You are on page 1of 294

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM COMUNICAO SOCIAL

SISTEMA DELIBERATIVO
E TENSES ENTRE INTERESSES PBLICOS E PRIVADOS:
A CRIAO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAO
EM DEBATE NO CONGRESSO E NA IMPRENSA

EDNA MIOLA

BELO HORIZONTE
2012

EDNA MIOLA

SISTEMA DELIBERATIVO
E TENSES ENTRE INTERESSES PBLICOS E PRIVADOS:
A CRIAO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAO
EM DEBATE NO CONGRESSO E NA IMPRENSA

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de PsGraduao em Comunicao Social da Universidade Federal


de Minas Gerais, como requisito parcial para a obteno do
ttulo de Doutora em Comunicao.
rea de Concentrao: Comunicao e Sociabilidade
Contempornea
Linha de pesquisa: Processos Comunicativos e Prticas Sociais
Orientadora: Prof Dr Rousiley C. M. Maia

BELO HORIZONTE
2012

301.16
M669s
2012

Miola, Edna
Sistema deliberativo e tenses entre interesses pblicos e privados
[manuscrito] : a criao da Empresa Brasil de Comunicao em debate no
Congresso e na imprensa / Edna Miola. 2012.
294 f.
Orientador: Rousiley Celi Moreira Maia.
Tese (doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de
Filosofia e Cincias.

.
1. Empresa Brasil de Comunicao. 2. Comunicao - Teses. 3.Jornalismo
- Teses. 4. Radiodifuso Teses 5. Comunicao Aspectos polticos - Teses. 6.
Frum (Debates) I. Maia, Rousiley Celi Moreira. II. Universidade Federal de
Minas Gerais. Faculdade de Filosofia. III. Ttulo.

I made a big decision a little while ago.


I don't remember what it was, which prob'ly goes to show
That many times a simple choice can prove to be essential
Even though it often might appear inconsequential.
I must have been distracted when I left my home because
Left or right I'm sure I went. (I wonder which it was!)
Anyway, I never veered: I walked in that direction
Utterly absorbed it seems, in quiet introspection.
For no reason I can think of, I've wandered far astray.
And that is how I got to where I find myself today.
(Bill Watterson, The Indispensable Calvin and Hobbes, 1992)

Para Bernadete e Romeu.


Para Jamil.

Agradecimentos

Agradeo primeiramente a minha orientadora, Rousiley Maia, por confiar


em mim e por ser um grande exemplo de pesquisadora, proporcionando a todos
com quem trabalha oportunidades e reconhecimento. Ao Grupo de Pesquisa em
Mdia e Esfera Pblica (EME), especialmente, a Digenes, Rennan, Vanessa Veiga,
Victor, Carol Vimieiro, Marcela, Thaiane, Vanrochris, Juliana, Brbara, Pedro,
Danila, Regiane, Felipe, Mnica, Raissa, Brulio, Diego.
CAPES e ao CNPq, pelas bolsas de pesquisa. UFMG e FAFICH por
cultivarem a excelncia e oferecerem a sua comunidade uma ampla gama de
experincias. Ao PPGCom, seus professores e funcionrios, por oferecer apoio aos
seus alunos e incentivar de muitas maneiras o seu desenvolvimento. professora
Vera Frana, que foi muito importante para a reformulao do projeto de tese.
Ao professor Joo Carlos Correia, meu supervisor no doutorado
sanduche, e Universidade da Beira Interior (Covilh, Portugal) e ao LabCom. Ao
professor Jos Carvalheiro, doutora Mrcia Pires e aos ubianos Ricardo, Joo
Sousa, Joo Nuno, Marco, Catarina, Eduardo, Roslia e Gizeli. Filipa.
Ao professor Wilson Gomes (UFBa/PsCom) e ao Grupo de Pesquisa em
Internet e Democracia. A Rafael, Graa, Camilo, Dilvan. s professoras Maria
Helena Weber (PPGCom/UFRGS) e Angela Marques (PPGCom/UFMG), que
contriburam para que eu percebesse a dimenso desta pesquisa por ocasio da
banca de qualificao. Ao professor Ricardo Fabrino Mendona (DCP/UFMG),
por tantos relatos, pareceres e bate-papos ps-GTs. Aos colegas do PPGCom,
especialmente, Paulinha, Henrique e Denise, com quem discuti meu projeto. A
Camila MontAlverne (UFC/PONTE), Eudenia Barros (UFC/LEPEM), e Marcio
Nunes Silva (Biblioteca da UNIFOR), pelo acesso a edies da Revista Carta
Capital.
A grande amiga Ana Carolina Lima Santos, a outra Carol, por dividir as
angstias e prazeres da ps-graduao e da vida fora dela. A Danila, Leandro e
Bernardo, por me darem pouso e muitas caronas em BH.

A minha famlia espalhada pelo pas. A Deise e, com ela, Beto, Kiva e meu
fofo sobrinho Miguel. Muito obrigada por me acolherem e ajudarem de tantas
formas. A meus tios, primos e avs, especialmente minha v Ambile, que no
me viu terminar o curso, pelo carinho, pelo incentivo e pelas preces. A minha
sogra, Abigail, cunhadas, Ana, Dione e Lia, e sobrinhos.
A Bernadete e Romeu, meus pais, que, muito mais por gestos do que por
palavras, sempre demonstraram a confiana que depositam em mim. Tenho
profundo orgulho e gratido por t-los como exemplo.
Ao Jamil. Por tudo, o tempo todo, para sempre.

Resumo
A tese investiga o processo de debate pblico em torno da criao do primeiro
sistema nacional de radiodifuso pblica, a Empresa Brasil de Comunicao
(EBC). Entende-se que a formao da opinio pblica e a produo discursiva de
decises polticas acontecem em um Sistema Deliberativo, composto de contextos
que condicionam o debate de temas de interesse geral. Foram analisadas as
dinmicas argumentativas em dois momentos deliberativos: (1) Nos mass media,
principal arena de visibilidade e representao da opinio pblica nas
democracias contemporneas, e (2) no Parlamento, esfera de produo da deciso
calcada na dimenso discursiva da representao poltica. Refletiu-se sobre os
contextos, os atores e os argumentos presentes em 236 pronunciamentos de
parlamentares no Plenrio da Cmara dos Deputados e 235 matrias publicadas
nas revistas Carta Capital e Veja e nos jornais Folha de S. Paulo e O Globo, ao longo
dos anos de 2006, 2007 e 2008. Os resultados demonstraram que, enquanto o
Plenrio da Cmara se dedica a debater aqueles projetos que esto na pauta de
votao, os media tm mais abertura para realizar debates de mdio e longo prazo.
Sobre a participao dos atores, verificou-se que, nos debates parlamentares,
houve um protagonismo dos partidos em disputa no cenrio poltico nacional; j
na imprensa, foram privilegiados aqueles atores autorizados institucionalmente a
falar em nome da EBC. Ficou comprovada a capacidade argumentativa de ambas
as esferas, mas apenas a imprensa retratou as controvrsias e alterou seus
posicionamentos iniciais. Em ambas as arenas, debateu-se (1) o processo de
produo da deciso; (2) a regulamentao da comunicao; (3) o carter e os
valores da radiodifuso pblica; (4) os padres de qualidade da atividade; e (5) os
aspectos tcnico-administrativos relacionados empresa. As consequncias
deliberativas do processo de criao da EBC foram (1) o aperfeioamento de
algumas decises; e (2) o amadurecimento do debate de alguns temas (ganhos
epistmicos). Outro conjunto de consequncias no-deliberativas envolveu (3) as
decises resultado de acordos e barganhas; (4) as decises tomadas
unilateralmente por um grupo majoritrio; e finalmente, (5) a estagnao da
questo, em razo de uma tematizao incompleta, que no evidencia as
controvrsias.

Abstract
This thesis investigates the public debate about the creation of the first Brazilian
public broadcasting system the Brazil Communications Company (EBC, in
Portuguese). My premise is that the formation of public opinion and the discursive
policy-making process take place in a range of contexts that pertain to a
Deliberative System. I analyze the argumentative dynamics in two deliberative
moments: (1) the mass media (the main arena of visibility and representation of
public opinion in contemporary democracies); and (2) the Parliament (a discursive
sphere of political representation and decision-making). I consider the contexts,
actors and arguments present in 236 parliamentary speeches on the Brazilian
House of Representatives Floor, and 235 stories published in print media (Carta
Capital, Veja, Folha de S. Paulo, and O Globo), from 2006 to 2008. The results showed
that while the Floor is more likely to discuss themes strictly tied to the voting
agenda, the media are more prone to cover and promote middle- and long-term
debates. The participation in parliamentary debates was egalitarian; nonetheless
there were explicit conflicts between party leaderships. In this regard the press
had privileged those actors institutionally authorized to speak on behalf of the
EBC. The work found evidences of the argumentative capacity of both spheres,
but, in the cases here analyzed, only the press portrayed the controversy and
changed their initial positions. There was public deliberation about (1) the policymaking process itself, (2) the regulation of mass communication, (3) the character
and values of public service broadcasting, (4) the quality standards of
broadcasting stations, and (5) technical and administrative issues. The outcomes of
discursive process about the creation of EBC included: (1) the improvement of
some decisions, and (2) the development of the debate about some topics. Some
parts of this process have had non-deliberative characteristics: one identified (3)
decisions that resulted of agreements and bargaining, (4) decisions taken
unilaterally by a majority group, and finally, (5) the stagnation of the issue, by its
incomplete thematization.

Lista de Tabelas e Figuras

Tabela 1: Momentos deliberativos. ................................................................................ 59


Tabela 2: Distribuio dos assentos na Cmara dos Deputados de acordo com os
cargos de liderana. .......................................................................................................... 74
Tabela 3: Representao dos partidos na Cmara dos Deputados............................ 85
Tabela 4: Distribuio dos cargos da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados
entre os Partidos. .............................................................................................................. 86
Tabela 5: Distribuio dos interesses quanto criao da Empresa Brasil de
Comunicao. .................................................................................................................. 160
Tabela 6: Classificao dos atores................................................................................. 171
Tabela 7: Eixos interpretativos, Temticas e Argumentos. ....................................... 180
Tabela 8: Pronunciamentos e matrias jornalsticas a abordarem o tema da
radiodifuso pblica ou da EBC entre 2006 e 2008. ................................................... 183
Tabela 9: Distribuio dos discursos na Cmara dos Deputados por tipo de
contedo........................................................................................................................... 185
Tabela 10: Momentos deliberativos. ............................................................................ 193
Tabela 11: Distribuio individual dos argumentos na Cmara dos Deputados.. 204
Tabela 12: Distribuio da visibilidade argumentativa entre atores na Imprensa.
........................................................................................................................................... 205
Tabela 13: Eixos interpretativos e Temticas. ............................................................. 219

Figura 1: Modelo do ciclo macro-deliberativo. ............................................................ 45


Figura 2: Tempo mdio de tramitao dos projetos no Congresso, em dias. .......... 78
Figura 3: Volume de argumentos nas fases do processo deliberativo. ................... 195
Figura 4: Volume de argumentos na Cmara dos Deputados, por fases da sesso
plenria............................................................................................................................. 196
Figura 5: Volume de argumentos nos momentos deliberativos da Imprensa. ...... 197
Figura 6: Distribuio dos argumentos por gnero jornalstico............................... 198
Figura 7: Distribuio dos argumentos por tipo de matria. ................................... 199
Figura 8: Distribuio dos argumentos de acordo com a autoria da matria. ....... 199
Figura 9: Volume de argumentos de acordo com os Partidos polticos. ................ 202
Figura 10: Volume de pronunciamentos e argumentos de acordo com os cargos
ocupados. ......................................................................................................................... 203
Figura 11: Participao dos parlamentares ao longo dos momentos deliberativos.
........................................................................................................................................... 203
Figura 12: Visibilidade argumentativa das esferas poltica e civil na Imprensa. .. 207
Figura 13: Visibilidade argumentativa das esferas civil e poltica na Imprensa, por
veculo. ............................................................................................................................. 207
Figura 14: Visibilidade argumentativa dos atores na Imprensa, nos momentos
deliberativos. ................................................................................................................... 208

Figura 15: Visibilidade argumentativa da esfera poltica na Imprensa, nos


momentos deliberativos. ............................................................................................... 208
Figura 16: Visibilidade argumentativa das esferas civil e poltica na Imprensa. .. 209
Figura 17: Posicionamento na Cmara dos Deputados nos momentos
deliberativos. ................................................................................................................... 210
Figura 18: Posicionamentos na Imprensa.................................................................... 211
Figura 19: Posicionamento dos veculos nos momentos deliberativos. .................. 212
Figura 20: Nvel de justificao dos argumentos. ...................................................... 213
Figura 21: Presena de contra-argumentos. ................................................................ 214
Figura 22: Nvel de Justificao nos momentos deliberativos. ................................ 215
Figura 23: Presena de contra-argumentos nos momentos deliberativos. ............. 215
Figura 24: Nveis de generalizao da poltica. .......................................................... 217
Figura 25: Nveis de generalizao da poltica nos momentos deliberativos ........ 217
Figura 26: Eixo interpretativo Processo de produo da deciso na Imprensa, nos
momentos deliberativos. ............................................................................................... 222
Figura 27: Eixo interpretativo Regulamentao da Comunicao na Imprensa, nos
momentos deliberativos. ............................................................................................... 225
Figura 28: Eixo interpretativo Carter pblico e Valores da Radiodifuso Pblica
na Imprensa, nos momentos deliberativos. ................................................................ 230
Figura 29: Eixo interpretativo Padres de qualidade da Radiodifuso Pblica na
Imprensa, nos momentos deliberativos. ..................................................................... 235
Figura 30: Eixo interpretativo Aspectos tcnico-administrativos na Imprensa, nos
momentos deliberativos. ............................................................................................... 239
Figura 31: Eixos interpretativos. ................................................................................... 240

Sumrio

INTRODUO ................................................................................................................. 14
1 SISTEMA DELIBERATIVO: Dos Princpios Normativos da Deliberao
Realizao do Debate Pblico ......................................................................................... 20
1.1 Fundamentos e princpios da Teoria Deliberativa ............................................. 21
1.1.1 Procedimentalismo e legitimidade.............................................................................22
1.1.2 A publicidade como princpio ....................................................................................26
1.1.3 O uso da razo pblica ................................................................................................30
1.1.4 Igualdade de oportunidades de participao ...........................................................34

1.2 Desdobramentos da teoria: a ideia de sistema deliberativo ............................. 38


1.2.1 O modelo de circulao de poder em duas vias e suas consequncias ................39

1.3 Aspectos importantes para a caracterizao dos processos deliberativos ..... 53


1.3.1 Fases do processo deliberativo ...................................................................................54
1.3.2 Lugar da deliberao ....................................................................................................56
1.3.3 Momentos deliberativos ..............................................................................................58
1.3.4 Atores .............................................................................................................................60
1.3.5 Discursos deliberativos ................................................................................................63

2 DEBATES PARLAMENTARES: A Deliberao no Centro do Sistema Poltico .. 66


2.1 O sistema poltico brasileiro .................................................................................. 68
2.1.1 O processo legislativo: diferentes medidas, modos de tramitao........................70
2.1.2 Atores e jogo de foras .................................................................................................72
2.1.3 Formatao dos projetos de lei: em destaque, as Medidas Provisrias ................76
2.1.4 A dinmica do Plenrio: debates e decises .............................................................80
2.1.5 O impacto da crescente visibilidade na atividade parlamentar.............................82

2.2 Foras e interesses representados na Cmara dos Deputados (2006 - 2008) .. 83


2.3 Debates parlamentares: a perspectiva deliberacionista .................................... 88
2.3.1 Deliberao, comportamento parlamentar e a questo dos interesses .................90
2.3.2 O Parlamento e o desenho institucional deliberativo..............................................95

2.4 Condicionantes da deliberao parlamentar ...................................................... 97


3 DELIBERAO MEDIADA: O Papel da Imprensa na Deliberao Pblica ..... 101
3.1 O campo da Comunicao e o sistema da poltica meditica......................... 102
3.2 Constituio histrica do Jornalismo como campo: valores e prticas ......... 108
3.2.1 Problematizando a atividade jornalstica ................................................................117

3.3 Deliberao Mediada ............................................................................................ 126


3.3.1 Indicadores da deliberao mediada .......................................................................130

3.4 Condicionantes da deliberao mediada pelo Jornalismo .............................. 134


4 EMPRESA BRASIL DE COMUNICAO: Interesses Pblicos e Privados em
torno de um Modelo de Radiodifuso......................................................................... 136

4.1 Desenvolvimento histrico das polticas de Comunicao no Brasil ............ 137


4.2 A construo de um sistema pblico de radiodifuso .................................... 146
4.2.1 A ACERP .....................................................................................................................146
4.2.2 A Radiobrs .................................................................................................................147
4.2.3 O processo de elaborao da EBC ............................................................................149
4.2.4 A Medida Provisria ..................................................................................................151

4.3 A EBC e o sistema da poltica meditica ........................................................... 154


4.3.1 Agentes e instituies do campo Poltico ................................................................156
4.3.2 Agentes e instituies do campo da Comunicao................................................157
4.3.3 Agentes e instituies do campo dos negcios privados ......................................159

5 PROBLEMATIZAO E DISCUSSO METODOLGICA................................. 162


5.1 Problematizao .................................................................................................... 162
5.1.1 Hipteses .....................................................................................................................166

5.2 Estratgias metodolgicas ................................................................................... 168


5.2.1 Operadores analticos ................................................................................................169
5.2.2 Variveis empricas do debate pblico....................................................................173
5.2.3 Recorte emprico e coleta ...........................................................................................182

6 O DEBATE PBLICO SOBRE A EBC: Anlise Emprica ...................................... 192


6.1 Momentos deliberativos....................................................................................... 192
6.2 Atores ...................................................................................................................... 200
6.2.1 Atores em debate no Parlamento .............................................................................200
6.2.2 Visibilidade argumentativa nos media .....................................................................204

6.3 Dinmicas argumentativas .................................................................................. 209


6.3.1 Aspectos formais.........................................................................................................209
6.3.2 Aspectos substantivos ................................................................................................215

7 A EBC NO SISTEMA DELIBERATIVO: Discutindo os Resultados ..................... 241


7.1 Momentos deliberativos....................................................................................... 241
7.2 Atores ...................................................................................................................... 245
7.3 Dinmicas argumentativas .................................................................................. 251
7.3.1 Processos deliberativos de tomada de deciso .......................................................255
7.3.2 Ganhos epistmicos ....................................................................................................256
7.3.3 Processos no-deliberativos de tomada de deciso: acordos e barganhas .........259
7.3.4 Processos no-deliberativos de tomada de deciso: o poder das maiorias ........260
7.3.5 Tematizao incompleta das controvrsias ............................................................262

CONCLUSO ................................................................................................................. 264


Referncias ................................................................................................................... 270
Apndice 1: Cronologia da Empresa Brasil de Comunicao .............................. 284
Apndice 2: Fichas de coleta...................................................................................... 288
Apndice 3: Tabelas complementares ...................................................................... 291

INTRODUO

What democracy requires is public debate, not


information. Of course it needs information, too, but the
kind of information it needs can be generated only by
vigorous popular debate. We do not know what we need
to know until we ask the right questions, and we can
identify the right questions only by subjecting our own
ideas about the world to the test of public controversy.
Christopher Lasch, 1990

A pesquisa em Comunicao h dcadas vem se dedicando a discutir a


radiodifuso pblica no Brasil. A literatura que aborda historicamente essa
questo diagnostica que as emissoras pblicas constituem um projeto nunca
plenamente concretizado no pas, uma vez que, em sucessivas ocasies de tomada
de deciso, os interesses privados se sobrepuseram ao bem comum.
As contribuies dos estudos das polticas de comunicao so
importantes para entender a constituio histrica de um panorama regulatrio e
da configurao de um mercado da comunicao que no se assemelham de forma
alguma a clssicas experincias europias, embora compartilhem certas referncias
com os vizinhos da Amrica Latina. De acordo com os pesquisadores da rea,
sempre houve no pas um anacronismo entre a introduo de novas tecnologias da
comunicao e sua respectiva regulao. Adicionalmente, a tentativa de se
conciliar um Estado autoritrio com uma economia capitalista resultou em
privilgios aos interesses privados de agentes dos campos Econmico e Poltico.

Nesse cenrio, que perpassa todo o campo da Comunicao, a


radiodifuso no-comercial ainda mais penalizada. Embora prevista desde a
Constituio de 1988, a televiso pblica nunca foi de fato implantada. O que
existia at recentemente eram apenas emissoras no-comerciais educativas,
comunitrias ou estatais embora vrias TVs educativas estaduais tenham
gradativamente passado a se apresentar como TVs pblicas. Invariavelmente, os
diagnsticos produzidos pelos pesquisadores a respeito de tal modalidade de
radiodifuso constatam ora o descaso, ora a instrumentalizao das emissoras por
parte dos governos. Adicionalmente, vrias pesquisas de tom mais propositivo
esbarram na impossibilidade

de reproduzir no Brasil os modelos de

financiamento, as polticas administrativas e, mesmo, o tipo de relao que


emissoras como a BBC (Reino Unido), a NHK (Japo) ou o sistema PBS (EUA)
construram junto a seu pblico.
Mas um fato poltico singular veio a introduzir novos desafios tericos aos
pesquisadores das polticas de comunicao. Nos ltimos cinco anos, a
regulamentao da radiodifuso pblica recebeu a ateno de atores estatais e,
pela primeira vez, os debates - h muito articulados por movimentos sociais e
agentes do campo pblico da Comunicao1 - foram incorporados em um projeto
de criao de uma empresa pblica para atuar no setor.
Entre 2006 e 2007, o Ministrio da Cultura promoveu um encontro desses
atores onde a janela para a discusso das polticas de radiodifuso foi aberta: o I
Frum Nacional de TVs Pblicas. O Frum criou um ambiente favorvel
tematizao dos desafios colocados para o campo pblico brasileiro e das
proposies para sua resoluo. Ao final dos encontros, os participantes lanaram
um documento no qual reivindicavam a criao de um sistema pblico de
radiodifuso de acordo com valores democrticos, com parmetros definidos para
o contedo, adaptado s transformaes tecnolgicas trazidas pela digitalizao

Por campo pblico da comunicao, entende-se a articulao de emissoras no-comerciais


(pblicas, estatais, universitrias, comunitrias, educativas etc.), assim como das entidades
representantes de seus interesses.
1

15

das transmisses e, mais importante, com autonomia administrativa e financeira


em relao aos governos (I Frum... 2007b).
Nos meses seguintes, a inteno de se implementar uma poltica na rea
da radiodifuso pblica foi posta em ao dentro do Governo Federal. Com o
passar dos meses, configurou-se uma proposta de criar uma nova empresa de
comunicao ligada ao Estado. A Empresa Brasil de Comunicao (EBC) no tinha
o desenho institucional que imaginaram os participantes do I Frum Nacional de
TVs Pblicas e, adicionalmente, assumia o encargo de compatibilizar emissoras
com diretrizes e histrias bastante diversas. Isso porque, enquanto a Associao de
Comunicao Educativa Roquette Pinto (ACERP) administrava, no Rio de Janeiro,
emissoras rdio e televiso de cunho educativo, a Radiobrs, localizada em
Braslia, foi criada com a finalidade de dar publicidade s aes do Estado, tendo
como atividade mais reconhecida a produo do programa A Voz do Brasil.
Investigar as caractersticas da Empresa Brasil de Comunicao e a
atuao de sua principal emissora, a TV Brasil, possibilitaria verificar se as
pretenses dos participantes do I Frum Nacional de TVs Pblicas foram
alcanadas e se teria sido, de fato, criada uma TV pblica nacional. No obstante o
interesse que um projeto dessa natureza desperta, h uma dimenso terica ainda
pouco explorada na investigao da radiodifuso pblica brasileira trata-se de
aplicar uma abordagem da produo de polticas de comunicao ancorada na
Terica Democrtica contempornea.
O que se espera, com isso, uma contribuio que leve em conta, alm das
pesquisas a versarem sobre a Economia Poltica da Comunicao, tambm as
reflexes produzidas ao longo das ltimas dcadas a respeito da constituio da
Comunicao Social e do Jornalismo como campos sociais de importncia crucial
para as sociedades democrticas.
A chave para conciliar tradies de pesquisa que parecem seguir por
caminhos paralelos a problematizao das polticas de radiodifuso como objeto
de discursos que, por um lado, articulam-se para produzir juzos compartilhados
sobre o que uma televiso pblica, como deve ser uma programao televisiva

16

de boa qualidade e se essas emissoras so ainda necessrias diante da


multiplicidade da oferta de contedos com a qual se convive atualmente; e, por
outro lado, discursos que tm como consequncia a produo de decises polticas
nesse sentido.
A situao acima descrita no se aplica unicamente ao caso da criao da
EBC e da TV Brasil. Na realidade, h um repertrio j consistente de investigaes
a se preocuparem com a circulao de discursos na esfera pblica que tem como
consequncia, entre outras, a influncia nos processos de tomada de deciso no
mbito do Estado. O que sustenta tais pesquisas a teoria da Democracia
Deliberativa, a qual defende que as dinmicas de construo das questes de
interesse pblico, de gerao de influncia poltica e produo das decises
revestem-se de legitimidade ao seguir um conjunto de procedimentos fundados na
tica do Discurso.
A deliberao pblica se aplica s mais variadas situaes de debate de
questes de concernncia geral das conversaes cotidianas s deliberaes das
cortes superiores. claro que cada situao congrega diferentes atores e tem
caractersticas institucionais e discursivas particulares, mas os princpios e valores
que tornam esses debates deliberativos se mantm.
Sendo assim, a pesquisa que ora se apresenta analisou os processos de
tematizao pblica e produo da deciso relativos criao da Empresa Brasil
de Comunicao a partir dos debates em duas esferas de fundamental importncia
para o sistema deliberativo: o Parlamento e o sistema dos media. Para tanto, a
investigao recaiu sobre (1) os debates parlamentares a terem lugar no Plenrio
da Cmara dos Deputados e (2) a cobertura meditica na imprensa escrita de
referncia no Brasil, com o recorte nos jornais Folha de S. Paulo e O Globo e nas
revistas Veja e Carta Capital.
Trs foram os aspectos analisados sobre esse processo de debate: (1) a
configurao de cada uma das situaes como momentos deliberativos, dotados de
caractersticas institucionais a condicionarem os discursos e a participao; (2) os
atores participantes do debate, com ateno para a identificao dos interesses

17

ligados s suas demandas; (3) as dinmicas argumentativas propriamente ditas,


tendo em vista as dimenses procedimental e substantiva da deliberao. Os
objetivos de tal investigao abrangeram:

Investigar como se deram os processos de tematizao e produo da

deciso sobre a criao da EBC, envolvendo atores polticos e civis nas esferas
parlamentar e meditica;

Refletir sobre o conflito estabelecido entre interesses pblicos e privados em

jogo na implementao de polticas de radiodifuso pblica;

Discutir os pressupostos da ideia de sistema deliberativo, elaborando e

testando estratgias metodolgicas para a compreenso de diferentes situaes


de debate pblico de modo a contribuir para o desenvolvimento terico dos
campos da Comunicao e da Poltica.

Esta tese se estrutura em sete captulos. O Captulo 1, intitulado Sistema


Deliberativo: Dos princpios normativos da deliberao realizao do debate
pblico, procura discutir normativamente a dimenso discursiva dos processos
de tematizao pblica e a consequente produo de polticas sobre questes de
interesse geral tendo como referncia a ideia de Democracia Deliberativa. Em
primeiro lugar, h uma apresentao dos valores que orientam a maioria da
literatura deliberacionista, tais como a publicidade, o uso da razo e a
participao. Uma vez delimitados os princpios fundamentais da deliberao
pblica, discutida a atualizao da teoria a partir do conceito de sistema
deliberativo e suas contribuies empricas. Por fim, defende-se quais seriam os
aspectos a caracterizar esses processos deliberativos ampliados no tempo e no
espao.
Entendendo que os momentos deliberativos so marcados por condies
institucionais e circunstanciais, os dois captulos seguintes discutem os princpios
e as prticas que orientam a ao de (1) representantes polticos no Parlamento
brasileiro e (2) profissionais do campo do Jornalismo e de que modo essas
caractersticas condicionam a deliberao pblica nessas esferas. O Captulo 2,

18

Debates Parlamentares: A deliberao no centro do sistema poltico, aborda o


papel do Congresso no sistema poltico brasileiro, com nfase para os processos
legislativos e dinmicas entre os atores no Plenrio da Cmara dos Deputados.
O terceiro captulo, Deliberao Mediada: O Papel da Imprensa na
Deliberao Pblica, pretende aprofundar as reflexes sobre as funes
desempenhadas pelos media, especialmente do campo do Jornalismo, como arena,
ator e mediador do debate pblico, tendo em vista as relaes estabelecida entre o
campo da Comunicao e os campos da Poltica e da Economia.
O Captulo 4, Empresa Brasil de Comunicao: interesses pblicos e
privados em torno de um modelo de radiodifuso, retoma a histria da regulao
da radiodifuso brasileira no intuito de identificar os antecedentes e discutir o
processo de criao da EBC, assim como as principais controvrsias que
envolveram seu projeto. Ao final, so analisados os atores e os interesses em jogo
com a introduo dessa instituio no sistema meditico.
O captulo seguinte problematiza e formula as hipteses que foram
investigadas

empiricamente

pela

tese,

descrevendo

os

procedimentos

metodolgicos aplicados no Captulo 6, O debate pblico sobre a EBC, para


investigar de que modo e em que condies articularam-se atores e discursos
sobre a criao da EBC na esfera parlamentar e meditica ao longo das fases do
processo deliberativo.
Finalmente, o Captulo 7, discute os resultados da anlise emprica
refletindo sobre as consequncias do processo deliberativo para a tematizao e
produo de deciso sobre a radiodifuso pblica nacional e sobre as polticas de
comunicao no Brasil.

19

1 SISTEMA DELIBERATIVO:
DOS PRINCPIOS NORMATIVOS DA DELIBERAO REALIZAO
DO DEBATE PBLICO

A tematizao pblica dos problemas que afetam a vida dos indivduos de


modo a torn-los objeto de regulao, assim como a dimenso discursiva da
produo de polticas pblicas, parte do processo de legitimao do qual
depende o bom funcionamento das democracias contemporneas. Esse processo
pode se dar discursivamente, mas tambm guarda espao para prticas como a
representao de interesses, as barganhas ou a simples prevalncia da vontade da
maioria. Afinal, atores da esfera poltica e da esfera civil perseguem seus interesses
sejam eles pblicos ou privados lanando mo de todos esses mecanismos de
disputa de poder, mas essas estratgias somente podem ser consideradas legtimas
se respeitarem o Estado de Direito e forem publicamente defensveis.
O presente captulo procura discutir normativamente a dimenso
discursiva dos processos de tematizao pblica e consequente produo de
polticas sobre questes de interesse geral tendo como referncia a ideia de
Democracia Deliberativa. Em primeiro lugar, h uma apresentao dos valores
que orientam a maioria da literatura deliberacionista, tais como a publicidade, o
uso da razo e a participao. Uma vez delimitados os princpios fundamentais da
deliberao pblica, discutida a atualizao da teoria a partir do conceito de
sistema deliberativo e suas contribuies empricas. Por fim, delimita-se quais
seriam os aspectos a caracterizar esses processos deliberativos ampliados no
tempo e no espao.

1.1 Fundamentos e princpios da Teoria Deliberativa


As democracias contemporneas tm visto o surgimento de novas
modalidades de engajamento e mobilizao e, consequentemente, crescentes
demandas por abertura do sistema poltico aos discursos emergentes na sociedade
civil amplificados em grande medida pelo amplo acesso e distribuio de
contedo atravs do sistema meditico.
Em paralelo, cientistas polticos e filsofos vm discutindo essas
transformaes, fundamentalmente tendo em vista o aperfeioamento das teorias
democrticas naqueles que seriam seus pontos fracos: ora um dficit de
legitimidade que tem origem na refrao participao; ora a incapacidade de
lidar com as caractersticas de uma sociedade de massa onde a representao
poltica fundamental para a eficincia do sistema poltico; sem deixar de lado as
conquistas no mbito dos direitos e liberdades individuais.
Da tentativa de sanar esses problemas um conjunto de filsofos e
investigadores da Teoria Poltica passou a discutir aquele que viria a ser um
modelo discursivo de democracia, que congregaria valores defendidos por
diferentes nfases democrticas. So destacadas as contribuies do filsofo norteamericano John Rawls, e sua pretenso de reformar o modelo de democracia
liberal; e do alemo Jrgen Habermas (1995), que, em seu modelo de democracia
deliberativa que tentou conciliar aspectos das tradies liberal e republicana,
propunha um rearranjo dos princpios e procedimentos democrticos de modo a
assegurar uma influncia mais acentuada da esfera civil na conduo dos negcios
pblicos.
Como explica James Bohman (1998:400), a defesa da democracia
deliberativa partiu das concepes de cidadania participativa e da ideia de bem
comum que marcam especialmente a esfera da sociedade civil e se expandiu para
a admisso das tradicionais instituies democrticas como locus da razo pblica.
Desde os anos 1990, quando as discusses tericas sobre o tema se adensaram,
diferentes correntes de pensamento tornaram mais complexo o deliberacionismo:
[a] Democracia deliberativa, definida em sentido lato, consiste de uma famlia de
21

concepes segundo as quais a deliberao pblica de cidados livres e iguais a


fonte de legitimidade poltica dos processos de deciso e autogoverno2 (Bohman
1998:401). Alguns pontos fundamentais, porm, so sustentados pela maioria dos
autores:

A deliberao pblica um processo de formao da opinio e da produo da


deciso poltica legtima que se d atravs da troca discursiva racionalmente orientada
entre cidados em igualdade de condies de participao.

Essa definio rene os elementos mnimos a caracterizarem um projeto


de democracia deliberativa. Como dito anteriormente, essa definio deixa de lado
as disputas tericas que pem em questo os requisitos do modelo deliberativo.
preciso, no entanto, estipular o recorte assumido pela pesquisa explicando as
discusses mais candentes nesse campo de estudo.

1.1.1 Procedimentalismo e legitimidade


Em primeiro lugar, identifica-se uma contenda a respeito da natureza
procedimental do modelo democrtico deliberativo. Um dos pontos mais
relevantes vem a ser a elaborao de um tipo de processo poltico discursivo
altamente regulado a ponto de evitar ou constranger prticas que prejudiquem a
integridade do debate. A expectativa que, a partir desse projeto normativo,
despontem os valores caros deliberao:
Tanto definindo um padro de legitimidade como tambm
estabelecendo um modelo para as instituies, um procedimento
ideal importante ao tornar os elementos do consenso explcitos: o
uso da razo em um processo que envolve regras quanto
liberdade, igualdade e publicidade produziria (sob condies
ideais tais como informaes completas, ausncia de
constrangimentos e assim por diante) um resultado que seria, a
princpio, aceitvel para qualquer um (Bohman 1998:402)3.
No original: Deliberative democracy, broadly defined, is thus any one of a family of views
according to which the public deliberation of free and equal citizens is the core of legitimate
political decision making and selfgovernment .
3 No original: As both a standard of legitimacy and a model for institutions, an ideal procedure is
useful in making the normative features of consensus explicit: reasoning in a procedure that
2

22

Tem significativa importncia como o procedimentalismo do modelo


deliberativo assegura a legitimidade das decises oriundas da troca pblica de
razes. Como explica Habermas (1997), no se trata da legitimao conferida pela
estabilidade da autoridade poltica, ou daquela atribuda pelo voto como
expresso nica da soberania popular. Por outro lado, o processo discursivo de
onde advm a opinio pblica e a vontade geral torna legtimas as leis e polticas
decorrentes alm das prprias disposies coletivas (Gomes 2008b:71).
Habermas declara ainda que A poltica deliberativa obtm sua fora legitimadora
da estrutura discursiva de uma formao da opinio e da vontade, a qual preenche
sua funo social e integradora graas expectativa de uma qualidade racional de
seus resultados (Habermas 1997:27-28).
Importante para essa elaborao a tica do discurso, formulao de
Habermas e Karl Otto Apel (a partir das contribuies de Kant) que normatiza as
interaes discursivas. Gomes (1994) explica que a tica da mediao
argumentativa traduz-se pragmaticamente na exigncia de sentido das aes e
das enunciaes que demanda dos interlocutores um acordo prvio (e, por isso,
normativo)4 sobre o sentido dos enunciados, seus limites e condies de
validade. Esse acordo inclui a exigncia da verdade, ou o compromisso de se
busc-la atravs do debate, na verificao dos argumentos que ocorre mutuamente
entre os participantes. Nas palavras de Gomes,
A tica traduz-se pragmaticamente numa exigncia de veracidade
ou sinceridade: a tica exige que quem argumenta esteja
convencido do que afirma e compromete-o implicitamente a
sustentar somente aquilo de que est realmente convencido. Esta

embodies norms of freedom, equality and publicity would produce (under further ideal conditions
of full information, absence of time constraints and so on) an outcome that everyone in principle
could accept.
4 Por acordo prvio entende-se que os participantes de uma ao comunicativa supem que o
engajamento de seus parceiros ser genuno. Como bem afirmou Habermas quanto s condies
ideais do discurso, estes pressupostos so constitutivos do jogo da argumentao: no momento
em que descobrimos que algum est enganando, manipulando ou excluindo pessoas ou
contribuies relevantes, percebemos que o jogo acabou (Habermas 2005:385). No original: these
presuppositions are constitutive of the game of argumentation: the very moment we discover that
somebody cheats and manipulates or excludes relevant persons or contributions, we realize that
the game is over.

23

norma se traduz numa exigncia de sinceridade (interdio da


mentira) (Petrucciani 1988:74 s., Apel 1976:112 ss.). Enfim, a tica
da dimenso pblica comporta a exigncia de correo normativa:
exige de quem argumenta que se submeta s regras normativas da
interao, j impostas e implicitamente aceitas por todos, enquanto
fundam a possibilidade mesma da interao (Gomes 1994:9).

