimento de sua capacidade de inovao.
De acordo com Judith Sutz (Sutz .ooo), essas so as abordagens top-down e bottom-up. Em seu
trabalho, ela conclui que os resultados dos mecanismos top-down (de cima para baixo) cam bem
abaixo das expectativas dos formuladores de polticas, enquanto que as experincias bottom-up
(de baixo para cima) geralmente apresentam resultados bem-sucedidos no nvel micro, mas enfren-
21
tam grandes diculdades para ampliar o impacto das solues tcnicas encontradas. necessrio
um ambiente institucional adequado para estimular e consolidar a inovao baseada em cincia
(|o|||csvos| .ooo), mas a pr-condio a existncia de uma forte cultura de inovao e em-
preendedorismo acadmico como base.
Educao superior e pesquisa cientca na Amrica Latina
As instituies de educao superior sempre desempenharam papis importantes em cultivar co-
nhecimento e coloc-lo em benefcio da sociedade. Em pocas e sociedades diferentes, estas ativi-
dades de produo de conhecimento englobaram desde a educao tradicional nas prosses libe-
rais at o desenvolvimento de pesquisa avanada nas cincias bsicas e suas aplicaes.
Tradicionalmente, instituies de educao superior e cientcas existiam separadamente, e a inte-
grao da cincia com a educao superior, que se considera bvia, , na verdade, um fenmeno
muito recente, mais tpica dos pases anglo-saxes do que de outros lugares, e justicada por um
modelo mtico de pesquisa acadmica atribudo originalmente Universidade Humboldt na Ale-
manha. De fato, a unicao de conhecimento e educao proposta por Humboldt estava mais
perto do conceito losco de Bildung que da noo moderna de pesquisa cientca. medida
que a pesquisa cientca se desenvolvia na Alemanha, na segunda metade do sculo +,, ela deixou
as universidades e se organizou mais tarde em um arranjo institucional diferente, o Kaiser-Wilhelm-
Gesellschaft, atualmente Max Planck Institutes (Nybom .oo;). Na maioria dos pases, como na Ale-
manha, cincia, tecnologia e universidades se desenvolveram e organizaram separadamente.
Talvez o exemplo extremo no sculo .o tenha sido a Unio Sovitica, com a ntida separao entre a
Academia de Cincias e as instituies de educao superior, um modelo copiado pela China e por
outros pases do bloco sovitico. Esta separao foi tambm notria na Frana, com o Centre Natio-
nale de la Recherche Scientique (.ss), mantendo a comunidade cientca parte das prestigiosas
grandes coles e das universidades (.|\s| +,,,).
A exceo mais importante foram as graduate schools americanas, os cursos de ps-graduao que
desenvolveram a educao sistemtica e em larga escala de cientistas pesquisadores e abriram espa-
o nas universidades para seus laboratrios, uma inovao justicada pelo ideal humboldtiano, que
!orsten Nybom descreveu como um dos equvocos de maior sucesso e mais produtivos na mo-
derna histria intelectual (s|-|\v|| +,;;; |||x|s +,es; c||c|s +,se; so .oo;). O sucesso das
22
universidades de pesquisa, que atraram alunos do mundo todo, depois da Segunda Guerra Mun-
dial, e a presena dos Estados Unidos como lder da economia mundial levaram difuso gradual de
elementos deste modelo institucional para a maior parte do mundo, adaptados s circunstncias lo-
cais. Esta disseminao foi s vezes mais rpida nos pases em desenvolvimento, que dependiam das
agncias norte-americanas e de suas fundaes lantrpicas para assistncia tcnica e nanciamen-
to, que em pases europeus, com suas prprias tradies e instituies consolidadas. J em +,.o, a
Fundao Rockefeller nanciava ativamente a pesquisa mdica na Argentina, Chile, Brasil, Mxico e
Colmbia, entre outros (\s|| +,,,; .o||\ \| .oJs +,,,; .J|o +,,o; .J|o +,,|; ||\z, |x|-
s\, \| v|ssJs| +,s,; s.|v\sz\ +,,+; so|osz\o +,,e); a Fundao Ford foi muito inuente
em estabelecer a economia, cincia poltica e outros temas como disciplinas acadmicas em diver-
sos pases (s||| +,;+). A Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), ajudou
a organizar a pesquisa agrcola em muitos lugares (s\||ss, ||s, |ox, \| ||s|s +,s,) e tambm
a reorganizar a educao superior brasileira nos anos +,eo, com a introduo de departamentos e
institutos de graduao e pesquisa nas universidades (so|||o +,,,; sJ.J||s\ +,;.).
Algumas dessas iniciativas tiveram sucesso, mas nunca ao ponto de transformar as universidades
latino-americanas em sua essncia. A educao superior se desenvolveu na regio desde o sculo
+,, inspirada pelo modelo francs, primeiro como instituies de treinamento e certicao para as
prosses liberais (direito, medicina e engenharia), sob estrita superviso do Estado, e, mais tarde,
j no sculo .o, como um canal de mobilidade aos segmentos superiores para a crescente classe
mdia urbana. Alguns pases, como Argentina e Mxico, criaram universidades nacionais pblicas
muito grandes e semi-autnomas, com centenas de milhares de estudantes, fortemente imersas na
poltica nacional, nas quais a pesquisa, quando existia, ocorria em pequenos nichos protegidos em
escolas mdicas e de engenharia e, mais recentemente, seguindo o estilo americano, em institutos e
departamentos de pesquisa semi-autnomos. Em outros pases, tais como Brasil e Chile, a educao
superior espalhou-se entre um grande nmero de instituies menores, pblicas e privadas, em que,
mais uma vez, a educao para as prosses, no a pesquisa organizada, era a fora motriz (ssJ|s
+,s;; ||v +,so; ||v +,se; s.|v\sz\ +,,e).
A expanso da educao superior
Em ns do sculo .o, a Amrica Latina precisou lidar com a combinao de um setor de educao
superior de massas expandido e uma nova viso da maneira como a pesquisa cientca e tecnol-
gica deveria ser organizada para enfrentar os novos desaos da sociedade do conhecimento. Em
23
.oo,, a taxa bruta de matrcula na educao terciria j era de eo/ na Argentina, ..,;/ no Brasil,
|e,./ no Chile e .,,,/ no Mxico. Em toda a regio da Amrica Latina e do Caribe era de .;/,
comparados aos e,/ na Europa ocidental e na Amrica do Norte e ,+/ na Europa central e orien-
tal. primeira vista, pode-se pensar que a expanso macia da matrcula foi uma resposta adequa-
da s necessidades e requisitos crescentes da sociedade do conhecimento. Entretanto, essa expan-
so estava associada a vrios problemas importantes que, de acordo com um estudo comparativo
realizado nos anos +,,o, culminaram em uma grave crise, caracterizada pela falta de coordenao
entre setores e instituies, paralisia institucional, baixa qualidade e graves problemas nanceiros,
associados tanto falta de recursos quanto ao seu uso inadequado e ineciente (ssJ|s, s\|,
.oJs\s|, .ox, |Js|\, |\||||, ||, ||||, |J.|o, s\|\|o, s.|v\sz\, \| s|ss\o +,,|).
Os pases experimentaram diferentes polticas para lidar com a crise, inclusive profundas mudanas
nos mecanismos de nanciamento da educao superior e na implantao de sistemas de avaliao
da qualidade. Um componente importante dessas polticas foi a criao ou o fortalecimento de sis-
temas de avaliao e recompensas baseados na excelncia acadmica. Organizaes internacionais
tambm contriburam com suas propostas de reforma (.\sso \| ||v .ooo; || ||ss\|, ||ss,
c|||, cJ\s.|, \| s.|\| .oo.; ||s-\|s|.\ ||v||o|| s\| +,,;; J|s.o +,,,; vos||
s\| .oo.).
A nova produo de conhecimento
Em +,,|, a publicao 'e New Production of Knowledge, de Michael Gibbons e outros (Gibbons,
Trow, Scott, Schwartzman, Nowotny, and Limoges +,,|), provocou um amplo debate, ainda vivo,
sobre a adequao da forma como o conhecimento cientco e tecnolgico deveria ser organizado
nas universidades e em outras instituies de pesquisa. O livro comparou dois modos de produo
de conhecimento, denominados modo + e modo ., o primeiro acadmico, impulsionado pelo
pesquisador, baseado em disciplinas, e o segundo, contextualizado, focado em problemas e interdis-
ciplinar. No modo +, as instituies de pesquisa so autnomas, as recompensas acadmicas esto
associadas s publicaes na literatura aberta, e a produo de conhecimento segue um padro
linear, da cincia bsica aplicada e, depois, ao desenvolvimento e produo. No modo ., as insti-
tuies de pesquisa so intimamente associadas ou vinculadas aos usurios empresas, agncias de
governo, fornecedores de servio, compondo o que mais tarde se chamou tripla hlice (the triple
helix) (|z|ov|z \| ||||s|os|| +,,;); os incentivos se baseiam nos produtos prticos, reais ou
esperados; os resultados da pesquisa so apropriados; e a seqncia de produo linear rompida,
sendo o conhecimento desenvolvido no contexto das aplicaes. Donald Stokes utilizou a expres-
24
so quadrante de Pasteur para se referir combinao de pesquisa bsica e aplicada que caracteri-
zou tanto a cincia de Pasteur no sculo +, como os novos modelos de inovao cientca, por con-
traste ao quadrante de Bohr da cincia bsica, um desenvolvimento do incio do sculo .o (so||s
+,,;). Em um artigo clssico, Joseph Ben-David e S. Katz mostraram como a pesquisa agrcola em
Israel, que teve incio com uma vinculao forte com os esforos para desenvolver a agricultura no
pas, mais tarde voltou-se para um modo acadmico, escolhendo seus temas e grupos de referncia
na comunidade cientca internacional e perdendo seus vnculos aplicados (s|-|\v|| \| |\z
+,;,). Assim, como muitos analistas observaram, a pesquisa acadmica nunca se organizou inteira-
mente de acordo com o modo +, e a pesquisa aplicada, baseada no contexto e multidisciplinar, no
uma inveno recente (|J|||s .ooo; s|| .oo.). Mas o livro ajudou a tornar explcita a tenso
existente nos meios acadmicos, nas economias avanadas, e legitimou uma abordagem diferente
de poltica cientca e de gesto e organizao acadmicas.
Esta tenso est presente h muitos anos na Amrica Latina, mesmo se no to explicitamente
quanto nos dias de hoje. Desde as dcadas de +,|o e +,,o, inspirados sobretudo pelas realizaes
e promessas da fsica nuclear, muitos cientistas na regio alimentaram a esperana de que suas uni-
versidades pudessem se transformar para incluir a cincia e a tecnologia em seu ncleo, como parte
de uma revoluo social e econmica muito mais ampla em suas sociedades (||ss|s\ +,;o; |||o-
vs| +,;,; |o||s +,e,; | +,;,; v\ss\vs| +,;+). Eles tendiam a partilhar a losoa poltica dos so-
cialistas cientcos britnicos e franceses, J. D. Bernal e Jean Perrin, por oposio aos cientistas mais
alinhados com as idias de Michael Polanyi e Robert K. Merton, que defendiam um modelo mais
tradicional de organizao cientca, mais independente e com base na comunidade cientca, tal
como, no Brasil, o matemtico Amoroso Costa e seu discpulo Teodoro Ramos, que inuenciariam
a criao da Universidade de So Paulo na dcada de ,o (\ososo .os\ +,;+; s|s\| +,e;; |s-
o +,;,; ||ss| +,|s; |o|\| +,|;; |o|\| +,,;; s\. +,|,). Esses cientistas militantes tiveram
muita inuncia e deram apoio criao de conselhos e agncias nacionais de cincia e tecnologia
em quase todos paises da regio. Todas essas instituies tm, em sua misso, a meta de nanciar
cincia e tecnologia em termos muito amplos e coloc-las a servio da sociedade, e, em diferentes
graus, criaram mecanismos administrativos e nanceiros para dar apoio e facilitar a construo de
pontes entre a cincia e a sociedade.
Nas dcadas de +,so e +,,o, a crena de que a cincia e a tecnologia deveriam estar integradas em
um sistema de planejamento abrangente para a administrao da sociedade, compartilhada tanto
9. Tal como o Conselho Nacional de Pesquisas (cn|q). no Brasil, 1951, que passou a ser Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientco e Tecnolgico em 1978; o Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tcnicas, (Conicet), na Argentina, 1958; a
Comisin Nacional de Investigacin Cientca y Tecnolgica (Conicyt), no Chile, 1967; e o Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia
(Conacyt), no Mxico, 1970.
25
pelos cientistas socialistas como pelos militares nacionalistas, foi substituda pela noo de que ci-
ncia, tecnologia, governo e indstria deveriam estar ligados por sistemas de inovao complexos,
multi-institucionais, que existiam naturalmente nas economias desenvolvidas, mas que em geral
no se encontravam na Amrica Latina (ss\s.os \| |||||s +,,s; .\ss|o|\o, |\ss|s, \|
\.||| .oo,; || |\ o|| \| |os\ .oo+; |o|s-|v\s, ||o|s|, \||ssso, \| |\|\ +,,,;
|s\Js|o||, |s\Js|o||, \| |||z .oo;; ||o .oo+). O conceito de inovao, tal como utilizado
no campo da cincia e tecnologia, provm em geral dos economistas, preocupados com as manei-
ras de tornar as empresas e os pases mais ecientes e produtivos, em um ambiente competitivo, e
levou criao de um amplo conjunto de novos mecanismos institucionais e nanceiros para esti-
mular as empresas a se voltarem para as universidades. Em vrias universidades, isso levou criao
de escritrios de assistncia tcnica e gerenciamento de propriedade intelectual, bem como a novos
arranjos institucionais tais como incubadoras e parques cientcos. Tambm levou a recomendaes
mais amplas de poltica pblica para mudanas nas polticas nacionais de cincia e tecnologia que,
no entanto, foram raramente implementadas.
Expectativas e obstculos para o fortalecimento dos vnculos entre
universidades, indstrias, governos e sociedade
At o momento, e com a ressalva de que muitas dessas iniciativas ainda esto emergindo e em an-
damento, tais inovaes polticas e institucionais tm sido menos bem-sucedidas do que se poderia
esperar. Para ultrapassar seus muros e vincular-se sociedade, os centros e institutos de pesquisa
acadmica precisam competir com as demandas da educao superior de massa e tambm com a
cultura do modo + que desenvolveram para sustentar suas atividades de pesquisa. Tambm pre-
cisam lidar com a limitada demanda por informao cientca e tecnologias geradas localmente,
tanto por parte das indstrias como dos governos. Combinados, esses dois fatores limitam sua ca-
pacidade de colocar suas habilidades a servio de suas sociedades.
Nos sistemas de educao superior de massa, na Amrica Latina, os pesquisadores acadmicos so
um segmento menor de uma prosso acadmica muito mais ampla, que tambm inclui professo-
res tradicionais, palestrantes em tempo parcial e um nmero crescente de funcionrios universit-
rios de ensino, sindicalizados e demandantes. Os padres de carreira, a carga de ensino, a alocao
de recursos e as prioridades nas instituies de educao superior no se ajustam aos valores e ex-
pectativas dos pesquisadores, mas a estas clientelas mais amplas, que tambm incluem associaes
26
estudantis muito vocais, ativas e politicamente conectadas (\|s\.| .oo.; \|s\.| +,,e; s\|s\.||-
vs| \| J|||so .oo.; s.||||||s|| +,,e; s.|v\sz\ \| s\|s\.||vs| +,,e).
As autoridades educacionais despendem seus limitados recursos sustentando atividades rotineiras
das instituies de educao superior, enquanto as agncias de pesquisa tendem a trabalhar, tipi-
camente, com dotaes que so concedidas projeto a projeto. Isso gera um ambiente competitivo,
acessvel a cientistas com qualicaes cientcas de peso, mas no a outros membros da prosso
acadmica. Para garantir que os recursos para a cincia e tecnologia no se percam no sustento de
atividades rotineiras de ensino e de prticas de baixo contedo cientco e tecnolgico, os cientis-
tas salientam a necessidade de reviso por pares (peer review), padres internacionais de qualidade
e uso de indicadores de publicao e experincia prvia como critrio principal para a seleo de
projetos e distribuio de recursos. Eles vem com desconana o uso de critrios no cientcos,
tais como a relevncia social ou econmica, como base da avaliao de projetos, bem como a par-
ticipao de no-cientistas nas comisses e conselhos de avaliao.
Essa orientao em defesa da pesquisa de alta qualidade levou ao estabelecimento de instituies
de garantia de qualidade que deram suporte e visibilidade a um nmero signicativo de departa-
mentos e institutos universitrios orientados pesquisa de alta qualidade em diferentes pases. O
exemplo mais conhecido a Comisso de Avaliao de Pessoal de Nvel Superior (Capes/Ministrio
da Educao), a agncia brasileira responsvel pela avaliao da educao superior que, h muitas
dcadas, mantm um mecanismo bem-sucedido para avaliao feita por pares dos programas de
ps-graduao universitria, o maior da regio (Castro and Soares +,se). A Comisin Nacional de
Evaluacin y Acreditacin Universitaria, na Argentina (Coneau), e o Padrn Nacional de Posgrado
(||) no Mxico, desempenham papis anlogos.
Entretanto, tambm h um aspecto negativo. Os recursos alocados nessas agncias tendem a ser
pequenos e somente uma frao do que os pases gastam em pesquisa e tecnologia e inovao
(s.|v\sz\ .oo.); o dinheiro tende a se dispersar em um grande nmero de pequenos projetos,
uma vez que estas agncias tm diculdades em estabelecer prioridades e concentrar recursos; e a
premissa de que a pesquisa de boa qualidade eventualmente se transformar em tecnologia aplica-
da e til raramente se realiza.
H tambm problemas na demanda de tecnologia e inovao. No perodo do ps-guerra e at a
dcada de +,so, a viso dominante na Amrica Latina era que os governos precisavam proteger as
indstrias nascentes da regio e nanciar o desenvolvimento de tecnologia local para permitir que
elas crescessem. Essa poltica, conhecida como substituio de importaes, era preconizada pelos
27
economistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, das Naes Unidas (Eclac/
Cepal), e inspirou o trabalho do economista argentino Raul Prebish (|s|s|s.| +,s+). At certo ponto,
o Brasil, mais que outros pases da regio, tentou seguir as recomendaes. O projeto mais ambicio-
so nessa rea foi a poltica de proteo do mercado de microcomputadores, mas tambm incluiu
o estabelecimento de centros de pesquisa associados a empresas estatais, parcerias entre empresas
pblicas e universidades (como entre a Telebras, a empresa holding de comunicao, e a Universi-
dade de Campinas) e grandes projetos nas reas espacial e de energia atmica. Na dcada de +,so,
a inao alta, os desequilbrios scais e os choques externos obrigaram os pases a abrir suas eco-
nomias e privatizar as companhias estatais. A poltica de proteo do mercado de microcomputa-
dores foi interrompida, e empresas privatizadas cancelaram seus convnios de cooperao com as
universidades e fecharam ou diminuram seus departamentos de pesquisa (\|||s +,s;; s\|s \|
s\J||so +,;;; so|||o \| s|| +,s,; s.||z \| .\ss|o|\o +,,.; sJz +,,;; sJz .ooo;
v|ssJs| +,,o).
H uma discusso corrente sobre se as polticas de substituio de importaes poderiam ter tido
sucesso no longo prazo ou se eram fadadas ao fracasso desde o incio, e se o modelo asitico, de
forte nanciamento pblico para uma economia orientada para o mercado e internacionalmente
competitiva, no teria sido mais bem-sucedido (\s|| .oo|; .\sso \| soJz\ +,s,; |\||\
\| s|s.ov|.| +,s|; |||s|.|, |s\||s, |\|\.|os, |cs|, \| so|||o .oo+; |.|||| +,ss; |cs|
\| so|||o .oo+). Mesmo nos melhores casos, os vnculos entre governo, indstrias e instituies
de pesquisa, na Amrica Latina, se limitaram a poucos setores e um nmero pequeno de grandes
empresas. Com a abertura da economia, as empresas locais foram obrigadas a competir no merca-
do internacional, o que gerou um novo desao e uma nova oportunidade para que as instituies
cientcas aumentassem seus vnculos com o setor produtivo. Entretanto, privatizao e interna-
cionalizao tambm signicaram que muitas empresas locais foram absorvidas por corporaes
multinacionais que tinham seu trabalho de pesquisa e desenvolvimento feito em outros lugares, en-
quanto restries nanceiras reduziram a capacidade do governo de nanciar projetos de inovao
de longo prazo. Para os cientistas e suas instituies, a alternativa foi continuar sendo subsidiados
com recursos minguantes ou mudar de atitude e passar a buscar ativamente seus recursos no mer-
cado (v|ssJs| +,,,).
A experincia brasileira
Com +,o milhes de habitantes, o Brasil uma sociedade muito diversicada, com grandes diferen-
as regionais e sociais. O Estado de So Paulo, com || milhes de habitantes, industrializado, tem
28
uma agricultura moderna, e contm a maior parte dos programas de pesquisa e doutorado universi-
trios do pas. Nove estados do Nordeste, no outro extremo, com ,o milhes, so bem mais pobres
e menos industrializados, e os nveis educacionais da sua populao so muito mais baixos do que
os do resto do pas.
O Brasil tem uma longa tradio de investir mais, proporcionalmente, no ensino superior do que
na educao bsica e mdia. Por isso, embora a proporo de estudantes de nvel superior em re-
lao populao seja relativamente baixa, comparada, seu sistema de ps-graduao e pesquisa
o maior e mais amadurecido da regio. Segundo a Capes, havia, em .ooe, ++s mil estudantes de
ps-graduao no pas, dos quais || mil em programas de doutorado. Ainda em .ooe, ,.,ee estu-
dantes obtiveram seu ttulo de doutorado, e cerca de ..,oo o ttulo de mestrado. Esses alunos esto
matriculados em +.,oo cursos de mestrado e cerca de mil doutorados, atendidos por cerca de ,,
mil professores doutores.
A pesquisa domiciliar do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (|sc|) mostra um nmero de
estudantes de ps-graduao muito maior: ,;; mil, ou mais de trs vezes que o total registrado pelo
Ministrio da Educao. Essa diferena est associada ao fato de que o ensino superior privado
muito maior do que o pblico, e desenvolveu, nos ltimos anos, um amplo segmento de cursos de
s\ e especializao que escapam ao controle e superviso do Ministrio da Educao, que se exer-
ce somente sobre os programas de mestrado e doutorado, predominantemente pblicos.
Estudantes de nvel superior no Brasil (rnto :ooc)
Rede pblica particular Total
|sc|/ |\| .ooe:
Superior +..,|.||; |..oo.s,o ,.|,,..;;
Mestrado ou doutorado +||.,|e .,..;+; ,;;.ee,
Total +.,,.,,, .,,.,) ,.s):.,o
Ministrio da Educao / .\||s
Mestrado ,e.es. +;.;,o ;|.|+.
Doutorado |o.,,e |.++o ||.|ee
Total ,).o,s :+.so ++s.s)s
A expanso da ps-graduao e da pesquisa no Brasil tomou impulso na dcada de +,;o, a partir da
reforma universitria de +,es e a reorganizao do sistema de ps-graduao e pesquisa nos anos
seguintes, e particularmente no governo de Ernesto Geisel, +,;,-+,so. At a reforma de +,es, as
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universidades brasileiras consistiam em uma simples agregao de faculdades prossionais, entre as
quais uma faculdade de losoa, cincias e letras onde se dava a formao de professores e, em al-
guns poucos casos, pesquisa. As faculdades nas principais universidades pblicas eram estruturadas
por ctedras vitalcias, e a obteno dos raros ttulos de ps-graduao de doutorado e livre-docn-
cia era feita pela defesa formal de tese, na tradio europia, com o objetivo quase exclusivo de pro-
moo na carreira docente. A reforma de +,es instituiu a estrutura departamental, abolindo a cte-
dra; formalizou a existncia de cursos regulares de ps-graduao, com mestrados e doutorados, no
modelo norte-americano; e instituiu o sistema de crdito nos cursos de graduao que, no entanto,
continuaram como cursos de formao prossional, no estilo europeu. desse perodo tambm a
contratao, por parte das universidades federais e do Estado de So Paulo, de um grande nmero
de professores dedicados integralmente atividade de ensino e de pesquisa, em contraste com a
prtica anterior, e que ainda predomina na maioria dos paises da regio, em que o ensino era uma
atividade secundria e pouco remunerada de pessoas que viviam de suas respectivas prosses. A
seleo de alunos para as universidades pblicas era feita, como at hoje, por concursos pblicos
para um nmero xo de vagas, e, para responder demanda crescente por acesso ao ensino supe-
rior, foi adotada uma poltica extremamente liberal para a criao de cursos superiores privados.
At os anos +,|o a pesquisa cientca no Brasil estava concentrada em alguns centros governamen-
tais de pesquisa aplicada, na rea da sade pblica, agricultura e tecnologia industrial, e em nas prin-
cipais faculdades de medicina, assim como na Faculdade de Filosoa da Universidade de So Paulo
(Schwartzman .oo+). Depois da Segunda Guerra, houve uma tentativa de desenvolver no pas a
pesquisa em energia nuclear, sendo criados para isto o Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas (.s||), a
Comisso Nacional de Energia Nuclear (.|) e o Conselho Nacional de Pesquisas (.|q), subordi-
nado Presidncia da Repblica. Na dcada de +,;o, a cincia e tecnologia passam a ser vistas como
parte de um sistema mais amplo de planejamento da economia, com a criao da uma nova agn-
cia de nanciamento, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), a transformao do antigo .|q
em um Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico, agora subordinado ao
Ministrio do Planejamento; e, sobretudo, com a instituio do Fundo Nacional de Desenvolvimen-
to Cientco e Tecnolgico (||.), gerenciado pela Finep, que nanciou a criao de programas
de ps-graduao e pesquisa em muitas universidades e institutos governamentais e autnomos e
abriu linhas de nanciamento para a pesquisa tecnolgica nas indstrias. dessa poca tambm a
criao pelo Ministrio da Educao, de um sistema permanente de avaliao e rating dos progra-
mas de ps-graduao no pas, associado concesso de bolsas de estudo para estudantes de mes-
trado e doutorado, assim como a criao da Universidade de Campinas como instituio voltada
predominantemente pesquisa e ps-graduao.
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As iniciativas dos anos +,;o faziam parte de um esforo mais amplo de impulsionar o desenvolvi-
mento do pas com fortes investimentos na infra-estrutura industrial, assim como na busca de auto-
sucincia nos campos da cincia e tecnologia. desse perodo, entre outras iniciativas, a constru-
o da Usina de Itaipu, no Rio Paran, at recentemente o maior complexo de energia hidroeltrica
existente; o acordo nuclear Brasil-Alemanha, que deveria dar ao Brasil auto-sucincia na gerao
de energia nuclear; o incio do programa espacial brasileiro; e a poltica nacional de informtica, que
buscava tornar o Brasil tambm auto-suciente na produo de computadores de pequeno porte
(s.|v\sz\ +,,|). Na dcada de +,so, com as sucessivas crises nanceiras associadas aos cho-
ques do petrleo e alta internacional dos juros, a economia brasileira entra em crise prolongada, e
muitos desses esforos so interrompidos, ou entram em estado latente.
O impulso foi suciente, no entanto, para levar criao de um Ministrio de Cincia e Tecnologia
(.) em +,s,, e, a partir dos anos +,,o, instituio de uma srie de leis e instituies voltadas a
fortalecer a pesquisa cientca e tecnolgica no pas e vincul-la mais fortemente ao setor produtivo.
Entre +,se e +,,e, a cincia brasileira se beneciou de dois grandes emprstimos do Banco Mundial
para o setor, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (|\|. I e |\|.
||) de Js, ;o e Js, +,o milhes, respectivamente, que deveriam se somar aos recursos governamen-
tais disponveis para o setor. O principal objetivo era fortalecer o desenvolvimento de recursos hu-
manos em reas especcas, consideradas prioritrias, por meio do apoio pesquisa e ao ensino de
ps-graduao, assim como melhorar os processos de deciso e administrao da rea de cincia e
tecnologia. Havia a expectativa de que esta capacitao redundasse, eventualmente, em benefcios
para o setor produtivo, mas uma avaliao feita em +,,; no encontrou quase nada neste sentido.
Segundo os avaliadores do Banco Mundial, em uma amostra de ;o, projetos avaliados, +,/ foram
destinados a atividades de desenvolvimento tecnolgico, com .e/ dos recursos. Entretanto, poucos
dos projetos examinados nas reas prioritrias (biotecnologia, geocincias, qumica, novos materiais,
instrumentao) levaram a alguma aplicao industrial: um tero dos projetos desenvolveram pro-
dutos, e +s/ solicitaram patentes, mas menos de ,/ desenvolveram produtos comercializveis, e s
e/ resultaram em transferncia de tecnologia (vos|| s\| +,,;).
Na prtica, o principal uso dos recursos do Banco Mundial foi a manuteno, ainda que precria, da
estrutura de ps-graduao e pesquisa criada nos anos +,;o, cujos recursos se tornariam imprevis-
veis por causa da alta inao e desorganizao da administrao pblica federal. A partir de +,,|,
com a estabilizao econmica, os recursos voltam a uir com alguma regularidade, ao mesmo tem-
po em que a ideologia de desenvolvimento auto-sustentado da economia substituda por uma po-
ltica de abertura econmica e privatizao de grande parte das empresas estatais, muitas das quais
nanciavam centros de pesquisa em diferentes universidades. A antiga preocupao com a autono-
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mia tecnolgica comea a ceder lugar para uma nova preocupao com a inovao, que deveria se
desenvolver sobretudo no setor industrial. A partir de +,,,, um dos principais instrumentos de -
nanciamento da pesquisa brasileira passam a ser os Fundos Setoriais vinculados a reas especcas
de atividade econmica como petrleo, energia, informtica e outras , que deveriam, em princpio,
favorecer o direcionamento da pesquisa para resultados prticos nos diferentes setores, alm do
apoio geral infra-estrutura dos centros de pesquisa do pas. A estimativa que, em .oo,, o total de
recursos do Fundo Nacional de Cincia e Tecnologia tenha nalmente recuperado o nvel de +,;,.
Em .oo| aprovada, pelo Congresso, da Lei de Inovao, que deveria facilitar o envolvimento de pes-
quisadores em instituies acadmicas com atividades de pesquisa empresariais (Lei n +o.,;,, de .o
de dezembro de .oo|), e, no ano seguinte, a chamada Lei do Bem (Lei n. ++.+,e, de .+ de novembro
de .oo,), que d incentivos scais para empresas que investirem em inovao. Ambas, no entanto,
tiveram problemas em sua implementao, e ainda no mostraram resultados signicativos.
O principal resultado da retomada dos investimentos e da criao de novas leis e instrumentos de
apoio cincia e tecnologia foi menos o desenvolvimento de inovao tecnolgica e mais o cres-
cimento contnuo da pesquisa acadmica. Em compasso com a expanso contnua dos programas
e alunos dos cursos de ps-graduao, o nmero de artigos cientcos publicados por autores bra-
sileiros na literatura internacional tem crescido sistematicamente. Em comparao, o nmero de
patentes de inveno depositadas anualmente por residentes no Brasil no escritrio de Marcas e
Patentes dos Estados Unidos tem permanecido abaixo de .oo desde o ano .ooo, comparado com
quatro a seis mil ao ano pela Coria do Sul, e cerca de ,,o para Espanha.' A produo cientca no
Brasil est concentrada nos cursos de ps-graduao e nas universidades pblicas. Das .o entidades
com maior nmero de artigos indexados entre +,,s e .oo., apenas trs no so instituies de en-
sino superior a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), e o .s||. As demais so universidades estaduais ou federais.
A Universidade de So Paulo (Js|) lidera o ranking das instituies brasileiras com mais artigos in-
dexados entre +,,s e .oo. com .e/ da produo cientca nacional e com |,,,/ da produo do
Estado de So Paulo, seguida da Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal do Rio
de Janeiro, a Universidade do Estado de So Paulo e as universidades federais de Minas Gerais e Rio
Grande do Sul. (|\|| \| cJs\o .oo,, vol ., cap. ,, p. ,).
Parte da diculdade em tornar a cincia brasileira mais efetiva tem a ver com o prprio sucesso do
sistema de ps-graduao e pesquisa que foi implantado no pas. O sistema Capes de avaliao, ao
10. United States Patent and Trademark Oce <http://www.uspto.gov/go/taf/cst_allh.htm>
32
longo de seus mais de ,o anos de existncia, teve resultados extraordinrios, ao estabelecer parme-
tros de qualidade para a ps-graduao brasileira, que hoje a melhor de toda a Amrica Latina, e
comparvel ou superior, na ponta, de muitos dos pases mais desenvolvidos. Seu segredo tem sido,
primeiro, fazer uso sistemtico de indicadores de produtividade acadmica, em seus diversos aspec-
tos; e segundo, combinar estes indicadores com procedimentos de reviso por pares, que avaliam os
dados disponveis e do legitimidade ao processo.
Apesar disto, a Capes tem pelo menos quatro limitaes importantes. Primeiro, a diculdade de
estender os critrios e procedimentos de avaliao prprio das cincias bsicas da natureza para as
reas aplicadas e de cincias sociais e humanas; segundo, a diculdade em lidar com reas novas, ou
interdisciplinares, que no se enquadram facilmente nos moldes das disciplinas mais tradicionais e
institucionalizadas; terceiro, a diculdade de controlar a diversicao cada vez maior do sistema de
ps-graduao no pas, com a proliferao dos s\, dos cursos de extenso, de convnios e ttulos
conjuntos com universidades estrangeiras, cursos semipresenciais e por internet, etc; e quarto, nal-
mente, valorizar excessivamente o lado acadmico da atividade de pesquisa, em detrimento de seu
lado mais aplicado e prtico.
Um segundo problema pode estar relacionado prpria existncia de um Ministrio de Cincia
e Tecnologia. A criao do ., em +,s,, foi saudada por grande parte da comunidade cientca
como o reconhecimento da importncia da pesquisa para o pas. No entanto, seu resultado prti-
co foi a criao de uma estrutura burocrtica de grande porte que nunca conseguiu, efetivamente,
coordenar as atividades de pesquisa no pas e vincul-la ao sistema produtivo. A maior parte dos
dispndios governamentais brasileiros em pesquisa se d por outros ministrios, como o da Educa-
o, Agricultura, Sade, Energia e a rea militar. Alm disto, o Estado de So Paulo, principalmente,
tem suas prprias instituies de pesquisa, como a Fundao de Aparo Pesquisa do Estado de So
Paulo (Fapesp) e os institutos de pesquisa estaduais, que no respondem ao sistema federal. Existe
um Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (..) com representantes dos ministrios mais im-
portantes que deveria assessorar o Presidente da Repblica e integrar a ao dos diferentes setores,
mas um rgo sem capacidade efetiva de ao. Parte das atividades do . se d por meio de
comits assessores que distribuem bolsas e auxlios pesquisa acadmica em atendimento de-
manda dos pesquisadores, em superposio parcial com o sistema da Capes; outra parte se dedica
a diversos projetos e iniciativas de ao induzida, cujos resultados no so claros. O ministrio tem
seus prprios institutos de pesquisa, de qualidade e reputao varivel, alm da Finep, que adminis-
tra os Fundos Setoriais, o ||. e outros projetos de grande porte. Os recursos da Finep so extre-
mamente limitados se comparados, no entanto, com os do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (s||s), que a nica instituio do pas com capacidade de desenvolver uma
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poltica industrial de longo prazo, com os eventuais benefcios e problemas a ela associados. O resul-
tado de tudo isto que o . hoje uma burocracia de grande porte, mas com poder limitado, que
disputa recursos e o controle dos gastos de cincia e tecnologia com outros setores do governo, ao
invs de se dedicar, como seria prefervel, a um papel de coordenao efetiva e ampla das polticas
de cincia e tecnologia do pas.
Uma terceira diculdade a maneira pela qual esto institudas as universidades pblicas
brasileiras.
O pas tem, pelos dados de .oo, do Censo do Ensino Superior do Ministrio da Educao, ,. uni-
versidades federais e ,, universidades estaduais, alm de um nmero menor de centros de formao
tecnolgica e escolas prossionais pblicas isoladas. A maior parte da pesquisa est concentrada
nas universidades estaduais paulistas (Universidade de So e Universidade de Campinas) e algumas
universidades federais, como as universidades federais do Rio de Janeiro, Minas Gerais, So Paulo e
Rio Grande do Sul. Todas as universidades, no entanto, fazem parte do servio pblico federal ou
dos respectivos estados, e respondem sobretudo aos interesses e orientaes de professores e fun-
cionrios que no se dedicam pesquisa como atividade principal (s\|s\.||vs| +,,,; s\|s\.||-
vs| .oo;; s.|v\sz\ \| s\|s\.||vs| +,,.). Isto signica que elas esto submetidas a uma
dupla rigidez, uma derivada das normas burocrticas da administrao pblica, outra das presses
dos sindicatos docentes, estudantis e de funcionrios administrativos. Elas no podem ter polticas
diferenciadas nem exibilidade para a administrao de seus recursos humanos, e esto legalmente
impedidas de vender servios e gerar recursos prprios. Existem muitas experincias e tentativas de
contornar esta situao, seja pela criao de fundaes de direito privado pelas universidades pbli-
cas e seus departamentos ou institutos, ou pela criao de programas de pesquisa e ps-graduao
separados dos cursos regulares de graduao. uma situao instvel, no entanto, e sujeita a cons-
tantes questionamentos polticos e legais.
O Brasil ainda est longe de criar um sistema de inovao que consiga efetivamente conectar os
diferentes setores que deveriam integrar este sistema governo, setor produtivo e empresarial, co-
munidade cientca, universidades. A diculdade principal que no se trata, simplesmente, de
uma questo de engenharia institucional, mas de culturas e interesses setoriais que divergem, e que
o governo no tem clareza ou determinao para fazer convergir. A principal poltica governamen-
tal para o ensino superior atualmente de expanso do acesso e de ampliao das matrculas nas
instituies pblicas. Essa poltica, hoje consubstanciada no Programa de Apoio a Planos de Rees-
truturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), preocupa os setores universitrios mais
envolvidos com a pesquisa e a ps-graduao, que temem ter que dedicar cada vez mais tempo e
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recursos a um nmero crescente de estudantes dos cursos de graduao. As tentativas de tornar
os sistemas de administrao de pessoal e de recursos mais exveis encontram forte resistncia por
parte dos sindicatos docentes e associaes de alunos, resistncia esta apoiada em uma forte ten-
dncia do judicirio em fazer valer uma interpretao bastante rgida de controle da administrao
pblica em todas as suas esferas. Em .oo| o governo sancionou a criao de uma Agncia Brasileira
de Desenvolvimento Industrial (\s||). A agncia deveria, segundo o texto original, propor ao Poder
Executivo planos de ao da poltica de desenvolvimento industrial; articular-se com rgos pbli-
cos e entidades privadas para execuo das diretrizes estratgicas da poltica industrial, em conso-
nncia com as polticas de comrcio exterior e de cincia e tecnologia; coordenar e promover a exe-
cuo das polticas de desenvolvimento. Mas o artigo que denia essas funes foi vetado, porque a
agncia no foi constituda como rgo da administrao direta, e com isto ela j surgiu natimorta.
Apesar dessas diculdades, a economia brasileira vem crescendo graas a uma conjuntura interna-
cional favorvel, e vrias instituies universitrias, principalmente privadas, buscam ocupar o lugar
da formao de alto nvel e da pesquisa acadmica que ainda ocorre, sobretudo, nas instituies p-
blicas, ao mesmo tempo em que instituies pblicas, mesmo informalmente, buscam estabelecer
pontes mais rmes de cooperao com o setor privado e governamental. muito provvel que seja
por este caminho, de baixo para cima, que o envolvimento brasileiro com a sociedade do conheci-
mento venha a se fortalecer, dadas as diculdades e limitaes das abordagens sistmicas que tra-
tam de se impor de cima para baixo.
As lies das experincias positivas
O estudo que realizamos em +e centros de pesquisa universitrios na Argentina, Brasil, Chile e M-
xico mostra que, em todos os pases estudados, muitas equipes de pesquisa foram capazes de se
abrir e fazer contribuies importantes para a sociedade, mantendo, ao mesmo tempo, a qualidade
acadmica de seu trabalho. Agindo assim, conseguiram recursos e criaram um ambiente rico e es-
timulante para seus pesquisadores e alunos de ps-graduao. Essas equipes de pesquisa no so
representativas da mdia dos setores de pesquisa universitria, mas so casos exemplares que de-
monstram que possvel vencer as restries habituais da cultura interna de modo +.
Todos os grupos de pesquisa tiveram que lidar, de uma forma ou outra, com trs questes centrais
a natureza e disponibilidade de recursos para o nanciamento da pesquisa; as tenses entre as carrei-
ras acadmicas e o empreendedorismo cientco e tecnolgico; e a tenso entre a produo de co-
35
nhecimento para a comunidade cientca aberta e a apropriao de conhecimento como patentes
ou outras formas de propriedade intelectual. Apesar das grandes diferenas entre pases e campos
de conhecimento, possvel armar que todos os grupos estudados partilham algumas caractersti-
cas comuns. Primeiro, por virtude ou necessidade, tiveram que se afastar do padro convencional de
pesquisa acadmica e se voltar para a sociedade e para o setor empresarial em busca de nanciamen-
to. No Brasil, instituies privadas, tais como a Pontifcia Universidade Catlica e a Fundao Getlio
Vargas no Rio, no tm meios de nanciar a pesquisa avanada com seus prprios recursos; na Ar-
gentina e no Chile, mesmo as melhores instituies pblicas no conseguem nanciamento integral
para seu trabalho e precisam desenvolver uma forte cultura empreendedora para funcionar. Institui-
es pblicas de pesquisa no Brasil e no Mxico tendem muito mais a conseguir forte nanciamento
e altos salrios para seus pesquisadores, mas, mesmo assim, muitos grupos de pesquisa, tais como o
grupo de Qumica em Campinas ou a Unidad Iraupuato de Cinvestav, no Mxico, desenvolveram
culturas profundas de tornar seu trabalho relevante para a indstria e para a sociedade, conseguindo
recursos adicionais aos que poderiam obter das fontes habituais de nanciamento.
Uma segunda caracterstica comum que todos tiveram que lidar com as normas e regulamentos
das instituies maiores s quais pertencem, geralmente a administrao central das universidades.
Para a instituio, esses ativos centros de pesquisa so um patrimnio importante, que traz prestgio,
reconhecimento e apoio sua instituio de origem, alm de recursos adicionais. Ao mesmo tempo,
eles tendem a ser diferentes de outros departamentos e centros de pesquisa, no se adaptam facil-
mente s regras e regulamentos gerais e, em muitos casos, seus pesquisadores desfrutam de melho-
res condies de trabalho e rendimentos maiores que outros formalmente na mesma situao. Para
lidar com grupos de pesquisa assim, as universidades precisam ser exveis e mais preocupadas com
o desempenho de suas unidades que com seus procedimentos formais e normas burocrticas. No
entanto, isso no muito comum na Amrica Latina, no apenas devido tradio de formalismo
e administrao burocrtica, mas tambm porque estas formalidades em geral escondem conitos
arraigados de valores e cimes entre diferentes setores e grupos.
Uma terceira caracterstica comum que a maioria dos grupos tinha uma gura de lder que cor-
poricava um sentido de misso e foi capaz no somente de estabelecer altos padres de pesquisa,
mas tambm conseguiu estabelecer vnculos efetivos com o mundo exterior, com agncias governa-
mentais, setor empresarial, agncias internacionais e comunidades tcnicas e cientcas.
Essa combinao de excelncia acadmica e competncia empreendedora no uma anomalia,
mas um elemento comum maioria das equipes e instituies de pesquisa bem-sucedidas, por toda
parte, como bem descreveu Bruno Latour, em um texto clssico (|\oJs +,s;). O papel positivo
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que esses lderes podem desempenhar no necessita de mais explicao; porm, h o lado negativo,
que quando o lder precisa ser substitudo e no formou um sucessor nem criou condies insti-
tucionais para um trabalho sustentvel, uma transio com a qual muitos grupos e instituies de
pesquisa so incapazes de lidar.
Finalmente, um quarto elemento comum a presena de mltiplos clientes externos. Em alguns
casos, entretanto, tais como no Departamento de Informtica da Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro, h apenas um cliente principal, a Petrobras, o que cria dois riscos. Primeiro, o gru-
po de pesquisa pode se tornar muito dependente de um parceiro sobre o qual no tem controle,
e pode ter diculdade de sobreviver se a parceria terminar por algum motivo; e, em segundo lugar,
particularmente se o parceiro for uma empresa ou instituio pblica, ele pode se tornar, na prtica,
um provedor de fundos, ao invs de um usurio ativo do conhecimento produzido pelo grupo de
pesquisa. O melhor arranjo, nem sempre fcil de se obter, trabalhar com mltiplos clientes, aten-
dendo s demandas reais de conhecimento, ao invs de repousar sobre uma nica fonte. Isso pode
ser conseguido, em alguns casos, com o suporte de um cliente externo principal, primeiro, e em se-
guida com um padro claro de diferenciao.
A questo principal se, no futuro, essas experincias localizadas podem se tornar a norma, em lu-
gar de constiturem exceo, e ajudar a moldar e ampliar polticas do tipo top-down que se encon-
tram mais prximas do comportamento real e das experincias dos grupos de pesquisa de primeira
linha, e poderiam tornar a cincia mais relevante para as sociedades latino-americanas.
Esses so motivos de esperana, j que a necessidade clara, e muitos grupos e instituies j esto
encontrando seus caminhos e sendo mais bem recompensados por suas realizaes, tanto em ter-
mos de recursos como de reconhecimento. Esperamos que a evidncia, as experincias e as anlises
relatadas neste trabalho possam ajudar a acelerar essa tendncia.
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45
Lgicas e evoluo de polticas pblicas de pesquisa e
inovao no contexto da avaliao
Stefan Kuhlmann''
1. Introduo
Apontando fundamentos ambguos das polticas de pesquisa e inovao
No existe controvrsia importante quanto contribuio da interveno e dos investimentos p-
blicos em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico para a inovao e a competitividade, seja de
atores econmicos individuais ou da sociedade como um todo. Mesmo assim, a relao das polti-
cas pblicas de pesquisa e inovao (|s|)' com o bem-estar da sociedade e o desempenho da eco-
nomia no to simples. Os especialistas geralmente concordam que o modelo linear de insumo-
produto no constitui a ferramenta mais adequada para analisar esta relao. (voos\s et al., .oo;;
s|s; |J||\, .oo|; s|\||s\; |J||\, .oo,; |||||s, .ooo; cJ; |JJ||o|, .ooo; \|s\c|| et
al., +,,,; s\.|; c|osc||oJ, +,,s; |\|\.os\|oJ; |o|, +,,;; o|.|, +,,,).
Qualquer tentativa de avaliar o impacto socioeconmico de polticas de |s| procura esclarecer a
relao entre a interveno pblica e os efeitos alcanados, sejam diretos ou indiretos, nas esferas da
cincia, da economia ou da sociedade. Por sua vez, qualquer anlise dessa relao exige o conheci-
mento claro das premissas iniciais tanto dos formuladores das polticas quanto dos avaliadores. Na
prtica, as polticas de |s| envolvem uma gama de objetivos, efeitos esperados, lgicas subjacentes
e premissas funcionais que s vezes se sobrepem ou competem entre si reetidos nos diversos
instrumentos de poltica. Ao mesmo tempo, cada vez mais as intervenes relacionadas pesqui-
sa e inovao visam a propsitos distintos e a atores heterogneos, simultaneamente. Finalmente, a
diculdade em atribuir efeitos tais como o crescimento econmico, a gerao de emprego e a inte-
grao social a determinadas intervenes polticas limita expressivamente a nossa capacidade de
avaliar os impactos mais abrangentes do apoio pesquisa.
11. Stefan Kuhlmann cientista politico e professor da Foundations of Science, Technology and Society do Department of Science,
Technology, Health & Policy Studies (s+e||s).
12. Embora no Brasil a expresso mais comum seja cincia, tecnologia e inovao (c+s|), utilizou-se na traduo pesquisa e inova-
o (|s|), que corresponde expressamente ao campo abordado pelo autor (Research and innovation-).
46
Por esses motivos, ao elaborar modelos para a mensurao e avaliao do impacto socioeconmi-
co de polticas pblicas voltadas |s|, somos inevitavelmente obrigados a lidar com ambigidades
como condies a priori. Neste artigo, no tentaremos resolver essas ambigidades, mas apenas elu-
cidar algumas das precondies estruturais e intelectuais necessrias ao aperfeioamento conceitual
e metodolgico da avaliao de polticas direcionadas |s|. Podemos medir impactos econmicos
e sociais apenas se soubermos o que estamos buscando, e isso depende de como denimos esses
impactos (\|s\c|| et al., +,,,, p. +o).
Este artigo explora a inovao como um processo social complexo e o papel da poltica pblica
nesse processo (seo .), com nfase nas razes de ser de polticas voltadas pesquisa e inovao
(seo ,). Aps analisar a natureza pouco ntida das polticas de pesquisa e inovao em compara-
o com as polticas de outras reas, trs paradigmas econmicos de nanciamento de |s| sero
apresentados, junto com exemplos de lgicas transnacionais (na Europa) e outras lgicas no eco-
nmicas tudo o que leva a questionar se a formulao de polticas referentes |s| impulsio-
nada por foras normativas ou por foras veladas que orientam os atores envolvidos. Essa questo
ser examinada em maior detalhe na seo | ao discutir as maneiras como os atores competem e
colaboram em arenas polticas interrelacionadas. Como concluso, arma-se na seo , que o po-
tencial impacto socioeconmico de polticas de |s| uma varivel dependente das perspectivas
sustentadas pelos atores, sugerindo que uma abordagem baseada em perspectivas mltiplas deve
ser adotada para avaliar o impacto de polticas. Finalmente, na seo e apresentam-se os resultados
resumidos do estudo e concluses referentes s exigncias conceituais para uma avaliao avanada
de polticas dirigidas pesquisa e inovao.
2. O mbito e o alcance potencial das polticas de
2.1. A inovao como um processo social complexo
Durante a segunda metade do sculo .o, um novo tipo de pesquisa socioeconmica surgiu, acom-
panhando o desenvolvimento da poltica de |s| de forma paralela ou at coevolucionria. As teo-
rias e anlises empricas no campo da pesquisa sobre a inovao geraram muitos dos princpios e
diretrizes das polticas pblicas voltadas inovao (|J||\ et al., .oos). Nessa anlise, no pre-
tendemos revisar, nem mesmo resumir, a ampla gama de idias, teorias e resultados empricos que
despontaram desses esforos. Em vez disso, preferimos focalizar duas descobertas maiores dessa
47
Lgicas e evoluo de polticas pblicas
de pesquisa e inovao no contexto da avaliao
pesquisa que afetam a nossa perspectiva em relao s questes levantadas na introduo (sobre os
pargrafos seguintes, tambm ver |J||\; ||s-|s\||s, .oo+, p. s;-s,).
+) A inovao (e a pesquisa como um fator relevante) um processo complexo que envolve intensa
comunicao e interao entre vrios atores heterogneos de diferentes subsistemas sociais (a cin-
cia, a empresa, o governo). Sendo um processo interativo, a inovao de natureza interativa, e no
unilinear. A produo de bens altamente sosticados aumenta a demanda sobre a base cientca,
gerando necessidade da pesquisa inter- e transdisciplinria e da fuso de trajetrias tecnolgicas dis-
tintas (e.g. |o|\\, +,,,). essencial que os pesquisadores, inovadores e formuladores de polticas
reconheam e compreendam os novos padres de comunicao e de interao que vm surgindo.
Por exemplo, para que a nanotecnologia venha a ser uma nova tecnologia bsica capaz de estimular
futuros processos de inovao e impulsionar novas geraes tecnolgicas, uma das precondies
que ela interaja de forma transdisciplinria com a eletrnica, a tecnologia de informao, o estudo
de materiais, a tica, a bioqumica, a biotecnologia, a medicina e a micromecnica. Em conseqncia
disso, as aplicaes da nanotecnologia estendem-se s reas de materiais sob encomenda e sistemas
biotcnicos, apesar da tendncia de associ-las com a eletrnica (so\..oss|, .oos).
Essa transio tem sido caracterizada, de maneira relativamente simplicada, como sendo uma mu-
dana da cincia Modo + cincia Modo . (c|ssos et al., +,,;). Enquanto o Modo + refere-se
produo tradicional/disciplinar de conhecimento que impulsionada pela cincia, o Modo .
abrange processos basicamente estimulados e inuenciados pela demanda e que dependem no
apenas de cientistas, mas de um grande nmero de outros atores que desempenham papis impor-
tantes e reconhecidos. Alm disso, o lado soft da inovao (aquele que se refere, por exemplo, a for-
mas de gesto, a aspectos culturais, institucionais, etc.) est se revelando cada vez mais importante
(|| ||soc et al., +,,;; s|s, .oo+). Fatores no tcnicos tais como o design, o gerenciamento de
recursos humanos, a reengenharia de negcios, o comportamento de consumidores e a interao
homem-mquina so crticos para o sucesso dos processos inovativos. A conseqncia que a ca-
pacidade de aprendizagem de todos os atores envolvidos no processo de inovao est sendo de-
saada. Nessas circunstncias, seria mais apropriado falar em economia da aprendizagem que em
economia do conhecimento (|J|v\||; soss\s, +,,s).
.) A probabilidade da inovao cientca, tecnolgica e industrial depende da congurao dos siste-
mas de inovao nacional, regional e setorial (ver Figura +). Os sistemas de inovao foram descober-
48
tos por cientistas sociais (sobretudo economistas'') em busca de explicaes para as variaes nos
graus de competitividade das diferentes economias e, acima de tudo, em relao ao desempenho
tecnolgico e capacidade de inovar dessas economias frente importncia crescente dos merca-
dos internacionais para produtos de alta tecnologia. Observou-se que as distintas culturas de inova-
o nacionais, regionais (|ov|||s, +,,,) ou setoriais (\||ss\, .oo.), com cada uma dessas ree-
tindo suas prprias origens histricas, instituies (cientcas, governamentais e politico-administra-
tivas) e redes interinstitucionais inuenciam de forma crtica a capacidade dos atores econmicos
e dos formuladores de polticas de produzir e apoiar, respectivamente, a inovao bem-sucedida.
Figura 1 O sistema de inovao e o alcance das polticas pblicas