Para Cohen e Arato (1992:347), a tica do discurso consiste de duas


dimenses: a primeira trata das condies que possibilitam alcanar um acordo
racional; e a segunda especifica formalmente os contedos de tal pacto5. Os
procedimentos legtimos que conduzem ao consenso foram definidos por
Habermas como as metanormas. De acordo com a explicao de Cohen e Arato, isso
significa que no h normas vlidas por si s, a priori. Tanto os argumentos quanto
os mtodos para debat-los devem ser objeto de justificao (1992:347). Como
admitem os autores, o cumprimento integral desses requisitos normativos no
esperado de qualquer processo de debate. Mas Habermas insiste que a tica do
discurso, como toda a tica cognitivista, assume que pretenses de validade
normativa tm significado cognitivo e podem ser tratadas, com algumas
adaptaes, como reivindicaes cognitivas de verdade6 (Cohen; Arato 1992:347).
Explicando melhor,
O reconhecimento factual de uma norma por uma comunidade
meramente indica que a norma pode ser vlida. Sua validade s
pode ser verificada se fizermos uso de um princpio ponte
[bridge principle] que estabelece uma conexo entre o processo de
formao da vontade e os critrios para se julgar a aceitabilidade
de uma norma especfica (Cohen; Arato 1992:350)7.

Com essas duas dimenses, Cohen e Arato abordam os princpios discursivos que Habermas
denominou como D e U. O princpio D afirma que s podem aspirar por validade as
normas que puderem merecer a concordncia de todos os envolvidos em discursos prticos. J o
princpio universalizante U pretende indicar como as normas morais podem ser fundamentadas:
uma norma s vlida quando as conseqncias presumveis e os efeitos secundrios para os
interesses especficos e para as orientaes valorativas de cada um, decorrentes do cumprimento
geral dessa mesma norma podem ser aceitos sem coao por todos os atingidos em conjunto
(Habermas 2002:56, destacado no original).
6 No original: Habermas insists that discourse ethics, like all cognitivist ethics, assumes that claims
to normative validity have cognitive meaning and can be handled, with certain adjustments, like
cognitive truth-claims.
7 No original: The factual recognition of a norm by a community merely indicates that the norm
could be valid. Its validity can be ascertained only if we make use of a bridge principle that
establishes a connection between the process of will formation and the criteria for judging the
acceptability of a particular norm.
5

24

Posteriormente, outros autores acionaram a tica do discurso para


defender a reflexividade sobre o prprio processo deliberativo, a exemplo de
Bohman (2004:136), que fala de uma deliberao ou dilogo de segunda ordem.
Para o autor, deve-se contemplar um debate sobre o debate (ou talk about talk)
onde sejam discutidos os contornos normativos do espao social criado na prpria
interao comunicativa.
Definindo os requisitos para o estabelecimento de arenas deliberativas, h
um conjunto de expectativas quanto aos resultados da deliberao. A produo de
decises polticas legtimas uma dessas expectativas. Mas, alm disso, espera-se
que, com a prtica da deliberao tanto nos domnios da produo de polticas
quanto na esfera pblica, haja o aumento em quantidade e em qualidade da
informao disponvel para subsidiar as decises; que as habilidades democrticas
dos cidados sejam aperfeioadas; que haja mais justia; que as polticas sejam
mais efetivas; e que aumente a accountability sobre os representantes (Warren
2007:283).
Ressaltando a afirmao de Habermas (1997) de que os discursos no
governam, apenas geram o poder comunicativo que pode influenciar a
administrao (no substitu-la), Wessler (2008) recomenda que as expectativas
quanto aos efeitos polticos da deliberao pblica sejam atenuadas. Sem, no
entanto, menosprezar o papel legitimador dos discursos, Wessler explica que a
percepo dos efeitos da deliberao deve ser abrangente.
Os elementos do modelo so, assim, entrelaados, e a aquisio ou
revogao da legitimao no devem ser entendidos apenas no
curto prazo ou atravs dos resultados de caso a caso, mas tambm
como um processo mais geral e de longo prazo associado
legitimidade da poltica como um todo. A accountability
comunicativa dos tomadores de deciso no de forma alguma
garantida pelo contedo deliberativo dos media, mas dependente
de uma interao sinrgica entre os media, as elites e os cidados
(Wessler 2008:6-7)8.
No original: The elements of the model are thus intertwined, and the procurement or
withdrawal of legitimation should not only be seen as a short-term, case-by-case feedback loop but
also as a more generalized and long-term process connected to the legitimacy of the polity as a
whole. Communicative accountability of decision makers is by no means guaranteed by
deliberative media content, but it is contingent on a synergistic interplay between media, elites,
and citizens.
8

25

Mas a legitimidade do prprio processo deliberativo depende da


realizao de outros requisitos. Seyla Benhabib (1992:70), por exemplo, defende
que os ganhos em legitimidade esto condicionados garantia da igualdade e
simetria nas relaes entre os participantes, de maneira que (1) todos tenham as
mesmas chances de dar incio ao debate, realizar atos de fala e constestar razes
publicamente; (2) todos gozem do direito de questionar quais temas sero
debatidos; e, finalmente, (3) todos possam oferecer reflexes a respeito das
prprias regras e procedimentos que se aplicam ao debate. Adicionalmente, a
garantia do uso da razo pblica na construo das justificativas de grande
importncia.
Isso indica que h uma relao de dependncia embora frequentemente
conflitante entre os valores propagados pela democracia deliberativa. A
publicidade e os impactos (ora considerados positivos, ora negativos) que ela
produz sobre a deliberao e a racionalidade discursiva, que pode exercer uma
barreira participao de determinadas atores e formas comunicativas, so
exemplos de tenses entre as perspectivas tericas sobre a deliberao. Os
prximos tpicos abordaro essas questes.

1.1.2 A publicidade como princpio


Ao falar da publicidade, Kant afirma que este princpio um teste o qual
todas as polticas devem passar caso pretendam ser justas: uma poltica injusta
se o ato de torn-la pblica ir contrariar seus objetivos (Gutmann; Thompson
1996:99)9.
Ao refletir sobre a obra de Habermas, Gomes aponta as diversas acepes
da publicidade para aquele autor. Em um primeiro momento, quando da anlise
do conceito de esfera pblica, Habermas estaria falando em publicidade sob dois
pontos de vista, marcadamente iluministas: a esfera pblica dotada de
publicidade em razo das circunstncias de sua realizao (em pblico e por
9

No original: A policy is unjust if making it public would defeat its purpose.

26

meio de pblicos) e tambm em virtude da natureza de seus elementos (uso de


razes pblicas) (Gomes 2008:119). Em suas reflexes mais recentes, porm,
Habermas estaria enfatizando outra faceta da esfera pblica: tratar-se-ia daquele
domnio social onde os fluxos de comunicao provenientes dos
contextos da vida concreta de atores sociais, individuais ou
coletivos, so condensados e filtrados como questes, indagaes e
contribuies, firmando-se ao redor do centro do sistema poltico
como fora tendente a influenci-lo de modo favorvel esfera
civil (Gomes 2008:119).

Como sintetiza Gomes (2008:119), a publicidade dessa esfera passa a ser


considerada fonte de presses originrias no corpo da sociedade e que vm
legitimar a deciso poltica.
O estado atual do conceito de publicidade, no modelo de democracia
deliberativa, se desdobra em vrias dimenses. A princpio, a discursividade e a
discutibilidade, como qualidade daquilo que passvel de questionamento, traz a
afirmao de que as demandas e os posicionamentos dos participantes devem
apresentar-se na forma de enunciados e submeter-se ao jogo argumentativo de
objees, demonstraes e contra-objees (Gomes 2008:119). Trata-se da
dimenso socrtica da publicidade que significa em dilogo com os outros
(Chambers 2005:258). Em seguida, a publicidade como visibilidade d conta do
acesso amplo situao de debate, ou seja, preciso que a deliberao seja exposta
ao pblico e, eventualmente, constrangida por essa condio. Por fim, a
publicidade estende-se tambm para a qualidade das razes empregadas no
debate. Nas palavras de Gomes,
As dimenses fundamentais da noo so asseguradas: esto l (a)
a discursividade e a discutibilidade, (b) a publicidade como
visibilidade, (c) a publicidade como qualidade das razes. Apenas
(d) a privacidade agora parece ser lida em chave de (e) sociedade
ou esfera civil, convertendo-se a nfase liberal na igualdade de
direitos e liberdades do indivduo diante do Estado na nfase
deliberacionista no governo exercido pela opinio pblica (Gomes
2008:119).

Para os deliberacionistas, a justificao pblica pode assegurar o


consentimento tcito ou explcito dos cidados. Essas justificaes contribuem
para um sentimento de legitimidade que torna possvel a manuteno da

27

cooperao poltica. As razes devem ser expostas publicamente de modo a


incentivar o respeito mtuo, contribuindo para o esclarecimento da natureza dos
desacordos morais assim, a deliberao pblica sustentaria seu carter de
autocorreo e de promoo da reviso dos posicionamentos, explicam Gutmann e
Thompson (1996:100-1).
A visibilidade dos processos deliberativos especialmente importante
quando se tem em vista um modelo democrtico que reconhece a necessidade da
manuteno das instituies representativas. Warren afirma que imprescindvel
que os cidados estejam habilitados a julgar as aes e os discursos de seus
representantes.
claro que a publicidade especialmente importante quando os
participantes da deliberao esto, de alguma forma agindo como
representantes (Parkinson, 2006:cap. 4). Os cidados precisam ser
capazes de julgar discurso e as aes de seus representantes, e
publicidade uma condio para seus julgamentos (Warren
2007:282)10.

O autor afirma tambm que a publicidade importante para garantir


valores como a incluso de reivindicaes legtimas que, de outra forma, seriam
excludas do debate e a legitimidade das decises tomadas em esferas mais
elevadas, quando a deliberao se imiscui com o poder (Warren 2007:282).
Discutindo os efeitos da publicidade (no sentido de visibilidade) sobre a
deliberao pblica, Simone Chambers alerta para os possveis prejuzos que a
exposio pblica pode acarretar deliberao. Embora a autora reconhea que a
visibilidade um importante fator para que os interlocutores sejam forados a
adotar a perspectiva do interesse pblico, ela alerta para um aspecto pouco
considerado: a troca de razes publicamente justificveis pode se dar em segredo.
A autora vai alm, ao afirmar que a discutibilidade pode ser, inclusive,
prejudicada pela visibilidade (Chambers 2005:258; 2004). Semelhante considerao
j era feita por Gutmann e Thompson, quando estes declaravam que

No original: It is clear that publicity is especially important when participants in deliberation


are serving as representatives of one sort or another (Parkinson, 2006: ch. 4). Citizens need to be
able to judge their representatives' speech and actions, and publicity is a condition for their
judgments.
10

28

(...) o princpio da publicidade no to fcil de se sustentar, seja


na teoria ou na prtica, como a princpio pode parecer. Mesmo
Kant adotou somente uma fraca forma hipottica do princpio
(embora ele se aplique bem alm da poltica). Ele [Kant] exige
apenas que as justificativas possam se tornar pblicas, no que elas
realmente devam ser tornadas pblicas. Dessa forma, o princpio
expressa apenas um experimento da razo pura. Bentham estava
preparado para abandonar o princpio, caso o segredo viesse a
proporcionar uma maior felicidade (Gutmann; Thompson 1996:956)11.

O maior problema, explicam, quando a publicidade entra em conflito


com outros valores democrticos, tais como a liberdade, as oportunidades ou a
prpria deliberao (Gutmann; Thompson 1996). A questo que, como explica
Walsh, a publicidade altera os incentivos para a deliberao (apud Warren 2007).
Em primeiro lugar, a publicidade poderia prejudicar o dilogo na medida em que
constrangeria o estabelecimento de laos de confiana e reconhecimento entre
aqueles que podem no compartilhar os mesmos backgrounds e, em segundo lugar,
a publicidade converteria a comunicao voltada para o consenso em uma
comunicao estratgica (Warren 2007:281-6). Warren resume o desafio que esse
princpio representa para os processos deliberativos:
Um desafio no desenho de instituies democrticas equilibrar as
condies necessariamente no-pblicas de transformao e outros
discursos criativos com a accountability e incluso que so
necessrias para que a deliberao funcione democraticamente,
particularmente no interior das democracias representativas
(Chambers, 2004). Em muitos casos, esse equilbrio pode ser
atingido ao manter entre os participantes um dilogo no-pblico
sobre assuntos de interesse pblico que seja accountable quanto aos
resultados de seus processos deliberativos, enquanto se protege o
processo em si (Warren 2007:282)12.

No original: (...) the principle of publicity is not as easy to sustain, either in theory or practice, as
at first it might seem. Kant himself adopted only a weak hypothetical form of the principle (though
it applies well beyond politics). He requires only that justifications could be made public, not that
they actually must be made so. In this form the principle expresses only an experiment of pure
reason. Bentham was prepared to abandon the principle when a secret scheme would better serve
the greatest happiness.
12 No original: A challenge for the design of democratic institutions is to balance the necessary
non-public conditions of transformative and other creative discourses with the accountability and
inclusion that are necessary for deliberation to function democratically, particularly within
representative democracies (Chambers, 2004). In many cases, such a balance can be struck by
holding participants in a nonpublic dialog about matters of public concern accountable for the
results of their deliberative processes, while sheltering the process itself.
11

29

A dimenso da publicidade que corresponde visibilidade, como visto,


traz constrangimentos positivos e negativos para a deliberao. Se, por um lado,
essa visibilidade favorece discursos mais coerentes, crveis, imparciais e
verificveis, por outro, pode significar uma dificuldade para a consecuo de
valores caros prpria deliberao, tais como a possibilidade de os interlocutores
serem convencidos pelo melhor argumento e reverterem seus posicionamentos
prvios (caso eles estejam representando interesses de um grupo ou partido).
Ademais, a exposio pblica, alm de dificultar a reversibilidade de opinies e a
construo de entendimentos, favoreceria tambm uma postura performtica dos
representantes polticos, que lanariam mo da retrica com o objetivo de reforar
sua aprovao junto aos seus apoiadores (Elster 1998; Risse; Kleine 2009).
Bem menos contraditria, a discutibilidade, segunda dimenso da
publicidade, refora as qualidades do dilogo e do debate como forma de divulgar
a informao poltica, estimular a problematizao de questes de injustia e
melhorar os processos de tomada de deciso. Mas h uma ltima dimenso da
publicidade a ser explorada: a da qualidade das razes, ou o uso da razo pblica
nos processos deliberativos.

1.1.3 O uso da razo pblica


A questo da razo pblica, de suma importncia para a teoria
deliberativa, um legado das discusses sobre a tica do Discurso, como
apontado anteriormente. Em sua formulao original, Habermas defende que a
argumentao deve levar a um consenso racionalmente motivado: ao invs de
simples acordo ou uma barganha equilibrada, o objetivo da deliberao foi o
consenso, o acordo de todos aqueles afetados por uma deciso (Bohman
1998:401)13.
Nesse campo, h tambm grandes contribuies de Rawls, que, conforme
explica Dryzek, defendia a ideia de que os argumentos devem ser fundados em
No original: Rather than simple compromise or bargaining equilibrium, the goal of deliberation
was consensus, the agreement of all those affected by a decision.
13

30

termos da razo pblica levadas adiante pelos cidados, cuja substncia o


bem de todos, e cujo procedimento aberto (Dryzek 2007:241)14. Rawls afirmava
que, mesmo sendo difcil determinar, a partir de princpios filosficos, o que
seriam polticas justas, h meios para se desenvolver de forma mais conclusiva as
razes morais. Isso seria possvel atravs de processos pblicos de debate
iluminados por fatos da vida poltica e por concepes de boa vida e regulados
pelos ideais deliberativos (Gutmann; Thompson 1996:39).
Nos termos de Gomes (2008:120), a argumentao diferente da
conversao em virtude de sua pretenso de obter o convencimento a partir do
uso da razo em procedimentos demonstrativos (racionalidade argumentativa).
De acordo com a explicao de Bohman, o ideal da razo pblica afirma que as
decises tomadas nos processos deliberativos devem ser universalmente
aceitveis, ou, pelo menos, que no possam ser racionalmente rejeitadas (Bohman
1998:402).
O convencimento racional, ou a aceitao universal (como apresenta
Habermas, em sua leitura de Kant), remete-se questo de que deve haver um
embate argumentativo (give and take) a partir do qual as razes sejam
aperfeioadas at a construo de um consenso fundado no melhor argumento.
Rawls, explicam Gutmann e Thompson, defendia que o debate consistia em um
modo de combinar informaes e aumentar o leque de argumentos. Ao longo do
tempo, acreditava o filsofo, os efeitos da deliberao inevitavelmente
conduziriam a uma melhoria na situao (Gutmann; Thompson 1996:39). Para
Gutmann e Thompson, em sua formulao da democracia deliberativa, a razo
pblica contemplada pelo requisito da reciprocidade. Nessa perspectiva, a
argumentao depende da disposio dos participantes em se colocar no lugar do
outro e tentar aceitar como vlidos os pontos de vista alheios. Adicionalmente,
afirmam que o valor da razo pblica no consiste de mais uma moralidade. O

No original: arguments should be made in terms of "public reason" - carried out by citizens,
whose substance is the good of all, and whose procedure is open.
14

31

deliberacionismo oferece uma base a partir da qual as questes morais podem ser
debatidas e transformadas em polticas pblicas (Gutmann; Thompson 1996:67)15.
Essa categoria, no entanto, envolve algumas controvrsias. Alguns
autores, questionando a validade ou a viabilidade da busca pelo consenso,
discutem que, em primeiro lugar, nem sempre esse fim reflete a diversidade da
sociedade e, especialmente, a demanda por um acordo amplo, pode esconder
divergncias e posicionamentos irreconciliveis. Em segundo lugar, a democracia
marcada pelas discordncias o que, no exatamente uma caracterstica
negativa (Gutmann; Thompson 1996; Mansbridge 1999; Shapiro 2003).
Em sua anlise, Dryzek e Niemeyer identificam uma aparente
incompatibilidade entre o pluralismo e o consenso:
O fato da reconciliao ser desejvel demonstrado pelo fato de
que o desenfreado pluralismo e o consenso absoluto, em uma
observao mais prxima, acabam por ter poucos advogados ou
defensores. O fato da reconciliao ser difcil demonstrado pela
suspeita generalizada de que qualquer alegada resoluo de sua
tenso termina privilegiando um ou outro lado (Dryzek; Niemeyer
2006:634)16.

Os autores propem, ento, a ideia de metaconsenso, que, afirmam,


pretende assegurar a manuteno do pluralismo e a busca pelo entendimento
atravs da identificao das divergncias no plano dos valores, das crenas ou das
preferncias. Uma vez definida a natureza das discordncias, busca-se, em lugar
do consenso, patamares mnimos de acordo quanto aos demais aspectos (Dryzek,
Niemeyer 2006).
Mas essa alternativa no a nica formulao a contribuir para a
superao das crticas nfase no consenso. Rawls j falava em consenso

15 Certamente, nem toda a deliberao conduz produo de polticas pblicas e nem sempre
esse o objetivo dos participantes. A deliberao tem seu papel tambm na conduo de processos
de aprendizado social, de construo e fortalecimento de identidades ou, ainda, facilitar a
tematizao de questes que ainda no se constituram como pblicas (Cal; Maia 2012; Marques;
Maia 2010; Mendona; Maia 2009).
16 No original: That their reconciliation is desirable is shown by the fact that unbridled pluralism
and absolute consensus alike turnout on closer inspection to have few advocates or defenders. That
their reconciliation is difficult is shown by widespread suspicion that any alleged resolution of
their tension ends up privileging one side or the other.

32

sobreposto (overlapping consensus)17 como estratgia para a acomodao das


divergncias.
Rawls insiste em que a sociedade pode buscar um consenso
sobreposto racional sobre alguns princpios bsicos da poltica permitindo que as pessoas, a partir de seus prprios fundamentos
diversos, concordem sobre esses princpios. A idia de um
consenso sobreposto, como a noo terica incompleta de acordo,
busca instaurar estabilidade e acordo social em face de diferentes
compreenses (Sustein 1999:133)18.

Uma formulao alternativa desconstri a ideia de que a deliberao


consiste na busca pela verdade (na forma do consenso). Bohman, na defesa do
valor epistmico da diversidade, afirma que a interao de diferentes pontos de
vista torna a deliberao menos suscetvel aos erros e s distores. Com isso, o
autor quer dizer que os processos de debate podem no ter como fim a verdade,
mas, por outro lado, consistem na preveno do erro (error avoiding) (Bohman
2007).
Outro dos pontos crticos no que diz respeito ao discurso deliberativo a
limitao da teoria quanto s formas argumentativas acionadas pelos atores na
elaborao de suas demandas ou seus posicionamentos. Aps duras crticas ao
racionalismo exigido dos embates discursivos, atualmente, so reconhecidos como
aceitveis na deliberao aqueles discursos que lanam mo de ilustraes,
testemunhos, histrias de vida, humor, retrica ou mesmo formas discursivas no
verbais (Peters 2008). Autores como Jane Mansbridge (1999) e Dryzek (2001)
alegam que a participao de atores que no dispem de recursos enunciativos
Como ilustra Rawls, [u]ma sociedade assim pode ser bem-ordenada por uma concepo poltica
de justia desde que, primeiro, os cidados que professam doutrinas abrangentes razoveis, mas
opostas, faam parte de um consenso sobreposto, isto , concordem, em termos gerais, com aquela
concepo de justia como uma concepo que determina o contedo de seus julgamentos polticos
sobre as instituies bsicas; e desde que, segundo, as doutrinas abrangentes que no so razoveis
(que, supomos, sempre existem) no disponham de aceitao suficiente para solapar a justia
essencial da sociedade. Essas condies no impem o requisito irreal utpico, na verdade de
que todos os cidados adotem a mesma doutrina abrangente, mas apenas, como no liberalismo
poltico, a mesma concepo pblica de justia (2000:82-3).
18 No original: Rawls urges that a society might seek a reasonable overlapping consensus on
certain basic political principles allowing people, from their own diverse foundations, to agree on
those principles. The idea of an overlapping consensus, like the notion of incompletely theorized
agreement, attempts to bring about stability and social agreement in the face of diverse
comprehensive views.
17

33

depende do reconhecimento do valor de suas contribuies ainda que estas


caream de uma elaborao claramente argumentativa.
Sobre esse tema, Habermas oferece, ainda, contribuies. Respondendo s
crticas a respeito da plausibilidade do discurso racional, ele esclarece que no se
trata daquilo que Rawls denominou teoria ideal. Nas palavras do autor,
Esta prtica bastante exigente de dar e receber razes (Brandom,
1994) tem as suas razes nas e emerge das situaes cotidianas de
ao comunicativa. Os pressupostos ideais de incluso, igualdade
de direitos de comunicao, sinceridade, no-represso e nomanipulao fazem parte do conhecimento intuitivo de como
argumentar. Longe de ser uma imposio de idias filosficas
exgenas, eles formam uma dimenso intrnseca desta prtica
(Habermas 2005:385)19.

Habermas (2005) lembra, ainda, que estas condies so pressupostas


pelos atores ao se engajarem no debate, j que, uma vez descobertas manipulaes
ou trapaas, excluses de pessoas ou proferimentos, a argumentao se torna
insustentvel situao semelhante ao engajamento nas eleies, por exemplo.

1.1.4 Igualdade de oportunidades de participao


Outro desdobramento do princpio da publicidade discutido aqui
quando se trata da acessibilidade da arena de debate pblico, ou, em outras
palavras, a igualdade de oportunidades de participao (que no significa
necessariamente igualdade em todas as dimenses entre os participantes, como se
ver abaixo). A par da discutibilidade e da visibilidade, o requisito de condies
equnimes de acesso e oportunidades de fala remonta a formulao Habermasiana
para a esfera pblica ideal. Em sua prescrio, Habermas lana mo de um
princpio de universalidade segundo o qual devem participar da elaborao de
uma norma todos aqueles que sejam por ela afetados; ou, de outra forma, os

No original: This rather demanding practice of giving and taking reasons (Brandom, 1994) is
rooted in, and emerging from, the everyday contexts of communicative action. The idealizing
presuppositions of inclusiveness, equal communicative rights, sincerity and freedom of repression
and manipulation are part of the intuitive knowledge of how to argue. Far from being an
imposition of philosophical ideas from the outside, they form an intrinsic dimension of this
practice.
19

34

resultados da deliberao devem ser passveis de livre aceitaao por qualquer um


dos participantes do debate.
Adicionalmente, os autores expressam esse requisito afirmando que os
participantes dos processos deliberativos devem estar em p de igualdade, ou
ter igual direito voz e serem formalmente iguais (Bchtiger et al. 2009).
Thompson, por sua vez, explica que a [i]gualdade de participao exige que
nenhuma pessoa ou grupo de favorecidos domine completamente o processo de
troca de razes, mesmo que os agentes da deliberao no sejam rigorosamente
iguais em poder e prestgio(Thompson 2008:504-5)20. De fato, apesar de se
demandar iguais condies de participao, alguns pesquisadores entendem que
essa condio nunca ser alcanada, uma vez que as iniquidades de poder se
infiltram nos fruns deliberativos do mesmo modo que permeiam as hierarquias
sociais: No deliberamos sob o vu da ignorncia, afirma Chambers (2007:14).
Tal como apontam Steiner e seus colegas (2004:36), os tericos tm
dificuldades em apontar como a igualdade de oportunidades de participao pode
ser alcanada. Do ponto de vista terico-metodolgico, o melhor que se pode
fazer, como Chambers explica, ser consciente das mltiplas diferenas que
marcam os lugares dos cidados na sociedade (em termos de idade, classe, gnero,
etnia, nvel educacional) e, a partir disso, tentar identificar e corrigir as eventuais
distores que as diferenas podem criar nos processos deliberativos (Chambers
2007).
Isso no resolve, porm, um problema tpico das democracias
contemporneas. A impossibilidade da participao direta de todo o contingente
de cidados na produo da deciso poltica repercute nos processos deliberativos
(Bohman 1998:416). A questo como assegurar a legitimidade da prpria
deliberao, dadas as limitaes fsicas para o acesso de todos. Para o modelo
rawlsiano, isso no chegou a se constituir um problema, dado que a esfera da
deliberao pblica por excelncia, para o terico, eram instituies tais como as
No original: Equal participation requires that no one person or advantaged group completely
dominate the reason-giving process, even if the deliberators are not strictly equal in power and
prestige.
20

35

altas cortes (Rawls 2000:286). Habermas, porm, sem abrir mo dos mecanismos
formais de representao, reconheceu a possibilidade de a deliberao ter lugar
em variadas esferas e comportar, assim, uma gama vasta de atores inclusive
representantes de grupos de interesses no formalmente autorizados.
Conforme explica Peters, os representantes so polticos, membros de
grupos de interesse ou de movimentos sociais que agem como porta-vozes de
parcelas do eleitorado, de grupos ou de movimentos especficos e []s vezes,
contam com algum tipo de mandato formal (eleitoral, gabinete em organizaes),
s vezes eles se apresentam amparados por um reconhecimento informal21. Esses
atores que agem como lderes, continua o autor, so expostos aos olhares do
pblico e podem contribuir para a deliberao pblica ao discursar em reunies e
atos, ao fazer uso de espao nos media, participando de debates parlamentares, ou
at mesmo escrevendo artigos ou livros (Peters 2008:95).
Mas a representao informal carece de autorizao e levanta a questo
sobre como definir e garantir a legitimidade dos representantes nos processos
discursivos? Dryzek (2001) prope que se busque uma representao discursiva,
ou seja, em lugar de indivduos, procure-se fazer presente na deliberao uma
constelao de discursos. O autor explica
Um discurso pode ser definido em termos no-habermasianos
como uma forma compartilhada de entender o mundo embutido
na linguagem. Neste sentido, um discurso sempre apresentar
pressupostos, julgamentos, disputas, disposies e capacidades
especficas. Estes termos comuns significam que os adeptos de um
dado discurso sero capazes de reconhecer e processar estmulos
sensoriais em histrias ou respostas coerentes, que por sua vez
podem
ser
compartilhados
de
maneira
significativa
intersubjetivamente. Assim, qualquer discurso ter em seu centro
uma linha de raciocnio, que pode envolver opinies sobre fatos e
valores (Dryzek 2001:65)22.
21 No original: Sometimes they rely on some kind of formal mandate (election, offices in
organisations), sometimes they just present themselves as supported by informal recognition.
22 No original: A discourse may be defined in un-Habermasian terms as a shared way of
comprehending the world embedded in language. In this sense, a discourse will always feature
particular assumptions, judgments, contentions, dispositions, and capabilities. These common
terms mean that adherents of a given discourse will be able to recognize and process sensory
inputs into coherent stories or accounts, which in turn can be shared in intersubjectively
meaningful fashion. Accordingly, any discourse will have at its center a story line, which may
involve opinions about both facts and values. Habermas explica que os discursos consistem em

36

Mas Habermas (1997) j havia proposto que os processos de entendimento


que se do nas redes comunicacionais de esferas pblicas polticas (institucionais
ou informais) seriam comunicaes destitudas de sujeito na qual se passa de
um plano individual para um plano coletivo, transcendendo os prprios
indivduos.
Quanto mais elas [as esferas pblicas] se desligam de sua presena
fsica, integrando tambm, por exemplo, a presena virtual de
leitores situados em lugares distantes, de ouvintes ou
espectadores, o que possvel atravs da mdia, tanto mais clara se
torna a abstrao que acompanha a passagem da estrutura espacial
das interaes simples para a generalizao da esfera pblica
(Habermas 1997:93).

Entende-se, assim, que a participao de todos os concernidos nos


processos de debate pode ser parcialmente satisfeita se, na troca argumentativa, se
fizerem presentes todos os discursos disponveis sobre o tema a respeito do qual
se discute. Dessa forma, pode-se conciliar a perspectiva universalista de Habermas
com as caractersticas eventualmente restritivas de algumas arenas deliberativas23.

Aspectos como a publicidade, a legitimidade, o uso da razo e a


participao nos processos deliberativos constituem as questes-chave para a
avaliao da deliberao pblica em suas vrias manifestaes. importante,
ainda, lembrar que essas dimenses nem sempre so plenamente satisfeitas e so
frequentemente conflitantes: tal como acima exposto, a garantia da publicidade
pode diminuir ou aumentar a qualidade das razes; e a abertura participao
individual nem sempre garante a representao de todos os pontos de vista
processos argumentativos nos quais h um confronto entre afirmaes pretensamente vlidas, a
partir do qual um acordo seja construdo (Habermas 1983:42). A contraposio apresentada por
Dryzek em relao ao conceito habermasiano de discurso se funda em sua interpretao crtica de
que Habermas desconsidera que os discursos no so apenas emancipatrios, mas tambm
constrangem os indivduos, ainda que tampouco possam ser pensados como prises, na linha de
alguns foucaultianos (Mendona 2010).
23 Em certas arenas, tais como o Parlamento ou os mass media (como o caso que analisado neste
trabalho), a expectativa de que todas as perspectivas se faam presentes confrontada com uma
realidade institucional que, se por um lado impede o livre acesso de qualquer interessado no
debate, por outro, tem em seu ethos a valorizao da representao da pluralidade de interesses
presentes na sociedade. As tenses resultantes desses condicionantes institucionais para a
deliberao so objeto de reflexo dos prximos captulos.

37

disponveis. Complementarmente, salutar a considerao de Bohman, que diz o


seguinte:
Se um procedimento avaliado apenas em termos da qualidade de
seu resultado, ento a deliberao tem apenas valor instrumental
em relao a determinados fins morais ou epistmicos, tais como a
justia ou a segurana. Alm disso, se tentarmos acomodar os
diferentes aspectos ou dimenses de deliberao, poderemos no
ser capazes de captur-los todos em um nico conjunto de
princpios. Na verdade, a democracia deliberativa pode demandar
muitos princpios diferentes que esto em tenso uns com os
outros e, portanto, fornecer apenas um explicao muito geral da
justificao poltica (Bohman 1998:403)24.

Da articulao desse conjunto de requisitos e o aperfeioamento da


prpria teoria ao longo das ltimas duas dcadas de reflexes passou-se a uma
nova fase na qual a ideia de sistema deliberativo incorporou as crticas e props
avanos para a aplicao emprica do modelo. Essas contribuies so, na
sequncia, discutidas.

1.2 Desdobramentos da teoria: a ideia de sistema deliberativo


Uma abordagem mais abrangente da teoria veio contribuir para a
reavaliao dos processos discursivos de modo a reconhecer as diversas
manifestaes da deliberao pblica. Uma importante contribuio para isso foi a
introduo da ideia de sistema deliberativo25 (Mansbridge 1999). O conceito de
sistema deliberativo, que reconhece a heterogeneidade e a complexidade das redes
discursivas, esclarece certas contribuies das discusses Habermasianas
No original: If a procedure is measured solely in terms of the quality of the outcome, then
deliberation has only instrumental value relative to specific moral or epistemic ends, such as
fairness or reliability. Furthermore, should we try to accommodate different aspects or dimensions
of deliberation, we may not be able to capture them all in a single set of principles. Indeed,
deliberative democracy may require many different principles that are in tension with each other
and thus only supply a very general account of political justification.
25 A autora, quando denomina sistema deliberativo a profuso de experincias de debate pblico
que podem ocorrer nas variadas arenas da sociedade, no pretende fazer relao qualquer ao
termo associado ideia de sistematizao que implicaria supor que essas esferas deliberativas
funcionassem de forma mecnica ou perfeitamente previsvel em sua relao umas com as outras.
Nas palavras de Mansbridge, [b]y using the word system I do not want to imply that the parts of
the whole have a mechanical or perfectly predictable relation to one another, although both of
these attributes are connotations of the words system and systematic in ordinary speech. Rather,
I want to imply an interrelation among the parts, such that a change in one tends to affect another
(Mansbridge 1999:228).
24

38

equivocadamente questionadas e, principalmente, agrega as contribuies crticas


feitas ao modelo terico de modo a viabilizar a comprovao emprica de sua
validade. Mansbridge (1999:213) explica que, [e]m todo o processo de deliberao
cidad, as diferentes partes do sistema deliberativo influenciam-se mutuamente de
modo que no fcil distingui-las26. Como aponta Maia (2007), as dimenses
discursivas dedicadas a promover o debate sobre os negcios pblicos no podem
ser tomadas isoladamente, dada sua interdependncia e influncia mtua. A
autora continua:
Nas sociedades de larga escala, os cidados no se podem juntar
num nico frum deliberativo, em nenhum sentido realista. O
processo de debate inevitavelmente disperso atravs de uma
diversidade de fruns. [...] O modelo busca levar seriamente em
considerao o contexto em que as preferncias emergem e so
processadas, nos mbitos da esfera cvica e da esfera poltica
institucional-formal, com a respectiva diviso de poderes. Trata-se
de explorar no apenas o registro das preferncias que os
indivduos tm em um dado momento, mas como complexas redes
de argumentao, discusses morais e negociaes pragmticas
so constitudas, sobrepondo-se e perpassando umas s outras
(Maia 2007).

A ideia de sistema deliberativo permitiu uma abordagem mais abrangente


dos diversos fenmenos que podem ser objeto da teoria deliberativa. De modo
sucinto, pode-se citar a compreenso de que a deliberao pblica pode envolver
diferentes formas discursivas e variadas arenas. Isso especialmente importante,
pois, a partir de ento, abriu-se a possibilidade de estudar os fenmenos do debate
pblico de modo integrado, uma vez que as conversaes cotidianas, os mass media
e as esferas participativas organizadas passaram a ser interpretadas como
dinmicas comunicativas que se relacionam com os processos de produo da
deciso poltica (Habermas 1997; Neblo 2005; Goodin 2005; Hendriks 2006;
Parkinson; Bavister-Gould 2009). No restante do captulo, as principais
interpretaes do conceito de sistema deliberativo so avaliadas.

1.2.1 O modelo de circulao de poder em duas vias e suas consequncias


No original: In the full process of citizen deliberation, the different parts of the deliberative
system mutually influence one another in ways that are not easy to parse out
26

39

Um exame das principais noes associadas ao conceito de sistema


deliberativo leva a uma retomada das contribuies Habermasianas em Direito e
Democracia ([1992]1997). Os pressupostos do conceito de sistema deliberativo
perpassam o modelo de circulao do poder poltico em duas vias (o two track
model27) exposto nesta obra e podem ser localizados na seguinte sntese: um
sistema de esferas com funes polticas especficas que, por meio de processos
comunicativos, regulam o poder no Estado de direito. O esquema de circulao de
poder em duas vias organiza-se como um sistema concntrico, onde os processos
de comunicao e de deciso do sistema poltico constitucional so ordenados no
eixo centro-periferia. De acordo com a explicao de Habermas,
O ncleo do sistema poltico formado pelos seguintes complexos
institucionais, j conhecidos: a administrao (incluindo o
governo), o judicirio e a formao democrtica da opinio e da
vontade (incluindo as corporaes parlamentares, eleies
polticas, concorrncia entre os partidos, etc.). () No interior do
ncleo, a "capacidade de ao" varia, dependendo da "densidade"
da complexidade organizatria. O complexo parlamentar o que
se encontra mais aberto para a percepo e a tematizao de
problemas sociais; porm, comparado ao complexo administrativo,
ele possui uma capacidade menor de elaborar problemas
(Habermas 1997:86-7).

Em torno desse ncleo, cuja funo primordial a formao democrtica


da opinio e da vontade (tendo como competncia a produo da deciso),
localiza-se uma periferia interna, que, na explicao de Habermas,
() abrange instituies variadas, dotadas de tipos diferentes de
direitos de auto-administrao ou de funes estatais delegadas,
de controle ou de soberania (universidades, sistemas de seguros,
representaes de corporaes, cmaras, associaes beneficentes,
fundaes, etc.) (1997:87).

Na periferia externa deste esquema encontra-se um leque abrangente que


rene
() desde associaes que representam grupos de interesses
claramente definidos, unies (com objetivos de partido poltico), e
instituies culturais (tais como academias, grupos de escritores,
radical professionals, etc.), at public interest groups (com
preocupaes pblicas, tais como proteo do meio ambiente,

27

Originalmente apresentado por Bernhard Peters.

40

proteo dos animais, teste dos produtos, etc.), igrejas e


instituies de caridade (1997:87).

Como afirma o autor, essas associaes fazem parte da infraestrutura civil


da esfera pblica e, sendo especializadas em certos temas, desempenham a funo
de formar opinio e exercer influncia pblica, compondo o verdadeiro contexto
perifrico desse esquema explicativo.
A segunda parte do modelo de circulao do poder em duas vias
compreende o modo de elaborao dos problemas e fluxo comunicativo entre
essas esferas. Cada esfera tem suas atribuies: enquanto a esfera pblica, na
periferia, funciona como caixa de ressonncia para os problemas elaborados pelo
sistema poltico, identificando-os, tematizando-os, problematizando-os e com isso,
exercendo presso para que sejam assumidos e elaborados pelo complexo
parlamentar (juntamente com os tribunais, as portas de entrada do ncleo do
sistema); o centro dotado de rotinas e padres estabelecidos, e, a partir dos
estmulos renovadores da periferia, transformam o poder comunicativo em poder
administrativo e produzem as decises legitimadas por esse fluxo comunicativo.
Destaca-se nesse modelo os seguintes aspectos: (a) a considerao de
Habermas a respeito da heterogeneidade que marca cada uma dessas esferas (o
que permite sustentar, na sequncia, a complexidade do sistema deliberativo); (b)
a concesso de centralidade aos fluxos comunicativos (o que possibilita apoiar a
assertiva de que a sade da democracia depende da legitimao dada por essa
comunicao); (c) a proposio de que as esferas esto associadas (o que admite a
ideia de que o processo deliberativo pode ser fracionado em diferentes momentos)
(Maia 2012).
s ideias de Habermas somaram-se contribuies no sentido de
aperfeioar a teoria e sensibiliz-la aos fenmenos empricos testemunhados nas
mais diversas esferas. Os prximos tpicos apresentam algumas dessas
discusses.

Hendriks e a deliberao integrada

41

A partir da ltima dcada, nota-se um evidente esforo por uma


interpretao mais ampla dos processos deliberativos associada virada
emprica que marcou a teoria deliberativa nos anos 2000 (Bchtiger et al. 2009).
Carolyn Hendriks (2006) d seguimento ao tema e desenvolve o modelo de
Habermas, ao sistematizar as pesquisas em deliberao sob a tica do lugar que
elas reservam sociedade civil. A pesquisadora classifica os estudos em duas
linhas principais: a linha dos tericos da micro-deliberao, que se concentra na
definio das condies ideais da deliberao e seus procedimentos, aplicando-os
em espaos controlados, como minipblicos e outras experincias localizadas (e o
prprio Parlamento)28; e a linha de pesquisa da macro-deliberao, que enfatiza as
formas discursivas informais do debate que tem lugar na esfera pblica29.
Na tentativa de defender um modelo de deliberao integrada, que
acomodaria a sociedade civil em diversos espaos de discusso, Hendriks advoga
uma interpretao mais ampla dos processos de debate pblico. O propsito da
pesquisadora assegurar um espao de maior importncia para a sociedade civil
no mbito da teoria deliberativa30. Ao apresentar seu projeto, Hendriks explica
que a deliberao integrada reconhece que o debate ocorre em uma variedade de
espaos, os quais ela denomina esferas discursivas um local onde o discurso
pblico, com a exposio e discusso de diferentes pontos de vista, acontea31. Um

28 Dentre os tericos da micro-deliberao, a autora destaca os trabalhos de Joseph Bessette, Joshua


Cohen e John Elster. De acordo com Hendriks, tericos da micro-deliberao se dedicam a
desenvolver modelos ideais de deliberao nas instituies pblicas. Por essa razo, suas ideias so
predominantemente associadas com instituies existentes nas democracias ocidentais, tais como
as legislaturas (Bessette 1994; Uhr 1998). Outros tericos, entretanto, tm uma viso Ateniana do
frum deliberativo, estendendo a participao alm daqueles representantes eleitos (Hendriks
2006:492).
29 Neste grupo Hendriks inclui Seyla Benhabib, John Dryzek e Jrgen Habermas. Sinteticamente,
democratas associados a essa perspectiva percebem a deliberao de um modo menos
estruturado, no qual as pessoas se engajam no discurso pblico aberto atravs de associaes,
movimentos sociais, redes e os media (Benhabib 1996; Dryzek 1990; 2000a; Habermas 1996a). Ao
passo que a micro-deliberao tipicamente orientada para a produo da deciso, a macrodeliberao se volta para a formao da opinio (Hendriks 2006:43).
30 Ainda que apresente uma explicao um tanto simplista da micro e da macro-deliberao,
atribuindo-lhes caractersticas ora elitistas, ora populistas.
31 A autora inclui aqui os parlamentos, as reunies de comisses, de partidos, de interessados, de
especialistas, os fruns na comunidade, os seminrios pblicos, eventos de grupos religiosos, entre
outros (Hendriks 2006:499).

42

sistema deliberativo saudvel, a autora prope, contm uma ampla gama de


esferas discursivas. A variao ocorre quanto ao seu grau de formalidade, o tipo
de discurso predominante, sua estruturao, a incluso e o engajamento dos
atores:
Um sistema deliberativo saudvel abarca uma srie de esferas
discursivas; algumas formais, algumas informais e outras que
procuram mesclar modos de deliberar. A maioria das esferas
possui uma forma predominante de comunicao; por exemplo, a
investigao cientfica, a contestao, a negociao, o consenso ou a
deliberao. Algumas esferas so muito mais estruturadas do que
outras; algumas so mais pblicas e inclusivas; algumas so
promovidas pelo Estado e outras emergem da sociedade civil.
Embora a maioria dos atores se coloque em uma esfera discursiva
primria, eles no atuam, de forma alguma, de modo exclusivo.
Alguns atores preferem atuar em diversas esferas de modo que
utilizam variadas formas de comunicao e engajamento com
diferentes tipos de atores (Hendriks 2006:499-500).

Em suma, a opo de Hendriks propor um modelo de deliberao


integrada que faa jus multiplicidade dos foros de debate existentes na sociedade
e no sistema poltico e tambm que esse modelo seja capaz de enxergar as
possveis conexes entre essas esferas.

Michael Neblo e o ciclo macro-deliberativo


Para entender a relao entre a normatividade da teoria deliberativa e as
investidas empricas mais recentes, a explicao de Michael Neblo (2005)
particularmente relevante: a deliberao uma categoria normativa que subscreve
uma concepo procedimental de legitimidade, afirma o autor. Em outras
palavras, a teoria deliberativa no pretende fazer previses empricas, mas, sim,
clarificar um padro normativo atravs do qual se possa julgar a legitimidade de
qualquer instncia discursiva emprica (2005:4). Metodologicamente falando,
imprescindvel que se ultrapasse o estgio de justificao da prpria teoria e seus
princpios e se passe a considerar os requisitos analticos de uma deliberao
factual. Busca-se, de tal modo, escapar do crculo vicioso de procurar a
confirmao para a teoria sem que haja padres independentes de avaliao
(2005:6). At porque, intil buscar na realidade a aplicao dos princpios ideais.

43

A propsito do projeto Dahlsiano de democracia, Habermas afirma ser indita


uma situao de total preenchimento dos requisitos normativos de uma teoria. Em
suas palavras, A evidente complexidade social obriga a um emprego
diferenciado dos critrios (...), porm essa complexidade no se ope, em
princpio, a uma implementao aproximativa do processo (Habermas 1997:43).
Atento a este problema, Neblo busca preservar a dimenso normativa da
deliberao, ao estabelecer as variveis empricas, a fim de observar e analisar os
processos deliberativos. O pesquisador prope que:
Em termos gerais e formalmente falando, a deliberao deve
tipicamente (a) ter efeitos observveis sugeridos pela teoria
deliberativa e que sejam coerentes com objetivos normativos desta;
e (b) ser compatvel com o que se sabe sobre o funcionamento real
ou potencial das instituies e sobre a capacidade e o
comportamento dos atores polticos (Neblo 2005:6).

Entende-se que, longe de serem variveis empricas, esses dois requisitos


consistem em pontos de partida para a elaborao de ferramentas avaliativas que
investiguem aspectos da deliberao pblica. Neblo produz seu prprio esquema
para ilustrar a circulao do poder poltico-discursivo, em mais uma adaptao do
two track model: o ciclo macro-deliberativo. Apoiando-se nas distines entre esferas
pblicas fraca e forte, Neblo prope que a circulao ideal do poder comunicativo
remete deliberao na sociedade civil (A), que define uma agenda ampla e a
transmite s instituies formais do Governo (B); estes desenvolvem polticas
concretas que interpretam e implementam a agenda (C), e assumem a
responsabilidade de convencer o pblico fraco da adequao que produziram
entre a agenda e as polticas pblicas (D). Sob certas circunstncias especiais,
explica o autor, a formao da opinio ou da vontade podem envolver
diretamente a deliberao entre pblicos (E). A Figura 1 ilustra esse esquema:

44

(E) Deliberao Pblica

Inter-Simtrica (Estrita)

(A) Deliberao Pblica Intra-Fraca (Estrita)

(B) Deliberao Pblica de Fraca Forte (Ampla)

(D) Deliberao Pblica de Forte Fraca (Ampla)

(C) Deliberao Pblica Intra-Forte (Estrita)

Figura 1: Modelo do ciclo macro-deliberativo.


Traduzido de Neblo (2005:10).

esperado que esse ciclo ocorra recursivamente e seus fluxos tomem


outros caminhos de acordo com as variaes nos processos polticos quando, por
exemplo, acontecem referendos, ou a reviso da agenda ou polticas j propostas.
Permanece nesse esquema, porm, certa delimitao entre o que espao da
sociedade e o que espao de deciso, o que gera dificuldades para acomodar
certas situaes discursivas e determinadas experincias de deliberao. Este
esquema no admite, por exemplo, que atores de ambas as esferas constituam um
espao hbrido de deliberao (Avritzer; Pereira 2005; Hendriks 2006), onde
sociedade civil e representaes do Estado partilhem o poder comunicativo e
decisrio.

Robert Goodin e a deliberao sequenciada


Robert Goodin (2005) pretende desconstruir a concepo de que a
deliberao tem natureza unidimensional e episdica. Uma abordagem como a
criticada pelo autor explicaria porque aqueles que pretendem observar a
deliberao em momentos especficos (envolvendo determinados atores), muitas
vezes, no obtm sucesso. Segundo Goodin, mais provvel encontrar as virtudes
45

deliberativas quando se leva em considerao o fator da sequencialidade. A


deliberao sequenciada (tambm denominada distributiva) aquela que envolve
vrios componentes espaciais e temporais, alm de incluir diferentes atores no
processo. O autor busca evidenciar que diferentes expectativas concernentes
deliberao so acionadas segundo o potencial deliberativo de cada um desses
momentos. A sntese do argumento de Goodin que a adoo de uma
abordagem mais abrangente aumenta a probabilidade de os pesquisadores
fazerem um diagnstico das experincias deliberativas como suficientemente
boas.
Goodin ilustra seu argumento com uma anlise dos processos de
discusso nos parlamentos. Embora reconhea que os princpios ideais das regras
parlamentares tendam a conduzir os pesquisadores a uma interpretao
unidimensional de suas prticas deliberativas32, o autor afirma que uma
observao mais criteriosa do fenmeno evidencia que h dinmicas diferenciadas
nos mbitos das comisses e do Plenrio. Partindo da premissa de que os debates
nas comisses e em Plenrio constituem diferentes momentos deliberativos, o autor
prope que enquanto o discurso nas comisses preliminares procura refinar as
propostas, o debate na assemblia tem por objetivo racionalizar a aceitao ou a
rejeio da mesma (Goodin 2005:188). Na sequncia, diferentes situaes
discursivas geram efeitos distintos que podem contribuir, cada um a seu modo,
para o sucesso do processo deliberativo como um todo.
Cabe ressaltar que essa proposta terica tem reflexos empricos fortes, j
que cria diferentes tarefas (ou misses)33 para diferentes pblicos e momentos
deliberativos e, com isso, expectativas que se traduzem em parmetros
tambm diferenciados para cada unidade analisada.
As vrias tarefas deliberativas podem ser atribudas a diferentes
divises de um grupo maior. As deliberaes dessas divises

Tal como quando afirma que essas regras parlamentares sugerem que uma legislatura deve
operar de acordo com os mesmos padres de lgica, ordem, coerncia etc., que se esperaria da
deliberao de um nico indivduo sobre o mesmo assunto. (Goodin 2005:187).
33 Dryzek tambm discute as tarefas da deliberao, mas sob o ponto de vista das diferentes
expectativas que os seus tericos projetam para a deliberao pblica (Dryzek 2007).
32

46

servem como pano de fundo e oferecem insumos para a


deliberao do grupo maior, que possui uma responsabilidade
deliberativa global (Goodin 2005:188).

Goodin explica que os procedimentos e os padres normativos aplicveis


ao sistema deliberativo no so necessariamente os mesmos que aqueles buscados
na observao de um agente (ou momento) deliberativo nico. E mais: vrios
momentos requerem diferentes expectativas quanto ao seu potencial deliberativo.
plausvel esperar, por exemplo, que o debate parlamentar aberto, que
ocorre no Plenrio, apresente maiores ndices de justificao e que os participantes
demonstrem respeito pelos argumentos de seus interlocutores. Isso porque a
assembleia um espao de alta visibilidade e o desrespeito ou a ausncia de
racionalidade podem repercutir negativamente na imagem dos parlamentares. Em
contrapartida, nas reunies fechadas dos grupos polticos, h ndices maiores de
autenticidade, j que os debatedores no esto expostos ao escrutnio pblico e
podem sustentar,

com mais

sinceridade,

seus

posicionamentos e

suas

reivindicaes, alm de sentirem-se livres para, eventualmente, entrarem em


acordo com um adversrio poltico.
A maior incidncia de participao discursiva residiria, entretanto, nos
momentos de votao. Nesses momentos, mais do que a participao na
manifestao do voto, os representantes legislativos teriam mais oportunidade de
participao argumentativa34. Nas campanhas eleitorais que precedem as
votaes, porm, encontram-se os menores ndices de respeito entre os adversrios
polticos e de respeito pelas diferentes perspectivas por eles sustentadas. Isso
porque, em processos eleitorais, a competio e as manobras estratgicas,
caractersticas desse momento, prejudicam a abertura e a reciprocidade.
O consenso racionalmente orientado, por fim, particularmente
valorizado no momento posterior s votaes, quando, ento, hora de, mediante

Em tempo, uma ressalva de Goodin quanto livre participao deve ser destacada: claro que
a participao em questo a participao discursiva, no a eleitoral. Muitos eleitores habilitados
deixam de votar, e muito mais partidos afetados deixam de falar. O critrio expresso em termos
de possibilidade (todos os indivduos competentes so livres para tomar parte da discusso, e
no obrigatoriamente faz-lo) (Goodin 2005:191).
34

47

decises tomadas, os atores polticos irem mesa de negociaes com o propsito


de acomodar os diferentes interesses em disputa. Nesse momento, tanto a
argumentao quanto a barganha tm espao o que no impede a manifestao
de algumas das virtudes da deliberao. Goodin reconhece que aqueles que
barganham utilizam esse expediente apenas no intuito de obter um acordo, uma
soluo simples que faa com que as negociaes ocorram apenas no mbito das
demandas, com raras remisses s razes. Nessas situaes, i.e, quando
negociadores tentam persuadir um ao outro que determinada soluo a mais
adequada a ambos, e no apenas para aquele que est falando (Goodin 2005:193),
h possibilidades efetivas para o engajamento discursivo, marcado pela
reciprocidade e pelas tentativas de construo do consenso. Na presente pesquisa,
considera-se que a barganha pode ser deliberativa desde que se preserve certos
valores, tais como a formulao de justificaes de natureza pblica a sustentarem
tais acordos.
Por fim, Goodin apresenta sua perspectiva de avaliao da deliberao
sequenciada: o abandono da questo o que bom (ou seja, a busca do ideal
deliberativo) em favor da questo o que esperar. Como resume o autor,
Embora no possamos seriamente esperar que todas as virtudes
deliberativas sejam demonstradas em todas as etapas do processo
de deciso da democracia representativa, podemos esperar de
forma realista que diferentes virtudes se mostrem em cada etapa
ao longo do processo (Goodin 2005:193).

Para os propsitos desta pesquisa, considera-se que, alm de mais


adequada realidade, a proposta de Goodin tambm a que melhor avalia as
diversas caractersticas que modificam o potencial deliberativo dos debates.

Parkinson e Bavister-Gould: A mensurao da macro-deliberao


Parkinson e Bavister-Gould (2009), por sua vez, defendem que a limitao
a experincias localizadas em minipblicos, por exemplo no suficiente para
se pensar uma democracia deliberativa. Esta seria mais bem observada a partir da
perspectiva da macro-deliberao. Esses autores propem que a ideia de macro-

48

deliberao particularmente relevante para considerar com a devida propriedade


os processos de gerao e manifestao das demandas. Ela seria til para explicar
a transmisso dessas reivindicaes para as esferas pblicas formais e tambm o
processo de produo das leis e polticas que, no mbito do Estado, seleciona e
transforma as demandas em aes.
A proposta emprica de Parkinson e Bavister-Gould sugere a observao
de seis aspectos do sistema deliberativo: (a) os agentes da deliberao; (b) os
lugares da deliberao; (c) as entidades deliberativas (entities) que so discutidas e
transmitidas de lugar para lugar; (d) o processo de transmisso propriamente dito;
(e) o processo de traduo das entidades deliberativas em leis e polticas pblicas;
e (f) o processo de implementao que avalia a aplicao das leis e das polticas (p.
6).
A primeira das variveis diz respeito pluralidade dos agentes da
deliberao. Parkinson e Bavister-Gould no ignoram o valor do conceito de
comunicao sem sujeito (Habermas 2003) e, em sua explicao, acabam por se
aproximar das ideias de representao discursiva (Dryzek; Niemeyer 2006).
Reconhecem, porm, dois aspectos da participao que os leva a considerar a
categoria atores. O primeiro que sempre h a possibilidade de um grupo
pequeno contar apenas com participantes de uma elite poderosa ou de um grupo
de interesses especficos35. O segundo aspecto trata do fato de que a legitimidade
(ou sua percepo) continua associada ao nmero de pessoas envolvidas no
processo poltico: a contagem de cabeas, afirmam os autores, no pode ser
completamente ignorada (Parkinson; Bavister-Gould 2009:6-7).
Na macro-deliberao, necessrio pensar nos variados lugares de debate
(varivel b) desde aqueles considerados formais (tais como os parlamentos e as
cortes) at aqueles informais (as manifestaes essencialmente civis em espaos
como universidades, publicaes de grupos de interesse, ou conversaes

Ou mesmo que o espao abrigue apenas os aliados especialmente convidados para legitimar uma
proposta de governo o que poderia ser alegado a respeito da organizao do Frum Nacional de
TVs Pblicas (tema que ser abordado no Captulo 4).
35

49

informais)36 (Parkinson; Bavister-Gould 2009:6-7). Diferenciar o potencial de cada


uma dessas situaes fundamental, afirmam os autores:
O crucial que os pesquisadores empricos esto cientes de que
instituies polticas nacionais estveis fomentam apenas certos
tipos de conversao; h outras que so baseadas em instituies
locais ou especializadas; outras, ainda, so baseadas em redes
transnacionais. Alm disso, uma instituio que tem grande
importncia em um sistema deliberativo pode ser relativamente
desimportante em outro por exemplo, a presidncia ou as sesses
plenrias das legislaturas. A estrutura ir variar de acordo com a
questo ou a unidade poltica (...) (Parkinson; Bavister-Gould
2009:7-8).

Parkinson e Bavister-Gould denominam a matria discursiva da


deliberao como entidades deliberativas (varivel c). Como fica claro na explanao
da quarta varivel, os autores no pretendem limitar essas entidades s propostas
e suas justificativas, os posicionamentos favorveis ou contrrios. As propostas,
afirmam, no captam as vrias entidades que so trocadas no discurso pblico e
na argumentao. Se lembrada a proposta de incluso da esfera civil e suas
diversas formas de manifestao, adicionar-se- aqui as demais estratgias
presentes nos discursos (ou proto-discursos) da comunicao de massa e das
conversaes cotidianas (humor, ironia, emoo, testemunhos, narrativas de vida),
alm, claro, dos modos de discurso mais comuns na prtica poltica (retrica,
barganha etc.). Essas diferentes interaes discursivas j foram, de certo modo,
reabilitadas por vrios deliberacionistas (Mansbridge 1999; Dryzek 2000; Warren
2007; Bchtiger et al. 2009).
No que tange ao processo de transmisso (varivel d) que parte das esferas
informais de discusso em direo s esferas formais de tomada de deciso e
produo de polticas pblicas, os autores propem, mais uma vez, a observao
dos tpicos (threads) do debate. Mas vo alm: pretendem interpretar o
encadeamento dos proferimentos (statements) que do forma ao debate, alm de
examinar separadamente cada tpico do conjunto. Todavia, questionam eles, em
que consistem os proferimentos? Os autores fazem remisses a Joshua Cohen
Passando pelo que Gutmann e Thompson (1996) denominaram middle democracy, que
compreende as consultas pblicas, os minipblicos, os mass media, entre outros.
36

50

(1989, citado pelos autores), que deu nfase s propostas e s razes que as
sustentam; e a Gutmann e Thompson (1996), que enfatizaram os princpios
deliberativos na discusso de certas polticas especficas (a exemplo da questo do
aborto). Nesse grupo de incurses tericas anteriores, Parkinson e Bavister-Gould
incluem, ainda, os estudos sobre as narrativas das polticas e a anlise do discurso
das polticas (Fischer; Forester 1993; Stone 2002; Dunsire 1973; Hood; Jackson 1991,
apud Parkinson; Bavister-Gould 2009:8).
A orientao de Parkinson e Bavister-Gould se aproxima, na verdade, das
ideias de Dryzek e Holmes (2002, citados pelos autores), que classificam as
demandas enunciadas nos debates conforme elas apresentem definies; fatos;
valores

ou

normas;

sobre

ontologia,

agenciamento,

motivaes

relacionamentos (definitivas, designativas, avaliativas e advocativas, no trabalho


de Dryzek e Holmes). Isso porque nem todas as demandas esto necessariamente
no mbito propositivo (e dos argumentos que sustentam propostas). Nas palavras
de Parkinson e Bavister-Gould:
() quando se trata das entidades que os estudos empricos
tentam rastrear, no podemos olhar apenas as propostas de
polticas e as razes que as sustentam, e sim os proferimentos a
respeito das normas e valores, proferimentos designativos e
definitivos a respeito das coisas do mundo e seu nvel de ao,
proferimentos sobre experincias e emoes e assim por diante
todas as coisas que compem tpicos ou temas de discusso
(2009:8-9).

Os autores admitem que o termo transmisso pode levar a uma


interpretao equivocada quanto ao processo que pretendem explicar que
comearia com uma entidade (ideia, proposta, experincia, valor...) e se
transformaria em uma reivindicao da ateno ou recursos pblicos; esta, por sua
vez, seria discutida, teria suas alternativas avaliadas. Escolhido o curso da ao
(uma lei, uma regra...), a ao seria posta em votao e implementada de acordo
com o resultado da deciso. Parkinson e Bavister-Gould ressaltam que sua
estratgia emprica no cega possibilidade de que, por exemplo, uma proposta
proveniente de uma elite poltica tome um caminho mais curto nesse processo de
transmisso. Assim como levam em conta tambm que outras propostas podem

51

emergir j formatadas na esfera pblica formal o que no necessariamente


negativo para a qualidade democrtica deliberativa se essas propostas estiverem
de acordo com os resultados de uma disputa argumentativa que j teve lugar na
sociedade ou dem margem a algum tipo de escrutnio pblico anterior
implementao das propostas (Parkinson; Bavister-Gould 2009:9).
A traduo das entidades deliberativas em leis e polticas concretas
(varivel e) pode ser mais um dos pontos a gerarem polmicas de interpretao. A
expectativa de que os discursos se transformem em propostas antes de seu amplo
debate na esfera pblica consistiria em um constrangimento normativo j que
limitaria a livre troca de experincias necessria para a construo do respeito e da
empatia na democracia deliberativa, como diriam Gutmann e Thompson (1996).
Mas Parkinson e Bavister-Gould defendem que a deliberao precisa produzir
decises (ou propostas de ao) para ser democrtica:
Nesta definio, as instituies democrticas no so apenas
espaos de conversao, mas sim espaos onde se reflete o que
fazer em resposta s narrativas sobre a experincia vivida. As
narrativas podem ser necessrias, mas elas no so suficientes. A
questo, portanto, como as entidades discursivas so traduzidas
propriamente em propostas de ao, ou se algo se perde nessa
traduo o que, em nossa opinio, o mais provvel (2009:10,
destaque no original).

A ltima varivel se relaciona diretamente com essa questo, na medida


em que trata da implementao e avaliao das decises em forma de leis e polticas
pblicas. Nos debates reais, explicam Parkinson e Bavister-Gould, os objetivos
podem ser contestados, os recursos raramente so adequados s promessas feitas e
as polticas so desenhadas por um grupo de pessoas e implementadas por outras
que raramente esto em concordncia quanto a vontades e ideias. As solues
tradicionais apontam ferramentas de accountability (eleitorais e de auditoria e
monitoramento), mas, como os autores defendem, a macro-deliberao no se
encerra na produo da deciso e, sim, acompanha sua implementao,
permitindo ajustes e reavaliaes (Parkinson; Bavister-Gould 2009:10-11). Neste
sentido, Parkinson e Bavister-Gould apontam a importncia das decises estarem
abertas a revises, recorrendo s ideias de iteratividade e reflexividade conceitos

52

bastante conhecidos dos deliberacionistas (Bohman 1996; Gutmann; Thompson


1996).

1.3 Aspectos importantes para a caracterizao dos processos deliberativos


A partir das contribuies acima apresentadas possvel sugerir um modo
de lidar com as caractersticas que marcam diferentes episdios ou arenas de
debate nesse sistema deliberativo. O que se quer dizer que, ao se avaliar a
deliberao de uma perspectiva sistemtica, devem ser definidos indicadores
comuns a momentos bastante diferentes. Mas tais indicadores s fazem sentido se
forem ser adequados s particularidades de cada objeto de pesquisa.
A partir da observao das particularidades da criao da Empresa Brasil
de Comunicao, este tpico apresenta um conjunto de elementos fundamentais
para que se desvele o processo de formao da opinio e tomada da deciso no
sistema deliberativo. Em outras palavras, embora especialmente elaboradas para a
investigao do caso em tela, as dimenses da deliberao abaixo apresentadas
constituem um desenho de pesquisa que pode vir a ser adaptado na anlise de
outras experincias de natureza discursiva.
Sendo assim, aborda-se a importncia da contextualizao temporal e
espacial dos processos de debate pblico o que se configura no conceito de
momentos deliberativos, proposto nesta tese. Os momentos deliberativos definem
no apenas quando ocorrem os debates (em que fase do processo polticodiscursivo), mas tambm quais so as marcas institucionalizadas dos espaos nos
quais ocorrem os debates.
O segundo elemento fundamental das dinmicas deliberativas so os
atores a tomarem parte dos debates, devidamente situados em seus papeis
agentes polticos ou civis, ligados promoo de interesses pblicos ou
defendendo o livre mercado e assim por diante. Mas to importante quando a
identificao dos atores a definio das expectativas relativas participao
deles da a necessidade de se discutir, frente s limitaes estruturais do acesso
s esferas de debate, os mtodos formais e informais de representao poltica.
53

Por fim, a ltima dimenso a caracterizar os processos de debate pblico


so as dinmicas discursivas, ou melhor, os discursos deliberativos propriamente
ditos. Aqui cabem, novamente, certas escolhas da pesquisadora de modo a
operacionalizar os princpios deliberativos em uma anlise emprica por
exemplo, definir quais valores fundamentais da tica do discurso so
identificveis a partir de ferramentas metodolgicas, ou, de modo mais primrio,
definir mesmo quais desses valores so factveis neste ou naquele debate (e em
que medida o so).

1.3.1 Fases do processo deliberativo


Tendo em vista especialmente os processos de tomada de deciso a
respeito de polticas pblicas (como o caso aqui investigado), julga-se importante
delimitar quais so as fases que contemplam a deliberao pblica. A ttulo de
ilustrao, o estudo realizado por Ferree e seus colegas (2002) abrangeu um
perodo bastante longo de tempo (mais de trs dcadas), dentro do qual
acontecimentos de diversos tipos influenciaram o volume e o contedo do debate
pblico.
O marco para uma pesquisa que gravita em torno de uma deciso poltica
deve ser a prpria tomada de deciso. A proposta desta tese , ento, analisar o
debate sobre a radiodifuso pblica que antecede a criao da EBC, o perodo em
que a formatao da poltica estava na pauta dos Poderes Executivo e Legislativo
e, finalmente, os desdobramentos que a produo da deciso provocou nas esferas
poltica e meditica. Convertendo tal inteno em reflexo terico-metodolgica,
trata-se da caracterizao das fases de Tematizao (antecedente), Implementao
(intermediria) e Avaliao (posterior).
A fase de Tematizao, ou problematizao da questo, e contempla aquele
momento em que, para Neblo (2005), a definio da agenda ampla. A
tematizao est relacionada ao momento anterior ao debate na esfera do Estado,
quando a agenda ainda est sendo discursivamente construda e os discursos
ainda se localizam predominantemente no mbito da sociedade. Esta fase tem
54

caractersticas visivelmente associadas periferia do sistema de circulao do


poder37 e pode abranger um perodo indeterminado de tempo tanto quanto for
necessrio para a formulao de demandas e o acolhimento destas pela esfera
poltica. No caso do debate sobre a radiodifuso pblica nacional, compreende a
fase marcada pelo engajamento de representantes polticos isolados ou
movimentos sociais em torno do tema, com pouca ou nenhuma repercusso no
repertrio dos cidados em geral, nos media e na produo de polticas.
A fase de Implementao delimita, como classificariam Parkinson e BavisterGould (2009), a traduo da agenda pblica em projetos (de polticas e leis) a
serem decididos pelo centro do poder poltico. No processo descrito por Neblo
(2005), trata-se do desenvolvimento de polticas concretas a partir da interpretao
e implementao da agenda. Supe-se que nesse momento que se d de forma
mais intensa a deliberao no mbito do Parlamento e tambm nos media:
enquanto os agentes polticos debatem, aperfeioam, negociam os projetos de lei, o
campo da informao d visibilidade questo, discute aspectos do projeto,
reporta as atividades dos polticos, e, eventualmente, toma partido. A criao da
EBC percorre nitidamente tal trajetria, com incio no lanamento da Medida
Provisria por parte do Poder Executivo, seguida da apreciao do Congresso
Nacional e a consequente sano Presidencial. um processo que, embora
acompanhado por atores civis e influenciado por fatores externos, foi articulado
estritamente na esfera da poltica institucional.
A fase de Avaliao abrange os desdobramentos de um acontecimento
relevante para a trajetria discursiva das questes. Parte-se do pressuposto que,
tendo como marco um evento esttico-expressivo (Maia 2009), uma deciso
judicial ou, como o caso, a implementao de um projeto de lei, a deliberao
pblica se d em um contexto modificado. Para Neblo (2005), a fase de avaliao
a ocasio na qual os agentes polticos tentam justificar suas decises,
demonstrando que souberam adequar as polticas agenda pblica. Considera-se
importante dizer que alguns projetos partem de formulaes prprias do centro poltico, mas,
usualmente, so aqueles que esto no domnio da administrao do Estado (tais como a regulao
dos processos internos e a criao de impostos).
37

55

que, a partir da implementao de uma poltica ou lei, h reflexos na forma de


discursos que passam a habitar as vrias esferas do sistema poltico. A sano final
de uma legislao no exclui a possibilidade de que ela venha a ser questionada,
por exemplo, pelo Poder Judicirio. Alm disso, mesmo os tramites do prprio
processo podem vir a ser contestados por parlamentares contrrios proposta. E
no se pode desprezar o papel que a sociedade desempenha na avaliao dos
desdobramentos de suas demandas na forma da opinio pblica e tambm
daquela publicada. Do processo de criao da EBC destacam-se alguns indcios
da repercusso da deciso poltica, a exemplo da protocolizao de uma Ao
Direta de Inconstitucionalidade movida pelo partido Democratas junto ao
Supremo Tribunal Federal e da abordagem dos media a questes como os ndices
de audincia da TV Brasil e a ingerncia do estado sobre a empresa recm criada38.
A delimitao dos processos deliberativos em fases contribui para
entender as caractersticas de diferentes momentos, tais como o uso da razo
pblica na problematizao das questes ou na produo da deciso e a
distribuio da participao entre movimentos sociais, especialistas, classe poltica,
por exemplo. Em suma, cada conjunto de atores desempenha papeis que podem se
alterar ou se sobrepor ao longo do processo, assim como os discursos serem
adaptados de acordo com as caractersticas e motivaes de cada fase.

1.3.2 Lugar da deliberao


O lugar da deliberao pode ser definido sob dois aspectos. O primeiro diz
respeito esfera do sistema deliberativo no qual ocorre a deliberao
observando o modelo de circulao do poder em duas vias (Habermas 1997). Em
outras palavras, quer se delimitar a troca discursiva quanto ao mbito do sistema:
se os debates se do no plano do centro do poder poltico e suas esferas
intermedirias tais como as reunies de gabinete, as deliberaes parlamentares,
as cortes judiciais ou os conselhos que tratam de polticas setoriais , ou, por outro

38

Tais eventos so parte da anlise emprica desenvolvida adiante.

56

lado, se os debates se restringem esfera civil, como o caso da conversao


poltica informal, das assembleias, dos eventos patrocinados pelo mundo
acadmico ou da deliberao circunscrita aos mass media. Nota-se que h lugares
por definio mistos, pois renem atores de diferentes esferas e tm atribuies
tanto de formao da vontade quanto de produo da deciso, as instituies
hbridas tais como os minipblicos (Avritzer; Pereira 2005; Fung 2003; Hendriks
2006).
O segundo aspecto trata de uma clivagem mais profunda dentro desta
primeira categoria, e est mais ligada ideia de topos. H diferentes papeis
desempenhados pela deliberao no espao de deciso e na esfera pblica. Mas,
adicionalmente, h diferenciaes internas de acordo com a natureza de cada
espao. pertinente um paralelo com as contribuies de Goodin (2005) e a
deliberao sequenciada: dentro dos parlamentos (uma das instituies do centro
do sistema) h debate nas comisses, nas audincias pblicas e no Plenrio. Isso
tambm se aplica aos media se consideradas as diferentes caractersticas dos
debates televisivos, das notcias ou da propaganda poltica (Maia 2012; Marques;
Miola 2010; Marques et al. 2009).
A partir do caso da EBC, pode-se identificar diversos espaos a
contriburem no debate ampliado sobre a radiodifuso pblica. Pode-se destacar
(1) as assembleias e campanhas organizadas por associaes de classe, coletivos,
movimentos, com o objetivo de discutir a democratizao da comunicao; (1) os
eventos acadmicos, a reunirem pesquisadores em grupos de trabalho dedicados
acumulao de conhecimento e formulao de propostas relativas ao tema; (2) os
espaos mediticos especificamente envolvidos na crtica dos media (a exemplo dos
programas Observatrio da Imprensa na TV, produzido pela TVE Brasil, e Ver
TV, da TV Cmara); (3) os eventos organizados por sindicatos patronais e
entidades ligadas aos interesses dos empresrios da comunicao de massa; (4) os
fruns polticos daqueles partidos que incluem em sua pauta diretrizes para a
regulao da comunicao eletrnica; (5) na esfera institucional, as reunies das
comisses parlamentares, a exemplo da Comisso de Cincia e Tecnologia,

57

Comunicao e Informtica, na Cmara dos Deputados, e da Comisso de Cincia,


Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica, no Senado Federal39.

1.3.3 Momentos deliberativos


A partir da localizao espacial e temporal oferecidas pelas categorias fase
e lugar da deliberao, possvel pensar em uma distribuio da deliberao
marcada por caractersticas bem distintas. O conceito funciona como se espao (os
lugares da deliberao) e tempo (as fases de Tematizao, Implementao e
Avaliao) constitussem duas dimenses que definem as condies nas quais se
d a deliberao.
Um esquema dessa proposta apresentado na Tabela 1, onde a varivel
tempo (fases) representada por algarismos, 1, 2 e 3; e a varivel espao (os
lugares ou situaes) representada por letras, A, B, C e assim por diante. Cada
momento seria assim representado: momento 1A, momento 2A, momento 3A, de
acordo com as situaes de debate pblico.
Exemplificando: quando se toma o momento 1B (o Poder Legislativo na
fase de Tematizao) pode-se inferir que os debates sobre determinado tema se
caracterizaro por pouca participao, uma vez que ele no faz parte da ordem do
dia (no est em debate um projeto de lei tratando da questo) e os discursos sobre
a questo iro se misturar com uma mirade de outros discursos40. Quando
avaliado o momento 2B, a situao se altera, pois, tendo um projeto de lei em
debate, h razes para os discursos e o envolvimento dos parlamentares serem
mais intensos. Acredita-se que essas alteraes acontecero em cada um dos
momentos deliberativos, variando de acordo com aquilo que Goodin (2005)
denominou tarefa da deliberao.
39 s comisses parlamentares cabe avaliar e discutir propostas em fase inicial de tramitao. H
muitos projetos de lei que relacionados radiodifuso pblica e regulao da comunicao
pairando sobre a pauta das Casas. Por falta de interesse dos lderes, ou por no entrarem na
ordem de prioridades do Congresso, tais projetos no vo alm das prprias comisses.
40 Quando o tema no faz parte da ordem do dia (perodo da sesso legislativa em que se discutem
os projetos em tramitao) ele debatido nas sesses no deliberativas ou nos Expedientes que
antecedem ou sucedem a ordem do dia. No captulo que trata da deliberao parlamentar, esse
tema ser melhor abordado.

58

Momentos Deliberativos
Fase 1:
Tematizao

Fase 2:
Implementao

Fase 3:
Avaliao

Governo (Reunies no
mbito da Presidncia, de
ministrios e secretarias
etc.)

1A

2A

3A

Parlamento (Plenrio,
comisses, audincias)

1B

2B

3B

Poder Judicirio
(Plenrios de Tribunais e
Ministrio Pblico)

1C

2C

3C

Conselhos de Autarquias,
empresas pblicas etc.

1D

2D

3D

Minipblicos (Conselhos,
oramentos participativos,
audincias pblicas,
fruns etc).

1E

2E

3E

Convenes de Partidos
polticos*

1F

2F

3F

Mass media (Jornalismo,


debates televisionados,
narrarivas ficcionais,
HGPE, fruns online etc.)

1G

2G

3G

Assemblias, fruns
plenrias de movimentos
organizados, grupos de
interesse, advocacy,
academia* etc.