Demanda
Consumidores (demanda nal)
Produtores (demanda intermediria)
Condies estruturais
ambiente nanceiro, tributao e
incentivos, propenso a inovar,
empreendedorismo, mobilidade
Intermedirios
Agentes e
institutos de
pesquisa
Setor bancrio,
capital de risco
Ensino e treinamento
prossional
Ensino superior e
pesquisa
Pesquisa pblica
Sistema
de DPI e TI
Apoio inovao
e aos negcios
Normas e
regulamentaes
Infra-estrutura
Sistemas
educacional e
de pesquisa
Governo
Governana
Polticas de C,T&I
Empresas grandes
PMEs maduras
Novas empresas
que utilizam novas
tecnologias
Sistema
Poltico
Sistema
empresarial
Fonte: sno||; |u|||nn, 2001.
Os sistemas de inovao, conforme entendimento amplamente aceito, abarcam os bitopos de to-
das as instituies voltadas pesquisa cientca; gerao e difuso de conhecimento; ao ensino e
treinamento da populao ativa; ao desenvolvimento tecnolgico; e inovao e disseminao de
produtos e processos. Tambm so includos nesses sistemas as respectivas entidades regulatrias
(normas, regulamentaes e leis) e os investimentos pblicos em infra-estruturas adequadas. Os sis-
13. Os seguintes textos esclarecem a gnese da expresso sistema nacional de inovao: |s|||n (1878); |un|v|| (1992); n||-
son (1993); ||qu|s+ (1997); css|o|+o et al. (2003); |un|v||; |s|||| (1999); |un|v|| (2007); and cs|sson et al. (2008). Todos
esses autores sustentam que a interao entre os mercados e os sistemas polticos (e principalmente as polticas nacionais) contribui
formao de sistemas de inovao.
49
temas de inovao incluem escolas, universidades e institutos de pesquisa (o sistema educacional/
cientco), empresas industriais (o sistema econmico) e autoridades politico-administrativas e in-
termedirias (o sistema poltico), bem como as redes formais ou informais de atores pertencentes a
essas instituies. Sendo sistemas hbridos (|J||\, .oo+), eles representam segmentos da socie-
dade que entranham em outras reas sociais via educao ou atividades inovativas empresariais e
seus impactos socioeconmicos. Nesse sentido, os sistemas de inovao inuenciam o processo de
modernizao social de forma decisiva.
Da mesma maneira que cada sociedade diferente das outras, cada sistema de inovao distinto.
Um sistema de inovao eciente caracterizado por um perl e um vigor sui generis, ambos de-
senvolvidos ao longo de dcadas ou at de sculos. Sua governana baseia-se na coevoluo de rela-
es estveis entre as instituies cientcas/tecnolgicas, a indstria e o sistema poltico, o que tem
sido chamado de modelo da hlice trplice das relaes universidade/indstria/governo (|z|ov|z;
||||s|os||, .ooo). Tais relaes possibilitam que seja formado um rol de papis bem denidos e
caractersticos de um determinado sistema, que esses papis estejam atribudos aos atores envolvi-
dos, e que esses ltimos designem suas esferas de atuao e desenvolvam expectativas quanto ao
comportamento um do outro. Por ltimo, os sistemas de inovao produzem frum e entidades
intermedirias que facilitam as negociaes entre os atores.
Os sistemas de inovao so incrustados em estruturas socioeconmicas forjadas historicamente e
duradouras (|o|||csvos|; so|s, +,,;). H evidncias, porm, de rupturas desse processo, inclu-
sive pela dinmica dos mercados globalizados (||s-|s\||s et al., +,,s).
Em suma, o estudo da inovao tem demonstrado que fabricar novos produtos e processos no
campo das tecnologias avanadas e de seus mercados uma operao complexa, sensvel e que
depende do grau de ecincia da governana de instituies culturais, econmicas e polticas. O
papel de polticas pblicas no pode ser isolado desses ambientes institucionais, e toda a avaliao
de impactos de uma poltica deve considerar sua interao com a racionalidade das polticas a eles
associadas.
2.2. O papel da poltica pblica
Do ponto de vista histrico, as infra-estruturas e redes hbridas dos sistemas de inovao no se de-
senvolveram de modo espontneo ou descontrolado: nos ltimos +,o anos essa parte da sociedade
formou-se por intervenes polticas dos Estados nacionais. Os sistemas polticos nacionais cada
50
vez mais diferenciados desenvolveram polticas de inovao, servindo como catalisadores, pro-
motores e reguladores das entidades voltadas inovao que vinham surgindo em muitos lugares.
O estabelecimento e a crescente importncia econmica de escolas de engenharia e universidades
tcnicas na Frana, Alemanha e nos Estados Unidos so exemplos desse processo.
Ao longo do sculo .o, os sistemas de inovao dos pases industrializados se desenvolveram de for-
ma coevolucionria com os seus sistemas polticos nacionais, assumiram e consolidaram um car-
ter especicamente relacionado aos respectivos pases. por esse entrelaamento com os sistemas
polticos que so denominados sistemas nacionais de inovao. Onde as instituies polticas regio-
nais so relativamente autnomas possvel observar elementos de sistemas regionais de inovao
(.oo|| et al. .ooo; |ov|||s, +,,,).
At certo ponto, o desenvolvimento histrico e a congurao atual de um sistema nacional de
inovao reetem as caractersticas do sistema poltico no qual est inserido: enquanto o sistema
de inovao da Frana reete o sistema poltico centralizado do pas, os sistemas de inovao de
federaes tais como os Estados Unidos ou a Alemanha so fundamentados em relativamente for-
tes infra-estruturas, instituies e mecanismos de governana regionais (|J||\; s|\||s\, .ooe).
Tanto as instituies polticas regionais como as instituies voltadas pesquisa e inovao (parti-
cularmente universidades) exibem altos graus de autonomia. Em tais ambientes, uma das principais
realizaes histricas dos governos nacionais tem sido a implantao de infra-estruturas transver-
sais, alm das instituies regionais: instituies nacionais de pesquisa bsica, centros nacionais de
pesquisa tecnolgica de grande porte e nanciamento nacional de projetos de pesquisa industrial,
entre outros. Paralela a essa diviso de trabalho entre os nveis regional e nacional, as maiores fede-
raes tambm vm estruturando plataformas institucionais a m de facilitar as negociaes entre
as esferas e as instituies (||||s; |J||\, .oos).
Aps a Segunda Guerra Mundial, principalmente a partir dos anos +,;o, com o desenvolvimen-
to das altas tecnologias, os pases industrializados estabeleceram um amplo espectro de polticas
tecnolgicas, assim iniciando a chamada corrida tecnolgica (soos|||, +,,o; ou para o resumo
clssico, |sc\s, +,s;). O espectro de instrumentos de poltica cientca, tecnolgica e de inovao
estabelecidos altamente diferenciado e reete o alcance das instituies, bem como dos interes-
ses envolvidos (tabela +): Estende-se desde o nanciamento pblico a instituies de pesquisa e
os incentivos nanceiros pesquisa e desenvolvimento experimental em laboratrios pblicos ou
industriais, ao design de infra-estrutura orientada inovao, incluindo instituies e mecanismos
para transferncia de tecnologia.
51
Tabela 1 Os instrumentos da poltica pblica de rai
Instrumentos no sentido estrito Instrumentos no sentido amplo
+. Financiamento institucional
Ccnt|os n+c|on+|s dc csu|s+
Consc||os dc csu|s+ (||c e Sociedade Max Planck
na Alemanha)
O|g+n|z+ocs +|+ + csu|s+ +||c+d+ c
desenvolvimento tecnolgico (ex. Sociedade
Fraunhofer na Alemanha)
|n|vc|s|d+dcs c out|+s |nst|tu|ocs dc cns|no suc||o|
Out|os
.. Incentivos nanceiros
||og|+m+s +|+ + |omoio |nd||ct+ (cg .|)
||og|+m+s +|+ + |omoio tccno|og|c+
(projetos colaborativos de |s|)
C+|t+| dc ||sco
,. Outros: infra-estrutura para a inovao e
mecanismos de transferncia de tecnologia
|n|o|m+ocs c consu|to||+ +|+ ||s
Ccnt|os dcmonst|+t|vos
Ccnt|os dc tccno|og|+
Cooc|+io |cdcs cont+tos csso+|s
|. Demanda pblica e compras pblicas
,. Medidas corporativas
|c|scct|v+s dc |ongo |+zo |oscct|v+ tccno|og|c+
^v+||+io dc tccno|og|+s
|n|c|+t|v+s |c|+c|on+d+s consc|cnc|+ tccno|og|c+
e. Educao continuada e treinamento
;. Polticas pblicas
|o||t|c+ dc comct|io
(|cs-)|cgu|+mcnt+io
|st|mu|o ub||co dcm+nd+ ||v+d+
Fonte: |||s-|s|||s; |un+z|, 1992, p. 103
Em muitos pases europeus, nas trs ultimas dcadas, tais instrumentos dominaram tanto a prtica
quanto a poltica referente pesquisa e tecnologia (o|.|, .ooo; so|||o|, .oos). Outros instrumen-
tos incluem esforos para direcionar a demanda pblica, medidas relativas ao ensino e treinamento
e as opes regulatrias disponveis.
Para resumir, embora seja vlido questionar o papel do Estado ou de outras instituies na formula-
o de polticas de |s|, a maioria dos autores atribui um certo grau de importncia ao Estado como
autoridade poltica, e reconhece a necessidade de elaborar novas teorias relativas ao papel do Esta-
do neste contexto. Conforme Jasano (+,,;) observa:
Certos autores consideram o Estado apenas um entre os vrios atores independentes envolvidos
na formulao da poltica de .,s| e que competem para a credibilidade, legitimidade e poder. Para
outros, o Estado uma agregao de instituies, cada uma com o poder de inuenciar a agenda
poltica por meio da sua capacidade de produzir informaes, controlar recursos ou formar alianas
com outros atores. Ainda outros vem o Estado como sendo constitudo discursivamente via seus
compromissos com outras entidades produtoras de conhecimento, inclusive empresas, cientistas,
organizaes prossionais e movimentos sociais.
52
As polticas pblicas dirigidas pesquisa e inovao tm o potencial de afetar direta ou indire-
tamente, intencionalmente ou no, e de forma expressiva os vrios aspectos dos sistemas de ino-
vao (Figura +). Porm, o alcance e os impactos socioeconmicos de iniciativas pblicas dependem
da racionalidade da poltica aplicada (seo ,), da congurao dos atores envolvidos e dos agrupa-
mentos de interesses (seo |).
3. As lgicas das polticas de
3.1. As fronteiras difusas das polticas de
Ao longo dos sculos, governos tm elaborado polticas para melhorar o desempenho da indstria
domstica e aumentar os retornos econmicos de tecnologias endgenas, seja em benefcio de em-
presas ou cidados (ov|s, +,,|, p.;). Em um nvel altamente agregado, essa colocao poderia
ser considerada a razo fundamental de qualquer poltica pblica voltada pesquisa e inovao:
aprimorar o desempenho inovador para melhorar o bem-estar da sociedade como um todo. Desde
o incio da dcada de +,eo, e com base nessa justicativa, a lgica principal para o investimento p-
blico em |s| que ele serve para compensar falhas do mercado que diminuem o investimento em
pesquisa por parte da indstria (\ssov, +,e.; ||so, +,,,). Todavia, essa lgica ca obscurecida
frente natureza elusiva das intervenes pblicas na cincia, pesquisa, tecnologia e inovao. As
fontes desta elusividade so trs (|\s\o||, +, p. xiv):
A incerteza quanto s fronteiras de polticas de () |s|, que poderiam ser ampliadas, com um
pouco de imaginao, para incluir todos os aspectos das atividades especcas de Estado:
sade, educao, assistncia social, defesa, energia, meio ambiente;
A autonomia relativa da cincia e do progresso tecnolgico ( () |J|, +,e.), que desestabi-
liza o prprio signicado da poltica, tradicionalmente denida como sendo um plano de
ao com o objetivo de determinar o comportamento humano;
O questionamento do papel do Estado-nao. Devido a crescente mobilidade do conhe- ()
cimento e de recursos nanceiros, tem-se questionado o grau de soberania que ainda
resta s autoridades nacionais responsveis pelas polticas de |s| (ss\c|, +,,e; |J||-
\, .oo+). Sob essas circunstncias, as justicativas convencionais para o controle po-
ltico esto perdendo sentido.
53
De fato, as iniciativas adotadas nos nveis regional, nacional e transnacional mostram que os formu-
ladores de polticas so orientados por razes bastante heterogneas.
3.2. Trs paradigmas econmicos do nanciamento pblico
Dada a multiplicidade de justicativas para a existncia de polticas publicas de |s| nos vrios pa-
ses, setores e nveis, resolvemos trat-las em um nvel intermedirio de agregao de acordo com
Ergas (+,s;), que distinguiu duas abordagens dessas polticas e das expectativas a elas associadas:
uma abordagem orientada misso e a outra difuso. Ao longo das ltimas dcadas, o escopo de
fundamentos e justicativas que apiam as polticas de |s| tem-se multiplicado, chegando a englo-
bar desde o argumento econmico em favor do nanciamento pblico de pesquisa e inovao na
cincia e a indstria como meio de alcanar ou garantir a competitividade nacional at o conceito
que trata a pesquisa e a tecnologia como fontes-chave do bem-estar social e cultural, ou mesmo a
percepo que a poltica de .,s| capaz de contribuir para a transformao estrutural da indstria
e at da sociedade (para um resumo, veja-se o|.|, +,,,, p. +e-.|). Em uma tentativa de sintetizar
essas diversas linhas de pensamento com foco nas polticas dos Estados Unidos relativas trans-
ferncia de tecnologia' Bozeman (.ooo) elaborou um conceito de trs paradigmas (ou lgicas)
que competem entre si: o paradigma de falha do mercado, o paradigma de misso e o paradigma
de cooperao tecnolgica (Tabela .).
O paradigma de falha do mercado baseia-se na economia neoclssica. De acordo com suas pre-
missas principais, so os mercados que distribuem o conhecimento e a tecnologia de forma mais
eciente. Porm, existem vrios motivos pelos quais as empresas podem deixar de investir em de-
terminadas pesquisas e inovaes apesar de elas oferecerem perspectivas comercialmente viveis,
particularmente os citados pela o|.| (+,,,, p. +;):
Externalidades: as empresas no podem apropriar-se de todos os benefcios sociais dos ()
investimentos em |s| na forma de ganhos nanceiros privados;
Indivisibilidades: o investimento mnimo necessrio em () |s| alto demais em relao aos
recursos nanceiros de empresas individuais;
Riscos: os riscos de fracasso de um projeto especco so demasiado altos para uma deter- ()
minada empresa, ainda que possam ser aceitveis para um governo que dispusesse de uma
carteira de investimento signicativamente maior ou com prioridades mais abrangentes.
14. Para um conceito e um resumo semelhante, porm referente Europa, consulte Rothwell and Dodgson (1992).
54
Tabela 2 Trs modelos de polticas tecnolgicas (ru)
Falha do mercado Misso Tecnologia cooperativa
S
u
p
o
s
i
e
s
-
c
h
a
v
e
+) Os mercados alocam o conhecimento e a
tecnologia da forma mais eciente
.) Os laboratrios pblicos devem apenas
compensar falhas do mercado tais como
externalidades negativas, altos custos de
transao ou informaes assimtricas, com
o seu domnio sendo principalmente limitado
ao setor de defesa. As universidades devem
complementar as pesquisas bsicas realizadas
pelo setor privado, e especialmente no caso
do ltimo se mostrar incapaz de apropriar os
resultados de pesquisas bsicas diretamente
,) As inovaes uem do e para o setor
privado, com limitada participao da
universidade e do governo
+) O papel do governo deve ser integrado s
misses programticas das agncias
.) Os esforos pblicos em |s| devem ser
limitados s misses das agncias, mas no
restritas ao setor de defesa. A atividade de
|s| das universidades deve dar sustentao
ao papel tradicional das chamadas Land
Grant Universities criadas no sculo xix nos
|J\; apoiar a indstria de transformao e
desenvolver pesquisas contratadas pelos
setores de defesa e/ou energia
,) O governo e a universidade devem
complementar em vez de competir com
o setor privado com respeito inovao e
tecnologia
+) Os mercados nem sempre representam os
caminhos mais ecientes para a inovao e
para o crescimento econmico
.) A economia global requer um
planejamento mais centralizado e um
apoio mais amplo ao desenvolvimento das
tecnologias civis
,) Os laboratrios pblicos e as universidades
so aptos a participar no desenvolvimento
de tecnologias para uso no setor privado, e
principalmente na fase pr-competitiva
A
u
g
e

d
e

i
n
n
c
i
a
Altamente inuente em todos os perodos +,|, a +,e,; +,,. ao presente +,,. a +,,|
E
x
e
m
p
l
o
s

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s
Desregulamentao; encolhimento do papel
do governo
Crditos scais para |s|
reduo de impostos sobre ganhos de capital
Pouca ou nenhuma necessidade de
laboratrios pblicos (exceto em apoio
defesa nacional)
Polticas dirigidas |s| no setor de energia
Implantao de laboratrios agrcolas;
Estabelecimento de outras estruturas
relacionadas a misses amplas
Expanso do papel de universidades e
laboratrios pblicos na transferncia de
tecnologia, pesquisa colaborativa e outros
programas de desenvolvimento econmico
baseados em tecnologia
F
u
n
d
a
m
e
n
t
o

t
e
r
i
c
o
Teoria econmica neoclssica
Governana liberal com denio ampla do
papel do governo
Teoria de poltica industrial; teoria de
desenvolvimento econmico regional
Fonte: aoz||n, 2000.
Seguindo essa linha de raciocnio (ss\s.os, +,,,, p. ;.), os laboratrios com apoio pblico de-
vem limitar suas atividades, voltando-se apenas para compensar falhas do mercado tais como exter-
nalidades signicativas, altos custos de transao ou informaes distorcidas ou incompletas.
Por sua vez, as universidades devem realizar pesquisas bsicas para compensar a insucincia de pes-
quisas no setor privado devido a falhas do mercado (por exemplo, a incapacidade de apropriao
direta dos resultados de pesquisas bsicas). As inovaes basicamente uem do e para o setor priva-
do, com limitada participao da universidade e do governo.
55
Esse paradigma que atribui s intervenes pblicas um papel bastante restrito teve uma forte
inuncia em todos os perodos (especialmente nos |J\). Mas a experincia acumulada ao longo
de dcadas em relao poltica de tecnologia, junto com os avanos na teoria econmica de ino-
vao, tem mostrado que certas suposies associadas s chamadas falhas do mercado so muito
ingnuas e, portanto, limitadas como bases para a elaborao de polticas. H falhas governamen-
tais evidentes a inrcia institucional, a falta de informaes conveis (referentes ecincia e aos
impactos de polticas etc.), a falta de perspectiva de longo prazo e continuidade, os procedimentos
burocrticos e a rivalidade entre as burocracias e todas essas falhas tm obrigado os formuladores
e avaliadores de polticas a levarem em considerao o alto custo de programas pblicos, inclusive
os que tm sua origem na dinmica distorcida de mercados. (|\|\.os\|oJ; |o|, +,,;, p. ++).
O paradigma de misso (mission-oriented), do ponto de vista terico, baseia-se nos conceitos tradi-
cionais de governana liberal. Segundo esse modelo, o governo deveria concentrar seus esforos re-
lativos |s| em misses claramente denidas e de interesse nacional, mas que no sejam facilmente
atendidas pelo setor privado. Nos Estados Unidos, a maioria dessas misses est na rea de defesa.
Outras (por exemplo as relacionadas produo e conservao de energia, a medicina e sade p-
blica, a agricultura e o espao) vm fortalecendo o papel das universidades e dos laboratrios nacio-
nais. L pode-se tambm observar uma inuncia marcante desse paradigma em dois perodos: de
+,|, a +,e, e de +,,. at hoje; ao passo que na Europa, principalmente no Reino Unido e na Frana,
ele prevalece h dcadas (|sc\s, +,s;).
O paradigma de poltica cooperativa tem seus fundamentos tericos na teoria de poltica industrial
e na teoria de desenvolvimento econmico regional. De acordo com esse modelo, nem sempre os
mercados so os caminhos mais ecientes para a inovao e o crescimento econmico. Sustenta-
se que a economia global requer um planejamento mais centralizado e um apoio mais amplo ao
desenvolvimento tecnolgico do setor privado. Os laboratrios pblicos e as universidades devem
ocupar uma posio central no desenvolvimento de tecnologia, principalmente durante a fase pr-
competitiva, e assim gerar transbordamentos (spill-overs) de conhecimentos a serem utilizados pelo
setor privado. Enquanto esse paradigma alcanou seu auge em +,,.-+,,| nos Estados Unidos,
inuente na Europa h dcadas. Exemplos so oferecidos pela expanso das atividades de transfe-
rncia de tecnologia dos laboratrios federais e das universidades americanas; e por programas para
a pesquisa cooperativa e para o desenvolvimento econmico com base tecnolgica, tais como a
maioria dos programas especcos dos Programas-Quadros da Unio Europia ou os Verbundfors-
chungsfrderung (que visam cooperao universidade-indstria-governo em |s|) implementados
na Alemanha desde meados da dcada de +,so.
56
O paradigma de cooperao tecnolgica de Bozeman pode ser visto como uma variante de outra
linha de pensamento, que comea com o reconhecimento do fato que freqentemente os benef-
cios de determinados programas ou polticas podem ser compreendidos apenas no contexto dos
seus impactos dentro de complexos sistemas de inovao. Sendo assim, para o efeito da avaliao de
polticas, a noo relacionada de falha sistmica pode ser traduzida pelo princpio mais elaborado
de adicionalidade comportamental, que visa capturar as vrias maneiras em que a participao em
um programa pode modicar o comportamento inovador de uma empresa (|\|\.os\|oJ;
|o|, +,,;, p. ++; ver tambm o|.|, .ooe; c|osc||oJ, .oo;).
Entre as polticas de |s| relacionadas ao modelo cooperativo ou de falha sistmica, as iniciativas
transnacionais se tornaram proeminentes na Europa, pois as iniciativas da Unio Europia com res-
peito pesquisa e inovao so ocialmente restringidas a, e concentrados na gerao de valor
adicionado europeu (|JJ||o|, .ooo). Em outras palavras, deveriam seguir o princpio de subsi-
diaridade, ou seja, deveriam ser selecionados apenas aqueles objetivos que podem ser mais ecien-
temente alcanados em nvel da Unio. Isso , alm de oferecer qualidade em termos de critrios
cientcos, parcerias e gesto, os projetos deveriam: +) contribuir criao de uma massa crtica de
recursos humanos e nanceiros em todos os estados-membros; .) garantir contribuio signicativa
implementao de uma ou mais polticas da comunidade; e, ,) abordar problemas que existem no
mbito da Comunidade, inclusive necessidades sociais e questes relacionadas padronizao ou
ao desenvolvimento da regio europia.
Partindo da premissa associada abordagem sistmica de que a fragmentao impede a Europa de
realizar seu potencial de pesquisa e inovao, recentemente, a Unio Europia (|J) criou a rea de
Pesquisa Europia (European Research rea-), uma rea unicada que engloba toda Europa, na
qual os pesquisadores possam transitar e interagir sem restries e se beneciar do acesso a infra-
estruturas sosticadas e da oportunidade de trabalhar com excelentes redes de instituies de pes-
quisa. A |s\ visa otimizar e abrir de forma mtua os programas de pesquisa europeus, nacionais e
regionais (|Jso||\ .o|ss|o, .oo;).
3.3. Outras lgicas para o nanciamento pblico
Alm das razes estritamente econmicas para o nanciamento pblico de pesquisa e inovao j
apresentadas, existem outras justicativas que podem ser agrupadas em duas linhas de pensamen-
to: a suposta necessidade de mudanas estruturais no sistema de inovao; e, a contribuio da pes-
quisa e inovao para o provimento de bens pblicos.
57
+) A necessidade de mudana estrutural no sistema de inovao: esse argumento relacionado
ao conceito de sistemas de inovao (razo pela qual ele poderia ser tambm considerado no con-
texto de falhas sistmicas) e com a suposta necessidade de iniciativas governamentais para sanear
instituies e procedimentos antiquados (s||, .ooo; s|s; |J||\, .oo|), por exemplo, no
sistema de pesquisa acadmica. As condies estruturais para pesquisa clnica nos hospitais univer-
sitrios da Alemanha so um exemplo (|J||\, +,,s). Na dcada de +,,o, a pesquisa clnica foi
considerada inecaz e atrasada em relao ao padro internacional. Ao promover centros interdisci-
plinares de pesquisa clnica (|.s.s), o Ministrio Nacional de Educao, Cincia, Pesquisa e Tecnolo-
gia (s||) buscou dar um impulso duradouro para amenizar a situao. Por meio de um concurso,
oito universidades foram selecionadas para a implantao de |.s.s pilotos em +,,,-+,,e. Para iniciar
o projeto, nanciamento degressivo foi garantido pelo governo federal ao longo de oito anos; a m-
dio prazo os |.s.s seriam nanciados basicamente pelas universidades s quais estavam associados
e aos respectivos governos estaduais. Os principais objetivos do programa so:
a) a implantao de estruturas ecientes para a realizao de pesquisa clnica interdisciplinar; b) o
desenvolvimento de pers de pesquisa especcos para cada um dos hospitais universitrios que
participam no programa; c) condies cientcas de qualidade para o treinamento de jovens pesqui-
sadores clnicos; d) alocao de recursos pblicos com qualidade e competitividade; e, nalmente, e)
a gesto nanceira transparente da pesquisa, por um lado, e da assistncia mdica por outro.
Instrumentos sistmicos nas polticas de .,s| desempenham funes tais como (s|s; |J||\,
.oo|): a) o gerenciamento de interfaces, que no apenas facilitam a transferncia de conhecimento,
mas tambm contribuem construo de redes e estimulam o debate; b) a organizao de sistemas
(de inovao) pela construo e desconstruo (ou destruio criativa) de (sub)sistemas, assim pos-
sibilitando o discurso, o alinhamento e o consenso. Essa funo requer que a paralisao seja evitada,
que as foras motrizes sejam identicadas e estimuladas, e que todos os atores relevantes estejam
envolvidos; c) o estabelecimento de plataformas de aprendizagem e experimentao, seja para apren-
dizagem por experincia (learning by doing), aprendizagem por uso (learning by using) ou aprendi-
zagem por interao (learning by interacting); d) a implantao de infra-estruturas para inteligncia
estratgica (por exemplo, o monitoramento, prospectiva, avaliao e benchmarking) que permitam
estabelecer links entre fontes, melhorar a disponibilidade de informaes para todos os atores rele-
vantes (clearing house) e estimular a capacidade de produzir informaes estratgicas adaptadas s
necessidades dos atores envolvidos (|J||\ et al., +,,,); e, por ltimo, e) incentivar a demanda ar-
ticulada entre os atores relevantes, as estratgias relacionadas e o desenvolvimento de perspectivas.
58
.) A cincia e a tecnologia para a produo de bens pblicos constituem um dos objetivos princi-
pais do investimento pblico (o|.|, +,,,, p. .,). Bens pblicos podem ser criados se os resultados da
pesquisa e da inovao atenderem a objetivos sociais como a equidade e justia, a ecincia dos mer-
cados, a sade, o conhecimento, a paz e segurana e o patrimnio cultural e acima de tudo, o de-
senvolvimento sustentvel, inclusive maneiras sustentveis de utilizar os recursos humanos e explorar
os recursos naturais em outras palavras, reas que no podem ser atendidas por mercados livres.
Especialistas que defendem uma forte orientao das polticas de |s| para o bem-estar pblico
(sv|||, .ooo; |J||\; ||s-|s\||s, .oo+) argumentam que devido crescente competi-
o internacional entre os sistemas de inovao nacionais e regionais, as respectivas polticas de ino-
vao esto correndo o risco de adotar perspectivas muito estreitas, concentrando demasiadamen-
te seus esforos nas vantagens competitivas de determinadas atraes locais e, assim, acelerando a
competio global, independente dos impactos individuais, sociais, ecolgicos ou culturais.
Embora nem sempre seja evidente, h cada vez mais indicaes que os mercados atuais globaliza-
dos, eletronicamente interligados, sensitivos e que respondem a um ritmo acelerado necessitam
mais do que nunca de condies estruturais estveis. Hoje, os sistemas de inovao nacionais e re-
gionais competindo de forma crescente em nvel mundial embora ainda muito ligados aos seus
sistemas polticos locais tm se tornado interdependentes em uma extenso nunca vista antes.
Frente a essa interdependncia crescente, a inexistncia de fronteiras do comrcio internacional, e o
uxo livre de pessoas, conhecimento e tecnologia, o suprimento de bens pblicos via polticas p-
blicas tem sido caracterizado como altamente deciente uma lacuna ainda a ser preenchida. Se
de fato existe a possibilidade da nova economia (capitalista) produzir riqueza de forma sustentvel,
haver necessidade de bens pblicos globais conveis e ps-nacionais (|\J| et al., +,,,), providos
por meio de polticas pblicas globais simultaneamente dentro, ao longo e alm das fronteiras na-
cionais (s|||.||, +,,s).
Seguindo esta linha de raciocnio (|J||\; ||s-|s\||s, .oo+), as polticas de inovao do
futuro que possam contribuir produo de bens pblicos devero enfrentar dois desaos: em pri-
meiro lugar, a cooperao internacional em cincia, tecnologia e inovao teria que sair do mbito
de assuntos externos (relaes exteriores), onde tradicionalmente colocada, e passar para a agenda
da poltica domstica (interna); em segundo lugar, as polticas de inovao ps-nacionais, regionais,
nacionais ou transnacionais, teriam que internalizar externalidades, por exemplo, desenvolver con-
ceitos e instrumentos visando superar problemas gerados por aes coletivas [globais] no intuito
de lidar com fenmenos potencialmente contagiosos desde o incio, antes de eles transbordarem
(|\J| et al., +,,,, p. xxv).
59
Um exemplo de poltica de inovao alinhada com a questo de bens pblicos so as polticas scio-
tcnicas que tm por objetivo o desenvolvimento sustentvel, no apenas do ponto de vista econ-
mico, mas tambm da perspectiva ambiental, como o uso mais intensivo de tecnologias limpas (end-
of-pipe e integradas), o tratamento dos materiais em seus ciclos completos, e a integrao de polticas
referentes produo e a utilizao de bens (e.g. ||s-|s\||s, .ooo; |||; so\s, .oo,).
3.4. Agendas normativas versus agendas ocultas como foras motrizes das
polticas
Em resumo, existem vrios paradigmas, fundamentos e justicativas para as polticas pblicas volta-
das pesquisa e inovao. Todos, porm, so essencialmente conceituais e construes normativas
que deixam de levar em considerao as agendas ocultas por trs das situaes concretas em que
se elaboram as polticas. Como resultado, tende a ser difcil dizer se os formuladores das polticas de
pesquisa e inovao so de fato os dirigentes ou simples agentes nesse contexto (e.g. ss\J, +,,,;
v\ ||s |J||, +,,s). Alm do mais, a lgica divergente e a inuncia de grupos de presso da co-
munidade cientca, empresarial, ou mesmo do pblico crtico, podem ser considerveis e, portan-
to, ofuscar a relao causal entre os efetivos resultados de polticas e a construo normativa que in-
dica se, por qu e como iniciativas pblicas deveriam ser realizadas. Este o tema da prxima seo.
4. Poltica de pesquisa e inovao: atores e interesses em conito
A maioria das polticas tecnolgicas ... representa acordos entre objetivos conitantes (ov|s,
+,,|, p. +o). Para entender o que isso signica no contexto da avaliao de polticas, convm adotar
uma perspectiva terica: apenas raramente a formulao de polticas de inovao uma questo
de decises hierrquicas de cima para baixo e implementao direta; ao contrrio, tende a ser um
processo que envolve a construo de redes e consensos entre atores heterogneos (corporativistas)
que representam subsistemas sociais diferentes (ver |J||\, +,,s). Freqentemente, as decises
polticas so negociadas em arenas que envolvem mltiplos atores e redes de esferas distintas (\-
s|; \z, +,,,) assim como abrangem sistemas poltico-administrativos em vrios nveis. Na Eu-
ropa atual, englobam responsabilidades que variam de regionais at transnacionais (cs\||, +,,e;
|J||\, .oo+).
60
Na esfera da poltica de inovao, perspectivas tpicas dos grupos mais relevantes de atores corpo-
rativos so:
Cincia: O sistema cientco pode ser representado por universidades (faculdades, institutos e gru-
pos dedicados pesquisa); institutos pblicos no universitrios que desenvolvem pesquisas bsicas
ou aplicadas; associaes prossionais tais como conselhos cientcos (dependendo do seu papel
dentro do sistema nacional de pesquisa); conferncias de reitores, etc. Os interesses tpicos desses
atores com respeito pesquisa e inovao com nanciamento pblico so o reconhecimento cien-
tico e a carreira acadmica (pelas publicaes cientcas, participao em congressos, etc.), a con-
solidao ou ampliao de uma determinada disciplina ou rea temtica, a capacitao de jovens
pesquisadores, entre outros.
Indstria: O mundo das rmas industriais que buscam tecnologia e conhecimento pode ser repre-
sentado pelos laboratrios de |s| das grandes empresas (multinacionais) ou pelas associaes in-
dustriais que focalizam |s| e apenas excepcionalmente por ||s individuais (pelo menos na are-
na poltica). Os interesses tpicos so o intercmbio de conhecimento tecnolgico pr-competitivo;
a gerao de novos conhecimentos por meio de cooperao com outras empresas ou institutos
pblicos; o estabelecimento conjunto de padres e normas tcnicas; bem como a apropriao ime-
diata de novos conhecimentos (patentes) e a introduo de novos produtos e processos no merca-
do (inovao bem sucedida).
Sociedade: Em princpio, a sociedade deveria ser representada por aqueles que elege via processos
democrticos. Na prtica, todavia, a constante diferenciao de interesses sociais tem resultado em
uma crescente diversidade de relativamente bem organizados grupos de interesse, organizaes
no-governamentais (oc) e ambientalistas que reclamam uma participao ativa em esferas pol-
ticas. Recentemente, esse processo se fortaleceu, de modo especial, nas cincias da vida, particular-
mente as pesquisas sobre as aplicaes mdicas da genmica. Dado o carter heterogneo dos pro-
psitos e perspectivas das oc, difcil identicar interesses tpicos da sociedade quanto a polticas
de pesquisa e inovao.
Sistema poltico-administrativo: Na esfera da poltica de inovao, o sistema poltico-administrati-
vo pode ser representado pelos membros do parlamento, pelas instituies governamentais e suas
respectivas burocracias, cada qual estruturado e com poderes de forma especca nos nveis regio-
nal, nacional e transnacional. Esses sistemas so caracterizados por trs conjuntos de atores, cada
um com seus prprios interesses e perspectivas: membros de parlamento e outros representantes
governamentais que lidam com a poltica de inovao so atrados pela possibilidade da ateno
61
de fortes grupos que representam interesses pblicos (por exemplo, industriais, oc); os burocratas
associados s polticas de inovao, por outro lado, preferem estabilizar seus bitopos institucionais
e legitimar suas aes parte pelo alinhamento com objetivos parlamentares ou governamentais,
parte pela busca de consensos com seus principais clientes na cincia e na indstria. Conseqente-
mente, o conservadorismo institucional e processual se destaca como sendo o mais estvel interesse
tpico dos formuladores de polticas de |s| e dos burocratas que atuam nessa esfera, embora, em
termos do contedo das polticas (por exemplo, temas de pesquisas, tecnologias,...), possivelmente
sejam mais exveis que a cincia ou a indstria. Esses se denem em termos de contedo em vez
de procedimento.
Em suma, os atores envolvidos nas negociaes com responsabilidades diferentes (os formuladores
das polticas denem os programas e alocam recursos; os pesquisadores denem os temas/adqui-
rem os equipamentos; e a indstria busca vantagens competitivas...), defendem interesses diferentes
(s vezes, contraditrios), representam diferentes perspectivas das partes interessadas, constroem
diferentes percepes da realidade (.\||o, +,,.) e referem-se a marcos institucionais divergentes
(s.|o: s||, +,,|). Nessas circunstncias, as estruturas de poder e as conguraes das esferas po-
dem variar signicativamente entre estados nacionais (ou regies) (ver gura .). Em geral, as autori-
dades estatais (regionais, nacionais ou transnacionais) que atuam na formulao e implementao
das polticas de inovao desempenham um papel importante, porm no dominante. Em muitos
casos, exercem o papel de mediadores no com base em seu prprio poder, mas respaldados por
um espectro de hierarquia visando facilitar o alinhamento das partes interessadas (s.|\s||, +,,,).
Em certos casos, a poltica bem- sucedida depende da reestruturao das perspectivas das partes
interessadas e da produo de consensos.
Portanto, as diferentes lgicas da poltica normativa para pesquisa e inovao (falhas do mercado,
bens pblicos...) como discutido antes, na seo , raramente determinam o comportamento
de facto dos atores responsveis pelas decises: ao contrrio, a orientao normativa apenas um
dos meios de legitimar decises que, na prtica, representam tentativas de conciliar interesses hete-
rogneos. Nessas circunstncias, qualquer benchmarking relacionado ao xito de uma determinada
poltica, que dependa exclusivamente de um determinado marco normativo, corre o risco de ser um
exerccio meramente acadmico e quixotesco.
62
Figura 2 A esfera da poltica de rai: competio entre atores corporativos
Centros
nacionais de
pesquisa
Institutos de
pesquisa
contratados
Universidades
Conselhos
de Pesquisa
Grupos de
consumidores
Grupos
ambientalistas
Ministrio
Nacional de
Pesquisa
Outros
ministrios
nacionais
Comisso
Europia Governos
regionais
Parlamento
nacional
Associaes
industriais
Associales
de PMEs
Empresas
multinacionais
5. O impacto socioeconmico de polticas de : uma varivel
dependente das perspectivas adotadas
Visto que qualquer programa de pesquisa e inovao envolve uma gama de atores com interesses e
expectativas diferentes formuladores de poltica, gestores de programas, pesquisadores e os clien-
tes do programa o leque de possveis resultados e impactos enorme. Por esse motivo, essen-
cial que uma avaliao bem planejada leve estas perspectivas diversas em considerao e procure
reconciliar as respectivas necessidades de informaes com as restries de recursos e com a dispo-
nibilidade de tais informaes. A Tabela , mostra diferentes classes de impactos (diretos e indiretos;
a curto e longo prazo) do investimento pblico em |s| em trs campos: na cincia; na economia e
sociedade como um todo; e na esfera da poltica. Na matriz apresentada na Figura ,, a possibilidade
63
de avaliao das clulas varia consideravelmente: quanto mais escura a clula, mais difcil ser asso-
ciar um determinado insumo poltico e um potencial impacto e, portanto, maior ser o desao para
a avaliao. Nesse caso, conceitos e metodologias adequadas e ecazes se tornam imprescindveis.
Tabela 3 Impactos do investimento pblico em rai
Campos mais afeta-
dos pelo investimen-
to pblico em rai
Impactos diretos Impactos indiretos
Curto prazo Longo prazo Curto prazo Longo prazo
Impactos tpicos da
Cincia (Wissenschaft)
Resultados cientcos Conhecimento Melhor ensino
Transbordamentos
industriais
Impactos tpicos da
economia e sociedade
Melhor tecnologia
Melhor know-how
tcnico
Maior produtividade Maior competitividade
Impactos tpicos da poltica Maior compreenso Soluo de problemas
Maior reconhecimento de
problemas
Maior satisfao geral
Fonte: Elaborado com base em informaes de Airaghi et al., 1999.
De fato, a cultura de avaliao da Europa e da Amrica do Norte tem a sua disposio um leque
abrangente de experincias conceituais e metodolgicas. Vrios tipos de mtodos tm sido desen-
volvidos e utilizados a m de determinar efeitos j alcanados ou alcanveis. Os mais relevantes
(||s-|s\||s; o|c, +,s,; soz|\; ||||ss, +,,,; .\||o; |\s||o; Js\s, +,,;; s|\||-
s\; oJ||, +,,s; c|osc||oJ; so|ss|s, .ooo; |o| et al., .oo.; s|\||s\; |J||\, .oo,; voos\s
et al., .oo;) so: avaliaes por pares, comparaes do tipo antes/depois, abordagens que utilizam
grupos de controle e de comparao, bem como uma gama de anlises quantitativas e qualitativas.
Todos podem ser aplicados separadamente ou de forma combinada com dados ou indicadores
variados (despesas em pesquisa e desenvolvimento, patentes, publicaes, citaes e indicadores
econmicos, sociais ou tcnicos), mtodos de coleta de dados (estatsticas existentes, questionrios,
entrevistas, estudos de caso, painis, etc.), mtodos de anlise de dados (modelos economtricos,
anlises de custo/benefcio, outros mtodos estatsticos, tecnometria, bibliometria, etc.). Dado que
todos os procedimentos oferecem pontos fortes e pontos fracos, aconselhvel usar uma combi-
nao de mtodos.
Na fase atual da pesquisa referente avaliao, e apesar de todos os esforos para dar objetividade
aos mtodos e os indicadores que resultam da sua aplicao, convm alertar que, do ponto de vista
de avaliao, no conveniente utilizar apenas indicadores quantitativos. Embora o desejo de ter
uma caixa de ferramentas a ser utilizada de modo padro seja compreensvel, atend-lo invivel
vis--vis nosso conhecimento limitado da dinmica dos processos de inovao. Em outras palavras,
64
o desempenho mensurvel da pesquisa e o produto que dela deriva no levam automaticamente a
inovaes efetivas da perspectiva socioeconmica.
A abordagem multi-perspectiva para a avaliao de impactos
Dada a multiplicidade de percepes das partes interessadas, qualquer procedimento de avaliao
inclusive modelos que se baseiam na medio de impactos quantitativos falharia caso visasse
apenas avaliao objetiva de resultados inequvocos. As avaliaes devem ser construdas de ma-
neira a aumentar a racionalidade dos processos decisrios nos sistemas de negociao e nas redes de
polticas (ver Figura ,). Por meio de instrumentos econmicos e scio-cientcos, as avaliaes po-
dem sistematizar o conhecimento para os processos decisrios conhecimento sobre o contexto
e, principalmente, a clara identicao dos impactos visveis ou previsveis de polticas j nalizadas,
em vigor ou planejadas, conforme percebidas pelos vrios atores.
Figura 3 A avaliao como oportunidade para racionalizar a competio entre os atores
Centros
nacionais de
pesquisa
Institutos de
pesquisa
contratados
Universidades
Conselhos
de Pesquisa
Grupos de
consumidores
Grupos
ambientalistas
Ministrio
Nacional de
Pesquisa
Outros
ministrios
nacionais
Comisso
Europia Governos
regionais
Parlamento
nacional
Associaes
industriais
Associales
de PMEs
Empresas
multinacionais
65
No mbito de um conceito multi-perspectivo (|J||\, +,,s), no seria sbio esperar nem pos-
svel mensurar com preciso, como fossem verdades imutveis, os impactos objetivos de uma polti-
ca. Seria melhor, portanto, analisar as relaes entre as metas, medidas e impactos de polticas para
desenvolver iniciativas alternativas visando objetivos diferentes, enfoques diferentes, pblicos-alvo
diferentes e fatos diferentes (anlises multi-propsito). Assim, seria possvel formular recomenda-
es multi-perspectivas a serem introduzidas no sistema de negociao, no qual poderiam auxiliar
os atores a operar seus jogos estratgicos de forma mais efetiva, facilitando assim a reestruturao
das suas percepes de interesses.
A questo decisiva que surge nesse ponto se e como o avaliador pode lidar com as exigncias con-
itantes de se manter sucientemente aberto s perspectivas dos atores pertencentes ao sistema
de negociao, por um lado, e sucientemente distanciado de interesses individuais, por outro ,
mantendo, ao mesmo tempo, a sua objetividade em relao ao processo global, conforme esperado
de qualquer avaliador neutro. possvel responder a essa questo apenas caso a caso. Aqui, depara-
mos com um problema estrutural caracterstico de toda entidade mediadora, cujo controle cons-
titui a base do seu sucesso institucional e prossional (por exemplo, para consultores, advogados e
psicoterapeutas).
6. Resumo e concluses
No incio deste artigo armamos que qualquer tentativa de avaliar o impacto socioeconmico de
polticas pblicas de pesquisa e inovao demanda um conhecimento claro das premissas tanto
dos formuladores quanto dos avaliadores de polticas. Essa no uma tarefa fcil, pois exige reexo
sobre certas condies especcas desse campo da poltica: em primeiro lugar, pesquisa e inovao
bem-sucedidas dependem de complexas interaes sociais que so enraizadas em sistemas de ino-
vao nacionais, regionais ou setoriais duradouros. A poltica pblica de |s| tem de ser considerada
como um elemento inerente aos sistemas de inovao que, ao longo dos ltimos dois sculos, se
desenvolveram de forma coevolucionria em relao aos sistemas polticos em todos os pases in-
dustrializados. Os atores envolvidos nas iniciativas pblicas relativas |s| (ora na poltica, na inds-
tria ou na cincia) defendem interesses, suposies, metas e expectativas heterogneas e s vezes
conitantes. Ou seja, grupos diferentes utilizam critrios diferentes para medir o sucesso.
Nesse tenso contexto, as polticas de pesquisa e inovao envolvem uma gama de (parcialmente
66
competitivos) objetivos, efeitos esperados, lgicas subjacentes e pressupostos funcionais reetidos
nos diversos instrumentos de poltica, tambm parcialmente competitivos entre si ou superpostos.
Por sua vez, cada vez mais, intervenes polticas relacionadas pesquisa e inovao visam a ml-
tiplos propsitos e a atores heterogneos, simultaneamente. Por exemplo, a noo de objetivos so-
cioeconmicos que permeia os Programas-Quadro da Unio Europia reete a natureza multi-ator,
multi-propsito desses programas, fato que inevitavelmente aumenta a complexidade e o entrela-
amento das relaes insumo/produto/resultado. Alm do mais, na Europa, polticas similares de |s|
so implementadas simultaneamente nos nveis regional, nacional e transnacional.
Finalmente, embora a cincia e a pesquisa sejam foras motrizes em sociedades modernas e con-
tribuam em vrios aspectos das nossas vidas pblicas e privadas, isso ocorre de maneira complexa
e imprevisvel, o que diculta a avaliao da sua importncia (\|s\c|| et al. +,,,). A diculdade em
atribuir efeitos tais como o crescimento econmico, a gerao de emprego e a integrao social a
determinadas intervenes polticas, limita expressivamente a nossa capacidade de avaliar os im-
pactos mais abrangentes do apoio pesquisa. Outro problema tem a ver com a defasagem entre a
realizao do projeto de pesquisa e qualquer resultado socioeconmico.
Na presena das ambigidades inevitavelmente envolvidas na avaliao de polticas dirigidas pes-
quisa e inovao, tanto os avaliadores quanto os usurios dos resultados precisam ser conscientes
das suas responsabilidades. A avaliao como inteligncia estratgica deveria seguir alguns princpios
bsicos (|J||\ et al., +,,,; |J||\, .oo,, p. ,e,):
O princpio de participao: a inteligncia estratgica deve reconhecer a multiplicidade
de valores e interesses dos atores envolvidos na elaborao de polticas de inovao. Ex-
perincias de avaliao devem considerar a diversidade de perspectivas dos atores e ten-
tar dar-lhes a oportunidade de se expressarem (abordagem multi-perspectiva), assim evi-
tando uma verdade nica em relao ao tema.
O princpio de objetivao: as avaliaes devem levar informaes mais objetivas para
a arena poltica no intuito de estimular uma formulao mais objetiva das percepes
divergentes, oferecendo indicadores apropriados, anlises e mecanismos para o processa-
mento das informaes.
O princpio de mediao e alinhamento: a avaliao deve apoiar o debate entre ato-
res discordantes na arena poltica, assim intermediando e moderando conitos, sempre
sustentada por informaes objetivas. O aprendizado mtuo sobre as perspectivas dos
atores e sobre o processo de formao de seus interesses pode facilitar o alinhamento
de vises.
67
O princpio de apoio s decises: para que a avaliao seja til, necessrio haver fruns
para a negociao e para a elaborao de decises polticas.
Em ltima instncia, processos de alinhamento participativos, objetivados e mediados facilitariam as
decises polticas inclusive em resposta reivindicao poltica por democracia nas escolhas tec-
nolgicas e possibilitariam a implementao bem-sucedida dessas decises.
68
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Medidas polticas para apoiar inovao:
experincias internacionais
Keith Smith'
Introduo
Uma inovao bem-sucedida raramente resulta da ao de uma empresa individual. Na prtica, o
sucesso na inovao envolve interaes complexas entre uma empresa e seu ambiente e um pro-
blema importante para o governo compreender e moldar esse ambiente de maneira a melhorar
o desempenho inovador dos negcios. O presente texto discute como esses problemas tm sido
abordados em alguns contextos internacionais, usando a abordagem dos sistemas de inovao para
discutir o arcabouo e ao de polticas que podem apoiar o ambiente de inovao em geral. O
conceito de sistema de inovao provavelmente o mais importante desenvolvimento dos estudos
sobre inovao nos ltimos anos, e parece estar desempenhando um papel cada vez mais crucial no
desenvolvimento de polticas (para uma viso geral sobre o assunto, ver Mytelka and Smith, .oo.).
Este artigo discute as bases empricas e conceituais desse conceito, e ento se volta para a maneira
de utiliz-lo na denio e avaliao de polticas.
Em um primeiro nvel, o ambiente de inovao consiste da interao entre empresas especialmen-
te entre uma empresa e sua rede de consumidores e fornecedores. Essas conexes entre empresas
no so relaes de mercado de curto-alcance e sim relaes cooperativas que muitas vezes do
forma ao aprendizado e criao de tecnologias. Em um segundo nvel, o ambiente envolve fatores
mais amplos que condicionam o comportamento das empresas. Esses incluem especialmente a es-
trutura institucional e organizacional da economia e, em particular, suas infra-estruturas e processos
que criam e distribuem conhecimento cientco.
As condies ambientais so muitas vezes vistas como especcas de contextos regionais ou nacio-
nais, devido a padres persistentes de diferena entre economias. Embora crescimento e catching
up envolvam convergncia entre economias em termos de nveis de renda ou produtividade, usu

15. Keith Smith economista (Universidades de Cambridge e Sussex) e diretor executivo do Australian Innovation Research Centre
(|sc).
76
almente permanecem diferenas entre economias em termos de suas atividades e capacidades de
conhecimento. A diversidade, no nvel de regies ou pases, envolve, no mnimo, diferenas em:
Especializao industrial
Padres de inputs de inovao (por exemplo |s| versus no-|s|) '
Padres de comercializao (tanto nas especializaes quanto nos parceiros)
Especializao tecnolgica
Devido a esses padres de diversidade, normalmente h diferenas relacionadas a:
Organizaes institucionais
Infra-estruturas tanto fsica quanto de conhecimento
O vnculo entre a diferenciao setorial e as caractersticas nacionais o fato de que os pases so
setorialmente e, portanto, tecnologicamente especializados. importante observar que essas dife-
renas entre os setores so bem acentuadas entre os pases e persistem ao longo do tempo. Um ele-
mento disso que o moderno crescimento econmico no parece estar ligado com uma mudana
para indstrias de alta tecnologia: muitas economias com grandes setores de baixa ou mdia tec-
nologia tambm crescem e suas diferenas estruturais persistem (para uma anlise emprica desse
assunto, ver Sandven, Smith e Kaloudis, .oo,).
A abordagem escolhida para este trabalho foi a de empregar o conceito de sistema de inovao
para pensar sobre o ambiente de inovao. As questes que levantamos so: o que constitui um
sistema de inovao? Que funes um sistema de inovao desempenha? Que medidas polticas
podem ser tomadas para permitir seu funcionamento?
Abordagens dos sistemas inovao
Um sistema de inovao consiste de estruturas durveis de organizao e aprendizado que do for-
ma ao desempenho de empresas. Segundo Lundvall, pode-se fazer uma distino entre uma deni-
o restrita e uma denio ampla de sistema de inovao:
"A denio restrita incluiria organizaes e instituies envolvidas na pesquisa e explorao como
16. N do T: Pesquisa e Desenvolvimento
77
departamentos de |s|, institutos tecnolgicos e universidades. A denio ampla (...) inclui todas as
partes e aspectos da estrutura econmica e da organizao institucional que afetam o aprendizado,
a pesquisa e a explorao o sistema de produo, o sistema de mercado e o sistema nanceiro se
apresentam como subsistemas nos quais o aprendizado acontece" (|J|v\||, 1992:12).
A abordagem dos sistemas tem trs pressupostos conceituais bsicos, e se pode distinguir entre
as abordagens segundo a nfase que elas adotam, em qual desses pressupostos elas se apiam.
So eles:
A idia de que o comportamento econmico repousa em alicerces institucionais, ou seja,
regras do jogo estabelecidas, legalmente ou pela tradio, que se desenvolvem devido s
vantagens que oferecem por reduzir a incerteza. Diferentes organizaes institucionais
levam a diferentes comportamentos econmicos e diferentes resultados;
A idia de que as vantagens competitivas dos pases resultam da variedade e da especiali-
zao setorial. Ou seja, posies competitivas bem-sucedidas so conquistadas por estru-
turas industriais especcas e tipos especcos de especializao tecnolgica;
A idia de que o conhecimento tecnolgico gerado por aprendizado interativo, e de que
ele, geralmente, toma a forma de bases de conhecimento distribudo entre diferentes ti-
pos de agentes econmicos, que devem interagir de alguma maneira se o conhecimento
tecnolgico for aplicado.
Com esse background, um sistema nacional de inovao pode ser descrito em termos de seu arca-
bouo institucional especco, seus padres de especializao e seu sistema de produo e distribui-
o do conhecimento.
O que fazem os sistemas? Como eles funcionam?
Grande parte da literatura sobre a teoria dos sistemas se volta para as diferenas de estrutura va-
riao transnacional por meio das instituies e organizaes. Mas do ponto de vista da inovao,
o que realmente importa a funcionalidade: o que de fato fazem as instituies do sistema de ino-
vao, e como elas operam? A abordagem aqui adotada consiste em argumentar que os processos
de inovao tm vrias funes que necessitam ser cumpridas: eles devem ser iniciados (geralmente
por alguma percepo de oportunidade); eles devem ser nanciados; eles devem lanar mo de ca-
pacitaes, que por sua vez foram criadas e mantidas. Qualquer avaliao de desempenho de sis-
temas deveria, portanto, considerar o que de fato faz o sistema em termos de inovao. Mas neste
78
captulo ns vamos alm ao sugerir que as funes de um sistema podem formar um quadro que
permite entender tanto os fundamentos quanto os contedos de polticas de apoio inovao. O
objetivo aqui desenvolver um arcabouo que associe o nvel da funcionalidade ao nvel da estrutu-
ra, que possa oferecer um instrumental aos formuladores de polticas que buscam uma base lgica
e um guia para intervenes e avaliaes polticas especcas. Sugere-se aqui, especicamente, que,
para um sistema de inovao evoluir e apresentar um bom desempenho, so necessrios seis requi-
sitos funcionais conseqentes, quais sejam:
Drsrnvotvitrn+o or connrcitrn+o, oirus/o or connrcitrn+o r inrat-rs+au+uat or +.
connrcitrn+o
Essa a funo que normalmente situada no prprio corao de um sistema de inovao, porque
se refere tanto sua base de conhecimentos (em um nvel global) quanto maneira como o sistema
local emprega a base e, claro, maneira como ele evolui. Essa funo abrange a amplitude e a pro-
fundidade da base de conhecimento (cientco e tcnico) do sistema de inovao e a maneira como
aquele conhecimento difundido e combinado no sistema. Ela , portanto, intimamente relaciona-
da ao conceito de aprendizado, que est no ncleo do sistema de inovao.
O aprendizado e a gerao de conhecimento se do por todo o sistema de inovao em diferen-
tes nveis. Primeiramente, no nvel da empresa, onde se criam competncias e conhecimentos alta-
mente especcos, que so relevantes para os produtos e processos com os quais a empresa deseja
competir no mercado. Em segundo lugar, o compartilhamento de conhecimentos no interior de
uma indstria ou setor: formas mais amplas de conhecimento (em geral codicadas sob a forma de
disciplinas, como engenharia qumica ou outros ramos da engenharia). Em terceiro, h as formas de
conhecimento cientco ou social que formam um contexto mais amplo de produo e inovao.
Empresas muito raramente inovam somente com base em seus bancos de conhecimento internos,
devido complexidade tecnolgica e dinmica da tecnologia.
Complexidade tecnolgica signica que as empresas raramente dominam internamente todo o co-
nhecimento que lhes relevante, especialmente quando a inovao passa por problemas que re-
querem ajuda externa. A dinmica da tecnologia signica que o conhecimento em geral evolui em
direes que a empresa no pode determinar totalmente. Uma soluo freqente para isto a co-
operao ou colaborao tecnolgica. A gerao de conhecimentos acontece por um processo in-
terativo com outras empresas, organizaes e infra-estrutura cientca e tecnolgica etc. A pesquisa
emprica em diversos pases sob os auspcios da o.|| tem mostrado que as empresas inovadoras so
79
sempre aquelas que atuam em colaborao, que a colaborao perdura por longos perodos e que
as infra-estruturas pblicas (como universidades e institutos de pesquisa) so parceiros importantes
para a colaborao. Esta uma forte conrmao emprica da idia de que a inovao deve ser vista
como um fenmeno coletivo (ver Howells, .ooo, para uma viso geral sobre a pesquisa neste assun-
to; e o.||, .oo+, para uma srie de estudos comparativos sobre inovao em diferentes pases).
Uma espao ideal para a colaborao e apoio o sistema de organizaes que compem a infra-es-
trutura do conhecimento: universidades, laboratrios de governos, organizaes de padronizaes,
institutos de pesquisas etc. As dotaes e economias dessas infra-estruturas parecem exercer fortes
efeitos tanto na implantao quanto na conduo de aes visando o domnio de novas tecnologias
radicais. Pode-se at armar que as principais inovaes tecnolgicas que deram forma ao mundo
moderno se originaram e se desenvolveram em organizaes da infra-estrutura do setor pblico.
O radar, as telecomunicaes, a microeletrnica, a energia nuclear, a biotecnologia, a aviao de
ponta, as comunicaes por satlites, os novos materiais, a internet todas essas tecnologias que
compem o ncleo da economia industrial tiveram seu desenvolvimento como fruto da deciso
tomada, de uma maneira ou de outra, por governos ou agncias pblicas. Claro que essas decises
partiram de vrias organizaes militares, conselhos de pesquisa, mistrios civis, universidades e
as opes e decises mais importantes no foram tomadas necessariamente de maneira racional
e consistente. Contudo, nenhuma das crticas que se possa fazer sobre o papel do setor pblico
pode obscurecer sua extraordinria importncia na tomada de decises em momentos-chave do
desenvolvimento dessas tecnologias. Dada a importncia dessas infra-estruturas para a tecnologia
moderna, parece improvvel que seu papel seja meramente acidental, pelo que vale a pena ques-
tionar se existe algo essencial (ou mesmo sistemtico) entre elas e as inovaes de larga escala. Se
observarmos a histria de tecnologias especcas, especialmente quelas consideradas como tendo
um importante impacto econmico ou tecnolgico, surpreendente quo freqente seus aspectos
fundamentais so desenvolvidos em laboratrios governamentais, empresas pblicas, universidades,
programas militares de |s| etc. Muitas vezes difcil entender como tecnologias, as radicais em par-
ticular, emergem ou se estabelecem, a menos que se leve em conta o papel dessas infra-estruturas.
Inrtuncit soaar o oiarcionttrn+o ot ausct r iorn+irict/o or oroa+uniotors :.
Se um sistema de inovao deve ser desenvolvido, toda uma srie de empresas e outras organiza-
es devem perceber novas oportunidades e integrar-se ao empreendimento. Em muitas teorias
econmicas, o reconhecimento de uma oportunidade de inovao de fato feito fora a suposio
que os mecanismos de mercado levam ao aproveitamento de qualquer oportunidade lucrativa.
80
Essa idia reside na pressuposio de que o acesso a uma nova informao instantneo e gratuito e
de que ela ser interpretada de maneiras idnticas por todas as empresas. Como argumenta Metcal-
fe (.oo|), empresas (indivduos entre elas) lem e interpretam uma mesma informao de maneiras
muito diferentes, e aqui se encontra uma das principais fontes de variao no processo de inova-
es: inovaes so concebidas em mentes individuais e essas mentes diferem umas das outras.
As oportunidades raramente se apresentam de maneira clara e transparente e isso se aplica parti-
cularmente quelas associadas com tecnologias que constituem uma ruptura no conhecimento
tecnolgico existente. A identicao de oportunidades , portanto, uma caracterstica problem-
tica de um sistema de inovao e deve haver incentivos sucientes e/ou presses para empresas
buscarem oportunidades e investirem em um sistema de inovao emergente. A segunda funo
a fora combinada de fatores que inuenciam o comportamento da busca e do investimento. Essa
funo tambm diz respeito aos mecanismos que inuenciam o direcionamento da busca dentro
do sistema de inovao, em termos de diferentes tecnologias em competio, de aplicao, merca-
dos, modelos de negcios etc. Exemplos desses fatores inuentes so as crenas nos potenciais de
crescimento, mudanas no panorama (por exemplo, o debate sobre o clima), regulamentaes, ar-
ticulao da demanda pela liderana da clientela e gargalos tcnicos.
Com freqncia h a necessidade de coordenao de investimentos entre as empresas. Por exem-
plo, uma mudana para os automveis movidos a bateria requerem um investimento simultneo
no desenvolvimento de produo de baterias, carros movidos a bateria, produo de condutores de
energia para baterias, postos de abastecimento para baterias etc. A coordenao, portanto, deman-
da que uma srie de empresas supridoras de produtos e servios complementares sejam inuencia-
das por seus processos de busca e investimento crenas e vises de futuro devem ser mescladas.
Exrraitrn+t/o cot rtrarrnoitrn+os r crs+/o or aiscos r incra+rzts ,.
A inovao necessita de empresrios que conduzam experimentos, que pesquisem em mercados
incertos, em tecnologias e instituies desaantes. Essas incertezas so uma caracterstica funda-
mental do desenvolvimento tecnolgico e industrial e no esto limitadas s fases preliminares da
evoluo por etapas de um sistema de inovao, mas so caractersticas de fases posteriores tam-
bm (Rosenberg, +,,e). Anal de contas, a inovao , por denio, uma novidade, e no sabemos
o que a natureza e o impacto da novidade podem ser. A identicao e a gesto da incerteza so,
por isso, centrais a qualquer sistema e os sistemas diferenciam-se agudamente nas maneiras como
isto feito. De uma perspectiva social, a maneira de tratar isso deve assegurar que muitos expe-
81
rimentos empresariais se realizem. Esses experimentos implicam tentativas contnuas com novas
tecnologias e aplicaes, em que muitos falharo, alguns tero sucesso, mas um processo social de
aprendizagem vai acontecer no curso desses experimentos. Um sistema de inovao sem uma ex-
perimentao vibrante estagnar e, de fato, sem os experimentos iniciais, no ser montado. Natu-
ralmente, no decorrer do processo de aprendizagem, a formao de conhecimentos acontece, mas
de uma natureza mais aplicada que a daqueles formulados no incio do processo.
Os grandes problemas da experimentao de qualquer tipo so o risco e a incerteza. A inovao
envolve srios riscos tanto em termos tecnolgicos quanto em termos econmicos. O termo risco
aqui se refere ao fato de que efeitos potenciais de uma inovao podem ser conhecidos, mas apre-
sentam uma grande variabilidade nos resultados. Incerteza signica que sequer sabemos o que os
efeitos podem vir a ser simplesmente no possvel saber o que h na agenda tecnolgica ou
econmica. Raras vezes foi possvel predizer o caminho da inovao mesmo em termos gerais, e
isto constitui um grande problema tanto para as companhias quanto para os governos. As empre-
sas muitas vezes cometem erros fatais de previso, mesmo quando elas so muito bem informadas
e dirigidas por gente altamente competente e graduada elas raramente so capazes de predizer
os resultados econmicos de novos produtos e processos. Isso causa grandes problemas para as
empresas ao assessorar a tomada de decises que envolvem atividades de inovao (sos|s|sc,
+,,e). Os aspectos polticos aqui se relacionam ao papel que o governo desempenha, desde muito
e reconhecidamente, na reduo, na mudana ou na diversicao dos riscos. Um aspecto poltico
bsico que a diversicao do risco requer portflios de projetos, e pequenas empresas ou mesmo
pequenas economias inteiras podem no ser capazes de t-los; na prtica, os governos entram para
diminuir o risco via suportes nanceiros, garantias, e subsdios.
Foatt/o or tractoo .
Para um sistema de inovao emergente, os mercados podem no existir ou ser enormemente sub-
desenvolvidos. Seja por no haver um lugar para o comrcio; ou porque os clientes potenciais podem
no ter sua demanda articulada ou carecer de competncia para faz-lo; seja porque o preo/desem-
penho da nova tecnologia pobre, ou por no existirem padres, ou ainda porque as incertezas po-
dem prevalecer em muitas dimenses. Com relao a essa ltima razo Rosemberg (+,;e) arma:
Muitas inovaes so relativamente cruas e inecientes no primeiro momento em que elas so
reconhecidas como constituintes de uma coisa nova. Elas so necessariamente mal adaptadas a
82
muitos dos usos denitivos para os quais elas sero eventualmente empregadas; portanto, elas
podem oferecer apenas pequenas vantagens, ou talvez nenhuma, sobre tcnicas j existentes
Consequentemente importante que espaos protegidos sob a forma de mercados- enfermaria se
desenvolvam para que se abra um espao de aprendizado no qual o sistema de inovao possa en-
contrar um campo para se consolidar. Dentro de tal ambiente, os atores podem aprender sobre a
nova tecnologia e engendrar crenas e expectativas.
Moaitizt/o or arcuasos ,.
Inovar mais do que criar conhecimento ou aprendizado, pois sempre envolve uma srie de bens e
capacidades que no so diretamente relacionadas inovao. Isso inclui a capacidade de nanciar
investimentos, de criar sistemas produtivos ecientes e de recrutar equipes treinadas adequadas. Na
medida em que um sistema de inovao se desenvolve, uma srie de diferentes recursos devem ser
mobilizados, que incluem capital humano e nanceiro neste domnio que o controle das empre-
sas de fundamental importncia. Em algumas reas, a mobilizao de recursos tambm implica a
construo de uma infra-estrutura fsica, alm da infra-estrutura de conhecimento.
Drsrnvotvitrn+o or rx+ranttiotors rosi+ivts c.
medida que os mercados vo alm dos primeiros nichos, amplica-se um espao no qual o siste-
ma emergente pode se desenvolver e suas funes podem ser reforadas. A mudana estrutural sob
a forma de entrada de empresas fundamental nesse processo. Primeiro, porque cada nova empre-
sa que entra traz conhecimento e outros recursos para o sistema de inovao, reforando a funo
mobilizao de recursos. Segundo, os novos participantes podem resolver pelo menos algumas das
incertezas iniciais com respeito a tecnologias e mercados, reforando assim as funes inuncia
no direcionamento da pesquisa e formao de mercado. Resolvendo incertezas e melhorando a
legitimidade os novos participantes podem conferir externalidades positivas a outras empresas j
estabelecidas, ou novas participantes. Outras externalidades podem surgir devido ao co-posiciona-
mento de empresas. No nal do sculo +,, Marshall discutiu economias que eram externas a em-
presas, porm internas sua posio. Desenvolvendo suas idias, Audretsch and Feldman (+,,|) and
Krugman (+,,+) esboaram trs origens de tais economias:
83
Emergncia de mercados de trabalho associados, que fortalecem a funo desenvolvi-
mento e difuso de conhecimento, j que novos participantes ao entrar podem recrutar
equipes de participantes j estabelecidas (e vice-versa com o decorrer do tempo);
Emergncia de provedores de bens e servios especializados intermedirios; medida que
uma diviso do trabalho vai se desenvolvendo, os custos vo se reduzindo e o desenvol-
vimento e difuso de conhecimento adicional vai sendo estimulado pela especializao e
pela experincia acumulada;
A informao ui e o conhecimento transborda, contribuindo para a funo desenvolvi-
mento e difuso de conhecimento.
Novos participantes podem contribuir para um processo no qual todas as seis funes previamente
descritas so reforadas, beneciando outros membros do sistema de inovao por meio da gera-
o de externalidades positivas. Essa funo, portanto, no independente, e sim, indica a dinmica
do sistema.
Instituies e organizaes-chaves de sistemas de inovao
nacionais e setoriais
Quais so as instituies que do suporte s funes descritas acima? Nesse item empregado o
conceito de instituio no sentido desenvolvido por Douglas North e muitos outros, enquanto um
processo social que regula o comportamento de agentes da sociedade. Nesse sentido, as institui-
es podem ser formais, estabelecidas como parte do arcabouo legal da sociedade, ou informais,
no sentido de uma prtica estabelecida pelo costume. So instituies-chave:
O sistema de governana corporativa
O termo controle de empresas se refere aos arranjos pelos quais os empreendimentos so con-
trolados, organizados e gerenciados. Em geral, a governana corporativa pensada em termos de
como os gerenciamentos so explicveis aos acionistas. Mas tambm pode ser visto como um dos
elementos-chave no processo pelo qual o gerenciamento aloca recursos para o investimento e a
inovao. Nesse sentido, h diferenas de controle de empresas importantes de um pas para outro.
Essas diferenas em sistemas reguladores, propriedade, e estruturas de controle, polticas scais,
sistemas nanceiros etc. desempenham um papel central na determinao de diferenas nas ca-
pacidades de inovao de longo prazo das empresas.
84
Infra-estruturas de conhecimento de sistemas de rao
So dois os grandes resultados da moderna pesquisa de inovao: primeiro, que empresas inovado-
ras tendem a ser empresas colaborativas; segundo, que h grandes uxos de conhecimento entre
as organizaes. Fluxos de conhecimento e universidades, institutos de pesquisa, e laboratrios p-
blicos so importantes para inovao. Pode-se pensar nessas instituies como infra-estruturas de
conhecimento. Elas produzem impactos que no podem ser percebidos nem pela colaborao a
curto prazo, nem pelos dados sobre a comercializao. Esses efeitos se do pela via da educao e
treinamento, por contatos interpessoais, pelo intercmbio de pessoal, pelo uxo geral de idias, con-
sultoria, design de instrumentao etc. Eles so particularmente importantes nos setores chamados
de low-tech, como os produtos agroalimentares, nos quais organizaes infra-estruturais interagem
com as empresas, e assim vo dando forma e reformulando as bases de conhecimento para o setor.
A economia do conhecimento depende dessas infra-estruturas, e a composio, o nanciamento, o
gerenciamento e o direcionamento estratgico da infra-estrutura de conhecimento so elementos
centrais para o desempenho futuro. Deve-se acrescentar que essas infra-estruturas fornecem bens
locais especcos que determinam a tomada de deciso de empresas globais sobre onde se estabe-
lecer. Devido a sua escala, durao e complexidade, as infra-estruturas sempre tm um importante
envolvimento com o setor pblico.
Os sistemas nanceiros e de gerenciamento de riscos
Um problema central no campo da inovao se refere ao risco e incerteza. importante reconhe-
cer que as empresas no inovam para aumentar a produtividade ou resolver problemas econmicos
para o pas como um todo. Elas inovam para aumentar seu lucro e seu crescimento, na base no ris-
co. Apesar de parecer bvia, essa observao importante para que se entenda os parmetros es-
tabelecidos por polticas que moldam a atividade inovadora por incentivos e desaos. Os negcios
somente enfrentam os riscos inerentes inovao sob duas condies: +) se o retorno advindo da
inovao for sucientemente maior do que aquele obtido pela alternativa rotineira, no inovadora;
e, .) se o risco for sucientemente gerencivel. Esse um grande problema no nanciamento da ino-
vao e, por conseguinte, nas polticas voltadas para o sistema nanceiro.
De uma perspectiva poltica, h o papel do governo nessa questo. No que diz respeito ao risco, o
governo desfruta de trs vantagens potenciais sobre o setor privado: +) ele pode se diversicar por
meio de uma base mais ampla (a rigor, toda a sociedade); .) ele pode ter retornos sob formas no-
nanceiras (aumento de produtividade, melhoria da sade, aumento de empregos etc.); e, ,) ele
pode investir por mais longo prazo. Essas vantagens potencialmente permitem ao governo atuar
como um parceiro das empresas privadas que assume o risco, e aumentar suas prprias capacidades
85
de assumir riscos. Trs formas distintas de veculo econmico tm sido empregadas por governos
pelo mundo afora para ajudar empresas privadas a diversicar os riscos da inovao. A primeira
por emprstimos subsidiados a bancos comerciais, em que os riscos de inadimplncia so assumidos
parcialmente pelo governo, parcialmente pelos prprios bancos. Esses subsdios aumentam a dispo-
sio dos bancos comerciais a emprestar aos inovadores, mas no substituem os funcionrios do
governo pelo devido processo de aplicaes dos investidores privados. A segunda o maior apoio
ao capital de risco, especialmente por meio da reduo de impostos sobre ganhos de capital para
inovadores em tecnologia. Muitos governos tambm se associam com empresas privadas de inves-
timento para aumentar os fundos de capital de risco gerenciados. E a terceira um sistema de em-
prstimos relacionados ao rendimento. A Unio Europia emprega essa modalidade para nanciar e
empreendimento, altamente bem-sucedido, do Airbus.
O sistema tributrio e regulador
O sistema tributrio afeta a inovao de uma srie de maneiras, sobretudo fornecendo incentivos
para |s| (freqente em muitos pases) ou por mtodos de reduo de impostos aumentando,
assim, os retornos condicionados ao risco sobre o capital de risco. O sistema regulador vinculado
aos impostos. No existe uma denio consensual sobre o que regulao. Contudo, a maior parte
das denies contm a idia de uma discrepncia entre interesses pblicos e privados. Ela sem-
pre denida como uma interveno do Estado em esferas privadas de atividade para a realizao de
propsitos pblicos ou controle sustentado e focalizado exercido por uma agncia pblica sobre ati-
vidades que so geralmente consideradas como desejveis para a sociedade. Polticas reguladoras in-
cluem polticas de estimulao, alm de polticas de controle. Essas ltimas consistem de regulao
direta (compreendendo controle de preos, sade ambiental e padres de segurana, a exigncia de
licenas para operao de uma fbrica ou para lanar um novo produto no mercado, e outros tipos
de medidas de controle) e mais polticas tributrias, que devem ser vistas como regulao indireta.
importante ir alm da simples descrio da regulao, para analisar como elas so implementadas.
Para tanto se devem considerar tambm as agncias responsveis pela regulao e sua implemen-
tao, e os recursos e poderes de que elas dispem. Tanto internamente quanto entre os pases,
normalmente existem importantes diferenas nas maneiras como a regulao feita, traduzida em
lei, e, sobretudo, na maneira como ela implementada e aplicada. So aspectos que no devem ser
negligenciados porque eles parecem ter inuncia nas respostas que a inovao pode gerar.
86
O sistema de educao e capacitacao
Finalmente, h que dizer que o sistema de educao em todos os nveis claramente muito relevan-
te para o desempenho da inovao. Contudo, algumas questes devem ser levantadas. Muitas teo-
rias do crescimento do uma forte nfase ao desenvolvimento do capital humano, porm tratam o
conceito de capital humano de uma maneira abstrata (por exemplo, raramente discutindo os tipos
de educao, os currculos etc.). Quanto disso importa para os resultados da teoria? Pode-se usar a
teoria do crescimento econmico em voga como um guia para o desenvolvimento das polticas de
educao? O que se sabe sobre os efeitos da educao de elite versus a educao de massa sobre
o desenvolvimento econmico, tanto de um ponto de vista histrico quanto de uma perspectiva
contempornea? Quo importante a alfabetizao bsica, a extenso da educao a novos gru-
pos (como as mulheres) versus a formao em cincia de avanada e engenharia (por exemplo)? Os
efeitos de diferentes tipos de educao so diferentes em distintos estgios do desenvolvimento? Pa-
rece haver evidncia de que a alfabetizao extremamente importante nos primeiros estgios do
desenvolvimento, mas, e as economias desenvolvidas e habilitaes tecnolgicas nos estgios mais
altos do desenvolvimento? Quo signicante tem sido o crescimento da cincia para a questo se a
educao opera primariamente com a funo de desenvolver capacitaes, ou como um mecanis-
mo seletivo (ou seja, como uma maneira de selecionar pessoas aptas para empregos de alto nvel)?
A reviso anterior das instituies relevantes para a inovao , no melhor dos casos, parcial. Certa-
mente possvel sugerir muitas outras instituies que so relevantes para o desempenho do sistema
de inovao. A inovao um processo variado, e de muitos atores, que atuam em redes: nas redes
econmicas de fornecedores e clientes, mas tambm pelas redes de conhecimento e de polticas.
Essa estrutura inclui:
a situao econmica como um todo e o desenvolvimento, como o estado da economia,
estabilidade de preo, o desenvolvimento de taxas de cmbio ou a situao nos mercados
nanceiros e de trabalho;
a disponibilidade de uma infra-estrutura tangvel e intangvel eciente e completa;
regulaes contidas em acordos coletivos e leis trabalhistas;
determinantes polticos como poltica macroeconmica, poltica nanceira ou a esfera
vasta das regulaes, por exemplo na rea de proteo ao consumidor, sade em geral e
segurana, seguros, nos servios bancrios e no setor de transporte, na indstria de ener-
gia ou no campo de regulao social;
inuncias que emanam da sociedade e impactam os agentes econmicos, como estabi-
lidade social e coeso, a abertura de uma sociedade para as inovaes tecnolgicas e para
87
o crescimento econmico em geral, atitudes do consumidor, vontade social de suportar
impactos ambientais negativos, ou correr riscos, e assim por diante.
O que tudo isso indica que no estamos preocupados simplesmente com empresas individuais ou
tomadas de deciso individuais isoladas. A inovao um fenmeno multifacetado, caracterizado,
sobretudo, pela complexidade das interaes entre pessoas e instituies. Em certo nvel ela implica
novas maneiras de pensar, novas idias e solues para problemas, podendo ser vista, portanto, em
termos de criatividade e esforo intelectual. Em outro nvel, ela implica a marshalhizao dos recur-
sos nanceiros e materiais, geralmente em grande escala, e sob condies de sria incerteza. Mas
nenhuma dessas dimenses da inovao pode ser vista, realisticamente, em termos de um esforo
meramente individual, seja de pessoas, seja de organizaes. Ao contrrio, a inovao um proces-
so distribudo seus inputs, em termos de conhecimentos e recursos, so distribudos entre muitos
participantes e colaboradores, vinculados uns aos outros em redes de relacionamento. Ademais, o
processo da inovao dinmico e implica aprendizado e mudana nas esferas do social e da eco-
nomia. Um importante desao na anlise ambiental conferir uma base emprica a essas idias.
Globalizao e o Sistema Nacional de Inovao
Como pode a estrutura essencialmente nacional descrita antes ser relevante numa era de globaliza-
o? O fato de que muito do funcionamento da economia continua tendo um carter especica-
mente nacional sugere que, apesar de os fundamentos e o alcance da poltica estarem mudando, o
governo permanece como um elemento importante no estabelecimento do contexto e da estru-
tura do comportamento da economia. Muitas vezes se argumenta que a disseminao de normas
globais nos padres de consumo, na produtividade, nos regimes de comrcio e no retorno dos in-
vestimentos, corri ou mesmo destri a possibilidade de aes polticas independentes por parte
dos governos nacionais, j que aes polticas devem, inevitavelmente, contradizer essas normas, ra-
zo pela qual sero destrudas pelas foras do mercado global. Se a globalizao implica uma perda
inevitvel de soberania, ento se chega concluso simples de que as nicas polticas possveis so
aquelas que adaptam determinados pases ordem econmica liberal global.
O argumento principal deste trabalho tem sido o de que as polticas de inovao permanecem for-
temente viveis no contexto da globalizao, mas requerem a abordagem dos sistemas. O liberalis-
mo certamente mudou o panorama econmico, assim como o crescimento das regras de comrcio
e investimento da o. Mas isso no signica que a poltica de inovao tenha se exaurido, sobre-
tudo porque a inovao no afetada pelas mudanas provocadas pelo liberalismo, como muitos
88
armam. Por contraste, se se reconhece que a inovao tem um carter sistmico ou seja, que ela
ocorre no contexto de instituies, organizaes, e infra-estruturas que formam o comportamento
das empresas para a inovao ento h um considervel campo para a ao de polticas. Esse cam-
po no reside em polticas de impostos/subsdio para mudanas no mercado ou polticas de criao
de indstrias, mas em aes que moldam os componentes do sistema de inovao.
importante reconhecer aqui que os componentes cruciais dos sistemas nacionais de inovao
inclusive a educao, as infra-estruturas de conhecimento, a distribuio da renda e os sistemas de
gerenciamento do risco no so afetadas pelas instituies de globalizao (tais como o c\ ou
qualquer dos tratados da vo). Esses elementos-chave do sistema de inovao permanecem aber-
tos a intervenes polticas autnomas, por parte dos governos nacionais, e constituem matria
de deciso poltica nacional ou regional. Claramente, todos os governos defrontam-se com limita-
es em termos de recursos oramentrios ou de pessoal, mas, respeitadas essas limitaes, eles per-
manecem livres para tomar quaisquer decises que queiram em relao aos elementoschave do
sistema de inovao. Contudo, h mais uma dimenso dessa questo que relevante no contexto
da globalizao. Sistemas educacionais, infra-estruturas etc. no so apenas elementos do sistema de
inovao domstico, mas podem ser vistos como ativos locais especcos que moldam as decises
das rmas locais. Portanto, eles so centrais no apenas para o desempenho nacional, mas tambm
para como a globalizao afeta contextos nacionais particulares.
Sistemas setoriais de inovao
O ltimo tpico a ser abordado aqui o fato de que muitas das polticas de sistema sugeridas ante-
riormente necessitam ser consideradas dentro de um contexto setorial. Qualquer economia, quer
seja simples ou avanada, diversicada. O fato de que as economias compreendem um amplo es-
pectro de atividades econmicas diferenciadas d origem a problemas sutis de classicao e anli-
se. rgos de estatsticas se debatem com questes de classicao, dividindo as atividades em se-
tores englobando grupos de atividades por seus elementos comuns em termos de seus inputs ou
produtos (agricultura, manufatura, servios etc.) que por sua vez so divididos em indstrias, em
geral com base nas caractersticas de seus produtos (como txteis, carros, ou servios bancrios). As
indstrias so classicadas em um nvel no de detalhes, at o nvel de grupos de produtos: assim
a economia do |J\, usando sua classicao \.|, tem cerca de .,o indstrias s na categoria das
manufaturas e na sua classicao de quatro nveis, o chamado nvel de |-dgitos, que so produ-
89
tos especcos reconhecveis. Analistas econmicos, especialmente na economia industrial, tendem
a enfocar os fatores que formam a estrutura dessas indstrias pelo seu grau de concentrao (por
exemplo, quanto do output controlado, digamos, pelas cinco maiores empresas daquela indstria),
ou os fatores que formam a integrao vertical e as estratgias gerais das empresas.
Nos estudos sobre inovao, contudo, os setores tm sido estudados de uma maneira mais geral,
que no corresponde nem com as classicaes estatsticas, nem com os estudos econmicos so-
bre a indstria. Na anlise da inovao, um setor normalmente se refere a atividades que comparti-
lham alguma caracterstica, tal como a base de conhecimentos, as caractersticas do produto ou os
padres da demanda. Um estudo pioneiro das diferenas na inovao que emergem nos diferentes
setores foi o trabalho de Keith Pavitt (+,s|). Empregando uma grande base de dados de inovaes
signicativas (coletada principalmente nos anncios em publicaes do comrcio, e acompanhadas
com anlises de especialistas e levantamentos de empresas), ele mostrou que setores pelo que ele
se refere a indstrias por nvel de grupos de produtos poderiam ser diferenciados por trs dimen-
ses principais:
por diferentes fontes dos conhecimentos mais importantes
por diferenas na extenso em que as inovaes so produzidas e usadas em cada setor
por diferenas no tamanho dos principais setores de atividade das empresas inovadoras
Essas diferentes caractersticas resultam em quatro tipos de setores, segundo a classicao de Pa-
vitt (+,s|):
empresas dominadas por fornecedores, em que os fornecedores externos so respons-
veis pelas principais inovaes nos processos
empresas de equipamentos especializados, que fabricam ferramentas para mquinas, ins-
trumentos etc
empresas dependentes da cincia, correspondentes aos setores de alta tecnologia de |.',
frmacos etc
Essa abordagem diferenciao setorial foi consideravelmente ampliada nos ltimos anos. Um dos
principais resultados da moderna teoria da inovao a existncia de considerveis elementos de di-
versidade, no apenas entre setores e entre companhias e pases. Por exemplo, entre as companhias
comum que se identiquem diferenas, minimamente, entre as seguintes dimenses:
17. Tecnologia de Informao e Comunicao (N do T)
90
culturas de gerenciamento
capacidades tecnolgicas e nanceiras, e competncias fundamentais
especializao de produtos
formas de organizao
mtodos de produo
estilos de inovao e design etc
A competitividade geral de uma empresa vista como uma mistura complexa dessas dimenses e
bastante comum que as empresas tenham, mesmo em setores com produtos de padres muito
similares, diferentes reas em que levam vantagens. Exerccios de benchmarking levantam questes
interessantes como, por exemplo, se uma empresa pode ser competente em todas as dimenses,
ou se, pelo contrrio, existem trocas entre elas.
Da mesma forma, h importantes diferenas entre setores, em termos das necessidades de capital,
das habilitaes e da composio da fora de trabalho etc. Em termos de inovao, Tidd et al dis-
tinguem cinco dimenses distintas da inovao nas quais os setores podem ser diferentes, como
mostra o seguinte quadro:
Quadro 1 Diferenas entre setores em fontes e direcionamento da mudana tecnolgica.
Tamanho da empresa inovadora
tipicamente grande em qumicos, veculos de grande porte, processamento
de materiais, indstria area e produtos eletrnicos
pequena em maquinrios, instrumentos e software
Tipo de produto fabricado
tipicamente sensvel a preos em materiais de grande porte e produtos para
venda ao consumidor
sensvel ao desempenho em medicamentos controlados e materiais
Objetivos da inovao
tipicamente inovao de produtos com medicamentos controlados e
maquinrio
inovao em processos da indstria do ao
ambos na indstria automobilstica
Fontes de inovao
fornecedores de equipamentos e outros inputs para a produo na
agricultura e indstrias tradicionais como a txtil
clientes de instrumentos, maquinrio e software
atividades tecnolgicas domsticas em qumica, eletrnica, transportes,
maquinaria, instrumentos e software
pesquisa bsica em medicamentos controlados
Instancias de auto inovao
laboratrios de |s| em qumica e eletrnica
departamentos de engenharia da produo para a indstria automobilstica
e materiais de grande porte
Escritrio de projetos para a construo de mquinas
Departamentos de sistemas em indstrias de servios (bancos e cadeias de
supermercados)
Fonte: +|||, J., a|ssn+, J., n| |v|++, K.
Managing Innovation: Integrating Technological,
Market and Organizational Change (v|||: c||c||s+|s), 1997
91
Essas consideraes tm levado alguns autores a desenvolver o conceito de sistemas de inovao
setorial e a defender a idia de que dever-se-iam desenvolver polticas nesse sentido. Franco Malerba
argumenta que uma comparao entre atores, fontes, instituies e polticas para a inovao em
diferentes setores mostra diferenas surpreendentes. O papel da inovao na dinmica e na trans-
formao muito diferente nos distintos setores. A existncia de forte diferenciao setorial signi-
ca que muito difcil estabelecer polticas que sejam neutras com respeito aos distintos setores. Por
exemplo, os incentivos scais para |s| tm fortes efeitos nas indstrias que requerem pesquisa e
desenvolvimento internos para inovar. Porm, a maioria das indstrias praticam pouco |s| e usam
outras fontes de gerao de conhecimentos ou dependem de |s| desenvolvidos alhures. Isso apon-
ta para a necessidade de se pensar em polticas neutras em termos das condies da estrutura geral,
mas considerando as especicidades setoriais para criar mecanismos de apoio mais detalhados.
Medidas polticas
Durante muito tempo, a lgica e o escopo da poltica de interveno na indstria foi bastante
controversa. Apesar disso, evidente que nos pases industrialmente avanados, a poltica de inter-
veno difundida e, sobretudo, tem sido parte de um processo de transformao mais amplo. A
poltica de interveno contempornea, contudo, raramente consiste de uma orquestrao de de-
senvolvimento geral pelos governos, nem de uma poltica industrial convencionalmente entendida
(consistindo de subsdios a indstrias especcas para promover o crescimento ou impedir o decl-
nio). Ao contrrio, a poltica contempornea incorpora um grande leque de medidas industrialmen-
te relevantes, inclusive aquelas encontradas em polticas cientcas e tecnolgicas, polticas tribut-
rias (.o. e outras taxas sobre gases poluentes, e tambm isenes tributrias para |s|, proviso de
capital de risco, medidas padronizadoras, estruturas reguladoras, formao prvia de mercados pela
via de polticas de aquisio, de medidas para ampliar o espao de busca das empresas etc). Em con-
traste aos subsdios a indstrias em falncia, tais medidas so, em geral, consideradas legtimas. No
contexto dos pases em desenvolvimento tambm ...cada vez mais aceito o fato de que as socie-
dades em desenvolvimento devem situar a iniciativa privada em uma estrutura de poltica pblica
que estimule a reestruturao, a diversicao, e o dinamismo tecnolgico, impulsionando-a para
alm do que as foras do mercado fariam (so|s||, .oo|, p.+). Tem sido argumentado que em uma
tal estrutura a ao pblica apropriada deve ser adequada aos diferentes campos da indstria, ou
seja, deve ser seletiva e tambm ir mudando seus contedos com o passar do tempo.
92
Nesse contexto de cada vez mais complexos conjuntos de medidas, existe uma abordagem con-
ceitual coerente que permita entender as bases e os objetivos das polticas? Como podem os for-
muladores de polticas encontrar uma lgica de interveno que possa conduzi-los aos problemas
cruciais que uma poltica seletiva e adequada ao tempo possa resolver?
A abordagem do fracasso do mercado se baseia na idia de que os mercados existentes falham ao
coordenar efetivamente o comportamento, mas ela continua a crer que esses problemas podem ser
resolvidos pela criao de mercados. Essa crena geralmente assume duas formas. Primeiramente,
os fracassos do mercado podem ser resolvidos pela criao de direitos de propriedade assim, pro-
blemas associados com externalidades bencas ou prejudiciais podem ser resolvidos pela aplicao
de direitos de propriedade, que podem ser negociados. Segundo, os fracassos do mercado podem
ser resolvidos pela criao de mercados contingentes, que respondam a situaes variadas do mun-
do (assim, mercados de futuros de trabalho e produtos adequados, por exemplo, poderiam resolver
problemas de coordenao Keynesianos).
Contudo, o raciocnio e a orientao clssicos das polticas em termos de fracasso de mercado
superado e insuciente, por uma srie de razes. Uma que se poderia ser capaz de conceituar um
mercado por algum resultado benco, porm mais ou menos impossvel saber como aquele mer-
cado poderia ser institucionalizado. Um segundo problema que, a princpio, pode no ser possvel
criar totalmente um mercado. Ou seja, os problemas relevantes (tal como lock-in em grande esca-
la para tecnologias inferiores ou prejudiciais) simplesmente no so tratveis por uma soluo de
mercado e s poderiam ser resolvidos por algum tipo de mecanismo de coordenao que no seja
o mercado.
Uma proposio fundamental da abordagem dos sistemas de inovao que o processo de inova-
o e difuso inuenciado no apenas por atores e caractersticas do mercado, mas tambm pela
natureza das instituies e redes, por exemplo, os outros componentes de um sistema de inovao.
Claro que, da mesma maneira como a natureza dos atores/mercados pode impedir ou obstruir a
formao de um sistema de inovao, as instituies e redes tambm podem. O conceito de fa-
lha do sistema comeou a ser usado para captar essa lgica mais ampla da poltica de interveno.
Carlsson e Jacobsson (+,,;, p.,o,) argumentam que ...empresas, instituies e redes se tornam lock-
ins para velhas tecnologias. Desta forma, a cumulatividade e a dependncia a modelos de inovao
conduzem a riscos de lock-in em becos sem sada tecnolgicos, institucionais e de redes. Portanto,
na combinao de falhas de mercado, de instituies e de redes h a possibilidade de falhas no nvel
do sistema inteiro, ou seja, um sistema falha ao se desenvolver, ou s se desenvolve de maneira trun-
cada. Metcalfe (.oo|, p.+s) props que:
93
O governo toma a si a responsabilidade pela ecologia das organizaes e instituies que facilitam
a experimentao nos negcios, mas reconhece que, sem as necessrias interconexes, a ecologia
no um sistema... porque sistemas so denidos por terem componentes interagindo dentro de
limites, e da decorre que uma poltica de falha de sistema busca encontrar os componentes que
faltam, as conexes que faltam ...
Portanto, os formuladores de polticas podem encontrar uma lgica para interveno em um sis-
tema de inovao especco sob a forma de debilidades de sistema na estrutura geral. Porm, a
mera existncia de debilidades do sistema no necessariamente uma lgica para uma poltica de
interveno. Duas condies devem ser observadas para que a interveno pblica se justique em
uma economia de mercado: +) O mecanismo do mercado e as empresas devem falhar na consecu-
o de objetivos (politicamente determinados), isto , debilidades do sistema devem ter levado a
um problema de alguma ordem que os atores privados no so aptos a resolver por si prprios; .) as
agncias pblicas devem ter a capacidade de resolver ou de mitigar o problema. Deixemos de lado a
segunda condio para nos concentrarmos na primeira. Podemos aqui evocar as palavras de Smits e
Kuhlmann (.oo.): No se deve subestimar o poder instrumental de polticas pblicas comparadas
ao de outros atores na complexa arena da formulao de polticas (p.+.). Empresas individuais, gru-
pos de empreendedores, associaes industriais e outras organizaes de interesses podem muito
bem identicar e atuar sobre a debilidade de sistemas em seu prprio interesse.
Contudo, essas atividades de formao de sistemas podem estar em conito com os interesses de
atores individuais. Por exemplo, mesmo que a criao de variedade possa ser necessria em um nvel
de sistema, empresas individuais normalmente tm que se concentrar no desenvolvimento de uma
(ou de umas poucas) alternativa tecnolgica de cada vez e no se pode esperar que elas apiem o
desenvolvimento de substitutos competitivos. Alm do mais, os construtores de sistemas de primei-
ra gerao podem tornar-se vtimas do fenmeno de extino do pioneiro (Olleros, +,se), no qual
os benefcios de seus investimentos no nvel do sistema em uma primeira fase so aproveitados por
empresas que os adotaram, enquanto eles prprios perecem. Na verdade, ... h uma tenso em cur-
so para que cada participante na indstria organize sua prpria funo e canais de distribuio, em
vez de contribuir para a criao de recursos para a indstria e arranjos institucionais (v\ || v|,
+,,,, p...,). Portanto, existem fortes razes para esperar que os formuladores de polticas pblicas
possam ter que fazer intervenes para assegurar desenvolvimentos em um nvel de sistema.
Porm, mesmo quando a lgica para a interveno de uma poltica pblica evidente, resta a ques-
to de se identicar as fragilidades do sistema. Uma abordagem a este problema seria desenvolver
o conceito de funcionalidade com mais detalhes. Os problemas de polticas nos sistemas setoriais
94
so diferentes daqueles decorrentes das mudanas ao longo do tempo e, portanto, demandam a
aplicao de uma srie no uniforme e, muitas vezes, bastante ampla de polticas. Katz (.oo|,p..,)
conclui, em um estudo sobre a bem-sucedida evoluo de uma criao de salmo no Chile, que ...
a diversidade de papis que o Estado desempenhou junto ao comportamento da indstria que sur-
preende como a lio mais importante. O aspecto mais relevante, portanto, a maneira como os
formuladores de polticas podem identicar aquelas atividades/reas que so de importncia crucial
para a dinmica de um sistema de inovao especco.
Na literatura sobre Polticas e Sistemas de Inovao encontra-se pouca orientao sobre como fazer
isso ela pra no delineamento de desaos polticos gerais. Nos poucos casos em que recomenda-
es mais concretas so fornecidas, sugere-se que formuladores de polticas e pesquisadores com-
parem diferentes sistemas de inovao, mas pouco se diz sobre quais as dimenses que devem ser
comparadas. Sugerimos que a anlise funcional de um sistema de inovao constitui um marco que
permite identicar fragilidades especcas de sistemas em sistemas de inovao emergentes, e pro-
vem orientao a formuladores de polticas que buscam identicar os problemas cruciais de pol-
ticas associadas a esses casos. No entanto, isso deveria ser explorado no em termos de princpios
gerais, mas em termos de estruturas econmicas e tecnolgicas especcas, considerando sempre
que elementos-chave para a poltica podem estar relacionados com o aperfeioamento do sistema
que existe, em vez de transform-lo em algo novo e no testado.
Evoluo atual das polticas polticas sistmicas
na Unio Europia
As abordagens sistmicas descritas anteriormente tm sido crescentemente usadas tanto no desen-
volvimento como na avaliao de polticas, especialmente na Unio Europia. Isso representa uma
mudana importante. Em um nvel macro, durante o perodo ps-Segunda Guerra Mundial houve
uma relativa estabilidade na |s| e nas polticas abertamente direcionadas inovao. A Alemanha
e o Japo desenvolveram programas de orientao civil baseados em grandes e maduras indstrias
(como a de automveis, de equipamentos domsticos, qumicas etc.). Os Estados Unidos, o Reino
Unido e a Frana desenvolveram programas orientados para a defesa, de carter nuclear, com fortes
elementos eletrnicos e aeroespaciais. Mas tudo isso mudou agora exceto nos Estados Unidos que
mantm o foco na indstria militar ;,/ de todo o dinheiro federal para a indstria sai do Depar-
tamento de Defesa, e o apoio destinado s universidades igual aos oramentos da Fundao Na-
cional de Cincia e do Instituto Nacional de Sade juntos. ,o/ do nanciamento dos laboratrios
95
federais vem do Departamento de Defesa. Na Europa, a parte destinada pesquisa militar no or-
amento de |s| foi reduzida metade desde +,,., misses mudaram e as organizaes mudaram
com elas. A Europa no abandonou a pesquisa em larga escala e projetos de inovao, mas os con-
centrou em reas civis pesquisa e programas industriais tais como o Eureka, Galileo, Airbus etc. Ao
mesmo tempo est desenvolvendo novas abordagens s polticas de inovao.
A poltica de inovao da Unio Europia tanto em nveis nacionais quanto em nvel europeu
agora caracterizada por novos conceitos de organizao (especialmente a abordagem dos sistemas
discutida neste trabalho), novas agncias para a implementao (algumas um foco especicamente
sistmico) e lgicas mais abrangentes (viso dos limites, limites para as capacidades das empresas,
gerenciamento da incerteza, marcos institucionais e de infra-estrutura, e falhas de sistemas). Tem
tambm um conjunto mais diversicado de objetivos (inclusive o uso de polticas de inovao e de
|s| como instrumentos mais gerais para outros objetivos) e trouxe uma perspectiva de inovao
para outras arenas polticas (como competio e regulao).
As principais reas de desenvolvimento de polticas incluem:
Educao e treinamento (especicamente relacionados com a inovao aquisio de
habilitaes, aprendizado a distncia, aprendizado permanente etc.)
Mobilidade de estudantes, professores e pesquisadores (por meio de programas de mobi-
lidade intersetorial, que esto surtindo grandes efeitos em alguns pases)
Elevao da conscincia pblica (principalmente relacionada biotecnologia, mas tam-
bm dirigida, por exemplo, ao gerenciamento de fundos
Gerenciamento da inovao (capacidade de observar mantendo-se a par do design e das
tendncias, da mudana organizacional, comercial e consultorias de gerenciamento)
Inovao e o setor pblico (infra-estruturas, aquisio pblica, monitoramento e anlise,
estatstica e indicadores, inovao no setor pblico, capacitaes para polticas). Promo-
o de conglomerados e colaborao (iniciativas regionais, servios a conglomerados)
Polticas de competio (especialmente em seus impactos sobre a inovao, e medidas
para melhorar a transferncia de tecnologia)
Concluso
Os atuais desenvolvimentos na poltica de inovao reetem uma interao entre formuladores de
polticas e aqueles envolvidos com pesquisa de inovao. Certamente na Unio Europia, a poltica
96
de inovao est evoluindo hoje de uma forma dinmica, reetindo as novas abordagens conceitu-
ais e as lies de polticas que delas derivam. Contudo, hoje existe tambm uma forte tenso entre
polticas de mais tradicionais em .s tais como metas para crescimento de |s| ou para criao
de atividades de alta tecnologia - e medidas mais orientadas para o sistema que enfatizam as for-
as tradicionais da economia da Unio Europia (em setores como engenharia, servios de sade e
transporte) e que buscam uma abordagem mais abrangente para a poltica.
Tais tenses podem ser encontradas em muitos pases. Elas representam o fato de que a poltica de
inovao apresenta desaos signicativamente novos para os formuladores de polticas e para ana-
listas, desaos que podem exigir alguns anos para serem equacionados.
97
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99
O investimento privado em pela indstria de
transformao no Brasil
Flavio Grynzpan'
1. Introduo
No momento em que o governo brasileiro publica o seu Plano de Ao de Cincia, Tecnologia e
Inovao para o Desenvolvimento Nacional para o perodo .oo;-.o+o, de grande interesse que o
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (.c||) organize o Seminrio Internacional sobre Avaliao
de Polticas de .s| para discutir princpios, base conceitual, procedimentos analticos e metodo-
logias, coleta de dados, sistematizao de bases de dados e interpretao de dados relacionados
avaliao das Polticas de .s|.
O tema da Inovao est na agenda do pas.
O objetivo deste trabalho avaliar o ambiente favorvel ao investimento privado em |s|. Em vez de
buscar conceitos na literatura internacional, procuro mostrar uma viso prtica baseada na realida-
de brasileira. Assim, bastante oportuna a recente divulgao pelo Instituto Brasileiro de Geograa
e Estatstica (|sc|) da , Pesquisa sobre Inovao Tecnolgica (Pintec .oo,), realizada com o apoio
do Ministrio da Cincia e Tecnologia (.) e da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), para a
construo de indicadores de inovao tecnolgica nas empresas brasileiras.
Estabelecer indicadores sobre as empresas inovadoras tem sido uma preocupao da Associao
Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras (Anpei), que tem
no s realizado os levantamentos de dados, como tambm tem feito alguns estudos de fundo. En-
tre eles, destacamos os que foram publicados em .oo| e .ooe, respectivamente, Como alavancar
a inovao tecnolgica nas empresas e Inovao tecnolgica no Brasil - a indstria em busca da
competitividade global.
18. Flavio Grynzpan diretor da Associao Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras
(Anpei)
100
importante destacar tambm o trabalho que o Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas
(Ipea) vem realizando na avaliao das oportunidades para as empresas brasileiras inovadoras no
comrcio internacional, dado que essa insero no mercado mundial um estmulo fundamental
ao processo de inovao nas nossas empresas.
2. A inovao na indstria brasileira e o modelo de substituio de
importaes
At o incio da dcada dos +,,o, o Brasil promovia uma poltica baseada no modelo de substituio
de importaes, por meio do qual o pas produzia bens industrializados at ento importados, para
atender, quase que exclusivamente, ao mercado domstico. Com isto, economizavam-se divisas
para responder aos problemas do balano de pagamentos, ao nosso endividamento internacional e
ao estrangulamento no comrcio internacional que dicultava o nosso desenvolvimento.
Para viabilizar o crescimento econmico, o governo oferecia incentivos scais e proteo de mer-
cado contra as importaes. Em alguns setores, at uma reserva de mercado para as empresas de
capital nacional. O empresariado brasileiro mais empreendedor investiu em novas indstrias que
abasteciam um mercado domstico de crescente importncia, mas negligenciou o mercado in-
ternacional. Enquanto a situao macroeconmica pde ser mantida, a indstria se diversicou
custa de sacrifcios da populao que pagava preos excessivos pelos bens localmente produzidos
sem concorrncia, se comparados aos preos praticados internacionalmente. Os empresrios, com
a proteo do Estado, em um ambiente pouco competitivo, criaram uma excessiva dependncia
do mercado interno. Poucas foram as empresas cuja estratgia inclua o acesso e a competio nos
mercados internacionais.
Nesse cenrio de proteo do mercado, a empresa conseguia alta rentabilidade, mesmo sem apre-
sentar uma correspondente ecincia macroeconmica. Com um amplo mercado domstico, os
empresrios brasileiros se acomodaram com as vantagens do modelo, no procuraram a competi-
o internacional e no foram obrigados a arcar com os custos e correr os riscos inerentes s ativi-
dades inovadoras.
Quando o ambiente macroeconmico se deteriorou, tornando invivel a manuteno do modelo
anterior, encontramos um quadro de uma indstria com falta de competitividade. Na ocasio isso
foi atribudo aos fatores macroeconmicos como a alta inao, os juros excessivos, o endividamen-
101
O investimento privado em rao
pela indstria de transformao no Brasil
to externo que nos dicultava o crdito, ao chamado custo Brasil e, ainda, s crises na economia
mundial. Poucos foram os que alertaram para os aspectos microeconmicos, em nvel da empresa,
que inuenciavam negativamente a competitividade da nossa indstria.
3. A inovao na indstria brasileira e o processo de globalizao
da economia
A abertura da economia brasileira ao mercado internacional, ao nal do processo de substituio
de importaes, encontrou um parque industrial amplo e diversicado, que tinha se beneciado de
subsdios, benefcios scais, proteo tarifria e uma proteo nas vendas ao mercado interno.
Enquanto isso, os pases do Leste da sia, nossos concorrentes de hoje, se industrializaram tendo
como meta a liderana em mercados internacionais, o que produziu empresas asiticas competi-
tivas mundialmente. Muitas das empresas brasileiras no conseguiram competir com as empresas
de fora que vieram atradas pelo mercado brasileiro, quando a proteo do Estado acabou. Diversas
empresas fecharam as suas portas e outras foram adquiridas pelos grupos estrangeiros.
Outra mudana se deu com a inuncia do Estado brasileiro na economia. Alm de perder seu pa-
pel de protetor da empresa nacional, o Estado tambm se afastou de muitas atividades produtivas,
privatizando diversos setores, como as telecomunicaes, siderurgia, minerao, entre outros.
As empresas multinacionais que vieram investir aqui encontraram um ambiente favorvel em ter-
mos de oportunidades trazidas pela abertura (a informtica e as telecomunicaes so dois bons
exemplos) e pela adequao da legislao, que equiparou as empresas de capital estrangeiro s de
capital nacional. Como resultado, o Brasil se tornou um dos plos de atrao de investimento direto
estrangeiro e hoje um pas com um dos maiores contingentes de empresas globais.
As empresas nacionais que passaram pela turbulncia da abertura da economia tiveram de mudar
o seu modelo de negcio, tendo em vista a necessidade de competir com as empresas estrangeiras
aqui e no mercado internacional. Muitas se fortaleceram incorporando vantagens comparativas e
melhorando a sua competitividade via aumento da escala de produo, como a Vale do Rio Doce,
ou via inovao tecnolgica, como a Petrobras e a Embraer, que se tornaram lderes nos seus setores.
Alm dessas, hoje o pas conta com um crescente nmero de empresas que esto totalmente inseri-
102
das na economia global, tornando-se efetivamente empresas multinacionais, como o caso da Ger-
dau, Odebrecht, Votorantin, .s, Embraco, Marcopolo, Sadia, v|c, Natura, Braskem e muitas mais.
A insero do Brasil no mercado mundial est trazendo presses competitivas que levam as empre-
sas a melhorar a qualidade dos seus produtos e introduzir inovaes organizacionais, para enfren-
tar a concorrncia. Nos setores intensivos em mo-de-obra e recursos naturais, a presso se d via
competio por custo, enquanto que nos setores de tecnologia mais avanada, a competio se d,
principalmente, pela diferenciao de produto. Entretanto, o mesmo fenmeno que acontece no
Brasil afeta as economias dos outros pases. Com a globalizao, uma empresa pode competir em
qualquer mercado internacional, mas tambm sofre no seu mercado domstico com a concorrn-
cia de empresas de todos os pases. Isto faz com que todos estejam sujeitos competio global,
mesmo as empresas que atuam apenas no seu mercado local.
Esta presso da concorrncia est fazendo com que as empresas se tornem mais competitivas, gra-
as a um contnuo esforo de inovao. Quanto mais inserida no mercado mundial, maior a pres-
so e mais rapidamente a empresa tem de se tornar mais inovadora, seja diminuindo seus custos,
seja diferenciando seus produtos.
preciso, no entanto, realizar um esforo adicional para adequar a nossa pauta de exportaes
dinmica do mercado mundial. Hoje ainda existe uma defasagem acentuada, pois a pauta de expor-
taes brasileira dominada pelas commodities primrias e manufaturados de baixa tecnologia, en-
quanto o comrcio mundial mostra preferncia pelos produtos de alta e mdia tecnologias, como
mostra a tabela a seguir.
Tabela 1
Setores
Exportao
brasileira (/)
Comrcio
mundial (/)
Tipos de produtos
Alta tecnologia +. ,o Farmacuticos, eletrnicos, avies
Media tecnologia +, ,o Mquinas, automveis, mat. Eltrico
Baixa tecnologia os o; Ao, ferro
Intensivo em o/s +, +, Txteis, sapatos, papel, mveis
Commodit. primrias |o ++ Minrios, agribusiness
Fonte: extrado de sa|x (2005)
103
So nos setores mais dinmicos da economia mundial (alta e mdias tecnologias) que se concen-
tram as empresas mais inovadoras, as que conseguem um preo prmio pelos seus produtos. a, a
maior carncia, e que precisa do maior esforo.
4. A inovao na empresa brasileira os novos atores empresariais
Para efeitos de anlise da inovao no parque empresarial brasileiro, necessrio distinguir diversos
atores empresariais, que do diferentes respostas s polticas governamentais e, em conseqncia,
exigem aes especcas para obtermos um resultado relevante.
Por exemplo, ser feita uma anlise separada das empresas de capital estrangeiro que so globais e
tm laboratrios de |s| em vrios pases. A ao da subsidiria brasileira depende da sua estratgia
mundial, coordenada centralmente pela corporao e, portanto, essa empresa vai reagir diferente-
mente s polticas pblicas se comparada com uma empresa nacional que s desenvolve |s| lo-
calmente. Ao mesmo tempo, a participao das multinacionais nos projetos prioritrios do pas
fundamental, porque ela no s a maior investidora em vrios dos setores de maior dinamismo da
nossa economia, como tambm, por ser multinacional, a empresa j tem estabelecidos os seus canais
de insero ao mercado mundial, que podem ser de grande utilidade para as empresas nacionais.
Tambm ser distinguido um grupo de empresas, chamadas de |||| empresas intensivas em |s|
, que incluem as indstrias dos setores de alta tecnologia e de mdiaalta tecnologias (de acordo
com a classicao por intensidade tecnolgica da o.||). A esse grupo, como explicado mais tarde,
faz parte o setor de reno de petrleo, pelas especiais caractersticas inovadoras das empresas bra-
sileiras deste setor. Esse grupo |||| apresenta resultados de investimento em |s| muito superiores
aos dos outros setores e ter que ser avaliado em separado. Cada um desses dois grupos parte de
estgios diferentes, reage diferentemente ao apoio governamental e, portanto, deve-se esperar que
consigam resultados tambm distintos.
Sero, ainda, discriminadas as grandes, mdias e micro+pequenas empresas, pois cada grupo tem
capacidade de reao diferenciada s polticas de governo, exigindo, ento, esforos adequados e
adaptados ao seu porte. Uma categoria especial so as |ss empresas de base tecnolgica que
recebem tratamento preferencial e tm acesso a um apoio especial do governo.
Apesar das suas diferenas, cada categoria traz uma contribuio importante. A anlise em separa-
104
do visa apenas entender como aquele grupo se comporta, para avaliar qual a poltica pblica mais
efetiva e qual o resultado que ela poder trazer. O projeto nacional, para ser bem-sucedido, precisar
incorporar todos os grupos, utilizando as vantagens de cada um.
Assim, os distintos atores do parque empresarial brasileiro destacados so:
|||| nacionais (controle de capital brasileiro): grandes, mdias e pequenas
|||| estrangeiras (subsidirias das empresas globais): normalmente grandes, algumas
mdias
|s s: normalmente pequenas ou micro
Outras empresas dos setores menos intensivos em |s|: incluem as empresas dos setores de com-
modities, intensivas em mo-de-obra ou recursos naturais, manufaturas de baixa e mdia-baixa
tecnologias
Existem outras classicaes descritas na literatura. Por exemplo, em artigo recente, \ss|x (.oos) di-
vide as empresas em funo da capacidade inovadora e do potencial de exportao. Na sua tica,
as empresas nacionais so de trs tipos:
Empresas tipo A: empresas que inovam e diferenciam produtos, conseguindo um preo-
prmio de ,o/ nos produtos que exportam (se comparadas com outras exportadoras do
mesmo produto). Estas empresas do nfase a |s|, marketing, qualidade e gesto da marca.
Existiam +..oo empresas tipo A no Brasil em .ooo (+,;/ das empresas contabilizadas)
Empresas tipo B: especializadas em produtos padro, cuja estratgia competitiva base-
ada no corte de custos. So as empresas exportadoras no includas no tipo A e as rmas
no exportadoras com ecincia comparvel a estas exportadoras. Esse tipo de empresas
privilegia a gesto e controle operacional da manufatura e logstica, procurando cortar
custos. Existiam, em .ooo, cerca de +,.,oo empresas tipo B no Brasil
Empresas tipo C: tm baixa produtividade, no diferenciam produtos, no exportam, atu-
ando apenas em mercados de baixo preo e pagando baixos salrios. Segundo Arbix, havia
cerca de ,,.,oo empresas tipo C em .ooo
Os diversos trabalhos realizados pelo grupo do Ipea, consolidados no livro organizado por Joo de
Negri e Bruno de Arajo (.ooe), utilizam essa classicao. Neste trabalho, no entanto, preferiu-se
utilizar os dados da Pintec, que permitem uma comparao entre suas trs edies, facilitando a
anlise de como se est evoluindo.
105
5. A competio na Era da Globalizao
Como visto, a globalizao integrou as economias dos diversos pases. As redes de informao e co-
municao (como a internet) permitem que todos os aspectos do negcio internacional possam ser
feitos em qualquer lugar do mundo e gerenciados transparentemente de outro qualquer lugar do
mundo. As barreiras da distncia e do tempo foram sendo vencidas, dando lugar a uma nova orga-
nizao, a empresa global, que um ativo participante nos vrios pases onde atua.
O impacto da globalizao sobre as empresas nacionais faz com que, mesmo as que s atuam no mer-
cado domstico, no estejam livres da concorrncia mundial. As empresas estrangeiras competem
aqui com seus produtos exportados ou podem se instalar e fabricar no pas, como brasileiras. Mas, as
nossas empresas tambm podem ir para o mercado internacional, onde tero de concorrer com as
empresas locais e com as outras empresas estrangeiras interessadas naquele mercado. Para tanto, as
empresas brasileiras tero que se tornar competitivas para vencer a concorrncia. A entra a inovao
e o investimento em |s| para criar produtos e processos diferenciados dos seus competidores.
Outra forma de competio empresarial se d no interior das corporaes globais. Uma subsidiria
de empresa global, localizada em um dado pas, concorre com as outras subsidirias da mesma em-
presa situadas em outros pases. Concorre por oramento, por recursos humanos (headcount), para
oferecer produtos e servios (como manufatura, engenharia, informtica, comunicao, e at |s|)
para toda a corporao. Em algumas empresas, o |s| est vinculado fabricao local, mas em ou-
tras, que produzem produtos mundiais em suas plantas, o |s| depende mais da estratgia central
da corporao e dos talentos que a subsidiria encontra localmente. Muitos desses servios (inclu-
sive o |s|) tm grande mobilidade e podem facilmente ser deslocados de um pas para o outro.
importante, ento, que os governos apiem a subsidiria local da empresa global para garantir no
s a atrao dos investimentos, mas a sua manuteno e crescimento.
Todos os pases tm o mesmo interesse em receber os ativos das empresas globais. A concorrncia
grande, no s pelas manufaturas, mas tambm pelos laboratrios de |s|, setor estratgico para
as empresas e para os pases. Como a o. d certa exibilidade para que os pases possam oferecer
vantagens scais para o desenvolvimento tecnolgico, comum os pases competirem pelo inves-
timento em |s| da empresa global, oferecendo incentivos e subsdios. Esses variam pouco de pas
para pas. Os pases vencedores da concorrncia so aqueles que conseguem tambm oferecer ou-
tra vantagem adicional (que varia, caso a caso).
Por exemplo, a existncia de mo-de-obra especializada e de alta qualicao um dos fatores que
106
mais atraem as empresas globais, interessadas em absorver os talentos locais. Apesar da competn-
cia j demonstrada das universidades e instituies de pesquisa brasileiras, existem, tambm, nos
outros pases, institutos de cincia e tecnologia (|.) que tm equivalente competncia. Ou seja, a
pura capacitao acadmica das nossas universidades no um fator, por si s, de vantagem com-
parativa. Precisamos mostrar mais!
Se for o desejo que os talentos brasileiros sejam um fator de diferenciao, preciso olhar para os
concorrentes acadmicos. H trs pontos que as universidades no Brasil precisaro dar mais ateno:
o primeiro a lngua, um dos requisitos maiores da internacionalizao. Os alunos daqui se formam
sem o domnio de lnguas estrangeiras. Nem o ingls, que lngua de negcios internacionais. Em
diversos setores, como o da terceirizao de servios, corre-se o risco de car para trs por causa da
ausncia de pessoal capacitado em ingls, apesar de competentes na rea tcnica.
Um segundo ponto de carncia decorre da forma como as universidades se relacionam com o exte-
rior. Normalmente, so os pesquisadores e professores que tm contatos internacionais, poucas so
as universidades que recebem alunos estrangeiros ou permitem que os nossos alunos faam parte
do seu treinamento no exterior. A Finlndia deniu essa ao de trazer alunos de fora como
uma de suas maiores prioridades.
Um terceiro ponto o da visibilidade internacional. No basta nesse mercado que se considere ex-
celente. preciso provar a excelncia, tanto no mundo empresarial como no mundo acadmico.
As experincias de outros pases tambm podem servir de inspirao: a Frana, por exemplo, est
comprometida com uma poltica de promoo da sua excelncia, por meio da criao de clusters
de competncia, que integram todas as atividades das universidades e centros de pesquisa de uma
regio em alguns poucos projetos, de interesse da regio. Tiveram de vencer as resistncias das uni-
versidades, que se mostram reativas a fazer projetos conjuntos com outras universidades, que no
sejam do seu interesse direto. Ou seja, o cluster precisou mostrar a competncia integrada de uma
regio, no a competncia de cada uma das |.. E tornar visvel internacionalmente essa competn-
cia, pela participao do cluster em eventos acadmicos e de negcios. fundamental fazer o ma-
rketing da competncia brasileira: ningum costuma contar o nmero de artigos publicados.
Mas o fato que melhor ilustra o impacto da globalizao e a necessidade de entender como fei-
ta a concorrncia internacional o aparecimento da China e da ndia como grandes competidores
globais. Em poucos anos esses dois pases mudaram as teorias estabelecidas sobre empresas multi-
nacionais e sobre a diviso do trabalho internacional. Hoje h muitas empresas chinesas e indianas
107
que so competidoras diretas das empresas dos pases mais desenvolvidos. E esses dois pases so os
principais plos de atrao de investimentos nos setores de tecnologia avanada.
A China e a ndia oferecem quantidade e qualidade, a custos muito baixos. A China se especializou
na rea de produo, e a ndia na rea de servios. Ambos apresentam crescimento espantoso, fa-
zendo com que os outros pases emergentes (como o Brasil) sejam atropelados pelo sucesso deles.
No possvel, hoje, pensar na insero internacional, sem considerar os dois concorrentes. No falo
apenas das empresas brasileiras, que vo concorrer com as empresas indianas e chinesas. Falo tam-
bm das outras instituies, como a Academia, que precisa formar talentos que iro competir com
os talentos indianos e chineses. Falo dos governos, que tero de propor polticas pblicas que vo
concorrer com as polticas dos governos da ndia e da China pela atrao de investimentos e pela
internacionalizao de suas empresas.
No mais possvel que as empresas brasileiras, as |. e o governo olhem apenas para dentro, para
o mercado domstico, para as nossas instituies nacionais. No mundo globalizado, preciso en-
tender que h uma constante competio com seus equivalentes concorrentes internacionais. As
empresas entendem como se d a competio, mas os governos e as academias esto mais acostu-
mados com a colaborao do que com a competio. Em cada nvel ser preciso elaborar estratgias
que criem e aproveitem vantagens comparativas, para aproveitar as oportunidades que se abrem
para c no mundo globalizado.
6. O investimento privado em no Brasil os estudos da Anpei
A Anpei, associao que rene as empresas de |s| e inovao do Brasil, nos ltimos anos publi-
cou dois estudos (realizados por uma equipe coordenada por \Jso \ssJ|\, sos|so v|sJ| E
s\|s\ |o|\|\, .oo|) que levantaram importantes informaes sobre o quadro de investimento
privado pelo setor privado:
Como alavancar a inovao tecnolgica nas empresas, publicado em .oo|, com dados (a)
do perodo +,,s-.ooo
Inovao tecnolgica no Brasil: a indstria em busca da competitividade global, publi- (b)
cado em .ooe, com dados de .oo+-.oo,
108
Destaco algumas das concluses desses trabalhos:
H uma signicativa diferena na taxa de inovao (tempresas inovadoras/ttotal de em- ()
presas) e na intensidade de |s| (investimento interno em |s|/receita lquida de vendas)
por tamanho de empresa. Os dados de .oo, mostram que as grandes empresas apresen-
tam taxa de inovao acima de ;o/ e intensidade de |s| de o.es/ (com gastos mdios
de |s| interno de R, ,.,, milhes por empresa), enquanto as empresas de menor porte
tm taxa de inovao de ,o.|/ e intensidade de |s| da ordem de o.,s/ (com gastos m-
dios de |s| interno de R, ;, mil por empresa)
A principal atividade inovadora do conjunto das empresas industriais brasileiras tem sido ()
a incorporao de mquinas e equipamentos para reduo de custos e aumento da eci-
ncia produtiva. muito baixa a inovao de produtos para o mercado: somente ..s/ da
indstria de transformao introduziram inovaes para o mercado interno (.oo+-.oo,),
taxa muito pequena se comparada com as da Alemanha, Itlia e Frana da ordem de ../,
../ e +./, respectivamente, no mesmo perodo. Isso mostra o quanto o Brasil precisa
evoluir para aumentar a competitividade
Os articulistas constataram que o aparato institucional do sistema brasileiro de cincia e ()
tecnologia tem apresentado crescente sosticao, criando instrumentos modernos de
fomento, equivalentes aos dos pases mais adiantados. No entanto, os avanos no tm
sido sucientes para induzir a realizao de |s| e inovao pelo setor privado, em volume
e velocidade que nos permita acompanhar os nossos concorrentes mundiais
Os trabalhos comparam os resultados das empresas de capital nacional com as de capital ()
estrangeiro. No geral, o comportamento similar, mas setorialmente h diferenas, como
mostra a Tabela ..
Algumas concluses da Tabela .:
Setores onde predominam as empresas de capital estrangeiro: comunicaes, mquinas
eltricas, automveis; setores onde predominam as empresas de capital nacional: outros
equipamentos de transporte (efeito Embraer) e instrumentos mdicos e automao;
Nos setores de informtica e de mquinas e equipamentos as baixas intensidades de |s|
das empresas de capital estrangeiro mostram ou uma tendncia de no realizar o |s| no
Brasil e/ou um grande volume de importaes.
109
Tabela 2
Setores
= empresas
c/rao
Intensidade rao
Investimento rao
(milhes Rs)
Empresas de capital nacional
Prod. Qumicos e,, .,o o.,,
Prod. Informtica s, s, ..ee
Prod. Comunicao +s; |; o.;,
Maquinas+Equip. ;es +;, +.,|
Instrum. Mdicos +;, ,, ..|e
Prod. Automveis .oo e| o.e;
Mquinas Eltricas ,|, || +.o,
Out. equip. Transportes +os .,, |.os
Empresas de capital estrangeiro
Prod. Qumicos +e, .,e o.;,
Prod. Informtica +. .e o.,o
Prod. Comunicao ., ,|o +.,,
Mquinas+Equip. +|e +e; o.,+
Instrum. Mdicos ., +, o.,o
Prod. Automveis ,, |os o.,s
Mquinas Eltricas |+ .+; ..o.
Out. equip. Transportes e e o..+
7. O investimento privado em no Brasil o levantamento da
Pesquisa sobre Inovao Tecnolgica (Pintec 2005)
7.1. Os dados da Pintec
A Pintec analisa a inovao na indstria brasileira e em algumas atividades de servio. Essa pesqui-
sa, publicada a cada dois anos pelo |sc|, destaca o investimento empresarial em |s|. A Pintec .oo,
cobre o perodo .oo,-.oo, e est sumarizada nos quadros descritos no Anexo +, que mostram os
dados quantitativos sobre a indstria de transformao e algumas reas de servio.
Nas Tabelas do Anexo (pg. +,,), destacam-se +. setores da indstria de transformao, cujas em-
110
presas so as mais ativas na realizao de |s| (chamaremos de empresas intensivas em |s| - ||||),
a seguir descritos:
Setores de alta tecnologia: produtos farmacuticos, equipamentos de informtica/mquinas para
escritrio, material eletrnico bsico e aparelhos/equipamentos de comunicao
Setores de mdia-alta tecnologias: produtos qumicos, mquinas e equipamentos, mquinas/apa-
relhos/materiais eltricos, equipamentos mdico-hospitalares/instrumentos preciso/automao in-
dustrial, fabricao de automveis/caminhes/nibus, outros equipamentos de transporte
Mdia-baixa Tecnologias: reno de petrleo.
A escolha desses setores se deve aos seguintes fatos:
Os setores de alta e mdia-alta tecnologias so setores onde est concentrada a maior (a)
dinmica do comrcio mundial, onde a defasagem brasileira relativa ao comrcio mais
expressiva e onde maior o investimento em |s|
O setor de reno de petrleo , no Brasil, o segundo maior investidor em atividade interna (b)
de |s| e o terceiro maior empregador de pessoas com ps-graduao em |s|
As empresas (c) |||| apresentam, tambm, as maiores taxas de inovao da indstria de
transformao. Alguns outros setores de mdia tecnologia tambm se destacam com ta-
xas mdias de inovao: celulose e metais no-ferrosos com o.,. e o.,o, respectivamente.
Os demais setores tm taxas de inovao bem menores
As empresas (d) ||||, em conjunto, representam s+.;s/ de todo o investimento interno
em |s| da indstria de transformao e ,|.,/ de todo o pessoal de ps-graduao
empregado
Ao destacar esses setores, no signica que so os importantes, mas os que podem contribuir com
resultados, em volume e velocidade, no curto prazo. A nfase facilitar a anlise do impacto das po-
lticas de estmulo ao investimento em |s| pelo setor empresarial, permitindo identicar as variveis
de acompanhamento das aes pblicas e novas aes que acelerem o volume de gastos privados
em |s|.
Para ajudar na anlise, dividi os resultados em grupos de ndices, que mostram diferentes aspectos
do processo inovativo: o investimento em inovao; o investimento em |s|; as equipes de |s|; o
nanciamento a |s| e inovao; e o relacionamento com as instituies de cincia e tecnologia.
111
Nos captulos que se seguem ser feita uma avaliao da indstria de transformao, objeto deste
trabalho. Uma anlise do setor de servios ser realizada posteriormente. A seguir, so destacados
alguns pontos relevantes das Tabelas do anexo.
7.2. Uma comparao entre as empresas e as empresas dos setores menos
intensivos em
Como mencionado anteriormente, as empresas |||| atuam nos setores que a o.|| classica como
alta e mdia-alta tecnologias, onde maior a defasagem entre as taxas de nossas exportaes e do
comrcio mundial, e onde mais rpido o crescimento do comrcio entre os pases. Esses setores
representam, ento, uma grande oportunidade para aumentarmos a nossa insero internacional,
desde que resolvamos os problemas que hoje limitam a nossa competitividade.
A comparao entre o grupo de empresas |||| e as empresas dos outros setores mostra diferenas
bem expressivas:
Quanto inovao:
A taxa de inovao das empresas () |||| ,o/ maior que a dos demais setores. Apesar dessa
diferena, o valor mdio da taxa de inovao das empresas |||| muito baixo, indicando
que h, ainda, um nmero grande de empresas que no inovam, principalmente, nos se-
tores de mquinas e equipamentos e de produtos qumicos;
Considerando apenas as empresas que inovam, as empresas () |||| desenvolvem produtos
inovadores para o mercado em proporo trs vezes superior dos demais setores (.o.e/
versus e.,/);
As empresas () |||| tm taxa de inovao de produtos maior que a taxa de inovao de
mercado. J as empresas dos setores menos intensivos em |s| tm taxa de inovao em
processo bem superior de produto, mostrando a preocupao dessas empresas em ino-
var para diminuir seus gastos de produo, pois competem por custo;
As empresas dos setores menos intensivos em () |s| gastam, na aquisio de mquinas e
equipamentos, e./ dos seus investimentos em inovao versus s ,/ em atividades inter-
nas em |s|. J as empresas |||| tm gasto mais equilibrado: |o/ na aquisio de mqui-
nas e ,o/ em |s| interno mais +o/ na compra de |s| e conhecimentos externos;
As empresas () |||| investem |,, vezes mais em inovao por empresa que as dos setores
menos intensivos em |s|.
112
Quanto ao investimento em rao:
As empresas () |||| tm intensidade de |s| quase cinco vezes maior que a dos outros seto-
res (o.,, versus o..+). Demonstra claramente porque as aes de poltica pblica precisam
ser diferentes para os dois grupos. Como mencionado anteriormente, o valor de intensi-
dade de |s| de quase +.o muito baixo se comparado aos nveis internacionais;
O investimento em () |s| por empresa |||| de R, +.,s milhes/empresa, mais que trs
vezes superior ao das empresas dos outros setores (R, o.e+ milhes/empresa);
A percentagem de empresas inovadoras () |||| que desenvolvem |s| interno |,, vezes
maior que a percentagem das empresas dos setores menos intensivo em |s|;
Por coincidncia, o total das receitas lquidas de venda das empresas () |||| quase o mesmo
que o total das demais empresas;
Um aumento de .o/ no investimento em () |s| pelas empresas |||| equivale a dobrar o
total dos investimentos em |s| dos outros setores.
Quanto s equipes de rao:
S existiam |..so pessoas com ps-graduao na indstria de transformao brasileira em ()
.oo,. Isto conrma a insucincia de pesquisadores na indstria;
Nas empresas () |||| atuam ,./ do pessoal com ps-graduao;
Se compararmos o nmero de pessoas com ps-graduao por empresa, os valores para ()
as empresas |||| so quase |o vezes maior que para as empresas dos outros setores;
Mantido o atual quadro, podemos armar que somente as empresas () |||| vo ser capazes
de absorver o pessoal formado com ps-graduao, pelo menos no prazo curto.
Quanto ao nanciamento para rao:
No h diferena signicativa entre os dois grupos. Ambos usam cerca de ,./ de recursos ()
prprios e e/ de recursos pblicos para nanciar o seu |s|. Somente cerca de .o/ das
empresas recebem algum apoio governamental. Esses valores so muito baixos com rela-
o aos praticados em outros pases. Mostram tambm que, se no mudarmos esse qua-
dro, as polticas pblicas de nanciamento e incentivos scais tero enormes diculdades
de servir de estmulo para alavancar o investimento privado, em valores signicativos.
Quanto ao relacionamento e projetos com as ic+:
Nesse aspecto, h uma curiosidade: as empresas dos setores menos intensivos em () |s|
utilizam mais as |. que as empresas ||||. Cerca de +o.e/ das empresas menos intensivas
em |s|, mas que tm atividade interna de |s| consideram de alta importncia o seu re-
113
lacionamento com as |., um nmero ,o/ maior que o das empresas |||| com atividade
interna de |s|;
Isso comprovado pela anlise do nanciamento a projetos com as () |.: as empresas me-
nos intensivas em |s| buscam nanciamento para projetos com |.s ,,/ mais vezes que
as empresas ||||;
Duas concluses: h uma baixssima procura por projetos cooperativos com as () |. e as
empresas dos setores menos intensivos em |s| esto substituindo as suas atividades in-
ternas de |s| por projetos com |.;
Uma terceira e preocupante concluso: as empresas () |||| no esto interessadas em fazer
projetos com as |.s, pelo menos na escala que o governo espera. Isso coloca em cheque
o fomento as |||| por meio de projetos cooperativos com as |., e tambm a proposta de
investir nas |. para capacit-las e depois transferir os resultados para o setor privado.
7.3. O investimento privado nos setores menos intensivos em
Como observado no item anterior, esses setores apresentam ndices muito baixos de intensidade de
|s| e de absoro de pessoal com ps-graduao nas suas equipes internas. Enquanto se mantiver
a estratgia de competio por preos, esses setores no vo se tornar grandes investidores em |s|
com suas equipes internas. Nesse caso, eles vo acabar concorrendo diretamente com pases como
a China e outros asiticos que praticam preos bem baixos. A competio poder resultar em perda
de qualidade e presso sobre os salrios, fatores altamente negativos.
No mdio prazo, precisa-se promover uma mudana nesses setores para sair dessa competio por
custos e avanar na diferenciao de produtos. Como os setores no so grandes investidores de
|s| interno, vo ter que pensar em outros caminhos, como a incorporao de |s| externo (realiza-
do nas |.s ou em outras empresas), a absoro de servios tecnolgicos e extensionismo (realizados
nos institutos de pesquisa pblicos e privados), o trabalho cooperativo nos Arranjos Produtivos Lo-
cais (\||). A concorrncia no mercado internacional vai continuar a ser importante para impulsionar
o esprito inovador nos empresrios nacionais.
A importncia desses setores para a economia evidente, mas no podemos esperar deles, no curto
prazo, uma contribuio signicativa para o aumento do |s| interno ou para aumento da absoro
de pessoal de alta qualicao. Os setores precisam de uma estratgia de fomento prpria, mas di-
ferente da que servir para estimular as empresas ||||.
114
7.4. O investimento privado em pelas
mencionado anteriormente que somente as empresas |||| vo ser capazes de responder, em pra-
zo curto, aos estmulos do governo para aumentar o investimento em |s| e na absoro de pessoal
qualicado, para atingirmos as metas desejadas. As empresas |||| j fazem |s| com suas equipes
internas, tm capacidade de competir por diferenciao de produtos nos mercados, e muitas j
concorrem no mercado internacional. Para aumentar o seu |s|, ser preciso estimular novas opor-
tunidades de negcio e/ou resolver os gargalos que atrapalham a efetivao das atividades mais ino-
vadoras. Vrias dessas empresas so subsidirias de empresas globais, que podero aumentar o seu
investimento interno em |s|, em funo de estmulos localizados do governo.
Tabela 3
Carentes Excelncia
Taxa de
inovao
mquinas+equip., mquinas eltricas informtica, automveis
outros equip. transporte, autopeas inst. mdico-hospitalar
Inovao
produto
mquinas+equip., mquinas eltricas informtica, automveis
outros equip. transporte, autopeas inst. mdica, reno petrleo
Produto p/
mercado
autopeas, prod. qumicos, informtica automveis, reno petrleo,
prod. farmacuticos, inst. Mdica equipamentos comunicaes
|s| interno
em ativid.
inovadoras
mquinas+equip., autopeas reno petrleo, mat. Eltrico
produtos farmacuticos informtica, inst. Mdica
Intensidade
|s|
mq.+equip., autopeas, prod. Qumicos informtica, inst. Mdica
prod. farm., reno petro.,mat. Eletrnico outros equip. Transporte
/ empr.
inovadoras c/
|s| interno
mq.+equip., autopeas, prod. farm. automveis, reno petrleo,
outros equip. transporte, mat. Eletrnico equipamentos comunicaes
Invest. |s|
interno por
empresa inov.
autopeas, prod. qumicos, maq+equip. automv., reno ,comunic.
prod. farm., inst. mdica, mat. Eltrico outros equip. Transportes
Pessoas |s|
por +ooo
empreg.
autopeas, prod. qumicos, maq+equip. automv., reno ,comunic.
prod. farm., mat. eltron., mat. Eltrico outros transportes, inst. mdico
Pessoas c/
Ps p/ +ooo
empreg.
autopeas, prod. qumicos, maq+equip. equip. comunic.
prod. farm., mat. eltron., mat. Eltrico inst. mdico-hospitalar
Fonte: elaborao do autor
115
Os setores precisam de uma estratgia de fomento prpria. Como exerccio, para facilitar uma pri-
meira anlise, procura-se identicar os setores mais carentes, que vo exigir a soluo de gargalos e
uma mudana de postura. Tambm so identicados os setores que poderiam ser considerados de
excelncia, apesar de poderem ainda crescer para chegar a nveis internacionais.
Nas tabelas do Anexo + (pg. +,,), so avaliados os diversos ndices para cada setor: inovao, ino-
vao em produto, gastos em atividades inovadoras, |s| e de pessoal. Os setores so considerados
carentes quando o seu ndice estiver abaixo da mdia dos +. setores e considerado de excelncia se
apresentar ndice for ,o/ acima da mdia dos +. setores.
A Tabela , (pg. anterior) descreve o resultado do exerccio. Na medida em que o governo traa me-
tas especcas, os nveis que denem se o setor carente ou de excelncia podem variar. O impor-
tante ter metas, fazer uma avaliao das carncias, resolver os gargalos, aprimorar as excelncias.
8. O investimento em no Brasil pelas empresas
de capital estrangeiro
8.1. A importncia das empresas de capital estrangeiro
As empresas de capital estrangeiro so parte importante da indstria de transformao no pas, com
produo local de cerca de |o/ do total da indstria (Anpei .oo|, dados da Pintec .ooo). Como
mostrado no Item e, em alguns setores, como equipamentos de comunicaes, material eltrico e
produo de automveis, as empresas estrangeiras lideram, enquanto as empresas de capital nacio-
nal comandam os setores de instrumentao mdico-hospitalar, outros equipamentos de transpor-
te (participao da Embraer decisiva) e reno de petrleo (empresas do sistema Petrobras).
Uma das metas do governo aumentar o investimento privado em |s|, que exigir um aumento
nas atividades de |s| tanto das empresas de capital nacional como das de capital estrangeiro.
fundamental entender como essas ltimas pensam e agem, para que se possa induzi-las a expandir
suas atividades localmente. Muitas delas tm estratgias globais para seus investimentos em |s|,
realizados em laboratrios espalhados por diversos pases. Podem facilmente desenvolver seus pro-
jetos em um pas e transferir os resultados aos demais. Como essas empresas tambm tm acesso
mundial a nanciamentos de baixo custo, no sero dependentes de incentivos locais para nanciar
116
as suas pesquisas. No geral, os mecanismos de fomento s empresas nacionais nem sempre so os
que estimulam as empresas de capital estrangeiro.
O Brasil um dos pases que mais dependem do investimento em |s| das empresas de capital es-
trangeiro, algo como |e/ do total (dados da Pintec .ooo), um pouco superior Espanha, mas infe-
rior Hungria, Irlanda e Repblica Checa (Grynszpan, F. .oo,). Se considerarmos somente as empre-
sas ||||, o percentual sobe para ,+/.
8.2. Porque as empresas de capital estrangeiro espalham seus laboratrios
de
A estratgia de descentralizar as atividades de |s| uma tendncia dos ltimos ,o anos. O estudo
sobre inovao preparado pelo Insead e Booz Allen Hamilton, publicado em .ooe, que entrevistou
+se empresas, mostra que a percentagem de laboratrios de |s| fora da sede da empresa cresceu
de |,/ em +,;,, a ee/ em .oo|. Os setores mais dispersos so (em ordem decrescente): automoti-
vo, eletrnico, farmacutico, industrial, energia e bens de consumo.
Os motivos que levam a empresa global a escolher um dado pas para instalar um laboratrio de
|s| variam conforme o setor (Grynszpan, F. .oo,). Em alguns setores, que precisam adequar os seus
produtos s exigncias do mercado ou regulao imposta pelo governo, a empresa implanta ati-
vidades de |s| junto de sua manufatura. Este o caso do setor automotivo e de bens de capital,
quando fabricam produtos adaptados ao ambiente local. Pode acontecer que um produto local se
transforme em produto internacional, se puder ser exportado para outros mercados com caracte-
rsticas similares, como so os mercados de pases emergentes. Os carros com tecnologia ex podem
servir como exemplo.
Em outros setores como o de informtica e de equipamentos de comunicaes, as empresas glo-
bais tm produtos mundiais que no se modicam muito em cada lugar. O |s| realizado por essas
empresas tem uma estratgia global, onde os laboratrios em cada pas participam de um mesmo
projeto mundial. Os laboratrios funcionam como ns de uma rede, normalmente coordenada por
um diretor mundial de |s| no pas sede. O papel das subsidirias o de identicar e absorver os
talentos locais. o que se chama de home base augmenting R&D, porque a equipe de |s| local au-
menta o tamanho da equipe de |s| central.
Nos setores que tm de seguir estreitas exigncias regulatrias, como os setores da rea da sade,
117
as empresas tendem a localizar seus laboratrios nos pases que oferecem aprovaes mais rpidas,
menor resistncia cultural e simplicao de procedimentos.
H tambm, como no setor de software, empresas que competem pela velocidade de introduo
das inovaes e precisam diminuir o tempo de durao do |s|. Muitas fazem pesquisa de forma
continuada (.| horas por dia), usando laboratrios em pases cujos fusos horrios permitam a pes-
quisa conjunta e complementar.
Destaque para a ndia e China que so plos de atrao de investimentos pelas empresas globais,
pois oferecem um ambiente muito favorvel implantao dos seus laboratrios de |s|, com a
combinao de massa crtica, alta qualicao e custos reduzidos. A ndia iniciou o processo, uti-
lizando um grande nmero dos seus doutores, que recebem baixa remunerao, para atender s
necessidades do setor de | decorrentes do bug do milnio. Agora, diversos centros de formao,
liderados pelo Indian Institute of Technology, garantem o suprimento de mo-de-obra especializada
para os centros de |s| das empresas estrangeiras e tambm para o desenvolvimento de um grande
nmero de empresas nacionais, que se formaram ao longo destes ltimos anos. J a China montou
um enorme programa de formao de dezenas de milhares de pesquisadores, com salrios at me-
nores que os indianos, que d suporte estratgia governamental de fazer o pas um centro mundial
de tecnologias de ponta. As empresas globais, atradas pelo enorme potencial do mercado domsti-
co e induzidas pelo governo central, j instalaram mais de ,oo laboratrios de |s| na China.
8.3. O pelas empresas de capital estrangeiro: vantagens e desvantagens
Segundo .\ss|o|\o e |\ss|s (.oo,), o Brasil precisa olhar com cautela como est sendo feito o
investimento em |s| pelas empresas de capital estrangeiro, pois:
So as empresas de pases de pequeno mercado interno as que mais procuram a interna-
cionalizao do seu |s|
Os gastos em |s| no Brasil pelas subsidirias das empresas globais so muito reduzidos e
bem inferiores mdia dos gastos da empresa em escala mundial. A tendncia tambm
no favorvel ao pas, que vem perdendo terreno para os pases asiticos. Em +,s., ..,./
dos gastos em |s| das empresas norte-americanas foram feitos no Brasil, comparados
com apenas +..;/ em .ooo
Os incentivos governamentais no esto estimulando o aumento do investimento em
|s| pelas empresas globais
118
Os autores acreditam que o modelo utilizado pelo governo da China, que exige contrapartida ao
acesso ao mercado interno, por meio de aes indutoras de |s| (como o aumento do contedo
local, a balana comercial positiva, nveis mnimos de exportao), seja mais efetivo.
J o trabalho do grupo do Ipea (ver Negri e Arajo, .ooe) identica efeitos positivos e negativos do
impacto que a empresa estrangeira tem sobre o comportamento das empresas domesticas. Como
efeitos positivos:
A difuso de informaes sobre as tecnologias e os mercados
Efeito demonstrao: a empresa nacional pode aumentar sua ecincia produtiva e com-
petitividade internacional, copiando a tecnologia de gesto das multis
Efeito competio: a presena da multi induz as empresas nacionais a buscarem maior
ecincia produtiva para competir
Mas h efeitos negativos:
As multis podem deslocar as rmas nacionais para mercados menos rentveis
As multis podem substituir os fornecedores locais por fornecedores de seu pas de origem
ou outro fornecedor global
Os autores concordam que os resultados das empresas de capital estrangeiro esto aqum do que
se poderia esperar. Mas interpretam que h, na verdade, um subaproveitamento da presena des-
sas empresas na nossa economia, porque no est havendo o esperado efeito de transbordamento
(spillover) para as rmas brasileiras.
Em trabalho anterior (Grynszpan, F., .oo,) foi apresentado o tema transbordamento, e menciona-
do que fundamental para o pas promover a integrao entre as empresas estrangeiras e as nossas
instituies, a m de aproveitar ao mximo a presena daquelas. O autor sugeriu que o governo
promova aes indutoras que estimulem:
A mobilidade de pessoal qualicado da multi para criao de empresas locais
A criao de fornecedores locais pela transferncia de tecnologia ou parceria com outros
fornecedores mundiais
A participao da empresa em projetos nas reas de prioridade do pas (inclusive em reas
onde a multi no atua no pas, mas tem competncias em outros locais)
119
A parceria com empresas locais, facilitando o acesso aos mercados externos
A criao de startups na cadeia produtiva da multi e atrao do seu capital de risco
corporativo
8.4. O pelas empresas de capital estrangeiro algumas concluses
Todos os pases esto empenhados em atrair laboratrios de |s| de empresas globais. Para ser bem-
sucedido nessa competio, o Brasil vai precisar de aes que enfatizem as suas vantagens compara-
tivas. Certamente, as polticas pblicas de incentivos e nanciamentos a menor custo e a competn-
cia das |. brasileiras so importantes vantagens, mas no tm sido sucientes para o pas garantir
uma posio de destaque com relao a outros pases, especialmente a ndia e a China.
preciso elaborar uma estratgia que considere as diferenas de objetivos de cada setor, que enten-
da as diferenas dos |\ de cada empresa, que melhore o posicionamento da subsidiria brasileira
na competio interna pelos laboratrios de |s|, que negocie no mais alto nvel da corporao.
A Anpei est dedicando ateno especial ao tema. A associao elaborou, em conjunto com a
Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (\s||), um estudo sobre como as empresas globais
escolhem o local onde implantaro laboratrio de |s|, a partir de um conjunto de entrevistas feitas
com o apoio da Unicamp entre os seus associados globais. Espera-se que esse trabalho tenha conti-
nuidade com efetivas aes de promoo junto s corporaes.
necessrio, tambm, promover as diversas formas de transbordamento para que a empresa glo-
bal possa aumentar a sua participao nos projetos de interesse do pas. E induzi-las a elevar o seu
gasto em |s| localmente, em nveis internacionais, para fazer do Brasil um dos seus mais importan-
tes centros de pesquisa e desenvolvimento.
9. O investimento em pelas empresas nacionais
9.1. O pelas grandes empresas nacionais
Comprovando o estudo anterior da Anpei Como alavancar a inovao tecnolgica nas empresas,
o levantamento Pintec .oo,, apresentado na Tabela a seguir, mostra que as grandes empresas (no
120
Quadro esto includas as empresas de capital nacional e estrangeiro) tm ndices de inovao e de
|s| bem superiores s de menor tamanho. Mas, menos da metade das grandes empresas fazem
|s| interno e sua intensidade de |s|, no valor de o.e;/, est muito abaixo das metas do governo.
Tabela 4
Grandes Mdias Micro + Pequenas
acima de |,, .,o-|,, +oo-.|, ,o-,, ,o-|, +o-.,
t empresas +,,; +s|, ,,,s +oo,e +.,e. ,,,,s
taxa inovao (/) ;,.+. e,.+; ,,.|, |o.e+ ,o.so .s.,,
t empresas c/
|| int.
e,o ,,, sos e|+ ,,e .o+,
/ do t empresas ||., +,., +,.+ e.| |.+ ,.|
intensidade |s|
(/)
o.e; o.,| o.|o o.,. o.,s o.|.
gastos |s|/emp.
(milhes R,)
s++, +.|, e+| ,.e .,. ++e
O governo quer estimular o aumento do |s| pelo setor privado. Vo ser as grandes empresas na-
cionais (principalmente as que j fazem |s| interno) aquelas que podero responder, mais rapida-
mente, no volume que se deseja.
Uma parte importante das grandes empresas nacionais j no pode depender apenas do mercado
domstico para o seu crescimento e precisam exportar. No mercado internacional, as empresas pre-
cisam se mostrar competitivas, pela contnua introduo de produtos inovadores. E pela diferen-
ciao de produtos que a empresa vai poder alcanar um preo prmio pela exportao.
O custo de entrada no exterior alto, mas compensado pela abertura de novos mercados. Entre-
tanto, a sustentabilidade do crescimento das exportaes vai depender da permanncia, no longo
prazo, da empresa naquele mercado. Como as inovaes que a empresa introduz so rapidamente
copiadas pelos competidores, somente com uma contnua e sustentvel estratgia inovadora ela
vai ser poder ser bem-sucedida. A empresa precisa, ento, criar equipes e realizar |s| internamente
para conseguir se manter competitiva no mercado mundial.
121
A competitividade dessas empresas depende no s da sua capacidade inovadora, mas tambm das
condies em que se d a concorrncia. Seus competidores de outros pases esto inseridos em um
ambiente (no seu pas de origem) que incentiva, subvenciona e nancia, a custos reduzidos, as suas
atividades de desenvolvimento tecnolgico, aes que esto de acordo com as regras da o..
Muitos governos usam, ainda, seu poder de compra para estimular os desenvolvimentos pioneiros.
Para competir com os concorrentes, a empresa nacional vai precisar de condies isonmicas.
O Brasil j desenvolveu um arcabouo institucional, com mecanismos sosticados de apoio (sub-
veno, incentivos scais, promoo de projetos com |., nanciamentos) que a grande empresa
conhece e sabe usar quando precisa. Entretanto, nem sempre a forma de apoio governamental
atende s necessidades que a empresa tem. Por exemplo, segundo Hugo Resende, presidente da
Anpei, os rgos pblicos tendem a priorizar o apoio a projetos especcos, mas o que a empresa
precisa criar e manter sua estrutura de |s| para poder realizar projetos de forma contnua e sus-
tentvel, integrados a sua estratgia competitiva. Para as empresas que atuam no mercado inter-
nacional, a inovao parte de um processo organizacional planejado e no o desenvolvimento de
um projeto espordico.
As grandes empresas nacionais que j se internacionalizaram formam a vanguarda do Brasil no mer-
cado mundial. Precisam de acesso aos instrumentos de fomento para ajud-las na competio e
acesso ao mercado de capitais para nanciar as suas atividades internas de |s|. Ao longo do tempo
se transformam em multinacionais, com investimento direto e plantas fabris no exterior, competin-
do com os lderes mundiais, fazendo fuses e aquisies para conseguir escala e mercado.
Deixam de ser empresas puramente nacionais e passam a ser empresas globais. preciso que as nos-
sas polticas pblicas possam acompanh-las nesse processo de crescimento. O recm caso das em-
presas espanholas que venceram as concorrncias de privatizao de rodovias no Brasil e que rece-
beram apoio do governo espanhol para sua internacionalizao um bom exemplo a ser seguido.
Como mencionado antes, o aumento signicativo de |s| no setor privado, que o governo est es-
perando, vir, em grande escala, das grandes empresas. Em .oo, elas investiam cerca de R, ,.e bi-
lhes, o que equivale a ;,/ de todo o investimento em |s| interno do setor industrial. A meta do
governo de dobrar a intensidade de |s| das empresas privadas, o que exigir, das grandes empre-
sas, pelo menos dobrar a sua participao. H dois caminhos para realizar tal meta:
Aumento do nmero de empresas que fazem |s| interno
Aumento do valor dos gastos em |s| interno por cada empresa
122
A Anpei tem defendido a tese do aumento do nmero de empresas que fazem |s| e do aumento
das equipes. Os incentivos da Lei do Bem poderiam ajudar, mas h fatores limitantes. Por exemplo,
no caso das empresas que recebem incentivos da Lei de Informtica para a fabricao local e que
no podem usar os incentivos para |s| da Lei do Bem, e tambm no caso das empresas que decla-
ram |s pelo lucro presumido. Outros ajustes precisam ser feitos na aplicao da Lei de Informtica,
para estimular o investimento em |s| de setores como o de autopeas.
Quanto aos recursos alocados, grande parte deles se destina a ajudar as ||, sobrando um valor li-
mitado para o fomento s grandes empresas. Resta saber se o total de apoio com a subveno e o
nanciamento pelo novo |\. s grandes empresas vai ser suciente para estimul-las a dobrar o seu
investimento em |s|.
9.2. O das micro, pequenas e mdias empresas nacionais
Pela Tabela, apresentada no item anterior, foi feito um resumo (dados de .oo,), a seguir:
Grandes empresas:
ee/ inovam-e;/ das que inovam fazem |s| com intensidade de
|s| de o.e; e gastam R, s.+ milhes no |s| interno/empresa
Mdias empresas:
||/ inovam-,;/ das que inovam fazem |s| com intensidade
deP&D de o.,e e gastam R, ;so mil no |s| interno/empresa
Micro+pequenas:
+,/ inovam- .o/ das que inovam fazem |s| com intensidade
deP&D de o.,; e gastam R, +so mil no |s| interno/empresa
O padro de domnio pelas grandes empresas se assemelha mais ao dos Estados Unidos do que ao
da Itlia, onde predomina o investimento pelas pequenas empresas. No caso do Brasil, um aumento
de +o/ no total dos investimentos em |s| pelas grandes empresas equivale a dobrar o que inves-
tem as micro e pequenas.
Se comparar a evoluo dos gastos em |s| de .ooo a .oo,, verica-se uma melhora pelas micro e
pequenas com relao s grandes (relao caiu de +e.e para ,.; vezes)
123
Tabela 5
Ano
= empresas
c/rao interno
gastos
em rao int.
(milhes Rs)
gastos
rao/empresa
(mil Rs)
Observao
Grandes
:ooo eoo .es+ |,oo gastos c/ |s| quase dobrou
aumentou em +,/ o t empresas
gastos/empresa aumentou so/ :oo, e,o ,,,s s+oo
Mdias
:ooo s,s |,, ,eo gastos c/ |s| aumentou so/
aumentou em ,o/ o t empresas
gastos/empresa aumentou |o/ :oo, ++e, ,os ;so
Micro+Pequenas
:ooo +e|; +e+ +oo gastos c/ |s| multe.por ,.,
dobrou o t empresas
gastos/empresa aumentou so/ :oo, ,+,, ,;; +so
Apesar de representar uma pequena parte do total de investimentos em |s|, as micro, pequenas
e mdias empresas absorvem cerca de |o/ do pessoal em |s| e das pessoas com ps-graduao,
conforme apresentado na Tabela a seguir (os dados para os tamanhos das equipes esto um pouco
desatualizados, pois foram retirados do trabalho da Anpei sobre a Pintec .oo,):
tamanho
equipe ro
= mdio
c/ps-grad.
= empres.
pessoal em
rao
pessoal
c/ps-grad
Grandes ,+., ..| e,o ..o++ +e,e
Mdias ,.; o.| ++e, ee., |e,
Micro+Pequenas .., o.. ,+,, ;,|| e,,
A signicativa contribuio das micro, pequenas e mdias empresas no nmero de pessoas da equi-
pe de |s| e no nmero dos que tm ps-graduao, pode j estar reetindo o esforo na criao
das empresas de base tecnolgica. As polticas pblicas que visam aumentar o nmero de pesquisa-
dores no setor privado devem levar em conta que uma boa parte ser absorvida pelas ||s.
O governo tem estimulado a implantao de incubadoras e a criao de |ss. O crescimento des-
sas vai depender da disponibilidade de recursos dos fundos de investimento (venture capital) e do
mercado acionrio. Segundo Chesbrough (.ooe), o padro das |s de rpido crescimento (devido
ao sucesso da primeira inovao) seguido de rpida descida, quando a inovao se torna obsoleta
(j foi imitada por um concorrente). Se a empresa no tiver recursos prprios para investir em novas
124
inovaes, ela vai se tornar o que o autor chama de one hit wonder. Para manter o seu crescimento,
a || vai precisar de recursos de investidores externos e procurar uma insero no mercado inter-
nacional, quando ter de investir em seu |s| interno para garantir que a sua inovao se torne um
processo sustentvel e contnuo.
10. O Plano de Ao do governo 2007-2010
O . preparou um Plano de Ao onde apresenta suas propostas prioritrias para o perodo, re-
sumidas a seguir.
So quatro prioridades estratgicas:
I Expanso e consolidao do Sistema Nacional de .s|
|| Promoo da inovao tecnolgica nas empresas
||| |s| em reas estratgicas
|v .s para o desenvolvimento social
As quatro prioridades formam um conjunto que vai agir sobre o Sistema Nacional de .s| como
um todo, com reexos no ambiente institucional onde o setor privado est inserido. Mas, para efeito
deste artigo, concentrarei no captulo ||, que diz respeito a aes diretas de promoo da inovao
tecnolgica nas empresas.
O . prope executar seu programa de fomento inovao na empresa, com uma meta
bem denida:
Ampliar a intensidade de -sc de o.,/ a ../ at .oo, por meio de um sistema integrado de nancia-
mento a investimentos em inovao tecnolgica e de forte ampliao de recursos para nanciamento
e para capital de risco
Para atingir essa meta, so trs as linhas de ao:
Apoio inovao tecnolgica nas empresas
Tecnologia para a inovao nas empresas
Incentivos a criao e consolidao de empresas intensivas em tecnologia
125
10.1. O apoio inovao tecnolgica nas empresas
Essa linha de ao o mais importante mecanismo de apoio nanceiro direto s empresas. Utiliza
as linhas de nanciamento reembolsvel da Finep (ProInovao e Juro Zero) e o apoio no-reem-
bolsvel (Subveno Inovao, Pappe Subveno, Pesquisador na Empresa, bolsas Rhae e .|q).
O governo pretende aplicar, no perodo .oo;-.o+o, a quantia de R, ,.,,o milhes (. e parceiros),
equivalente a |,.,/ do total de recursos de fomento s empresas para viabilizar o aumento de in-
vestimento em |s| pelas empresas, para atingir a meta de +../ de intensidade de |s| (o dobro da
atual). O plano prev a contratao de ,oo projetos ProInovao, ,oo projetos Juros Zero, eoo pro-
jetos Subveno Inovao e +.,oo projetos Pappe Subveno.
A proposta do . inclui ainda recursos de R, ;oo milhes para projetos de cooperao entre em-
presas e as |., R, eo milhes para o projeto Pr-Inova e R, +;o milhes para serem aplicados em
capacitao de recursos humanos para a inovao
Existe tambm uma declarao de inteno do governo em usar o seu poder de compra para promover
o desenvolvimento tecnolgico das empresas, a m de torn-las competitivas em mercados globais.
Essa iniciativa ser, possivelmente, iniciada com projetos de interesse da indstria farmacutica.
10.2. A tecnologia para a inovao nas empresas
Essa linha de ao visa fortalecer as || e aumentar a competitividade sistmica da economia, pela
estruturao do Sistema Brasileiro de Tecnologia (Sibratec), formado pela rede de institutos de pes-
quisa (pblicos e privados), que prestaro servios tecnolgicos para as empresas. O Sistema seguir
o modelo bem-sucedido da Embrapa e de outros pases, como o Sistema Fraunhofer da Alemanha
e ter apoio nanceiro da Finep, s||s e .|q.
10.3. Incentivos criao e consolidao de empresas intensivas em tecnologia
O . est colocando nfase especial nessa linha de ao por entender que as novas empresas de
base tecnolgica se tornaro um dos pilares do nosso desenvolvimento econmico futuro. No Pro-
grama Inovar, que fomenta a criao da indstria de capital empreendedor (Capital de Risco e Se-
mente), o governo estima uma aplicao de R, ,.;+. milhes (Finep , parceiros e empresas). J para
o Programa de Apoio a Incubadoras e Parques Tecnolgicos, os recursos previstos so de R, ,eo
milhes para o perodo .oo;-.o+o.
126
10.4. Alguns comentrios
O governo est apresentando um Plano que contar com um aumento considervel de recursos.
Entretanto, os mecanismos de apoio s empresas continuam os mesmos. A maioria desses mecanis-
mos est sendo aplicada faz algum tempo (exceto o Programa de Subveno Inovao que tem
aplicao recente) e no se sabe ainda quo efetivos eles so. Foi decidido, ento, usar os dados da
Pintec .ooo e .oo, para comparar os ndices de |s|, para ver se houve variao signicativa entre
os dois levantamentos:
Como se observa pela Tabela e, as alteraes so mnimas no perodo de cinco anos. Isso coloca em
dvida a eccia dos mecanismos, pelo menos na forma que esto sendo aplicados. Fica uma ques-
to: ser que somente o aumento dos recursos de fomento ser suciente para estimular o investi-
mento privado em |s| a alcanar a meta estipulada pelo governo?
Tabela 6
Tamanho da empresa
Intensidade de rao (/)
:ooo :oo,
Maior que |,, o.e, o.e;
,oo-|,, o.,, o.,s
+oo-.,, o.|o o.|o
,o-,, o.|+ o.,+
,o-|, o.,, o.,s
+o-., o.,+ o.|.
Fonte: Pintec
Uma segunda questo se refere ao volume de recursos que efetivamente estaro disponveis para
fomento ao |s| na indstria. Foi utilizado o seguinte exerccio: como so as grandes empresas que
mais tero de expandir o seu investimento em |s|, assume-se que elas necessitaro dobrar a sua
intensidade de |s| at .o+o. Isso signica que elas tero de investir, em .o+o, o valor de R, ++..oo
milhes em |s| (em valores de hoje). E quais so os instrumentos de fomento que podero estimu-
l-las? Se olharmos os desembolsos do |\., veremos que esto destinados cerca de R, +.soo bilhes
para desembolsos em .o+o na rubrica de Apoio a ||| nas empresas, o mais importante instrumen-
to que a grande empresa poder utilizar. Assumindo que pelo menos ,o/ desse total vo para as
||, sobram R, +..eo milhes para induzir o investimento privado. Isso representa pouco mais de
+o/ das necessidades de investimento da grande empresa. O governo cita, em seus documentos,
127
que gostaria de elevar o apoio s empresas em cerca de ,o/, para se aproximar de valores da Co-
munidade Europia. Mas, com os valores apresentados, parece que o Brasil continuar na faixa de
+o/. O baixo valor traz uma responsabilidade adicional ao governo, que precisa ser bem criterioso e
otimizar a aplicao desses recursos, se quiser atingir a meta de dobrar os gastos em |s|.
11. A avaliao dos resultados das polticas de para fomento
ao empresarial
proposto a seguir um critrio de avaliao dos resultados das polticas de .s| para fomento ao
|s| empresarial que possa, ao mesmo tempo, servir de mobilizao empresarial e de acompanha-
mento contnuo, gerando oportunidades para correes de rumo.
A base do critrio de avaliao a determinao do objetivo que queremos alcanar. O Plano do go-
verno nos ajuda ao denir a meta de +../ para a intensidade de |s| (relao entre o total de gastos
em |s| e receita lquida de vendas) em .o+o. Signica dobrar o valor atual.
A partir dessa denio de meta, possvel escolher quais as variveis que podem ser monitoradas
para avaliar se a meta pode ser atingida. Usando a metodologia usada na Pintec, so escolhidas as
seguintes variveis:
Taxa de inovao
/ empresas inovadoras que fazem atividades de |s|
R, investidos em |s|
R, em |s|/empresa
Tamanho da equipe |s|
t pessoas com nvel superior em |s|
t pessoas com ps-graduao nas equipes de |s|
Informaes de comrcio externo
No so includas outras variveis, comumente usadas, como t patentes no pas e exterior, pois essas
so conseqncia e no causa de realizao do |s|.
Sugere-se que o acompanhamento seja feito, em paralelo, com dois enfoques: horizontal e vertical.
128
Os resultados dos dois sero integrados por um Comit Geral de Acompanhamento e Avaliao,
com representao do setor pblico e privado. A proposta ter a Anpei e a .| como representan-
tes privados nesse Comit.
Para as avaliaes horizontal e vertical, interessante envolver os rgos empresariais que atuam nas
reas de interesse, com trs objetivos: ajudar na coleta das informaes, validar os resultados e criar
uma ampla rede de pessoas e instituies comprometidas com a promoo de |s|, atuando em
vrias frentes. Ser uma grande oportunidade de identicar os pontos crticos para o nosso desen-
volvimento, a partir dos quais poderemos pensar em novas polticas pblicas mais efetivas.
A avaliao horizontal olhar o parque empresarial em funo do tamanho das empresas. Ou
seja, avaliar os resultados que podem ser conseguidos, separadamente, pelas grandes, mdias e
micro+pequenas empresas. Se a meta dobrar a intensidade de |s| para o conjunto, um ponto de
partida ser que cada grupo dobre a sua intensidade de |s|. As trs questes so:
Como dobrar a intensidade de () |s| das grandes empresas at .o+o?
Como dobrar a intensidade de () |s| das mdias empresas at .o+o?
Como dobrar a intensidade de () |s| das micro+pequenas empresas at .o+o?
O Comit de Avaliao Horizontal envolveria instituies como Sebrae, Anprotec, federaes das
indstrias e outras entidades privadas que tm ao sobre o conjunto das empresas.
A avaliao vertical ter de pensar setorialmente. Comear separando, devido aos nveis de investi-
mento, em empresas |||| (de setores intensivos em conhecimento) e as demais empresas.
Cada um desses dois grupos poder se propor a duplicar a sua intensidade de |s|. claro que as
aes de poltica pblica sero distintas e os resultados esperados tero volumes diferentes.
Nas empresas ||.|, que esto em +. setores da indstria de transformao, ser necessrio fazer
uma avaliao setor a setor. No creio que seja razovel esperar que cada setor simplesmente dobre
os seus gastos de |s|. H setores que se aproximam de valores praticados em nvel internacional e
h outros que tm uma ampla faixa a crescer. Uma sugesto que este Comit, inicialmente, faa
uma estimativa e trace metas individuais para cada setor, de forma que, no conjunto, a meta seja
alcanada. No Comit participariam as associaes empresariais Abinee, Abimaq, Abimo, Aiab, Sin-
dipeas, Anfavea e outras que representam os setores em discusso.
129
O ideal seria termos coleta de dados para avaliaes semestrais (no mnimo anuais), de modo que
tenhamos uma interao contnua nos Comits e cada um se torne co-responsvel em atingir a
meta denida pelo ..
12. O que podemos fazer para melhorar o ambiente para
o empresarial
Este ltimo captulo est dividido em duas partes: na primeira, so apresentadas vrias idias que
tm sido formuladas por especialistas localmente; e, na segunda, algumas iniciativas que tm sido
efetivas em outros pases e que poderiam ser promovidas aqui.
12.1. O que dizem os especialistas:
H um consenso de que a inovao deve ser feita na indstria e que o |s| nas |. no
substitui o |s| empresarial
Todos concordam que precisamos aumentar o investimento total em |s|, hoje em torno
de +.+/ ||s. Estudo da Anpei sugere elevar para ..o/ at .o+o
ss|o .sJz (.ooe) prope aumentar o nmero de pesquisadores na indstria, hoje em
menos de .o.ooo (+e/ do total de pesquisadores). Estudo do |||| sugere a meta de e., pes-
quisadores/+ooo empregados. Glauco Arbix prope dobrar o t pessoal de nvel superior
nas empresas em oito anos.
\s|o s|s\s||| (.oo.) prope que os recursos dos Fundos Setoriais devam ir para as
indstrias, que ento escolheriam as |. com quem vo trabalhar. Estudo do |||| mostra
que, no exterior, dois teros da execuo dos gastos responsabilidade das indstrias.
|o\o || |cs| (.oo;) sugere aumentar os recursos pblicos nos investimentos industriais
para inovao para nveis da Unio Europia (|,/).
||\ v\s.o.||os (.oo,) de opinio que no basta melhorar a relao universidade-em-
presa e contratar cientistas, o grande desao criar um ambiente estimulante para a em-
presa investir em inovao. Carlos Amrico Pacheco (...?) acha que houve progresso, pois
colocamos a inovao na agenda, mas o desempenho continua frgil.
Os trabalhos do Ipea, liderados por c|\J.o \ss|x (.oo|), sugerem intensicar os esforos
de inovao e contrao de investimentos em atividades intensivas em conhecimento. O
130
|||| prope aumentar a exportao de alta e mdia tecnologias para atingir .,/ do total
(meta da o.|| no incio da dcada)
|\J|o s|\| (.oo;) sugere uma ||.| que tenha mecanismos mais acessveis de apoio
inovao e com maior volume de crdito para as indstrias. Ele prope um esforo con-
junto setor produtivo+governo+|. para identicar novas oportunidades de insero no
mercado internacional e uma estratgia para atrao de investimentos para |s|. |J.|\o
.oJ||o (.oo;) quer que os setores intensivos em mo-de-obra fujam da competio
por custos e busquem uma estratgia de fabricao de produtos diferenciados para com-
petir com margem de lucro mais alta
\ss|x (.oo;) sugere um aumento de ecincia e qualidade do gasto pblico e prope con-
centrar todos os recursos disponveis em um nico programa para viabilizar as aes das
empresas. Estudos da Anpei sugerem a criao de projetos de longo alcance em segmen-
tos estratgicos, envolvendo empresas de capital nacional e estrangeiro
Estudo da Anpei prope uma poltica de parcerias entre governo e multinacionais para
induzi-las a aumentar seu investimento em |s| no pas
ss|o .sJz, em entrevista em .oo;, opina: As empresas tm de ver o mundo como um
mercado. Tm de se abrir. A exposio ao comercio internacional, um ambiente competi-
tivo em que vencem as melhores idias fundamental para a inovao. O grande motor
da indstria a competio. Sem a necessidade de gerar produtos inovadores para ganhar
mercado dos concorrentes a indstria no avana
|.|\|| |os|s (+,,e) lembra: as empresas inovam para obterem vantagens competiti-
vas. Para ter sucesso, a inovao precisa de presso, necessidade e at adversidade. Para
inovar, a empresa deveria vender para os clientes mais sosticados e mais demandantes
e competir com os concorrentes mais capazes. O governo deveria estimular a demanda
pioneira para produtos avanados
12.2. Quatro iniciativas de sucesso
Os plos de competitividade competitiveness clusters: Essa iniciativa, na qual a Frana um dos
principais adeptos, consiste no fomento concentrao regional de |s| de empresas (pequenas e
mdias) com o talento local, em um dado setor de atividade. Diferencia-se dos nossos parques tec-
nolgicos porque no so vinculados a uma |., mas a uma regio. Os franceses deniram quatro
elementos fundamentais para o cluster: uma nica estratgia de desenvolvimento, fortes parcerias
entre os participantes, concentrao em reas tecnolgicas de alto interesse mundial e visibilidade
internacional. Essa ltima ajuda a atrair empresas estrangeiras. A proximidade entre os participantes
facilita os efeitos de transbordamento
131
O Projeto Inovative Helsinki: nessa iniciativa nlandesa foi criada uma empresa Culminatum, cujos
acionistas so as universidades, institutos de pesquisa, empresas e governos das cidades da regio
de Helsinki . Nos projetos da Culminatum trabalham juntas todas as |. e empresas da regio. Os
projetos so denidos pelo governo em reas intensivas em conhecimento (no primeiro perodo
+,,,-.ooe, havia seis reas de especializao, mas no segundo perodo .oo;-.o+,, o nmero cresceu
para nove reas). H uma clara preferncia pela criao de |s nessas reas, pois as empresas sero,
no futuro, a ponta de lana nlandesa no mercado internacional
Observatrios de Negcios: criados em .oo+ pela Invest in France Agency, os - Monitors acom-
panham os investimentos mveis (projetos de empresas globais que so desenvolvidos em pases
estrangeiros) e coletam informaes sobre seus possveis impactos nas economias locais. Quando
um desses projetos vai ao encontro a uma prioridade do governo francs, procura-se atra-lo para
a Frana
Projetos Integrados de Longo Alcance: diversos pases, Israel um exemplo, desenvolvem programas
nas suas reas estratgicas, onde participam setor privado (empresas nacionais e multinacionais)
junto com a Academia. A meta, em geral, criar empresas lderes mundiais, em setores denidos
pelo governo. O programa difere do nosso, que procura primeiro criar competncia nas |. e depois
transferi-la para as empresas. L, a presena do setor privado, desde o incio, aumenta a chance de
sucesso no mercado
12.3. Concluses
Os esforos do governo para estimular o |s| no setor privado poderiam ser complementados com
a promoo de projetos que levem as nossas empresas a competir pelos usurios mais demandan-
tes, na linha de Michael Porter. Os mercados mais competitivos so aqueles que vo ser os melhores
indutores do |s|. Duas iniciativas poderiam ser contempladas: a promoo da insero internacio-
nal de nossas grandes, mdias e |s e o adensamento das cadeias produtivas das empresas brasilei-
ras globais, sejam de capital nacional ou estrangeiro. As empresas globais so, naturalmente, clientes
sosticados e demandantes, porque tm de atender s exigncias dos mercados mundiais.
132
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133
Anexos
Tabela 1
Alta Tecnologia Mdia - Alta Tecnologia Mdia - Baixa Tecnologia
P
r
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u
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Indices de Inovao
Total Empresas 632 211 326 318 3180 5799 1892 921 40 1211 589 75 15194 89205 74011
Empresas Inovadoras 326 146 191 176 1574 2282 865 627 28 550 205 47 7017 29951 22934
Taxa de Inovao 51.6 69.2 58.6 55.3 49.5 39.4 45.7 68.1 70.0 45.4 34.8 62.7 46.2 33.6 30.9
Inovao em Produto (# empresas)
Novo p/ mercado mundial 7 2 0 2 20 36 3 3 2 11 2 1 89 174 85
Novo s para mercado nacional 50 29 48 64 269 484 192 101 16 45 42 18 1358 2719 1361
Novo s para empresa 183 105 95 75 1004 1207 369 397 7 280 110 21 3952 14774 10822
% Empr. inovadoras p/mercado 17.5 14.4 25.1 37.5 17.2 22.8 22.5 16.6 64.3 10.2 21.5 40.4 20.6 9.7 6.3
Taxa de Inovao de Produto 38.0 64.4 43.9 44.3 40.7 29.8 29.8 54.4 62.5 36.0 26.1 53.3 35.6 19.8 16.6
Inovao em Processo (# empresas)
Novo p/ mercado mundial 2 0 0 1 9 47 6 1 0 8 0 0 74 100 26
Novo s para mercado nacional 20 9 8 17 204 94 68 40 11 52 32 5 560 1308 748
Novo s para empresa 214 86 135 81 870 1208 517 315 13 402 102 15 3952 22683 18731
Taxa de Inovao de Processo 37.3 45.0 43.9 31.1 34.1 23.2 31.2 38.7 60.0 38.2 22.8 26.7 30.2 27.0 26.4
Gastos em Atividades Inovadoras (milhes R$)
Gastos em Inovao 1039 398 105 1848 2914 2785 1053 398 4277 1565 1463 1764 19609 33725 14116
Inovao p/ empresa inovadora 3.19 2.73 0.55 10.50 1.85 1.22 1.22 0.63 152.75 2.85 7.14 37.5 2.79 1.12 0.62
rao Interno 180 153 34 377 684 371 395 170 1419 246 774 950 5753 7035 1282
rao Externo 136 35 2 184 35 23 17 6 178 25 60 134 835 944 109
Outros Conhecimentos Externos 50 37 2 74 87 487 7 25 203 28 12 35 1047 1605 558
Aquisio de Software 10 18 2 16 53 101 14 14 96 28 33 6 391 665 274
Aquisio de Maquinas e Equip. 274 62 40 918 1462 1215 257 103 1474 1070 260 250 7385 16122 8737
Treinamento 11 20 5 14 59 74 16 11 71 20 99 8 408 627 219
Introduo Inovao Mercado 208 40 3 209 200 193 24 29 404 19 99 16 1444 2325 881
Projeto Industrial 169 31 17 57 334 321 321 41 432 129 124 366 2375 4398 2023
134
Tabela 2
Alta Tecnologia Mdia - Alta Tecnologia Mdia - Baixa Tecnologia
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Indices de rao
# Total Empresas 632 211 326 318 3180 5799 1892 921 40 1211 589 75 15194 89205 74011
# Empresas Inovadoras 326 146 191 176 1574 2282 865 627 28 550 205 47 7017 29951 22934
# Empresas c/rao interno 117 60 71 110 847 767 362 319 22 136 74 27 2912 5028 2116
Investimento rao(milhes R$) 180 153 34 377 684 371 395 170 1419 246 774 950 5753 7035 1282
Invest. rao interno p/ empresa 1.54 2.55 0.48 3.42 0.81 0.48 1.09 0.53 64.5 1.81 10.46 35.19 1.98 1.40 0.61
% Emp. Inov. Com rao 35.90 41.10 37.17 62.50 53.81 33.61 41.85 50.88 78.57 24.72 36.10 57.45 41.50 16.79 9.23
Receita Lq. Vendas(milhes R$) 24972 10348 3950 33567 133583 67201 30502 7522 77057 51750 24053 114316 578821 1202699 623878
Intensidade do rao 0.72 1.48 0.86 1.12 0.51 0.55 1.29 2.26 1.84 0.48 3.22 0.77 0.99 0.59 0.21
Indices de Pessoal
# Pessoas em rao 1210 1297 332 2133 4989 5656 3198 2271 4466 1733 3770 1737 32792 47360 14568
c/ Ps Graduao 678 83 8 224 850 277 306 364 264 100 290 523 3967 4280 313
c/ Graduao 2502 924 201 1485 3279 2422 1330 1144 2894 819 2023 470 19493 23145 4252
nvel mdio 1355 239 114 320 1545 2624 1280 637 777 677 597 739 10904 14730 3826
# Pessoas Empregadas 89793 26992 24112 56888 240939 390889 161120 59584 97633 222431 82774 45916 1499071 5949017 4449946
#Pes. rc/1000 Pes. Empreg. 7.55 3.07 2.02 3.94 3.52 0.71 1.90 6.11 2.70 0.45 3.50 11.39 2.65 0.72 0.07
Fontes nanciamento rao ( %) Indices de Financiamento
prprio 94 96 90 99 90 91 88 98 88 85 97 95 92.58 92
governo 5 4 2 1 10 5 11 2 12 3 2 5 5.17 6
# Empresas c/ Apoio Governo 66 71 56 57 279 396 165 151 18 121 34 6 1420 5729 4309
Inc. Fiscal Projetos P,D&I 5 4 2 6 27 20 5 12 5 9 4 1 100 206 106
Lei de Informatica 0 70 15 40 3 22 43 41 0 0 2 0 236 324 88
Financiam. Projetos c/ic+s 16 9 12 17 40 24 29 22 1 9 3 4 186 369 183
Compra equipam. 58 10 34 30 211 280 85 92 12 102 26 4 944 3712 2768
Relao com ic+s
# Empresas que acham de alta
importancia a relao c/ic+s
28 8 11 20 37 31 27 25 0 10 2 4 203 427 224
135
Tabela 3
Alta Tecnologia Mdia - Alta Tecnologia
Mdia -
Baixa Tecnologia
Total
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Indices de Patentes
#Emp. Inov. c/ depsito
patente
27 23 11 26 147 378 101 104 11 69 4 3 904 1851 947
% Emp. Inov. c/ dep.
patente
8.28 15.75 5.76 14.78 9.34 16.56 11.68 16.59 39.29 12.55 1.95 6.38 12.88 6.18 4.13
Proteo Propriedade Intelectual
Patentes ( % ) 9.57 16.91 16.16 13.88 1.13 23.01 21.11 20.78 18.46 24.76 4.59 4.84 18.54 14.34 11.87
Marcas ( % ) 53.19 29.41 42.42 33.01 55.68 45.41 40.16 43.88 24.62 29.97 75.23 40.32 45.87 50.10 52.58
Segredo Industrial ( % ) 15.63 18.38 17.17 26.32 16.70 14.61 25.61 20.00 26.15 25.08 10.09 27.42 18.12 17.62 17.33
Tempo de liderana ( % ) 10.28 10.29 9.09 6.70 5.86 3.48 4.30 4.85 9.23 6.84 3.67 11.29 5.36 4.35 3.76
137
Brasil: de poltica de para poltica de inovao?
Evoluo e desaos das polticas brasileiras de cincia,
tecnologia e inovao'
Eduardo Baumgratz Viotti
1. Introduo
Nveis elevados e crescentes de produtividade do trabalho humano esto na essncia do desenvol-
vimento das naes. O crescimento da produtividade do trabalho de um povo depende das capa-
cidades que este povo tem para absorver, aperfeioar e criar tecnologias.
Apesar de a importncia do desenvolvimento tecnolgico haver sido reconhecida por grande parte
dos analistas e dos formuladores de polticas, ele quase sempre foi pensado mais como um subpro-
duto do processo de desenvolvimento econmico do que como um pr-requisito para ele.
Durante dcadas os brasileiros parecem ter acreditado que o desenvolvimento tecnolgico, associa-
do emergncia e multiplicao de empresas tecnologicamente dinmicas, seria uma conseqncia
mais ou menos natural, primeiro, do processo de industrializao e, mais recentemente, da liberali-
zao e da estabilizao da economia.
Formao de recursos humanos e gerao de novos conhecimentos cientcos e tecnolgicos eram,
de uma maneira geral, as contribuies esperadas das polticas especcas de cincia e tecnologia
(.s). Tais polticas eram voltadas quase que exclusivamente para o apoio e o fomento de institui-
es de ensino e pesquisa. As empresas praticamente no eram alvo direto ou relevante das polti-
cas ou programas de .s. O papel reservado ao setor produtivo era essencialmente o de eventual
absorvedor das ofertas de conhecimentos e recursos humanos gerados por instituies de ensino
e pesquisa.
19. Este artigo foi escrito em perodo no qual o autor era pesquisador visitante do Center for Brazilian Studies, Institute of Latin
American Studies, School of International and Public Aairs (SIPA), Columbia University, Nova York, EUA.
20. Eduardo Baumgratz Viotti doutor em economia (!e New School for Social Research, n,|u), pesquisador colaborador
pleno e professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (c|s/UnB).
138
Desde o nal dos anos +,,o, contudo, o Brasil parece estar tomando conscincia da necessidade de
uma poltica de .s que esteja explicitamente articulada com seu processo de desenvolvimento.
A promoo da inovao tecnolgica passou a ser includa de maneira explcita entre os principais
objetivos da poltica brasileira. Contudo, a efetiva integrao da empresa ator central do processo
de inovao nas polticas de cincia e tecnologia e de inovao (.s|) ainda parece fortemente
afetada pela tradio anterior que a considerava um agente externo ao sistema de .s.
Este trabalho tem trs objetivos principais. O primeiro buscar identicar as grandes linhas da evo-
luo da poltica brasileira de cincia, tecnologia e inovao (.s|) e de suas relaes com a polti-
ca e o processo de desenvolvimento do pas. O segundo objetivo buscar evidncias que possam
corroborar a efetiva existncia da anunciada transio de uma poltica tradicional de .s para uma
poltica centrada na inovao. Por ltimo, o trabalho analisa os principais desaos que se colocam
no momento atual para a poltica brasileira de .s|.
Alm da introduo, este artigo est organizado em trs partes.
Na prxima seo apresentada uma anlise panormica tanto da evoluo da poltica explcita de
.s|, quanto da poltica de .s| implcita no modelo de desenvolvimento em cada uma das princi-
pais fases do desenvolvimento brasileiro. Nesse tratamento, ser dada especial ateno contribui-
o das empresas para o processo de mudana tcnica e inovao.
O perodo do ps-guerra foi divido em trs fases. A primeira, que se estende at o ano de +,so,
tratada na seo ..+ chamada Em busca do desenvolvimento via crescimento. A segunda fase cor-
responde s duas ltimas dcadas do sculo .o e tratada na seo ..., que recebeu o ttulo Busca
do desenvolvimento via ecincia. A ltima fase, que se iniciou aproximadamente na virada do s-
culo e ainda est em curso, tratada na seo ..,, que chamada Em busca do desenvolvimento
via inovao?
Com base no esforo de sistematizao e anlise da evoluo da poltica de .s| brasileira no ps-
guerra, a terceira seo do artigo apresenta os principais desaos que se colocam para essa poltica
na atual fase do desenvolvimento. Essa seo tambm aponta para o fato de que o movimento em
139
Brasil: de poltica de ca+ para poltica de inovao?
tecnologia e inovao
direo constituio de uma poltica de inovao ainda tem que percorrer um largo percurso at
converter-se em uma verdadeira poltica de inovao. O principal desao o desao sntese da
poltica atual exatamente o de aprofundar esse processo de converso e caminhar em direo
transformao da poltica de inovao na verdadeira poltica de desenvolvimento brasileira.
O texto conclui apontando para a grandiosidade da tarefa de construo de uma nova fase do de-
senvolvimento baseado em vantagens tecnolgicas, mas, ao mesmo tempo, chama ateno para o
fato de que as atuais condies macroeconmicas do Brasil estariam criando uma janela de oportu-
nidade histrica para a possibilidade de esse desao vir a ser enfrentado com sucesso.
2. Evoluo das polticas de e desenvolvimento
possvel caracterizar o esforo brasileiro de desenvolvimento desde a . Grande Guerra Mundial
em trs diferentes fases. A primeira fase, que se estendeu desde o ps-guerra at aproximadamente
o ano de +,so, pode ser caracterizada como a fase da busca do desenvolvimento por intermdio do
crescimento ou da industrializao extensiva.'
A segunda fase, que correspondente aproximadamente s duas ltimas dcadas do sculo .o, foi
marcada pela busca (a princpio relutante, mas progressivamente decidida) da ecincia, por inter-
mdio da liberao das foras do mercado, como a forma de assegurar o desenvolvimento brasileiro.
Nesse perodo, a percepo dominante era a de que as polticas pblicas mais atrapalhavam do que
ajudavam o processo de desenvolvimento.
Na fase atual, iniciada aproximadamente na virada para o sculo .+, o pas busca um novo tipo de
desenvolvimento, que ainda no assumiu uma identidade claramente denida. Inicia-se um proces-
so de revalorizao das polticas pblicas como ferramenta necessria ao desenvolvimento, mas no
h uma ruptura com a valorizao dos mecanismos de mercado como instrumentos do desenvol-
vimento, assim como tambm no h tentativas de retorno s polticas de desenvolvimento carac-
tersticas do perodo de substituio de importaes. No entanto, ainda no possvel caracterizar
21. A dinmica do desenvolvimento brasileiro baseada no crescimento extensivo do setor industrial iniciou-se bem antes do ps-
guerra. Contudo, apenas no incio da dcada de 1950 que surgiu um primeiro conjunto de medidas que pode ser caracterizado
como a emergncia da poltica brasileira de cs+. So marcos do incio dessa poltica, a criao no ano de 1951, do Conselho Nacional
de Pesquisas (cn|q) e da Campanha Nacional de Aperfeioamento do Ensino Superior (Capes), que tiveram suas atribuies e no-
mes posteriormente transformados, mas preservaram suas siglas e mantm, at os dias de hoje, grande importncia para a poltica
de c+s|.
140
claramente essa fase, mas um de seus aspectos marcantes , sem dvidas, a relevncia sem prece-
dentes que vem assumindo a inovao no discurso da poltica de .s e, por que no diz-lo, naqui-
lo que poderia vir a constituir a base de uma nova poltica de desenvolvimento. possvel que esse
aspecto esteja apontando para a emergncia de um perodo caracterizado pela busca da inovao
como a via para o desenvolvimento, mas essa possibilidade ainda no est claramente congurada.
A anlise detalhada das medidas de poltica de .s| implementadas em cada uma dessas fases no
propriamente objeto desta seo. Ela se prope apenas a apresentar um quadro panormico e sin-
ttico das principais caractersticas das polticas de cincia, tecnologia e inovao implementadas
ao longo das ltimas dcadas. Essa apresentao vai ser informada pela abordagem terica evolu-
cionria e organizada na nova periodizao proposta por este artigo. O esforo de sistematizao da
evoluo das polticas brasileiras de .s| realizado com foco em sua articulao com o processo
de desenvolvimento tecnolgico do setor produtivo e com o processo de desenvolvimento pro-
priamente dito.
So apresentadas a seguir as principais caractersticas de cada uma das trs fases do desenvolvimen-
to brasileiro e de suas correspondentes polticas de .s|. A apresentao das duas primeiras fases
concluda com a indicao das principais conseqncias que as polticas caractersticas de cada
uma delas tiveram para o processo de desenvolvimento do pas. A anlise da ltima fase concluda
com a indicao de algumas tendncias ou caractersticas recentes da poltica de .s| que merecem
ateno particular.
2.1. Em busca do desenvolvimento via crescimento
O perodo que vai aproximadamente do ano de +,,o ao de +,so marcado pelo processo de indus-
trializao via substituio de importaes. O Estado protegeu a indstria nascente, apoiou inves-
timentos privados nacionais e estrangeiros, assim como criou e desenvolveu empresas pblicas em
setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional. A principal inspirao terica
e doutrinria para essa atuao foi constituda pelas chamadas teorias do desenvolvimento e, em
particular, pela escola de pensamento econmico desenvolvida por economistas e cientistas sociais
associados Cepal', como Ral Prebisch e Celso Furtado. A industrializao era vista como a forma
22. Informaes e avaliaes sobre a evoluo da poltica brasileira de c+s| durante as duas primeiras fases podem ser encontradas
em Erber (1979), Brasil (1991), Galvo (1993), Gibbons (1995), Schwartzman et all. (1995a, 1995b, 1996a e 1996b), Guimares (1996)
e |c+ / ac (2001).
23. Cepal como conhecida a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe da Organizao das Naes Unidas (onu),
cuja sede situa-se na cidade de Santiago do Chile.
141
tecnologia e inovao
de transferir para economias atrasadas tecnologias, relaes sociais e instituies modernas caracte-
rsticas das naes desenvolvidas. Acreditava-se, com profunda convico, que o desenvolvimento
do pas seria uma conseqncia de sua industrializao.
Associado a esse modelo de desenvolvimento estava um processo de mudana tcnica caracters-
tico, que se pressupunha viria a assegurar o desenvolvimento tecnolgico do pas. Essa percepo
da forma como se daria a absoro e a gerao do progresso tcnico associado ao processo de in-
dustrializao por substituio de importaes constitui o que pode ser chamado de poltica de
.s implcita nesse modelo de desenvolvimento. Essa poltica era composta por dois elementos
constitutivos. O primeiro elemento, entendido como motor do processo de desenvolvimento tec-
nolgico, a promoo via industrializao extensiva da progressiva absoro das capacidades
de produo de bens manufaturados. O segundo elemento da poltica implcita no modelo ba-
seado na expectativa de que a industrializao (por exemplo, a assimilao de capacidade de pro-
duo) iria trazer como um subproduto a industrializao do processo de mudana tcnica (por
exemplo, o desenvolvimento de capacidade de inovao). A maior parte dos economistas, gestores
de poltica e polticos compartilhavam tal expectativa naquela poca.
Em paralelo, uma poltica de .s explcita foi sendo desenvolvida por interesses e percepes que
certamente eram perifricos ao ncleo do modelo de desenvolvimento via substituio de impor-
taes. O foco central dessa poltica era a promoo da infra-estrutura e de atividades de pesquisa
e desenvolvimento (|s|), isto , a criao e o fortalecimento de universidades e instituies de pes-
quisa, assim como a formao de recursos humanos para |s|. Com isso, esperava-se a ocorrncia
de uma signicativa ampliao da oferta de conhecimentos cientcos e tecnolgicos produzidos
pelas instituies de |s|, que, supunha-se, viria a ser aproveitada pelas empresas e transformada
em inovaes.
Na base do entendimento do processo de mudana tcnica, que informava a poltica explcita de
.s do perodo, est o chamado modelo linear de inovao, no qual as empresas so conside-
radas agentes externos ao sistema de .s. O papel reservado a elas basicamente o de usurias
ou consumidoras da produo de conhecimentos ofertada pelas instituies de |s|, mesmo que
24. Note-se que aqui est se falando de poltica de cs+ implcita no modelo de desenvolvimento e no, como mais usual na lite-
ratura da rea, em poltica de cs+ implcita em outras polticas econmicas, como seria o caso, por exemplo, do impacto da poltica
scal e cambial no desenvolvimento tecnolgico de empresas.
25. Veja Viotti (2002 e 2004) para o entendimento dos trs tipos bsicos de capacitaes tecnolgicas: produo, aperfeioamento
e inovao.
26. A idia do modelo linear (science-push) muito antiga, mas sua inuncia passou a ser dominante a partir de sua sistematizao
no chamado Relatrio Bush - Science, !e Endless Frontier - (Bush 1945). Uma rigorosa anlise do modelo linear e de seu signica-
do para as polticas de cs+ pode ser obtida em Stokes (1997).
142
tais conhecimentos tenham sido gerados sem qualquer considerao pelas efetivas necessidades
dos usurios.
O modelo linear pressupe a existncia de uma relao mais ou menos direta entre o esforo de |s|
e a inovao tecnolgica, passando por etapas sucessivas que seriam iniciadas pela pesquisa bsica.
A pesquisa bsica seria responsvel pelo avano do conhecimento cientco, sobre o qual, ento,
seria possvel realizar a pesquisa aplicada e, subseqentemente, o desenvolvimento experimental at
chegar inovao propriamente dita. Por isso, o avano da pesquisa e do desenvolvimento, espe-
cialmente da pesquisa bsica, seria o catalisador de uma reao em cadeia que acabaria por levar
inovao tecnolgica. O modelo tambm pressupe que o pas que contribui para o avano do co-
nhecimento exatamente aquele que, mais cedo ou mais tarde, acabar por colher os frutos desse
avano na forma de progresso tecnolgico ou inovao.
Essa compreenso do processo de mudana tcnica inspirou a implementao de uma poltica vol-
tada para a gerao de uma oferta de conhecimentos cientcos e tecnolgicos, por isso chamada
de poltica ofertista de .s, que esteve essencialmente desarticulada da poltica de desenvolvimento
industrial predominante nas dcadas de +,,o, +,eo e +,;o.
importante registrar a esse respeito que o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (|| ||)
implementado no governo do General Ernesto Geisel, +,;|-+,;,, incorporou explicitamente a pol-
tica nacional de .s como parte integrante da poltica nacional de desenvolvimento. Contudo, a l-
gica ofertista da poltica de .s no veio a ser signicativamente alterada, como armam Vermulm
e Paula (.ooe):
Fundamentalmente, a poltica (de .s do perodo do || ||) se voltava mais intensamente
formao de recursos humanos de elevada qualicao e s instituies de pesquisa, o que
levou signicativa expanso dos cursos de ps-graduao. O pressuposto era de que o baixo
desenvolvimento tecnolgico nacional decorria de uma deciente infra-estrutura cientca
e tecnolgica. Da a prioridade em apoiar instituies de pesquisa e de formao de recursos
humanos em nvel de ps-graduao.
Um balano do nal do perodo indica que as conseqncias das polticas adotadas nessas trs d-
cadas foram mistas. A poltica de industrializao via substituio de importaes foi muito bem
27. Importante exceo a essa regra foi o esforo tecnolgico liderado por empresas estatais como a Petrobras e a Embraer, que
devem grande parte de seu sucesso s atividades de |s| e de formao de recursos humanos desenvolvidas internamente ou em
associao com instituies de ensino e pesquisa.
143
tecnologia e inovao
sucedida ao assegurar a instalao no pas de um diversicado e integrado parque industrial. Tal
poltica garantiu um acelerado processo de crescimento econmico que fez com que o caso da in-
dustrializao brasileira viesse a ser considerado, nos anos +,;o, um milagre econmico, de forma
similar quela em que os casos da China e da ndia esto sendo consideradas no incio do sculo .+.
No entanto, o esgotamento das oportunidades signicativas para o aprofundamento ou a conti-
nuidade do processo de substituio de importaes e as limitaes do associado processo de ab-
soro de tecnologias, agravados pela conjuntura internacional, levaram perda do dinamismo do
crescimento econmico a partir do nal da dcada de +,;o.
O resultado do primeiro elemento constitutivo da poltica de .s implcita no modelo de desenvol-
vimento via crescimento alavancado pela industrializao por exemplo, a absoro da capacidade
tecnolgica de produo de bens manufaturados foi um sucesso. Contudo, o segundo elemento
industrializao do processo de mudana tcnica foi essencialmente um fracasso e mostrou-
se ser resultado de uma expectativa ingnua sobre as possibilidades de a capacidade de absorver
tecnologias de produo vir a naturalmente evoluir para as capacidades de aperfeioamento de tec-
nologias e de gerao de inovaes. Por outro lado, a poltica explcita de .s centrada na expanso
da oferta de conhecimentos desarticulada das necessidades do processo de industrializao tam-
bm parece ter prestado contribuio de pouca relevncia para o desenvolvimento das capacidades
de aperfeioamento e inovao. A maior parte da oferta de conhecimentos proporcionada pela im-
plementao da poltica de .s parece no ter sido aproveitada pelo setor produtivo da economia
ou, poder-se-ia dizer, parece no ter encontrado sua demanda. O dinamismo tecnolgico do pas
continuou a depender essencialmente da absoro de tecnologias geradas ou aperfeioadas no ex-
terior e as motivaes usuais para essa absoro a incorporao de novos setores economia ou
o crescimento do mercado interno perderam fora.
O eventual desenvolvimento das capacidades tecnolgicas de aperfeioamento e inovao seria
essencial para a elevao dos baixos padres de produtividade e competitividade da economia bra-
sileira. Dessa elevao dependia a possibilidade de sustentar o dinamismo econmico aps o esgo-
tamento do processo de substituio de importaes, tanto pela via da ampliao do mercado in-
terno por intermdio da elevao da renda obtida pelos ganhos de produtividade, quanto pela via
da conquista de novos mercados externos.
O crescimento econmico foi muito forte durante as trs dcadas dessa primeira fase, mas o de-
144
senvolvimento econmico mostrou-se elusivo. As fontes daquele crescimento se esgotaram e no
foram signicativamente substitudas ou complementadas pelo desenvolvimento tecnolgico en-
dgeno, ao tempo em que a dinmica da absoro de tecnologias externas permanecia compro-
metida. Ademais, a pobreza e a desigualdade apresentavam nveis muito elevados e incompatveis
com padres tpicos de economias desenvolvidos. A primeira fase terminou marcada pelas crises
macroeconmica e scal, o que, entre outros problemas, comprometeu sobremaneira a capacidade
de o estado vir a implementar polticas de desenvolvimento ou de .s adequadas s novas condi-
es estruturais da economia brasileira.
2.2. Em busca do desenvolvimento via ecincia
A segunda fase do desenvolvimento brasileiro no ps-guerra, perodo que corresponde aproxima-
damente s duas ltimas dcadas do sculo .o, foi caracterizado pelo processo de progressiva li-
beralizao da economia. No incio com muita relutncia, mas posteriormente com determinao
(especialmente a partir do governo Collor iniciado em +,,o), foi sendo desmontado o aparato ins-
titucional e normativo criado ao longo das dcadas anteriores para dar suporte ao processo de in-
dustrializao da economia. A opinio hegemnica entre economistas, polticos e formadores de
opinio foi progressivamente consolidando-se em oposio s prescries de poltica baseadas nas
teorias do desenvolvimento e nas idias desenvolvimentistas que prevaleceram no perodo anterior.
As prprias polticas de industrializao ou desenvolvimento passaram a ser responsabilizadas pelos
elevados nveis de inecincia, pela falta de competitividade da economia ou, mesmo, pela persis-
tncia do atraso econmico e tecnolgico, ou seja, pela ausncia de desenvolvimento.
A busca da ecincia passou a ser um dos objetivos prioritrios da poltica econmica. Apesar de o
conceito de ecincia ser denido (na teoria econmica convencional que empresta suporte terico
liberalizao) dentro de uma perspectiva essencialmente esttica, onde no h mudana tecno-
lgica, a busca da ecincia foi apresentada como sendo um dos principais motores do progresso
tecnolgico. As palavras de ordem da poltica passaram a ser privatizao, desregulamentao, re-
duo ou remoo de subsdios e de barreiras tarifrias e no-tarifrias ao comrcio internacional,
cmbio livre e livre movimentao de capitais estrangeiros. Medidas essas inspiradas pelo Consenso
145
tecnologia e inovao
de Washington, como veio a ser chamado o conjunto de elementos de reforma econmica que, a
partir do incio da dcada de +,so, passou a ser recomendado para os pases em desenvolvimento
por Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento,
governo norte-americano e pelas principais instituies de pesquisa econmica (think tanks) tam-
bm localizadas naquela cidade.
A abertura para o comrcio internacional passa a ser vista como chave para o crescimento e o de-
senvolvimento, assumindo, assim, o lugar que o processo de industrializao ocupava anteriormente
na receita para a superao do subdesenvolvimento. A abertura para o comrcio internacional en-
quanto motor do desenvolvimento aparece sob a forma da convico de que quanto maior viesse
a ser a abertura da economia, maior viria a ser o seu crescimento.
A abertura do mercado domstico para produtos, servios e capitais estrangeiros tambm era en-
tendida como o principal instrumento da poltica de .s implcita no modelo de desenvolvimen-
to. Esperava-se que a elevao das presses competitivas associadas abertura removeria a prote-
o, que permitia manter lucrativo o emprego de tecnologias estagnadas ou antiquadas, e compeli-
ria as empresas a introduzir inovaes tecnolgicas. Por outro lado, a abertura tambm contribuiria
para facilitar e acelerar o processo de transferncia de tecnologias estrangeiras para o pas por inter-
mdio do investimento direto estrangeiro.
A poltica de .s explcita manteve, dentro de certos limites, a tradio de promoo das atividades
de |s|. No entanto, a prolongada crise scal e a associada viso de curto-prazo predominante na
gesto das polticas pblicas fez com que o apoio s atividades e instituies de |s| sofresse sig-
nicativas utuaes e diculdades ao longo dos anos +,so e +,,o. Os investimentos em |s| do
governo federal durante os anos +,,o, por exemplo, cresceram at meados da dcada, mas reduzi-
ram-se signicativamente nos ltimos anos voltando, no seu nal, a patamares no muito superio-
res queles do seu incio (. .oo+, p. .,). Muitas instituies de ensino e pesquisa passaram por
diculdades oramentrias, queda de salrios e reduo dos quadros de professores, pesquisadores
e tcnicos.'
28. Vale pena notar aqui, como o fez o prprio Willianson (1990, p. 20), que foi quem deu nome e consagrou essa doutrina, que
surpreendente o fato de este receiturio para economias no-desenvolvidas ter sido elaborado sem aproveitar-se de qualquer uma
das idias da literatura sobre desenvolvimento ou sem sequer dar-se ao trabalho de rebat-las ou discuti-las.
29. Gustavo Franco, por exemplo, que poca era diretor do Banco Central do Brasil e idelogo do processo de liberalizao
brasileiro, expressava claramente a opinio de que a abertura o determinante bsico do crescimento acelerado da produtividade,
portanto, o mecanismo que nos permitir (...) construir um modelo de crescimento que consiga reduzir desigualdades sociais sem
impactos inacionrios... (Franco 1996, p. 2).
30. Essa reduo foi devida especialmente ao elevado nmero de aposentadorias motivadas pela perspectiva de reduo de direi-
tos no mbito da reforma previdenciria e pela no contratao de novos quadros.
146
Apesar dessas diculdades, a outra linha bsica das polticas tradicionais de .s, a formao de re-
cursos humanos para pesquisa, conseguiu surpreendentemente manter um processo de avano
sistemtico e acelerado. Houve signicativa expanso da ps-graduao brasileira e ocorreu sua
consolidao no perodo.
Alm desses dois elementos tradicionais da poltica de .s, cinco novidades signicativas emergi-
ram ou ganharam fora nesse perodo.
A primeira novidade refere-se importncia que passou a assumir, pelo menos nas preocupaes
ou no discurso poltico, a questo da qualidade e da expanso da educao, especialmente da edu-
cao fundamental. Chamava-se a ateno para o fato de a existncia de uma mo-de-obra mais
bem educada ser requisito necessrio para a elevao da capacitao tecnolgica das empresas bra-
sileiras. Contudo, chegou-se muitas vezes a exageros simplistas de representao da importncia da