1H

2H

3H

Esferas

Esfera do Estado

Instituies
Intermedirias
(participao
hbrida)

Esfera da
Sociedade

Situaes

Conversaes cotidianas
1I
2I
3I
(Sociedade civil dispersa)
Tabela 1: Momentos deliberativos.
* Alguns atores coletivos constituem momentos deliberativos nas ocasies em que promovem uma
deliberao, por exemplo, nas plenrias de partidos, movimentos sociais ou grupos de interesse,
nos eventos de cunho acadmico, entre outros.
I

Os momentos deliberativos tambm podem reunir atores especficos, de


acordo com as regras prprias de cada arena discursiva, e se dedicar a debater
aspectos gerais ou pontuais das questes de interesse pblico. As reflexes quanto
participao dos atores ou quanto aos discursos nesses momentos que se
constituem como deliberativos so apresentadas nos itens seguintes.

59

1.3.4 Atores
Reiterando a questo da equidade de oportunidades de participao,
abordada anteriormente, h uma demanda para que se garanta a acessibilidade
das esferas deliberativas, sejam elas formais ou informais. Levando sempre em
conta o princpio da universalidade da participao que todos os concernidos
devem ter acesso ao debate , destaca-se que, quando se parte para a empiria, os
momentos deliberativos so, de um modo ou de outro, restritos. H um nmero
limitado de pessoas que podem se manifestar em um frum, os parlamentares
seguem normas regimentais de distribuio do direito fala, os programas de TV
ou jornais tm espaos definidos em segundos ou caracteres para desenvolver os
temas expostos e assim por diante.
Como, ento, conciliar o princpio deliberativo da participao e as
limitaes espaciais e temporais impostas s situaes de debate? Esta questo tem
movido esforos de muitos tericos e parece no se ter chegado a uma soluo
definitiva. Duas estratgias de avaliao parecem resolver satisfatoriamente este
problema. Primeiramente, interessante a busca de um equilbrio de
representao dos diversos atores interessados na questo em debate, que simule
condies igualitrias de acesso de diferentes grupos sociais. Em segundo lugar,
h que se verificar a configurao de uma constelao de discursos (Dryzek
2001:657), ou seja, se os discursos disponveis sobre o tema so adequadamente
representados pelos atores que tm acesso fala.
Ambas as tarefas dependem de um inventrio e de uma caracterizao dos
atores envolvidos (porque afetados ou porque praticam a advocacia de uma causa
relacionada) com os temas em disputa, assim como a identificao dos argumentos
que se relacionam com a questo. Uma ateno especial deve ser dada, porm,
representao daqueles grupos ou perspectivas tradicionalmente alijados dos
processos polticos ou mesmo tratados desigualmente (Bchtiger et al. 2009).
H diferentes abordagens para a caracterizao dos atores envolvidos na
deliberao. A diferenciao proposta por Fraser (1992) entre pblicos fortes e
pblicos fracos que avalia os atores de acordo com seu poder de tomada de
60

deciso parece se relacionar mais com o momento deliberativo (conforme


definido aqui) do que com o tipo de participantes (Maia 2009:179). Por exemplo,
embora compostos por atores da sociedade civil os Oramentos Participativos
podem constituir pblicos fortes, uma vez que produzem decises vinculantes
(Fung 2003). No caso que aqui se investiga, a criao da Empresa Brasil de
Comunicao, um momento de deliberao relacionado ao tema que pode ser
citado a realizao do I Frum Nacional de TVs Pblicas, que reuniu atores de
diferentes esferas sociais (tais como radiodifusores do campo pblico e
movimentos pela democratizao da comunicao) e integrantes do Governo (a
exemplo do Ministro da Comunicao e do Secretrio de Comunicao Social),
mas que no constituiu um pblico forte, uma vez que no teve o poder de tomar
qualquer deciso41. Ainda assim, distines entre atores do centro do poder
poltico e da periferia do sistema so importantes.
Outra proposta para identificar certos papeis, ou lugares de fala, nos
processos deliberativos apresentada por Peters. O autor, por exemplo, lista um
conjunto de atores a tomar parte do debate pblico: os jornalistas; os
representantes polticos; os intelectuais (que agem em nome do interesse geral e
tm uma reputao construda publicamente); os especialistas (que se diferenciam
dos intelectuais em razo de sua expertise limitada a certo tema); e os
empreendedores morais (ou advocates, que, signatrios de certas causas, costumam
defender os interesses de indivduos em seu nome) (Peters 2008:95-8).
Para Ferree e seus colegas (2002), os atores so organizados de acordo com
as arenas que ocupam (essas arenas podem ser os media, as instituies religiosas,
a academia, os movimentos sociais organizados, o Parlamento, entre outros). Os
pesquisadores citam, por exemplo, os atores coletivos (agentes do Governo,
partidos polticos ou porta-vozes de interesses ou valores de um grupo de
pessoas); os jornalistas (que atuam no apenas como gatekeepers, mas tambm na
construo das questes e demandas); os indivduos que assistem aos debates a
partir da galeria e constituiriam identidades coletivas (mas no atores coletivos)
41

O I Frum Nacional de TVs Pblicas ser objeto de discusses no Captulo 4 deste trabalho.

61

as comunidades imaginadas (grupos reunidos em torno de certas questes,


como mulheres, trabalhadores, cristos, ambientalistas, conservadores, latinos, a
esquerda...) (Ferree et al. 2002:12).
Muitos papeis podem ser assumidos simultaneamente pelos atores
participantes de um embate argumentativo, pois as pessoas frequentam diferentes
campos sociais: um especialista em determinada rea pode se envolver com um
grupo de advocacy e se manifestar como tal e um membro de um movimento social
pode ser considerado um agente do campo Poltico, uma vez que assume um
posto no Governo. O que define o lugar do ator em um debate a identidade que
se assume no processo discursivo.
Uma ltima ressalva necessria: identificar os atores pode no ser
satisfatrio a depender do momento deliberativo. H que se ter em vista, por
exemplo, o exerccio de uma representao discursiva. Isso quer dizer que agentes
do campo Poltico ou mesmo outros atores podem exercer uma representao de
determinados discursos no vocalizados por atores diretamente envolvidos com a
questo. Exemplos desse aspecto podem ser encontrados na defesa de interesses
de determinados grupos por parlamentares em sua atuao individual ou no
prprio discurso meditico, quando certos veculos adotam posicionamentos
pblicos e encampam bandeiras outrora assumidas por movimentos sociais (Maia
2009b).
Com isso, pretende-se afirmar que a existncia de eventuais mecanismos
formais de seleo e a anlise dos atores presentes nas arenas discursivas no
suficiente para que se determine o carter pblico do acesso ao debate. Na
realidade, o que pode contribuir para o diagnstico da deliberao no que
concerne aos atores, alm de identificar quem participa, avaliar (1) as barreiras
institucionais de entrada nas arenas discursivas (2) a reproduo interna de
hierarquias no acesso fala.
Adicionalmente, de fundamental importncia a articulao entre o
exame dos atores presentes no debate e dos discursos tornados disponveis. Isso

62

porque, s com a enunciao de todos os interesses e argumentos pertinentes ao


tema em debate possvel compensar a inviabilidade da participao universal.

1.3.5 Discursos deliberativos


Reconhecendo que diversos tipos de comunicao podem contribuir para
os processos deliberativos, torna-se necessrio delimitar, ento, o que constitui um
discurso deliberativo. Em seus trabalhos, Peters (2008:78) traz a seguinte
explicao:
Deliberao ocorre se asseres empricas, descries ou relatos,
explicaes, interpretaes, propostas, prescries, julgamentos ou
avaliaes normativas so corroborados por algum tipo de
justificativa, por algum suporte argumentativo, ou por alguma
apresentao de provas. Esses tipos de sustentao por
argumentos ou por evidncias devem se referir a questes,
dvidas, objees atuais ou previstas e eles tm que estar abertos a
maiores questionamentos ou objeces futuras42.

Fundado nas premissas da ao comunicativa de Habermas (que previam


um discurso racionalmente justificado, sinceridade e construo do consenso),
Steiner et al. (2004) se dedicaram a desenvolver um ndice de deliberatividade o
Discourse Quality Index. Os autores, ao explicar sua mensurao da racionalidade e
justificao dos discursos, sugerem que deve haver uma explicitao da relao
entre as premissas e a concluso e, quanto maior a coerncia das justificaes, mais
facilmente os participantes as compreendero (Steiner et al. 2004:21).
O trabalho de Steiner et al. (2004) foi discutido por Bchtiger et al. (2010),
que avaliou as contribuies e as fragilidades do DQI. Criticando a restrio do
ndice quanto ao tipo de comunicao admissvel nos processos deliberativos,
Bchtiger e colegas diferenciam os tipos de discurso de acordo com a presena da
racionalidade. Para os autores, a deliberao tipo I seria aquela que aciona

42 No original: Deliberation occurs if empirical statements, descriptions or reports, explanations,


interpretations, proposals, prescriptions, normative judgements or evaluations are supported by
some kind of justification, by some argumentative backing, or by some presentation of evidence.
These kinds of argumentative or evidentiary support have to refer to actual or anticipated
questions, doubts, objections, and they have to be open to further questioning or further objections.
Deliberation is what we normally understand by debate, or discussion, or argument, or
commentary.

63

justificaes racionais, apelam para o bem comum, demonstram respeito e


pretenso de um consenso a partir da formulao de demandas e contraargumentos no intuito de propor uma poltica construtiva (o nico tipo admitido
na aplicao do DQI). A deliberao de tipo II contemplaria aquelas abordagens
que admitem outras formas discursivas, ou seja, vo alm do discurso puramente
racional,

incorporando

ao

processo

deliberativo

formas

alternativas

de

comunicao (inclusive o auto-interesse). Com isso, avaliam os autores, a


deliberao de tipo II teria uma abordagem mais ampla e se aproximaria mais da
realidade.
Com essa explicao, Bchtiger e seus colegas, na realidade, no chegam a
propor um novo conceito de discurso deliberativo, mas sugerem que, ao admitir
uma interpretao mais abrangente da comunicao deliberativa, incorporem-se a
barganha (na forma de promessas ou ameaas) e as narrativas (storytelling) aos
processos de deliberao, juntamente com as justificaes do discurso racional.
Parkinson e Bavister-Gould (2009), por sua vez, cunharam a ideia de
entidades deliberativas. Os autores pretendiam, com esse conceito, contemplar
diversos tipos de discurso, desde aqueles tpicos da deliberao demandas e
propostas apresentadas na forma de argumentao racional at aquelas
estratgias lanadas nas vrias situaes de interao que possam animar a
atuao poltica que incluem as narrativas, o humor, a retrica, a barganha etc.
A pluralizao das formas discursivas vlidas para a deliberao pblica
acaba por consolidar o espao dos mais variados tipos de interao que ocorrem
nas relaes sociais o que muito positivo para reconhecer a validade de debates
pr-polticos ou permitir a politizao de certas questes ainda restritas esfera
ntima. Mas, para resguardar a coerncia com o modelo normativo, certos valores
no podem ser dispensados, por mais que se inclua diferentes modalidades
discursivas no rol de prticas deliberativas (ou pr-deliberativas).
Ampliar o escopo dos discursos permite que no se despreze, a priori, a
capacidade deliberativa de duas esferas caras investigao aqui desenvolvida: o
Parlamento, onde o discurso frequentemente marcado pela retrica e as decises

64

so tomadas muitas vezes atravs da barganha; e os media, onde predominam as


alegorias do discurso ficcional e do entretenimento em lugar da comunicao
poltica. No estudo dos debates sobre a criao da EBC, no se pretende, porm,
minorar as expectativas quanto capacidade argumentativa que marca tanto a
representao poltico-parlamentar quanto a produo jornalstica. Por reconhecer
a vocao de tais esferas justificao publicamente orientada que esta pesquisa
avalia, nos captulos empricos, a qualidade formal e substantiva da argumentao
relativa radiodifuso pblica no Parlamento e na imprensa43.

****

O conjunto de ideias aqui examinadas proporciona um panorama das


iniciativas contemporneas da discusso terico-metodolgica dos processos
deliberativos. Os autores elencados oferecem, na variedade de seus diagnsticos e
na riqueza de suas propostas, o refinamento das pesquisas empricas, a
compreenso da mobilidade dos agentes, a interpretao dos diferentes potenciais
dos momentos discursivos e, por fim, a percepo das mltiplas dimenses da
deliberao. Este captulo procurou posicionar normativamente a presente
pesquisa no que tange s arenas de debate pblico, participao dos atores e s
dinmicas argumentativas. Nos captulos seguintes, sero abordadas as reflexes
tericas aplicadas a dois momentos deliberativos cruciais na criao da Empresa
Brasil de Comunicao: o Parlamento e os mass media.

A operacionalizao dos conceitos normativos da deliberao pblica na forma de variveis


empricas apresentada no Captulo 5.
43

65

2 DEBATES PARLAMENTARES:
A DELIBERAO NO CENTRO DO SISTEMA POLTICO

Discutir a deliberao pblica nas casas legislativas significa um resgate


de uma concepo tradicional a respeito da funo do Parlamento que se tornou
secundria ante os estudos institucionalistas e a abordagem dos atores e das
prticas como se exclusivamente orientadas por uma estratgia de clculos sobre
custos e benefcios (individuais ou partidrios). Em geral, a atuao discursiva dos
atores legislativos seria apenas mais uma atividade performtica (exacerbada com
cobertura diria das TVs legislativas) e de importncia muito diminuta frente
poltica de gabinete, onde prevalecem as trocas de favores e as barganhas e o
interesse pblico vem bem atrs do interesse de manuteno do poder desses
agentes do Estado. importante lembrar, no entanto, que o princpio da
representao legislativa envolve uma dimenso discursiva (alm daquela de
controle e da prpria produo de leis) que no pode ser substituda na conquista
de capital simblico entre os pares e frente ao eleitorado.
Outro fenmeno recente que favorece uma interpretao discursiva dos
processos de tomada de deciso (ainda que na esfera do Estado) vem a ser a
consistente literatura a debater uma suposta crise da representao. Ao cabo, esses
estudos diagnosticam uma mudana e no crise na representao: uma
mudana na natureza da democracia representativa, em que seu grau de
legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento, e suas instituies se
fortalecem atravs de seu redesenho (Pogrebinschi; Santos 2011:265).

Este captulo aborda os debates parlamentares a partir da perspectiva da


deliberao pblica. Em um confronto da teoria com os desafios empricos de se
investigar os processos de discusso poltica orientados para o entendimento e a
tomada de decises, o captulo anterior j havia destacado a importncia
fundamental da contextualizao a partir do conceito de momentos deliberativos.
Entendendo, portanto, que os momentos deliberativos so marcados por
condies institucionais e circunstanciais, este captulo aborda o sistema poltico
brasileiro e o Poder Legislativo, com especial ateno ao desenho institucional da
Cmara dos Deputados, esfera do Estado onde a criao da Empresa Brasil de
Comunicao foi mais amplamente debatida.
Certas caractersticas so cruciais na configurao da deliberao
parlamentar sobre uma poltica em elaborao. Os impactos que os diferentes
sistemas polticos produzem sobre a capacidade deliberativa das Casas
Legislativas foi apontado por Steiner et al. (2004). Seguindo esses indcios, para
apreender a complexidade dos processos relativos criao da EBC na esfera da
deciso poltica, considera-se importante aprofundar o olhar sobre a instituio,
seus atores e seus ritos processuais. Em outras palavras, o presente captulo retrata
o sistema poltico brasileiro a partir da sua dimenso legislativa, refletindo sobre o
processo que se inicia com a proposio de um Projeto de Lei e se encerra com a
materializao de uma poltica pblica no caso da criao da EBC, a proposio e
a consequente aprovao de uma Medida Provisria. Para entender a ao
parlamentar, e tambm as possveis barreiras e hierarquias que permeiam a
participao discursiva dos representantes eleitos, os pontos subsequentes avaliam
a estrutura de poder interno que regula o desempenho dos atores e as dinmicas
do Plenrio e, alm disso, a influncia da visibilidade nessa atuao.
Considera-se que o contexto deliberativo parlamentar determinado por
gramticas duradouras, como as acima anunciadas, mas tambm marcado por
elementos mutveis, a exemplo das foras e interesses representados a cada
legislatura nas Casas. Sendo assim, o captulo passa a discutir a composio da

67

Cmara dos Deputados entre 2006 e 2008, analisando as foras do Governo e da


oposio e a ocupao dos cargos na Mesa Diretora.
Ao final do captulo, discute-se como esse conjunto de fatores acaba
criando uma estrutura hierrquica de oportunidades de participao e um modo
de regular tanto a insero de argumentos sobre a radiodifuso pblica e sobre a
criao da EBC no debate quanto a durao das contendas discursivas antes que se
opte por decidi-las pelo voto.

2.1 O sistema poltico brasileiro


O sistema poltico brasileiro caracterizado, dentre outros elementos, por
ser um presidencialismo de coalizo. A expresso pretende explicar as
condies singulares propiciadas por sistema presidencialista no qual se suporia
uma hegemonia do Executivo, mas que depende da formao de grandes
coalizes partidrias, uma vez que o sistema de representao proporcional
impede a conquista eleitoral da maioria no Congresso (Abranches 1988).
Conforme explica Anastasia et al. (2008),
Por contraste com os arranjos majoritrios (Lijphart, 2002), nos
quais o Poder Executivo est organizado em gabinete de partido
nico, os altos graus de fracionamento do sistema partidrio
brasileiro, combinados ao sistema de representao proporcional,
dificultam, e no limite, impedem que apenas um partido consiga
conquistar, nas urnas, a maioria das cadeiras legislativas. Por
conseqncia, importante condio para o sucesso presidencial na
conduo de sua agenda refere-se construo de coalizes
governativas que lhe garantam o necessrio apoio legislativo.

A formao de coalizes, aliada com a fragmentao partidria, contribui,


de acordo com os autores, para a expresso, no mbito do Poder Legislativo, da
pluralidade de identidades, interesses e preferncias presentes na sociedade
brasileira44 (Anastasia et al. 2008). Tais caractersticas, alm de outros dispositivos
constitucionais, como a separao de poderes e sistemas de freios e contrapesos

H, a, uma associao entre o modelo brasileiro e o consensualismo, explicado por Lijphart


(apud Anastasia et al. 2008).
44

68

(checks and balances), no so suficientes para evitar a preponderncia das foras


majoritrias:
(...) a Constituio de 1988 concentra poderes legislativos e no
legislativos nas mos do presidente; a reviso constitucional feita
pelo prprio Poder Legislativo e no por um rgo independente;
o Banco Central no goza de autonomia operacional perante o
Poder Executivo e o Regimento Interno da Cmara dos Deputados
concentra poderes de agenda nas mos das lideranas partidrias e
incentiva o comportamento disciplinado dos legisladores
(Anastasia et al. 2008).

O carter presidencialista do sistema poltico estabelece claras distines


entre os papeis do Governo e do Congresso. Diferentemente de um sistema
parlamentarista, onde o gabinete constitudo a partir das maiorias parlamentares
o que determina de antemo a cooperao entre os poderes Executivo e
Legislativo , no presidencialismo o chefe de Governo pode ser obrigado a
conviver com o dissenso e, eventualmente, a contornar os obstculos de uma
oposio em maioria parlamentar. Conforme explicam Cintra e Lacombe (2007),
existem nas diversas verses de parlamentarismo graus variados de fuso dos
poderes. Mas a integrao das funes executivas e legislativas nessas democracias
parlamentaristas ser, invariavelmente, maior do que em qualquer sistema
presidencialista.
O caso do presidencialismo brasileiro parece, no entanto, exibir
caractersticas atpicas. O sistema poltico ps-redemocratizao vem sendo
definido como um sistema que goza de uma singular estabilidade e disciplina
partidria (Cintra; Lacombe 2007; Figueiredo; Limongi 1996; Moiss 2011; Nicolau
2007). Embora um sistema multipartidrio com eleies parlamentares em lista
aberta predissesse uma desagregao de interesses no Congresso e a consequente
difcil

governabilidade,

anlise

dos

cientistas

polticos

quanto

ao

comportamento parlamentar indica que prevalecem os mecanismos de coeso e


compensao congressuais e a centralizao da estrutura de poder (Cintra
2007:40).
Acerca do desenho institucional legislativo brasileiro, pode-se destacar os
seguintes fatores a influenciar sobremaneira o modo como a deciso poltica

69

produzida: (a) existe uma forte hierarquia de poder entre os parlamentares, que
favorece os lderes de partidos e aqueles que gozam de posies administrativas,
tais como a presidncia da casa, das comisses e a ocupao de relatorias (so
agentes com capacidade reconhecida de controlar o acesso aos momentos de fala);
(b) percebe-se o carter diferenciado das formas de apresentao de um projeto de
lei e suas diferentes tramitaes (que regulam o tipo de debate que se dar e a sua
durao); (c) a funo legislativa, por conta de peculiaridades do caso brasileiro,
frequentemente assumida pelo Poder Executivo (atravs de decretos), intervindo
no processo poltico de modo extraordinrio.
As

consequncias

desse

desenho

institucional,

aliadas

com

as

caractersticas prprias do Congresso e o modo como as foras polticas (de


partidos, parlamentares e Governo) se articulam para a produo da deciso
poltica so importantes para entender as dinmicas argumentativas que tm lugar
no Parlamento. Especialmente, a criao da EBC por iniciativa do Poder Executivo
exemplifica a margem legal que o Governo tem de direcionar a pauta do Poder
Legislativo conforme seus interesses, conforme se ver adiante.

2.1.1 O processo legislativo: diferentes medidas, modos de tramitao


Quanto organizao do Poder Legislativo, dispe-se um bicameralismo
simtrico, pois os poderes do Senado e da Cmara so semelhantes e
incongruentes. Isso ocorre em razo das diferenas de representao entre as
Casas: ao Senado, composto por 81 parlamentares escolhidos atravs de eleies
majoritrias, cabe representar as unidades da federao. J a Cmara dos
Deputados representam a populao brasileira e, por isso, seus 513 integrantes so
escolhidos por meio de eleies proporcionais que pretendem corresponder
densidade demogrfica dos estados (embora se mantenham as distores de
representao na definio dos nmeros de vagas mnimas e mximas por estado)
(Anastasia 2007; Anastasia et al. 2008). Conforme avaliao de Cintra e Lacombe,
a representatividade popular da Cmara em parte invalidada por no se
respeitar, na fixao do tamanho das bancadas estaduais, a proporcionalidade com
70

o tamanho das populaes estaduais. Os autores explicam que a desproporo


entre o nmero de parlamentares e o nmero de cidados por eles representados
acaba por gerar pesos diferenciados aos votos dos eleitores, o que contraria a regra
democrtica de um homem, um voto (Cintra; Lacombe 2007:146).
No que concerne produo de leis, cada Casa atua como revisora das
matrias cuja tramitao comeou na outra. Quando se trata da discusso e
votao de iniciativas oriundas da Presidncia da Repblica ou do Poder
Judicirio (Supremo Tribunal Federal ou Tribunais Superiores), a tramitao inicia
na Cmara (Cintra; Lacombe 2007:143).
Quanto ao chamado grau de institucionalizao do Congresso Nacional,
que reflete a integrao dos seus membros entre si e com os demais poderes e
tambm a especializao e profissionalizao de seus agentes, os pesquisadores
avaliam ser de nvel razovel. Um grau razovel de institucionalizao influencia
positivamente no processo que culmina com a poltica pblica, ou seja, os atos do
Governo que tm impacto na sociedade mediante medidas regulatrias,
distributivas ou redistributivas, afirmam os autores (Cintra; Lacombe 2007:145).
As proposies de polticas pblicas podem ser formatadas para discusso
e votao no Congresso de variadas formas h as propostas de emenda
constituio, os projetos de leis complementares e ordinrias, as leis delegadas, as
resolues e as medidas provisrias. Essas proposies podem ser iniciativa das
prprias Casas Legislativas (patrocinadas por parlamentares individualmente ou
coletivamente), mas podem ser encaminhadas por outros poderes federais, pelas
assembleias legislativas e tambm por iniciativa dos cidados (Cintra; Lacombe
2007:152).
O processo legislativo, que inicia com a distribuio45, prev a avaliao de
cada proposta primeiramente no mbito das comisses parlamentares, onde os
projetos so discutidos e votados, a princpio quanto ao seu mrito. Nessa fase
que muitas das medidas so barradas, em razo de sua inadmissibilidade
Na Cmara dos Deputados, a distribuio consiste do encaminhamento dos projetos s
comisses parlamentares competentes para analis-lo. a primeira das fases do processo
legislativo e de competncia do Presidente da Mesa (Cmara... 2011, art. 139).
45

71

(inadequao financeira ou por problemas quanto constitucionalidade, por


exemplo)46. De acordo com a aprovao, as proposies seguem por todas as
comisses tcnicas pertinentes, onde so discutidas, relatadas e votadas, at serem
encaminhadas ao Plenrio. Mas nem todas chegam a ser decididas pelo corpo de
parlamentares, j que alguns projetos so descartados ainda dentro das prprias
comisses (Cintra; Lacombe 2007:152).
O percurso de um projeto varia tambm de acordo com seu contedo, que
define se transitaro pelo Plenrio em turno nico (as propostas de emenda
Constituio, os projetos de lei complementar e os de resoluo) e se ignoraro a
fila de matrias em espera por serem classificados como urgentes ou prioritrios47
(Cintra; Lacombe 2007:152-3).
Conforme o Regimento Interno da Cmara, os prazos do regime de
tramitao so contados em nmero de sesses: quando se trata de matria em
regime de urgncia, cinco sesses; quando se trata de matria em regime de
prioridade, dez sesses; quando se trata de matria em regime de tramitao
ordinria, 40 sesses.
Chegando a ser debatidos e votados pelo conjunto de parlamentares, os
projetos podem ser decididos por votaes abertas (ostensivas) simblicas ou
nominais (no primeiro e mais frequente caso, o presidente da mesa convida os
deputados ou senadores favorveis a permanecerem sentados e no segundo cada
parlamentar anuncia seu voto) ou secretas (Cintra; Lacombe 2007:153-4).
Essas variaes no modo de tramitao dos projetos passando por
comisses ou no, sendo votado em plenrio ou decidido em carter terminativo
definem quais so as janelas abertas para a deliberao parlamentar. Os prximos
tpicos explicitam os condicionantes impostos ao debate de decises polticas.

2.1.2 Atores e jogo de foras


Cintra e Lacombe citam o exemplo da Comisso de Agricultura e Poltica Rural, investigada por
Luciana Pacheco entre 1991 e 2003. Nesse perodo, 92,5% das propostas examinadas sofreu parecer
conclusivo contrrio o que levou ao arquivamento de 474 propostas (Cintra; Lacombe, 2007:174).
47 Isso pode acontecer em razo da natureza do projeto, mas tambm por determinao do Poder
Executivo ou das lideranas parlamentares no Congresso.
46

72

Uma parcela significativa dos trabalhos sobre as instituies democrticas


brasileiras aponta o desequilbrio de foras entre os Poderes Executivo e
Legislativo, especialmente no que tange produo da deciso poltica. De acordo
com Limongi e Figueiredo (1998), o sistema poltico brasileiro concedeu
progressivamente grandes poderes ao presidente da Repblica. Ao passo que a
Constituio de 1988 aumentou os recursos para que o presidente assuma funes
de legislador, os regimentos internos das casas legislativas fortaleceram tambm a
importncia dos lderes partidrios frente a suas bancadas.
A centralizao do processo decisrio observado na Cmara dos
Deputados resulta, portanto, da estrutura interna de poder que
verticaliza, em bases partidrias, a distribuio de recursos e
direitos parlamentares entre os legisladores (Incio 2007:210).

Adicionalmente, a marca da relao entre os Poderes Executivo e


Legislativo a cooperao, onde a vontade do presidente prepondera e o
Congresso vota de modo disciplinado (respeitando a orientao dos lderes)
(Limongi; Figueiredo 1998:82). Isso tem forte repercusso na distribuio dos
poderes de agendamento e de participao no discurso: a ao discursiva no
Congresso regulada assegurando uma clara assimetria de poder entre Governo e
parlamentares, e destes entre si. Nas palavras dos autores,
Os legislativos so instituies igualitrias e majoritrias. No
interior do Legislativo, os votos dos representantes eleitos pelo
povo tm o mesmo peso, independentemente do nmero de
eleitores que os elegeram, do nmero de mandatos que j
exerceram, do partido a que se filiam etc. No entanto, para o
desempenho de suas funes, legislativos desenvolveram padres
organizacionais prprios. Para tanto, distribuem de maneira
desigual os recursos e direitos parlamentares (Limongi; Figueiredo
1998:91).

Dois outros conjuntos de atores figuram nessas relaes assimtricas


especialmente no interior do Poder Legislativo. So eles determinados pela
estrutura funcional no interior das Casas (Mesa Diretora, Presidentes de
Comisses, Relatores), mas tambm pelo sistema partidrio (lderes), que, no
Congresso, assume uma importncia muito superior quela do momento eleitoral
(Cintra; Lacombe 2007).

73

A proporo de parlamentares que goza dessa posio de superioridade


na hierarquia da Cmara dos Deputados varia entre 25% e 30% do conjunto de
representantes, como se observa na Tabela 2.

Parlamentares e cargos na
Cmara dos Deputados

2006
(52 Legislatura)

2007
(53 Legislatura)

2008
(53 Legislatura)

Freq.

Freq.

Freq.

No possui cargo de
liderana

359

70,0%

382

74,5%

358

69,8%

Vice-lder

125

24,4%

106

20,7%

130

25,3%

Lder

18

3,5%

14

2,7%

14

2,7%

Mesa Diretora

11

2,1%

11

2,1%

11

2,1%

Total
513
100%
513
100%
513
100%
Tabela 2: Distribuio dos assentos na Cmara dos Deputados de acordo com os cargos de
liderana.
Fonte dos dados: Website da Cmara dos Deputados.

organizao

centralizada

do

Congresso

distribui

os

direitos

parlamentares de forma proporcional representao partidria nas Casas. Cintra


e Lacombe assinalam que este um dos diferenciais do Parlamento brasileiro:
outros sistemas, tais como a House of Representatives norte-americana, adotam o
princpio majoritrio, segundo o qual cabe ao maior partido o controle da Casa e
de todas as suas Comisses (2007:149). Com o objetivo de se fortalecerem, os
parlamentares se organizam em bancadas e blocos com direito a nomear seus
lderes e vice-lderes. Os representantes de partidos, da maioria e da minoria, alm
do lder indicado pelo Governo, renem-se no Colgio de Lderes e, juntamente
com as Mesas Diretoras das Casas, tm a prerrogativa de compor a Ordem do Dia,
ou seja, determinar a pauta de debate e deliberao48 (Cintra; Lacombe 2007;
Incio 2007; Limongi; Figueiredo 1998). Mas o poder das lideranas, consideradas
agentes centrais da arena parlamentar (Incio 2007:204), vai alm disso:
O papel do Lder crucial na atividade legislativa, pois ele expressa
e faz valer, perante a bancada, a perspectiva partidria nas
discusses e deliberaes. quem, por exemplo, orienta a bancada
Na terminologia da Cmara dos Deputados, uma sesso de debate aquela em que no h
Ordem do Dia, o que acontece, normalmente, s segundas e sextas feiras. Uma sesso de
deliberao aquela para a qual esto previstas votaes sobre um projeto em tramitao e
acontecem entre teras e quintas feiras (Cmara... 2011).
48

74

nas votaes de Plenrio e indica Mesa os membros dessa


bancada para compor as Comisses, podendo tambm, "a qualquer
tempo", substitu-los. Em numerosas ocasies no Regimento
Interno da Cmara dos Deputados deparamos com dispositivos
que do extraordinria fora a esse cargo. Os lderes podem atuar
em nome de seus liderados, com um voto ponderado pelo peso da
respectiva bancada (Cintra; Lacombe 2007:149).

Essa condio parece estabelecer um paralelismo com a situao j


abordada do avano do Poder Executivo sobre as atribuies legislativas do
Congresso, uma vez que tornaria a relao entre parlamentares e Governo
negociaes de gabinete. Mas h diferentes interpretaes quanto razo para
essa organizao interna da Cmara e do Senado. A primeira delas atribui a
tentativa dos parlamentares de manter uma relao de patronagem e clientelismo
com o Governo, medida que, em troca do apoio aos projetos do Executivo, so
concedidos recursos financeiros a serem distribudos pelos parlamentares a suas
bases. A seguir, a hiptese de Carlos Pereira sobre esta relao:
Dessa forma, fechar-se-ia o crculo: o sistema eleitoral
enfraqueceria os partidos no plano eleitoral, mas os poderes
presidenciais e a centralizao de decises no Legislativo os
reforariam no Congresso; ao votarem disciplinadamente, os
parlamentares
credenciam-se
para
levar
benefcios
individualizados ao eleitorado e esses benefcios lhes valem a
reeleio sem que o partido seja necessrio nessa etapa (Pereira s.d.
apud Cintra; Lacombe 2007:161).

Outra explicao que corrobora ainda a hiptese da associao dos


parlamentares como modo de fazer frente ao poder do Governo apresentada por
Fabiano Santos. O autor argumenta que, sozinhos, os parlamentares teriam pouca
capacidade de ameaar o Governo com um voto contrrio. Citado por Cintra e
Lacombe, Santos explica:
(...) a adeso s proposies polticas do partido um bem pblico
para a bancada como um todo, e esse benefcio somente pode ser
alcanado se os parlamentares delegam aos lderes uma parte
considervel de seu controle sobre a pauta legislativa com a
finalidade de remover os problemas de coordenao (Santos 2002
apud Cintra; Lacombe 2007:163).

Mas h um contraponto a essas interpretaes dos canais de influncia que


permeiam a atividade legislativa. Na avaliao de outros autores, tais como Barry
Ames, os benefcios da relao entre lideranas e liderados e entre os
75

parlamentares e o Governo pode ir alm daqueles percebidos, a exemplo das


concesses e modificaes nas propostas que no ficam registradas pela votao
nominal (apud Cintra; Lacombe 2007:166). O autor afirma que a interpretao da
coincidncia de posicionamento entre os lderes e suas bancadas nas votaes
pode ser mais do que uma manifestao da alta disciplina partidria no
Congresso. Ames diria que [a] aquiescncia dos deputados ao encaminhamento
partidrio pode vir de negociao entre eles, a liderana e o Governo, e no da
fora partidria a que parecem submeter-se. Ademais, explica, o voto coerente
com o partido pode ser tambm fruto da prpria ideologia em comum (Ames 2001
apud Cintra; Lacombe 2007:167).
Mesmo sendo analisada sob diferentes pontos de vista, percebe-se que as
relaes entre atores do centro do sistema poltico so submetidas a uma
institucionalizao que, por uma razo ou por outra, buscam compensaes, mas
nunca a eliminao das disparidades. Evidentemente, tais barreiras e hierarquias
produzem impactos no modo como se d a participao dos atores parlamentares
nos processo de deliberao pblica. Outro dos mecanismos que geram o
desequilbrio entre Executivo e Legislativo, so as Medidas Provisrias (MPs), que
sero adiante abordadas.

2.1.3 Formatao dos projetos de lei: em destaque, as Medidas Provisrias


Como dito acima, h diversas modalidades de formatao de uma
proposio. Cada uma segue ritos e prazos diferenciados nas comisses
parlamentares e no Plenrio. A tramitao habitual de um Projeto de Lei em
processo bicameral (tramitando pela Cmara e pelo Senado) ocorre de acordo com
o seguinte esquema: (1) o projeto de lei proposto pelos Poderes Executivo,
Legislativo ou Judicirio, ou, ainda por iniciativa de cidados; (2) passa pela
Cmara dos Deputados da qual, se aprovado, segue para o Senado Federal; (3) do
Senado, se aprovado sem emendas, segue para a sano presidencial onde pode
ser sancionado ou vetado um eventual veto deve ser ainda apreciado pelo
Congresso. Caso o Senado faa emendas na fase 3, preciso que a Cmara as
76

aprove antes de seguir para a sano do Presidente da Repblica (Figueiredo;


Limongi 1996:6). Nesse caminho h tambm as comisses da Cmara e do Senado,
que discutem preliminarmente e relatam o projeto para a votao nos plenrios
das duas Casas.
O caminho de uma Medida Provisria (que tem tramitao semelhante aos
projetos de lei oramentria), entretanto, bastante diferente. Primeiramente,
dado que a proposta tramita em regime de urgncia, ela no discutida e relatada
dentro das comisses parlamentares. Durante o prazo estipulado para a validade
da MP ela deve passar por discusso em Plenrio da Cmara e do Senado apenas
uma vez (mesmo que seja alterada) e seguir para a sano presidencial. Ela volta
para o Congresso apenas no caso do veto total ou parcial pelo Presidente da
Repblica (Figueiredo; Limongi 1996:6).
A ttulo de ilustrao, em uma pesquisa de 1996, processando dados do
perodo entre 1989 e 1994, Figueiredo e Limongi (1996:9) descobriram que os
projetos de lei em geral tm uma tramitao mdia de 616 dias at serem
aprovados. As MPs, no entanto, tm um prazo limite para tramitarem no
Congresso de apenas 45 dias antes de comearem a trancar a pauta, de acordo
com a regra aprovada pela Emenda Constitucional n 32/2001 (Cintra; Lacombe
2007). Com dados atualizados, Ferrari (2011) apresenta uma demonstrao do
tempo de tramitao das proposies aprovadas pelo Congresso (Figura 2).

77

Figura 2: Tempo mdio de tramitao dos projetos no Congresso, em dias.


Fonte: Ferrari (2011:86).

A tpica tramitao em carter de urgncia dispensa as MPs de serem


debatidas no mbito das Comisses temticas, onde h mais tempo para a
discusso dos variados aspectos tcnicos e ideolgicos dos projetos. Os
esclarecimentos e as possveis divergncias sobre o projeto vo calhar no Plenrio,
quando poderiam ter sido amadurecidas no percurso normal de tramitao. Esse
o caso da proposta de criao da EBC, que, no tramitou por qualquer comisso:
foi votada no Plenrio da Cmara, posteriormente, do Senado e seguiu para a
sano presidencial.
Na avaliao de Limongi e Figueiredo, as proposies em regime de
urgncia so parcamente debatidas:
(...) como os dados relativos ao tempo de apreciao das matrias
aprovadas deixam claro (Figueiredo e Limongi, 1995a e 1996), estas
matrias tramitam rapidamente por ambas as casas, o que implica
pequena participao dos parlamentares na elaborao das leis
aprovadas. Parlamentares so chamados a votar e a pouco mais do

78

que isto em matrias previamente discutidas e negociadas pelos


lderes (1998:93).