educao como se ela fosse requisito suciente para o desenvolvimento, uma espcie de substituto
para as demais polticas (inclusive a de .s), uma panacia universal.
A segunda novidade importante foi a reforma do regime de propriedade intelectual (||) em aten-
dimento s regras estabelecidas pelo Acordo Comercial Relativo aos Aspectos dos Direitos de Pro-
priedade Intelectual (cuja sigla em ingls Trips), da Organizao Mundial do Comrcio (o.), e s
fortes presses norte-americanas.'' Muitos anos antes da criao da o. (+,,,) e da aprovao da
nova lei de patentes (+,,e), a reforma iniciou-se por medidas que impediram, na prtica, a aplicao
pelo Instituto Nacional de Propriedade Industrial (|||) de grande parte do antigo regime de proprie-
dade industrial, especialmente de suas provises voltadas para assegurar maior poder de barganha
s empresas brasileiras no comrcio ou na transferncia de tecnologias.' Tal reforma objetivou re-
duzir a natureza de bem pblico do conhecimento cientco e tecnolgico, caracterstica essa que
permite o seu emprego simultneo por diversos usurios. Buscava reforar a natureza econmica do
conhecimento por intermdio da concesso aos seus proprietrios de monoplios de explorao
mais amplos e duradouros. Com isso, houve um claro deslocamento do equilbrio em favor do gru-
po dos inovadores, formado especialmente por empresas estrangeiras, e contra as empresas nacio-
nais absorvedoras de tecnologia. Buscava-se com o novo regime estimular a inovao nas empresas
instaladas no pas, independentemente da origem de seu capital. Buscava-se tambm aumentar o
31. A reforma da || consolidou-se por intermdio da promulgao das leis de Propriedade Industrial (Lei n 9.279, de 1996), Culti-
vares (Lei n 9.456, de 1997), Direitos Autorais (Lei n 9.610, de 1998) e Programas de Computador (Lei n 9.609, de 1998).
32. Isso ocorreu por intermdio da edio de atos normativos do |n||, especialmente pela revogao do Ato Normativo n 15, de
1975, que se deu por intermdio da promulgao do Ato Normativo n 22, de 1990, e pela edio do Ato Normativo n 120, de
1993.
147
tecnologia e inovao
nmero e a qualidade das licenas para a explorao de tecnologias e marcas no mercado brasileiro,
dado que o novo ambiente normativo deveria ampliar as garantias, os direitos e a remunerao de
seus proprietrios.
A terceira novidade da poltica de .s foi o incio e a consolidao de um processo acelerado de di-
fuso do uso de prticas de gesto da qualidade estimulado pelo Programa Brasileiro de Qualidade
e Produtividade (|s|), que foi criado em +,,o.'' Esse foi, como se chamava poca, um programa
mobilizador, que buscava estimular a adoo de prticas de gesto da qualidade, mesmo sem poder
contar com recursos especcos para tanto. provvel que o processo de difuso de tais prticas
tenha dependido menos do |s| propriamente dito, do que das condies a que estavam submeti-
das as empresas brasileiras naquele momento. Defrontadas com um ambiente macroeconmico no
qual no havia crescimento da demanda, onde ocorria enorme escassez de crdito e uma elevao
brusca de presses competitivas, muitas empresas recorreram a estratgias defensivas nas quais a
gesto da qualidade apareceu como uma espcie de tbua da salvao. Ela era vista como uma for-
ma de buscar a elevao da competitividade e a reduo dos custos sem a necessidade de realizar
novos investimentos.
O dinamismo da difuso das prticas de gesto da qualidade pode ser inferido, por exemplo, pelo
enorme crescimento do nmero de instituies pblicas ou privadas que passaram a atuar com
certicao da |so ,ooo, que uma famlia de normas de gesto da qualidade estabelecida pela Or-
ganizao Internacional de Normalizao (|so, em sua sigla em ingls). Em janeiro de +,,, existiam
apenas +, instituies brasileiras certicadas na norma |so ,ooo. Em ,+ de dezembro de .ooo, esse
nmero j era de e.;+,. Entre +,,, e .ooo, o nmero de instituies que contavam com certicados
|so ,ooo cresceu ., vezes mais rapidamente no Brasil do que no mundo como um todo (|so .oo+).
importante registrar, no entanto, que no possvel esperar a ocorrncia de uma acelerao do
processo de inovao como conseqncia dos avanas alcanados na qualidade da produo das
empresas brasileiras. mais provvel, no entanto, que esses tenham contribudo para a consolidao
da capacitao para produzir das empresas e criado condies mais favorveis realizao de inova-
es incrementais que podem ser associadas capacitao para aperfeioar.
A quarta novidade importante da poltica de .s explcita foi a promoo do empreendedorismo e
das incubadoras de empresas e parques tecnolgicos. Apesar de muitas das incubadoras e dos par-
ques promoverem a criao de pequenas empresas de setores tradicionais da economia e contribu-
rem de uma maneira marginal para a elevao dos padres tecnolgicos pr-existentes; uma boa
33. As funes do |aq| foram repassadas para o Movimento Brasil Competitivo (|ac), uma organizao da sociedade civil de
interesse pblico, no ano de 2001 (www.mbc.org.br).
148
proporo dessas instituies dedicava-se a empreendimentos efetivamente inovadores. Os progra-
mas e aes pblicas voltados promoo de incubadoras e parques emergiram basicamente no
nal da dcada de +,so e ganharam fora na dcada seguinte. Segundo estimativas da Associao
Nacional das Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores (Anprotec .ooe), o nmero
de incubadoras existentes no Brasil passou de apenas duas, no ano de +,ss, para +,o em .ooo, che-
gando a ,,,, no ano de .ooe. Nesse mesmo ano a Anprotec identica a existncia de || parques
tecnolgicos no Brasil.
A quinta novidade da poltica de .s explcita da segunda fase a introduo da inovao como
um objetivo da poltica. O objetivo de estimular a inovao conseguiu furar o bloqueio imposto
pelos liberais ao debate sobre polticas pblicas por ser uma novidade que, alm de no poder ser
associada s velhas e ento execradas polticas desenvolvimentistas, podia ser entendida como sen-
do prxima aos ideais da livre iniciativa e do empreendedorismo, que so to caros ao liberalismo.
Nesse sentido, os liberais aceitaram a introduo da inovao no discurso por entenderem que ela
seria uma conseqncia mais ou menos natural do conjunto correto de incentivos e punies que
estaria sendo proporcionado pela liberalizao do mercado. Contudo, com o passar do tempo e a
crescente frustrao das elevadas expectativas de resultados das polticas liberalizantes, a inovao
foi ganhando fora como uma meta a ser promovida por intermdio de polticas pblicas ativas.
A inovao foi progressivamente ganhando espao signicativo no discurso das polticas de .s e
inclusive em polticas de desenvolvimento regional, estadual e municipal. No nal dos anos +,,o, j
se congurava claramente a introduo da inovao como um novo elemento constituinte das po-
lticas de cincia e tecnologia, ao menos de seus objetivos explcitos.
A introduo da inovao no discurso da poltica foi, no entanto, muito mais fcil do que sua efetiva
introduo na prtica da poltica. O modelo linear ainda manteve forte inuncia, especialmente na
comunidade acadmica. Parte dessa fora advm da enorme inuncia que a comunidade acadmi-
ca exercia (e ainda exerce) no processo de formulao da poltica de .s brasileira. importante no-
tar que essa inuncia relativamente ampliada em razo da ainda diminuta participao no proces-
so de formulao da poltica de outros segmentos da sociedade, em especial, de membros do setor
produtivo. Outra razo para a persistncia do modelo linear resultante de haver uma longa tradio
e familiaridade de pessoas e instituies (inclusive normativas) com os programas e mecanismos tpi-
149
tecnologia e inovao
cos do modelo ofertista-linear e uma grande diculdade para construir e implementar novos meca-
nismos e programas adequados implementao de uma poltica genuna de inovao.'
A esse respeito, Pacheco (.oo;, p. ,) arma que:
Um exame das polticas mostra que o xito da ps-graduao, em paralelo pior performance do
setor privado, reforou a dimenso ofertista da poltica e a assimetria do sistema. A consolidao
da ps-graduao correspondeu a um grande esforo de qualicao de pessoal e fortalecimento
da pesquisa acadmica que deveria ser acompanhado pelo fortalecimento tecnolgico das
empresas. Essa dimenso foi sempre a parte frgil do modelo e sua debilidade, ao invs de conduzir
reviso das polticas, reforou seu lado acadmico, que se orientou por dois condicionantes: o
xito da ps-graduao universitria criou uma forte presso sobre a alocao dos fundos pblicos;
os instrumentos e as polticas de suporte atividade de |s| empresariais passaram a ser pensadas
nos termos das mesmas polticas de apoio atividade de pesquisa acadmica, e no no terreno da
poltica econmica.
Um balano do nal do perodo indica que as conseqncias das polticas adotadas nas dcadas de
+,so e +,,o foram muito aqum do que se esperava. A formao de recursos humanos de alto nvel
mestres e doutores , assim como a produo cientca, expandiu-se a taxas muito elevadas, en-
quanto o desenvolvimento tecnolgico e a inovao parecem no ter evoludo signicativamente.
Em +,s;, por exemplo, ,.e|; mestres e ses doutores foram titulados no Brasil, enquanto que, no
nal desta fase, no ano de .ooo, o nmero de titulados j alcanava +s.,;, mestres e ,.,,, douto-
res (.\||s .oo|, pp. .,-,o). Associado a essa expanso da ps-graduao, ocorreu uma tambm
acelerada elevao do nmero de artigos publicados por residentes no Brasil em peridicos cient-
cos internacionais. No ano de +,s+, brasileiros publicaram +.s,+ artigos, correspondentes a o,||/
do total de artigos indexados no mundo pelo Instituto para a Informao Cientca (|s|, na sigla
em ingls). Em .ooo, o nmero de artigos publicados por brasileiros (,.,,+) havia crescido mais de