Embora haja uma evidente insatisfao dos parlamentares49 com a


estratgia do Poder Executivo de usar as MPs para forar a aprovao de seus
projetos, as regras para o lanamento desse tipo de decreto j sofreram alteraes
desde a Constituio de 1988. Conforme acima mencionado, a Emenda
Constitucional n 32, de 2001, determinou o tempo de apreciao das MPs em 45
dias a partir de sua publicao, quando essa matria passa a se sobrepor s demais
deliberaes legislativas da Casa. Mas, adicionalmente, a emenda tambm
restringiu os temas passivos de regulao por essa via50 e proibiu que a mesma
medida fosse reeditada aps o decurso de prazo ou quando esta j houver sido
rejeitada (Anastasia et al. 2008). As regras pretendem limitar as MPs quelas
matrias que cumprem o requisito de urgncia e relevncia e esse um dos
pontos que vm a ser debatidos na apreciao do mrito de cada medida.
importante ressaltar que as consequncias do uso de MPs para a
aprovao de polticas de interesse do Executivo vo alm de repercutir na pauta
das Casas Legislativas, uma vez que essas medidas afetam a estrutura de
preferncias dos parlamentares, induzindo-os a cooperar. Isso acontece em razo
do custo potencial da rejeio de um projeto desse tipo, dado que a promulgao
de um decreto implica a imediata alterao do status quo (Figueiredo e Limongi
1998:88-9). Com o alto impacto de rejeitar uma MP, os parlamentares podem
considerar sua aprovao inevitvel, tendo em vista os efeitos j produzidos em
sua vigncia (Limongi; Figueiredo 1998). Isto se explica na seguinte equao:
Ao analis-lo [o decreto de Medida Provisria], o Congresso no
opta entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido pela
promulgao da medida (SQmp), mas sim entre o SQmp e uma
49 A manifestao de insatisfao dos parlamentares com o volume de medidas provisrias
enviadas pelo Poder Executivo apreciao do Congresso Nacional teve repercusso inclusive no
corpus emprico da pesquisa ora apresentada. Como se ver adiante, esse tema se constituiu como
um dos argumentos acionados pelos deputados federais ao debater a criao da Empresa Brasil de
Comunicao.
50 A proibio abrangeu as MPs referentes nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos
polticos e direito eleitoral, bem com as j disciplinadas em projetos de lei aprovados pelo
Congresso Nacional e pendentes de sano ou veto do Presidente da Repblica (Anastasia et al.
2008).

79

situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito


(MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte
relao de preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o
smbolo > significa " preferido a". Logo, a maioria aprova a MP.
Se a MP fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, seria
rejeitada (Limongi; Figueiredo 1998)51.

Mas o mecanismo no sequestra de todo o poder de barganha dos


parlamentares. Em razo de trancar a pauta do Congresso, impedindo-o de
apreciar qualquer outro projeto, as negociaes relacionadas s MPs ganham
maior visibilidade e elevam os custos do processo decisrio. Ademais, como
diagnostica Incio, a obstruo em cadeia das votaes aumenta o potencial de
chantagem dos partidos nas negociaes e propicia barganhas sequenciais (Incio
2007:226).

2.1.4 A dinmica do Plenrio: debates e decises


Uma sesso plenria pode ser ordinria (caso acontea no perodo regular
de atividade do Senado ou da Cmara) ou extraordinria; e deliberativa (quando
h votaes previstas) ou no-deliberativa (caso das segundas e sextas-feiras).
Enquanto em sesses deliberativas, em que h Ordem do Dia, os parlamentares
debatem e decidem matrias, as sesses no-deliberativas, ou de debate, tm a
funo de abrir espao para o pronunciamento dos deputados e senadores, a
leitura de matrias e comunicados da Mesa Diretora (Cmara... 2011; Senado...
2007).
A abertura da sesso na Cmara dos Deputados depende da presena de,
pelo menos, 52 dos 513 parlamentares. Uma vez iniciada, a sesso plenria tem
vrias fases. H tempo assegurado para os debates e votaes de projetos em
pauta, mas tambm h perodos destinados a manifestaes de outra natureza. A
Ordem do Dia o principal momento de uma sesso deliberativa e, logo, ocupa a
maior parte do tempo. As demais fases so o Pequeno e Grande Expedientes, que
do espao para os oradores previamente inscritos discursarem sobre temas livres;
Esse foi o caso da Empresa Brasil de Comunicao e da TV Brasil que foram inauguradas no dia
02 de dezembro de 2007, quatro meses antes da sano final da lei que as criaria.
51

80

e as Comunicaes Parlamentares e Breves Comunicaes, ocupadas por


representantes de partidos ou blocos (estas acontecem apenas caso haja tempo
disponvel aps o encerramento da Ordem do Dia). Os pronunciamentos fora da
Ordem do Dia dependem de inscrio prvia por parte dos parlamentares e so
arranjados de modo intercalado entre blocos, partidos e mesmo parlamentares,
distribuindo o espao fala de acordo com um princpio de alternncia: por
exemplo, como determina o Regimento Interno da Cmara, a lista de oradores
para o Grande Expediente organizada mediante sorteio e cada deputado pode
falar nessa fase da sesso no mximo trs vezes por semestre.
H a garantia de que, na fase de debates da sesso, falaro os lderes (para
orientar o voto de sua bancada, por exemplo) e o relator do projeto52 (para ler seu
parecer sobre a proposta). As demais intervenes se do mediante a inscrio dos
parlamentares, mas no h garantias de que haver espao para todos os
interessados em se manifestar. Percebe-se na explicao de Limongi e Figueiredo:
(...) o direito palavra regulamentado: nem todos podem falar a
qualquer momento. De outra forma, os debates no teriam fim.
Ainda que os direitos das minorias tendam a ser defendidos, para
que decises sejam tomadas necessrio que maiorias sejam
capazes de vencer a obstruo de minorias (1998:91).

Outras modalidades de fala so estritamente procedimentais: as questes de


ordem so falas que interrompem a ordem de oradores inscritos e servem para
questionar a interpretao do regimento ou a constitucionalidade dos
procedimentos, com a explicitao dos dispositivos legais em questo; a
manifestao pela ordem, por outro lado, um pedido de esclarecimento ou
protesto a respeito do andamento dos trabalhos da sesso; quando, durante o
discurso de um parlamentar, outro deputado ou senador pede licena para
brevemente pedir um esclarecimento ou manifestar apoio, trata-se da concesso
de um aparte (Senado... 2007).

O relator o parlamentar designado (de acordo com os critrios de proporcionalidade da


representao partidria) para apresentar parecer sobre matria em tramitao. Ele rene as
emendas e as aprecia, recomendando ou no sua incorporao ao projeto e, no caso das MPs, se
manifesta em Plenrio a respeito de seu voto.
52

81

Percebe-se no acima descrito um alto nvel de regulao da dinmica


discursiva parlamentar em razo, principalmente, da escassez de tempo e da
premncia da tomada de deciso. A partir de tal constatao, possvel
confrontar, nas anlises empricas sobre a EBC, se esse conjunto de orientaes e
regras pode se relacionar positivamente com os valores e princpios da deliberao
pblica, garantindo a pluralidade e a distribuio equnime do acesso fala.

2.1.5 O impacto da crescente visibilidade na atividade parlamentar


Um ltimo ponto a tratar sobre o Congresso Nacional envolve uma
realidade recente: a visibilidade das atividades legislativas teve um considervel
incremento. Pode-se atribuir a ampliao do acesso informao sobre o Poder
Legislativo criao das TVs Legislativas, a partir da regulamentao da TV a
Cabo, em meados dos anos 90 (Rossetto 2008).
Os impactos que essa visibilidade teria gerado no comportamento desses
atores vo desde a ampliao da participao dos parlamentares em Plenrio e nas
comisses, at a preocupao com a generalidade dos discursos, emitidos, a partir
de ento, para todo o territrio nacional. Freitas (2004) realizou uma investigao
comparativa da produo legislativa anterior e posterior implantao da TV
Senado, que apontou o aumento no nmero de proposies apresentadas, entre
1995 e 2003, de 652 para 1464. No mesmo perodo, o nmero de pronunciamentos
diversos passou de 2515 para 4214. O nmero de oradores inscritos para falar em
Plenrio no ano de 1998 foi de 289 (mdia de 9,6 por sesso), e, em 2003, foi de 485
(mdia de 18,6 por sesso). Em avaliaes qualitativas, elaboradas pelo autor a
partir de entrevistas a parlamentares e funcionrios da Casa, Freitas afirma que
prticas eventualmente condenveis pela opinio pblica passaram a ser evitadas
pelos senadores. A ttulo de ilustrao, o autor relata:
O senador Pedro Simon confirmou que era comum a Mesa
Diretora convocar vrias reunies deliberativas no Plenrio do
Senado para um mesmo dia, para efeito de contagem de prazos
regimentais, quando de interesse das lideranas. Hoje em dia, essa
prtica no mais recomendada pelos parlamentares, preocupados
com a repercusso negativa na opinio pblica, considerando que

82

isso poderia ser visto como um artifcio para burlar o trmite


exigido para as matrias (Freitas 2004:54).

Adicionalmente, a percepo dos entrevistados por Freitas de que a


presena e a participao nas reunies de comisses e no Plenrio aumentaram
razoavelmente. Atualmente, os senadores fazem uso do direito fala em Plenrio,
mesmo quando o qurum irrisrio.
A totalidade dos entrevistados respondeu que, mesmo para um
plenrio com a presena de poucos senadores, ou mesmo vazio,
vale a pena fazer pronunciamentos pessoalmente da tribuna. Para
catorze senadores [entrevistados na pesquisa], isto se justifica por
causa a transmisso pela TV Senado. O objetivo atingir o pblico
externo e no somente os colegas no Plenrio. Dezesseis senadores
[entrevistados] reconheceram que j fizeram discursos quando no
Plenrio havia menos de cinco congressistas (Freitas 2004:58).

Por fim, o posicionamento dos parlamentares perante as cmeras tambm


pode ter mudado o modo como os deputados e senadores elaboram seus
argumentos e, principalmente, justificam seus votos. Na avaliao de alguns
senadores entrevistados por Freitas, Eles admitem que a emissora ampliou o
campo de atuao parlamentar. J comum os discursos serem direcionados no
s para os presentes no Plenrio, mas tambm para os telespectadores (2004:59).
As consideraes demonstram a importncia de se levar em conta, em
pesquisas em deliberao parlamentar, as consequncias da visibilidade pblica
no Congresso Nacional sobre comportamento discursivo dos parlamentares.

2.2 Foras e interesses representados na Cmara dos Deputados (2006 - 2008)


Certas gramticas, tais como os tipos de projetos de lei e seus respectivos
processos de tramitao, as hierarquias internas e as dinmicas do Plenrio das
Casas Legislativas, so estveis e se mantm mesmo com a renovao peridica do
Parlamento. Outros condicionantes da deliberao parlamentar so transitrios, a
exemplo da composio do Congresso quanto aos partidos polticos, ao
posicionamento em relao ao Governo e representao de interesses (na
formao de bancadas). Os prximos pargrafos discutem tais elementos de modo

83

a contextualizar as disputas de poder e influncia que, durante o processo de


criao da EBC, tinham lugar na Cmara dos Deputados.
Na anlise da composio da coalizo majoritria53 estabelecida durante
os dois mandatos do Governo Lula, os pesquisadores destacam a heterogeneidade
ideolgica que marca a base de apoio (Anastasia et al. 2008). A formao de
coalizes garantiu, na maior parte dos dois mandatos, a prevalncia dos interesses
governistas em detrimento dos interesses da oposio.
A Tabela 3 demonstra que ao longo de 2006, ltimo ano da 52 Legislatura
na Cmara dos Deputados, a oposio (incluindo a os partidos mais
conservadores, e tambm o PSOL, esquerda no espectro poltico-ideolgico)
ocupava menos de 30% dos assentos. Esse quadro no se alterou de modo
consistente nos dois anos seguintes, com a renovao da Casa, na 53 Legislatura.
Os partidos com as maiores bancadas na oposio se mantiveram os
mesmos nos trs anos que compem o recorte analisado nesta pesquisa. O Partido
da Frente Liberal (PFL) que, em 2007, adotou a denominao Democratas (DEM)
e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) eram as principais foras
contrrias ao Governo, mantendo uma aliana forjada nas eleies presidenciais
de 1994. Esses dois partidos, que juntos dispunham de cerca de dos assentos,
com o apoio do Partido Popular Socialista (PPS) e outras agremiaes menores,
desempenharam o papel de antagonistas nos debates no Congresso Nacional e
tambm na esfera pblica, ao longo de todo do Governo Lula.

No incio do primeiro mandato de Lula, sua base de apoio era minoritria, mas, ao longo dos
quatro anos, angariou apoio do PMDB e do PP, mas perdeu o PPS (Arajo 2009).
53

84

Partidos e Posicionamento
quanto ao Governo

Oposio

2006
(52 Legislatura)

2007
(53 Legislatura)

2008
(53 Legislatura)

Freq.

Freq.

Freq.

PFL/DEM

63

12,3%

62

12,1%

58

11,3%

PSDB

55

10,7%

64

12,5%

57

11,1%

PPS

15

2,9%

19

3,7%

14

2,7%

1,4%

0,6%

0,6%

0,4%

PSOL
PHS

PRONA

Situao

0,4%

Total

142

27,7%

148

28,8%

134

26,1%

PMDB

81

15,8%

92

17,9%

92

17,9%

PT

82

16,0%

83

16,2%

80

15,6%

PL/PR

38

7,4%

31

6,0%

42

8,2%

PP

51

9,9%

41

8,0%

40

7,8%

PSB

28

5,5%

28

5,5%

30

5,8%

PDT

21

4,1%

23

4,5%

25

4,9%

PTB

42

8,2%

22

4,3%

20

3,9%

PV

1,6%

13

2,5%

14

2,7%

11

2,1%

13

2,5%

13

2,5%

1,2%

1,6%

11

2,1%

0,6%

1,0%

PCdoB
PSC
PMN

PMR/PRB

0,4%

0,2%

0,8%

PTC

0,2%

0,6%

0,2%

0,2%

0,2%

0,2%

PTdoB

PRTB

PHS

0,4%

PAN

0,2%

Total
371
72%
365
71%
Tabela 3: Representao dos partidos na Cmara dos Deputados.
Fonte dos dados: Website da Cmara dos Deputados

379

74%

As agremiaes que apoiavam o Governo, lideradas pelo Partido dos


Trabalhadores (PT), representavam mais de 70% da Cmara dos Deputados, entre
2006 e 2008. Os dois maiores partidos na Casa eram o partido do Governo Lula e o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)54, mas o apoio em nvel
nacional de um nmero expressivo de partidos de tamanho mdio, tais como o
Partido da Repblica (PR, ex-PL), Partido Progressista (PP), Partido Socialista

O PMDB j apoiara os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), e


aderiu base aliada de Lula logo aps o incio do governo.
54

85

Brasileiro (PSB), Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e Partido Trabalhista


Brasileiro (PTB), consolidou a coalizo majoritria.
A definio de uma maioria acaba por influenciar na ocupao das
instncias de poder das Casas Legislativas, a exemplo da composio da Mesa
Diretora, nomeao dos participantes das Comisses Parlamentares. As mesas
diretoras das duas legislaturas pertinentes a este estudo demonstram esse fato. Os
governistas ocuparam a maioria dos cargos, restando oposio apenas trs dos
onze cargos, como se observa na Tabela 4.

Cargos da
52 Legislatura (Binio 2005-2006)
Mesa
Diretora Deputado
Partido
Posio

53 Legislatura (Binio 2007-2009)


Deputado

Partido Posio

Presidente Aldo Rebelo


PCdoB
Situao
Arlindo Chinaglia PT
Situao
1 VicePresidente Jos Thomaz Non PFL
Oposio Narcio Rodrigues
PSDB
Oposio
2 VicePP
Situao
Inocncio Oliveira PR
Situao
Presidente Ciro Nogueira
1
Secretrio Inocncio Oliveira PL
Situao
Osmar Serraglio
PMDB Situao
2
Secretrio Nilton Capixaba
PTB
Situao
Ciro Nogueira
PP
Situao
3
Secretrio Eduardo Gomes
PSDB
Oposio Waldemir Moka
PMDB Situao
4
Jos Carlos
Secretrio Joo Caldas
PL
Situao
Machado
DEM
Oposio
1 Sup. de
Secretrio Givaldo Carimbo PSB
Situao
Manato
PDT
Situao
2 Sup. de
Secretrio Jorge Alberto
PMDB
Situao
Arnon Bezerra
PTB
Situao
3 Sup. de
Secretrio Geraldo Resende
PPS
Oposio Alexandre Silveira PPS
Oposio
4 Sup. de
Secretrio Mrio Heringer
PDT
Situao
Deley
PSC
Situao
Tabela 4: Distribuio dos cargos da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados entre os Partidos.

Isso ocorre porque a definio do nmero de cargos aos quais cada


partido pode concorrer baseada na regra de proporcionalidade partidria (Incio
2007). Em outras palavras, mais assentos na Cmara, significam mais cargos na
Mesa Diretora da Casa.
Outra influncia exercida pelas maiorias (e agravada pelas prerrogativas
do Poder Executivo sobre o Legislativo) a atribuio das relatorias dos projetos
86

que tramitam no Congresso. Para Santos e Almeida (2005:694), o relator um


um ator influente no processo decisrio da comisso, mas, alm disso, ele
desempenha uma funo importante na promoo da informao entre seus pares
a respeito das consequncias de uma poltica pblica. Com base no Regimento da
Cmara dos Deputados, os autores assim definem o trabalho do relator:
Em termos gerais, ao relator cabe proferir parecer sobre a matria,
sugerindo sua rejeio ou aprovao, esta ltima do texto original
ou substitutiva que, a seu critrio, pode ou no incorporar
eventuais emendas apresentadas pelos demais membros da
comisso (Santos; Almeida 2005:699).

A relatoria da Medida Provisria 398/2007, projeto que criava a Empresa


Brasil de Comunicao, coube ao deputado Walter Pinheiro (PT-BA), que teve
atuao profissional na rea das telecomunicaes e, naquele momento, era titular
da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara. Sua
funo, no se deu, porm, no mbito dessa comisso, e sim junto ao Plenrio da
Casa, uma vez que a MP foi debatida pelo pleno.
Em um cenrio como o acima apresentado, todos os projetos de interesse
direto do Governo contam, potencialmente, com o apoio da maioria dos
parlamentares a no ser que a poltica desagrade a bancadas setoriais. A criao
da EBC, por exemplo, contava era apoiada pelo Governo e sua base, mas, por
razes que se ver adiante, contrariava no apenas o lobby das empresas de
radiodifuso comercial, mas tambm os interesses da bancada da bola e da
bancada do Rio de Janeiro.
As caractersticas institucionais do Poder Legislativo, especialmente da
Cmara dos Deputados, formam o contexto no qual as dinmicas argumentativas
ocorrem. A forma como os projetos de lei so apresentados, debatidos e votados;
as relaes de poder que se estabelecem entre o Executivo e o Legislativo, entre as
maiorias e as minorias, e entre os lderes e os demais deputados; em suma, todas
as dimenses que condicionam a ao dos atores so importantes para
compreenso da deliberao parlamentar, pois constroem o contexto onde as
prticas discursivas acontecem. O prximo tpico aborda mais detidamente

87

questes normativas relativas ao tema da deliberao pblica no centro da


produo da deciso poltica.

2.3 Debates parlamentares: a perspectiva deliberacionista


Uma das esferas centrais para a democracia representativa, o Parlamento,
desempenha tambm um papel relevante para a ideia de sistema deliberativo.
Reconhecem-se as funes de accountability horizontal e produo legislativa
previstas para esta instituio nas referncias da literatura sobre a democracia
contempornea. Ressalte-se que, no se ignora as diversas orientaes tericas a
debater o funcionamento das instituies (Hall; Taylor 2003), mas a nfase desta
pesquisa recai sobre o aspecto discursivo da representao exercida por deputados
e senadores.
As teorias sobre a racionalidade instrumental, os clculos dos benefcios
envolvidos na tomada de deciso por parte dos agentes polticos e o volume da
produo legislativa, na interpretao aqui desenvolvida, no explicam como
diferentes perspectivas so conciliadas na forma de um projeto de lei e tampouco
justificariam a manuteno de momentos essencialmente discursivos, tais como
audincias pblicas promovidas pelas comisses parlamentares e o prprio tempo
destinado aos pronunciamentos em Plenrio. Tal como supe Habermas, [s]er
que os membros de uma comisso ou de uma bancada parlamentar se
envolveriam

reiteradamente

em

debates

sobre

questes

carregadas

de

normatividade (...) a menos que presumissem serem capazes de convencer as


pessoas por meio de melhores argumentos? (2005:385)55. Acredita-se que, alm de
escolhas binrias orientadas pelos interesses individuais eleitorais, o Parlamento
abriga tambm dinmicas que podem ser avaliadas de acordo com os princpios
deliberacionistas mesmo que as intenes dos atores possam no ser, de

No original: Would members of a parliamentary committee or a caucus engage again and again
in discussions on normatively loaded issues (...) unless they presupposed that they can win over
people by better arguments?.
55

88

antemo, deliberativas (Warren 2007). Alm disso, um dos importantes aspectos


da representao se trata da conformao discursiva da agenda poltica.
Um fenmeno relativamente recente demonstra a existncia de uma
margem epistmica para o tipo de abordagem aqui proposto. Enquanto que, no
mbito da teoria, diagnostica-se e se demanda participao, o centro do sistema
poltico, especialmente o Poder Legislativo, tem se preocupado com a porosidade
s contribuies da sociedade. Iniciativas como a promoo da participao
poltica atravs de diversos canais de dilogo indicam a ampliao do conceito de
representao e um potencial incremento discursivo nas relaes entre atores
institucionais e cidados (Blumler; Coleman 2010; Marques 2008, Miola 2011c).
Afinal, o que est em jogo na democracia representativa e que vem a ser alvo das
contribuies deliberacionistas a questo da legitimidade normativa:
Uma vez que a aceitao de decises polticas j no pode ser
baseada em justificaes derivadas de uma viso substantiva de
mundo que seja, ou que se esperaria ser, partilhada por todos os
cidados, o nus da legitimao finalmente recai sobre aquilo que
se espera advir do processo democrtico (Habermas 2005:386)56.

Como afirma Dryzek, as diferentes instituies e estruturas do Estado


podem ser mais ou menos favorveis deliberao pblica. Os parlamentos e as
cortes, destaca o autor, tendem a ser mais deliberativos do que o poder
administrativo, que governa por decreto. Dryzek destaca que nem sempre se pode
prever qual o desenho institucional mais apropriado para a promoo da
capacidade deliberativa as estruturas do Estado podem gerar consequncias
inesperadas e surpreendentes que somente podem ser reveladas atravs da anlise
emprica (2009:1395)57.
Mas, acredita-se que todos os momentos deliberativos so condicionados
sobremaneira pelas circunstncias em que ocorrem. Aqui, dar-se- especial

No original: Once the acceptance of binding political decisions can no longer be based on
justifications derived from a substantive world view that is, or can be expected to be, shared by all
citizens, the burden of legitimation finally falls only on what we may expect from the democratic
process.
57 No original: State structures may have unintended and surprising consequences that can be
revealed only by empirical analysis.
56

89

ateno s deliberaes nas Casas Legislativas e sua relao com o comportamento


parlamentar e com a manifestao dos interesses.

2.3.1 Deliberao, comportamento parlamentar e a questo dos interesses


No centro do poder poltico, os processos democrticos de tomada de
deciso, afirma Elster (1998), envolvem trs tipos de ao: a argumentao, a
barganha (como negociao onde h concesses e acordos temporrios entre as
partes envolvidas) e o voto (agregao de preferncias onde a deciso tomada
pela maioria). O que distingue a argumentao da barganha e das votaes ,
essencialmente, a possibilidade de mudana das preferncias originalmente
sustentadas pelos atores polticos (Rocha 2010).
Explica Rocha que, [n]as concepes originais sobre a democracia
representativa e o Parlamento, deliberao e representao eram dimenses
estreitamente

associadas

(2010:123).

autora

localiza

no

sculo

XX,

especialmente com as contribuies de Max Weber e Joseph Schumpeter, a virada


terica que passou a deixar de lado a dimenso discursiva dos processos
legislativos. Desde ento, os estudos institucionalistas passaram a explicar as
instituies legislativas como responsveis por estruturar o comportamento
coletivo dos atores polticos. As questes fundamentais sob essa perspectiva
envolvem a distribuio desigual do poder de deciso entre os grupos e o uso da
escolha racional como mtodo para explicar a seleo das preferncias (Hall;
Taylor 2003).
Rocha dialoga com essas teorias e afirma que h motivos para defender a
deliberao como parte importante dos processos de deciso.
As teorias que pressupunham que as preferncias individuais
fossem dadas e, portanto, que o processo poltico consistiria em
sua simples agregao, como o caso dos modelos econmicos de
democracia (Downs, 1999), h muito foram questionadas e de
forma bastante eloquente. (...) Mayhew (2006), em trabalho recente,
reformulou seu ponto de vista original reconhecendo que o
exerccio da representao no parlamento possui feies bem mais
complexas, no podendo ser reduzido simples perseguio de
vontades formuladas fora da arena poltica. Este ponto tambm
sustentado por March (1986), Przeworski (1995), Elster (1994, 1997)

90

e Jones (1994), que compartilham da viso de que razovel que


os indivduos mudem suas preferncias como resultado de sua
mtua comunicao (Przeworski, 1995, p. 25) e de que
preferncias polticas no podem ser tomadas como fixas, porque
muito do processo poltico consiste na persuaso sobre cursos de
ao preferidos (Jones, 1994, p. 33, traduo nossa) (Rocha
2010:125).

Ainda assim, a autora identifica uma persistente lacuna no que diz


respeito de estudos legislativos de cunho deliberacionista. Para Rocha, a razo
para tanto uma oposio entre uma perspectiva realista, que pretende abordar
os problemas polticos da forma como eles se manifestam, e uma abordagem
normativa que se compromete a criticar os processos polticos nos moldes em que
ocorrem nas democracias contemporneas e prescrever como esses processos
deveriam ocorrer (2010:126). Rocha demonstra, ento, como conciliar os estudos
legislativos e o deliberacionismo atravs de uma proposta que constata a
importncia e, ao mesmo tempo, a escassez da informao para a tomada da
deciso no mbito do Parlamento.
Segundo essa abordagem [do modelo informacional], uma vez que
os legisladores tm averso a riscos, a reduo da incerteza, sendo
um bem coletivo, interessa a todos. Por essa razo, Krehbiel
descreve o problema central das legislaturas como a necessidade
de incentivar a especializao dos legisladores e o
compartilhamento de informao entre eles (isto , o uso no
estratgico da informao) para benefcio da legislatura como um
todo, sendo esta uma condio para dotar de maior racionalidade
as decises. Dessa forma, os legisladores poderiam tomar suas
decises com base no maior volume possvel de informaes,
oriundas de fontes diversas, sendo capazes de avaliar os diferentes
aspectos de uma proposta (Rocha 2010:129).

O que parece fundamental para um estudo como aquele proposto por


Rocha a manuteno de um olhar crtico sobre a prpria teoria deliberativa
olhar esse capaz de admitir certas incongruncias nos processos discursivos e
evitar atribuir deliberao a responsabilidade por orientar todo e qualquer
processo de tomada de deciso. Em outras palavras, persistem no Parlamento a
barganha e a deciso por escolha da maioria, alm de uma dimenso estratgica na
ao dos representantes polticos.

91

De acordo com a avaliao de Bchtiger e seus colegas (2009), mesmo em


sistemas polticos nos quais a competio partidria minimizada pelos arranjos
de coalizo, a cooperao e a deliberao no podem ser pressupostas. Na
realidade, os autores explicam, as coalizes so movidas por um jogo de motivos
mistos (mixed motive game): se, por um lado, h razes para a cooperao entre os
atores para o sucesso na construo de polticas, por outro lado, os partidos arcam
com os incentivos para se dirigirem aos crculos eleitorais que os sustentam
(Martin; Vanberg 2005 apud Bchtiger et al. 2009:15). Assim, os atores estariam
divididos entre um comportamento cooperativo e uma atuao competitiva58.
Elkin (2004) aponta os benefcios da produo de leis e polticas atravs de
uma abordagem deliberacionista: na medida em que as decises so tomadas
tendo em vista a deliberao pblica, a razo prevalece sobre o exerccio do poder
e das barganhas. Para isso, porm, tanto as instituies quanto os atores precisam
funcionar deliberativamente, que, na definio do autor, seria o modo como os
legisladores lidam com o interesse pblico:
A disposio, por parte dos legisladores, de pensar as questes
polticas sob a perspectiva dos efeitos que estas geram sobre o
interesse pblico, em lugar de se preocupar somente com os efeitos
sobre seus prprios interesses ou sobre os interesses de um grupo
social em particular crucial (Elkin 2004:42)59.

Mesmo os juzos individuais sobre o que vem a ser o interesse pblico


devem ser disposies iniciais passveis de reviso durante o processo de
conciliao que acontece entre os parlamentares. Como afirma Rocha (2010),
embora seja frequente a percepo de que a deliberao ocorrida no Parlamento se
resume a jogos de cena, nos quais as decises j estariam predeterminadas por
acordos feitos entre os partidos ou por compromissos assumidos com o Governo,
58

No caso investigado pelos autores no haveria uma forte disciplina partidria e haveria espao
para posicionamentos independentes, favorecendo a deliberao. A relao entre parlamentares e
seus partidos diferente no caso do Brasil, que, embora tendesse indisciplina em virtude de seu
sistema presidencialista e multipartidrio, na realidade, conta com atores altamente disciplinados
(a maioria segue a orientao dos lderes) e dispostos a cooperar com o Executivo (Limongi;
Figueiredo 1998:82).
59
No original: Crucial is a disposition on the part of lawmakers to think about public matters in
terms of how they might affect the public interest, instead of solely in terms of each lawmakers
own interest or the interest of some particular group in the society.

92

essa viso no diz tudo sobre a poltica parlamentar. A justificao das decises
polticas, diz a autora, um ingrediente fundamental da consolidao dos
procedimentos democrticos (Rocha 2010:128). H particularidades nessa troca e
reviso dos argumentos, demonstra Elkin:
Legisladores deliberativos iro oferecer razes para seus
posicionamentos, mas a produo de leis no anloga a um
debate na sociedade, no qual grandes discursos so apresentados
sucessivamente por modernos pricles. Considerando que um
amplo acordo sobre importantes medidas legislativas que surja
rpido ou facilmente improvvel, uma vez que este deve ser
construdo a partir de diversos posicionamentos iniciais, o prmio
para os legisladores de esprito deliberativo no ser dado pela sua
oratria e sim por realizar, por tornar concreta a conciliao entre
as vrias interpretaes do interesse pblico (Elkin 2004:43)60.

A construo deliberativa de decises concretas, como destaca Elkin,


requer algumas condies. Primeiramente, a deliberao nos termos do interesse
pblico no pode ser restrita em razo das presses polticas. Mas ser livre para
pensar o interesse pblico no significa ser motivado para tal, lembra o autor. Em
segundo lugar, portanto, deve haver motivaes institucionais para a defesa do
interesse pblico e, finalmente, os legisladores devem ser levados a crer que sero
recompensados politicamente por essa atitude61.
importante para o desenho proposto por Elkin a organizao
deliberativa da legislatura, de modo que se desenvolvam incentivos para
parlamentares legislarem em nome do interesse pblico. Adicionalmente, a prtica
depende de um reconhecimento atribudo pelos prprios cidados (no momento
das eleies, por exemplo)62. A separao dos poderes tambm favorece a

60

No original: Deliberative lawmakers will offer reasons for their positions, but lawmaking is not
analogous to a debating society where great speeches are delivered by one modern-day Pericles
after another. Because widespread agreement on important legislative measures is not likely to
emerge quickly or easily, but must be built up from diverse initial positions, the Premium for
deliberatively minded lawmakers will be less on oratory and more on drawing out, making
concrete, and reconciling various interpretations of the public interest.
61
Nas palavras de Elkin, there must be a citizenry with the ability and the inclination to reward
lawmakers whose legislative activity is directed at serving the public interest (2004:43).
62
Elkin explica que The citizens of a commercial republic must be, in their way, as capable as its
lawmakers. They must have qualities of judgment that allow them to discern which prospective
lawmakers understand lawmaking to be, in significant part, a deliberative process, and have either
the skills necessary to participate in the process or the inclination to develop such skills (2004:48).

93

ampliao do debate (com o aumento das vozes de diferentes instituies no


processo), mas importante tambm a construo de lideranas, uma vez que a
atuao deliberativa dos deputados e senadores pode ser influenciada por sua
busca por reconhecimento entre os pares e perante o pblico. O autor acredita na
disposio dos lderes (parlamentares em posio de poder sobre as bancadas ou
que possuem cargos como presidncia e relatorias) em organizar as legislaturas, o
que acabaria por incentivar a deliberao sobre o interesse pblico. Essa ideia est
associada ao entendimento que a ambio e a competncia dos poucos
parlamentares em destaque seriam capazes de conduzir a maioria medocre da
qual composto o Parlamento defesa do interesse pblico (Elkin 2004).
A terceira condio para a realizao do projeto deliberativo no mbito
institucional parlamentar a existncia de uma esfera da cidadania capaz de
avaliar e recompensar as boas condutas dos seus representantes63. Nas palavras de
Elkin, [n]enhum estratagema institucional pode superar uma cidadania que
regularmente escolhe para lhe prestar servio indivduos medocres e autointeressados, destitudos do conhecimento apropriado dos objetos e dos
princpios da legislao (2004:54)64. Rocha resume bem os incentivos
deliberao parlamentar:
(...) os parlamentares podem usar o debate como estratgia para
persuadir seus pares dos mritos substantivos de uma proposta ou
posio poltica, para mobilizar apoio e reduzir a oposio dos
eleitores em torno de uma deciso, para reivindicar crdito poltico
por suas posies e para fortalecer sua credibilidade e sua
reputao como especialistas (2010:128).

Adicionalmente, considera-se importante verificar, como exemplifica a


questo da regulao da radiodifuso, se, e em que medida, os representantes
polticos podem estar pessoalmente implicados em qualquer deciso a ser tomada

63 De acordo com Elkin (2004), para que os cidados sejam capazes de formar juzos sobre a atuao
de seus representantes necessrio que eles prprios tenham experincia quanto deliberao
pblica e o debate sobre o interesse pblico e aqui o autor valoriza as iniciativas que promovem a
deliberao pblica na sociedade.
64
No original: No amount of institutional contrivance can overcome a citizenry that regularly
chooses for office time-serving, self-interested mediocrities who lack due acquaintance with the
objects and principles of legislation.

94

no mbito do Estado. Isso porque, embora permaneam as evidncias superficiais


da qualidade do debate, o que pode ocorrer na realidade, o uso do debate de
modo a legitimar decises que no sejam efetivamente democrticas.

2.3.2 O Parlamento e o desenho institucional deliberativo


Um projeto essencialmente normativo como esse enfrenta as dificuldades
e crticas dirigidas s altas expectativas quanto ao funcionamento das instituies
e quanto aos comportamentos individuais. Autores como Bohman buscam
repensar o desenho e os mecanismos j consolidados nas democracias de modo a
contemplar a deliberao pblica nesse sistema. Como explica o autor, no se trata
de rejeitar as caractersticas que marcam os sistemas polticos democrticos (tais
como eleies, revises judiciais, constitucionalismo e a expertise), mas sim
reinterpret-las.
Muitas vezes, tais instituies e procedimentos so envolvidos por
razes puramente pragmticas; por vezes, dito que so
apropriados dadas as circunstncias sociais; e s vezes eles so
aceitos, a princpio, de acordo com os padres de justificao
deliberativa. Em todo caso, porm, alguns argumentos devem ser
apresentados para se utilizar esses procedimentos baseados em
fatos sociais. Justificativas ou ajustes pragmticos aos fatos sociais,
por mais que tornem a teoria da democracia deliberativa realista,
tm esse perigo. Mais uma vez a democracia deliberativa enfrenta
um dilema. Realismo em demasia pode estabelecer um limite de
viabilidade muito limitado; muito pouco realismo nega que a
viabilidade necessria a qualquer teoria adequada sobre a
democracia deliberativa (Bohman 1998:415)65.

Essa suposta incompatibilidade das expectativas deliberativas com a


realidade do jogo poltico deve ser analisada com mais cuidado, uma vez que a
crtica deve partir de um horizonte normativo ao contrrio de promover uma
desfigurao nos princpios em nome da exequibilidade. Lembrando, ainda, que
65 No original: Sometimes such institutions and procedures are embraced purely for pragmatic
reasons, sometimes they are said to be appropriate to given social circumstances, and sometimes
they are accepted in principle according to the standards of deliberative justification. In every case,
however, some argument must be given for the use of these procedures that is based on contingent
social facts. Pragmatic justifications or accommodations to social facts, however realistic they make
the theory of deliberative democracy, have this danger. Once again deliberative democracy faces a
dilemma. Too much realism can draw the limit of feasibility too narrowly; too little realism denies
that feasibility is required of any adequate theory of deliberative democracy.

95

Habermas, ao avaliar as diversas iniciativas de avaliao emprica da deliberao,


afirmou que o poder das maiorias parlamentares fruto da eleio dos
representantes que, por sua vez, (ou deveria ser) expresso das opinies
pblicas formadas deliberativamente.
Este poder deriva do resultado das eleies gerais, que por sua vez
determinado por opinies formadas deliberadamente opinies
construdas por controvrsias pblicas e disputas sobre programas
concorrentes. Do ponto de vista sistmico, o poder comunicativo,
armazenado por partidos majoritrios, compartilha das mesmas
razes que a influncia mais fluida dos debates parlamentares
sobre a mudana de votos dos parlamentares. Essa a razo para
que a constatao de que o poder institucionalizado das maiorias
democraticamente eleitas no pode ser facilmente contraposto
deliberao dentro do parlamento ou das comisses parlamentares
se encaixe to bem tanto na perspectiva geral de uma teoria do
discurso sobre o Estado constitucional quanto em outro achado, e
que os argumentos igualitrios tm sim um impacto mensurvel
sobre os resultados igualitrios em caso de um impasse (Habermas
2005:390, destacado no original)66.