34. O predomnio dos economistas convencionais (neoclssicos) no debate sobre polticas pblicas tambm contribuiu para con-
ceder uma sobrevida ao Modelo Linear. Para esses economistas somente deve haver polticas pblicas nos casos em que necessria
a interveno para corrigir falhas de mercado e um caso tpico desses seria referente s atividades de produo de conhecimentos
cientcos e tecnolgicos, especialmente por intermdio da pesquisa bsica. Como grande parte dos resultados dos investimentos
nesse tipo de atividades acabaria sendo apropriado por quem no pagou por eles, seria necessria a interveno do estado para
elevar o volume de investimentos em |s| a nveis compatveis com a maximizao da ecincia e do bem-estar da sociedade. Essa
falha de mercado aplica-se especialmente s pesquisas que, por denio, no tm uso ou aplicao como objetivo imediato, que
so as pesquisas bsicas. bviamente, essa lgica no se aplicaria aos casos de polticas (ativas) de estmulo mais direto inovao.
Por isso, essas so vistas como causadoras de desvios do equilbrio de ecincia e bem-estar mximo, que se supe seriam propor-
cionados naturalmente pelo mercado.
150
|oo/ em relao ao ano de +,s+ e sua participao no total mundial passou a corresponder a
+,,,/ (. .oos).'
As mudanas ocorridas no regime de propriedade industrial, que certamente dependem de prazo
signicativo para poderem ser adequadamente avaliadas, no parecem ter tido os resultados espera-
dos at o nal do perodo. As patentes de inveno concedidas pelo Inpi a residentes no Brasil cres-
ceram ,o/ entre +,,o e .ooo, enquanto que as concedidas a no-residentes cresceram +,|/. Conse-
qentemente, a participao de residentes no total das patentes brasileiras, que j era relativamente
baixa (,o/), caiu, naquele intervalo de tempo, para apenas +s/ (|||/. .oo;). Foram concedidas
mais de +oo mil patentes de inveno a no-residentes na dcada de ,o. Obviamente, as invenes
objeto de tais patentes passaram a ter sua utilizao no Brasil condicionada concesso de licena
por parte de seus proprietrios. Contudo, o nmero de licenas para explorao de patentes averba-
das no Inpi caiu de apenas +,|, no ano de +,,o, para ,| no ano de .ooo (||| .oos).' Caso esse nme-
ro possa ser tomado como um indicador da dimenso das transferncias de tecnologias para o pas, o
novo regime de propriedade intelectual parece ter tido resultado contrrio ao esperado.
A produtividade mdia do trabalhador brasileiro (denida como ||s, medido a preos constantes
e em poder paritrio de compras, dividido pelo nmero de pessoas empregadas) cou estagnada
ao longo das dcadas de +,so e +,,o (v|o| .oo|). Apesar de a mdia ter permanecido mais ou
menos constante, alguns setores da economia apresentaram resultado positivo na evoluo de sua
produtividade. H indicaes, contudo, de que grande parte da elevao da produtividade desses
setores foi mais a conseqncia da aquisio de bens de capital e de mudanas na composio dos
setores, do que de inovaes ou mudanas tecnolgicas propriamente ditas. Kupfer e Rocha (.oo,,
p. ;,, traduo do autor) armam que a modernizao [da indstria] no se baseava em estratgias
de expanso dos negcios adio de novas instalaes produtivas sustentveis a longo prazo,
mas sim em medidas orientadas renovao de equipamentos por meio da importao de bens
de capital e reestruturao patrimonial por meio de fuses e aquisies. Esse processo de ele-
vao da produtividade ocorrido no setor industrial foi associado a uma concentrao da produo
nas empresas lderes (com produtividade relativamente elevada) sob crescente controle de capitais
estrangeiros, elevao do coeciente de importao de insumos e componentes e reduo sig

35. No ano de 2007, residentes no Brasil foram responsveis pela publicao de 19.428 artigos cientcos, o que correspondeu a
2,02% do total da produo cientca mundial. No perodo 1981 a 2006, o mundo dobrou sua produo cientca, enquanto o Brasil
a aumentou em nove vezes. (c||s 2008)
36. O artigo 62 da Lei de Propriedade Industrial, Lei n 9.279, de 1996, exige a averbao no Inpi do contrato de licena para que ele
produza efeitos em relao a terceiros. Portanto, no obrigatria a averbao das licenas de explorao de patentes no Inpi. Con-
tudo, o interesse em abater nos impostos os eventuais custos referentes ao pagamentos de licenas (o que signica fazer a licena
produzir seus efeitos diante da autoridade tributria) exigiria a referida averbao.
151
tecnologia e inovao
nicativa do emprego industrial. Em compensao, o emprego informal (caracterizado pelos baixos
nveis de produtividade) cresceu signicativamente na economia como um todo.
A estrutura do comrcio exterior brasileiro modicou-se signicativamente no perodo de abertu-
ra. Contudo, com a exceo do desempenho excepcional da empresa fabricante de avies Embraer
(criada e desenvolvida pelo estado, mas poca sob controle privado), o contedo tecnolgico das
exportaes brasileiras foi em linhas gerais empobrecido. Ocorreu uma especializao regressiva na
pauta de exportaes na medida em que os produtos intensivos em recursos naturais e em mo-
de-obra voltaram a ganhar participao na pauta. A esse respeito, Viotti e Macedo (.oo,, p. xxxiv)
armaram (com base em s\s| E s\ss\|| .oo,, p. |oo) que o grupo de produtos que mais con-
tribuiu para o crescimento total das exportaes brasileiras [no perodo +,s,-.oo+] foi o de com-
modities primrias, dentre as quais, carnes, acar e leo de soja foram os trs produtos que mais se
destacaram, contribuindo com quase .|/ do crescimento das exportaes brasileiras.' O fato de
esses trs produtos terem sido responsveis por apenas o,,/ do crescimento das exportaes mun-
diais ocorrido no perodo mostra os limites estreitos de uma estratgia de crescimento baseada em
exportaes de commodities primrias.
Em sntese, a abertura ocorreu, mas o crescimento da economia at o nal do perodo foi medocre.
A brutal elevao das presses competitivas, a abertura para os investimentos estrangeiros e o for-
talecimento da propriedade intelectual parecem no ter demonstrado capacidade de efetivamente
estimular o desenvolvimento de uma dinmica signicativa de inovao nas empresas. Ou seja, a
poltica de .s implcita no modelo de busca do desenvolvimento via ecincia parece padecer de
uma viso simplista e ingenuamente otimista do processo de mudana tcnica, que, nesse aspecto,
foi similar quela que estava subjacente ao projeto industrializante.
Ademais, com o crescimento reduzido da economia e com a persistncia de nveis de pobreza e de-
sigualdade muito elevados comeou a crescer a desiluso com as promessas do Consenso de Wa-
shington. Tal desiluso foi um dos fatores que contriburam para a eleio, no nal do ano de .oo.,
de um novo governo, que se apresentou diante do eleitorado com uma plataforma eleitoral que
buscava se dissociar da agenda proposta pelo Consenso de Washington. Sua plataforma propunha
a construo de um tipo de desenvolvimento menos preocupado com a competio e a ecincia
e mais comprometido com a incluso social.
37. preciso reconhecer que uma importante parte do sucesso das exportaes dessas commodities agrcolas se deve aos resulta-
dos da |s| realizada pela Embrapa, instituio que foi criada na segunda metade dos anos 1970 e consolidou-se ao longo das duas
ltimas dcadas do sculo xx e que merece uma anlise a parte.
152
2.3. Em busca do desenvolvimento via inovao?'
A terceira fase do desenvolvimento brasileiro no ps-guerra inicia-se por volta da virada para o s-
culo .+. O pas busca um novo tipo de desenvolvimento. Muitos dos fundamentos das polticas ins-
piradas pela agenda caracterstica da fase anterior so mantidos. A poltica econmica baseada no
trip cmbio utuante, metas de inao e supervit primrio continua a ser central. Iniciam-se, no
entanto, experimentos na direo do fortalecimento de determinadas polticas pblicas que no se
alinham inteiramente com aquela agenda.
O esmaecimento da crena liberal na no-poltica tem permitido a ocorrncia de um progressivo
processo de revalorizao do papel das polticas pblicas ativas como ferramentas necessrias para
a promoo do desenvolvimento.' preciso reconhecer, no entanto, que o espao para a formu-
lao e implementao desse tipo de polticas foi muito reduzido em razo da atual mobilidade de
capitais, bens e servios (caracterstica da globalizao), assim como, da entrada em vigor das regras
da o. a partir de sua criao ocorrida em +,,,. Com isso, muitas das velhas prticas de poltica
ativa tornaram-se obsoletas ou foram inviabilizadas.
O signicativo fortalecimento das polticas sociais e compensatrias ocorrido no incio dessa nova
fase representa, no entanto, uma clara revalorizao das polticas pblicas. Esse o caso, por exem-
plo, do programa Bolsa Famlia, o qual assegurar, durante o ano de .oos, uma renda mnima para
mais de |o milhes de brasileiros que se encontram abaixo da linha de pobreza.
A busca de um novo modelo de desenvolvimento ainda caracterizada por um paradigma de po-
lticas misto ou indenido, por uma mistura de orientaes relativamente divergentes que marca o
incio da nova fase e que j foi interpretada como sendo uma combinao de poltica econmica
conservadora com poltica social progressista.
Nesse contexto de ausncia de uma lgica unicadora da poltica de desenvolvimento da nova fase,
38. Sobre a recente poltica brasileira de c+s|, veja Arruda, Vermulm e Hollanda (2006), especialmente, captulo 3, Os novos instru-
mentos da poltica tecnolgica, pp. 82-114. Veja tambm |c+ (2002), Brasil (2003), Guimares (2006), a|| (2006 e 2007), Salerno e
Daher (2006), Vermulm e Paula (2006), |c+ (2006), Suzigan e Furtado (2006), Pacheco (2005 e 2007) e |c+ (2007).
39. No custa lembrar a esse respeito, como o fazem Lall e Teubal (1998), em sua interessante e instrutiva anlise/proposta de pol-
ticas tecnolgicas para pases em desenvolvimento, que polticas ativas no so necessariamente tentativas de substituio do mer-
cado pelo estado. No so polticas anti-mercado, como crticos das polticas ativas tentam fazer crer. So polticas que geralmente
buscam estimular o mercado (market stimulating policies), como mostra a experincia do leste da sia analisada por eles.
40. Essa avaliao corroborada, por exemplo, por Michael Reid, editor da seo sobre as Amricas da revista Te Economist, no
artigo Ya es maana em Brasil publicado no jornal El Pas, de Madrid, Espanha, em 19 de junho de 2008 (www.elpais.com/articulo/
opinion/manana/Brasil/elpepiopi/20080619elpepiopi_12/Tes). Em reforo a sua avaliao, Reid cita, em passagem desse artigo, que o
prprio presidente Luiz Incio Lula da Silva, em uma conferncia promovida pela revista Economist em Braslia () ofereceu a uma
audincia composta por homens de negcios um discurso orido e bem humorado, que transmitiu uma mensagem simples. Disse
que sua frmula poltica consistia em ser conservador na economia e audaz na poltica social. (Traduo do autor.)
153
tecnologia e inovao
ainda no possvel discernir a emergncia de caractersticas especcas de uma poltica de .s im-
plcita no novo modelo de desenvolvimento. bem verdade, contudo, que a manuteno da pol-
tica monetria conservadora (comprometida exclusivamente com o alcance de metas de inao
e sem consideraes pelas utuaes nos nveis de investimento, emprego e renda) tem tido forte
impacto indireto na dinmica do desenvolvimento tecnolgico das empresas.
A taxa de juros bsica da economia brasileira, medida em termos reais, permaneceu em patamares
extremamente elevados nos primeiros anos do Sculo .+, mantendo-se como a mais elevada do
mundo durante grande parte desse perodo. Inuenciada por diversos fatores, inclusive pela pr-
pria poltica monetria, a taxa de cmbio da moeda brasileira, aps passar por um perodo inicial de
desvalorizao que durou at o ano de .oo,, embarcou em uma trajetria de forte valorizao. A
combinao de taxas de juros elevadas e a sobrevalorizao da moeda nacional tm dicultado os
investimentos produtivos em geral, e, em especial, aqueles realizados em atividades com longo prazo
de retorno, como o caso das de |s| e inovao. Tm sido particularmente afetadas as empresas
ou os elos de cadeias produtivas relacionados a atividades de elevado valor adicionado. Em contra-
partida, tm sido relativamente mais favorecidas as empresas de setores intensivos em recursos na-
turais, geralmente setores produtores de commodities indiferenciadas, cuja estratgia competitiva
no depende signicativamente de investimentos em |s| e inovao.
Ao mesmo tempo, parece crescer a conscincia de que foi ingnua a crena na emergncia de um
forte processo de inovao nas empresas, como simples resultado natural do processo de abertura,
fortalecimento da propriedade intelectual e ampliao dos investimentos estrangeiros, como previa
a poltica de .s implcita no modelo de desenvolvimento da fase anterior.' Como conseqncia
daquela conscincia, a adoo de polticas ativas para promover a inovao passou a assumir cres-
cente importncia no debate sobre as polticas econmicas, industriais e de .s. Nesse sentido, a
poltica explcita de .s foi, alm da rea social, um campo frtil para experincias de polticas ati-
vas. Um conjunto signicativo de importantes e complexas medidas de polticas de .s foi insti-
tudo nesse incio da nova fase do desenvolvimento brasileiro. Entre essas, podem ser destacadas a
criao dos Fundos Setoriais, a Lei de Inovao, a Lei do Bem e a Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior (||.|).
Ainda nos ltimos anos da segunda gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, foram cria-
dos os Fundos Setoriais de Apoio ao Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico. Sua criao teve
41. Registre-se de passagem que, como indicado anteriormente, a primeira fase do desenvolvimento brasileiro no ps-guerra tam-
bm foi marcada por uma ingenuidade semelhante, que hoje se encontra completamente superada. No perodo de substituio
de importaes acreditava-se que o desenvolvimento tecnolgico seria conseqncia natural da mera absoro da capacidade de
produo de produtos manufaturados, por exemplo, seria um subproduto da industrializao.
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como objetivo assegurar a ampliao e a estabilidade dos recursos destinados ao desenvolvimen-
to de cincia, tecnologia e inovao no Brasil. As receitas dos Fundos so oriundas de parcelas dos
royalties gerados pela produo de petrleo e gs natural e de outras contribuies incidentes so-
bre o faturamento de empresas de setores especcos ou sobre certos tipos de transao, como
o caso, por exemplo, das referentes aos pagamentos por uso ou aquisio de conhecimentos tec-
nolgicos provenientes do exterior. Hoje existem +e Fundos Setoriais, sendo +| referentes a setores
especcos e dois de natureza transversal (. .oos).
Na opinio de Arruda, Vermulm e Hollanda (.ooe,p. +o.):
Os recursos proporcionados pelas receitas vinculadas dos fundos setoriais foram de fato bastante
signicativos e interromperam a tendncia de queda do oramento do ., observada ao longo da
maior parte da dcada de 90. Entre 1999 e 2005, o oramento executado pelo Ministrio passou de
R$ 1,397 bilho para R$ 3,589 bilhes, o que equivale a um crescimento real no perodo de cerca de
27%, correspondente a uma taxa mdia anual de 4,5%. Os fundos setoriais responderam por quase
80% desse crescimento.
No primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi instituda a chamada Lei de Ino-
vao, inspirada pelo Bayh-Dole Act norte-americano e pela lei francesa de inovao, cujo objetivo
principal o de estimular a contribuio de universidades e institutos de pesquisa pblicos para o
processo de inovao.'. Com esse objetivo, a lei regula a transferncia para empresas privadas de
tecnologias geradas por aquelas instituies e permite o compartilhamento com empresas de suas
infra-estruturas, equipamentos e recursos humanos. Alm disso, a Lei de Inovao autoriza a parti-
cipao minoritria do governo federal no capital de empresas privadas de propsito especco que
visem o desenvolvimento de inovaes. Permite a concesso de recursos nanceiros a empresas, sob
a forma de subveno econmica, nanciamento ou participao acionria, visando o desenvolvi-
mento de produtos e processos inovadores. Tambm autoriza a administrao pblica a realizar en-
comendas tecnolgicas de solues de problemas tcnicos especcos ou de produtos e processos
inovadores que atendam objetivos de interesse pblico.
42. Entre os fundos de natureza transversal, um destinado ao estmulo interao universidade-empresa e o outro voltado
modernizao e ampliao da infra-estrutura e dos servios de apoio pesquisa em instituies pblicas de ensino e pesquisa.
43. Lei n 10.973, de 02/12/2004.
44. Nesse aspecto, a Lei de Inovao reete expectativas elevadas em relao ao papel que universidades e instituies de pesquisa
pblicas podem desempenhar no processo de inovao. Alguns entusiastas da lei s vezes parecem exagerar tais expectativas ao
implicitamente reetir a esperana de que aquelas instituies possam vir a assumir o papel de verdadeiras parteiras da inovao,
compensando o limitado nmero de empresas verdadeiramente inovadoras no pas.
155
tecnologia e inovao
Outra lei, a chamada Lei do Bem, consolidou e ampliou incentivos scais pr-existentes, assim
como estabeleceu novos e substanciais incentivos a empresas que realizam atividades de |s| e ino-
vao tecnolgica. Alm desses incentivos scais, a lei autoriza o governo federal a conceder sub-
venes econmicas a empresas, que contratarem pesquisadores detentores de ttulo de mestrado
ou doutorado, para a realizao de atividades de |s| e inovao tecnolgica.
As bases de uma nova Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior foram lanadas com a
divulgao do documento de diretrizes dessa poltica ocorrido no nal de .oo, (Brasil .oo,). As di-
retrizes deniram como objetivo da ||.|: aumento da ecincia da estrutura produtiva, aumento
da capacidade de inovao das empresas brasileiras e expanso das exportaes (ss\s|| .oo,, p. .).
Arruda, Vermulm e Hollanda (.ooe, pp. s,-s|) chamam a ateno para o fato de que o documento
procura diferenciar a ||.| tanto das polticas industriais dos anos eo e ;o, cujo foco era a expanso
da capacidade fsica do parque industrial, como da poltica de estmulo competitividade dos anos
,o, desvinculada de uma poltica de desenvolvimento industrial.
Essa poltica estabeleceu um conjunto complexo e ambicioso de reas ou temas prioritrios articu-
lados em trs eixos: linhas de ao horizontais (inovao e desenvolvimento tecnolgico, insero
externa, modernizao industrial e melhoria do ambiente institucional/ampliao da capacidade e
escala produtiva), opes estratgicas (semicondutores, software, bens de capital e frmacos e medi-
camentos) e atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias re-
novveis). Um grande nmero de medidas normativas e institucionais, programas e linhas de ao e
nanciamento foram implementadas, criadas ou redirecionadas de forma mais ou menos articulada
com a ||.|. Por mais que a implementao dos ambiciosos objetivos dessa poltica tenha encon-
trado inmeros obstculos ou limitaes e apesar de sua orientao estar passando por um signica-
tivo processo de redirecionamento, preciso registrar que ela teve, entre outros, dois importantes
signicados. Primeiro, a ||.| reabilitou as polticas industriais, que haviam sido banidas na fase ante-
rior do desenvolvimento brasileiro. E, em segundo lugar, ela representou a primeira vez que, no Brasil,
se buscou de maneira explcita a articulao da poltica industrial com a poltica tecnolgica.
Alm dessas quatro medidas mais signicativas da poltica explcita de .s (Fundos Setoriais, Leis
de Inovao e do Bem e a ||.|) h outras quatro tendncias ou aspectos adicionais relativos po-
45. A Lei n 11.196, de 21/11/2005, chamada de Lei do Bem, concede, em seu Captulo |||, incentivos scais |s| e inovao.
46. Salerno e Daher (2006) apresentam uma enorme lista de aes relacionadas com a ||+c|, que foram implementadas desde a
publicao de seu documento de diretrizes em novembro de 2003 e junho de 2006.
47. Quando da elaborao deste artigo, estava sendo gestado o lanamento de uma nova poltica industrial que, infelizmente, no
poder ser incorporada ao objeto de anlise e considerao desse trabalho. O mesmo se aplica ao Plano de Ao 2007-2010: Cincia,
Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional lanado pelo |c+ no nal de 2007. A elaborao de uma possvel nova
verso revista desse artigo vai precisar levar em conta esses avanos da poltica c+s| brasileira.
156
ltica de .s brasileira recente que merecem ser destacados. Essas so, primeiro, o crescimento do
interesse da mdia em assuntos de .s|; segundo, a ampliao do nmero de estados e municpios
que vm buscando estruturar polticas de .s| prprias; terceiro, o esforo de construo de uma
poltica de .s| voltada para a promoo da incluso social e, por ltimo, a crescente utilizao da
abordagem de Arranjos Produtivos Locais como ferramenta de anlise e interveno localizada.
Apesar de no ser facilmente mensurvel, o observador interessado no tema consegue perceber o
incio de um processo de crescimento do interesse da mdia brasileira em assuntos relacionados a
cincia, tecnologia e inovao. verdade, no entanto, que tal nvel de interesse ainda parece ser re-
lativamente muito reduzido quando comparado com o existente em pases em acelerado processo
de emparelhamento (catching up), como caso da Coria do Sul, por exemplo.
O Distrito Federal, os estados brasileiros e um nmero crescente de seus municpios tambm esto
se interessando mais pelo tema. A articulao de aes, programas ou polticas estaduais de .s|,
assim como a criao e consolidao de secretarias de governo dedicadas ao tema, um fenmeno
que vem se consolidando em muitos estados. Isso ocorreu especialmente a partir da autorizao
que a Constituio de +,ss deu para a criao de fundos estaduais de apoio s atividades de .s
nanciados com parcela xa da arrecadao de tributos estaduais, semelhana da experincia pio-
neira da Fundao de Apoio Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp). A novidade mais recente,
no entanto, a emergncia do interesse de cidades por esse tema. Assim como os estados, diversos
municpios esto vislumbrando nas polticas de inovao uma ferramenta da promoo do desen-
volvimento regional ou local. Esse envolvimento de estados e municpios com polticas de .s| che-
ga a se expressar atualmente na forma de instituies coletivas organizadas nacionalmente, que tm
por objetivo o compartilhamento de experincias e a defesa de interesses de estados ou municpios
na formulao e execuo da poltica nacional de .s|. Tais instituies so o Conselho Nacional de
Secretrios Estaduais de .s| (www.consecti.org.br) e o Frum Nacional de Secretrios Municipais
de Cincia e Tecnologia (www.forum-municipal.org.br).
A emergncia de um segmento especco da poltica voltado para a promoo da .s a servio da
incluso social aparece como outra novidade importante da poltica recente de .s. A Secretaria de
Cincia e Tecnologia para Incluso Social (Secis) foi criada pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia
(.) no ano de .oo, com essa nalidade. Ela tem realizado aes voltadas principalmente para
48. interessante registrar o fato de que essa uma das quatro secretarias do |c+. Ao lado da secretaria de informtica, que
basicamente um testemunho da importncia que a poltica de informtica gozou no passado, h apenas mais duas secretarias, uma
encarregada dos temas referentes a |s| e outra dos relacionados com tecnologia e inovao.
157
tecnologia e inovao
a promoo, difuso e divulgao de tecnologias sociais, o aperfeioamento do ensino de cincias
nas escolas e a popularizao de conhecimentos cientcos. muito provvel que a soluo dos
problemas sociais brasileiros dependa muito mais de outros fatores do que da gerao ou da difu-
so de conhecimentos cientcos e tecnolgicos voltados para a incluso social. Muitos dos crticos
dessa linha de poltica fazem essa avaliao e acreditam que a incluso social no deveria ser objeto
de um segmento especco da poltica de .s|. tambm possvel questionar a abrangncia e a e-
ccia das aes implementadas como instrumentos de efetiva incluso social. Contudo, no mais
possvel evitar a discusso sobre as contribuies que as aes da poltica de .s| do ou podem dar
para o agravamento ou a soluo das difceis condies sociais da maioria do povo brasileiro. Essa
certamente uma questo que essa linha especca de poltica introduziu de maneira inequvoca na
agenda da poltica de .s| brasileira.
A abordagem associada ao novo conceito de Arranjos Produtivos Locais (\||), apesar de muitas ve-
zes utilizada de forma pouco criteriosa, tem mostrado ser uma ferramenta de grande utilidade para
focalizar a anlise e orientar a interveno no processo de mudana tcnica e de inovao. Uma de
suas caractersticas importantes a nfase que o processo de interveno inspirado por essa abor-
dagem coloca na articulao e cooperao entre agentes relacionadas com cada arranjo produtivo,
buscando envolver fornecedores, produtores, prestadores de servio, associaes patronais, gover-
nos locais, universidades e outras instituies pblicas e privadas. Um grande nmero de programas
e rgos federais, estaduais e municipais, assim como associaes comerciais e industriais, est tra-
balhando com \||.' Caso os abusos praticados em seu emprego no venham a comprometer seu
potencial, tal conceito, poderia vir a se consolidar como uma das formas de viabilizao de prticas
que rompam de maneira efetiva com o paradigma de polticas inspiradas no Modelo Linear e que
tornem mais efetiva a abordagem sistmica. Essa abordagem uma via que permite o envolvimen-
to coletivo de micro, pequenas e mdias empresas (||) no esforo de capacitao e inovao
tecnolgicas, o que poder vir a ser um avano diante da diculdade histrica de lidar com esse
segmento por intermdio de programas que visam atingi-lo empresa a empresa. Pode tambm vir
a ajudar a mitigar a percepo generalizada de que assuntos de .s| interessam quase que exclusi

49. Tecnologia Social, na verdade, ainda um conceito em construo. Dagnino, Brando e Novaes (2005) apresentam uma anlise
do marco analtico-conceitual sobre o qual se assentaria a concepo das tecnologias sociais. A Rede de Tecnologia Social (s+s)
trabalha com a seguinte denio: Tecnologia Social compreende produtos, tcnicas e/ou metodologias reaplicveis, desenvolvidas
na interao com a comunidade e que represente efetivas solues de transformao social (www.rts.org.br/tecnologia-social).
50. Uma das mais bem sucedidas aes nessa linha tem sido a realizao anual de olimpadas de matemtica e outras aes asso-
ciadas estas que tem por objetivo estimular o aprendizado da matemtica por parte de alunos de escolas secundrias. A olimpada
de 2008 dever envolver mais de 18 milhes de estudantes, um nmero de escolas superior a 4 mil de quase todos os municpios
brasileiros (www.obm.org.br e www.obmep.org.br).
51. Uma busca realizada no Google detectou a existncia de aproximadamente 120 mil pginas em portugus na Internet onde
aparecia o conceito Arranjos Produtivos Locais (circunscrito entre aspas).
158
vamente a uma pequena elite composta por cientistas, pesquisadores, professores universitrios e,
eventualmente, grandes empresas de tecnologia de ponta.
Em sntese, as linhas da poltica mais tradicional de .s apoio |s| e formao de mestres e
doutores de inspirao mais consentnea com a viso ofertista e linear, continuou a seguir traje-
tria razoavelmente consistente de avano o que provm da fase anterior do desenvolvimento. Tais
linhas passaram, contudo, a ser acompanhadas por um conjunto expressivo de novas medidas ou
tendncias. Nesse conjunto, cada uma das medidas ou tendncias analisadas anteriormente apre-
senta algumas caractersticas que as distanciam de certa forma do paradigma tpico de polticas ins-
piradas pelo Modelo Linear.
Os Fundos Setoriais, a Lei de Inovao e a Lei do Bem, assim como a criao de uma poltica que
busca ser simultaneamente industrial e tecnolgica a ||.| , do sinais da ocorrncia de um des-
locamento do eixo da poltica de .s na direo de uma aproximao das empresas e do setor pro-
dutivo. A descoberta do uso potencial das polticas de .s| como ferramenta de desenvolvimento
regional e local por parte de estados e municpios, assim como o uso do conceito de \|| como ferra-
menta de organizao e capacitao de sistemas locais de produo e inovao reforam a sensao
de que a inovao estaria assumindo papel mais relevante na poltica de desenvolvimento cientco
e tecnolgico do pas, como prope a abordagem associada aos sistemas nacionais de inovao, o
chamado Modelo Sistmico.
Portanto, h indicaes de que a poltica de .s, neste incio da terceira fase do desenvolvimento
brasileiro no ps-guerra, estaria se deslocando na direo da inovao tecnolgica. Admitindo-se
esse fato, duas questes se impem: Ser que efetivamente o Brasil estaria conseguindo transitar
de uma poltica de .s essencialmente linear ou ofertista para uma poltica verdadeiramente sis-
tmica ou de inovao? Ser que h espao para a construo de uma nova fase de desenvolvi-
mento em que o crescimento da renda e da qualidade de vida da populao venha a ser resultado
fundamentalmente de capacitao e inovao tecnolgicas, como caracterstico das economias
desenvolvidas?'
52. Veja a esse respeito, por exemplo, o Seminrio Dez Anos de Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais em www.
redesist.ie.ufrj.br/redesist10/.
53. Veja Viotti (2004) para uma explicao sobre como a competitividade autntica (baseada em ganhos tecnolgicos) essencial
ao desenvolvimento e como a competitividade espria (baseada em baixos custos da mo-de-obra, proteo e explorao predat-
ria de recursos naturais) est associada ao subdesenvolvimento.
159
tecnologia e inovao
3. Desaos para a constituio de uma efetiva poltica de inovao
A construo de uma poltica de inovao um requisito necessrio para a criao das bases do
desenvolvimento brasileiro.
Nos ltimos anos do sculo .o e no incio do atual, houve alguns avanos signicativos nas condi-
es necessrias para a construo de uma poltica de inovao no Brasil. Houve avanos importan-
tes tanto no campo das idias, quanto no dos instrumentos e das condies estruturais. No campo
das idias, doutrinas e teorias cientcas, houve um enfraquecimento da doutrina neoliberal, que
condenava pases em desenvolvimento a resignarem-se ao destino determinado pelo mercado e
abdicarem da vontade de construir um projeto de futuro por intermdio da implementao de po-
lticas ativas. A compreenso de que a mudana tcnica central a qualquer processo de desenvol-
vimento passa a ser favorecida pela sua progressiva incorporao na teoria econmica convencional,
que originalmente a considerava como uma varivel externa ao ncleo de sua formulao. As teorias
evolucionrias ou neoschumpeterianas avanam signicativamente a compreenso do fenmeno
da inovao tecnolgica e contribuem para a construo de um marco de referncia essencial
concepo de polticas modernas de cincia e tecnologia com foco na inovao tecnolgica, o qual
se articula em torno da abordagem baseada no conceito de Sistema Nacional de Inovao.
No campo dos instrumentos, como visto na seo anterior, houve a implantao de um diversi-
cado e signicativo conjunto de medidas de poltica ativa com o objetivo explcito de promover o
processo de inovao no pas. Alguns analistas chegam a avaliar que o esforo recente de montagem
de um aparato de poltica de inovao no Brasil j estaria, de certa forma, concludo. Essa parece ser,
por exemplo, a opinio de Arruda, Vermulm e Hollanda (.ooe, p. +oe) quando armam que:
No h dvida de que, nos ltimos dez anos, sob a inspirao da experincia internacional, o pas
avanou muito na criao de um aparato institucional mais adequado ao estmulo da inovao.
Quando se comparam os instrumentos existentes no Brasil com os dos pases mais desenvolvidos,
ainda que permaneam lacunas e necessidades de aperfeioamento no arcabouo legal do pas,
nada parece faltar. Dispomos hoje de uma grande variedade de instrumentos novos, criados
segundo as boas prticas internacionais, e de um volume de recursos bastante expressivo para
apoiar de vrias formas e em diferentes estgios os projetos de |s| e inovao das empresas.
No entanto, esses mesmos autores reconhecem que h grandes diculdades para a operacionaliza-
o dos instrumentos criados (\ssJ|\, v|sJ| E |o||\|\ .ooe, pp. +o;-++.).
160
preciso reconhecer que no tarefa fcil substituir a viso prevalente h dcadas de que a pesqui-
sa, especialmente a pesquisa bsica, ocupa papel central, funo catalisadora, no desenvolvimento
tecnolgico. A poltica de .s| recente tem mostrado ser mais fcil estabelecer objetivos, justicati-
vas e programas inspirados pela abordagem sistmica, do que efetivamente execut-los sem deixar
que as prticas tradicionais (inspiradas pelo Modelo Linear) acabem por inuenciar ou dominar a
implementao das polticas.
Infelizmente, o Modelo Linear ainda no foi substitudo ou deslocado inteiramente e permanece
como uma forte inuncia, especialmente entre cientistas e acadmicos. A fora da inrcia de suas
prticas ainda muito importante. Freqentemente, medidas tradicionais de apoio |s|, inspira-
das pelo Modelo Linear, acabam emergindo como a forma de supostamente implementar objetivos
inspirados pelo Modelo Sistmico. Parece, por exemplo, que uma proporo relativamente pe-
quena dos recursos aplicados pelos Fundos Setoriais guarda relao direta com o apoio ao desen-
volvimento de atividades inovativas em empresas. Muitas vezes, processos de seleo de projetos
a serem apoiados, mesmo quando em tese tal apoio voltado para a promoo da inovao em
empresas, acabam reproduzindo critrios e prticas de avaliao similares quelas mais apropriadas
para o exame de projetos acadmicos, as quais so mais bem estabelecidas e conhecidas no sistema
de .s brasileiro.
A diculdade de assimilao do Modelo Sistmico expressa por Pacheco (.oo,, p. .o, traduo do
autor) da seguinte forma:
54. H que lembrar que as regras da o|c tambm contribuem para isso. A proibio genrica a subsdios ou proteo, imposta
por aquela organizao, limita signicativamente o grau de liberdade para a prtica efetiva de polticas ativas de apoio a empresas.
Quando se adiciona a essas limitaes a permisso especca e excepcional da o|c concesso de subsdios s atividades de |s|
e no s demais atividades de inovao, percebe-se claramente como as medidas de polticas alinhadas abordagem do Modelo
Linear acabam sendo favorecidas pelo quadro normativo imposto pela o|c.
55. Na verdade, as diculdades para a consolidao de um modelo de polticas efetivamente sistmico no um problema apenas
brasileiro. Guardadas as diferenas, problema similar parece tambm ocorrer na Europa. Arundel e Hollanders (2006, p. 3) armam
que apesar de a comunidade envolvida com a poltica de c+s| na Europa nem se referir mais ao modelo de science-push baseado
na |s|, a leitura cuidadosa dos principais documentos de poltica indica que o conceito de inovao utilizado essencialmente
o de atividades de |s|. Para eles, os principais instrumentos de poltica utilizados em todos os pases Europeus ou subsidiam
|s| ou so ligados a |s| (idem, p. 3). Conrmando tal avaliao, Arundel (2006, p. 4) estima que, na Europa, programas que no
envolvem |s| respondem por provavelmente menos de 5% do total do apoio que os governos destinam inovao. Documento
de avaliao de polticas da oc|| (2005, p. 7) tambm chega a concluso semelhante ao armar que A poltica de inovao nos
pases da oc|| tem sido vista essencialmente como uma extenso da poltica de |s| e como tal ela tem sido vinculada a pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico. Isso continua a ocorrer apesar de a abordagem sistmica, desenvolvida sob o rtulo de Sistemas
Nacionais de Inovao (sn|) durante os anos 1990, haver expandido essa perspectiva para incluir vnculos de interao nos sistemas
de inovao. [Tradues do autor.]
56. Em que pese serem relativamente desatualizadas, as avaliaes conhecidas sobre os Fundos Setoriais (|||| 2005 e Pereira 2005)
fazem essa avaliao. O |||| (2005), por exemplo, arma que Os fundos foram direcionados majoritariamente para atividades de re-
composio da infra-estrutura de pesquisa pblica e para projetos de pesquisa acadmicos sem um claro nexo com prioridades seto-
riais ou do Pas, bem como para a formao de recursos humanos, complementando os recursos da Capes e do cn|q. Um montante
razovel de recursos foi aplicado em atividades meio, tais como planejamento, estudos, estruturao de redes de pesquisa etc.
161
tecnologia e inovao
Existe pouca compreenso entre os atores da natureza sistmica dessas polticas pblicas e do
carter complementar dos investimentos necessrios. Curiosamente tambm se observa um vis
acadmico no s na demanda de recursos e nas propostas de apoio universidade e aos estudos
de ps-graduao, mas tambm nas sugestes de polticas de apoio ao setor privado. No Brasil,
freqentemente, inclusive as propostas de apoio indstria, so formuladas desde a ptica da
pesquisa acadmica: recursos para nanciamento sem retorno (a fundo perdido), bolsas e apoio em
recursos humanos e grande responsabilidade do setor pblico no fomento das atividades privadas
de pesquisa. Pouco se avana na agenda de novas polticas tipicamente econmicas ou industriais:
crditos, internacionalizao das empresas ou apoio externo ao esforo de certicao e qualidade
do produto e do processo, entre outras.
Alm daquilo que Pacheco chama de vis acadmico, h obstculos implementao de medidas
de poltica de inovao resultantes do fato de a natureza dessa poltica ser muito diferente da ante-
rior, assim como so distintos seus agentes principais e os propsitos desses. As polticas tradicionais
de .s envolvem basicamente universidades e instituies de pesquisa pblicas, enquanto que no
centro das polticas de inovao se encontram as empresas. Diferentemente de instituies de ensi-
no e pesquisa, que tm por objetivo essencial a produo de artigos cientcos e a formao de re-
cursos humanos, as empresas produzem e comercializam bens e servios e tm por objetivo o lucro.
Seja pelas diferenas de natureza, seja pela longa tradio da prtica institucionalizada, as agncias
pblicas tem facilidade para lidar, apoiar e estimular instituies de ensino e pesquisa, mas muita di-
culdade em fazer algo similar envolvendo diretamente empresas. Tal diculdade tem aparecido de
maneira marcante nos esforos para a implementao dos novos instrumentos da poltica que so
especicamente voltados para a promoo da inovao, como o caso, por exemplo, da subveno
econmica e da utilizao da encomenda direta de produtos ou processos inovadores.
Um testemunho desse tipo de diculdade na execuo da poltica emergiu na realizao do Semi-
nrio Inovao e Segurana Jurdica realizado, no nal de .ooe, na Federao das Indstrias do Esta-
do de So Paulo, sob o patrocnio do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (.c||). Nesse semin-
rio foram apontados diversos problemas enfrentados tanto por gestores de poltica pblica, quanto
por empresas (.c|| .oo;). Ambos sentem a falta de um quadro normativo estabelecido e assenta-
do que desse a eles a segurana necessria para agir de acordo com as novas possibilidades abertas
pela poltica de inovao. Os rigores das prticas legais h muito estabelecidas apontam no sentido
da restrio dessas possibilidades. Os operadores da poltica cam submetidos a riscos signicativos
de questionamento legal de suas aes. Por exemplo, o rigoroso princpio que rege as compras p-
blicas a busca do menor preo , acaba se impondo e, com isso, impede, limita ou desestimula a
utilizao do poder de compras do governo como ferramenta de estmulo inovao. A no utili-
162
zao do menor preo como orientador das encomendas pblicas, mesmo quando essas so volta-
das para promover a inovao e, por isso, autorizadas pela nova Lei de Inovao, atrai ou pode atrair
o escrutnio dos rgos de scalizao e a possvel interdio das encomendas e ou a condenao
dos responsveis por elas. Outro exemplo referente aos limites legais dos novos incentivos scais.
Ainda no h uma interpretao consolidada, uma jurisprudncia, a respeito de quais so os tipos
de despesas com atividades de |s| e inovao que do direito a incentivos.
Suzigan e Furtado (.ooe), por exemplo, zeram uma avaliao dura da implementao da poltica
industrial e tecnolgica (||.|) no perodo .oo,-.ooe. Eles armam que:
embora ela tenha alguns aspectos positivos, como o foco na inovao, metas claras e uma nova
organizao institucional, ela falha como uma poltica de desenvolvimento econmico por causa
de fragilidades tais como incompatibilidade com a poltica macroeconmica, inconsistncia dos
instrumentos de poltica, decincias na infra-estrutura e no sistema de cincia, tecnologia e
inovao, e falta de coordenao e vontade poltica. (sJz|c\ E |Js\|o 2006, P. 163, traduo
do autor)
Apesar de reconhecerem que a maioria dos instrumentos necessrios poltica de inovao j te-
riam sido criados, como indicado anteriormente, Arruda, Vermulm e Hollanda (.ooe, p. +o,) tam-
bm so muito crticos em relao gesto da poltica:
O que se tem visto uma grande desorganizao na execuo das aes pblicas na rea de cincia,
tecnologia e inovao. Os recursos nanceiros disponveis, que so insucientes, so alocados de
forma no planejada e pulverizada, incapazes de promover a mudana estrutural necessria. Se por
um lado o setor privado revela insuciente capacitao tecnolgica, por outro, a transformao para
uma economia industrial mais dinmica sob o ponto de vista da inovao exigir uma adequada e
competente participao do setor pblico.
A tomada de conscincia de todos esses obstculos efetivao da poltica de inovao leva con-
cluso de que ainda falta muito a ser feito para que seus frutos comecem a aparecer de maneira
signicativa. A superao das limitaes impostas por esses obstculos certamente tomar algum
tempo e requerer muita energia.
A multiplicidade de aes, iniciativas e diretrizes, hoje existentes, precisa convergir para o estabeleci-
mento de objetivos que sejam menos numerosos, abrangentes e gerais. preciso estabelecer alguns
163
tecnologia e inovao
poucos objetivos que sejam efetivamente prioritrios e estratgicos e simultaneamente, desenvolver
um esforo de recuperao da capacidade de o pas planejar e coordenar aes a longo prazo.
O reduzido nvel de coordenao e sinergia existente entre as aes das diversas instituies relacio-
nadas com a poltica tambm compromete sua eccia. A necessidade de maior coordenao se
aplica a cada uma das esferas de governo e s suas relaes. Aplica-se no s s instituies tpicas
da poltica de .s, mas tambm s relaes dessas com instituies de outras reas. A esse respeito,
vale pena chamar ateno para o fato de que h relativamente pouca necessidade de coordenao
quando a poltica concentra-se apenas no fomento pesquisa (especialmente pesquisa bsica) e
na formao de recursos humanos. Essas podem ser objeto de aes verticais em uma relao mais
ou menos direta com as instituies tpicas da rea de .s. Contudo, quando a poltica verdadeira-
mente de inovao, a situao muito diferente. Qualquer inovao somente se efetiva de fato em
reas que no so tipicamente de .s, tais como, agricultura, indstria, defesa, sade, telecomunica-
es etc. De nada adianta, por hiptese, ser desenvolvida uma tecnologia na rea de telecomunica-
es, por exemplo, se seu emprego no for permitido ou validado pela regulamentao existente no
setor. O sucesso de muitos tipos de inovao depende de maneira crucial de medidas ou decises
referentes a compras pblicas, tributos, nanciamentos, tarifas, vigilncia sanitria, segurana biol-
gica, controle ambiental etc., que no so temas da alada da rea de .s. Por isso que a necessi-
dade de coordenao assume uma dimenso muito superior quando h uma transio da poltica
tradicional de .s para uma poltica de inovao.
bem verdade que a denio de alguns poucos objetivos estratgicos torna mais vivel o exerccio
da coordenao. Mas, alm disso, necessrio haver uma re-qualicao do aparato institucional
com o objetivo de torn-lo capaz de construir as prioridades estratgicas, exercer a coordenao e
implementar as aes necessrias ao alcance daqueles objetivos. Foram criadas algumas poucas ins-
tituies, como o caso, por exemplo, da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (\s||).
Contudo, elas se mostraram frgeis e insucientes para dar a resposta necessria s novas deman-
das e, por isso, precisam ser fortalecidas e ou re-estruturadas. O Instituto Nacional de Propriedade
Industrial (Inpi) certamente um caso excepcional por estar passando por um importante e neces-
srio processo de requalicao. Contudo, ainda insuciente o esforo de reestruturao e capaci-
tao, requerido pela nova poltica, por parte de instituies como o prprio Ministrio da Cincia e
Tecnologia (.), a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e o Conselho Nacional de Desenvol-
vimento Cientco e Tecnolgico (.|q), que so rgos chave para o sucesso da poltica.
preciso reconhecer que no h uma estrutura de instituies, instrumentos ou mesmo polticas
que a priori se saiba serem ideais para a promoo da inovao. Tambm no h modelos interna-
164
cionais que devam ser copiados integralmente. preciso construir um modelo adequado s con-
dies histricas, assim como s necessidades e ao projeto estratgico do pas. Contudo, o que a
experincia internacional ensina que modelos bem sucedidos geralmente incluem um esforo per-
manente de adaptao, aprendizado e aperfeioamento da poltica, ou seja, modelos que permitam
ou favoream o que na literatura especializada tem sido chamado de policy learning (o|.| .oo,).
Ademais, um avano na direo de uma poltica que aprende parece ser particularmente oportu-
no ao atual momento da poltica de .s| brasileira. Isso se deve ao fato de ele estar marcado, entre
outras coisas, por certo grau de experimentalismo, onde esto sendo testados inmeros instrumen-
tos, programas, planos, polticas, linhas e aes, os quais nem sempre so muito articulados entre si
ou esto efetivamente consoantes com a prioridade que a nova poltica atribui inovao.
Um dos fatores que confere eccia a uma poltica inteligente, que est permanentemente apren-
dendo com a prpria experincia, a existncia de um sistema de avaliao que a alimente. Nesse
particular, h muito a ser feito no Brasil. necessrio reconhecer a importncia da avaliao dos
programas de ps-graduao realizada pela Capes, que realimenta a operacionalizao dos instru-
mentos daquela agncia e informa e orienta o sistema de ensino e pesquisa e o prprio pblico em
geral. Contudo, a maior parte dos processos de avaliao existentes parece estar excessivamente
concentrada na avaliao a priori de projetos individuais, o que tem utilidade limitada para o aper-
feioamento da poltica. Para essa nalidade vital o fortalecimento especialmente da avaliao de
polticas, planos, programas, instrumentos e linhas de ao. preciso, contudo, fazer com que tais
avaliaes sejam efetivamente concebidas e utilizadas com o objetivo de servirem de base para a re-
formulao e o aperfeioamento da poltica e que elas evitem o risco de transformarem-se em um
m em si mesmo ou em uma forma de legitimar os objetos da avaliao.
Contudo, a eccia da poltica de inovao no depende apenas de mudanas ou aperfeioamentos
introduzidos na gesto da poltica, em suas instituies ou normas. Tambm necessrio que os fer-
tilizantes e os germes da inovao introduzidos pela poltica encontrem terreno frtil para germinar
e fruticar. E para isso, preciso que instituies de ensino e pesquisa e especialmente as empresas,
assim como o ambiente em que elas esto inseridas, sofram transformaes apropriadas.
A desejada converso das instituies de ensino e pesquisa precisa ir muito alm da exibilizao
das normas, que as regem, e da criao dos ncleos de inovao tecnolgica responsveis pelo re-
gistro de propriedade intelectual e transferncia de tecnologias, como previsto pela Lei de Inovao.
57. Esse fato pode ser evidenciado pela anlise do cardpio dessas possibilidades oferecido nas pginas da Internet por ministrios
federais, secretarias estaduais, agncias reguladoras, de fomento ou nanciamento e outros rgos relacionados direta ou indireta-
mente com a rea de c+s|.
165
tecnologia e inovao
Tambm de vital importncia, por exemplo, a modernizao do ensino de graduao e ps-gra-
duao, a atualizao de seus currculos e sua converso para que as necessidades do processo de
aprendizado e inovao tecnolgicos passem a tambm serem contempladas com a devida inten-
sidade. Mesmo a ps-graduao, que mostra excelentes credenciais em termos de crescimento,
diversicao e qualidade, precisa ser mais permevel s demandas de um mercado de trabalho
que no dever ser mais to concentrado na prpria universidade e nas instituies de pesquisa e
de administrao pblicas. As mudanas tecnolgicas e as necessidades da inovao, atuais e pro

jetadas, devem passar a assumir papel mais importante na determinao do desenvolvimento da
ps-graduao brasileira.
Por outro lado, as prprias empresas estabelecidas no Brasil tm, de uma maneira geral, familiaridade
reduzida com a inovao. Esse fato compromete a eccia e a ecincia dos estmulos da poltica
de inovao, assim como a capacidade de as empresas inurem adequadamente nos rumos dessa.
Empresas com estratgia tecnolgica passiva ou sem capacitao para o aprendizado tecnolgico
ativo e a inovao, como parece ser o caso da grande maioria das empresas industriais brasileiras',
constituem solo pouco frtil para os estmulos lanados pela poltica de inovao. Tal limitao de-
corre principalmente da histria da formao e do desenvolvimento das empresas brasileiras, da
estrutura de sua composio e das condies do ambiente macroeconmico em que estiveram ou
esto inseridas. Fatores estruturais do setor empresarial brasileiro condicionam ou limitam o proces-
so inovador do pas. Esse o caso, por exemplo, da importncia relativamente reduzida na estrutu-
ra produtiva de setores tecnologicamente mais avanados e, portanto, mais propensos a introduzir
inovaes; da forte presena de empresas estrangeiras na liderana dos setores tecnologicamente
58. H indicaes de que a contribuio que, por exemplo, os doutores brasileiros esto dando de forma direta para o processo
de inovao realizado nas empresas parece estar ainda muito aqum de seu potencial. Uma evidncia nesse sentido foi obtida pela
Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec), que estimou que as empresas industriais inovadoras brasileiras empregavam menos de 3
mil ps-graduados em atividades de |s| em 2000, ano no qual o Brasil titulou mais de 18 mil mestres e 5 mil doutores (Viotti et al.,
2005). Veja tambm, a esse respeito, Viotti e Baessa (2008).
59. Viotti e Baessa (2008) indicam que dos 25.717 doutores brasileiros titulados no perodo 1996-2003, que se encontravam formal-
mente empregados no dia 31 de dezembro de 2004, 44,6% trabalhavam no setor de educao e 43,4% no de administrao pblica,
defesa e seguridade social.
60. Em Viotti (2005 e 2007) possvel ter-se uma idia relativa das limitaes do processo de inovao no Brasil por intermdio da
comparao da performance inovadora das empresas industriais brasileiras com as de pases europeus e da Argentina. Tal compara-
o foi realizada com base na comparao dos resultados da pesquisa de inovao tecnolgica brasileira, Pintec 2000, e da terceira
rodada dos surveys de inovao realizados por pases da Comunidade Europia, c|s-3.
61. Os conceitos de aprendizado tecnolgico passivo e ativo, claramente diferenciados do de inovao, assim como suas corres-
pondentes capacitaes, foram introduzidos por Viotti (1997 e 2002) e um pouco mais elaborados em Viotti (2004). Indicaes
empricas da predominncia da estratgia tecnolgica de aprendizado passivo entre as empresas industriais brasileiras podem ser
obtidas em Viotti (2005 e 2007).
166
mais dinmicos da economia e do reduzido nmero de empresas brasileiras que so competitivas
nos mercados globais. Tanto a poltica, quanto as estratgias de entidades empresariais e das pr-
prias empresas nacionais precisam estar orientadas para a mudana das condies da estrutura pro-
dutiva brasileira de forma a torn-la mais favorvel inovao.
Certamente, um dos fatores de maior potencial de inuncia nas condies da estrutura produtiva
e na propenso a inovar o ambiente macroeconmico e sua modicao outro desao de pro-
pores histricas, que o pas precisa enfrentar. O perodo de substituio de importaes consti-
tuiu uma estrutura produtiva essencialmente comprometida com a absoro da capacitao para
produzir, que associada ao aprendizado tecnolgico passivo. As duas ltimas dcadas do sculo
.o e os primeiros anos do sculo .+ foram caracterizados por um ambiente macroeconmico hostil

aos investimentos e especialmente aos investimentos que envolvem incerteza e so de longo prazo
de maturao, como o caso dos investimentos em inovao.
Felizmente, os ltimos anos tm sido caracterizados por avanos signicativos no quadro macro-
econmico do Brasil. So exemplos desses, as expressivas redues ocorridas na vulnerabilidade
externa da economia, na volatilidade dos preos, na instabilidade quase crnica da economia e na
conseqente falta de horizontes de previsibilidade, que estimulavam o predomnio da viso de curto
prazo e as estratgias defensivas, assim como inibiam os investimentos.
Contudo, os investimentos, que so vitais para a inovao, ainda esto muito baixos. A dimenso
histrica do desao representado pela necessidade de recuperao dos nveis de investimento da
economia pode ser percebida com a anlise da evoluo das taxas de investimento do Brasil. A taxa
mdia de investimentos foi de .+,e/ do ||s nos anos +,;o; ..,./ nos anos +,so; baixou para +s,./
nos anos +,,o e chegou a ser de apenas +e,|/ no perodo .ooo-.oo;. Contudo, a taxa de investi-
mento cresceu signicativamente nos trs ltimos anos desse perodo e atingiu +;,e/ no ano de
.oo;.' O crescimento sustentado durante os ltimos anos fato relevante, mas os nveis do inves-
timento ainda so muito baixos especialmente quando comparados com os de economias em tra-
jetria de emparelhamento (catching up), como o caso da China, que nos anos recentes apresenta
taxas prximas de |o/ do ||s. A elevao das taxas de investimento e crescimento da economia,
62. Viotti e Baessa (2007, p. 223) indicam que h indcios de que as empresas de capital estrangeiro no Brasil sejam relativamente
menos inovadoras nos setores tecnologicamente mais avanados (nos quais tm presena dominante), do que nos setores mais
tradicionais. Arajo (2005) encontrou evidncias de que as empresas estrangeiras no Brasil investem em |s| proporo do fatura-
mento signicativamente menor do que as empresas nacionais, quando so controlados os efeitos de tamanho das empresas, sua
distribuio setorial etc.
63. Esses dados foram computados com base na tabela Taxa de Investimentos a Preos Correntes - % do ||a, Ipea, www.ipeadata.
gov.br, atualizada em 12 de maro de 2008.
167
tecnologia e inovao
necessria para viabilizar um padro mais vigoroso de inovao, certamente depende de redues
signicativas nas taxas de juros hoje praticadas e na atual sobrevalorizao da moeda nacional.
Apesar da elevada dimenso do desao de construir um ambiente macroeconmico estimulante
para a inovao, as condies estruturais atuais so incomparavelmente mais favorveis do que as
prevalecentes nas ltimas dcadas. A estabilidade da economia e do processo democrtico parece
consolidada. O mercado interno est em expanso como fruto dessa estabilidade e das polticas
sociais recentes. A crise energtica atual no dever ter o impacto arrasador que as anteriores tive-
ram no processo de crescimento brasileiro, ao contrrio, o pas parece estar bem posicionado para
beneciar-se dessa crise devido s perspectivas promissoras hoje existentes para o etanol e o petr-
leo brasileiros. O pas desenvolveu liderana na tecnologia de produo e uso de etanol em motores
a exploso, uma tecnologia que tambm contribui para a reduo da emisso de gases de efeito
estufa. Alm disso, o pas alcanou a auto-sucincia na produo de petrleo e acaba de descobrir
novos super-campos de produo de petrleo. Ademais, o pas tambm parece bem posicionado

para beneciar-se do elevado crescimento da demanda mundial por alimentos e da associada ele-
vao de seus preos.
Esse alinhamento dos astros da economia mundial em posies favorveis economia brasileira
representa uma clara janela de oportunidades para a construo de uma bem sucedida poltica de
desenvolvimento. O maior desao que se coloca atualmente para o pas o de ser capaz de evitar a
complacncia com essa bonana passageira e efetivamente aproveitar a oportunidade histrica que
se apresenta para implementao de um conjunto de polticas ativas que faa ancorar o crescimen-
to e o desenvolvimento brasileiros em vantagens competitivas construdas com base em ganhos
tecnolgicos e no na explorao no-sustentvel de recursos naturais e de mo-de-obra barata. Em
outras palavras, o grande desao brasileiro atual o de conseguir transformar a poltica de .s em
uma efetiva poltica de inovao e fazer dessa a base da nova poltica de desenvolvimento.
168
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175
Avaliao do impacto na inovao de programas
voltados excelncia em pesquisa e o
desenvolvimento regional: como descentralizar a
"estratgia de Lisboa" e elaborar conjuntos de polticas
de inovao coerentes?
Ren Wintjes
Claire Nauwelaers
1. Introduo
Sempre mais fcil avaliar uma poltica se ela for direcionada a um nico objetivo claro, que seja
passvel de medio por meio de um ou dois indicadores especcos. Entretanto, no caso de instru-
mentos de polticas para a cincia, tecnologia e inovao, freqentemente existe mais de um objeti-
vo. comum tambm que haja mais de um tipo de ator e um grande nmero de usurios distintos.
Ao contextualizar determinados eventos, estudiosos de tecnologia e inovao vm adotando um
enfoque sistmico, e cada vez mais avaliadores esto rejeitando a abordagem instrumental que se
baseia na causa e efeito linear, ao considerar cada poltica em seu contexto especco. As polticas
formuladas em nvel nacional podem no ser relevantes para todas as regies em nvel subnacional,
enquanto os programas desenvolvidos em uma regio podem ser menos ecazes em outras regies.
Alm disso, h interao entre os diversos instrumentos de poltica voltados produo e ao uso do
conhecimento, isto , entre as polticas para a cincia, tecnologia e inovao para o desenvolvimen-
to regional. Instrumentos de poltica dependem dos contextos em que so inseridos, e isso deve ser
lembrado ao se projetar e executar uma avaliao.
Neste trabalho, a avaliao considerada uma ferramenta de aprendizagem para melhorar polticas
e torn-las coerentes. Mas como formular um mix coerente de polticas com vistas ao aperfeio-
64. Ren Wintjes economista (Nijmegen University-Holanda) e pesquisador senior do Maastricht Economic and
Social Research e Training Centre on Innovation and Technology, da University of Maastricht and United Nations University (Merit-
unu, Holanda).
65. Claire Nauwelaers economista (Universit Catholique de Louvain, Blgica) e diretora de pesquisa da University of Maastricht
and United Nations University (Merit-unu, Holanda).
176
amento dos programas de incentivo inovao? e como avaliar esse mix? Na Unio Europia (J|),
apesar de determinados programas terem objetivos distintos (por exemplo, o Programa-Quadro e o
Programa de Fundos Estruturais, respectivamente, visam excelncia em pesquisa e a coeso regio-
nal), todos promovem a produo e o uso de conhecimento, e assim contribuem para a Estratgia
de Lisboa da J|. O debate em relao ao mix de polticas recente, mas vem suscitando o interesse
de formuladores de poltica em todos os nveis (J|, nacional, regional), e mais importante ainda, entre
esses nveis. No cerne desse debate encontram-se a diviso de papis entre os trs nveis e o papel
especco de cada regio, assim como a coordenao das atividades das diretorias gerais (|cs) ou mi-
nistrios envolvidos, especicamente aqueles responsveis pelo conhecimento pblico e privado.
Desta forma, a necessidade de avaliar o impacto do mix de polticas ou da carteira de polticas
como um todo , ao invs de analisar os instrumentos separadamente, est sendo reconhecida cada
vez mais, embora mtodos para realizar este tipo de avaliao ainda estejam engatinhando. Um as-
pecto fundamental da discusso a importncia de uma boa governana ao formular e avaliar ins-
trumentos e conjuntos de instrumentos de poltica. A boa governana necessria, por um lado,
para promover sinergias entre as polticas de cincia, tecnologia e inovao e para o desenvolvimen-
to; por outro lado, para garantir a descentralizao das polticas da ue nos nveis nacional, regional e
local, ao mesmo tempo em que estimula a interao e coerncia das mesmas.
Inicialmente, analisaremos os desaos associados adoo da abordagem sistmica na avaliao de
polticas que tm impactos nos sistemas de inovao (seo .). Em seguida, examinaremos o mix de
polticas de inovao da J|, observando o impacto sobre a inovao em dois tipos de programas da
Estratgia de Lisboa (seo ,). No primeiro caso, encontram-se os programas de pesquisas nacionais
e da J|, que tm como principal objetivo incrementar a excelncia em pesquisa (,.,); no segundo,
os Fundos Estruturais visam, principalmente, coeso quanto ao desenvolvimento regional (,.|). Na
seo |, sustentamos que a descentralizao da Estratgia de Lisboa depende de um conjunto coe-
rente de polticas de inovao regionais, nacionais e da J|.
177
Avaliao do impacto na inovao de programas voltados
excelncia em pesquisa e o desenvolvimento regional: como
descentralizar a "estratgia de Lisboa" e elaborar conjuntos de
polticas de inovao coerentes?
2. A avaliao na abordagem dos sistemas de inovao
2.1. Diversidade de metodologias de avaliao
Uma vez que a incerteza prevalece tanto no que concerne inovao quanto s polticas de ino-
vao, as avaliaes e quaisquer outros meios de aprendizagem relacionada s polticas so muito
relevantes. Principalmente em termos do conhecimento e da inovao, nem os mercados nem os
formuladores de polticas so capazes de determinar com preciso o que melhor. Sendo assim, no
existe a poltica tima, a inovao tima, nem o melhor sistema ou a melhor prtica. Sem dvida,
h sistemas que funcionam melhor que os outros, mas as trajetrias e caminhos para o sucesso so
diversos, fazendo com que a busca por melhores prticas, em termos universais, seja irrelevante.
Alm disso, o vnculo entre a poltica de inovao e o resultado da inovao no bem compre-
endido. Nessas circunstncias, o objetivo mais ambicioso aperfeioar e inteligncia poltica ne-
cessria para promover, implementar e avaliar as atividades ligadas ao processo de aprendizagem. A
avaliao como um exerccio de aprendizagem a partir da experincia prpria (sejam xitos ou erros)
, provavelmente, a mais valiosa para melhorar o desempenho das polticas. Porm, programas ou
sistemas podem tambm ser aperfeioados mediante lies aprendidas com a avaliao de outros
programas ou sistemas de inovao.
A metodologia de avaliao deve fazer parte do desenho do programa de inovao e da estrutura
de governana do sistema de inovao. No se trata simplesmente da escolha de um instrumento,
mas de um processo de formulao que envolve diversas etapas interativas. A Figura + mostra esse
processo em termos de etapas e decises capazes de levar a um desenho metodolgico apropriado
para uma avaliao. Seguindo as etapas indicadas na Figura, os formuladores de polticas e avaliado-
res podem selecionar o conjunto de instrumentos que seja mais adequado aos propsitos da ava-
liao. O fato de que muitos aspectos devem ser levados em conta durante o processo de elaborar
uma metodologia de avaliao indica que no existe nem um modelo de melhores prticas perfeito,
nem um design timo. O instrumento mais apropriado e as questes de avaliao dependem do
contexto e do desenho da poltica, das caractersticas do campo ao qual se refere a poltica, e dos
interesses das partes interessadas. Freqentemente, h mais de um campo e de um tipo de atores,
o que pode suscitar a necessidade de se adotarem diferentes questes de avaliao e diferentes m-
todos de questionamento para cada unidade de anlise, como no caso de um instrumento de pol-
tica que tem por objetivo promover as relaes cincia-indstria. Na prtica, isso signica que uma
avaliao, em geral, se d pela combinao de vrias metodologias interconectadas. Tais pacotes de
mtodos de avaliao formam o que pode ser designado como a abordagem sistmica da avaliao.
178
Essa abordagem e o fato de que as avaliaes dependem do contexto em que so realizadas dicul-
tam a necessria agregao e comparao dos resultados, uma vez que as metodologias utilizadas
so diferentes (ver seo ...).
Figura 1 Etapas da formulao de uma metodologia apropriada de avaliao

Unidade de
Anlise
Mtodo de
Questionamento
Contexto
de Poltica
Caractersticas
do Domnio
Interesses das
Partes Interessadas
Design do
Programa
Mtodos e
Tcnicas
Seleo do
Instrumento
Questo de
Avaliao
Fonte: Boden e Stern (2002).
A distino entre diferentes campos da avaliao e diferentes unidades de anlise, freqentemente,
no clara na literatura. Existe, por exemplo, uma diferena entre avaliar a pesquisa e avaliar a pol-
tica de pesquisa. Diferenas na unidade de anlise e no objeto da avaliao requerem metodologias
de avaliao diferenciadas. Esta uma das principais concluses de um grupo de trabalho da o.||
sobre o tema: Avaliao de pesquisas nanciadas com recursos pblicos: tendncias recentes e
perspectivas (c|osc||oJ; |\s||o; cJ||, .ooe).
Ao avaliar carreiras em pesquisa, por exemplo, Bozeman e Gaughan (.oo;) focalizam pesquisadores
individuais, com base em dados de .vs. Este procedimento claramente difere de uma avaliao do
impacto econmico de uma interveno poltica em nvel de um programa. Existem avaliaes que
no levam em considerao o resultado, o impacto ou a adicionalidade comportamental da inter-
veno poltica, mas tais atividades e relatrios tendem a envolver apenas a coleta e apresentao
de informaes administrativas sobre como foi gasto o oramento do programa, quem participou
e quais atividades foram realizadas. O maior desao metodolgico, porm, como avaliar a relao
179
entre intervenes na poltica de pesquisa e o comportamento dos pesquisadores (em diferentes
nveis, dos atores ou dos sistemas).
Tabela 1 Nveis e unidades de anlise da avaliao; exemplos que associam diferentes nveis
de poltica a diferentes nveis de pesquisa nas avaliaes.
Nvel de interveno da poltica de pesquisa
Nvel do comportamento da
pesquisa e adicionalidade
Iniciativa ou projeto de
poltica
Programa de poltica
Conselho, agncia ou
ministrio
Estratgia governamental
(regional, nacional, J|)
Pesquisador individual
Avaliao de publicaes
resultantes de apoio
direto a pesquisadores
Avaliao de programas
de apoio pesquisa
Carteira de subsdios,
bolsas e incentivos
Adeso da poltica a
parmetros internacionais
para assegurar a mobilidade
de pesquisadores
Instituto de pesquisa ou
empresa
Entrevista sobre o
resultado comercial do
projeto de inovao
subsidiado
Percepo das rmas
que participam no
programa
Satisfao dos clientes
de uma agncia de
desenvolvimento
regional
Poltica nacional para apoiar
empresas startups e spin-
os de base tecnolgica
Sistema de inovao
(nacional, regional, setorial)
Projetos- cluster
Plataforma de tecnologia
temtica
Estudo prospectivo
referente tecnologia
em um determinado
setor
Monitoramento da
coerncia e eccia de
um determinado mix de
polticas
O relatrio da o.|| (.ooe) sobre o nanciamento pblico de pesquisa e desenvolvimento (|s|) e o
comportamento de empresas focaliza um outro objeto de medio e avaliao: a empresa. Anal,
empresas obviamente constituem fontes de informao e objetos de anlise de extrema importn-
cia quando se busca avaliar o impacto da inovao.
As avaliaes se diferenciam no apenas em termos de seu objeto, mas tambm de suas metas e
tarefas, levando, portanto, a diferentes desenhos e metodologias de avaliao. Segundo Georghiou,
Laredo e Guinet (.ooe), importante especicar o porqu de uma avaliao. Alm de valorizar os
resultados da pesquisa, os formuladores de polticas devem iniciar uma avaliao com os seguintes
propsitos:
compreender os efeitos de polticas e programas
aprender com o passado
denir se a justicativa da poltica est sendo atendida
66. Government R&D Funding and Company Behaviour: Measuring Behavioural Additionality
180
justicar a sua continuao
satisfazer os requisitos legais
As diretrizes para a avaliao das atividades da Diretoria Geral da J| para o Oramento (|., .oo|)
identicam quatro principais tarefas de uma avaliao, que so executadas, na maioria das vezes, de
forma seqencial:
estabelecer o foco e a estrutura para o projeto de avaliao
coletar informaes no campo
analisar as informaes coletadas no campo e advindas de outras fontes
disponibilizar julgamentos
De acordo com o manual Good practices for the management of Multi Actors and Multi Measu-
res Programmes (\|s) in s|| policy (.oo|) sobre a formulao, execuo e avaliao dos \|s, o
componente julgamento central na denio da avaliao de um programa: A avaliao de um
programa denida como o julgamento da qualidade (desempenho, teor cientco, impacto etc.)
de um programa inteiro. Para garantir que o julgamento de um programa seja convel, neces-
srio compar-lo a julgamentos de outros programas, sempre levando em considerao seus dife-
rentes contextos sistmicos. A necessidade de comparar programas e avaliaes dos programas nos
leva diculdade de comparar e agregar os resultados de avaliaes.
2.2. Comparao e agregao de avaliaes
Durante o ciclo de uma poltica, surgem momentos em que se torna possvel complementar uma
avaliao ou processo de aprendizagem com as lies externas oferecidas por outras avaliaes. Tais
lies abrangem desde a identicao da necessidade de formular uma poltica at a sua formula-
o, implementao e avaliao.
A Tabela . prope uma tipologia para os modos de aprendizagem com base em duas variveis: os
nveis de poltica (ator, sistema e nveis interssistmicos) e os tipos de conhecimento envolvido (tci-
to ou codicado). A partir desta tipologia, vrios mtodos e ferramentas para aquela aprendizagem
so identicados.
O aperfeioamento de polticas depende da aprendizagem acumulada, basicamente, a partir de
duas fontes: a experincia prpria em polticas (intra-organizacional) e a experincia alheia (inter-
181
organizacional, seja no mesmo sistema ou inter-sistmica). Em outras palavras, a formulao de po-
lticas baseia-se na aprendizagem por experincia e na aprendizagem por interao.
Tabela 2 Modos de aprendizagem poltica nos processos de inovao
Aprendizagem
versus
Base de conhecimento
Aprendizagem
intra-organizacional
na instituio responsvel
pela formulao e/ou im-
plementao de polticas
Aprendizagem
intra-sistmica
junto a usurios/ parceiros
no sistema de inovao
Aprendizagem
inter-sistmica
por meio de comparaes
internacionais
Conhecimento tcito
+. Experincia, aprendizagem
por experincia, curva de
aprendizagem
intra-organizacional
,. Aprendizagem inter-
organizacional, mobilidade pessoal,
compartilhamento de vises;
,. Discusses internacionais,
anlise pelos pares, mobilidade,
intercambio;
Conhecimento codicado
.. Monitoramento interno; metas
oramentrias e administrativas
|. Avaliaes; sistema nacional de
monitoramento e avaliao
e. Padres internacionais, bases
de dados e painis de avaliao de
polticas
Fonte: Wintjes and Nauwelaers (2002)
A aprendizagem intra-organizacional (primeira coluna da Tabela .) essencialmente engloba a apren-
dizagem por experincia, por exemplo, o caso em que a unidade responsvel pela formulao da
poltica ou a instituio que a implementa aprende com seus prprios erros ou acertos. Em vez de
ser documentada por escrito ou codicada de qualquer outra maneira, a maior parte do conheci-
mento acumulado permanece nas mentes de indivduos ou ca embutido na equipe que lida com
a implementao cotidiana da poltica (+ na Tabela .). Uma parcela do conhecimento relevante ou
das atividades de aprendizagem ligada poltica pode ser implcita ou explicitamente registrada, e.g.
em um relatrio de avaliao interna ou em documentos administrativos ou nanceiros (. na Ta-
bela .). Este modo de aprendizagem tradicional e amplamente disseminado no caso das polticas
de inovao. O que tem que ser destacado que as lies aprendidas referem-se a um elemento
determinado do sistema de inovao, e no so sucientes para esclarecer o funcionamento do sis-
tema como um todo.
Os atores de um sistema de inovao nacional ou regional tambm dispem de muitas oportuni-
dades de aprender por meios inter-organizacionais (segunda coluna da Tabela .). Este tipo de apren-
dizagem intra-sistmica refere-se aprendizagem poltica pelos parceiros e usurios das polticas
no contexto de um sistema de inovao especico. As Estratgias Regionais de Inovao (Regional
Innovation Strategies-s|s) da J| e iniciativas semelhantes que abordam os aspectos de demanda
182
e oferta relacionados poltica de inovao e seus atores em uma determinada regio ou pas
so exemplos de importantes instrumentos de poltica de inovao. Outra maneira de estimular a
aprendizagem dentro do sistema favorecer a mobilidade dos atores entre as diversas organizaes,
com base no conhecimento tcito das pessoas. A troca de conhecimento tcito pode levar a uma
viso compartilhada sobre o que necessrio e o que se pode considerar como boa prtica no con-
texto de um sistema de inovao especco (, na Tabela .). possvel que parte considervel das
atividades de aprendizagem esteja baseada, ou resulte em conhecimento codicado, tais como as
informaes registradas em relatrios ou painis de avaliao em nvel nacional (| na Tabela .).
As prticas de aprendizagem intra-sistmica adquiriram popularidade com a mudana de paradig-
ma que entende a inovao como um processo sistmico e levou adoo da perspectiva sistmica
para a formulao de polticas de inovao. Todavia, a maioria das avaliaes das quais se tem co-
nhecimento refere-se a projetos ou programas especcos, por exemplo, um relatrio sobre o im-
pacto de um incentivo scal para |s| em mbito nacional. Guy e Nauwelaers (.oo,) argumentam
que, em nvel nacional, raro o caso de polticas de avaliao que cubram vrios instrumentos ou
estratgias inter-relacionadas de polticas de inovao. O formato dos Programas de Reforma Nacio-
nal adotados na Europa, que articulam diversos campos polticos a objetivos mais amplos e focali-
zam os efeitos sinrgicos decorrentes da combinao de instrumentos de poltica, uma tentativa
de aperfeioar a abordagem sistmica.
Finalmente, a ltima coluna da Tabela . destaca o potencial para formas internacionais de aprendi-
zagem poltica. Na fase de formulao de uma poltica, fontes estrangeiras so capazes de propor-
cionar novas idias e a racionalidade para estimular a aprendizagem transnacional. A idia evitar
a multiplicidade de esforos para reinventar o mesmo tipo de inovaes em termos de formulao
da poltica. A aprendizagem transnacional ex post envolve comparao de avaliaes de polticas e
seus impactos. Tais avaliaes podem ser utilizadas tanto para comparar os resultados de polticas
domsticas com os resultados de polticas de outros pases, quanto para identicar boas prticas
polticas. Segundo Radadelli (.oo|; .oo,), um fator que interfere neste tipo de aprendizagem o fato
que os diferentes contextos polticos na Europa moldam a implementao, avaliao e apreciao
de determinados instrumentos.
Mais uma vez, a aprendizagem pode se dar de modo informal, envolvendo a troca de conhecimento
tcito por meio de anlises pelos pares (peer review), visitas e outros contatos pessoais (, na Tabela
.), ou de modo mais formal, com mtodos que usam o conhecimento codicado em bases de dados
ou indicadores comparveis tais como painis de avaliao (e na Tabela .). Este modo de aprendiza-
gem inter-sistmica est sendo cada vez mais priorizado na Europa, um aspecto central nas inter-
183
venes da Comisso Europia. Esforos signicativos esto sendo dedicados para apoiar a aprendi-
zagem poltica, seja por meios formais ou informais, por exemplo, no caso do Mtodo Aberto de Co-
ordenao, e especicamente para as atividades dos programas Innovation TrendChart e Erawatch.
Uma implicao crucial da tipologia esboada na Tabela . a importncia de criar elos entre as
vrias atividades de aprendizagem poltica. Freqentemente o conhecimento adquirido em fontes
codicadas precisa ser complementado por fontes tcitas, de forma a compensar decincias nos
indicadores ou informaes existentes.
Ao mesmo tempo, para que se possa aprender com experincias transnacionais necessrio que
existam atividades sistemticas em nvel nacional; e as avaliaes de sistemas necessitam estar fun-
damentadas em uma boa compreenso da situao de cada ator para que se criem complementa-
ridades entre a aprendizagem intra-organizacional e a intra-sistmica.
2.3. Questes relacionadas ao mix de polticas
Por fora da adeso Estratgia de Lisboa, os Estados-Membros da Unio Europia esto compro-
metidos a aumentar os seus gastos em |s| (a meta de Barcelona, de aplicar ,/ do ||s para |s|
parte dessa estratgia). Assim, os formuladores de poltica tm como foco principal encontrar as for-
mas e propiciar os meios necessrios para aumentar os investimentos em |s| nos setores pblico
e privado. Em geral, esses investimentos so considerados como um caminho para alcanar metas
mais amplas, tais como, promover a inovao como meio de aumentar a produtividade, competiti-
vidade e emprego. Entretanto, ainda que os objetivos de um mix de polticas sejam amplos e varia-
dos, mais fcil entender as questes a ele relacionadas quando se parte da premissa que h apenas
um objetivo.
Em um estudo que est sendo realizado para a Comisso Europia, demonstra-se (conforme ilus-
trado na Figura .) que a construo de um mix de polticas um processo heurstico que se baseia
em aprendizagem prtica, principalmente na experincia com a execuo de polticas; em outras
palavras, novas polticas surgem de polticas existentes (s vezes com a ajuda de avaliaes de efeti-
vidade e ecincia).
O contedo do mix de polticas tambm pode ser inuenciado por uma srie de outros fatores:
problemas ou oportunidades recentemente identicadas, seja por meio de estudos ou de pessoas-
chave, seja de forma casual; presses das partes interessadas (geralmente atores na arena de pesqui-
184
sa e desenvolvimento tecnolgico); algumas vezes, h inuncia de experincias internacionais ou
novas modas polticas; e pode ocorrer que consideraes no diretamente ligadas esfera de |s|
afetem a estrutura do mix de polticas de pesquisa (e.g. objetivos macroeconmicos ou trade-os
com outros objetivos polticos tais como o desenvolvimento regional).
Figura 2 Principais inuncias no mix de polticas de pesquisa
Mix de
polticas
Implementao
de polticas
Avaliao
de polticas
Pensamento
estratgico
Anlise
do SNI
Benchmarking
internacional
Outras considera-
es polticas
Presso de partes
interessadas
O estudo focaliza o mix de polticas para |s|, isto , a combinao de polticas que podem con-
tribuir para aumentar os nveis de investimento em |s|. Abrange tanto polticas que visam a essa
meta diretamente, quanto polticas que afetam o |s| indiretamente. O objetivo investigar as in-
teraes entre os vrios instrumentos de poltica existentes, e analisar como poderia ser a combina-
o mais adequada desses instrumentos para alavancar o |s| ao mximo. Na estrutura conceitual,
investimentos pblicos e privados so levados em considerao. O ponto de partida a estrutura
nacional de polticas de |s|. Mas instrumentos regionais e supranacionais so tambm considera-
dos. Neste conceito de mix de polticas encontram-se duas categorias de polticas, conforme mos-
trado na Figura .:
Polticas que tm impactos diretos no campo de (+) rao: so aquelas do ncleo tradicional
de polticas de |s|, que tm o objetivo explcito de inuenciar o comportamento dos
185
atores pblicos e privados em relao ao tamanho, alcance, timing e contedo das suas
atividades de |s|. Tambm so includas nesta categoria polticas que cam na fronteira
entre as polticas de inovao, pesquisa e desenvolvimento que afetam o |s| direta-
mente (por exemplo, polticas de articulao ou que protegem a propriedade intelectual)
, e as polticas especcas de |s| - que inuenciam o capital humano ou o nancia-
mento de |s|.
Polticas que tm impactos indiretos no campo de (:) rao: essas so polticas ligadas a ou-
tras reas, mas que causam impactos em reas que so altamente relevantes para a |s|
inovao, nanas e capital humano. Englobam uma gama extensa de polticas desen-
volvidas com a nalidade de atender outros objetivos mais amplos, tais como estimular
a competitividade, fortalecer a coeso ou garantir a segurana nacional. Evidentemente,
algumas dessas polticas so mais prximas da |s| do que outras.
Um mix de polticas de |s| pode ser denido da seguinte maneira: a combinao de instrumen-
tos de poltica, que interagem para inuenciar a quantidade e qualidade de investimentos em |s|
nos setores pblico e privado. Nesta denio, os instrumentos de poltica incluem todos os pro-
gramas, organizaes, normas e regulamentaes que dependem de esforos do setor pblico, e que
afetam investimentos em |s| de forma intencional ou no intencional. Algum tipo de nanciamen-
to pblico geralmente existe, embora existam excees, como, por exemplo, no caso de mudanas
regulatrias que afetam o investimento em |s| sem a interveno de recursos pblicos. Interaes
referem-se variao da inuncia de um determinado instrumento de poltica a partir da coexis-
tncia com outros instrumentos no mix de polticas. As inuncias sobre os investimentos em |s|
so tanto diretas (instrumentos prprios da poltica de |s|) quanto indiretas (todos os instrumen-
tos de qualquer outra poltica que indiretamente causam impactos nos investimentos em |s|).
Dois signicados da palavra combinao so compatveis com a denio acima:
O mix de polticas como uma constructo: (+) o mix de polticas o resultado de uma
combinao intencional de instrumentos de polticas e formulado para otimizar os efei-
tos conjuntos de instrumentos inter-relacionados. Neste caso, o mix elaborado ex ante
pelos formuladores da poltica. Em outras palavras, o mix de polticas uma orquestra
com um regente.
O mix de poltica como um produto: (:) O mix apenas a coexistncia de instrumentos
que interagem de fato. Nenhuma considerao explcita sobre tais interaes feita por
aqueles que elaboram e implementam esses instrumentos. Neste caso, o mix observado
pelo analista poltico ex post, mas no planejado pelos formuladores de poltica. Em ou-
tras palavras, o mix de polticas um grupo de solistas, cada um com sua partitura, mas
sem a inteno de tocar juntos.
186
Na vida real, conjuntos de polticas so, em sua grande maioria, produtos ex post ao invs de cons-
tructos ex ante. So fenmenos emergentes, no planejados e que, normalmente surgem de de-
cises no conectadas de atores distintos. O objetivo deste estudo contribuir para o pensamento
estratgico em meios polticos, de modo a aumentar a parcela de conjuntos de polticas que so
construdos, i.e. a parte na qual as interaes internas so monitoradas e sintonizadas com os objeti-
vos de maximizar sinergias e melhorar a ecincia global da carteira de instrumentos.
Os principais elementos constitutivos desse conceito de mix de polticas so:
Instrumentos de poltica: (+) uma tipologia desenvolvida com a nalidade de mapear ins-
trumentos pertencentes s duas categorias mais amplas (por exemplo, polticas com im-
pactos diretos e indiretos na que |s|) em relao ao campo de |s| e a outros campos.
Impactos de polticas (com nfase no campo de (:) rao): os impactos esperados de todos
os tipos de instrumentos so mapeados via categorizao de vrias rotas possveis para
aumentar o investimento in |s|.
Interaes de polticas: (,) uma estrutura analtica proposta para delinear os tipos de inter-
relaes esperadas (conitos ou sinergias) entre os vrios instrumentos.
Caractersticas do () sni: a anlise articulada ao redor dos quatro campos que constituem
os objetos das polticas: |s|, nanas, inovao e capital humano. As condies estrutu-
rais tambm modelam/conformam as caractersticas do s|.
Objetivos gerais da poltica: (,) os formuladores de poltica denem objetivos gerais amplos
que interagem com o objetivo especco de aumentar o investimento em |s|: melhorar a
competitividade do pas; enfrentar desaos ambientais; reduzir a dependncia energtica;
assegurar a coeso da nao; garantir a segurana nacional e oferecer um alto nvel de pro-
teo social, por exemplo, so objetivos gerais que precisam ser levados em considerao
ao analisar um determinado mix de polticas, pois afetam a denio de todas as polticas,
sejam na esfera da |s| ou no.
Governana de polticas: (c) as condies para a formulao e implementao de polticas
so analisadas para identicar gargalos e/ou fatores que facilitam a formulao, implemen-
tao, monitoramento e avaliao de combinaes de polticas.
Na prxima seo, focalizaremos um caso especco de interaes e sinergias entre polticas ao ana-
lisar o impacto indireto sobre a inovao a partir de dois programas de porte da J| cujo principal
objetivo no estimular a inovao. Junto com o Programa de Competitividade e Inovao, eles for-
mam o chamado mix de polticas de inovao da Estratgia de Lisboa.
187
3. O mix de polticas de inovao: o impacto na inovao dos
programas que visam a excelncia e coeso como parte da
Estratgia de Lisboa
3.1. A Estratgia de Lisboa
As concluses do Conselho Europeu realizado em Lisboa em maro de .ooo o texto bsico que
dene a Estratgia de Lisboa estabeleceram uma estratgia e uma ampla gama de objetivos e
ferramentas de polticas visando tornar a Unio Europia mais dinmica e competitiva. Em .oo+, o
Conselho Europeu de Gotemburgo acrescentou uma dimenso ambiental a esses objetivos. Porm,
o relatrio intermedirio (Mid Term Review) sobre esse processo concluiu que os resultados ainda
eram diferenciados. Aps um incio promissor em .ooo, o crescimento do emprego diminuiu rapi-
damente, enquanto o crescimento da produtividade continua sendo decepcionante, em parte por
no estar aproveitando de forma plena a vantagem da economia de conhecimento e das tecnolo-
gias de informao e comunicao (|.).
Embora esse fraco desempenho econmico seja, em parte, devido desacelerao da economia
mundial, tornou-se evidente que seria preciso fazer algo mais. Em fevereiro de .oo,, a Comisso pro-
ps uma nova parceria para crescimento e emprego ao Conselho Europeu que se realizaria em mar-
o de .oo,. O Conselho conrmou seus objetivos e salientou a necessidade de relanar a Estratgia
de Lisboa. Esse esforo renovado requer que a Unio precisa mobilizar todos os recursos nacionais e
Comunitrios apropriados incluindo a poltica de coeso. Ademais, para garantir que os objetivos
da Estratgia de Lisboa fossem atingidos, concluiu-se que era imprescindvel maior participao de
parceiros sociais e de outros atores nos nveis regional e local.
Isso particularmente importante em reas em que a proximidade geogrca fator relevante, tais
como na inovao e na economia de conhecimento, no emprego, capital humano, empreendedo-
rismo, apoio a pequenos e mdios empresas (||) ou no acesso a nanciamento de capital de risco.
Alm disso, as vrias polticas nacionais deveriam ser consistentemente orientadas aos mesmos ob-
jetivos estratgicos de forma a mobilizar o maior montante de recursos e a evitar aes conitantes
no processo de implementao das polticas.
188
Figura 3 Ciclo de avaliao de polticas
Design de polticas
Seleo de
propostas e autores
Gesto e
monitoramento
de projetos
Avaliao e
monitoramento
de impactos
Objetivos
Coeso
Competitividade e Inovao
Excelncia
Programas
Fundos Estruturais
Programas para a
competitividade e inovao
Programa-Quadro
Projetos
Resultados
O processo de Lisboa gerou uma discusso a respeito das interaes entre a cincia, tecnologia, ino-
vao e as polticas de desenvolvimento regional. Essa uma questo crtica no mbito das polticas
Europias, e a tenso entre os objetivos de buscar excelncia versus coeso um tema que conti-
nua em debate. Apesar do conito potencial entre estes dois objetivos, tambm existem sinergias
entre o Programa-Quadro da J|, o Programa para a Inovao e Competitividade Europia e os Fun-
dos Estruturais. Uma das principais sinergias desses trs instrumentos que so os trs principais
instrumentos desenvolvidos em nvel da J| em apoio aos objetivos de Lisboa reside no impacto
indireto sobre a inovao tanto pelo Programa-Quadro quanto do programa dos Fundos Estrutu-
rais. Uma vez que o propsito central do Programa-Quadro incentivar a excelncia em pesquisa,
seu impacto na inovao pode ser no-intencional, e, portanto, no necessariamente mensurvel
nas avaliaes.
Alm de sinergias, tambm existem conitos entre os objetivos de excelncia em pesquisa e coe-
so. Distribuir os recursos disponveis para |s| de forma equitativa entre todas as regies da Europa
pode colocar em risco o objetivo de buscar excelncia na pesquisa.
Embora os novos Estados-Membros no sejam os principais benecirios no Programa-Quadro,
esse programa exerce uma inuncia signicativa nas polticas desses pases, uma vez que seus or-
amentos prprios para pesquisa e inovao so limitados. Uma evidncia disso o fato de que, em
muitos dos novos Estados-membros, as prioridades relativas poltica de pesquisa so similares s
prioridades temticas do Programa-Quadro. A ecincia dessa abordagem poderia ser questionada,
pois, em relao pesquisa, se as prioridades fossem mais associadas aos respectivos contextos, pos-
sivelmente teriam maiores impactos no desempenho inovativo de novos Estados-Membros. Este
conito resulta de diferenas entre os projetos de governana do Programa-Quadro e dos Fundos
189
Estruturais, j que o primeiro envolve a descentralizao hierrquica (top-down) das prioridades
de pesquisa.
Um projeto em andamento na esfera da Diretoria Geral para Empresas Anlise e avaliao do im-
pacto de programas de pesquisa com nanciamento pblico sobre a inovao tem analisado os
impactos do Programa-Quadro e de programas nacionais direcionados |s| (ver seo ,..).
Outro estudo estratgico recente, realizado para a Diretoria Geral para Regies, focaliza o potencial
de contribuio dos Fundos Estruturais economia de conhecimento (ver seo ,.,).
3.2. O impacto de programas pblicos de pesquisa na inovao
Ao longo dos ltimos +o a +, anos na Europa, os formuladores de polticas relacionadas Cincia,
Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento (.||) tm se preocupado com o Paradoxo Euro-
peu, isto , a situao caracterizada pela excelncia em pesquisa, | pesquisa, mas defasada em
inovao. Essa preocupao tem levado a uma crescente ateno sobre os programas cooperativos
de |s| (principalmente aqueles que visam estreitar as relaes entre indstria e setor pblico de
pesquisa), bem como exigncia que os programas de |s| sejam mais produtivos em termos de
gerar um maior nmero de inovaes. Dois projetos em curso, lanados pela Diretoria Geral para
Empresas, tentam identicar e compreender os impactos de programas de pesquisa com nancia-
mento pblico na inovao. Um estudo focaliza os impactos na inovao decorrentes do maior
programa colaborativo para |s| na Europa: o Programa-Quadro da Unio Europia para .||. Um
estudo complementar examina os programas para |s| de cada pas no intuito de identicar quais
caractersticas desses programas conduzem aos maiores impactos na inovao. Esta seo baseia-se
nos resultados interinos destes estudos conforme foram apresentados na conferncia Aproveitando
a Pesquisa Pblica (Getting More out of Public Research) realizada em Berlim no ano de .oo;.
Os resultados do levantamento indicam que o impacto na inovao altamente positivo: a maioria
dos participantes do Programa-Quadro declarou ter produzido algum tipo de resultado comerci-
vel, e a maior parte dos gestores de programas nacionais de pesquisa registrou que os impactos dos
seus programas na inovao eram relevantes ou altamente relevantes.
190
Tabela 3 Programa-Quadro: impactos na inovao em nvel de projeto
Indstria
Pesquisa &
educao
Servios
& consultoria
Total
Produtos novos ou melhorados ,,/ ,+/ |,/ ,o/
Processos novos ou melhorados ,,/ .,/ .,/ ,e/
Servios novos ou melhorados |o/ ,|/ es/ |s/
Implementao de ensaios de campo |,/ |./ |./ ||/
Normas novas ou melhoradas .,/ ,s/ .,/ .e/
Fonte: Polt e Vonortas (2007)
Nem as empresas nem outras partes interessadas consideraram o Programa-Quadro como um ca-
nal importante para a produo de resultados prontamente comercializveis. De fato, as organiza-
es que participam no Programa tendem a tratar os projetos como veculos para a explorao de
novas reas. Os principais objetivos apontados para essa participao so:
ter acesso a conhecimento e qualicaes complementares
acompanhar o desenvolvimento das tecnologias de ponta
explorar diferentes oportunidades tecnolgicas
Apesar de os resultados diretamente comercializveis no constiturem um dos objetivos centrais
do Programa-Quadro, este tem gerado impacto signicativo na inovao. Entretanto, importante
ter em mente que modicaes do programa para fortalecer os impactos diretos na inovao po-
dem comprometer o desempenho deste na consecuo dos objetivos principais.
No estudo sobre o impacto na inovao por parte dos programas nacionais de |s| foi necessrio
adotar uma metodologia menos quantitativa, porque a avaliao foi realizada em nvel de programa
e os programas so altamente diversicados. A metodologia (||.|, .oo;) consiste em uma combi-
nao dos seguintes elementos:
anlise dos relatrios de cada pas sobre as respectivas estratgias polticas e os elos dessas
polticas com os impactos na inovao
base de dados referente gesto do programa, as caractersticas estruturais do programa
e as estratgias de avaliao do programa
questionrio aplicado aos gestores de programas sobre os impactos na inovao a ges-
to e caractersticas programa e da gesto e relaes destas com a inovao
191
grupos focais
benchmarking de acordo com a base de dados sobre o programa, os estudos e resultados
de avaliaes
Figura 4 Tipos de conhecimento e resultados de inovao;
proporo de gestores de programas que consideram o impacto muito alto ou alto.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Maior volume de negcios para a economia
Melhor desempenho inovativo da economia
Maior competitividade da economia
Normas, regulamentaes ou polticas novas ou melhoradas
Empresas novas - srarrup ou sp|n-oqs
Maior volume de negcios para participantes
Patentes, licenas, direitos autorais, outros DPI
Servios novos ou melhorados
Maior competitividade de participantes
Produtos novos ou melhorados
Processos novos ou melhorados
Melhor desempenho inovativo de participantes
Resultados de conhecimento tangvel
Resultados de conhecimento intangvel
A m de determinar as relaes entre a inovao e as caractersticas do design e da gesto dos
programas de |s|, foi solicitado a cada gestor que indicasse aqueles aspectos do design e gesto
do seu programa que tm, ou j tiveram maior efeito positivo em termos de impacto na inovao
do programa, seja em relao a participantes ou no participantes. As caractersticas predeni-
das foram agrupadas nas seguintes dimenses: Histria e Gnese; Desenho Global (ver Figura ,);
Critrios de Seleo (para participao no programa); Caractersticas gerenciais; e Monitoramen-
to e Avaliao.
Os resultados da pesquisa realizada entre mais de ..o gestores de programas mostram que enquan-
to ;o-so/ citaram a importncia do conhecimento tangvel ou intangvel (Figura |), uma proporo
quase to alta assinalou o impacto de outros fatores na inovao (Figura ,).
192
Figura 5 Caractersticas gerais dos programas e impacto na inovao;
proporo de gestores de programas de rao que consideram o impacto positivo (N=220)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Regime de DPI que favorece participantes industriais
Preferncia por histrico favorvel de inovao
Foco em patentes etc.
Foco na P&D em regio especca
Foco na P&D em setor especco
Foco na colaborao indstria/indstria
Foco em tecnologias especcas
Obrigatoriedade de planos de negcios
Foco na inovao em vez de pesquisa de base
Colaborao obrigatria
Foco em objetivos relacionados inovao
Foco na colaborao cincia/indstria
Foco na inovao industrial
No intuito de estimular a inovao, seria crucial promover redes cincia/indstria (Figura ,). O co-
nanciamento privado e a disseminao de resultados tambm contribuem positivamente para os
impactos no campo da inovao. de esperar que os impactos mais signicativos venham de pro-
gramas que tm como meta um nmero restrito de tecnologias e envolvem colaborao cincia/
indstria com parcelas importantes de co-nanciamento de origem industrial.
193
Figura 6 Estratgias para aumentar o impacto na inovao:
grau de importncia (alto/muito alto), na viso de gestores dos programas
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Uso dos resultados de monltoramento/avallaao
para ldentlcar aspectos de programas capazes
provocar fortes lmpactos na lnovaao
Uso de lnstrumentos de lntellgencla estrateglca para
ldentlcar areas com alto potenclal de lnovaao
Uso de consultorlas e workshops para dlscutlr exlgenclas
de partes lnteressadas e prlorldades politlcas
Uso dos resultados de monltoramento/avallaao
para ldentlcar caracteristlcas da gestao capazes de
lnduzlr lnovaes malores
Uso de benchmarking para ldentlcar pratlcas bem
sucedldas em outros paises
Uso de lnstrumentos de lntellgencla estrateglca para
ldentlcar potenclals partlclpantes
O monitoramento e a avaliao so considerados meios importantes para fortalecer os impactos na
inovao a partir de programas voltados |s| (ver Figura e). Entretanto, a maioria das avaliaes se
baseia em indicadores de entrada ou insumo (input), como os gastos (Figura ;). O uso de indicado-
res de inovao e de mtodos quantitativos ainda pouco desenvolvido. Embora os critrios de se-
leo favoream os projetos com probabilidades de causar impactos na inovao, o monitoramento
e a avaliao raramente empregam indicadores que reetem os impactos diretos na inovao.
194
Figure 7 Indicadores apresentados nos relatrios de monitoramento; % de programas.
0 20 40 60 80 100
Relatrio de progresso
Rentabilidade
Retorno econmico do investimento
Novas empresas estabelecidas
Patentes
Publicaes
Nmero de pessoas envolvidas
Cumprimento do objetivo
Resultados
Gastos
3.3. Fundos estruturais: o impacto na inovao
Os Fundos Estruturais so o principal instrumento da Unio Europia para promover a coeso eco-
nmica e social na regio. Na dcada de noventa, e sobretudo desde o ano .ooo e o incio do pero-
do coberto pela atual programao, uma nfase crescente vem sendo dada s maneiras em que os
investimentos dos Fundos Estruturais podem fortalecer o potencial de pesquisa e inovao em nvel
regional, particularmente nas reas menos desenvolvidas. A idia central adotar um novo modelo
promovendo estratgias de desenvolvimento fundamentadas em conhecimento, de forma a rom-
per com o modelo tradicional de desenvolvimento baseado no fortalecimento da infra-estrutura.
Para o perodo .oo;-.o+,, as Diretrizes Estratgicas para a Coeso elaboradas pela Comisso Euro-
pia estabeleceram as bases para o desenvolvimento das Estruturas de Referncia para Estratgias
Nacionais. O objetivo garantir que as vrias regies da Europa se beneciem plenamente dos ,os
bilhes de Euros a serem disponibilizados ao longo dos prximos sete anos. A Comisso coloca a me-
lhoria do conhecimento e da inovao no cerne de programas tanto em regies de convergncia
(ou regies relacionadas ao Objetivo +, nas quais a renda per capita situa-se abaixo de ;,/ da renda
mdia para a J|) quanto em regies competitivas (relacionadas ao Objetivo .). Logo, ao incorpo-
rar os objetivos da Estratgia de Lisboa, a nova poltica de coeso deve impulsionar o crescimento,
195
a competitividade e o emprego. De fato, certos defensores de maiores recursos para a inovao j
propuseram que os Estados-Membros comprometam a para esse m pelo menos .o/ dos gastos
ligados aos Fundos Estruturais para a inovao. Essa medida que aumentaria signicativamente o
nvel de investimento em .|| por esses Fundos em comparao ao perodo de .ooo-.ooe.
Nesse intervalo, a importncia dos investimentos em .|| variou consideravelmente entre os
., Estados-Membros da J| (J|.,), estendendo-se de o,,/ (em Malta) a +,/ (na provncia bel-
ga de Hainaut) para as regies de convergncia, e de .,./ (Holanda) a .,/ (Espanha) para as
regies competitivas.
Durante o mesmo perodo, aproximadamente +o.+,s M euros cerca de ,,,/ dos recursos globais
dos J| ., foram alocados a iniciativas em .||. Por sua vez, aproximadamente ;;/ dos recursos
investidos neste campo foram direcionados s regies de convergncia (e, dentro dessas regies,
apenas nove programas operacionais responderam por ,o/ das despesas totais). Isso signica que
em termos de programao, o investimento mdio em .|| foi de |,,/ do total de recursos dispo-
nibilizados pelos Fundos Estruturais nessas regies de coeso, onde o desempenho em inovao
tem sido menor, se comparado com a mdia de ,,s/ dos recursos totais investidos em .|| pelas
regies mais competitivas da Europa Ocidental. Estes clculos baseiam-se em uma anlise dos inves-
timentos planejados para todos os Fundos Estruturais no perodo .ooo-.ooe, conforme os cdigos
de interveno denidos pela Comisso Europia: +s+ projetos realizados por universidades e ou-
tras instituies de pesquisa; +s. transferncia de inovaes e tecnologias; +s, infra-estrutura
para .||; e +s| capacitao de recursos humanos para a pesquisa.
Esses nmeros tendem a sugerir que as iniciativas em .||, particularmente nas regies de conver-
gncia, onde a maior parte dos recursos foi aplicada, no so foco privilegiado pelas intervenes
polticas ao nvel regional. Este resultado coloca em dvida a capacidade de as intervenes ligadas
aos Fundos Estruturais alavancarem os objetivos da Estratgia de Lisboa.
Uma hiptese evidente que as polticas nacionais e os sistemas nacionais de inovao inuenciam
de forma signicativa as estratgias tocantes a .|| nos programas ligados aos Fundos Estruturais.
De fato, a anlise sugere que a parcela do Fundo Estrutural dedicada a .|| relaciona-se com a inten-
sidade de investimentos nacionais neste campo.
Nesse contexto, os Fundos Estruturais precisam equilibrar de maneira mais equnime dois objetivos:
estruturar a infra-estrutura na economia regional e estruturar o comportamento dos atores e dos
196
padres de cooperao no sistema de inovao regional. Isso no quer dizer que os Fundos Estrutu-
rais no devem investir na infra-estrutura de conhecimento em determinadas regies; ao contrrio,
signica que os investimentos neste aspecto devem ser condicionados a mudanas na gesto das
organizaes de .|| a m de melhorar o seu desempenho e impacto nas economias regionais.
Por sua vez, esse novo paradigma da poltica regional da J| exige um novo pensamento poltico.
Em particular, os projetos mais inovadores e mais complexos deveriam ser favorecidos e o foco na
capacidade de absoro gradativamente deixado de lado. Este foco traz o risco de as autoridades
responsveis pela implementao de intervenes dos Fundos Estruturais prestarem mais ateno
aos indicadores nanceiros do que aos resultados e valores adicionados provenientes das aes
apoiadas. No perodo .oo;-.o+,, ,os bilhes de euros estaro disponveis para investimento por
meio dos Fundos Estruturais.
4. A descentralizao da Estratgia de Lisboa: a necessidade de um
mix coerente de polticas europias, nacionais e regionais para a
inovao
A nova Estratgia de Lisboa: parcerias com as regies
Em julho de .oo,, nas Diretrizes Estratgicas para Coeso, a Comisso Europia estabeleceu novas
bases para o desenvolvimento das Estruturas Nacionais de Referncias Estratgicas ao longo do pe-
rodo .oo;-.o+,. A nova Poltica de Coeso se baseia em um esforo coordenado para maximizar
o impacto de intervenes pblicas (Europias, nacionais e regionais). Especicamente, a Poltica
de Coeso e os Fundos Estratgicos devem contribuir para a realizao dos objetivos da Estratgia
de Lisboa.
Desde modo, a dimenso estratgica da poltica de coeso fortalecida para garantir que as priori-
dades da Comunidade sejam mais bem integradas aos programas nacionais e regionais de desenvol-
vimento. Nesse contexto, este estudo contribui ao aprimoramento do contedo estratgico e da
qualidade da programao ao fornecer uma avaliao sinttica das diferenas entre as regies, bem
como das necessidades e potenciais de cada regio no campo da inovao e o conhecimento, nos
., Estados-Membros da Unio Europia (J|.,), alm da Bulgria e Romnia.
197
As Diretrizes indicam que h vrios meios pelos quais a poltica de coeso pode atuar, inclusive con-
centrando recursos em reas com alto potencial para o crescimento ou que impulsionam o cres-
cimento e o emprego (e.g. infra-estrutura, pesquisa e inovao em |.) e desenvolvendo sinergias e
complementaridades com outras polticas da Comunidade. Conseqentemente, o estudo leva em
considerao a evoluo de conjuntos de polticas nacionais e regionais e a tendncia a favorecer a
inovao e a economia de conhecimento. Ao mesmo tempo, a ateno direcionada articulao
entre estas polticas e os instrumentos da Comunidade principalmente o Programa-Quadro e o
novo Programa para Competitividade e Inovao, mas tambm a polticas tais como as normas re-
ferentes Assistncia Estadual que possivelmente venham a inuenciar opes.
Seria possvel argumentar que a Estratgia de Lisboa no , de fato, uma estratgia, mas apenas um
instrumento que estabelece metas e coordena as aes de forma descentralizada. A implementa-
o da Estratgia de Lisboa um processo extremamente complicado devido amplitude das reas
envolvidas e a gama de mecanismos utilizados. O fato de que a maioria dos instrumentos usados
est no domnio dos Estados-Membros complica a situao ainda mais. Assim, a implementao da
estratgia e seu alinhamento com outras polticas necessariamente dependem de coordenao.
A J| decidiu utilizar o Mtodo Aberto de Coordenao para alinhar os objetivos europeus com os
objetivos e instrumentos dos Estados-Membros. Para evitar excesso de poder em Bruxelas, adotou-
se o procedimento de benchmarking com base na experincia de diversos pases, considerando que
esse procedimento levaria outros pases a adotarem polticas que reetissem as melhores prticas.
Em uma espcie de mercado aberto de polticas que entram em competio, cada Estado-Mem-
bro selecionaria as melhores solues polticas. Na prtica, isso signica primeiro estabelecer as Di-
retrizes da J| e depois traduzi-las em objetivos e aes (benchmarks) nos pases e regies. Tambm
signica a implantao de sistemas de monitoramento para que o progresso possa ser medido, os
resultados avaliados e as melhores prticas identicadas.
Logo cou evidente, porm, a extrema diculdade em dizer qual instrumento representa a melhor
prtica. Ademais, simplesmente copiar polticas que tiveram xito em um pas nem sempre a
melhor soluo para outro pas. Devido ao fato que muitas questes relacionadas inovao depen-
dem do contexto em que esto inseridas, o mtodo nico da J|, mesmo sendo baseado na comu-
nicao aberta, no conseguiu responder s necessidades de todos os paises e regies. De modo a
permitir solues especcas para cada pas, a Comisso Kok sugeriu a implantao dos Programas
de Reformas Nacionais e das Estruturas de Referncia Estratgica Nacional.
198
Uma tipologia regional para a : diversidade do potencial de conhecimento e de
opes polticas
Nesta seo identicamos os principais fatores que impulsionam a economia de conhecimento nas
..o regies que pertencem Unio Europia ampliada. Essa mesma anlise utilizada pela Plata-
forma de Monitoramento de Lisboa (ver |.,). Argumentamos que mais adequado e criar padres
(benchmark) para economias regionais baseadas em conhecimento com caractersticas semelhan-
tes, uma vez que as opes polticas relativas inovao variam em funo da diversidade regional.
Enquanto umas regies se destacam em termos de conhecimento pblico, por exemplo, outras se
sobressaem em relao ao conhecimento privado. Nesse sentido, h um componente regional no
paradoxo Europeu e na lacuna entre cincia e indstria. Nem todas as regies dispem de capacida-
des adequadamente desenvolvidas em todos os setores (cincia, indstria e governo) para desenvol-
ver a dinmica da Hlice Trplice (Levdesdor .ooe).
Para reetir os objetivos de Lisboa, a anlise se baseia em um amplo conjunto de +, indicadores e
gera quatro fatores que estimulam as de economias de conhecimento regionais. Estes quatro fatores
determinam o desempenho em termos de emprego e crescimento (conforme estabelecido na nova
Estratgia de Lisboa) e so utilizados para monitorar a prpria Estratgia e promover benchmarking.
Essa tipologia de sistemas regionais de inovao destaca a natureza diversicada do potencial de
inovao das regies. Ao mesmo tempo, rejeita a possibilidade de formuladores de poltica na es-
fera nacional ou da J| elaborarem polticas nicas, que sirvam indistintamente a todos os estados-
membros; so necessrias polticas que correspondam a situaes especcas.
Tabela 4 Reduo dos dados em quatro fatores por meio de anlise de fatores
F+ F: F, F
Servios de alta intensidade tecnolgica o,,, o,|| o,|o o,.e
Ensino superior o,es o,,e o,.e o,o|
|s| pblico o,es -o,o, o,.; o,.s
Densidade populacional o,e| o,o, -o,+o o,++
Valor adicionado: indstria -o,|e -o,+o o,|e -o,es
Valor adicionado: servios o,,e o,+; -o,+s o,es
Emprego pblico -o,o; -o,+, o,os o,s,
Indstria de alta intensidade tecnolgica -o,+. -o,o; o,ss -o,.o
|s| empresarial o,.+ o,,s o,;+ o,o.
Recursos humanos em |s| o,|, o,,o o,,; o,+,
Aprendizagem continuada o,., o,;, o,+s -o,oe
Juventude -o,,. o,so -o,+o o,+o
Taxa de atividade: mulheres o,.; o,es o,.s -o,,.
Nota: Mtodo de extrao: anlise do componente principal. mtodo de rotao: Equamax com normalizao Kaiser.
199
Na anlise, os +, indicadores so reduzidos a apenas quatro fatores, assim diminuindo o conjunto
original de dados ao menor conjunto possvel de fatores bsicos e de variveis, Conforme explicado
acima, o objetivo da anlise dos fatores reduzir as dimenses do benchmark a um nmero muito
menor de fatores no observados. Por sua vez, estes fatores no observados se baseiam em determi-
nadas relaes desconhecidas. Uma determinada varivel constitui parte de um determinado fator.
Os fatores que permanecem aps a anlise so apresentados na tabela |.
Conforme esperado, a anlise de fatores conrma estatisticamente que, em nvel regional, os indi-
cadores de |s| pblico e |s| para negcios no impulsionam a economia de conhecimento da
mesma maneira. Logo, as +o regies com o melhor desempenho relativo ao fator Conhecimento
Pblico diferem dos +o principais em relao ao fator Tecnologia Privada (Tabela ,).
Tabela 5 Tecnologia Privada e Conhecimento Pblico: 10 regies principais (ru)
Tecnologia Privada Valor z Conhecimento Pblico: Valor z
Braunschweig (||,+) |,, Berlim (||,) |,.
Stuttgart (||++) ,,e Viena (\+,) ,,;
Tbingen (||+|) .,s Praga (.zo+) ,,e
Karlsruhe (||+.) .,e Bruxelas (s|+) ,,e
Rheinhessen-Pfalz (||s,) .,| Londres (J||) ,,|
Oberbayern (||.+) .,, Hamburgo (||e) .,e
Stredn Cechy (.zo.) .,o Leipzig (|||,) .,|
Franche-Comt (|s|,) .,o Utrecht (|,+) .,.
Mittelfranken (||.,) +,s Dresden (|||.) .,.
Vstsverige (s|oA) +,s Halle (|||.) +,;
A relevncia dos quatro fatores (ou foras) regionais da economia de conhecimento foi avaliada em
relao a dois resultados ou variveis-alvos: o ||s per capita e a taxa de desemprego. Todos os
quatro so relevantes para explicar as diferenas regionais de renda (||s per capita), com altos graus
de signicncia estatstica. De forma particular, o fator Conhecimento Pblico tem forte impacto
na renda per capita. Esses fatores se tambm explicam parte da varincia nas taxas de desemprego
nas ..o regies. Ao utiliz-los em uma anlise de cluster, +o tipos de economias regionais de conhe-
cimento so revelados.
200
Figura 8 Perl de metrpoles de conhecimento pblico
-2
0
2
4
Conhecimento Pblico
Dinmica Juvenil
de Aprendizagem
Conhecimento Privado
Servios
Pblicos