Enfim, como afirma o autor, o comportamento dos participantes nos


processos de deliberao sempre pode ser, em alguma medida, explicado pelo
paradigma discursivo uma vez que o ator se envolva naquela prtica
comunicativa (diferentemente do que acontece com o paradigma da escolha
racional, segundo o autor) (Habermas 2005:391).
Sob o abrigo da teoria deliberativa, j h alguns trabalhos de proeminncia
reconhecida sobre como se processa o debate nas casas legislativas (Steiner et al.
2004; Goodin 2005). Goodin enfatiza que se deve levar em conta que h uma
estrutura institucional (institutional framework) mantida pelos procedimentos
parlamentares que serve de arena para a ao dos atores representativos. Essa
estrutura prev, por exemplo, a diviso de trabalho que acontece por meio das

66

No original: This power derives from the result of general elections, which is in turn
determined by deliberatively formed opinions opinions shaped by public controversies and
disputes on competing platforms. From a systemic point of view, the communicative power, stored
by majority parties, shares with the more fluid impact of parliamentary debates on shifting votes of
MPs the same roots of political deliberation. This is why the finding that the institutionalized
power of democratically elected majorities cannot be easily counteracted by deliberation within
either parliament or parliamentary committees fits as well to the overall view of a discourse theory
of the constitutional state as the other finding, and that egalitarian arguments did have a
measurable impact on egalitarian outcomes in cases of a stalemate.

96

comisses que reportam os resultados de seus debates ao Plenrio, que, ento,


discute-os novamente (2005:187). Essa estrutura influenciada pelas disputas
partidrias que chegam, inclusive, a extrapolar as esferas caractersticas de cada
poder republicano, a exemplo da alta influncia que o Poder Executivo pode ter
sobre os trabalhos legislativos em determinados sistemas.
H significativas diferenas entre os debates restritos s comisses e os
debates em Plenrio. Para citar algumas, os participantes dispem de distintas
cotas de fala nesses espaos; h limites bem mais rgidos para as intervenes dos
parlamentares no Plenrio e h restries para as revises a posteriori, uma vez que
os projetos so votados; nas comisses, o presidente toma parte ativa dos debates,
enquanto no Plenrio ele desempenha uma funo predominantemente
processual/formal; as funes dos debates tambm so essencialmente diferentes
a depender da arena parlamentar as comisses procuram refinar (ou reelaborar)
as propostas, enquanto que o Plenrio tende a racionalizar as preferncias em
direo aceitao ou rejeio do projeto (Goodin 2005:187-8).
Ademais, notvel a influncia da visibilidade do Plenrio (amplificada
pelas TVs legislativas), que pode funcionar de modo conflitante em relao a
alguns princpios deliberativos: se, por um lado, a exposio favorece o respeito
entre os atores, contribui para o reforo na elaborao de justificativas que
evidenciem a busca pelo bem comum, por outro, ela tende a prejudicar a
construo de consensos e comprometer a autenticidade, pois a variao de
posicionamentos pode ser mal interpretada pelos eleitores daqueles parlamentares
que mudam de opinio no meio do debate.
A prxima sesso discute aquelas caractersticas do sistema poltico
brasileiro, especialmente o desenho institucional do Poder Legislativo, de modo a
sustentar uma avaliao dos debates abrigados no Congresso Nacional
fundamentada nos principais condicionantes da atividade parlamentar.

2.4 Condicionantes da deliberao parlamentar

97

Nas investigaes de Steiner e seus colegas (2004), acrescidas das reflexes


que se seguiram (Bchtiger et al. 2009), sobre os debates parlamentares patente o
modo como as caractersticas do sistema democrtico e o desenho institucional dos
parlamentos condicionam a deliberao que l acontece.
Ao afirmar que h deliberaes diferentes (ou diferentes nveis de
deliberatividade) de acordo com cada situao discursiva, pretende-se esclarecer
que a participao dos atores, os propsitos do debate (introduo de uma questo
na agenda poltica, construo de um projeto legislativo ou tomada de deciso) e
as estratgias discursivas empregadas diferem a depender do momento
deliberativo que se apresenta.
Os ritos institucionais, assim como a estrutura formal dos parlamentos,
so desenhados para que as decises sejam justas, bem informadas e orientadas
pelo interesse pblico. Por princpio, esse desenho coaduna com os valores
defendidos pela democracia deliberativa. A questo no mais, portanto, se a
deliberao pblica uma expectativa normativamente vlida em tais instituies
e, sim, em que medida a ao poltica dos parlamentares transforma as evidncias
empricas da deliberao pblica.
O debate de temas livres no Plenrio, nos expedientes que antecedem a
Ordem do Dia, permite a insero de questes que no estejam necessariamente
vinculadas a projetos em tramitao. Essas aberturas do principal espao de
visibilidade discursiva do Congresso possibilitam tambm que a agenda de outras
instituies como a agenda dos media (Mximo 2008) seja incorporada s falas
dos representantes e se construa uma ponte entre a esfera pblica e a esfera
poltica.
A tramitao ordinria dos projetos de lei tambm prev diferentes
situaes de debate (como as comisses, as audincias pblicas e o prprio
Plenrio) e garante a participao de agentes de informao (que podem ser
consultores legislativos, especialistas convidados, ou mesmo os relatores dos
projetos). Resumindo, prov as condies necessrias para o aperfeioamento das
polticas por meio de processos discursivos.

98

No entanto, a incluso de um projeto de lei na pauta da Casa depende de


uma estrutura pouco deliberativa: o sistema de privilgios que reserva s
lideranas partidrias e Mesa Diretora o poder de determinar quais projetos
seguiro adiante em seu trmite e sero debatidos pelo Plenrio. Mas h, ainda,
outra assimetria que interfere nesse processo: quando h interesse especial do
Governo em aprovar determinada medida, o Poder Executivo lana mo de suas
prerrogativas constitucionais e fora a entrada de seu projeto na pauta do
Congresso.
Este o caso das Medidas Provisrias, que, ao atalhar o caminho, indo
direto apreciao do conjunto de deputados, deixa de ser debatida e
aperfeioada em instncias preliminares tais como as comisses parlamentares.
Nessa modalidade de projeto, encurtam-se tambm os prazos disponveis para
que os representantes proponham emendas e discutam o parecer do relator. Por
fim, as MPs acabam por deixar de lado todos os projetos pertinentes quela
poltica que estejam tramitando (alguns h muitos anos)67. Fica comprometido,
assim, o progresso da questo oportunizado pela deliberao de longo prazo que
por ventura a instituio j venha alimentando.
Ao centrar toda a ao discursiva no Plenrio, a deliberao das MPs se
sujeita tambm premncia da tomada de deciso. Quando preciso decidir, os
conflitos

podem

ser

exacerbados

em

lugar

de

contemporizados;

os

posicionamentos cristalizados, em lugar de revistos. O Plenrio tambm um


espao de visibilidade (extremamente potencializada pelos prprios veculos
estatais de comunicao) e isso pode produzir impactos paradoxais deliberao
pblica. Nessa situao, h atores em busca de consolidar seu capital poltico e a
exposio pblica pode incentiv-los a assumir uma postura menos flexvel em
relao aos seus opositores.
H, porm, dois fatores que tornam a visibilidade do Plenrio positiva
para a deliberao. O primeiro o aumento da accountability discursiva (Gutmann,

Um fato comum o apensamento de projetos de lei com propostas similares para que eles sejam
debatidos em conjunto no mbito das comisses.
67

99

Thompson 1996), ou seja, diante de seus pares e de uma audincia virtualmente


ilimitada, os parlamentares precisam demonstrar sua preocupao com o interesse
pblico68 o que se d por meio da elaborao de justificaes aos
posicionamentos sustentados. O segundo fator positivo da visibilidade retoma a
ideia sobre a construo discursiva do capital poltico dos parlamentares e
reconhece o plpito como espao de excelncia para o fortalecimento de uma
reputao positiva entre os pares e perante os cidados.

****

As reflexes apresentadas deste captulo indicam que a compreenso dos


processos deliberativos nas instituies parlamentares depende que se identifique
os diversos condicionantes daquelas arenas discursivas. Para a anlise do contexto
parlamentar no qual se debateu a criao da EBC, destacam-se os seguintes
elementos: (1) o formato do projeto de lei e seus processos de tramitao; (2) as
barreiras e hierarquias que permeiam a ao discursiva dos atores; (3) os interesses
e as foras polticas representados no contexto parlamentar; e (4) as dinmicas e o
regime de visibilidade do Plenrio.
O prximo captulo discute outra dimenso deliberativa a participar do
processo discursivo de produo de polticas pblicas especialmente, da criao
da EBC: as instituies da comunicao de massa e o campo do Jornalismo.

Como explicam os autores, [e]sse princpio significa que todos deveriam prestar contas a todos,
mas, em uma democracia representativa, algumas pessoas prestam contas enquanto as demais a
observam. De modo a satisfazer a demanda por responsabilizao democrtica, os representantes
precisam considerar as reivindicaes de seus constituintes eleitorais, mas tambm as
reivindicaes daqueles que designamos constituintes morais, os quais incluem cidados de outros
pases e tambm as geraes futuras. No original: That principle seems to imply that everyone
should give an account to everyone else, but in a representative democracy some people give
reasons while others look on. To satisfy the demands of democratic accountability, representatives
need to consider the claims not only of their electoral constituents but also of what we call their
moral constituents, who include citizens of other countries and members of future generations
(Gutmann, Thompson 1996:128).
68

100

3 DELIBERAO MEDIADA:
O PAPEL DA IMPRENSA NA DELIBERAO PBLICA

Se a deliberao pblica no mbito do Parlamento encontra certo ceticismo


entre os pesquisadores que sustentam uma abordagem institucionalista, os media
tambm tm sido historicamente alvo de crticas (em muito justificadas) em sua
funo de mediar o debate pblico. O papel dos media nos processos de
deliberao pblica vem sendo investigado desde os anos 1990 a propsito, citase o trabalho de Page (1996), Who deliberates: Mass media in modern democracy.
Mas, apenas nos ltimos tempos, pode-se dizer que o potencial da comunicao de
massa para abrigar disputas argumentativas democraticamente relevantes foi
realmente reconhecido pelos deliberacionistas (Simon; Xenos 2000; Habermas
2006; Maia 2008; Gastil 2008).
A principal dificuldade relacionada a essa abordagem reside na tenso
entre as expectativas normativas da democracia deliberativa e as caractersticas
intrnsecas ao campo da Comunicao (de frgil equilbrio entre as finalidades
comerciais da indstria da informao e do entretenimento e certos cdigos de
tica que sustentam sua credibilidade junto ao pblico). primeira vista, parece
pouco provvel que os media, cada vez mais concentrados em grandes
corporaes, dedicados na maior parte do tempo ao entretenimento barato de alto
retorno em audincia e anunciantes, venham a constituir esferas de debate
pblico. Este captulo, porm, pretende aprofundar essa percepo da indstria da

informao de modo que se descubra se h lugar para a deliberao pblica no


campo da Comunicao de massa e, se assim for, quais so as caractersticas a
condicionarem uma possvel troca de argumentos.
Para tanto, primeiramente o captulo apresenta as discusses mais
recentes sobre a interface entre a Comunicao de Massa e a Poltica. Trata-se de
uma abordagem sistemtica das instituies, atores, interesses e prticas de modo
a perceber as relaes estabelecidas entre tais campos sociais. Perspectiva
semelhante sustenta a anlise do campo do Jornalismo, desenvolvida no tpico
seguinte. O objetivo lanar luz sobre jornalistas e empresas de comunicao
como agentes que se colocam entre imperativos ticos e rotinas de produo
frequentemente incongruentes. Fazendo um paralelo com o captulo anterior,
pretende-se discutir como os valores, interesses e prticas da indstria da
informao exercem influncia e condicionam a consecuo dos valores
deliberativos quando os media assumem sua funo de promover e tomar parte de
processos de debate pblico.

3.1 O campo da Comunicao e o sistema da poltica meditica


H algumas dcadas, a pesquisa em Comunicao tem enriquecido as
abordagens dos fenmenos mediticos a partir da compreenso de que as
atividades relacionadas produo e distribuio em larga escala de
informaes conformam instituies sociais, e, como tais, podem ser interpretadas
de uma perspectiva histrica, comparativa e sistmica tal como afirmou
Alexander (1988). Avaliando os estudos realizados at a dcada de 1970, o
socilogo americano apontou as limitaes da teoria crtica da comunicao de
massa e tambm do marxismo ortodoxo a incapacidade de enxergar o pblico
alm da apatia e resignao e pensar os media alm da sua funo instrumental de
dominao econmica (Alexander 1988:120-2).
Em abordagens bem mais recentes, enderea-se crtica semelhante s
pesquisas a respeito da interface entre a Comunicao de Massa e a Poltica. Na
trajetria recomposta por Gomes (2004), embora no totalmente extintos, estariam
102

superados na histria da teoria da comunicao os modelos que explicam os media


(especialmente a produo de informao) como instrumentos da poltica, assim
como aqueles modelos que se dedicam aos aspectos tcnicos da difuso de
mensagens

ou

seja,

simples

meios

de

comunicao,

mediar

instrumentalmente entre a esfera da poltica e a sociedade (Gomes 2004:56).


Outros autores corroboram com o diagnstico quanto inconsistncia dos
estudos em comunicao poltica. Para Miguel (2002:156), (...) possvel dizer que
a Cincia Poltica j reconhece a existncia do jornal, bem como do rdio, da
televiso e at da internet. Mas em geral no v neles maior importncia. Esta
preocupao aparece, ainda, no trabalho de Lattman-Weltman (2007:1): Embora
sempre reconhecida no discurso ordinrio e mesmo na produo acadmica
como varivel decisiva dos processos polticos democrticos contemporneos, a
mdia segue constituindo, em grande medida, um autntico no objeto da cincia
poltica. O autor oferece sua explicao para esse fato:
A primeira dificuldade de se fazer o que poderamos chamar de
uma histria imediata da mdia e sem dvida uma das mais
fascinantes estaria relacionada ao fato de que tais veculos
constituiriam um fenmeno de massas relativamente recente, e
cujo impacto sobre a experincia quotidiana se apresentaria,
paradoxalmente, como evidente e, ao mesmo tempo,
incomensurvel. A presena cotidiana e onipresente da mdia teria
se tornado, para ns, um fenmeno aparentemente to profundo e
corriqueiro, o que nos autorizaria a pressupor o seu poder e sua
influncia de modo genrico e auto-evidente. Ao mesmo tempo,
parece ser difcil mensurar e qualificar com preciso essa
influncia, dada a prpria naturalizao da ambincia simblica
atribuda a tais meios (Lattman-Weltman 2007:8).

A proposta analtica defendida por Alexander parece razoavelmente


atualizada quando confrontada com as crticas acima apresentadas. Retornando
clivagem das teorias da comunicao poltica, apresentada por Gomes (2004)
naquele que seria o modelo terico mais recente, a apatia e submisso dos
pblicos como consumidores, no mais como cidados reunidos em pblico, so
utilizadas para explicar a ao dos media. As diferentes abordagens, em certa
medida, convivem ainda hoje em uma ou outra pesquisa, mas a interpretao mais
atualizada reconhece que a indstria da informao fruto da transformao da

103

informao em negcio sustentado por seus consumidores (audincia) e os seus


anunciantes (Gomes 2004:50). A compreenso desse processo de crucial
importncia no desenvolvimento do subsistema do Jornalismo, que ser explorado
adiante. Por hora, preciso explicar o processo de diferenciao social da
comunicao de massa em relao aos demais campos sociais.
Em primeiro lugar, interpretar os mass media de uma perspectiva sistmica
requer a compreenso de que, mais do que meios ou instrumentos tecnolgicos de
mediao entre a esfera civil e os governantes, trata-se de um campo social
marcado por especificidades, atores, prticas, recursos e interesses que se colocam
em relao com outros campos sociais.
Visto que os media se diferenciam socialmente do campo Poltico,
necessria uma nova abordagem de suas relaes com o pblico e com os demais
sistemas. Para Miguel, a explicao desse fenmeno se origina na teoria dos
campos sociais: (...) a mdia e poltica formam dois campos diferentes, guardam
certo grau de autonomia e a influncia de um sobre o outro no absoluta nem
livre de resistncias; na verdade, trata-se de um processo de mo dupla
(2002:167).
Gomes parte de conceitos semelhantes para explicar sua proposta terica,
a qual, associando a anlise dos media e da poltica, confere uma importncia
anloga ao campo dos negcios privados. Para o pesquisador, [h] bem mais na
poltica miditica do que aquilo que a ideia de confluncia binria dos domnios
da poltica e da comunicao consegue dar conta. Com isso, Gomes quer
introduzir o terceiro convidado no sistema da poltica meditica: trata-se do
domnio dos interesses econmicos que se alia em uma relao de acomodaes,
tenses e contrastes recprocos (2004, p. 138-9). Isso porque
(...) fato que, gostemos disso ou no, um determinado conjunto
de caractersticas desta fase do capitalismo influencia diretamente
os modos e os meios de governo e determina as prioridades dos
Estados que so excessivamente vulnerveis aos movimentos dos
recursos dos investidores estrangeiros (Gomes 2004:133).

claro que permanece, nesse tipo de abordagem, a explicao sobre a


natureza das relaes estabelecidas entre os campos: trata-se de interaes
104

estabelecidas entre atores e instituies de diferentes esferas orientadas por


valores e objetivos prprios (Miguel 2002; Gomes 2004; Maia 2006). O que d
sentido s relaes estabelecidas entre a esfera poltica, os negcios e a
comunicao de massa que, de acordo com Gomes, cada um dos domnios do
sistema da poltica meditica possui um recurso fundamental que objeto de
interesse dos outros dois e, adicionalmente, cada um deles busca ao mximo
satisfazer as suas demandas, concedendo o mnimo possvel dos recursos que lhes
so prprios69 (2004, p. 140).
Quando se trata do domnio poltico, est em jogo o poder de influenciar
decises e vontades e a capacidade de realizar, de fazer e de impedir que se faa
o poder executivo e o poder de distribuir poder queles que constituem o
aparato do Estado o poder poltico (Gomes 2004:142-3). O recurso controlado
pelo domnio da comunicao de massa a esfera de visibilidade pblica, que
inclui tudo aquilo que existe e relevante na atualidade. Inerente a esse domnio
esto as esferas da informao, com as instituies jornalsticas, seus proprietrios,
seus agentes (os jornalistas, prioritariamente); e do entretenimento (2004:144-5). Se,
por um lado, a visibilidade (especialmente aquela positiva) oferecida pelos media
fundamental para o campo Poltico, o jornalista, por outro lado, depende do
acesso s fontes (usualmente agentes polticos) para realizar sua atividade com a
celeridade e a qualidade necessrias valores que so convertidos no cultivo da
audincia.
Esse desenho s vivel, porm, com a contrapartida do domnio dos
negcios. Na alegoria de Miguel, uma empresa de comunicao um organismo
bifronte, pois obedece tanto aos imperativos profissionais (qualidade esttica ou
informao factual, a depender do subcampo em questo) quanto busca da
maximizao dos lucros (2002:167). Gomes esclarece que, para o campo da
informao, o capital financeiro significa anunciantes, e para o campo da Poltica,
ele significa financiadores de campanha. As contrapartidas que o domnio dos

O que no significa que as relaes que se estabelecem entre os domnios pelos seus recursos so
simtricas.
69

105

negcios privados busca nos demais campos compreendem a audincia e a


consecuo de seus prprios interesses seja na construo de uma imagem
positiva para suas instituies e agentes (lanando mo de publicidade ou mesmo
vantagens editoriais), seja no retorno do investimento na forma de decises
polticas favorveis ou na prpria destinao de recursos para execuo de obras
pblicas e emprstimos, por exemplo70.
As prprias empresas de comunicao fazem parte do domnio dos
negcios, mas o pacto de credibilidade que estabelecem com sua audincia
depende do afastamento (pelo menos, aparente) dos interesses prprios do mundo
econmico: a ausncia de qualquer autonomia em relao ao campo Econmico,
alis, se mostra disfuncional para a mdia (Miguel 2002:168). Essa ideia
reforada por Maia (2006:24):
A competio econmica um fator que favorece a autonomia e a
independncia dos media, mas este apenas um entre outros
fatores. To importante quanto a competio econmica a
diferenciao das instituies da mdia de outros grupos e setores
sociais, tais como elites poltico-partidrias, grupos ligados Igreja
ou Universidade.

A relao que o domnio da Comunicao estabelece com o mundo


poltico um pouco mais profunda do que a distribuio de cotas de visibilidade
em troca de acesso s fontes de informao do Governo. Adicionalmente, o campo
Meditico no apenas procura as verbas publicitrias que o Estado tem a oferecer,
mas tambm tende a buscar o controle do poder poltico. Isso acontece no caso de
agentes mediticos lanarem mo de seus meios e instrumentos para adquirirem
recursos do sistema poltico. Por exemplo, (n)as competies eleitorais ou no
exerccio do Governo, o apoio ou a oposio dos Senhores da comunicao, a sua
influncia a favor ou contra, podem ser o elemento decisivo (Gomes 2004:163-4).
Adicionalmente, o controle da visibilidade concede ao campo da Comunicao o

A prova desse fato a constatao que Gomes faz de que as maiores doaes para campanhas
eleitorais provm de empreiteiras, bancos e do empresariado em geral. Os doadores se tornaram,
afirma, as mais eficientes agncias de influncia poltica na sociedade brasileira (2004:152-3, itlico
no original).
70

106

poder de selecionar determinadas informaes a serem tornadas pblicas de


acordo com critrios no-pblicos.
Quando o vetor se inverte, indo do mundo dos negcios
comunicao, sabemos que os meandros das relaes que a se
estabelecem so obscuros e difceis de precisar. O campo social da
informao, que normalmente seqestra para a esfera pblica
aqueles aspectos e dimenses das interaes sociais que os
domnios poltico e econmico prefeririam manter reservados e
invisveis ao olhar pblico, pode ser controlado e filtrado pelo
patronato da comunicao quando a informao trata dos vnculos
entre meios de comunicao e os interesses privados (Gomes
2004:154).

H, ainda, outro aspecto a se ressaltar: o poder poltico pode ser


conquistado por agentes da Comunicao por meio da tomada de posio e
estabelecimento de disposies quanto s propostas governamentais e questes do
campo Poltico. Fazendo uso de sua capacidade de dar forma ao debate pblico,
tematizando questes, selecionando as fontes e enquadrando discursos, os media
dotam a opinio publicada de reconhecimento pblico.
De um lado, o discurso do sistema de informao rebate sobre os
controladores dos atos do governo, o Legislativo, que, por sua vez,
ao tratar os discursos jornalsticos (principalmente quando so
numerosos e publicados em diferentes meios, como Vox Pupuli),
usa-os como evidncia emprica daquilo que seria a opinio e a
vontade pblicas. De outro lado, a comunicao de massa atinge o
pblico, podendo acionar alguns dos seus principais recursos,
como os climas de opinio e a manifestao coletiva. Nesse caso, a
percepo comum de que o apoio dos rgos de comunicao
finda por equivaler ao apoio popular e este, no esqueamos,
significa votos (Gomes 2004:165).

Um movimento contrrio exercido pelo Estado a participao deste no


prprio mercado da informao. A veiculao de anncios em jornais, em
emissoras de radiodifuso comercial e at em websites, o chamado jornalismo
institucional, e mesmo a criao e manuteno de veculos prprios, como as TVs
estatais, demonstra um esforo dos atores estatais em contornar a mediao
imposta pelos media e assumir um papel de provedor de informaes ao pblico
mesmo que isso implique em um contrato de leitura contraditrio, entre a
propaganda e o jornalismo (Weber, Coelho 2011).

107

A compreenso dos mass media como um campo autnomo permite


tambm considerar uma heterogeneidade interna onde se encontram diferentes
subcampos ou subsistemas. No intuito de tratar da deliberao mediada
fundamental traar tambm distines sobre as diversas funes que podem ser
atribudas aos media. Sobre esse tema, Marques e Miola (2010) esclarecem que h
diferentes papeis assumidos na comunicao de massa:
A primeira abordagem considera os meios de comunicao em seu
papel de instrumento a servir deliberao, conferindo visibilidade,
por exemplo, propaganda eleitoral gratuita. Em segundo lugar,
observe-se a funo da comunicao de massa como provedora de
insumos, ao disponibilizar informao para subsidiar o debate. o
caso de programas de cunho jornalstico pautados por critrios de
construo das notcias, como objetividade e imparcialidade. Por
ltimo, possvel, ainda, destacar o papel dos media enquanto
agentes (detentores de interesses e perspectivas de mundo
peculiares, nem sempre visveis ao pblico) a tomarem parte no
prprio debate poltico. Os editoriais seriam os exemplos mais
bvios de tal postura (Marques; Miola 2010:16).

H, nesta pesquisa, um especial interesse na discusso de duas dessas


funes dos media: a funo de provedora de informaes a fornecer insumos para
o debate; e a funo de agentes no prprio debate pblico71 - alm da prpria
funo de arena de visibilidade de atores e argumentos. Como se ver adiante, no
exemplo da criao da EBC, no h homogeneidade dentro do sistema meditico:
diferentes atores e instituies com interesses claros e, muitas vezes, conflitantes
fazem parte do debate ampliado e no deixam de se posicionar (mesmo que esse
posicionamento esteja, eventualmente, oculto em suas polticas editoriais).
Uma vez que o papel de dar visibilidade s questes de interesse pblico
compete de modo mais evidente ao campo noticioso, o prximo ponto se dedica a
examinar rapidamente o percurso histrico do Jornalismo, assim como sua tica e
suas prticas, de modo que, na sequncia, possa-se avaliar como esses aspectos
favorecem ou modificam a deliberao pblica.

3.2 Constituio histrica do Jornalismo como campo: valores e prticas

71

Esses dois papeis desempenhados pelos media sero mais bem discutidos ao longo do trabalho.

108

A especializao da atividade de produo e distribuio de informaes


dentro do campo da Comunicao de massa caracterizada como um processo
histrico ao qual pode ser aplicada a mesma abordagem sistmica apresentada
anteriormente. Fundamental para essa perspectiva a consolidao das
instituies noticiosas: Alexander afirma que, em paralelo formao dos
mercados, dos estados independentes e das atividades culturais e religiosas, a
diferenciao social do Jornalismo iniciou de forma incipiente, ele admite com
as primeiras instituies noticiosas, entre os sculos XIV e XV (Alexander
1988:122-3).
O desenvolvimento histrico do Jornalismo consolidou um conjunto de
princpios tendo em vista o reconhecimento da funo social da atividade e de
seus profissionais. A constituio do Jornalismo como campo autnomo se remete
ao processo de substituio da imprensa burguesa de opinio, no sculo XVII, e a
imprensa de partido por um sistema de produo e comercializao de informao
visto como um negcio (Gomes 2004; 2009). Ao longo do tempo, valores e prticas
foram sendo enfatizados, em muito influenciados por fatores polticos e
econmicos, como prprio das instituies da comunicao de massa. Remontam
da os atributos que passariam a constituir a deontologia jornalstica.
Ao explicar as fases de desenvolvimento da imprensa norte-americana,
Schudson (2003) explicita como as empresas jornalsticas modificaram sua conduta
de acordo com os interesses polticos, ora tomando posio, ora adotando a
neutralidade, e com os interesses econmicos, ao formular a objetividade como
valor, por exemplo. H evidncias de que o Jornalismo brasileiro passou tambm
por esse processo histrico que partiu do predomnio dos veculos (e audincias)
partidarizados para uma busca pela audincia ampla, que cobrisse os custos da
modernizao e profissionalizao da atividade (Martins 2008).
a relao entre a indstria da informao, seus consumidores e os
anunciantes que passa a justificar o prprio campo do Jornalismo: por meio da
credibilidade construda a partir de valores como iseno, honestidade, verdade,
atualizao, objetividade etc., a indstria da informao comercializa a ateno

109

pblica, ou audincia, que conquistou aos anunciantes (outra inveno da


economia em escala massiva): chegou um momento em que o jornalismo
socialmente reconhecido como um sistema de princpios e de distribuio de
reconhecimento, como um campo social (Gomes 2004:52-3). O Jornalismo, assim,
dispe de um sistema de princpios, valores, relaes objetivas e distribuio de
reconhecimento que consiste no seu capital simblico:
Como tal, o jornalismo representa uma forma imanente de controle
e distribuio de poder material e simblico e, ao mesmo tempo,
caracteriza-se como um sistema de conflito na busca, controle e
distribuio do capital simblico do campo. Este conflito pode ser
bem descrito em termos econmicos, como busca pelo monoplio,
concorrncia, clculos de ganhos e lucros, princpio da
maximizao dos benefcios e minimizao das perdas (Gomes
2004:53).

Reiterando, um campo tambm reconhecido por suas relaes internas e


por estabelecer diferenciaes ante os demais campos tais como o Econmico ou
o Poltico. Como explica, ainda, Gomes, uma vez constitudo o campo jornalstico,
caso haja uma busca de autoridade exterior (tal como a descoberta de que um
profissional da informao tem relaes estreitas com algum grupo poltico72) isso
cria um efeito reverso e acaba por gerar descrdito entre os pares.
Como em qualquer campo social, no jornalismo a legitimidade se
conquista. Essa conquista depender, por outro lado, da estrutura
de distribuio daquele capital que produz reconhecimento no
campo. Quanto mais forte for, em geral, um campo social, maior
sua autonomia face a outros campos e maior o zelo na defesa dos
seus valores e princpios de distribuio de capital (Gomes
2004:56).

Essa observao conduz constatao de Gomes de que invivel


interpretar o Jornalismo como instrumento disposio do Estado, dos partidos
ou, mesmo, dos proprietrios das empresas jornalsticas. O Jornalismo , por
outro lado, um sistema dotado de agentes (os jornalistas) que ocupam posies
diferenciadas e acumulam capital simblico por meio de lutas concorrenciais

Tal como aconteceu com o ento jornalista da Rede Globo Franklin Martins, que, uma vez
denunciadas suas relaes com o governo Lula, deixou sua funo e passou a atuar diretamente no
campo poltico, como secretrio de comunicao da Presidncia.
72

110

internas. E, orientados por essas disputas por prestgio e reputao, que os


profissionais definem suas atitudes e valores (2004:56-7).
A conquista da legitimidade do campo do Jornalismo conferiu a este
tambm um papel legitimador das demais instituies sociais como o prprio
campo Poltico , como explica Alexander (1988:124). Da que o controle dos media
pelos governos se tornou algo muito interessante.
Uma vez que essas relaes entre os sistemas poltico e meditico so
estabelecidas, mais importante parece ser para a indstria da informao a criao
de mecanismos autnomos de regulao semelhantes queles desenvolvidos pela
esfera poltica a saber, o sistema representativo, a formao de partidos e o
constitucionalismo (Alexander 1988: 124). Segue a explicao do autor:
Em sociedades racionais-legais [rational-legal societies], esse conflito
entre o Estado e os media constitui uma disputa por posio e fora
relativa com cada lado mantendo a sua relativa liberdade de
movimento. Nas sociedades em que os regimes no so nem
totalmente tracionais nem completamente racionais-legais, por
outro lado, o Estado se torna intervencionista e incide sobre o
funcionamento interno da prpria imprensa. Os governos nessas
sociedades confrontam os meios de comunicao de diferentes
maneiras, dependendo da natureza dos recursos especficos que
possuem (Alexander 1988:124-5)73.

Questionar, para Alexander, o nvel de diferenciao dos meios noticiosos


significa apontar momentos que demonstram um dbil distanciamento de outros
sistemas sociais, ou seja, uma incompleta autonomia. Os exemplos so aqueles
episdios em que h news bias ou vieses, ou mesmo uma situao de
dependncia dos sistemas econmico ou poltico.
Nessas situaes de menor diferenciao, as definies normativas
produzidas pelos mass media as notcias apresentadas como fatos
j no so percebidas como fatos objetivos, como notcias, pela
sociedade como um todo. Apenas os membros das comunidades
diretamente associadas com esse medium especfico consideram ser
o relato exato; ele considerado como tendencioso por todos os
outros grupos, que por sua vez, tm sua prpria verso dos fatos
No original: In rational-legal societies, this struggle between state and media will be a fight for
position and relative strength with each side retaining its relative freedom of movement. In
societies where regimes are neither fully traditional nor fully rational-legal, on the other hand, the
state will become interventionist and impinge on the internal functioning of the press itself. The
governments in such societies will confront the media in different ways, depending on the nature
of the particular resources they possess.
73

111

fornecidos pelo media de que so consumidores (Alexander


1988:130)74.

Essas observaes contribuem para se entender como certos grupos ou


governos podem vir a lanar mo de meios de comunicao de forma
instrumental. Gomes (2004) apresenta trs ocasies tpicas: o uso autoritrio da
comunicao em sociedades no- (ou pouco) democrticas; as instituies sem fins
lucrativos (governamentais ou no) que se comprometem com a disseminao de
propaganda poltica ou contedos educativos, culturais, etc.; e a publicidade
comercial. Mas essas ocasies no so recebidas pelo pblico do mesmo modo
como as notcias produzidas pela imprensa. Em todos esses casos nos quais h um
uso instrumental da comunicao, o contrato estabelecido de outra natureza e a
audincia atribui a essas formas diferentes graus de credibilidade, sempre
inferiores queles concedidos ao Jornalismo e, como afirma Gomes, [a]fora essas
circunstncias, a comunicao de massa no se disponibiliza, dcil e instrumental,
para o uso de instncias alheias aos seus sistemas internos (2004:58-60)75.
Ainda pensando em perspectiva histrica, as preocupaes com uma
deontologia da atividade jornalstica so caractersticas do sculo XX, embora ao
final do sculo XIX j se falasse em tica jornalstica e surgissem cdigos de
conduta (Traquina 2005). O cdigo deontolgico no se resume s normas para os
membros da comunidade jornalsticas, mas
esboa tambm todo um ethos para os membros composto por
conceitos bsicos como o universalismo (todos os clientes so
tratados sem discriminao), o distanciamento (nenhum interesse
prprio influencia as aes do jornalista), um princpio de
eqidistncia em relao aos diversos agentes sociais (designado
como imparcialidade ou objetividade do profissional) e o ideal de
servio comunidade (Traquina 2005:119-20).

74 No original: In such less differentiated situations, the normative definitions produced by the
mass mediathe news that they report as factare no longer perceived as objective fact, as
"news," by the society as a whole. Only the members of those communities directly associated with
the particular medium consider the reporting to be accurate; it is regarded as biased by all other
groups, which in turn have their own version of the facts supplied by their own "client" media.
75 Isso no quer dizer que se ignore os media como agentes dotados de interesses prprios, como
mencionado anteriormente. Para a construo da credibilidade das instituies jornalsticas, no
entanto, primordial que o nico interesse aparente defendido pelos seus profissionais seja o
interesse pblico.

112

Ademais, a deontologia no se resume s relaes internas da atividade


profissional, mas abrange inclusive os deveres dos jornalistas em relao aos
outros membros da sociedade (Traquina 2005:20). Essa perspectiva conduz ao
questionamento da importncia social da atividade jornalstica.
As notcias, afirma Schudson (1995), desempenham uma funo vital para
a democracia, independente se h audincia ou no, uma vez que elas so as
responsveis por construir um mundo simblico dotado de legitimidade e
importncia. Dadas serem corriqueiras, quase que descartveis, de grande
disponibilidade e custo acessvel, as notcias se tornam propriedade de todos o
que, de acordo com o autor, consiste em uma lio de democracia:
Isso faz da notcia um recurso quando as pessoas esto prontas
para a ao poltica, sejam elas cidads comuns ou grupos de
presso, lderes de movimentos sociais ou juzes federais. Esta a
obrigao e a promessa do conhecimento pblico que
denominamos notcias assim como a cultura poltica da qual
estas so uma parte essencial (Schudson 1995:33)76.

Os laos entre o Jornalismo e a democracia so inquestionveis. A


legitimidade conquistada pela indstria da informao assim como a construo
identitria dos seus profissionais depende estritamente da relao que o
Jornalismo estabeleceu com a democracia (Traquina 2005:42). Traquina lembra o
discurso dos pais fundadores da Teoria Democrtica (e de Milton) que falam na
liberdade como sendo essencial para a troca de idias e opinies e no Jornalismo
como responsvel por informar os cidados, mas, mais importante, a
responsabilidade de ser o guardio (watchdog) do governo em um quadro que o
autor afirma ser de checks and balances77 (Traquina 2005:23). O autor destaca, ainda,
como os utilitaristas ingleses do sculo XIX (tais como Jeremy Bentham)
relacionaram a opinio pblica (tal como instrumento de controle social e

76 No original: It makes the news a resource when people are ready to take political action,
whether those people are ordinary citizens or lobbyists, leaders of social movements or federal
judges. This is the necessity and the promise of the public knowledge we call news and the political
culture of which it is an essential part.
77 Freios e contrapesos institucionais, na traduo da teoria poltica brasileira. Trata-se da diviso
dos poderes constitucionais de modo que haja um controle mtuo entre as instituies
democrticas.

113

tribunal que reunia toda a sabedoria e toda a justia da nao) ao Estado


democrtico por meio da imprensa:
Os jornais eram vistos como um meio de exprimir as queixas e
injustias individuais e como uma forma de assegurar a proteo
contra a tirania insensvel. Portanto a legitimidade jornalstica est
na teoria democrtica e, segundo os seus tericos, assenta
claramente numa postura de desconfiana (em relao ao poder) e
numa cultura claramente adversarial entre jornalismo e poder
(Traquina 2005:47).