O grupo Metrpoles de Conhecimento Pblico (Figura s) composto por regies em que o Co-
nhecimento Pblico muito forte, enquanto, em geral, o Conhecimento Privado se situa abaixo da
mdia. Essas regies so ricas e nelas encontram-se capitais de grande densidade populacional. Sua
prosperidade tem origem nos servios intensivos em conhecimento e a disponibilidade de mo-
de-obra altamente qualicada, com uma populao envolvida em um processo de aprendizagem
constante. Nesse grupo, Estocolmo, Londres e Praga vm registrando um crescimento de ||s per
capita. Por outro lado, em Viena, Bruxelas, Berlim e Hamburgo, o desemprego tem aumentado e o
crescimento do ||s per capita est abaixo da mdia. No se encaixam, portanto, na teoria clssica
de inovao baseada na indstria de alta intensidade tecnolgica. Isso signica que os formuladores
de polticas para estas regies no deveriam adotar instrumentos fundamentados na viso clssica.
Alm disso, essas regies tm menores possibilidades de gerar emprego para sua populao, quando
comparadas a outros tipos de regies.
Tabela 6 - swo+ de metrpoles de conhecimento pblico
Pontos fortes Pontos fracos
Massa crtica de conhecimento e recursos humanos
Servios de alta intensidade tecnolgica
Ensino superior
Aprendizagem continuada
Participao de mulheres
Renda per capita muito elevada
Limitada indstria de alta e mdio-alta intensidade tecnolgica
Desemprego crescente
Oportunidades Ameaas
Rede internacional de conhecimento pblico
Spin-os da academia para o setor de servios
Dependncia de recursos pblicos
Concentrao da pesquisa industrial e de empresas de alta
tecnologia
201
Este grupo de grandes aglomeraes urbanas, que inclui Londres, Viena, Estocolmo, Praga, Bruxelas
e Berlim, conta com as regies que mais se destacam em termos de Conhecimento Pblico e Servi-
os Pblicos. Alm de densidades populacionais serem extremamente altas, essas regies se caracte-
rizam pelos mais elevados ||ss per capita e taxas de produtividade. Tm como fragilidade uma baixa
incidncia de indstrias de alta e mdio-alta intensidade tecnolgica, bem como baixos investimen-
tos privados em |s|. Os setores dominantes tendem a ser a intermediao nanceira, servios de
negcios, administrao pblica, laboratrios governamentais, indstrias inovadoras, software, servi-
os de sade e turismo. Essas regies tm a oportunidade de servirem como capitais internacionais
de conhecimento. No entanto, como h forte concentrao de dispndios pblicos em |s| e das
instituies de ensino superior, a dependncia de recursos pblicos pode tornar-se uma ameaa. De-
vido popularidade entre estudantes de outros pases, a maioria das regies neste grupo conseguir
aumentar a concentrao de recursos humanos. Mesmo assim, este tipo de concentrao no setor
pblico capaz de contribuir para aumentar as distncias que j existem entre a cincia e a indstria
no apenas nessas regies, mas tambm nos pases nos quais elas se localizam.
Figura 9 Perl de regies de alta intensidade tecnolgica

-2
0
2
4
Conhecimento Pblico
Dinmica Juvenil
de Aprendizagem
Conhecimento Privado
Servios
Pblicos

No grupo de regies de alta intensidade tecnolgica (Figura ,), a riqueza origina-se do fator Conhe-
cimento Privado e seus componentes principais: investimento privado em |s|, atividades indus-
triais de alta e mdio-alta intensidade tecnolgica e recursos humanos dedicados cincia e tecno-
logia. Essas regies tambm investem em |s| pblico. De certa forma, portanto, elas se encaixam
no modelo tradicional de relao linear entre a |s| e a inovao, no qual |s| se baseia na pesquisa.
Tais regies de alta intensidade tecnolgica mostram um bom desempenho, mas, especialmente
em termos de emprego, elas podem ser ameaadas pela competio global, uma vez que investem
muito menos em educao e aprendizagem continuada do que as regies do tipo Aprendizagem
Juvenil onde as atividades industriais so conduzidas de maneira relativamente informal e cons-
tituem sociedades em processo de envelhecimento.
202
As regies de alta intensidade tecnolgica hospedam um grande nmero de indstrias de alta e
mdia tecnologia e incluem centros tecnolgicos regionais de renome tais como Stuttgart (||++)
e Oberbayern (||.+). O desempenho dessas regies excelente em termos de Conhecimento Pri-
vado, ||s per capita e a produtividade do trabalho. Existe uma fragilidade, todavia, com respeito ao
fator Dinmica Aprendizagem Juvenil, por exemplo, com relao aprendizagem ao longo da vida.
Alm do mais, nos ltimos anos, o crescimento do ||s tem sido o mais baixo entre os dez tipos de
regies e a taxa de desemprego no tem melhorado muito nos ltimos anos. O maior desao para
estas regies manter a liderana em relao s tecnologias-chave. Focalizar a alocao de recursos
nas reas tecnolgicas mais fortes, pode favorecer o aproveitamento da excelncia regional e a cons-
truo de plos de .|| com base em fortes relaes entre a cincia e a indstria.
tambm necessrio promover mudanas estruturais que estimulam o processo de inovao em
empresas de manufatura e de servios e, assim, evitar a evaso de empresas e a contratao de ser-
vios fora do pas (o-shoring).
Tabela 7 - swo+ de regies de alta intensidade tecnolgica
Pontos Fortes Pontos Fracos
Indstria de alta intensidade tecnolgica
|s| empresarial
Elevado ||s per capita
Aprendizagem continuada
Crescimento lento do ||s per capita
Desemprego
Oportunidades Ameaas
Clustering de atividades de alta intensidade tecnolgica e
elevados nveis de inovao
Dinmica da Hlice Trplice, que se baseia nas relaes
cincia/indstria/servios, com respeito a tecnologias de
ponta
Perda de emprego nas indstrias de transformao
Uma lio para a poltica europia relacionada ao conhecimento e inovao que o mix de po-
lticas para a inovao que efetivo em uma regio pode conter instrumentos oriundos de nveis
diferentes e campos distintos, mas essencial que esse mix seja adequado ao potencial especico
daquela regio. Ainda que os formuladores de poltica da Comisso Europia tenham cada vez mais
conscincia sobre a validade de promover um certo grau de concentrao geogrca de |s|, o
apoio necessrio para a experimentao e desenvolvimento de novos modelos de inovao e no-
vas prticas ainda insuciente. Na verdade, as regies menos desenvolvidas podem no ter capa-
cidade suciente para absorver o apoio a polticas de inovao que se baseiam no mainstream, ou
203
nas chamadas melhores prticas. Por isso, importante que as estruturas polticas da J| tenham
exibilidade para gerar novas boas prticas por meio de intervenes estratgicas adequadas s fra-
gilidades e fortalezas locais.
Acima de tudo, ao elaborar e avaliar a adequao de mix de polticas de inovao um mix que
engloba polticas inter-relacionadas de pesquisa (inclusive o Programa-Quadro) e polticas de desen-
volvimento regional (inclusive os Fundos Estruturais) necessrio levar em considerao o desem-
penho da regio em questo em termos de Conhecimento Pblico e Tecnologias Privadas.
A Plataforma de Monitoramento de Lisboa do Comit Europeu das Regies
Durante o frum de primavera realizado em maro de .oo,, o Conselho Europeu aprovou a propos-
ta da Comisso Europia para a reviso da Estratgia de Lisboa. A importncia da maior participao
de todos os nveis do governo foi reconhecida como sendo um fator-chave para o xito da estrat-
gia. No intuito de apoiar a construo de parcerias efetivas entre todos os nveis governamentais, o
Comit das Regies (CoR) lanou duas iniciativas importantes em .oo,: uma pesquisa sobre o en-
volvimento de autoridades locais e regionais na elaborao dos Programas Nacionais de Reformas
(setembro de .oo,) e uma anlise das dimenses locais e regionais dos Programas Nacionais de Re-
formas apresentados pelos Estados-Membros (dezembro de .oo,).
Embora as autoridades locais e regionais se demonstrassem altamente comprometidas com os ob-
jetivos de Lisboa, diferenas signicativas a maior delas na rea de inovao - foram identicadas
entre a contribuio real e a contribuio projetada nos Programas Nacionais de Reformas, o prin-
cipal elemento da Estratgia de Crescimento e Emprego. A necessidade de maior envolvimento de
entidades locais e regionais foi enfatizada pelo Comit das Regies na sua declarao de .| de feve-
reiro de .ooe. Na primavera deste mesmo ano, o Conselho Europeu solicitou ao Comit das Regies
um relatrio em apoio Parceria para Crescimento e Emprego. A apresentao foi marcada para o
incio de .oos, que coincide com a concluso do primeiro ciclo de governana de Lisboa. Neste con-
texto, o Comit est monitorando ativamente o envolvimento de autoridades locais e regionais na
governana da estratgia de crescimento e emprego, bem como a eccia da Poltica de Coeso da
J| em relao aos objetivos da Estratgia de Lisboa. A espinha dorsal deste exerccio de monitora-
mento a Plataforma de Monitoramento do Comit das Regies.
As autoridades regionais se interessam principalmente pelos impactos nos usurios porque, geral-
mente, elaboram seus programas de |s| e desenvolvimento visando inuencia sobre a com-
204
petitividade e crescimento das suas regies (e no na excelncia em pesquisa). No surpreende,
portanto, que as regies participantes da Plataforma de Monitoramento de Lisboa relatem que o
nanciamentos oriundo do Programa-Quadro menos importante para a inovao que os Fundos
Setoriais para o Desenvolvimento Regional. No caso das fontes nacionais e regionais de recursos o
grau de relevncia para a poltica de inovao considerado similar (Figura +o). Mas, h grande di-
versidade entre as regies Europias a este respeito. Se o nanciamento regional mnimo em pases
como a Holanda e Dinamarca, ele pode superar as fontes nacionais em pases como Itlia, Espanha,
Blgica e Alemanha. Para os novos Estados-Membros, a J| constitui a principal fonte de nancia-
mento, enquanto a maior parte dos recursos nacionais utilizada para cumprir as normas da J| re-
lativas ao co-nanciamento. Isso torna a dependncia com relao ao nanciamento europeu um
fato dominante.
Figura 10 Percepo de formuladores de polticas regionais sobre a importncia de diversas fontes de
nanciamento para a inovao (% total de respondentes)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
U
E

F
E
D
E
R
U
E

F
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C
U
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7

F
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L
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l
P
r
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v
a
d
o
Visto que a Comisso Europia solicitou aos Estados-Membros envolver as regies na elaborao e
implementao do Programas Nacionais de Reforma, interessante monitorar o grau de satisfao
das regies em relao a este dilogo. Das regies que responderam, ,e/ declararam estar insatis-
feitas ou muito insatisfeitas com seu papel na implementao desses programas. O fato de este n-
mero ser +o/ menor que o registrado em .ooe indica uma melhoria visvel, mas a maioria continua
insatisfeita, e a defasagem entre planejamento e a implementao persiste.
Quase todos os formuladores de polticas regionais que responderam questo disseram que po-
deriam ter exercido um papel mais importante na implementao dos programas nacionais. Isso
sugere que nem sempre os governos nacionais organizam um debate estruturado e descentralizado
com as regies e esta falha continua a ser uma barreira ao planejamento pblico menos hierrquico
e elaborao de conjuntos coerentes de polticas de inovao ecazes em nvel regional. Mesmo
205
assim, em alguns pases (Holanda, por exemplo) a chamada da Comisso Europia no sentido de
uma implementao mais descentralizada da Estratgia de Lisboa de crescimento e emprego, tem
resultado em maior coerncia entre as estratgias nacionais e regionais de inovao.
Figura 11 Grau de satisfao de formuladores de polticas regionais quanto ao seu papel na implementao
de polticas regionais elaboradas ao nvel nacional (% do total de respondentes)
37%
13%
45%
15%
39%
42%
5%
39%
42%
14%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Muito insatisfeito
Insatisfeito
Satisfeito
Muito satisfeito
total
local
regional

Conforme enfatizado na resoluo do Comit das Regies (Figura ++) referente a seus objetivos polti-
cos no perodo .ooe-.oos, este comit clama por um envolvimento mais forte das autoridades locais
e regionais na implementao dos Programas Nacionais de Reforma dos Estados-Membros. Alm
do mais, o CoR defende que a mesma ateno deve ser direcionada aos trs pilares da Estratgia de
Lisboa: o econmico, o social e o ambiental. Nesse sentido, todos os membros do CoR concordam
quanto importncia da elaborao e avaliao de conjuntos de polticas inter-relacionadas.
De acordo com os Tratados, a comisso e o conselho so obrigados a consultar o Comit das Re-
gies sempre que fazem novas propostas passveis de repercutir nos nveis regional ou local. O Tra-
tado de Maastricht destacou cinco reas com este potencial: coeso econmica e social, redes de
infra-estrutura trans-Europia, sade, educao e cultura. O Tratado de Amsterd acrescentou mais
cinco reas: poltica econmica, poltica social, meio-ambiente, ensino vocacional e transporte. Fora
destas reas, a Comisso, o Conselho e o Parlamento Europeu tm a opo de consultar o CoR caso
considerem que suas propostas possam ter implicaes regionais ou locais. Ao elaborar opinies por
iniciativa prpria, o CoR habilitado a colocar temas na agenda da J|.
206
5. Concluses e discusses nais
Em nossa opinio, cada vez mais necessrio elaborar conjuntos de polticas que reetem progra-
mas inter-relacionados, para o que preciso estimular a maior interao entre formuladores de po-
ltica de nveis diferentes e de reas polticas distintas. Para que estes conjuntos de polticas sejam
mais coerentes e ecientes e atendam s exigncias regionais, ser necessrio desenvolver mtodos
de avaliao com capacidade de gerar a inteligncia poltica necessria para apoiar essas interaes.
A respeito das interaes entre os objetivos de coeso e excelncia, um dilogo recente entre Janez
Potocnik, o Comissrio de Cincia e Pesquisa, e sua colega Danuta Hbner, responsvel pela Polti-
ca Regional, elucidou como a coordenao do Stimo Programa-Quadro e dos Fundos Estruturais
pode dar maior apoio pesquisa e desenvolvimento nos nveis nacional e regional. Ambos Comis-
srios incentivaram as autoridades nacionais e regionais, bem como os outros atores relevantes, a
fazer melhor uso, de forma coordenada, dos recursos disponibilizados por esses programas, a m
de alcanar os objetivos da renovada Estratgia de Lisboa. Segundo Potocnik, a Poltica de Coeso
j contribui para a pesquisa e desenvolvimento na J| ao fortalecer os locais onde a pesquisa reali-
zada, aperfeioar as habilidades das pessoas que a fazem; e ao criar vnculos entre estes e as empre-
sas que a podem explorar. Um dos problemas remanescentes a permanncia de divises entre
atores-chave: diviso entre os setores pblico e privado, entre as atribuies nacionais e Europias,
entre regies e entre instituies. Apesar de esta diviso se estender aos recursos nanceiros da J|,
para o Sr. Potocnik no h conito: O Programa-Quadro exige complementaridade com a Poltica
de Coeso e com os Fundos Estruturais. E os Fundos Estruturais destacam as oportunidades ofere-
cidas pelo Programa-Quadro.
At recentemente, acreditava-se que os Fundos Estruturais poderiam ser utilizados exclusivamen-
te para coeso, enquanto o Programa-Quadro poderia nanciar apenas a excelncia em pesquisa.
De acordo com Potocnik, chegou a hora de deixar este pensamento de lado. possvel, por exem-
plo, utilizar recursos dos dois fundos em um mesmo projeto, sob condies que estejam aplicadas
em etapas diferentes e que as atividades nanciadas por um dos Fundos no estejam beneciadas
pelo outro.
No passado, acreditava-se que os Fundos Estruturais poderiam ser utilizados apenas para promover
a coeso, enquanto o Programa de Estrutura de Pesquisa somente poderia nanciar a excelncia em
pesquisa. Para Potocnik, j tempo de acabar com essa crena. Os dois fundos podem, por exem-
plo, ser aplicados em diferentes etapas do mesmo projeto, na medida em que as despesas co-nan-
ciadas por um deles no recebam contribuio do outro.
207
Por sua vez, a Comissria Hbner enfatizou o papel da Poltica de Coeso no fortalecimento das ca-
pacidades de pesquisa e inovao das regies menos desenvolvidas da Europa. Embora reconhea
que as atividades de pesquisa e inovao na Europa so distribudas de forma desigual e que as dis-
paridades aumentaram com o alargamento da Unio Europia, Hbner realou que as polticas da
J| poderiam alcanar um bom equilbrio entre o fortalecimento de centros de excelncia existentes
e o investimento em novos ncleos: Precisamos de plos de excelncia, mas tambm necessitamos
de redes de regies que trabalham juntas. Apesar de o conhecimento ser, inegavelmente, um bem
global, mais eciente lidar com muitos dos fatores-chave que impulsionam a pesquisa e a inovao
no nvel regional. Ao longo do perodo .oo;-.o+,, a Poltica de Coeso deve disponibilizar aproxi-
madamente ,o bilhes de Euros para atividades relacionadas pesquisa e inovao.
A Comissria tambm assinalou a importncia de garantir sinergia entre a Poltica de Coeso e o
Stimo Programa-Quadro: Existe uma complementaridade geral, por meio da qual a Poltica de
Coeso contribui para construir capacidade de pesquisa e inovao em todas as regies, mas espe-
cialmente nas regies de convergncia. Isto aumentar as chances de participao dos atores destas
regies nos Programas-Quadro atuais e futuros e de alcanarem a excelncia em suas atividades de
pesquisa. As reas do atual Programa-Quadro com possibilidades de sinergias incluem as regies
de conhecimento e o potencial de pesquisa. Como a ao regies de conhecimento prov es-
tratgias voltadas formao e ao apoio a clusters locais e regionais que sejam impulsionados por
pesquisa e que contem com a participao de universidades, empresas e autoridades regionais, es-
tas estratgias poderiam ser alinhadas a outros programas de poltica regional. Por sua vez, a ao
potencial de pesquisa poderia estimular a convergncia entre pesquisa e inovao, especialmente
nas regies mais remotas para onde uma grande parte dos esforos da Poltica de Coeso ser dire-
cionada. Tambm existe a possibilidade de o Programa-Quadro e a Poltica de Coeso oferecerem
nanciamento complementar para atividades tais como a realizao de estudos de viabilidade no
caso de novas infra-estruturas de grande porte para pesquisa, sejam fsicas ou virtuais. Para a Comis-
sria, sempre que estas atividades sejam associadas ao desenvolvimento econmico da regio, em
particular no caso das regies de convergncia, poderiam ser beneciadas pela Poltica de Coeso.
Identicar sinergias e conitos entre as polticas permanecera como um grande desao para as ava-
liaes no futuro.
208
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211
Experincia do Estado do Amazonas
em poltica de
Marilene Corra da Silva Freitas
1. Fundamentos e estratgias
1.1. Conguraes do passado e do presente: perspectivas histricas e trajetrias
da pesquisa cientca na Amaznia
A rigor os projetos de atividade cientca na Regio estiveram sempre acoplados aos projetos de
domnio sobre os territrios e povos da Amaznia a partir da conquista da Amrica. O encontro da
Amaznia com a racionalidade cientca selou um destino de constitu-la como um vasto campo
de especulao, de aventura e de colonizao para os seus lugares e povos. Essa a primeira caracte-
rstica da cincia nos espaos regionais: coletar, classicar, testar, inventariar as gentes, os recursos, as
condies naturais, as probabilidades de aproveitamento. Organizada como um empreendimento
no quadro da dominao europia, essa caracterstica passa a ser uma matriz da cultura cientca
em relao aos lugares remotos do Brasil e, entre esses, a Amaznia um caso exemplar.
A cultura do inventrio na Amaznia tem fundamento no modo como as estruturas de pesquisa
dos museus imperiais no Brasil supriram agendas de disciplinas cientcas ligadas s cincias da na-
tureza, antropologia fsica e histria natural. Raa, territrio e povos eram os eixos norteadores
para a emergente biologia e outras disciplinas.
desses perodos a identicao pelos viajantes dos sculos +e, +; e +s de elementos culturais dos
67. Marilene Corra da Silva Freitas doutora em cincias sociais (Unicamp), professora da Universidade Federal do Amazonas
(Ufam) e reitora da Universidade do Estado do Amazonas (u|).
68. Cf. Jornal da , 21-27/10/91. A chamada de primeira pgina sugestiva: 200 Pesquisadores Desvendando a Amaznia. A
edio foi realizada em carter especial, numa espcie de exposio do esforo cientco do bandeirantismo institucional, que, se
no decorre de modismo contemporneo, (...) permite situar a us| diante da Conferncia Rio-92. O discurso do reitor da us| cris-
talino: a tradio de pesquisa da us| na Amaznia no conhecimento da ora, fauna, clima, hidrologia, geologia, histria, economia
e sociologia to grande que a instituio mobiliza cerca de duzentos docentes na regio, o que signica que a us| tem o dobro de
pesquisadores do Inpa e do Museu Goeldi juntos, em projetos de dimenso internacional. Esta ecincia de pioneirismo deve ter
sido contundente no oferecimento da Indstria e Comrcio de Minrios (Icomi), de suas gigantescas instalaes da serra do Navio,
no Par, para base permanente de pesquisas.
212
costumes e das tcnicas extrativas, agrcolas e de construo indgenas das populaes litorneas e
ribeirinhas que organizavam a sobrevivncia e a reproduo das sociedades locais.
O registro de expedies cientcas que foram realizadas no Brasil e na Amaznia, com o propsito
de desenvolvimento de programas cientcos na Europa nos sculos +; e +s, j se constitui em epis-
dio recorrente das abordagens de eventos e contatos de importncia para o conhecimento da regio.
Italianos, espanhis, americanos, franceses e alemes por aqui passaram, em busca de espcimes
para as suas colees. A palavra de ordem era salvar o que mais se pudesse, uma vez que imperava a
idia de que essas culturas se extinguiriam, estando os vestgios bem mais preservados nos museus
metropolitanos (Schwarcz, +,,,, p. e,). Alm dessas expedies, registram-se resduos de conheci-
mento tcnico e cientco aplicados predominantemente pelos engenheiros militares e por mission-
rios religiosos, seja na construo de edicaes, barcos, portos, caminhos e estradas, seja no desen-
volvimento da cartograa, do conhecimento ligado demarcao de linhas de fronteira, e de tcni-
cas ligadas sade e educao, resultantes da ao da formao religiosa e das escolas militares.
A segunda caracterstica do encontro da cincia com a Amaznia d-se num clima de feio da ati-
vidade cientca nacional inaugurada com os processos polticos de formao do Brasil Imprio e
posteriormente com os de armao nacional e da posio do Brasil como Estado Nao indepen-
dente. Conhecer a Amaznia era to importante quanto abri-la para o mundo; a institucionalizao
da Nao, mediante um processo de intensicao da nacionalizao da Amaznia era uma neces-
sidade de manuteno da grandiosidade do territrio e de negociao diplomtica. Os eixos da ar-
ticulao entre territrio, raa e cultura e civilizao passaram a presidir a implantao de museus,
academias de direito e faculdades de medicina que serviram de base para a criao das universida-
des e de centros de educao superior em perodos subseqentes.
A criao do Museu Goeldi em +see por um grupo de intelectuais locais, estava no mesmo espri-
to que presidira a criao do Museu Nacional do Rio de Janeiro em +sos- +s+o. O Brasil j era rota
obrigatria para obteno de colees e matrias-primas dos museus europeus; os museus locais
seriam homelands para os viajantes nanciados pelos museus estrangeiros e para dar suporte an-
tropologia emergente; o debate e o contato privilegiado com o exterior inauguram uma tradio
que at hoje caracterizam as publicaes dos museus nacionais, Charles Darwin e Paul Broca, por
exemplo, esto entre || personalidades correspondentes do primeiro nmero dos arquivos do Mu-
seu Nacional, dos quais apenas trs so brasileiros; o predomnio das chamadas cincias naturais
absoluto: zoologia, botnica, geologia, capitaneavam, respectivamente, ,,, .,, e +, dos +,, artigos
da Revista do Museu Nacional entre +s;e a +,.e, seguidos de +s artigos de antropologia e +. de ge-
ologia. (s.|\sv\s.z, +,,,, pp.e,-;+).
213
em poltica de ca+i
A idia de criar um museu natural no meio da oresta amaznica tinha o objetivo inicial de estudar
a natureza, a fauna, a ora, a constituio geolgica, a geograa e a histria. Em +s,,, com a direo
de Goeldi, a estrutura do museu amplia-se mediante a organizao de diferentes sees de zoologia,
botnica, etnologia, arqueologia, geologia e mineralogia e de biblioteca especializada, jardim botni-
co e zoolgico. Cartas de Emlio Goeldi, trabalhadas por Llian Schwarcs, assinalam argumentos es-
clarecedores do sentido da atividade cientca na regio: a importncia estratgica da luz da cincia
bem no meio da oresta amaznica, o fato de a regio concentrar raas cuja origem se ignora e
liao se desconhece, cujo segredo poderia esclarecer a essncia do atraso e da especicidade do
homem americano, e um importante registro sobre as relaes como outras instituies cientcas
do pas, tal seja:
No menos sabido o modo pelo qual o enriqueceu-se ainda no h muitos anos, s expensas
incontestes do |sc com aviltado nmero de objetos preciosos oriundos de Maraj e de outros
pontos da Amaznia, levando a diretoria, a ttulo de emprstimo e com o pretexto de dar maiores
dimenses a tal exposio antropolgica realizada na capital brasileira, o quinho da maior do que
havia no Par. Nada voltou, nada foi dado em troca (cf. co||||, 1894, s.|v\s.z, 1993, 89).
Outra correspondncia de Goeldi relata sobre os tipos de informaes que outros pesquisadores
solicitavam do museu:
De um lado nos pedem informaes sobre esse animal, de outro querem material sobre aduela
planta, um etngrafo deseja informaes sobre essa tribo indgena, e logo nos chega uma carta de
um antropologista implorando o nosso auxlio para obter crnios de certos ndios (cf. co||||, 1897,
s.|v\s.z, 1993, 89).
O envolvimento das populaes amaznicas no itinerrio cientco seria um dos pontos mais recor-
rentes da pesquisa de campo na Amaznia.
Delineada a estrutura precedente, emerge a terceira caracterstica de envolvimento da Amaznia
com as atividades cientcas, agora no circuito de um projeto poltico produtor das conexes entre
o desenvolvimento nacional e a estrutura de implantao da cincia bsica e aplicada s necessida-
des do pas. Um projeto, portanto, de fora para dentro (por conexes nacionais e internacionais);
e/ou no dizer de Schwartzman (.oo;), top-down. Entre tais necessidades em relao Amaznia, a
de intensicar o conhecimento humano e natural sobre a regio com vistas compreenso cienti-
ca da natureza e de formas de adaptabilidade das populaes nativas tem nalidades muito claras,
tais sejam:
214
organizar exploraes botnicas que cubram de maneira progressiva e sistemtica a to-
talidade da Hilia Amaznica, com o m de coligir plantas de interesse econmico, reu-
nir documentos e informaes sobre as prticas etnobotnicas dos povos aborgenes e
coletar amostras vegetais e dados cientcos capazes de orientar os estudos orsticos,
togeogrcos e taxinmicos;
iniciar, em algumas cidades tpicas da Hilia Amaznica, inquritos sociais, to completos
quanto possvel, a m de xar as suas caractersticas antropolgicas, a sua feio cultural e
econmica, o seu gnero de atividades, o seu regime alimentar e estado sanitrio;
estudar a possibilidade de utilizar, para a educao das populaes amaznicas, caravanas
compostas de sanitaristas, etnlogos, agrnomos e professores, aparelhados com recursos
modernos de projees xas e mveis, de discos, rdios etc.;
analisar as causas de depopulao dos centros indgenas amaznicos e os recursos aplic-
veis para sustar o seu desenvolvimento;
estudar os elementos folclricos e lingsticos dos diversos grupos indgenas;
investigar os meios de preservar as populaes indgenas das contaminaes infecciosas
resultantes de contactos com civilizados portadores de germe em relao aos quais se
encontram em estado de menor resistncia;
colaborar no estudo comparativo da siologia humana e animal em diferentes latitudes
e altitudes.
O exame do desenvolvimento das atividades cientcas e estruturas de apoio ao desenvolvimento da
cincia, nas primeiras dcadas do sculo .o, diferenciam de sada, a situao da Regio Amaznica.
Os smbolos e pilares da modernidade brasileira, como a siderurgia, as ferrovias, a utilizao do con-
creto armado e dos materiais de edicaes propiciaram o aumento de instituies cientcas no
pas, mantidas pelo Estado, j estavam em processo de desenvolvimento na Regio Sudeste. Preocu-
pao com a formao de mo-de-obra com vistas integrao ao setor produtivo, especialmente a
minerao e a metalurgia j eram postas com a criao da Escola Politcnica de So Paulo, em +,o,;
(v\sc\s, +,,|, p..e,). Iniciativas de institucionalizao de comisses especializadas, de interlocuo
qualicada e de publicaes de interface entre o conhecimento cientco e o desenvolvimento eco-
nmico so contemporneas do mesmo ambiente histrico, intelectual e poltico, como ilustram a
Comisso de Estudo de Minas e Carvo de Pedra (+,o.), a Comisso Geogrca e Geolgica (+,o,),
o Servio e Mineralgico do Brasil (+,o;) a Academia Brasileira de Cincias (+,+e). O exemplo da pu

69. Os itens eleitos para a ilustrao da estratgia de cooperao externa em relao aos povos indgenas correspondem aos n-
meros 3, 13, 15, 18, 19 e 22, que fazem parte do relatrio do representante do Brasil na Unesco, presente Conferncia de Iquitos, Dr.
Paulo E. Berredo Carneiro (idem, pp. 27-29).
215
em poltica de ca+i
blicao de estudos minerais em sesses especializadas de cincias matemticas, cincias biolgicas
e cincias fsico-qumicas, bem demonstram a ltima referncia.
No mbito de uma escolha estratgica do projeto nacional dos anos ,o, |o e ,o, o perodo Vargas
secunda as iniciativas de organizao cientca com medidas polticas todas articuladas em torno
de um desenvolvimento nacional apoiado pelo conhecimento. A expanso da siderurgia at a cria-
o de Comisso Executiva do projeto Siderrgico Nacional e o apoio militar do Brasil s Foras
Aliadas na Segunda Guerra Mundial resultaram em emprstimo dos |J\ para intensicao da im-
plantao da usina de Volta Redonda. A consultoria externa e a presena de tcnicos especializados
permitiram interao com a correspondente comunidade de conhecimento brasileira ou os grupos
de interesse que a representavam (v\sc\s, +,,|, .;o). A importncia do petrleo como recurso eco-
nmico j propiciara as primeiras prospeces de petrleo, logo aps a primeira Guerra; o primeiro
poo comercial de petrleo de +,,,. O resumo do perodo apresentado por Israel Vargas ilustra-
tivo de como as prioridades materiais e cognitivas para a pesquisa em algumas reas fundamentais
foi efetivada:
Durante o perodo de +ss, a +,|,, a grande siderurgia foi apresentada como condio de progresso
e modernizao, mas com gradaes diferentes. Antes de +,,o os discursos enfatizavam o desen-
volvimento da siderurgia como condio necessria para o Brasil tornar-se um pas civilizado, depois
predomina a tica da segurana nacional. At +,,o, o apoio do Estado fazia-se, sobretudo, na forma
de benefcios scais e subsdios econmicos, depois dessa data, passou ao controle direto do projeto
siderrgico, com forte inuncia militar. (...) O projeto de construir a grande siderurgia, segundo os
modelos em vigor no exterior, no excluiu a iniciativa local na busca de solues diferenciadas que
ditavam os modelos de siderurgia no Brasil. A abundncia de madeira, em contraposio carncia
de coque, que era o combustvel das grandes siderrgicas europias, motivou os engenheiros locais
na busca de uma soluo original: iniciar o projeto de uma grande usina de madeira, que resultou na
Belgo-Mineira. (v\sc\s, +,s,, .;o-.;.).
Chama a ateno que entre os ambientes potenciais para o desenvolvimento econmico da po-
ca, as diferenas de foco entre a Amaznia e o Sudeste sejam gritantes. O mesmo projeto nacio-
nal elegera para a Regio a ressurgncia da batalha da borracha, um novo uxo migratrio, uma
nova frente de inventrios cientcos, entre outras medidas de agenciamento. A Amaznia sofre
nova espacializao econmica, com profunda interferncia na vida de grupos humanos do Norte
e do Nordeste.
O Estado nacional traara o destino e o modo de integrao da Amaznia na sociedade nacional,
216
tal seja como parte da soluo da questo agrria, do pacto entre as elites industriais e oligarquias, e
entre os movimentos de modernizao da sociedade brasileira e as razes agrrias desse modelo.
Nenhuma referncia registrada necessidade de articulao entre as atividades de sustentao
econmica e o desenvolvimento cientco. A discusso acerca do Instituto Internacional da Hilia
Amaznica, que culminou na criao no Instituto Nacional de Pesquisa da Amaznia (Inpa), res-
taurara a viso de uma nova codicao cientca dos registros realizados em vrios campos dis-
ciplinares, com nfase em certa misso sob a forma de processo civilizatrio da cincia nacional.
Dimenso particularssima dessa misso, no caso do Amazonas, o desconhecimento da existn-
cia da Universidade Livre de Manos (+,o,), cuja constituio nascera com nfase nas engenharias
(agrimensura, agronomia, silvicultura), nas cincias naturais e farmacuticas, cincias jurdicas, sociais
e letras.
Ignora-se tambm o legado da Escola de Agronomia e Veterinria do Par (+,..), do Instituto da
Amaznia em Parintins (\) e Tom Au no Par (+,,+), do Instituto agronmico do Norte, em Be-
lm (+,,,), e at determinado ponto a existncia de experincia acumulada no Museu Goeldi.
Alis, do Museu Paraense a experincia de construo de lagos e canais para a criao intensiva
de quelnios, peixes amaznicos de vrias espcies que culminaram na aqicultura/ piscicultura em
audes do Nordeste e nos Estados da Paraba, Bahia e So Paulo at o Museu entrar em decadncia,
a partir de +,|, (cf. |o\, .oo,; s,-++.). Inmeras experincias cientcas no campo da agrono-
mia e da agricultura e do extrativismo foram desenvolvidas no Amazonas e no Par entre os anos .o
e ,o por iniciativas de governos, acordos internacionais e experimentos produtivos particulares (des-
taque para as experincias americanas como a Companhia Ford Industrial do Brasil, com plantio de
borracha e leos vegetais, a japonesa; a Companhia Nipnica de Plantaes do Brasil S.A Nankatu,
e a posterior era dos ||s) com a introduo da juta indiana e da pimenta-do-reino de Singapura,
estudo de aproveitamento das vrzeas e de melhoramento do guaran, expanso da fruticultura,
dendeicultura e avicultura e uso de fertilizantes qumicos.
E raramente o estgio rudimentar da pesquisa cientca na Regio, hoje, considera a hiptese de que
o processo de institucionalizao da cincia como enclave, na regio amaznica, tornou-o insusten-
tvel por muito tempo.
A caracterstica subseqente da pesquisa cientca na Amaznia a inclui em um complexo quadro
de subdesenvolvimento intelectual pela carncia das universidades federais na Regio Norte. Gros-
so modo, as instituies federais de ensino superior (Ifes) fora do Sudeste so vistas como institui-
217
em poltica de ca+i
es impostas por processos de legitimao polticas dos arranjos de grupos de conservadores e
pouco expressivos na cultura cientca do Brasil. Tal foi a avaliao de grupos de intelectuais sobre
a presso que setores polticos locais operaram no processo de criao e nanciamento de univer-
sidades federais na Regio Nordeste. O raciocnio de que a decadncia da qualidade do projeto de
universidade brasileira dera-se pela diviso entre universidades de produo de conhecimento novo
e aquelas limitadas transmisso do ensino generalizou-se como representao da conscincia uni-
versitria nacional. Durante anos essa opinio foi ampliada como ideologia dominante em debates
universitrios acerca das razes do atraso das universidades brasileiras e de sua organizao desigual
no territrio nacional. No seria difcil argumentar que a Amaznia foi atingida por essa perspectiva
de forte carter ideolgico na apreciao das partes do Brasil que no poderiam merecer o mesmo
tratamento do lado desenvolvido em termos do acesso universidade de qualidade e aos recursos
para pesquisa cientca. Esta uma opinio ainda muito difundida em crculos especializados, nos
juzos da qualidade do ensino, nas justicativas de centralizao dos recursos e investimentos em
educao em centros melhor posicionados da economia brasileira. A fora dessa argumentao
suciente para no dar s iniciativas regionais o acesso ao conhecimento.
A extenso dessa opinio cristalizada para a experincia nacional em pesquisa cientca automti-
ca: os investimentos em cincia devem ser conquista do mrito de indivduos e grupos com padres
de legitimidade reconhecidos e universalmente aceitos; a organizao institucional da pesquisa deve
considerar a concentrao de esforos e resultados por campos disciplinares e reas de prioridade
temticas; as iniciativas de desenvolvimento cientco devem ser centralizadas e controladas pela
comunidade cientca como a principal interlocuo na realizao de estratgias de poltica cien-
tca. Nada de especial, nem de condenvel na dinmica em exame se ela no se constitusse no
principal argumento da excluso de regies no desenho de uma poltica nacional de .s e de in-
vestimentos em educao superior relacionada ao desenvolvimento cientco. Os rudimentos do
contra-discurso desse ponto de vista esto formulados, mesmo que vistos com reserva pelos grupos
em interlocuo (ou mediante desqualicao). Por outro lado, demandas dos prprios pesquisado-
res em temas de interesse revelam mudanas em curso do itinerrio da pesquisa na Regio.
Pesquisa acerca da produo cientca das cincias humanas na Regio Norte realizada por Berta
Becker (.oo+-.oo,), sob encomenda do Programa |s\, com vistas a uma melhor insero do tema
dimenses humanas na Amaznia no conjunto de estudos de mudana climtica, pode ilustrar
caractersticas recentes de resultados obtidos pelas universidades da Regio, na rea de conhecimen-
to citada, que so:
desmisticao do mito da fraca densidade de pesquisas na Regio e de que os estudos de
218
mestrado e doutorado no privilegiam temas locais. Ao contrrio, a variedade de temti-
cas e a nfase nas realidades locais privilegiaram pesquisas sobre as atividades agropecu-
rias no Par, Mato Grosso e Rondnia, as atividades extrativistas no Acre, Amap e Ron-
dnia; as representaes etno-culturais e sociedades amaznicas, sobretudo no Amazo-
nas; as cidades, com foco nas capitais estaduais. Estudos de populao (em sua dimenso
demogrca), indstria, e redes tcnicas foram temas menos enfocados, mas destacam-se
os primeiros no Par (populaes) e os segundos (indstria e redes) no Amazonas;
desmisticao do mito da baixa produtividade de pesquisa e da desconexo entre os
programas de ps-graduao com as linhas de pesquisa em curso. Ao contrrio, os pro-
gramas regionais de ps-graduao, todos enfatizam temas e preocupaes de pesquisa
de interesse regional e nacional, destacando-se, no documento em referncia, os progra-
mas e ps-graduao j amadurecidos, que tm forte relao com a produo de conhe-
cimentos, sobretudo em teses e dissertaes (T/D), e tambm em livros e captulos de li-
vros. o caso da Universidade Federal do Par (J||\) com a mais numerosa e diversicada
produo, seguida da Universidade Federal do Amazonas (Ufam). A da Universidade Fe-
deral do Mato Grosso (J|), mais recente, j registra produo numerosa, enquanto nos
demais estados so ausentes ou incipientes os cursos de ps-graduao;
desmisticao do padro de qualidade inferior da formao ps-graduada uma vez que
os programas regionais apresentam tendncia de alinhamento s coordenadas normati-
vas da Capes e os programas de ps-graduao extra-regionais so, inevitavelmente, regu-
lamentados por essa coordenao. Destacam-se programas extra-regionais de So Paulo
e Rio de Janeiro, seguidos do Paran, Santa Catarina e Minas Gerais, que orientam teses e
dissertaes de professores da Amaznia e realizam pesquisas sobre a Regio;
desmisticao da opinio generalizada sobre a pesquisa regional referente notcia de
que a maioria da produo cientca sobre a Amaznia oriunda de condicionantes pos-
tos pelos programas extra-regionais. Mesmo que seja identicada maior participao dos
programas citados em Estados de pouca ou nenhuma organizao de ps-graduao, h
equivalncia de importncia da produo cientca em Estados onde se evidencia o ama-
durecimento da formao de mestres e doutores. O exemplo que ilustra a produo tem-
tica de teses e dissertaes sobre cidades e redes entre a J||\ e So Paulo (Fig. , e |) e entre
a produo da Ufam e do Rio de Janeiro bem elucidativo (cf. s|.||s, .oo,; .ooe; .oo;).
Tais resultados, no entanto, no mudam o carter da centralizao e da concentrao dos investi-
mentos de .s que excluem a Regio Norte, nem mudam a realidade acerca das lacunas de temas
na rea em exame. Problemas estruturais da relao entre os campos disciplinares, e entre estes e
o aparato institucional da pesquisa cientca na Amaznia, reclamam aes mais consistentes, de-
cisivas e permanentes. Ainda no foi possvel reverter tendncias histricas de investimentos em
cincia e tecnologia na Amaznia. Faz-se necessrio investir fortemente nas instituies de pesquisa
219
em poltica de ca+i
e nas universidades de forma a consolidar uma infra-estrutura acadmica, cientca e tecnolgica
pelo menos dez vezes a superior existente (Vieira, .ooe).
Posio singular no itinerrio da pesquisa cientca na Amaznia a proveniente do impacto de de-
mandas da agenda ambiental, da armao e da concorrncia de paradigmas nas cincias ambien-
tais e da relao conituosa entre as polticas de proteo ambiental e de desenvolvimento regional.
Nexo explicativo dessa posio, em si prpria, a quinta caracterstica da pesquisa na Amaznia e
confunde-se com o prprio foco de interesse em que a regio se constituiu como assim esclarece
Silva (.oo+; .oo,):
A posio que a Amaznia passou a ocupar no equilbrio ecolgico da Terra repe os problemas
de suas formas de ocupao e dos modelos de desenvolvimento adotados para torn-la produtiva
em outro patamar.
(...) As elaboraes cientcas sobre a Amaznia ressaltam, especialmente, trs argumentos amplos,
articuladores de disciplinas e especialidades, que estudam seus constituintes fsicos, ambientais, so-
ciocultural e histrico:
A Amaznia um complexo de ecossistemas interligados que so inuentes na manuten-
o do equilbrio da Terra, enquanto um sistema de vida. O desenvolvimento das cincias
da natureza e da interdisciplinaridade de campos e reas de conhecimento permite consi-
derar a regio como entidade decisiva na manuteno e na transformao da qumica da
atmosfera, na dinmica do ciclo hidrolgico e na variao climtica;
Os ecossistemas amaznicos tm a maior biodiversidade do mundo, cujas espcies ainda
no esto cienticamente conhecidas e, em sua maioria, apesar de ainda serem nicas em
seu ambiente natural, esto em situao de fragilidade ou em processo de desapareci-
mento. A ameaa aos recursos naturais da Amaznia provm, de um lado, do desconhe-
cimento cientco e tecnolgico do seu funcionamento interno, fato que interfere no ma-
nejo de sua ora, fauna e populaes originrias, e das inuncias externas de processos
naturais fsico-qumicos e biolgicos planetrios, em seus impactos locais, temporrios e
permanentes. Por outro lado, concorrem para os prejuzos aos ecossistemas amaznicos o
manejo inadequado de suas riquezas conhecidas e potenciais.
A Amaznia constitui uma regio complexa, com processos econmicos em curso de
expresso mundial, composta de reas e populaes urbanas, rurais e indgenas, de ocupa-
o secular e milenar, e de reservas de proteo ao meio ambiente de manejo tradicional e
recente. premente a necessidade de a Amaznia ser desenvolvida pelo livre exerccio do
aproveitamento econmico dos seus recursos naturais, com disciplinamento e condies
220
das aes de desenvolvimento econmico-social fundamentadas na ordem institucional
de seus estados. O zoneamento ecolgico-econmico da Amaznia prioridade e con-
dio bsica para a reorganizao do seu espao e padronizao de modelos compatveis
com a preservao e conservao ambientais.
Problemas da relao entre ecologia e da economia poltica do mundo que criam grandes estudos
prospectivos sobre o futuro ecolgico da Amaznia. Indaga-se sobre a sustentabilidade ecolgica
do desenvolvimento regional. Emerge junto com essas indagaes uma estratgia cientco-tecno-
lgica no quadro tendncias abertas pelas transformaes da revoluo tecno-econmica. A cincia
e a tecnologia podem ser usadas para prevenir, atenuar e at reverter impactos nas prprias bases
ecolgicas de sustentao continental e mundial. A ateno cientca sobre os biomas e ecossiste-
mas amaznicos inclui proposies de outros modelos de desenvolvimento e avaliaes de que as
alternativas do futuro inserem o fator ambiental como aspecto fundamental a ser considerado pe-
los Estados nacionais e escolhas governamentais.
2. Estratgias e marcos regulatrios
2.1. O formato institucional
A Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia do Amazonas (s|.) foi criada pela ||| n. ..;s, de
,+ de Janeiro de .oo,.
A s|. possui quatro entidades vinculadas: a Universidade do Estado do Amazonas (J|\), o Institu-
to de Tecnologia do Amazonas (Utam), o Centro de Educao Tecnolgica do Estado do Amazonas
(Cetam) e a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam).
A s|. tem como reas de atuao:
Formulao, execuo e acompanhamento das aes de fomento pesquisa e ao desen- (a)
volvimento tecnolgico, com a promoo da defesa dos interesses voltados melhoria da
qualidade de vida do Estado;
70. Essas trs formulaes em debate sobre a Amaznia referem-se, em linhas gerais, s concepes que articulam a sua condio
de ecossistema especial, de possibilidades de uso racional e controlado de seus recursos e o seu potencial econmico a ser utilizado
sem condicionantes da opinio pblica e de grupos internacionais. Sobre este ltimo aspecto, o Cdigo Amaznico (cf. cov|sno |o
|s+|o |o |zons, 1991 verso preliminar apresentada 1
a
Reunio de Governadores da Amaznia, em 18 de junho de 1991)
uma proposta exemplar de como os interesses governamentais e multinacionais, com assessoria cientca, tm uma particularssi-
ma opinio sobre a sustentabilidade do desenvolvimento econmico-social da Amaznia; cf. Benchimol, 1992, pp. 175-177.
221
em poltica de ca+i
Promoo de aes para integrao dos sistemas de cincia e tecnologia de modo a per- (b)
mitir, de forma estruturada, a busca da inovao, o alcance de novos mercados e a criao
de emprego e renda;
Participao em iniciativas e programas voltados para captao de recursos das institui- (c)
es que atuem na rea de cincia e tecnologia;
Promoo de intercmbio de pesquisadores regionais com os nacionais e estrangeiros (d)
para estudos e pesquisas com vistas soluo de problemas inerentes s cadeias produti-
vas tpicas da economia amazonense;
Apoio realizao de eventos tcnico-cientcos no Estado, organizados por instituies (e)
de ensino e pesquisa;
Realizao de estudos sobre a situao da pesquisa cientca no Estado, visando identi- (f)
cao de campos para as quais devam ser dirigidas, de acordo com os interesses estra-
tgicos do governo;
Apoio publicao de resultados de pesquisas de interesse relevante para o Estado. (g)
As entidades vinculadas da s|. tm o perl emisso nos seguintes marcos regulatrios:
Universidade do Estado do Amazonas (urt)
Criada pela Lei n ..e,;, de +. de janeiro de .oo+ tem a nalidade de promover a educao, desen-
volvendo o conhecimento cientco, particularmente sobre a Amaznia, conjuntamente com os
valores ticos capazes de integrar o homem sociedade e de aprimorar a qualidade dos recursos
humanos existentes na Regio.
O fundamento explicativo da criao e do desenvolvimento da J|\ est no mago do conceito de
incluso como poltica pblica: formao para educao, formao para sade, formao para o de-
senvolvimento estratgico regionalmente endgeno e nacionalmente articulado. Privilegia so/ de
suas vagas a estudantes do Estado do Amazonas, destas destina eo/ aos egressos de ensino pblico
e |o/ aos egressos do ensino privado. Na rea de sade destina ,o/ de suas vagas aos alunos do
interior e ,o/ aos alunos da capital. Tem atualmente ,, cursos de graduao, com .s mil alunos; +,
programas de ps-graduao em nvel de mestrado e doutorado, ,. cursos de especializao.
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam)
A Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam) uma instituio colegiada,
implantada em maro de .oo,. Tem a misso de ampliar as condies para a produo do conheci-
mento cientco, bem como a participao plural de pesquisadores e estudantes. O resultado des-
222
sas pesquisas, associado participao das populaes da regio, visa proporcionar a insero social,
concretizando o desenvolvimento sustentvel. O oramento da Fundao constitudo por +/ da
receita do Estado alm dos recursos dos fundos setoriais.
A presidncia do Conselho Diretor da Fapeam exercida pelo titular da pasta de Cincia e Tecno-
logia do Estado.
Centro de Educao Tecnolgica do Estado do Amazonas (Cetram)
Criado pela Lei n. ..s+e de .| de julho de .oo,, tem por objetivo promover e executar a pol-
tica de educao prossional do Estado do Amazonas, nos nveis bsico, tcnico e tecnolgico,
como instrumento de cidadania para gerar ocupao e renda, em articulao com os programas
de governo.
2.2. Processos de induo de escolha de prioridades (como fazer a induo?
Integrao regional e conexo local)
O papel da inteligncia estratgica na induo de prioridades est na combinao de idias-fora
com a construo de consensos acerca delas (favorecimento de oportunidades de realizao). Essa
foi a escolha realizada na experincia do Estado do Amazonas. A induo considera que h eixos de
prioridade no plano de governo, na expectativa dos setores especcos, nas demandas da sociedade
regional e nas articulaes nacionais com o Estado brasileiro. A denio de estratgias comuns me-
diante a identicao de consensos e necessidades constitui-se em uma ferramenta essencial para
o reconhecimento de identidades, interesses, pontos de convergncia entre as aes setoriais e as
polticas pblicas e pontos de articulao com poltica nacional de .s|.
A Conferncia de .s| (.oo,), realizada pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (.) foi um marco
importante para a auto e inter-compreenso da necessidade de os governos estaduais desenvolve-
rem estratgias de longo e mdio prazo como forma de incluso das polticas de cincia e tecnolo-
gia nas prioridades de polticas pblicas. O dilogo regional entre os diferentes sujeitos em ao e os
setores de interesse pblico permitiu a identicao de eixos temticos que poderiam se constituir
em mobilizao de esforos e investimentos em .s|, em torno dos quais h consensos.
Para a experincia do Amazonas o resultado da conferncia no que diz respeito Regio Norte ser-
223
em poltica de ca+i
viu como validao do suposto de que a poltica nacional de .s| deve ter compromisso local e re-
gional sem perda de seu papel indutor e articulador de estratgias nacionais.
Os consensos registrados nos Estados sobre prioridades de .s| nem sempre reetem as avalia-
es nacionais apontadas pelos especialistas. A expresso nominal dessas prioridades regionais
resume-se em:
Servios tecnolgicos de alto nvel e de tecnologias apropriadas em todos os setores de
desenvolvimento produtivo em curso na Amaznia;
Integrao de setores produtivos ligados a bioindstria, a biotecnologia e a bioinformtica
com o desenvolvimento da pesquisa avanada no campo da biologia molecular;
Formao e conectividade de redes e instituies ligadas ao geo-referenciamento e se-
gurana do territrio, ao ambiente natural.
H uma clara relao entre cincia, desenvolvimento e polticas pblicas, produtora de agendas se-
toriais de sade, educao, logstica, gesto, segurana, desenvolvimento tecnolgico, direito, com
todos os desdobramentos que implicam maior investimento em .s face s necessidades regionais,
e da organizao dos estados e das populaes. D-se nessa relao o desenvolvimento de um es-
foro de mediao entre o conhecimento produzido sobre a Regio e a emergncia clara de uma
demanda de pesquisa nem sempre integrada ao Sistema Nacional de .s.
O desdobramento dessas demandas organizadas por temas registra um conjunto de referncias que
esto no centro da relao entre os temas estratgicos para os estados da Regio Norte, os campos
disciplinares organizadores do conhecimento e sua cadeia de pesquisa, e atividades dos setores pro-
dutivos. Da forma como se reportam registram-se as necessidades de pesquisa que se seguem:
eco-extrativismo, agricultura tradicional, agrobusiness, atividades minero-metalrgicas,
organizao do territrio e das novas exigncias do zoneamento econmico-ecolgico,
processos industriais de base tecnolgica local e inovadores (envolvendo os campos da
engenharia, minerao, comunicaes e informtica).
H setores produtivos cuja evoluo depende, em grande parte, das informaes geradas e postas
disposio por essas iniciativas, tanto quanto delas dependem os processos de organizao recen-
te do territrio amaznico. Os casos da minerao e do desenvolvimento das modernas formas de
agricultura ilustram essa necessidade, assim como as novas exigncias da problemtica ambiental
na Regio.
224
O exemplo mais heurstico dessa relao emerge das agendas sade e ambiente, educao e am-
biente, energia e ambiente, direito ambiental, cincia e segurana, logstica e comrcio exterior, ges-
to de sistemas e redes de |s|, que convivem com as agendas tradicionais da formao e de pes-
quisa na regio norte.
A construo dessa relao vem determinando em grande parte o perl de uma agenda de .s e
|s| na Amaznia. A particularidade desses esforos e de algumas iniciativas que, com freqncia,
no esto integradas s polticas nacionais de .s. Participam desse esforo, predominantemente
os setores produtivos interessados, as polticas pblicas de educao, sade e segurana, os setores
contemporneos da economia que investem em produtos a partir das tecnologias de informao e
comunicao (|.) e setores dos Estados fomentadores do desenvolvimento regional.
2.3. Demandas da socioeconomia por estados da Regio Norte
O Estado de Roraima expressa preocupaes de desenvolvimento econmico e tecnolgico que
d base consolidao de suas plataformas tecnolgicas em apicultura, fruticultura, gros, man-
diocultura, piscicultura e agropecuria em convnio com o ./Basa/.|. Tais necessidades se
representam na urgncia de implantao de infra-estrutura laboratorial e de servios tecnolgicos
e da implantao de cmaras setoriais e temticas que integrem a agenda de .s e a agenda de de-
senvolvimento econmico dessa unidade federativa.
A construo democrtica da poltica/plano de .s| do Estado de Roraima, institudo em dezem-
bro de .oo,, previa a incorporao de ,/ da arrecadao estadual para nanciamento de projetos
voltados ao atendimento das prioridades estabelecidas nos Programas constantes no Plano de .s|,
alm de programa de xao de doutores, execuo de ||s|. Jnior com so bolsas iniciais para .ooe
(o Estado prev convnios com o .|q), para desenvolvimento de aes a serem contempladas pelo
Programa Primeiros Projetos: infra-estrutura para jovens pesquisadores, implantao de laboratrios
de anlise de metais pesados e de anlise de gros e derivados, biofbrica de mudas e implantao
do ncleo de gesto tecnolgica compartilhada.
No Estado de Rondnia a poltica de .s tem como escopo a produo do conhecimento cient-
co, o desenvolvimento de tecnologias inovadoras e apropriadas, o uso racional de recursos naturais
e a verticalizao do setor produtivo em bases sustentveis. As aes de .s para o desenvolvimen-
to do Estado, envolvem o Programa Rondoniense de Tecnologias Apropriadas com o objetivo de
agregar valor produo proveniente da pequena propriedade rural, micro e pequenas empresas
225
em poltica de ca+i
concentradas nos setores moveleiros, produo e aproveitamento do leite, piscicultura, fruticultura,
culturas industriais, informao e pesca artesanal.
Consideram-se como implantadas em Rondnia, as plataformas tecnolgicas de madeira mveis,
piscicultura, fruticultura e cafeicultura. Destaca-se nos ltimos cinco anos nesse Estado a implanta-
o e o desenvolvimento de uma agenda cientca na rea de sade, com nfase na pesquisa biom-
dica sobre doenas infecto-contagiosas e parasitrias que deu base criao do Instituto de Pesqui-
sas em Patologias Tropicais em Rondnia (Ipepatro), e que se apresenta como um importante n-
cleo de formao de pesquisadores e de grupos de pesquisa nesta rea. Esse esforo pontual, mes-
mo localizado no Estado, no parece estar associado s prioridades de .s na poltica pblica de
sade, creditando-se seus avanos a esforos da liderana pessoal que constituiu o prprio grupo.
Os Estados de Rondnia e Roraima possuem fundos vinculados a fundaes de desenvolvimen-
to tecnolgico, no caso de Roraima por opo, e ambos se ressentem da ausncia de doutores e
de cursos de graduao e ps-graduao para as reas convergentes da produo local, e para a
consolidao de cadeias produtivas com base nos arranjos j existentes no delineamento dessas
plataformas. Registram-se programas pontuais de .s implantados em parceria com o .|q (De-
senvolvimento Cientco Regional e ||s|.-Jr, no valor de R, ..o;;.ooo), alm de iniciativas que criam
oportunidades e se organizam em torno uma agenda ambiental com nfase na sustentabilidade
do desenvolvimento.
No Par, a base histrica da economia fundada na explorao dos recursos minerais, na prtica
do extrativismo e na exportao in natura de produtos da oresta e do subsolo; um dos maio-
res exportadores de minrios do mundo, e na J||\ concentra-se um padro de excelncia na for-
mao de prossionais e de pesquisadores de geologia. O grande desao desse Estado ampliar e
diversicar a base produtiva, diminuir as desigualdades intra-regionais, agregar valor aos produtos
locais, reduo dos riscos ambientais e melhoria da qualidade de vida da populao. Os desaos do
Estado do Par correspondem, em grande parte, a todos os desaos da Amaznia interiorana, ao
mesmo tempo em que se apresentam condicionamentos bsicos similares para o estabelecimento
da relao entre conhecimento e desenvolvimento, como: maior acesso informao; reduo das
desigualdades sociais, regionais e das condies de vida no campo e na cidade; incentivo gerao
e difuso de tecnologias apropriadas; incentivo inovao tecnolgica e formao especializada
de recursos humanos; apoio, expanso e infra-estrutura de pesquisa; regulamentao e certicao
dos produtos e processos econmicos; e, maior densidade de investimento no desenvolvimento de
programas cientcos e de solues de \|| ligados s prioridades de gros, mveis e artefatos de
226
madeira, fruticultura regional, jias e gemas, pesca e aqicultura, artesanato mineral, oricultura,
oleicultura e plantas medicinais e setores de couro/calados.
O Estado do Par estrutura essas demandas por meio do Programa Paraense de Fixao de Recursos
humanos, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico do Par, o Programa
Paraense de Design, o Programa de Plataformas Tecnolgicas (turismo, fruticultura, pesca e aqi-
cultura), a Rede Par de Tecnologia, o Programa de Tecnologias Industriais Bsicas, o Programa de
Tecnologias Apropriadas e o Programa de Incentivo a Produo do Biodiesel. o estado da Regio
Norte que tem as instituies mais antigas de pesquisa e o maior nmero de pesquisadores (Mu-
seu Goeldi e Instituto Agronmico do Norte). Tem a maior quantidade de mestrados e doutorados,
grupos de pesquisa de maior acesso aos mecanismos de nanciamento da poltica nacional de .s,
e com a nica instituio especca para a compreenso cientca do desenvolvimento da econo-
mia poltica da Amaznia Brasileira e continental, o Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (Naea),
ligado Universidade Federal do Par. ainda visvel no Estado um esforo de articulao entre as
cincias geolgicas, o setor econmico ligado minerao e as instituies universitrias e de pes-
quisa em torno do desenvolvimento de uma agenda mineral como um nicho de excelncia e de
identidade econmica integrada s preocupaes ambientais. O .|q rmou com o Par a quantia
de R, ..o.e.ooo em convnios para os Programas de Desenvolvimento Cientco Regional e ||s|.-Jr.
O recente Estado de Tocantins reproduz, em grande parte, os desaos j descritos no Par, distin-
guindo-se a bovinocultura e a agricultura de gros como atividades estruturantes da economia lo-
cal, ao lado do ecoturismo e das atividades extrativistas tradicionais. Destaca-se o esforo recente
da integrao da agenda de .s nacional aos grupos que se organizam em torno dos Programas
Primeiros Projetos, Desenvolvimento Cientco Regional e xao de doutores, em parceria com o
.|q, que atingiu em .oo,-.ooe a ordem de R, ,.,o+.ooo. Com um espao fsico que se constitui de
biomas amaznicos e do cerrado, Tocantins tambm inclui uma agenda ambiental e de .s corre-
lata s preocupaes dos estados da Regio Norte e do Centro-Oeste, alm de dependncia cient-
ca e tecnolgica das duas Regies citadas. A formulao de diretrizes e orientaes estratgicas, a
implantao de uma estrutura gestora governamental, a criao de centros de pesquisas e de plos
tecnolgicos e os novos investimentos em .s pelo governo estadual apresentam um perl pro-
missor na organizao para as atividades econmicas diretamente ligadas a cincia e a tecnologia
desse Estado.
O Amap se ressente da caracterizao de suas sociedades e territrios como laboratrio condi-
cionado pela viso ambiental hegemnica da organizao da sobrevivncia econmica da Regio.
A ausncia de um projeto nacional para a regio amaznica e a considerao da Regio como pa-
227
em poltica de ca+i
trimnio natural para o mundo, desaa a organizao do desenvolvimento e de polticas regionais
para gerao de riqueza. O Amap carente de competncias em .s, no tem fundo estadual
de apoio pesquisa, no tem cursos estratgicos para a formao de base tecnolgica local (enge-
nharias, qumicas, farmcia, medicina, fsica, biologia, etc.), nem cursos de ps-graduao em reas
prioritrias para o desenvolvimento cientco e econmico: orestal, botnica, zoologia, recursos
hdricos, pesca, sistemas costeiro e marinho e biotecnologia. A explorao econmica da minerao
e a construo de uma agenda de pesquisa de fora para dentro do Estado no foram capazes de
aumentar os investimentos em capacitao tecnolgica, a internalizao do conhecimento cient-
co, a criao de infra-estrutura laboratorial para apoiar os arranjos produtivos locais e nem de criar,
mediante induo, programas e grupos de pesquisa voltados para as necessidades locais.
O Estado do Acre apresenta-se como porta para o Pacco e como potencial corredor de importa-
o e exportao capaz de atrair investimentos para a regio e consolidar denitivamente a polti-
ca de desenvolvimento econmico sustentvel. So base dessa poltica os produtos da oresta tais
como borracha, castanha, madeira, farinha, frmacos, cosmticos, artesanatos, palmito, frutas tropi-
cais, produtos cermicos, leos, resinas naturais. Toda denio das potencialidades desses produ-
tos, arranjos produtivos e cadeias esto denidos nos modos de uso intra-regional dos territrios e
municpios do interior que se embasa no manejo orestal comunitrio, privado e pblico. Essas ati-
vidades se concentram em negcios ligados biodiversidade, ao desenvolvimento e introduo de
tecnologias e modernizao das atividades produtivas, com vistas ao desenvolvimento social e am-
biental baseado na economia orestal sustentvel, por meio do uso mltiplo da oresta e da inclu-
so social. Com essa estrutura produtiva, a indstria da oresta e o mercado de produtos orestais
buscam incentivos, crdito e infra-estrutura, agregao de valor aos produtos da oresta, atrao de
novas indstrias, adoo do manejo orestal como mtodo principal de gesto orestal e certica-
o dos produtos regionais.
Entre as principais diculdades, o Estado refere necessidade de melhoria de infra-estrutura fsica
dos laboratrios de pesquisa, a qualicao dos pesquisadores, a diculdade de acesso aos editais
nacionais e maior aporte de recursos nanceiros. Por outro lado, h expectativa de resultados no
desenvolvimento de pesquisa adaptadas realidade amaznica, consolidao de sistemas agros
orestais, de manejo de caa, de manejo orestal sustentvel (de uso mltiplo, comunitrio e em-
presarial), consultorias e assistncia tcnica e publicaes acessveis s comunidades da oresta.
A Fundao de Tecnologia do Acre (Funtac) e o Fundo de Desenvolvimento Cientco e Tecnol-
gico (||.) tm se constitudo em instrumentos fundamentais para a consolidao do manejo o-
restal pblico, para a implantao de laboratrios de certicao de mudas e sementes orestais, de
228
tecnologias e produtos natural-medicinais, para o apoio tecnolgico para a implantao da fbrica
de preservativos masculinos e para o fortalecimento da sustentabilidade ambiental.
Outras estratgias e resultados intermediados pelo ||. so: a poltica de habitao em madeira
para a populao de baixa renda, o ncleo tecnolgico de cermica, apoiado pelo ., a consolida-
o do laboratrio de geoprocessamento, o controle tecnolgico de obras pblicas e privadas, e o
programa estadual de Biodiesel. A agenda de pesquisa do Acre desenvolvida por trs instituies
cientcas, entre as quais a universidade federal e a Embrapa, e nove entidades no-governamentais
que lidam com a problemtica ambiental. O Acre conveniou com o .|q a execuo dos Progra-
mas Primeiros Projetos, Desenvolvimento Cientco Regional e ||s|.-Jr no valor de R, ,.,s,..+. para
o perodo .oo,-.oo|. Informaes obtidas junto s|. do Acre do conta que o Estado arrecadou
., milhes em recursos para pesquisa cientca provenientes de suas prprias articulaes com
ocs e agncias de fomento fora do sistema nacional de .s.
2.4. Como operar a induo
O Amazonas apresenta uma poltica estadual de .s| integrada aos programas prioritrios do de-
senvolvimento do Estado na Capital e nos municpios do interior, constituda de programas de in-
centivo, apoio e de fortalecimento s instituies de pesquisa, universidades e centros de formao
tecnolgica federais, estaduais e privados. Neste quadro, gerencia, apia e fomenta a participao
do Estado em redes de pesquisa nacionais, temticas, como a Rede Amazonas de Tecnologia e a
Rede Estadual de Ensino e Pesquisa do Amazonas (Repam); e desenvolve programas e estratgias di-
retamente ligadas aos interesses do Plo Industrial de Manaus e ao desenvolvimento de plataformas
ligadas biotecnologia e bioindstria; gerencia e executa aes de incluso social por meio dos
programas cincia e sustentabilidade, cincia e educao, cincia e sade, cincia e habitabilidade,
cincia e segurana. Executa estratgias transversais de implantao do Programa Amazonas de Pes-
quisa em Polticas Pblicas, programas de cooperao internacional com pases vizinhos e procien-
tes em .s|, e ainda a formulao e gesto de projetos de incluso digital com vistas interiorizao
de ncleos de .s em todos os municpios amazonenses. O princpio que orienta a dinamizao
dessas aes o que se contrape compreenso da Regio como lugar de inventrios e restrito aos
resultados econmicos do extrativismo da natureza.
A poltica estadual de .s| estruturada tendo como eixo norteador a Secretaria de Estado de Ci-
ncia e Tecnologia e instituies a ela vinculadas:
229
em poltica de ca+i
Universidade do Estado do Amazonas (com .s mil alunos em cursos de graduao e ps-
graduao, totalmente interiorizada);
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas (que nancia mais de ,s pro-
gramas dos quais .s prprios, mais de mil projetos e cerca de eooo bolsistas nos nveis de
ensino mdio, superior, mestrado, doutorado; e incentiva iniciativas de pesquisa em .oo
instituies, Ipes, Ifes, centros tecnolgicos, ocs, e outras entidades federais, estaduais,
municipais e privadas). A horizontalidade do incentivo coerente com a preocupao de
dar densidade disseminao da cultura de pesquisa;
Centro de Educao Tecnolgica do Estado (com |, mil alunos em todos os municpios
do Estado). A nfase a cobertura s necessidades de mo-de-obra especializada para
suprir decincias e lacunas prossionais na implantao de polticas pblicas.
Os processos de gerao de riqueza no Amazonas, a rigor, tm matriz econmica extrativista tradi-
cional assemelhada ao Par, sem agenda mineral na forma de explorao intensiva e extensiva. Tem
todas as preocupaes com os Arranjos Produtivos Locais (\||) e as cadeias produtivas eleitos como
ncleos de incorporao e produo de novas tecnologias de manejo dos recursos naturais, de tec-
nologias apropriadas s formas tradicionais do extrativismo da pesca, da oresta, da agricultura fami-
liar e indgena, da agroindstria, de produtos madeireiros e no madeireiros e da coleta seletiva orien-
tada para a produo de base tecnolgica de bioprodutos. Os \||s de fruticultura (guaran e casta-
nha) pesca e piscicultura, toterpicos e cosmticos, madeira e mveis so incentivados com recursos
federais (Finep, Basa, .|) e estaduais (a gesto tem contrapartida e bolsas da Fapeam/s|.).
Essas aes fazem parte de estratgia mais ampla realizada pelos Programas Cincia e Sustentabili-
dade, Programa Amazonas de Pesquisa em Polticas Pblicas, Cincia e Tecnologia para o Amazonas
Verde e Programa de Inovao e Pesquisa Tecnolgica, formulados e fomentados pela s|./Fapema,
e que do base cientca s aes do Programa de Governo Zona Franca Verde em todo o territrio
do Amazonas. Esto sendo nanciados, nos programas citados, .s; projetos que buscam gerar pro-
dutos e processos capazes de atender s demandas identicadas nas reas de manejo de recursos
naturais (animais silvestres, produtos orestais no madeireiros, ambientes aquticos); tecnologias
de beneciamento de produtos regionais (frutos tropicais, pescado, leos e essncias); capacitao
em extenso rural, gerenciamento de empresas orestais e agrcolas e de demandas dos setores
pesqueiro, sade pblica e ambiente, tecnologias sociais em polticas pblicas, sustentabilidade dos
povos indgenas, gesto social da gua, turismo cientco, manejo orestal sustentvel, agricultura e
agronegcios sustentveis, pesca, piscicultura e pecuria sustentvel. Destaque-se a natureza orga-
nizadora que as iniciativas de .s| tm na socieconomia local.
Os esforos desenvolvidos nesses programas deram base a uma insero segura no Pappe (nancia-
230
do pela Finep/Fapeam em termos de +:+) com uma demanda qualicada de ++, empresas que con-
correram na primeira fase, oriundas de diferentes segmentos do setor produtivo do Estado (agrone-
gcios, sade, energia, alimentos e bebidas, biotecnologia, artesanato, etc.).
O Amazonas diferencia-se dos demais estados da Regio Norte pela existncia de um plo industrial
produtor de produtos eletroeletrnicos, materiais plsticos, mecnico; transporte (incluindo plo
de duas rodas) e qumico (incluindo a indstria farmacutica e a bioindstria) incorporador de tec-
nologias de informao e comunicao. Dez centros tecnolgicos caracterizados como de |s| das
empresas transnacionais e nacionais, uma base tecnolgica local com empresas incubadas para o
desenvolvimento produtivo de tocosmticos, toterpicos, tofrmacos e alimentao com proje-
tos estruturantes e prioritrios em torno do Centro de Biotecnologia. Articulados ao Plo Industrial
de Manaus esto os programas de ps-graduao em biotecnologia, da rede estadual de pesquisa e
ensino e do programa de tecnologias industriais bsicas com a presena de uma agenda de pesquisa
ambiental. H demandas especcas em torno das plataformas .s\, Censipam, v Digital.
Por programas do tc+
As representaes cientcas da Amaznia nos programas do . reforam as diculdades de for-
mao cientca da Regio, e a sua insero de modo autnomo na poltica de .s do Estado bra-
sileiro. Tais programas correspondem a formas de articulao de grupos de excelncia ou de grande
prestgio ao acesso das fontes de nanciamento, o que refora a excluso de grupos da Regio que
possam constituir-se em concorrentes.
Os programas do . para a Regio at .ooe estavam restritos a demandas de outros ministrios,
com operacionalizao restrita aos institutos de pesquisa federais, com pouca ou nenhuma articu-
lao com centros de pesquisa e universidades regionais. Tais programas, mesmo com conexes im-
portantes, so oriundos de interlocues de grupos de interesses ans sem nenhuma necessidade
de legitimao em instituies de governos estaduais, uma vez que se apresentam em nome das
polticas nacionais de .s|. Geralmente esses programas consolidam aes de demandas intermi-
nisteriais cujos temas se impem como dominantes nas esferas do governo federal, e tambm por
conexes com agendas internacionais de protocolos ou agendas de cooperao cientca pr-esta-
belecidas. O \ tem sido a unidade do governo federal que mais d origem ou demanda progra-
mas desse porte, seno vejamos:
Programa de Pesquisa em Biodiversidade ( ||bio)
Programa Experimento de Larga Escala Biosfera Atmosfera
231
em poltica de ca+i
O Subprograma ||c-;
Projeto Geoma
A viso de estratgia e de prioridades a partir dos Estados contrape-se, at certo ponto, existncia
desse programas que organizam o fomento e os temas de pesquisa por meio de mecanismos de in-
terlocuo deslocados das realidades, demandas, necessidades, e perl institucional da regio ama-
znica. Mais do que uma poltica de incluso social, as prioridades de .s| na Amaznia a partir das
unidades federativas so essenciais para a poltica e gerao de riqueza no Brasil e na Regio Norte,
e para a soberania do Estado brasileiro sobre os biomas e ecossistemas amaznicos.
A denio de reas estratgicas de .s na poltica de responsabilidade do Estado para o Estado
permite a induo de pesquisas e a concorrncia das instituies e grupos de pesquisa no territrio
estadual em torno de temas de interesse do governo. Insere, por outro lado, preocupaes de .s
nas polticas estaduais de desenvolvimento econmico e assegura o controle cientco das escolhas
e sobre os impactos na natureza e na sociedade delas decorrentes.
3. O marco regional nas polticas nacionais (poltica de
regional e estadual); caractersticas atuais e desejadas; marco
regulatrio; compromisso social
Trs vetores presidem as escolhas da interveno da cincia e tecnologia do Estado do Amazonas:
a preparao do futuro, a qualidade das polticas setoriais e a gerao de riqueza. No primeiro, o
Estado investe na formao de crebros para o equacionamento de problemas do Trpico mido
que desaam a inteligncia acerca do desenvolvimento da Amaznia. Deve-se ultrapassar a meta de
mais de +.,oo mestres e doutores at .o+o, em todos os campos do conhecimento da natureza e das
sociedades urbanas, rurais e indgenas, tal a estratgia que alia cincia e desenvolvimento regional.
Para o mesmo perodo tem-se em meta a formao de dez mil tecnlogos em processos inovadores
no domnio das engenharias para o Plo Industrial de Manaus; e por induo, a formao tecnol-
gica para populaes interioranas em unidades de conservao. Programas de criao de cadeias de
conhecimento na criao ou adensamento de cadeias produtivas esto sendo planejados no mbito
de no processo de formao universitria
O aporte de .s| nas polticas pblicas de educao, sade e segurana fator de incluso e de
acelerao da qualidade das estratgias setoriais compatveis com o volume dos investimentos reali-
232
zados. Esse o sentido dado pesquisa no ensino bsico e fundamental, e no processo de interiori-
zao de pesquisas de iniciao cientca em todo o territrio alcanado pela J|\.
Tambm o sentido dado aos esforos de incluso digital e ao nanciamento de redes temticas.
Com a implantao de laboratrios de ensino de cincias nanciados pela Finep, nos prximos dois
anos, a qualidade do ensino mdio no ser apenas medida por avaliao interna mais com indica-
dores assegurados por instrumentos contemporneos de pedagogia cientca. Do mesmo modo,
a nfase na inteligncia e em novas tecnologias de biologia molecular dar maior resolutividade s
percias criminais e ao apoio s aes de polcia e segurana.
No campo da economia, o Estado d, aos setores da produo de riqueza, por meio da poltica de
cincia e tecnologia, um ambiente regulatrio indito para o desenvolvimento da inovao com a
Lei de Inovao, aprovada e sancionada em .ooe, imprescindvel ao apoio dado a empresas de base
tecnolgica local.
A simplicao das estratgias em objetivos claros e articulados entre os nveis estadual e federal
priorizou o fortalecimento da capacidade cientca instalada no territrio estadual; a articulao de
programas de cincia e tecnologia e inovao tecnolgica com os setores produtivos locais (cadeias
e arranjos produtivos locais) comrcio, indstria e servios; articulao das aes polticas e aes
de cincia e tecnologia s estratgias e prioridades do governo estadual voltadas para o desenvolvi-
mento do Estado do Amazonas; integrao da Poltica Estadual Poltica Nacional de .s (inserir
o Estado do Amazonas no Sistema Nacional de .s); identicao dos problemas de qualidade na
poltica das instituies de ensino superior vinculadas organizao formal da poltica de .s|; co-
ordenao do ensino tecnolgico do Estado; integrao da comunidade cientca aos programas e
projetos temticos estratgicos para a promoo do desenvolvimento regional.
A Fapeam suplantou em alcance e quantidade, em apenas quatro anos, todas as iniciativas de -
nanciamento de pesquisa do Estado e da Regio Norte. Estima-se que at .o+o mais de dez mil pes-
quisadores sejam nanciados em pesquisas aplicadas de interesse do Estado. Prepara-se, com esses
novos agentes do conhecimento, um perl amaznico do pesquisador universal nessa Regio, outra
contribuio notvel ao desenvolvimento da .s| no Brasil e no continente sul-americano.
Novas plataformas e setores da produo de riqueza podero contar com mestres e doutores volta-
dos para criao de novos estmulos e solues aos desaos da socioeconomia no Amazonas.
233
em poltica de ca+i
Os projetos vinculados ao Programa Cincia e Tecnologia para o Amazonas Verde concentrou pes-
quisas aplicadas nos biomas, ecossistemas, na pesca e na piscicultura e na inovao tecnolgica de
setores e reas prioritrias para consolidar novas bases produtivas e melhorar cadeias e arranjos
produtivos tradicionais. A diminuio do gap entre o volume de mestres e doutores formados no
Sudeste e os formados na Regio Norte est entre os desaos do fomento estadual pesquisa e
ps-graduao. o nmero maior de pesquisadores ps-graduados que indica os investimentos
federais em polticas pblicas de sade, educao, cultura, novas plataformas tecnolgicas, novos
investimentos em infra-estrutura. No planejamento do futuro, o governo do Estado d destaque a
essa dimenso especial para a construo do Amazonas melhor. Entre .oo,-.oo; o Estado do Ama-
zonas inscreveu seus propsitos na agenda cientca brasileira. Estruturou e implantou uma poltica
de .s| em frentes institucionais vinculadas Secretaria de Cincia e Tecnologia, tais sejam a Fape-
am e o Cetam, criados no mesmo perodo da s|. e, ainda, a J|\, por meio das quais qualicou a
interveno do Estado e de seus interesses de desenvolvimento cientco e tecnolgico interdepen-
dentes. Em outras palavras, elaborou e implantou e regulamentou os modos e os mecanismos regu-
ladores do acesso s prioridades de fomento, da relao entre os programas e secretarias nacionais e
estaduais de .s|, das parcerias entre o governo do Estado e o governo federal, e da posio que o
Estado passou a ocupar no nanciamento das instituies de pesquisas locais.
O Amazonas vive uma nova era de esperana na gerao do futuro. As bases de um novo desen-
volvimento, formulado e fomentado pelas foras regionais, esto sendo executadas com rigor e in-
teligncia local.
Governo e instituies cientcas uniram-se em torno da induo de prioridades de capacitao de
recursos humanos, pesquisa de temas e problemas de desenvolvimento regional e dos desaos da
sustentabilidade do desenvolvimento.
O resultado no poderia ser diferente. Criado o Sistema Estadual de Cincia e Tecnologia integrado
pela s|., Fapeam, J|\ e Cetam, chegou-se em .oo; com resultados estimulantes. O investimento
que permitiu a incluso do Estado na Poltica Nacional de .s pode provar que h possibilidade
de ampliar a interlocuo da Amaznia em nvel nacional e internacional. Tanto quanto o forta-
lecimento das instituies de pesquisa locais pode gerar reciprocidade entre aes federais e es-
taduais em vrios domnios do conhecimento e em inmeros programas prioritrios de estmulo
e nanciamento.
O resultado desse processo visvel do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Foram implanta-
dos ,s programas considerados estruturantes de aes de .s| em todos os municpios do Estado,
234
mais de dois mil projetos de pesquisa da Fapeam, e mais de cinco mil bolsas em nveis de graduao,
mestrado, doutorado em todas as unidades municipais e em todas as reas e campos do conheci-
mento; e oito programas de fomento pesquisa em empresas de base tecnolgica local. Realizou
aes de apoio direto e constante implantao do Centro de Biotecnologia da Amaznia que
permitiu a concesso de valores especiais para bolsistas visitantes de alto nvel, ao .-||, a institu-
tos privados de pesquisa tecnolgica, ocs, entidades associadas s iniciativas de desenvolvimento
sustentvel junto aos povos indgenas, comunidades e sociedades interioranas, urbanas e ribeirinhas.
Criaram-se +. redes de conhecimento em vrias temas de interesse, da qual se destaca a rede Ama-
zonas de Tecnologia, de Ensino e Pesquisa, do Proteoma, a de Propriedade Intelectual e de Proteo
ao Conhecimento Tradicional, da Cadeia Produtiva do Petrleo e Gs, alm da pesquisa bsica em
.oo empresas para congurao das necessidades em Metrologia. Implantaram-se projetos espec-
cos para apoiar e consolidar cadeias produtivas a exemplo da formao de quadros para agenda
mineral e da produo orestal e pesqueira sustentvel da economia do Amazonas, articulados a
programas de inovao tecnolgica e aos editais Pronex; jovens de diferentes etnias e culturas ind-
genas integraram-se s cadeias de conhecimento cientco das Ipes em franco processo de valoriza-
o dos saberes tradicionais; ncleos de .s com o carro-chefe da incluso digital foram instalados
rompendo com o isolamento de grupos e comunidades amaznicas. Alm do que, sublinhe-se o
incontestvel apoio e fortalecimento dos institutos de pesquisa e das universidades federais instala-
dos em nosso territrio permitiram que fossem induzidos temas prioritrios de pesquisa na agenda
dessas instituies.
O balano sucinto dessas iniciativas registra o esforo de criao e consolidao do sistema estadu-
al de .s| que culmina com o projeto do executivo da Lei de Inovao do Amazonas. Isso posto, a
s|. e suas vinculadas preparam-se para um novo momento no prximo quatrinio, onde metas
quantitativas e qualitativas so indicadores seguros de que a relao inaugural entre cincia e socie-
dade por meio de uma poltica estadual de .s| tem lugar no avano do Amazonas em suas inter-
nas e externas.
H consenso interno de que um Estado capaz de implantar um empreendimento deste porte ca-
paz tambm de ampliar estruturas e mecanismos onde as intervenes cientcas possam consti-
tuir a base de processos econmicos e socioculturais inovadores e protetores de formas positivas de
adaptabilidade e interao entre natureza e cultura. As metas da s|. relativas ampliao de aes
junto aos programas de Mudanas Climticas, Rede Bionorte, \||, ampliao da Rede Protemica,
ampliao e intensicao de aes em relao aos programas estaduais de Biodiesel com vistas
produo propriamente dita, do o tom do que precisa ser positivamente redimensionado. No
235
em poltica de ca+i
mesmo esprito pode-se falar de ampliao do Programa Estadual de Incluso Digital, do incentivo e
intensicao formao de novos cursos de graduao e ps-graduao (mestrado e doutorado).
Ilustra-se a ltima referncia com o audacioso plano de formao de recursos humanos da J|\, tal
seja a criao e consolidao, at .o+o, de +. mestrados e doutorados que sero somados aos que
j existem; a formao de dez mil tecnlogos engenheiros, e dois mil doutores nas distintas reas da
produo industrial e de cadeias ligadas aos produtos da oresta. A Capes, seguindo o apoio sem-
pre presente do .|q e da Finep, compreendeu o esforo do Amazonas e mediante convnio com
a Fapeam na ordem de oito milhes, nanciar at .o+o grande parte desses programas em forma
de bolsas.
As redes apoiadas e instaladas demonstram como forte articulao e economia dos esforos inte-
lectuais na produo do conhecimento novo. O apoio instituio de novas redes como a Rede
de Pesquisa em Nanotecnologia, Sociedade e Meio Ambiente, tanto quanto a regulamentao do
Sistema de Indicadores de .s| para o Amazonas, em processo de implantao como um projeto
demonstrativo so fundamentais como prioridades da ateno de polticas de .s. As metas de
criao do banco de informaes sobre propriedade intelectual, a difuso e registro de saberes tra-
dicionais e das reservas de proteo a biodiversidade do Estado, assim como a meta de criao de
ncleos de inovao tecnolgica, tm o mesmo esprito de apoio s polticas pblicas estratgicas
para o governo estadual, cujo respaldo social e legitimidade so indiscutveis.
Todas as iniciativas nacionais e estaduais de programas de .s| para incluso social das populaes
amaznicas sero fortalecidas. As formas de difuso, popularizao e gesto do conhecimento, tam-
bm. A Fapeam, que demonstrou que as tipologias de fomento podem e devem considerar realida-
des e identidades de temas e problemas de pesquisa locais e regionais, tem outro conjunto de me-
tas: a ampliao do nmero de bolsas para ps-graduao; criao de um escritrio de negcios na
Fapeam; criao de programa de apoio a instituies de .s do Estado; reedio e criao de pro-
gramas de pesquisa induzida; programas de pesquisa e inovao para empresas de apoio nanceiro
a programas de capacitao de s| de instituies de .s; criao de programa de pesquisadores
visitantes; a construo da sede da Fapeam; apresentao do plano de cargos e salrios da Fapeam;
entre outras aes de organizao e nanciamento como a estruturao banco de dados cientcos
e tecnolgicos das pesquisas nanciadas pela ao do governo estadual.
A sntese qualitativa das metas registra tambm a continuidade de acordos e convnios nacionais
e internacionais que a cooperao tcnica desenvolveu em vrios projetos e atividades de .s|
em nosso Estado. Espera-se que igual ou superior nvel de articulao com sociedades cientcas,
agncias de fomento, fruns regionais e nacionais e demais rgos de desenvolvimento cientco e
236
tecnolgico sejam realizados com vistas aos interesses do Brasil e da Amaznia. A interlocuo cien-
tca inaugurada e a ao poltica institucional incentivada no caso do Amazonas, mais uma con-
quista de outro patamar de compreensivo do signicado que a poltica de .s| do Estado assumiu.
Dimenses e resultados podem ser medidos pelo impacto positivo que provocam na realidade local
e no olhar externo sobre a Regio, e sobre as relaes do Estado com as comunidades de interesse
pesquisadores e Ips , com a sociedade regional e com o governo federal.
Nossa modesta contribuio cidadania brasileira plena d-se, tambm, nesta esfera de
formulao.
4. Perspectivas e tendncias
O crescimento positivo da presena do Estado brasileiro na Amaznia hoje indiscutvel no mbi-
to da federalizao das polticas de ensino fundamental, da sade bsica, das preocupaes com os
direitos de minorias tnicas e sociais, do ordenamento territorial, e da gesto pblica. Vislumbra-se
um processo crescente de institucionalizao da vida nacional convergente com as necessidades de
criao de mecanismos permanentes de ordenamento poltico, econmico e territorial das cidades
e dos modos de interferncia humana na natureza. Essa dinmica progressiva traz implicaes de
novas demandas para a poltica nacional de .s, na qual a regio emerge, sempre, como um proble-
ma de insero tardia ou de pouca expresso quantitativa em indicadores de fomento, em investi-
mentos, em focos prioritrios para o desenvolvimento cientco e tecnolgico.
H consenso de que a Amaznia precisa constituir-se em um laboratrio vivo das cincias da natu-
reza, das cincias da sociedade, dos campos disciplinares universais, de paradigmas emergentes, de
novas tecnologias e das linguagens que incluam sua especicidade cultural, histrica e geopoltica.
H consenso tambm de que a ao cientca como poltica pblica inclua metas programticas
no mbito do projeto nacional de incluso da Regio no desenvolvimento brasileiro. Assim, torna-se
possvel prosseguir com as dinmicas positivas de ocupao cientca da regio, intensicando os
mecanismos e estruturas de .s j existentes, criando e revolucionando abordagens e mtodos da
presena da cincia e da tecnologia em todas as esferas da vida social.
Fortalecer a .s do Brasil na Regio; torn-la capaz de transformar a Amaznia em um emblema na-
cional de valorizao de seus biomas, ecossistemas, povos e modelos de adaptabilidade econmicas
237
em poltica de ca+i
rurais e urbanas, no Trpico mido, consolidando a cidadania e a soberania brasileira nos espaos
regionais, desao posto ao Estado brasileiro.
As polticas pblicas de .s em curso na Regio se deparam com diculdades de realizao em di-
menses de escala e tempo. Mais que um consenso, uma constatao. Essa circunstncia torna-se
uma especicidade que remete insucincia de suprimento, precarizao de seu alcance e limi-
tao de sua efetividade. Preocupaes com a perenidade natural da Regio concorrem com iguais
prioridades do desenvolvimento da inteligncia e das condies de superao do isolamento fsico
para generalizao dos direitos sociais dos cidados brasileiros da Amaznia. Ao lado de outras po-
lticas pblicas e das velhas e novas necessidades as iniciativas cientcas sofrem comprometimento
em seus resultados.
Os modelos recorrentes de industrializao, fronteira agrcola, e urbanizao, de carter predatrio,
ou precrio, ao lado de formas ancestrais e tradicionais de sobrevivncia de grupos humanos rurais,
indgenas e de formato recente na estrutura ocupacional brasileira tm sido motivos de conito ao
invs de enriquecimento de experincias humanas. Situaes desse tipo geram ambientes de insus-
tentabilidade de iniciativas sobreviventes e bem-sucedidas de .s. A regio carece mais do que nun-
ca de continuidade, de a esfera pblica dar suporte aos esforos pioneiros de investigao cientca
e de acelerar a emergncia de uma interveno diferenciada do conhecimento cientco na reali-
dade regional. Fora das consideraes aqui resumidas as experincias pr-ativas tendem a diluir-se
frente aos desaos e necessidades proporcionalmente desiguais.
Cresce a formao de uma opinio nacional de que s h um nvel capaz de romper as necessida-
des estruturais, a evoluo passiva, a carncia de investimento e a descontinuidade na criao de
pr-condies de consolidao da poltica nacional de .s na Amaznia: o nvel da esfera do poder
republicano que assegure a presena intensiva do nanciamento federal e estadual dos sistemas e
plataformas cientcas e tecnolgicas das unidades federativas na Regio Norte. Nesse nvel, coni-
tos de interesses, atritos de competncias e superposio de aes, tanto quanto a divergncia de
posies polticas, desaparecem diante da exigncia de prioridades do Estado brasileiro.
Nesse patamar compreensivo, uma agenda de .s| para a Amaznia no circunstancial ou des-
provida de fora poltica face s outras prioridades regionais e nacionais. Ao contrrio, agenda dessa
natureza consolida e fortalece as instituies de .s j existentes, amplia a conexo entre cincia
e realidade regional, intensica o dilogo entre a poltica nacional de .s, as sociedades cientcas
e os setores produtivos, e implementa os marcos regulatrios conquistados no perodo .oo,-.ooe,
238
como por exemplo a Lei de Inovao, os esforos de nacionalizao dos programas de fomento, os
mnimos demarcados para os investimentos/ aplicaes dos Fundos Setoriais na Regio.
Em resumo, estabelecer prioridades consenso, mesmo porque avana a necessidade de interlocu-
o entre gestores federais e estaduais para melhor aplicabilidade dos recursos existentes, tanto no
plano dos estados quanto da federao. Havero de ser consideradas as necessidades de desenvol-
vimento regional sem perda da qualidade cientca, tanto quanto existiro necessidades estruturan-
tes de polticas locais de .s e at mesmo prioridades regionais e nacionais de sua implantao.
Universalizar a poltica nacional de .s| em todas as regies brasileiras um compromisso federati-
vo; fazer com que a Amaznia seja foco especial dessa poltica decidir, sempre, em favor do fortale-
cimento de seus institutos de pesquisa, universidades, centros tecnolgicos, processos de formao
de mestrado e doutorado, integrando os pesquisadores da regio, desde o ensino mdio at o ps-
doutorado, na agenda nacional e internacional da cincia.
Mais do que uma poltica de incluso social, as prioridades de .s| na Amaznia so essenciais para
a poltica e gerao de riqueza, no Brasil e na Regio Norte, e para a soberania do Estado brasileiro
sobre os biomas e ecossistemas amaznicos.
239
em poltica de ca+i
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241
Sntese dos debates
La Velho
Acreditamos ser importante oferecer aos leitores uma sntese dos debates ocorridos em todas as
sesses do Seminrio. As intervenes e sugestes dos participantes reetem a percepo e a expe-
rincia de um grupo signicativo de tcnicos e pesquisadores que tm realizado ou utilizado traba-
lhos de avaliao no Brasil. A experincia de todos eles, seja na pesquisa ou na gesto de polticas e
de programas em cincia, tecnologia e inovao, contribuiu de forma signicativa para o aprovei-
tamento das palestras e para o enriquecimento das anlises, suscitando questes que devem ser
retomadas e aprofundadas como uma das atividades centrais do .c|| em um processo de reexo
continuada sobre a avaliao no Brasil e as estratgias possveis para seu fortalecimento.
Seguindo essa lgica da complementaridade e buscando o melhor aproveitamento possvel da si-
nergia entre as palestras e o pblico, encontra-se a seguir uma breve sntese das principais questes
que foram levantadas.
As opinies e anlises expressadas pelos participantes abordam diferentes aspectos, caractersticas,
dimenses e necessidades que no so excludentes entre si. De modo especial, os participantes
apontaram condies e variveis algumas relativamente novas no universo da poltica cientca e
tecnolgica brasileira e outras j conhecidas mas no adequadamente resolvidas que no podem
mais ser desconsideradas nas anlises e na avaliao de programas, polticas e instrumentos. Mais
precisamente, no podem ser desconsideradas em nenhum momento do processo desde a formu-
lao at avaliao dessas polticas e das estratgias e instrumentos correspondentes.
O grande desao para os especialistas, grupos de pesquisa e instituies representadas no seminrio
de modo particular, para uma instituio como o .c||, exatamente integrar esse debate. contri-
buir para que as reexes, mesmo quando focadas em algum aspecto particular, estejam integradas
no contexto maior e levem em conta a inuncia de diversas dimenses, fases e atores que interfe-
rem no processo integral das polticas e da realizao dos objetivos que se tm em mente.
Nesse sentido se refora um dos objetivos tticos do .c||, com relao ao qual se espera avanar
a partir deste seminrio, que o de buscar formas de integrao entre instituies, grupos e espe-
242
cialistas nacionais e estrangeiros , que trabalham com avaliao em suas mais diversas formas e
manifestaes.
Alguns especialistas e grupos utilizam claramente a nomenclatura da avaliao, mas h outros que,
mesmo no adotando este termo, esto fazendo avaliao, ou necessitam usar resultados de avalia-
es para avanar em suas anlises de polticas, nos estudos prospectivos, no assessment, e outras
atividades de gesto.
O desao tentado algumas vezes mas, em geral, perdido no tempo integrar essas capacidades,
fortalecer uma viso ampla, de cooperao e complementaridade, com o esprito de debate entre
as diferentes vises, de modo a contribuir para uma ao poltica e institucional mais orgnica, ob-
jetiva e transparente.
Sem isso, se perpetuar uma situao em que h perda de esforos, recursos e competncia, pre-
valecendo o trabalho atomizado, pouco difundido (como foi lembrado no debate) e quase nada
aproveitado seja quanto compreenso do passado, do presente, das experincias nacionais e in-
ternacionais, quanto construo do futuro.
Sobre a avaliao em geral
Antes de tudo, colocou-se a necessidade de mudar o conceito e a prtica da avaliao, de forma que
ela seja instrumento de conhecimento e no apenas de poder.
A avaliao deve ser integrada com a poltica; deve se referir, tambm, aos objetivos das polticas;
ou seja, as unidades de anlise no devem ser exclusivamente os projetos (salvo quando o foco da
avaliao for o prprio projeto), uma vez que resultados e impactos so diferentes dependendo do
objeto de anlise, de sua amplitude, natureza e complexidade.
As observaes retomaram aspectos relacionados ao tipo e s caractersticas de uma avaliao, tais
como o tempo, o foco/abrangncia, os objetivos da avaliao de acordo com a natureza da pol-
tica, do programa ou do projeto. Esses so aspectos que determinam a escolha de instrumentos, de
critrios e de indicadores.
243
Sntese dos debates
A perspectiva temporal da avaliao refere-se tanto ao objetivo da avaliao quanto ao momento em
que ela se realiza a prospectiva, a avaliao estratgica ex-ante (assessment), a avaliao ex-post.
No primeiro caso, encontra-se a anlise de tendncias, de cenrios, de possibilidades e opes para
a construo do futuro; o assessment, compreendido com a avaliao estratgica anterior formu-
lao de polticas ou de programas, atende necessidade de analisar as condies no momento da
ao, o contexto, aes complementares, entre outros aspectos; a avaliao ex-post, alm de identi-
car resultados e impactos, possibilita aprender com a experincia para justicar ou instruir polticas
e estratgias.
Ainda com respeito ao foco da avaliao, encontra-se a questo da abrangncia em termos do que
se busca avaliar resultados/impactos/gesto/estratgia. amplamente reconhecida a necessidade
de se avaliarem os resultados e impactos, mas muitos alertam para a importncia de tambm ava-
liar a gesto (procedimentos, rotinas, formas de implementao, formas de participao, etc.), bem
como a orientao e os fundamentos das polticas e instrumentos, reforando nfases encontradas
nas palestras dos especialistas convidados.
A pergunta referente adicionalidade o que teria acontecido se a poltica ou o instrumento que
est sendo avaliado no tivesse existido? imprescindvel para perscrutar a propriedade, a ade-
quao e a utilidade do instrumento. A desconsiderao dessa anlise relaciona-se, em geral, com o
uso da avaliao apenas para demonstrar resultados aparentes de uma poltica ou programa (sem
uma anlise crtica sobre a propriedade desses resultados), e como forma de legitimar aes em um
contexto poltico determinado (sem perguntar se tais aes eram as mais adequadas aos objetivos,
e que outros instrumentos, ou formas de aplic-los, seriam mais indicados).
Em grande parte, as avaliaes desejadas ou solicitadas buscam identicar os resultados e apresent-
los sempre como ganhos e como conseqncia direta dos instrumentos aplicados, o que nem sem-
pre corresponde realidade. No se tem a prtica de estabelecer uma reexo a partir dos proble-
mas; quase nunca se pergunta quais os fatores que podem ter provocado um desempenho muito
aqum do esperado. Este questionamento pode afetar interesses, mostrar equvocos conceituais, de
viso geral do contexto, ou dos problemas que se pretendia solucionar. Pode, ainda, levar ao ques-
tionamento de posies institucionais e de poder. Em um ambiente de disputas, isso sempre visto
como destrutivo e no como um convite reexo e a uma abordagem mais integral das questes.
Assim, quando os resultados so pos ou no atendem aos interesses estabelecidos, melhor no
mostr-los. Nesse ambiente, grande parte das polticas e instrumentos morre por inanio. Esse
244
um dos motivos, embora no o nico, para a descontinuidade identicada constantemente na po-
ltica de .s| no pas.
Destacou-se a necessidade de institucionalizao da avaliao e de investimento em recursos huma-
nos alm da falta de prossionais em reas estratgicas existe um forte grau de desagregao dos
grupos e especialistas em avaliao no Brasil.
Deve-se lembrar que polticas nacionais tm papel top-down, mas envolvem atores e causam im-
pactos em vrias instncias, na organizao poltica e/ou territorial. H aspectos a diversidade de
agentes e suas interaes, contextos diferenciados, etc. que necessitam ser tomados em conta na
avaliao.
A disponibilidade de informao convel, de qualidade, foi destacada como condio essencial para
que as avaliaes sejam feitas de forma adequada. A experincia tem mostrado que a falta de informa-
es um dos maiores obstculos para a avaliao no Brasil, de modo particular no caso dos progra-
mas. Muitas vezes, experincias de avaliao se esgotam na organizao dos dados, quando existem.
Essa mais uma questo que precisa ser tratada desde o momento da formulao dos programas
e polticas. Primeiro, preciso denir quais as informaes que sero necessrias para o acompa-
nhamento e a avaliao. Isso depende do qu se quer avaliar, dos indicadores mais adequados e de
como constru-los; segundo, preciso denir como essas informaes sero coletadas, organizadas
e guardadas.
A poltica recente e novos desaos para a avaliao
O foco na inovao
Foram ressaltados os desaos das novas orientaes da poltica cientca e tecnolgica, de modo
especial, o foco na inovao. Isso signica uma abordagem diferenciada, a necessidade de considerar
novos atores, novos elementos, nova dinmica e, evidentemente, novos indicadores.
A anlise da poltica e de seus resultados e impactos, deve ter como referncia um sistema que en-
globe todas as aes, que considere as caractersticas do processo de inovao e as condies mais
245
Sntese dos debates
propcias sua promoo. O que falta? Os instrumentos so adequados aos objetivos e s condies
presentes? Que aes, instrumentos, estratgias, recursos, etc. seriam necessrios para atender in-
tegralidade do processo de inovao?
Considerar a diferena entre os objetivos e resultados visados pelo setor produtivo e pela academia,
e buscar indicadores apropriados uma questo central para a avaliao. Como medir, por exem-
plo, os impactos na competitividade e na insero internacional das empresas? Como incorporar
anlise de contexto novos aspectos, como o risco sistmico uma referncia que no tem sido
considerada nas polticas de promoo da inovao? Como tratar as empresas transnacionais versus
as empresas de capital brasileiro, que tm riscos sistmicos muito diferentes? Essas so algumas das
perguntas colocadas pelos participantes.
Essas observaes referem-se a uma preocupao corrente, mas que ainda no foi solucionada: a
necessidade de no reduzir o sistema de avaliao lgica tradicional, concentrada em indicadores
de produo cientca e outras atividades acadmicas. A discusso antiga e no signica isolar a
pesquisa ou consider-la de menor valor. Signica, sim, compatibilizar estratgias e indicadores de
avaliao com o tipo de atividade ou de resultado que se pretende avaliar, bem como ao papel que
a pesquisa exerce atualmente nos sistemas de inovao. Nesse sentido, lembrando que os confe-
rencistas falaram muito em polticas mistas, nos debates ressaltou-se a necessidade de tambm se
desenvolverem avaliaes mistas.
Vrias intervenes foram feitas sobre os vnculos entre a universidade e o sistema de inovao.
Qual o papel real da universidade no processo de inovao? Seria o desenvolvimento de projetos?
Parece que no. A circulao de pessoas, os conhecimentos tcitos e, em especial, o que oferecido
pelo sistema de ps-graduao. Esse aspecto se fortalece na medida em que so mais bem com-
preendidas as interaes entre as caractersticas e necessidades da Sociedade de Conhecimento e o
papel da universidade. No entanto, trata-se de assunto ainda no bem esclarecido.
Fundos Setoriais
As principais questes levantadas sobre os Fundos Setoriais, alm da necessidade de se aplicarem as
observaes gerais sobre a avaliao, referem-se s aes transversais e multidisciplinaridade. No
primeiro caso, pergunta-se: como avaliar? Como se denem as necessidades e as prioridades para os
246
diferentes setores? Como medir impactos nos diferentes setores? Alm disso, destacou-se a impor-
tncia de anlises comparativas entre a situao inicial e atual dos |s. Quanto multidisciplinarida-
de, as perguntas foram: At que ponto os temas/projetos apoiados pelos Fundos Setoriais tm sido
tratados de forma multidisciplinar? A convergncia entre as reas e campos tem sido considerada
nos critrios de avaliao?
Para os Fundos Setoriais, a complexidade do sistema de inovao se multiplica +, vezes, com todas
as diferenciaes prprias a cada fundo. Sobre como compatibilizar a avaliao face a tal complexi-
dade, considera-se impossvel escapar da lgica de cada Fundo, de cada edital, reforando a neces-
sidade de avaliaes especcas.
Novo marco institucional/legal
Vrios participantes mencionaram a questo do novo marco institucional e a necessidade de uma
anlise mais cuidadosa sobre a implementao dos diversos instrumentos criados mais recentemen-
te (por exemplo, Sibratec, Lei da Inovao, etc.), como avali-los, como medir seus impactos. Essas
inquietaes tocam um ponto importante do comportamento usualmente observado no Brasil, de
apenas pensar na avaliao a posteriori e no como parte do projeto, da proposta de poltica ou do
processo de construo da estratgia.
Participao
A variedade de atores; os mltiplos focos dos possveis benefcios do processo de inovao; a com-
plexidade da escolha de prioridades que devero orientar as polticas; e a constante retrica sobre o
fortalecimento do processo participativo, so fatores que levam a destacar a necessidade de promo-
ver maior participao dos diversos atores envolvidos e/ou afetados pelas polticas e programas no
campo da .s|. No caso do setor produtivo, considera-se importante rever a composio de comi-
ts e conselhos que orientam as aes pblicas nesse campo, ampliando-se a participao dos em-
presrios e de outros atores ligados ao processo de inovao; os gestores das polticas e instrumen-
tos devem participar das respectivas avaliaes; e os grupos sociais usurios dos resultados e/ou que
sofrem impactos dessas polticas devem ser considerados. Encontrar formas possveis para incluir
esses atores deve ser um dos focos de trabalho dos especialistas e das metodologias de avaliao.
No h possibilidade de criar uma soluo nica, uma vez que tanto os atores quanto os impactos
tm papis diferentes e se comportam de forma variada, dependendo do objeto da avaliao.
247
Sntese dos debates
Formao de capacidades
Destacou-se a importncia de vericar as capacidades necessrias para atender aos requisitos de
uma efetiva promoo da inovao. O fortalecimento e a formao nas engenharias um exemplo.
No caso do Brasil, essa tem sido uma preocupao, no apenas em termos numricos, mas tam-
bm quanto ao tipo de formao, das capacidades, currculos, entre outros aspectos. Mas ainda ha
muito a ser feito.
Alm das necessidades e carncias atuais, ressaltou-se a importncia de preparar prossionais para
atender a necessidades que se avizinham e tendem a um crescimento rpido, de modo particular
aquelas associadas a campos emergentes, como a nanotecnologia, e s novas formas de gerao de
conhecimento e desenvolvimento de tecnologias, cada vez mais complexas.
Aspectos conceituais bsicos
As observaes feitas ao longo do Seminrio articulam-se, implcita ou explicitamente, com os con-
ceitos que orientam e caracterizam as polticas, aes ou instrumentos, e com a compreenso dos
objetos a que se referem (sistemas de inovao; a razo de ser das empresas e seu papel no proces-
so de inovao; idem para outros atores; etc.). Uma pergunta foi colocada de forma clara: estamos
compreendendo o setor produtivo de forma adequada? Responder a perguntas dessa natureza
imprescindvel para projetar e realizar no apenas a avaliao, mas a prpria poltica. Dessa compre-
enso depender um tratamento adequado s questes colocadas acima sobre a participao da
empresa e a avaliao correspondente.
Destacou-se a necessidade de restaurar o signicado do termo "estratgico": que concepes orien-
tam as polticas? At que ponto essas polticas (e seus instrumentos) tm base na devida compreen-
so dos elementos com os quais lida?
Duas outras questes levantadas nos debates tm implicaes conceituais importantes e esto rela-
cionadas a essa viso estratgica na medida em que dizem respeito prpria racionalidade das pol-
ticas de promoo da cincia, da tecnologia e da inovao nos tempos mais recentes do Brasil:
Em primeiro lugar, tomando-se a expresso cincia e tecnologia para o desenvolvimento lema
que expressa a orientao maior para a poltica atual , o que se entende por desenvolvimento?
Esse termo pode apresentar diversos signicados, abarcar dimenses diferenciadas, dependendo da
viso poltica, econmica, social e cultural, da viso de mundo de quem o utiliza. Apenas a partir
248
de um detalhamento sobre o que compe o desenvolvimento sobre o qual se est falando, quais
so seus pressupostos, quais os parmetros e at mesmo valores que o caracterizam, ser possvel
traar formas e instrumentos de avaliao das polticas e instrumentos que buscam promov-lo.
Em segundo, est o processo de incluso social. Como lembrado no debate, a incluso um dos fo-
cos principais da poltica do governo atual, inclusive para cincia e tecnologia. Mas, o que incluso
social? Quando se pode dizer que alguma pessoa ou grupo est includo? De que incluso se est
falando? Porque, se considerarmos incluso de uma forma ampla, ou seja, em um grau que d ao
indivduo possibilidades de autonomia de gerao de suas prprias condies de vida, so vrias as
dimenses a considerar. O que necessrio para que uma verdadeira incluso social possa ser atin-
gida? E como as polticas de .s| podem contribuir para esse processo? Medir os impactos sociais
seja a incluso ou outros impactos de natureza no econmica no tarefa trivial e merece cuida-
dosa reexo, buscando-se critrios, indicadores e as informaes adequadas para avaliar o impacto
das polticas, programas e projetos no campo de .s| na dimenso social.

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