Outros autores importantes para a Teoria Democrtica, tais como James


Mills e Alexis de Tocqueville, tambm declararam a importncia da imprensa
livre, especialmente da manuteno de uma relao litigiosa (adversary) em que os
jornalistas assumissem o papel de agitadores (Traquina 2005).
Investigando a ideia de quarto poder atribuda amide ao Jornalismo,
Albuquerque (2009) conclui que h diferentes concepes a sustentarem o termo.
Se, para a tradio liberal britnica, o conceito associado historicamente com o
Fourth Estate como se o Jornalismo constitusse um contra-poder a controlar o
Governo externamente, em nome dos cidados78 na tradio americana, vale-se
do modelo de Fourth Branch que relaciona o Jornalismo ao equilbrio dos poderes
democrticos constitucionais, como se a ele coubesse auxiliar, a partir de dentro, o
sistema de checks and balances que marca esse modelo.
O caso brasileiro se diferiria, segundo Albuquerque, de ambos, uma vez
que a referncia ao quarto poder levaria ao poder moderador imperial. O autor
delineia a permanncia no imaginrio poltico nacional da ideia de um poder
neutro a reger os demais. Citando Borges de Medeiros, seria necessrio regular,
coordenar e moderar a ao dos outros poderes pblicos, assegurando-lhes a
harmonia entre si, e o livre exerccio de cada um, dentro dos limites
constitucionais (1933:67 apud Albuquerque 2009:9). Esse seria o lugar assumido
pela imprensa nacional a partir dos anos 1980:
A imprensa desempenhou um papel importante, ainda que
freqentemente ambguo, no processo de redemocratizao do
Brasil (Amaral e Guimares, 1988; Lima & Ramos, 1982; Matos,
Origina-se tambm da a ideia do jornalismo como co de guarda (watchdog) e seus
desdobramentos (lapdog e guard dog) (Albuquerque 2009).
78

114

2008), e com base nele, passou a reivindicar um papel poltico


ativo, como fiadora da democracia e suas instituies. Como
argumentei em outro texto, este papel se assemelha em alguns
aspectos com aquele propugnado pelo Poder Moderador
(Albuquerque, 2005) (Albuquerque 2009:10).

O pesquisador tem o cuidado de lembrar que essa funo moderadora


adotada informalmente pela imprensa no constitucionalmente reconhecida,
mas sim culturalmente assumida. Em sua concluso, afirma que, embora se tome
como padro modelos internacionais, no parece haver uma correlao justificvel
entre o Jornalismo no Brasil e aquele praticado nos pases com maior tradio
democrtica.
O que torna o caso brasileiro excepcional o fato de que, nele, o
jornalismo concilia um papel poltico ativo com a reivindicao do
exerccio de um lugar transcendental em relao s foras polticas
particulares, tpico daquele encontrado no modelo americano do
jornalismo objetivo (Albuquerque 2009:10).

Analisando o sistema meditico nacional a partir da proposta de Hallin e


Mancini (2004), Albuquerque (2012) explica que no h, no Brasil, um paralelismo
poltico entre os partidos e as empresas de comunicao, uma vez que, em
sistemas presidencialistas, a fora dos partidos bastante reduzida. Ainda assim,
embora as instituies jornalsticas brasileiras no se alinhem com uma ou outra
tendncia poltico-ideolgica, elas tm sustentado o discurso de serem agentes
polticos incumbidos de mediar os conflitos e arbitrar as disputas entre os poderes
constitucionais (Albuquerque 2012:89).
Ainda discutindo dos aspectos normativos do campo do Jornalismo,
Schudson (1995) aponta sete metas que comporiam um programa para o
melhoramento da produo jornalstica para a um sistema meditico que pretenda
defender a democracia79. Em primeiro lugar, o autor lembra que os media
deveriam prover os cidados com informaes isentas e completas, de modo que
os eles sejam habilitados a tomar suas prprias decises. Em seguida, Schudson
afirma que os media deveriam prover informaes coerentes de modo a auxiliar os

O autor admite que as metas no so totalmente compatveis umas com as outras, mas afirma
no produzir prejuzos a sua reflexo.
79

115

cidados a compreenderem a complexidade do universo poltico, analisando e


interpretando a poltica de modo a capacit-los ao. Em outras palavras, os
media deveriam apenas fazer o que a maioria dos jornalistas dizem tentar fazer com os efeitos indesejados, de acordo com alguns crticos, de chatear ou confundir
as pessoas, e afast-las da poltica80.
A terceira meta proposta pelo pesquisador fala de como a comunicao de
massa deveria servir como portadora das diversas perspectivas disponveis nos
grupos sociais, ou seja, ser multiperspectivista (multiperspectival), embora esse
objetivo, eventualmente, entre em conflito com a meta anterior. Em seguida,
Schudson defende que os media deveriam representar a sociedade, falar para e em
nome do pblico, utilizando de seu poder para exigir dos governos accountability
e, como meta nmero seis, as instituies da comunicao seriam responsveis por
nutrir a empatia e a compaixo entre as pessoas atravs da promoo da
compreenso profunda sobre a condio dos seres humanos em situao
desfavorvel. Contradizendo as expectativas, os media noticiosos deveriam fazer
exatamente o que os diplomatas que desconfiam da compaixo como base para a
poltica externa tm criticado quanto exibio do sofrimento humano do povo de
Sarajevo e da Somlia81. Finalmente, os media deveriam constituir um frum para
o dilogo entre os cidados, e no apenas como parte da informao sobre a
tomada democrtica da deciso, mas tambm como um dos elementos nesse
processo de deciso (Schudson 1995:29-9).
O carter explicitamente normativo ligado atividade jornalstica desde
a associao da liberdade de imprensa e da posio crtica ao poder
institucionalizado com os valores democrticos, at a funo atribuda de construir
representaes simblicas legtimas est em sintonia com os princpios da teoria

No original: In other words, the media should do just what most journalists say they try to do
with unhappy effect, according to some critics, of boring or confusing people, and turning them
away from politics.
81 No original: the news media should do exactly what diplomats who distrust compassion as a
basis for foreign policy have roundly criticized them for doing in displaying the human plight of
the people of Sarajevo and Somalia.
80

116

deliberativa. Mas no apenas a dimenso deontolgica que vem a influenciar a


deliberao mediada.
As consideraes sobre os aspectos normativos levantados por alguns dos
tericos do campo jornalstico do o gancho para alguns dos questionamentos e
crticas mais comumente apresentados sobre a produo noticiosa. Uma vez
discutidos os aspectos normativos da atividade jornalstica, momento de discutir
as prticas de produo da notcia e como estas podem influenciar na consecuo
do debate pblico.

3.2.1 Problematizando a atividade jornalstica


importante questionar as expectativas sobre a deliberao mediada pelo
Jornalismo em face das frequentes crticas que se apresentam atuao da
imprensa:
Como pode a imprensa fiscalizar o poder um de seus deveres
supremos se ela se converteu num negcio transnacional,
oligopolizado em conglomerados da mdia que trafica influncia
junto aos governos para conseguir mais concesses de canais e
mais facilidades de financiamentos pblicos? Onde est a
independncia do jornalismo? (Bucci 2000:12).

Mais uma vez, o Jornalismo interpretado como campo social e, a partir


disso, interessante citar uma metfora de Traquina sobre as tenses entre o
Jornalismo, a Poltica e a Economia:
Imaginem, por um momento, que o campo um campo magntico
com dois plos. O plo positivo o "plo ideolgico" em que a
ideologia profissional que se tem desenvolvido ao longo do tempo
define o jornalismo como um servio pblico que fornece cidados
com a informao de que precisam para votar e participar na
democracia e age como guardio que defende os cidados dos
eventuais abusos de poder. No entanto, tal como os jornalistas
desenvolveram a sua ideologia profissional em consonncia com a
teoria democrtica e inspirados por ela, concomitantemente,
mesmo desde antes do sculo XIX, o jornalismo tem sido um
negcio e as notcias uma mercadoria que tem alimentado o
desenvolvimento de companhias altamente lucrativas (Traquina
2005:27).

O plo negativo do Jornalismo, visto como setor econmico, seria o


responsvel pelo que h de pernicioso no campo: o sensacionalismo e a

117

centralidade da venda da notcia como armadilha para a audincia que se


sobrepem aos valores associados prtica profissional (Traquina 2005:27-28).
Tais caractersticas teriam impacto tambm sobre a qualidade do debate pblico
promovido pelo sistema dos media.
Alm disso, quando se trata da relao do Jornalismo com o interesse
pblico, algumas questes ainda so amplamente discutidas tais como: o estatuto
da verdade e as interpretaes da realidade oferecidas ao pblico, os processos de
seleo e enquadramento que do salincia quilo que se julga mais relevante, a
construo do acontecimento jornalstico, a existncia de uma hierarquia que
ordena os atores sociais na qualidade de fontes, o volume e a densidade das
informaes necessrias ao cultivo da opinio pblica refletida, a constituio de
um mercado de ideias atravs da pluralidade e o papel de vigilncia quanto
esfera da deciso poltica (Bucci 2000, Gamson; Modigliani 1989; Gomes 2009;
Haas; Steiner 2001; Schudson 1995; Traquina 2005; Tuchman 2002). Ter em vista
tais polmicas importante ao se discutir a deliberao pblica, pois, juntamente
com os cdigos de tica, so essas questes que constituem os condicionantes do
debate pblico mediado pelo campo do Jornalismo, por suas corporaes e por
seus agentes. Apresentar tais elementos condicionantes o objetivo dos tpicos
que se seguem.

A questo dos gneros jornalsticos


A discusso sobre os gneros jornalsticos leva a diversas abordagens. De
acordo com Erbolato (1979), h que se considerar trs dimenses de um fato
jornalstico: a informao, a interpretao e a opinio. Uma vez que se passou a
identificar o jornalismo informativo com uma abordagem superficial, j que
pretensamente restrita aos fatos, contraps-se a este o jornalismo interpretativo
(tambm denominado jornalismo em profundidade, jornalismo explicativo ou
jornalismo motivacional). A ideia de fundo que o jornalista pode oferecer
diversos ngulos, alm de introduzir suas ideias e de suas fontes para o texto

118

noticioso. A orientao dada para a produo do jornalismo interpretativo a


adoo das seguintes prticas:
1) Dar ao leitor os antecedentes completos dos fatos que
originaram a notcia. 2) Mostrar o alcance que tiveram as
circunstancias, no momento em que os fatos ocorreram, e dizer o
que poder resultar no futuro, em conseqncia delas. 3)
Comentar todos esses fatos e situaes anteriormente descritos, o
que consistiria em uma anlise (Erbolato 1979).

Mas, [n]o se poderia, a rigor, falar em interpretao, sem que se


oferecesse ao leitor algo de opinio. O que poderia minimizar os eventuais
exageros na interpretao (que sempre pessoal) seria a atividade do editor, uma
vez que [a] identidade do comentarista e a honestidade do jornal a que pertence
so as nicas garantias que podem ser dadas ao pblico sobre a boa-f da
interpretao (Erbolato 1979). Para o autor h, ainda, o jornalismo opinativo e o
jornalismo diversional, ou new journalism que utiliza recursos literrios para
tornar o texto mais ameno e atraente e tem como expoentes autores como Gay
Talese e Truman Capote.
Outra diferenciao presente na literatura trata de notcia e reportagem.
Lage demonstra que esses dois textos (tambm denominados gneros pelo
autor), so de natureza diferente, dado que a notcia trata da cobertura de um fato
ou uma srie de fatos, enquanto que a reportagem realiza um levantamento de
um assunto conforme ngulo preestabelecido (Lage 1985).
Noticia-se que um governo foi deposto; fazem-se reportagens
sobre a crise poltico-institucional, economica, social, sobre a
reconfigurao das relaes internacionais determinada pela
substituio do governante, sobre a conspirao que levou ao
golpe, sobre um ou varios personagens envolvidos no episodio etc.
(Lage 1985).

A determinao da natureza do texto acontece ainda na fase de


planejamento da pauta. Para as noticias, as pautas so apenas indicaes de fatos
programados, da continuao (sute) de eventos j ocorridos e dos quais se espera
desdobramento. As reportagens, por outro lado, surgem de assuntos disponveis
e podem ou no ser motivadas por um acontecimento. A pauta deve indicar de
que maneira o assunto ser abordado, que tipo e quantas ilustraes, o tempo de

119

apurao, os deslocamentos da equipe, o tamanho e ate o estilo da matria; para


tudo isso, preciso dispor de dados. Outra diferenciao se trata da autoria:
como argumenta Lage, uma reportagem essencialmente interpretativa est a um
passo do artigo e depende de uma competncia analtica especfica (Lage 1985).
Na tentativa de explicar o que so as notcias, Sousa classifica o produto
da atividade jornalstica em duas dimenses, uma de carter tcito e outra de
carter estratgico. A dimenso tcita estaria relacionada classificao em
gneros (entendidos pelo autor como formatos) e enfatizaria as distines entre
notcias, reportagens e entrevistas, por exemplo. Na definio de Sousa,
(...) uma notcia um artefacto lingustico que representa
determinados aspectos da realidade, resulta de um processo de
construo onde interagem factores de natureza pessoal, social,
ideolgica, histrica e do meio fsico e tecnolgico, difundida por
meios jornalsticos e comporta informao com sentido
compreensvel num determinado momento histrico e num
determinado meio scio-cultural, embora a atribuio ltima de
sentido dependa do consumidor da notcia (Sousa 2005:75).

O autor afirma tambm que, como artefato lingustico, [a]s notcias


ocupam-se com as aparncias dos fenmenos que ocorrem na realidade social e
com as relaes que aparentemente esses fenmenos estabelecem entre si,
representando parcelas de realidade (Sousa 2005:75).
Ter em considerao os gneros jornalsticos ao pensar a deliberao
pblica no significa crer em uma separao rgida entre o que informao e o
que opinio. Embutidos nas notcias (como informao factual) esto
entendimentos e juzos sobre o que importante ser dito e sob que ponto de vista
(ou enquadramento). Por outro lado, ao oferecer opinio, o jornal, seu colunista ou
colaborador dependem de informaes tambm factuais para sustentar seus
pontos de vista. Em outras palavras, importante desfazer qualquer expectativa
de que a deliberao mediada por seu carter argumentativo restringir-se-ia
apenas queles textos de carter opinativo. No apenas as fontes expem suas
justificativas nas matrias argumentativas, mas, atravs do texto, as empresas e
seus jornalistas acabam por evidenciar tambm seus prprios argumentos. Torna-

120

se importante, assim, entender como funcionam os processos de processamento


das informaes que so oferecidas audincia.

Prticas do Jornalismo: rotinas produtivas, critrios de noticiabilidade


Em seu livro, Traquina pretende explicar porque as notcias so como
so. Seu insight que os fatores mais importantes so internos, ou seja, o que
define o Jornalismo , entre outros, a cultura profissional da comunidade
jornalstica (Traquina 2005:26).
Quanto produo noticiosa, ou s rotinas produtivas, presta-se ao
entendimento deste trabalho a explicao de Schudson, para quem a longa cadeia
produtiva da notcia envolve interaes entre reprteres, diretores, editores; conta
com constrangimentos prprios das redaes; conciliada com as expectativas
(projetadas, acrescenta-se) da audincia; e ajustada s convenes culturais e
literrias que orientam inconscientemente o agir dos jornalistas (Schudson 1988
apud Silva 2005). Silva afirma tambm que nesses aspectos que se encontram os
critrios de noticiabilidade (newsworthiness), que so
(...) todo e qualquer fator potencialmente capaz de agir no processo
da produo da notcia, desde caractersticas do fato, julgamentos
pessoais do jornalista, cultura profissional da categoria, condies
favorecedoras ou limitantes da empresa de mdia, qualidade do
material (imagem e texto), relao com as fontes e com o pblico,
fatores ticos e ainda circunstncias histricas, polticas,
econmicas e sociais (Silva 2005:2).

Para compreender as notcias seria necessrio no restringir as explicaes


a determinados paradigmas do Jornalismo. Sousa (2005) sugere, seguindo as
orientaes de Schudson, que o Jornalismo seja pensado a partir de uma srie de
abordagens, pois, isoladamente, as teorias no seriam capazes de captar a
complexidade de relaes que tm impacto sobre a atividade. Uma abordagem
compatvel com essa complexidade daria conta de trs aspectos:
a) Aco pessoal As notcias so um produto das pessoas e das
suas intenes.
b) Aco social As notcias so um produto das organizaes
noticiosas, da sua forma de se adaptarem ao meio e dos seus
constrangimentos, independentemente das intenes pessoais dos
intervenientes no processo jornalstico de produo de informao.

121

c) Aco cultural As notcias so um produto da cultura e dos


limites do concebvel que uma cultura impe, independentemente
das intenes pessoais e dos constrangimentos organizacionais
(Sousa 2005:73).

O resultado de uma viso ampla a constatao de que h processos


altamente institucionalizados os quais, embora dem margem para atitudes
individuais, privilegiam, como diria Correia, os padres comportamentais
estabelecidos que, fundados em procedimentos que evitam sobressaltos ou
complicaes, asseguram ao jornalista sob a presso do tempo um fluxo constante
e seguro de notcias e uma rpida transformao do acontecimento em notcia
(Correia 2011:89).
A importncia que os critrios de noticiabilidade tm para a deliberao
mediada o controle concedido aos agentes e instituies do campo justificado
normativamente para regular a visibilidade das questes polticas. Sem dvida,
uma caracterstica que interfere em valores fundamentais da deliberao pblica,
a citar o princpio da publicidade em suas dimenses do livre acesso dos
participantes s arenas discursivas e da abertura introduo de quaisquer
argumentos no debate.

Representaes do Jornalismo: seleo das fontes, agendamento e enquadramentos


Junto dos critrios de noticiabilidade esto as decises que precisam ser
tomadas repetidamente por jornalistas: determinar quem so as pessoas mais
indicadas para comentar determinado acontecimento e como este ser
transformado em informao coerente a ser apresentada ao pblico.
Uma vez entendido o papel do profissional do Jornalismo, verifica-se que
a busca pela objetividade no passa pela supresso da subjetividade, mas, por
outro lado, trata-se de um ritual estratgico, composto de uma metodologia de
objetivao da produo noticiosa. A receita apresentada por Tuchman adotada
pelos jornalistas para atestar a objetividade de seu trabalho passa pela (1)
apresentao dos possveis conflitos sobre o que o fato; (2) apresentao de
provas suplementares, que corroborem com a caracterizao do fato; (3) uso de

122

citaes diretas como comprovao; (4) estruturao da informao em uma


sequncia de importncia a pirmide invertida (Tuchman 1993 apud Traquina
2005:139-41). Esses procedimentos so teis para incutir na notcia o valor da
objetividade82, para facilitar a estandardizao do produto, mas, mais importante,
cultivar a legitimidade do campo que, a despeito das crticas (Traquina 2005),
mantm-se sobre esse pilar h mais de um sculo.
A realidade, no entanto, que o conceito de objetividade no faz com que
se escape da necessidade de selecionar as fontes a serem consultadas e construir
um quadro interpretativo a partir do qual as informaes sero apresentadas. As
fontes so grupos, so instituies sociais, ou so vestgios discursos,
documentos, dados (Gomis 1991:59 apud Correia 2011:93) que sempre refletem
relaes de poder e interesses de grupos sociais (Correia 2011:93). Uma vez que
as fontes so matria fundamental para a elaborao das notcias, h o cultivo das
rotinas de consulta a certos atores polticos e sociais em busca de informaes
confiveis:
Os jornalistas no podem criar as noticias autonomamente, ou
melhor a partir do nada. Logo esto dependentes de materiais
especficos fornecidos por fontes institucionais regulares e
credveis que originem um volume til de material regular que
esteja disponvel quando precisam dele. Por outro lado, as
afirmaes dos media tm de ser fundamentadas em fontes dignas
de crdito: fontes do Estado (desde parlamentares a governantes),
fontes que representam interesses organizados (centrais patronais
e sindicais) e o recurso a peritos. Esta dependncia conduz a uma
situao em que muitas vezes se recorre a fontes que suscitam
aceitao social por representarem as vises do mundo
consensuais e dominantes (Correia 2011:94).

Essa seleo de fontes de acordo com a valorao socialmente atribuda


acaba

criando

uma

sobre-representao

daqueles

que

detm

posies

institucionalizadas. A pesquisa na rea aponta que predominam no discurso


jornalstico as verses oficiais e, quando h controvrsia, vises polarizadas das
questes em pauta (Bennett et al. 2005; Correia 2011; Page, Tannenbaum 1996;
Schudson 1995).
O conceito de objetividade pode, para alguns autores equivaler noo de equilbrio (balance)
(Traquina 2005:143).
82

123

Quanto ao poder de agendamento pblico, possvel, em consonncia


com Correia (2011), afirmar que a pauta jornalstica intervm decididamente na
configurao do agir poltico, de modo que a agenda fabricada pelas notcias tem
impacto nos debates e controvrsias relevantes.
No possvel esquecer o papel dos media informativos na atraco
da visibilidade sobre determinados temas, na definio e no
fechamento da agenda de temas que polarizam a ateno dos
receptores, no enquadramento dos temas de molde a confinar os
limites dentro dos quais se definem as controvrsias consideradas
legtimas, na disseminao dos debates que permitem a natureza
conversacional das sociedades democrticas (Correia 2011:21).

Como apresenta Correia, alm do agendamento pblico, est em jogo


tambm o modo como as questes so retratadas. Logo, relevante tambm
problematizar a funo dos enquadramentos jornalsticos para o debate pblico.
A teoria sobre os enquadramentos mediticos (media framing) constitui-se
de uma diversidade de abordagens. De forma sucinta, pode-se dizer que os frames
so estruturas que orientam a interpretao dos fatos atravs da seleo de
determinados aspectos considerados relevantes. Destaca-se a conceituao de
Gamson e Modigliani (1989), que amplia o entendimento do fenmeno como uma
forma coletivamente elaborada de organizao da realidade sustentada por
pacotes interpretativos (interpretative packages). Esses pacotes interpretativos
forneceriam rotas para a leitura das questes a partir de metforas, exemplos,
slogans e imagens e sustentam as origens ou causas dos problemas, as
consequncias ou possveis efeitos dele e, finalmente, apelam a princpios
(Vimieiro; Maia 2011). Para Correia, a caracterizao de um frame se d por sua
reiterao.
Um frame invoca repetidamente os mesmos objectos e
caractersticas, usando palavra idntica ou sinnimas (palavraschave) e smbolos numa srie de comunicaes similares
concentradas no tempo, promovendo uma interpretao de uma
situao problemtica, frequentemente acompanhada por um
julgamento moral que transporta uma carga emocional (Correia
2011:51).

As perspectivas normativas da deliberao pblica enfatizam o valor da


oferta de uma pluralidade de enquadramentos e contra-enquadramentos. Robert

124

M. Entman, por exemplo, justifica essa expectativa esclarecendo que importante


permitir que a audincia construa seus prprios enquadramentos alternativos a
partir de informaes suficientemente independentes e no fragmentadas (Entman
2004 apud Bennett et al. 2005:15).

A articulao permanente entre os campos da Comunicao, da Economia


e da Poltica tm reflexos sobre as tenses que marcam a tica e a prtica
jornalstica, como visto acima. preciso reconhecer, com isso, que no se pode
limitar a atividade desempenhada pelos jornalistas somente ao que prescreve seus
cdigos de tica, mas tampouco sua prtica se sobrepe totalmente aos valores que
legitimaram socialmente a indstria da informao.
A perspectiva analtica difundida durante a maior parte do sculo XX
interpretava a comunicao de massa de modo bastante ctico. Em seus trabalhos
mais antigos, mesmo Habermas apontava que a comunicao de massa era
prejudicial esfera pblica (1984 [1962])83. s democracias de massa, porm, no
parece ser facultativa a incluso da comunicao de massa (Chambers 2009).
Outros deliberacionistas inclusive admitem que, respeitados certos princpios, os
media podem contribuir para o aperfeioamento das democracias (Bohman 1998b;
Habermas 2008; Page 1996). As anlises, ao longo do tempo, passaram do
ceticismo a uma anlise mais ponderada que, longe de atribuir benefcios ou
malefcios dos media sociedade, passou a admitir que os ambientes, as
plataformas e os dispositivos certamente modificam as prticas sociais, mas no as
determinam.
Uma anlise das contribuies da comunicao de massa para o exerccio
da cidadania e, especialmente, para a promoo da deliberao pblica aponta
funes como: (1) provimento de informaes, oferecendo visibilidade a fatos,
problemas e questes de interesse pblico; (2) formao da opinio, dando
visibilidade a posicionamentos disponveis; (3) promoo de debates, atravs do

83

Outros autores podem ser citados, tais como Giovani Sartori (2001) e James Fallows (1997).

125

confronto de atitudes e julgamentos divergentes; (4) fiscalizao das atividades do


campo poltico, favorecendo a accountability. (Marques; Miola 2010).
preciso, contudo, admitir que os constrangimentos gerados pela
estrutura meditica que processa as informaes polticas parecem ser em maior
nmero: (1) baixa qualidade da informao poltica; (2) parcialidade na cobertura e
jogos de interesse; (3) privilgio a fontes de informao especficas; (4)
enquadramentos preferenciais84; (5) prejuzo s perspectivas patrocinadas pela
esfera civil; (6) dvidas quanto operacionalizao de embates deliberativos
atravs dos media (Marques; Miola 2010).
Esta pesquisa, em concordncia com a observao de Maia (2008), admite,
mesmo que com limitaes, os mass media como ambiente apto a promover a
deliberao pblica, principalmente em decorrncia de sua capacidade de
amplificar as questes s quais d visibilidade uma funo crucial para a
formao racional da opinio pblica e, consequentemente, a produo da deciso
poltica legtima (Ferree et al. 2002; Gastil 2008; Page; Tannenbaum 1996; Maia
2012).
A criao da Empresa Brasil de Comunicao como tema de deliberao
mediada esteve sujeita a todos os condicionantes aplicveis cobertura de temas
de interesse geral: a formulao argumentativa das questes pertinentes ao
projeto, embora revestida de objetividade; os critrios de noticiabilidade; as
barreiras e as hierarquias aplicveis na seleo dos atores a participarem do
debate, a articulao das informaes na forma de enquadramentos.
Tendo em vista essas consideraes, o prximo tpico discute o conceito
de deliberao mediada e como os pesquisadores do tema contribuem para a
investigao daquelas trocas discursivas oportunizadas pela comunicao de
massa.

3.3 Deliberao Mediada

Os enquadramentos, como vistos pela literatura das cincias sociais, no so necessariamente


negativos. Eles so, por outro, parte de qualquer processo discursivo.
84

126

A discusso do conceito de deliberao mediada faz parte dos


desdobramentos

da

ideia

de

sistema

deliberativo.

Como

um

conceito

relativamente recente, ainda h diferentes interpretaes sobre o que caracterizaria


a deliberao mediada. A percepo dos mass media como instncia a abrigar ou
fomentar a deliberao est associada ao papel que lhe atribudo de arena de
visibilidade pblica, mas tambm por sua capacidade de viabilizar debates
pblicos na forma de uma esfera pblica abstrata (Gomes 2004; Gomes; Maia
2008; Maia 2007). Os media de massa constituiriam, por suas caractersticas
prprias, um lcus para a deliberao e para a troca pblica de argumentos
(Maia 2008:50).
Os trabalhos na rea reconhecem as contribuies de Benjamin Page, um
dos primeiros pesquisadores a investigar o conceito, que buscou em trs estudos
de caso caracterizar as prticas de debate nos media e investigar a existncia de
uma deliberao mediada. Logo de incio, Page afirma que a deliberao pblica
(e provavelmente deve ser) em grande parte mediada, com profissionais da
comunicao, em vez de cidados comuns falando uns aos outros e ao pblico
atravs dos mass media (1996:1, destaque no original)85. No entanto, o conceito de
deliberao mediada do autor no suficientemente claro a respeito do
funcionamento desse processo (Barabas 2005), uma vez que se restringe a
identificar a importncia do campo dos media para os processos polticos
contemporneos.
Nessa linha de pensamento, possvel mencionar uma srie de autores,
muitos dos quais inicialmente apresentaram suspeitas quanto aos benefcios
democrticos da comunicao de massa (Bohman 1998; Chambers 2007; Habermas
2005; 2008). Com o refinamento das reflexes quanto ao campo da Comunicao,
os juzos sobre os impactos que os media poderiam produzir na comunicao
poltica tambm progrediram. Habermas, por exemplo, passou a afirmar que a
deliberao pode ser favorecida pela comunicao de massa sob certas condies:
No original: public deliberation is (and probably must be) largely mediated, with professional
communicators rather than ordinary citizens talking to each other and to the public through the
mass media.

85

127

O modelo comunicativo de poltica deliberativa que desejo


apresentar enfatiza duas condies crticas: a comunicao poltica
mediada na esfera pblica pode facilitar processos de legitimao
deliberativa em sociedades complexas somente se um sistema
meditico auto-regulador adquire independncia com relao a
seu ambiente social, e se audincias annimas garantem um
feedback entre o discurso informado da elite e uma sociedade civil
responsiva (Habermas 2008:9-10).

Tal como admite Chambers, [a] deliberao na esfera pblica


amplamente mediada. A comunicao das opinies e das informaes atravessa e
enquadrada pelos media noticiosos, especialmente pela a televiso (2007:1,
destacado no original)86. Para Habermas, as funes desempenhadas pelos media
incluem a mobilizao e agregao das questes relevantes, fornecendo
informaes e interpretaes; o processamento discursivo dessas contribuies,
formulando os argumentos favorveis e contrrios (e gerando posicionamentos
dentro dessas alternativas) (Habermas 2008).
Muito embora seja possvel exemplificar a deliberao mediada atravs de
algumas manifestaes episdicas (e inconfundveis) tais como os debates
televisivos, os pesquisadores tendem a buscar o processo deliberativo em espaos
de tempo mais alargados e, muitas vezes, considerando diferentes veculos, meios
e formatos.
(...) essa responsabilidade melhor entendida se aplicada ao
sistema dos media como um todo, em lugar de um produtor
individual, muito menos uma pea individual de informao ou de
um nico programa. [...] Por analogia, uma dieta saudvel inclui
frutas, legumes, gros e alimentos ricos em protenas, mas
ningum quer consumir uma gororoba multivitamnica que
mistura todos esses nutrientes para formar um mingau de sabor
desagradvel. Ento, tudo que devemos esperar que os
produtores de contedo forneam um material nutritivo e
delicioso que contribua para uma dieta meditica que , no todo,
deliberativa (Gastil 2008)87.
No original: Deliberation in the broad public sphere is highly mediated. The communication of
opinions and information passes through and is framed by the news media and especially
television.
87 No original: this responsibility is best understood as applying to the media system as a whole,
rather than an individual producer, let alone an individual piece of reporting or a single program.
[] By analogy; a healthy diet includes fruits, vegetables, grains, and protein-rich foods, but
nobody wants to subsist on a multivitamin-style glop that blends all these nutrients together into a
nasty-tasting gruel. So all we should ask is that content producers provide nutritious and delicious
content that contributes to a media diet that is, on the whole, deliberative.
86

128

Para Maia (2007), h um conjunto de caractersticas que marcam o campo


da Comunicao que podem vir a favorecer a deliberao pblica.
Os media em si no podem ser compreendidos como uma esfera
pblica, como Habermas, ambiguamente, sugere e alguns de seus
seguidores assumem expressamente. Para evitar esse equvoco,
fundamental fazer a distino entre "espao miditico de
visibilidade" aquilo que disponibilizado para o conhecimento
comum e "esfera pblica" o locus da argumentao (Gomes,
1999). [...] Os media podem, assim, ajudar o pblico a deliberar, isto
, adquirir informaes necessrias, especificar interpretaes,
processar argumentos favorveis e contrrios determinada
matria e, assim, gerar atitudes racionalmente motivadas (Maia
2007:109).

H, entretanto, consideraes a respeito da atuao das instituies da


comunicao de massa quanto deliberao pblica que devem ser destacadas.
Como identifica Maia (2008:88), h um paradoxo que marca os processos de
deliberao mediada, haja vista a atuao dos media ora como participantes ativos
(ou falantes comprometidos), ora como moderadores, que agenciam as vozes
dos demais atores sociais. Sem dvida, quando participantes ativos, os atores do
campo da Comunicao tm espao privilegiado, as falas dos prprios jornalistas
tm mais destaque que as citaes por eles concedidas aos demais atores sociais. O
fato que, para terem voz, agentes polticos ou membros da sociedade precisam
seguir a gramtica dos media.
(...) os atores cvicos precisam ter capacidade para engajar-se em
interaes comunicativas que tm como base o poder, isto , as
relaes em que os agentes buscam controlar os outros, fazendo-os
agir segundo a prpria vontade e, para tanto, devem reconhecer
quando e como estabelecer compromissos, ter cincia de ocasies
em que se est sendo manipulado, pressionado ou ameaado.
Alm disso, preciso assumir que os atores cvicos, para terem
sucesso na argumentao, precisam ser capazes de empregar e
apelar para as regras de publicidade, de razoabilidade e de
generalidade, em seus esforos de convencer pblicos mais amplos
(Maia 2007:111).

Ao tratar da deliberao mediada, interessante retomar as reflexes de


Peters, que demanda interpretaes, prescries e ilustraes empricas a
sustentarem argumentos consistentes.
Meras declaraes ou relatos factuais, apenas apresentados como
tal, sem suporte argumentativo ou reao s questes antecipadas

129

ou reais, no so de deliberao. Assim como a maioria do que


comumente denominado com notcias ou reportagens ou
informaes tampouco deliberao. Nem o so julgamentos,
avaliaes ou propostas sem sustentao, ou expresses de
sentimentos pessoais, sensaes ou experincias (Peters 2008:789)88.

Adicionalmente, de acordo com tericos da deliberao pblica, para que


a comunicao de massa exera seu papel democrtico, indispensvel a oferta de
uma pluralidade de enquadramentos e contra-enquadramentos. Entman, por
exemplo, explica esse padro normativo:
Os media deveriam dar informao suficientemente independente
de forma a que os cidados pudessem construir os seus prprios
enquadramentos alternativos sobre problemas e acontecimentos.
No lhes basta apresentar a informao de um modo fragmentado.
O que os cidados precisam de um enquadramento alternativo,
construdo por palavras e imagens significativas, com uma
amplitude tal que se constitua como real alternativa interpretao
oficial (Entman 2004 apud Bennett et al. 2005:15).

Alm do modo como os fatos, polticas e posicionamentos so


enquadrados, importante tambm considerar a estrutura de oportunidades de
acesso visibilidade meditica e, tambm, como os media organizam e retratam as
controvrsias favorecendo ou no o aperfeioamento dos argumentos e a reviso
das posies.

3.3.1 Indicadores da deliberao mediada


Em suas investigaes empricas, Maia (2008:105-6) lana mo de
indicadores para a avaliao da deliberao mediada que associam os princpios
deliberativos, tais como a participao e a argumentao racional, com as
caractersticas e prticas das instituies da comunicao de massa. So eles:
acessibilidade e caracterizao dos interlocutores; argumentao; reciprocidade e
responsividade; e reflexividade e revisibilidade de opinies.

No original: Mere factual statements or reports, just presented as such and without
argumentative support, or reaction to anticipated or real questions, are not deliberation. So most of
what is commonly called news or reports or information is not yet deliberation. Neither are
unsupported judgements, evaluations or proposals, nor expressions of personal sentiments,
feelings or experiences.
88

130

Acessibilidade e caracterizao dos interlocutores


Este indicador questiona quem so os atores que se apresentam como
fonte nos materiais mediticos ressaltando que h diferentes modos de ser
referenciado89 pelos media, que vo desde a citao direta, como no caso das
entrevistas, at as ocasies em que o ator objeto do discurso. H tambm
assimetria quanto ao espao/tempo oferecido a cada diferente ator para a
apresentao de suas interpretaes e seus posicionamentos.
Como fonte, aos atores atribudo um papel institucional que est em
acordo com a percepo que os jornalistas (e os media em geral) tm da sua
influncia, credibilidade e legitimidade (tal como explica Peters (2008)). Uma vez
que o processo de edio age diretamente sobre essas falas, pode-se dizer que os
jornalistas
(...) intencionalmente confrontam essas vozes com a de opositores,
utilizam estudos tcnicos ou empricos para sustentar ou minar a
credibilidade do que dito. Enquanto algumas vozes ganham
proeminncia, outras so marginalizadas nas narrativas miditicas
(Maia 2008:107).

A partir de suas pesquisas, Maia conclui que a estrutura de acesso aos


media tende a reproduzir as assimetrias de poder existentes na sociedade de
modo que os agentes do centro do sistema poltico tm vantagens sobre a esfera da
cidadania (embora a autora destaque iniciativas de relaes pblicas situadas na
periferia do sistema poltico que tiveram sucesso em atrair visibilidade para seus
temas e demandas) (Maia 2008:108). importante lembrar, porm, que a
expectativa no de que os diversos atores sejam igualmente representados em
cada matria de jornal ou TV, mas sim, que no decorrer do tempo, em diferentes

89 Ferree et al. utilizam o conceito de standing que significa ter uma voz nos media. Nas palavras
dos autores, In news accounts, it refers to gaining the status of a regular media source whose
interpretations are directly quoted. Standing is not identical to receiving any sort of coverage or
mention in the news; a group may appear when it is described or criticized but still have no
opportunity to provide its own interpretation and meaning to the events in which it is involved.
Standing refers to a group being treated as an actor with voice, not merely as an object being
discussed by others (2002:13).

131

espaos, seja possvel representar as diversas perspectivas disponveis sobre


determinada questo.

Utilizao de argumentos
Embora se reconhea que nem todo o discurso acionado na poltica possa
ser caracterizado como argumentao racional, de importncia fundamental
para a deliberao a justificao das demandas e dos posicionamentos de modo
que estes sejam aceitos por aqueles afetados pelas decises resultantes do debate.
A anlise dos discursos presentes na esfera de visibilidade dos
media mostra que alguns atores, ao justificarem suas posies,
buscam antecipar ou prever, num exerccio de raciocnio
hipottico, os pontos de vista, as posies e as situaes daqueles
envolvidos nas questes. No raro, polticos e especialistas
sustentam que suas polticas preferidas so corretas para seus
concidados. Mas atravs do engajamento efetivo no debate com
os interessados que se define "quem afetado" e "como afetado"
por tais polticas (Maia 2008:109-10).

Esse indicador verifica se o discurso meditico organizado de forma


crtico-racional, elencando posies e contraposies. Maia questiona, assim, se os
atores envolvidos naquela matria apresentam razes para sustentar suas vises,
preferncias, recomendaes e comandos e se estes procuram o convencimento
atravs de argumentos e procedimentos demonstrativos. Mais uma vez, a troca
discursiva pode no ser identificvel em uma pea jornalstica, mas, talvez, se
apresente ao longo da edio ou em momentos distintos. com a ideia de lance
discursivo que a autora demonstra que as controvrsias podem se desdobrar em
vrios espaos dos jornais, por exemplo, no mantendo uma linha argumentativa
contnua, e que a fragmentao dos discursos no compromete, necessariamente, a
clareza ou a substncia do debate.

Reciprocidade e responsividade
Quando se fala em reciprocidade e responsividade, procura-se saber se
possvel encontrar indcios de que houve uma relao de dilogo seja provocado

132

pelo jornalista, com a busca de respostas dos atores, seja construdo pelo prprio
texto.
Nossa premissa que aquilo que se torna "visvel, pblico,
socialmente acessvel" em qualquer estgio do processo compele os
interlocutores a responderem publicamente por seus prprios
pronunciamentos, diante da indagao dos outros (Maia 2008:111).

Como explica Maia, h reciprocidade quando, em situao de debate, os


atores se referem a uma determinada questo e oferecem respostas s perguntas
feitas. A ausncia de reciprocidade e de responsividade percebida caso os
atores no demonstrem ouvir os posicionamentos adversos, negligenciem os
argumentos alheios ou silenciem ante a discordncia ou seja, no se vejam como
parceiros no debate. Mas as dinmicas argumentativas no so, contudo, lineares.
Em qualquer debate, algumas proposies se mostram mais
relevantes, sendo acatadas e desenvolvidas pelos participantes,
enquanto outras so negligenciadas ou mesmo suprimidas.
Algumas contendas podem ser retomadas em debates posteriores,
para melhor definio das questes, das recomendaes e do
encaminhamento de solues (Maia 2008:111-2).

Quando analisada a deliberao mediada, isso se traduz, por exemplo, no


modo irregular que os temas so apresentados ao longo das edies:
percebe-se que as discusses podem se multiplicar e se modificar,
ramificando-se por diferentes editorias (poltica, economia,
cotidiano, polcia etc.). Em diferentes espaos, os argumentos
podem divergir ou se sobrepor uns aos outros, de modo no
contguo (Maia 2008:112).

Esses princpios de reciprocidade e responsividade dependeriam, segundo


Maia, da qualidade do material discursivo, atravs da associao das melhores
informaes disponveis, a credibilidade emprica, e a comensurabilidade
conferida pela experincia.

Reflexividade e revisibilidade de opinies


Finalmente, importante identificar se, diante dos argumentos e das
controvrsias distribudas ao longo do tempo, h alteraes nos posicionamentos e
preferncias expostos inicialmente. A reflexo crtica tornaria os conhecimentos
provisrios, abertos, passveis de reviso quando confrontados com novas
133

evidncias ou contra-argumentos. Tal indicador, explica Maia (2008), aponta


para um processo de aprendizagem pelo qual os participantes podem rever as
prprias opinies ou argumentos para incorporar novos aspectos ou aperfeioar as
razes em disputa.
preciso cautela quanto se trata do momento em que se pretende
identificar um processo reflexivo o qual, a princpio, acontece no nvel da
conscincia individual. H, contudo, evidncias empricas da reformulao dos
argumentos e incorporao de aspectos dos discursos dos parceiros: Em alguns
casos, os participantes admitem, consciente e explicitamente, a transformao
deles mesmos e de seus discursos, atravs da interao e da incorporao de
melhores argumentos (Maia 2008:112-3).
A observao de Maia corroborada com sua anlise de que os meios de
comunicao ofereceriam, em razo do registro durvel das controvrsias, uma
base reflexiva dinmica para que os atores aprendam com suas prprias
experincias pblicas embaraosas ou com as de outrem. As contribuies
envolveriam at mesmo o aprendizado sobre o outro (2008:113).

A deliberao mediada, entendida ainda enquanto parte de um sistema


deliberativo,

envolve

diferentes

momentos:

articulao

discursiva

de

movimentos sociais por meio de seus prprios veculos (jornais impressos, sites
etc.); as campanhas eleitorais (seus debates televisionados, os vdeos do horrio
gratuito de propaganda eleitoral, as entrevistas concedidas a veculos
jornalsticos); a apropriao das plataformas de comunicao em rede da internet
(de forma individualizada ou massiva); a cobertura jornalstica dos fatos e eventos
de interesse pblico; entre outras tantas situaes. A pesquisa aqui desenvolvida
se dedica a refletir sobre o papel da imprensa nesse sistema heterogneo levando
em conta quais so os valores, as caractersticas e as limitaes que se colocam na
consecuo de uma deliberao mediada pelo campo noticioso impresso.

3.4 Condicionantes da deliberao mediada pelo Jornalismo

134

Do confronto entre as expectativas normativas e a prtica jornalstica


possvel perceber que h traos nos mass media que favorecem, em diferentes
medidas, a consecuo do debate pblico, tais como a visibilidade oriunda da
ampla distribuio dos discursos, a possibilidade de desenvolver uma
argumentao justificada adaptada s diferentes linguagens, gneros e formatos e
o valor conferido pelo prprio campo exposio de perspectivas controversas.
O processamento das informaes luz da lgica empresarial produz, no
entanto, um discurso que, no todo, pode vir a desfavorecer certas perspectivas ou
atores, privilegiar determinados enquadramentos em detrimento de outros, e ser
at utilizado em favor do prprio campo comunicativo em lugar do interesse
pblico. Essas caractersticas intervm no modo como se forma a opinio pblica,
mas tambm deixam marcas no processo de introduo de demandas na agenda
dos atores polticos e na percepo geral sobre as decises tomadas no centro do
poder poltico.
Uma ltima considerao a respeito do caso aqui estudado pertinente.
Este captulo se preocupou em destacar a percepo de que o sistema dos media
heterogneo e composto por instituies, agentes e prticas que se colocam em
uma posio paradoxal entre os valores necessrios para sustentar o prestgio do
campo e as finalidades comerciais que sustentam as empresas. Se o Jornalismo
pode ser entendido como arena para a deliberao pblica, preciso reconhecer
empresas e profissionais do jornalismo como atores que sustentam interesses
particulares mesmo que procurem zelar pelo interesse pblico.
Isso se torna ainda mais importante, na investigao do debate sobre uma
poltica de comunicao. Os processos discursivos a respeito da criao da EBC s
podem ser entendidos se estiver claro que mais do que uma disputa entre os
imperativos ticos e as rotinas de produo da notcia , naquele momento,
testemunhou-se uma disputa entre a representao do interesse pblico e a
preocupao com os interesses corporativos do prprio campo meditico. Isso
ficar mais claro nas discusses subsequentes.

135

4 EMPRESA BRASIL DE COMUNICAO:


INTERESSES PBLICOS E PRIVADOS EM TORNO DE UM MODELO DE
RADIODIFUSO

At aqui, o presente trabalho apresentou uma discusso conceitual


relacionando a teoria democrtica deliberacionista e os estudos sobre as
instituies parlamentares e o sistema dos media, com nfase no campo do
Jornalismo. O objetivo dessa reflexo prvia foi fundamentar o entendimento de
que a circulao de discursos sobre as polticas pblicas, e, ademais, sobre as
questes de interesse coletivo, informam, aperfeioam e legitimam as decises que
so tomadas no mbito do Estado.
O objeto desta pesquisa uma poltica pblica nascida sob um marco
regulatrio que data de um perodo no democrtico, no qual os interesses
privados de certos grupos empresariais e polticos foram autoritariamente
assegurados pelo Estado. A criao de uma empresa de radiodifuso pblica nos
dias atuais, a Empresa Brasil de Comunicao, no caso, envolve o desafio de
alterar,

com

instrumentos

democrticos,

um

panorama

de

privilgios

consolidados ao longo de muitas dcadas.


Os interesses de grupos empresariais e polticos que influenciaram, ao
longo da primeira metade do sculo XX, a legislao sobre a radiodifuso
continuam vigentes, mas outros fatores vm transformar o ambiente em que as
decises sobre o tema so tomadas. Com a multiplicao de plataformas de oferta

de contedo90, outros atores (alguns ainda mais poderosos que as tradicionais


empresas de comunicao) vm disputando a prerrogativa de transmitir contedo
audiovisual, dinamizando os prprios interesses comerciais envolvidos na
atividade.
A diversificao do mercado da comunicao, aliada prpria
pluralizao das foras polticas em disputa no pas, resultado da consolidao de
sua democracia, pode ter favorecido uma alterao no modo de se legislar sobre a
radiodifuso pblica. Fato que, depois de muitas dcadas de abandono e
instrumentalizao (Miola 2009; Miola; Marques 2012), foi possvel observar a
tematizao da radiodifuso pblica em diferentes espaos, da esfera poltica
meditica, colocando as emissoras de TV de carter pblico na agenda nacional.
Esse captulo retoma a histria da regulao da radiodifuso brasileira
para identificar as principais questes relativas s emissoras pblicas de rdio e
televiso. A seguir, so discutidos os antecedentes e o processo de criao da EBC,
assim como as principais controvrsias que seu projeto encerrava. Por fim,
analisam-se os atores e os interesses em jogo com a introduo de uma instituio
de carter pblico no mercado da informao.

4.1 Desenvolvimento histrico das polticas de Comunicao no Brasil


A avaliao do panorama regulatrio nacional do campo da Comunicao
apresenta uma sria tendncia ao anacronismo e incongruncia. Em primeiro
lugar, anacrnico em razo do atraso entre a implementao e utilizao de
dispositivos tecnolgicos mediticos e sua respectiva regulao. Para Jambeiro
(2002:73), os decretos 20.047 e 21.111 (de 1931 e 1932, respectivamente) foram
marcados pela inovao, uma vez que se anteciparam implementao do servio
de televiso; lanaram mo de conceitos tais como bem pblico, servio
pblico, interesse nacional, propsitos educacionais, que seriam empregados
Embora na definio do padro de televiso digital e na posterior concesso dos canais tenham
sido favorecidas as mesmas empresas que gozavam das concesses analgicas, as teles tm
entrado no mercado de contedo audiovisual atravs de sua prpria rede de telefonia, cabo e
satlite.
90

137

dali por diante; e inauguraram no pas o modelo de explorao conhecido como


trusteeship model (ou modelo fiducirio pblico). Essas regras da dcada de 1930
elaboradas em um momento em que o rdio era o nico meio de massa no Brasil
instituram, de acordo com Jambeiro, os princpios norteadores para todo o
arcabouo legal para a televiso desenvolvido a partir de ento:
(1) Reserva da atividade para brasileiros; (2) Conceituao da
radiodifuso como servio de interesse pblico, a ser utilizado com
finalidades educacionais; (3) Centralizao do processo decisrio e
do controle da atividade no poder executivo; (4) Explorao
predominantemente privada da indstria (Jambeiro 2002:41).

O parecer de Jambeiro se restringe, porm, a uma iniciativa episdica


quando se avalia o percurso histrico da regulao da Comunicao Social no
Brasil, como possvel apreender da avaliao de outros autores.
A primeira transmisso radiofnica feita no Brasil, em 1922, no
representou esforos imediatos para a regulao do setor. Apenas
em 1931 e 1932, anos de promulgao respectivamente dos
decretos 20.047 e 21.111, a radiodifuso comearia a ser regulada.
Os quase dez anos que separam o evento da promulgao dos
documentos legais no seriam exceo na histria nacional. Via de
regra, como afirma Godoi (2001), a regulao da radiodifuso no
Brasil se daria de forma tardia, restringindo a margem de ao do
legislador, obrigado a reconhecer estruturas j formadas e direitos
adquiridos (Pieranti; Zouain 2006:53).

As origens da incongruncia caracterstica do sistema legal brasileiro


tambm se encontram nas primeiras dcadas do sculo XX, quando a tentativa de
se conciliar um Estado autoritrio com uma economia capitalista resultou em
decises que privilegiaram os interesses privados de agentes dos campos
Econmico e Poltico. Tal como identificado por Brittos et al.,
Se o Estado interfere freqentemente nos mercados audiovisuais
numa postura particularista, privilegiando os objetivos dos capitais
em concorrncia, isso mais dramtico no Brasil, onde as
comunicaes formam uma rea quase privada, pois, ainda que
seus interesses e conseqncias sejam extremamente pblicos, as
decises tendem a envolver poucos atores organizados,
reafirmando tendncias concentradoras e a falta de legislao
promotora da diversidade (Brittos et al. 2009:4-5).

frequente na literatura a constatao de que os movimentos para a


ordenao jurdica do setor de radiodifuso foram motivados pelo autoritarismo

138

dos governos brasileiros de ento primeiro com Vargas, depois, com os governos
militares. Como explica Jambeiro sobre o Estado Novo,
Sob tal regime, o Estado, compreendido ento como um meio e um
fim a um s tempo, era exaltado como sendo a nica entidade
capaz de realizar o destino histrico da nao. Consequentemente,
tinha de ser onipresente e poderoso, e permanentemente
fortalecido (Jambeiro 2002:39).

De acordo com Locatelli (2009:6), em seu segundo Governo (1951-1954),


Vargas j no desfrutava das mesmas prerrogativas autoritrias para subjugar as
empresas do setor da comunicao (especialmente os jornais). O Presidente
passou, ento, a conceder subsdios oficiais e financiamentos para veculos de
empresrios aliados (tais como o jornal A ltima Hora, de Samuel Wainer) alm
de, na avaliao do autor, inaugurar a prtica de distribuir outorgas de rdio e
televiso em troca de apoio poltico.
possvel identificar a ocorrncia do anacronismo regulatrio na
radiodifuso e, do mesmo modo, nas mais variadas atividades do setor: no
apenas a utilizao do rdio precedeu sua regulamentao, como tambm a
instalao das TVs por assinatura (por cabo ou por satlite), a distribuio de
contedos audiovisuais pelas empresas de telecomunicaes e a implementao
das vrias tecnologias de internet banda larga se deram sob a ausncia de
definies legais.
Quando se trata da incongruncia que marca o arcabouo regulatrio
existente, percebe-se que leis fundadas em princpios vagos e pouco
regulamentadas por leis ordinrias tm sido insuficientes para intervir no mercado
de radiodifuso. Um exemplo desse fato consiste na prpria finalidade educativa
das emissoras de rdio e TV inclusive aquelas comerciais. Embora sempre
preservado nos decretos que versavam sobre a radiodifuso, esse princpio
educativo nunca delimitou de fato a natureza da programao. Como explica
Jambeiro, [a]t 1960, embora completamente desobedecido, o decreto 21.111, de
1932, continuava vigendo, sendo o dispositivo que atribua finalidades educativas
radiodifuso sempre revalidado nos atos regulatrios que lhe sucederam
(2002:59).
139

Essa situao se tornaria irreversvel com o Decreto 49.259, de 1960, que


lanou a Campanha de Radiodifuso Educativa. O intuito era promover a
irradiao de programas cientficos, literrios e artsticos, de carter educativo
(Jambeiro 2002:59), atravs da criao de um fundo de financiamento. As
consequncias so assim explicadas:
Na prtica isto significava que as empresas concessionrias
estavam liberadas de aplicar os recursos advindos da publicidade
em programas educativos. Desta forma o governo, que concedia os
canais sob condio de a emissora ter programao educativa,
liberava-a desta obrigao e assumia ele prprio o nus. A
finalidade educativa passava ento a ser conceituada como uma
possibilidade parcial e no como uma obrigatoriedade total
(Jambeiro 2002:59).

Entre 1967 e 1974 surgiram as primeiras emissoras de televiso educativa,


ligadas aos estados e suas respectivas Secretarias de Educao, Cultura ou
Comunicao (a exemplo das emissoras do Amazonas, Cear, Esprito Santo,
Maranho, Rio Grande do Sul e So Paulo); ou vinculadas em mbito federal ao
Ministrio da Educao (tais como as TVs universitrias de Pernambuco e Rio
Grande do Norte, e a TVE do Rio de Janeiro) (Fradkin 2003).
No parecer de Fradkin, a televiso educativa no pas foi implantada sem
obedecer a um planejamento que decorresse de uma poltica setorial de governo.
Para o autor houve aquelas TVs que foram fruto do engajamento individual de
certos indivduos, mas muitas outras emissoras tiveram origem em razes de
ordem poltica (Fradkin 2003:56)91.
Ainda no que tange s iniciativas regulatrias do perodo de ditadura
militar, as principais questes objeto de regulao internacional no parecem
totalmente ignoradas pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962, e o
Decreto-Lei 236, de 1967. H restries propriedade cruzada de meios e
concesso de emissoras a polticos; criao das emissoras educativas; nfase no

Essas emissoras, juntamente com as demais concedidas em carter educativo s unidades da


federao, foram o mais prximo do que se concretizaria em termos de radiodifuso pblica no
pas ainda que sejam, at hoje, amplamente questionadas quanto (1) a sua relevncia; (2)
qualidade de sua programao; e (3) ao seu papel como veculo de propaganda governamental.
91

140

interesse pblico nas atividades de radiodifuso, mas os dispositivos regulatrios


so to vagos que, na prtica, tornaram-se incuos.
Por no institurem regras claras e tampouco mecanismos de fiscalizao e
sanes para os desvios de conduta, as leis de 1962 e 1967 mantiveram uma
situao sem limites de propriedade privada de emissoras de rdio e TV (embora
o cdigo em seu texto determinasse o contrrio), incentivando o uso das
concesses como moedas de barganha poltica na completa ausncia de
entidades reguladoras, como aquelas existentes em muitos pases (Pieranti; Zouain
2006). Na avaliao do sistema de radiodifuso nacional, Borges afirma:
O sistema de comunicaes por rdio e TV no Brasil um retrato
razoavelmente adequado das caractersticas do pas. De um lado,
ele revela pujana econmica e relativo desenvolvimento
tecnolgico e, de outro, fragilidades poltico-institucionais e
enormes desigualdades de vrias naturezas (Borges 2010:15).

A Constituio de 1988 trouxe algumas contribuies para melhorar o


marco regulatrio da Comunicao Social e, especialmente, da radiodifuso. A
avaliao de Jambeiro do processo, porm, bastante ctica:
No setor da indstria televisiva, por exemplo, no houve mudana
estrutural, e pode-se dizer que conjunturalmente mudou-se para
pior. De fato, a Nova Repblica tornou praticamente impossvel
reais alteraes na regulamentao da TV ao empossar Jos Sarney
na Presidncia da Repblica, e Antonio Carlos Magalhes no
Ministrio das Comunicaes, e a manter Rmulo Villar Furtado
como Secretrio Geral desse Ministrio. Os novos Presidente e
Ministro eram notrios e histricos beneficirios do regime militar,
inclusive quanto concesso de canais de rdio e TV; o poderoso
Secretrio Geral, por sua vez, tinha em sua esposa, a deputada
federal Rita Furtado uma grande empresaria de rdio e televiso, e
havia exercido a mesma funo, nos trs ltimos governos
militares, por onze anos seguidos (Jambeiro 2002:141).

Em se tratando do aspecto legal, destaca-se a criao do Conselho de


Comunicao Social; o veto formao de monoplios ou oligoplios; e o fomento
da produo independente e regionalizada; impedimento da manuteno de
contratos ou o emprego de parlamentares em empresas concessionrias de servio
pblico (Pieranti; Zouain 2006:64-6).

141

O processo de construo dos dispositivos constitucionais em si fato


historicamente interessante, dado que envolveu diversos atores sociais, como a
Frente Nacional por Polticas Democrticas de Comunicao (FNPDC)92, a
Federao Nacional dos Radialistas (FNR) e a Federao Nacional dos Jornalistas
(FENAJ); grupos de representao empresariais, como a Associao Brasileira de
Emissoras de Rdio e de Televiso (ABERT), a Associao Nacional de Editores de
Revistas (ANER) e a Associao Nacional de Jornais (ANJ); alm de atores
polticos, destacando-se a atuao dos deputados constituintes da Comisso de
Cincia e Tecnologia e da Comunicao93 e do ento Ministro das Comunicaes,
Antnio Carlos Magalhes (Mota 1992).
A reunio dessa variedade de atores representa o tamanho do esforo de
negociao empreendido entre empresrios, movimentos sociais e representantes
polticos ainda que o que os unisse parecia ser um adversrio em comum:
A unanimidade contra a presena do estado, fez com que em
alguns momentos, aqueles que se situavam em plos opostos
concordassem nos seus pressupostos. A interveno do estado
sempre vista como perniciosa e restritiva (Mota 1992:s/p).

Uma avaliao baseada no confronto com a realidade instaurada (ou


mantida) aps a Constituio de 1988, no entanto, no nada otimista. Pieranti e
Zouain (2006:66) deixam esse fato transparente quando observam que, durante as
discusses da Assemblia Nacional Constituinte, o presidente Jos Sarney
distribua concesses de rdio e TV para parlamentares no intuito de conseguir

Encabeada pela Federao Nacional dos Jornalistas, a Frente Nacional por Polticas
Democrticas de Comunicao se tornaria, em 1991, o Frum Nacional pela Democratizao da
Comunicao (FNDC).
93 Participaram da Subcomisso de Cincia e Tecnologia e da Comunicao os seguintes
parlamentares: Arolde de Oliveira (PFL-RJ, presidente), Onofre Corra (PMDB-MA, 1 vicepresidente) Jos Carlos Martinez (PMDB-PR, 2 vice-presidente), Cristina Tavares (PMDB-PE,
relatora), Alosio Vasconcelos (PMDB-MG), ngelo Magalhes (PFL-BA)*, Arnold Fioravante
(PDS-SP), Antonio Gaspar (PMDB-MA), Carlos Alberto Co (PDT-RJ), Fausto Rocha (PFL-SP)*,
Fernando Cunha (PMDB-GO), Francisco Digenes (PDS-AC), Joaci Ges (PMDB-BA), Jos Elias
(PTB-MS)*, Koyu Iha (PMDB-SP), Mendes Ribeiro (PMDB-RS)*, Olvio Dutra (PT-RS), Paulo
Marques (PFL-PE), Pompeu de Souza (PMDB-DF), Rita Furtado (PFL-RO)*, Roberto Vital (PMDBMG). Apesar de no ser titular, o Deputados Antonio Britto (PMDB-RS)*, teve uma participao
significativa na comisso. Os deputados marcados com asterisco tm interesses pessoais
(profissionais ou de propriedade) relacionados ao rdio e a televiso (Mota 1992:s/p).
92

142

apoio a leis de seu interesse pessoal, tais como o estabelecimento do


presidencialismo como forma de Governo e a extenso de seu prprio mandato de
quatro para cinco anos. No que concerne ao controle do mercado da radiodifuso,
evidente que as regras estavam sendo criadas para serem desrespeitadas.
Dada a falta de regulamentao posterior, os dispositivos
referentes formao de monoplios e oligoplios e ao fomento da
produo independente e regionalizada no representaram
mudanas no cenrio empresarial j existente. No que tange aos
novos entes fiscalizadores da radiodifuso Poder Legislativo e
sociedade civil os resultados foram igualmente limitados. Como
parte significativa dos parlamentares tm interesse direto nas
emissoras, j que so scios e proprietrios das mesmas (Motter,
1994; Costa & Brenner, 1997; Pacheco, 2004), a fiscalizao do
Poder Legislativo jamais impediu qualquer outorga ou renovao
por parte do Poder Executivo, conforme dados do prprio
Congresso Nacional (2004) (Pieranti; Zouain 2006:65).

As polticas de comunicao seriam mais uma vez debatidas nos anos


1990, sob o Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e capitaneado
pelo Ministro das Comunicaes, Srgio Motta. O Governo prometia, a princpio,
uma profunda reestruturao do sistema de radiodifuso e telecomunicaes,
prevendo os seguintes pontos:
(...) desenvolvimento de um programa de investimentos para o
setor; profissionalizao para o Ministrio e para as empresas a ele
vinculadas; estabelecimento de um debate constante acerca de um
novo modelo institucional para as Comunicaes; criao de
normas gerais, estabelecidas pela sociedade, para o uso dos meios
de comunicao; e firmao de um pacto tico que orientasse
investimentos e concorrncias e se baseasse em transparncia e
atendimento do interesse pblico (Prata et al. 1999 apud Pieranti;
Zouain 2006:67).

Em se tratando das alteraes no sistema de concesses de emissoras de


rdio e TV por meio de licitaes, houve o incremento na transparncia dos
processos, mas autores afirmam que as outorgas baseadas em critrios financeiros
privilegiam grupos com grande poder econmico e, por conseguinte, prejudicam a
democratizao dos meios de comunicao (Pieranti; Zouain 2006:68). No balano
feito por Brittos e seus colegas (2009:1), no houve no Governo de FHC reais
tentativas de modernizao dos instrumentos de regulao das comunicaes.
Ademais, embora se anunciasse um pacto tico, pesquisadores associam as

143

concesses emissoras de radiodifuso a polticos em 1996 aprovao no


Congresso do Projeto de Emenda Constituio que autorizava a reeleio que
beneficiava diretamente o Presidente Fernando Henrique Cardoso (Pieranti;
Zouain 2006:69).
De acordo com os autores [Costa e Brener (1997)], o governo
federal, durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso,
distribuiu 1848 retransmissoras de televiso, sendo 527 a empresas
de comunicao, 479 a prefeituras, 472 a empresas e entidades
ligadas a igrejas, 102 a fundaes educativas e 268 a empresas ou
entidades controladas por 87 polticos. Desses, 19 deputados e 6
senadores votaram favoravelmente emenda da reeleio. Os
outros beneficirios foram dois governadores, onze deputados
estaduais, sete prefeitos, oito ex-deputados federais, trs exgovernadores, oito ex-prefeitos e outros 23 polticos. Em dezembro
de 1996, apenas um ms antes da votao em primeiro turno da
emenda da reeleio na Cmara dos Deputados, quase 400 dessas
RTVs, principalmente as destinadas a deputados, senadores e
prefeitos, receberam autorizao para funcionar (Pieranti; Zouain
2006:69).

As aes que de fato teriam alterado o mercado da comunicao se


reduziram quelas medidas necessrias para que a Comunicao passasse pelo
grande processo de privatizaes empreendido poca. O exemplo mais candente
desse fato foi a revogao parcial do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
(CBT), dissociando os servios de telecomunicaes e criando a Agncia Nacional
de Telecomunicaes (ANATEL) (Barros 2010; Pieranti; Zouain 2006; Santos 2005),
agncia reguladora desses servios de telefonia. Embora a radiodifuso tenha se
mantido sob os auspcios do Ministrio das Comunicaes, a ANATEL passou a
gerenciar a distribuio dos canais no espectro eletromagntico compartilhado por
empresas de telecomunicaes e emissoras de radiodifuso.
As expectativas de alteraes nesse panorama prosperaram a partir da
eleio de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), no sem motivo. Maciamente
apoiado por movimentos sociais, juntamente com Lula foi eleito um projeto de
interveno na Comunicao Social, observvel j nos programas de Governo
lanados nas campanhas de 2002 e 2006. O texto apresentado em 2002 j previa,
mesmo difusamente, que a democratizao cultural brasileira s estaria completa
se acompanhada da democratizao dos meios de comunicao (Coligao... 2002).

144

J o programa de 2006 (quando da reeleio) continha a mesma meno


democratizao da comunicao, mas ia alm: trazia um tpico especial para a
Comunicao Social onde o presidente/candidato expunha um conjunto de
compromissos afinados com as demandas dos movimentos sociais ligados ao tema
(Coligao... 2006).
Contrariando essas expectativas, na avaliao de alguns autores, a
exemplo de Brittos e colegas (2009), o primeiro mandato de Lula no priorizou a
construo de uma nova poltica nacional de comunicao. O quadro regulador
permaneceu essencialmente o mesmo de at ento: desconectado de outros
instrumentos normativos e da prpria Constituio brasileira, (...) sem que
tivessem sido atacados os principais entraves para o avano das comunicaes
brasileiras. Para esses pesquisadores, o grande desafio permanece (1) diminuir a
concentrao da propriedade das indstrias culturais; e (2) instituir mecanismos
de controle pblico sobre os contedos produzidos pelos media. Essas
transformaes dependeriam de um esforo maior do que aquele que foi
empreendido pelo Governo para superar a oposio que, nas palavras dos autores,
a grande mdia exerce sistematicamente sobre medidas contrrias aos seus
interesses (Brittos et al. 2009:2).
Alguns exemplos de iniciativas de regulao que foram minadas aps
forte resistncia da oposio no Congresso e tambm na imprensa abrangem, por
exemplo, (1) adoo do padro de TV Digital desenvolvido nacionalmente; (2)
criao da Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual; (3) instituio do
Conselho Federal de Jornalismo; (4) a incluso de dispositivos sobre a
Comunicao Social no Plano Nacional de Direitos Humanos (Barros 2010; Bolao;
Brittos 2008; Brittos; Nazrio 2005; Dalmonte 2011).
Por outro lado, algumas medidas foram levadas a cabo a partir de
diferentes estratgias de articulao poltica e com resultados tambm variados.
Dentre essas iniciativas, destacam-se (1) o processo de criao da Nova Lei da TV
por Assinatura, que props uma cota mnima semanal de trs horas e meia, no
horrio nobre, de contedo nacional independente para todas as emissoras de TV

145

paga94; (2) a realizao da Conferncia Nacional de Comunicao; (3) a criao do


Plano Nacional de Banda Larga (Brittos et al. 2010; Dantas 2010; Presidncia 2011;
Lemos; Marques 2012). Dentre essas iniciativas, est a criao da Empresa Brasil
de Comunicao, que discutida em maiores detalhes no restante do captulo.

4.2 A construo de um sistema pblico de radiodifuso


Embora a Empresa Brasil de Comunicao seja uma entidade jurdica
recente (foi criada em 2007), sua criao fruto de uma reorganizao das
emissoras de rdio e televiso que so de domnio da Unio. Formada pela fuso
da Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (ACERP) e da
Radiobrs, a EBC teve, de incio, o desafio de conciliar empresas com filosofias
bastante diversas.

4.2.1 A ACERP
A histria da Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto
(ACERP) parte da criao, em 1973, da TVE do Rio de Janeiro, emissora da
Fundao Centro Brasileiro de Televiso Educativa (FCBTVE) que passou a
ocupar o canal at ento outorgado TV Excelsior. Em 1982, A FCBTV passou a
ser denominada FUNTEV. Paralelamente, mantinha-se a Rdio MEC, originria
da emissora criada por Roquette Pinto em 1923 e doada Unio em 1936, sob a
administrao do Centro Brasileiro de Rdio Educativo Roquette Pinto (CBRERP)
(Milanez 2007).
Essas emissoras de rdio e televiso passaram a integrar, em 1983, o
Sistema Brasileiro de Radiodifuso Educativa (SINRED), responsvel por
produzir, contratar e distribuir contedos educativos e lidar com demais questes
associadas radiodifuso no-comercial (Jambeiro 2002:64).
Entre os anos 1981 e 1990, a FUNTEV teve seis presidentes e o CBRERP,
oito diretores de rdio. Alm disso, em 1988, a empresa saiu do controle do
A Lei 12.485, que regulamenta o setor de TV paga no Brasil, ainda deve ser submetida a uma
consulta pblica promovida pela ANCINE.
94

146

Ministrio da Educao (MEC) para a subordinao direta ao Gabinete Civil da


Presidncia da Repblica, ocupada por Jos Sarney, voltando a ser vinculada ao
MEC no ano seguinte. Essa instabilidade administrativa evidencia as dificuldades
vivenciadas por ambas as emissoras nesse perodo, e que se repetiriam na dcada
seguinte, com a criao da Fundao Roquette Pinto (Milanez 2007; 2007b).
A Fundao Roquette Pinto, criada em 1990 em substituio ao SINRED,
padeceu dos mesmos problemas administrativos sendo submetida a sete
presidentes diferentes em sete anos e o grave sucateamento das instalaes e
equipamentos, causados pelos cortes oramentrios aplicados pelo Governo
Federal. Ainda neste perodo, Fundao foi incorporada a TVE Maranho, uma
das mais antigas televises educativas no ar. Em 1995, sob o Governo de Fernando
Henrique Cardoso, o vnculo da Fundao Roquette Pinto foi transferido do MEC
para a Secretaria de Estado de Comunicao, e, dois anos depois, comeou um
processo de interveno do Governo Federal com o objetivo de transformar a
Fundao em uma organizao social a Associao de Comunicao Educativa
Roquette Pinto (ACERP) instituda em 1998 (Milanez 2007b:186). Ento, a
empresa reunia as seguintes emissoras: TVE Brasil (Rio de Janeiro), TVE
(Maranho), TV Escola (TV por satlite); Rdio MEC 800 (Rio de Janeiro), Rdio
MEC 800 (Braslia), Rdio MEC 98,9 FM (Rio de Janeiro) e Rdio MEC (rdio por
satlite).
Com a posse de Lula, em 2003, assumiu a presidncia da ACERP Beth
Carmona, responsvel por promover importantes debates sobre a radiodifuso
pblica tal como o seminrio O desafio da TV pblica, em 2003 (Carmona
2003). Carmona permaneceu at a mais recente transformao institucional pela
qual a empresa passou a criao da Empresa Brasil de Comunicao (EBC).
A trajetria das emissoras vinculadas ACERP sempre foi identificada
com as finalidades educativas das emissoras no-comerciais em atividade no pas.
As motivaes da segunda empresa a integrar a EBC eram de natureza diferente.

4.2.2 A Radiobrs

147

A Radiobrs (Empresa Brasileira de Radiodifuso) foi criada pela Lei 6.301


de 15 de dezembro de 1975 para coordenar as emissoras controladas diretamente
pela Unio (Rdio Nacional do Rio de Janeiro, Rdio Mau, Rdio Nacional de
Braslia, TV Nacional de Braslia). Sua misso abrangia:
(...) publicizao dos feitos do governo brasileiro e da realidade
brasileira para outros pases; criao, operao e explorao da sua
prpria rede de estaes retransmissoras; produo e radiodifuso
de programas jornalsticos e de entretenimento; e radiodifuso de
programas educativos produzidos por outras produtoras de
propriedade estatal (Jambeiro 2002:64).

O diferencial da Radiobrs como empresa de radiodifuso se dava atravs


de seu propsito de distribuir contedos em regies que no atraam emissoras
comerciais em razo de sua baixa densidade demogrfica ainda que fossem
localidades consideradas estrategicamente importantes para a unidade nacional.
Em 1979, com a criao da Secretaria de Comunicao do Governo Federal, a
Radiobrs passaria a fazer parte da estratgia de propaganda estatal em
desenvolvimento pelo Governo Militar, que j agonizava (Jambeiro 2002:62). A Lei
6.650 determinava como objetivos da empresa:
I - Divulgar, como entidade integrante do Sistema de Comunicao
Social, as realizaoes do Governo Federal nas reas econmica,
poltica e Social, visando, no campo interno, motivao e ao
estmulo da vontade coletiva para o esforo nacional de
desenvolvimento e, no campo externo, ao melhor conhecimento da
realidade brasileira;
II - Implantar e operar as emissoras, e explorar os servios de
radiodifuso do Governo Federal;
III - Implantar e operar as suas prprias redes de Repetio e
Retransmisso de Radiodifuso, explorando os respectivos
servios;
IV - Realizar a difuso de programao educativa, produzida pelo
rgo federal prprio, bem como produzir e difundir programao
informativa e de recreao;
V - Promover e estimular a formao e o treinamento de pessoal
especializado, necessrio s atividades de radiodifuso;
VI - Prestar servios especializados no campo da radiodifuso;
VII - Exercer outras atividades de comunicao social, que lhe
forem atribudas pela Secretaria de Comunicao Social (Brasil
1979).

Apesar

de

seu

papel

estratgico

no

sistema

de

propaganda

governamental, a Radiobrs e suas emissoras enfrentaram um sucateamento

148

contnuo, com a cesso de 33 de 42 das suas emissoras, corte de recursos e reduo


de pessoal, o que quase resultou em sua extino ao final da dcada de 1990 (Bucci
2008). At o encerramento do mandato de Fernando Henrique Cardoso, a atuao
da Radiobrs se resumiu distribuio de propagandas governamentais aos media
comerciais e operao da TV Nacional Braslia como estao retransmissora
para redes no-comerciais e como geradora de discursos oficiais do presidente e
de seus ministros (Jambeiro 2002:64), alm da produo do programa A voz do
Brasil (Bucci 2008).
Nos anos que precederam sua incorporao EBC, a Radiobrs passou
por uma reestruturao dirigida por seu ento presidente, Eugnio Bucci. Foram
revistas sua definio de empresa pblica de comunicao , sua misso, seus
valores e suas diretrizes estratgicas. Como prioridades, passam a constar um
cuidado especial com o contedo jornalstico e com a sustentao financeira da
empresa (Bucci 2008:104). A preocupao central do projeto tambm tinha um
profundo cunho simblico: a empresa deveria deixar de ser percebida como um
veculo de promoo propagandstica das realizaes do governo e das
autoridades e passar a se sujeitar aos princpios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade que vedam qualquer desvio partidrio ou
governista (Bucci 2008:30).
Ao ser incorporada EBC, a Radiobrs contava com as emissoras de
televiso TV Nacional, NBR e TV Brasil Canal Integracin; as emissoras de rdio
Rdio Nacional AM e FM e Rdio MEC; alm da Radioagncia Nacional e da
Agncia Brasil, responsveis pela produo de contedos.

4.2.3 O processo de elaborao da EBC


Ao congregar emissoras de natureza pblica e emissoras de cunho estatal,
o projeto da EBC reforava uma indefinio que seria uma das principais
controvrsias a permearem os debates sobre sua criao.
A criao da Empresa Brasil de Comunicao EBC partiu da iniciativa do
Governo Federal que, motivado pela realizao do I Frum das TVs Pblicas entre
149

2006 e 2007, props a criao de uma rede pblica de radiodifuso. O I Frum


Nacional de TVs Pblicas reuniu movimentos ligados s lutas de democratizao
da comunicao, representantes de entidades do setor da radiodifuso, alm de
rgos governamentais como o Ministrio da Cultura, a Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica, o Ministrio da Cincia e Tecnologia e o Ministrio das
Comunicaes, para debater a radiodifuso pblica, buscando definies e um
melhor entendimento sobre o que o setor pblico de comunicao. O Frum
encerrou em 2007 com a apresentao de um documento intitulado Carta de
Braslia no qual os participantes do debate expuseram os princpios pactuados
para a melhor participao popular e desenvolvimento do setor (I Frum... 2006;
2007; 2007b).
Um Decreto publicado em 29 de maio de 2007 criou, ento, um Grupo
Interministerial e um Grupo Executivo de Trabalho, compostos por convidados do
Governo e liderados pelo Ministro Franklin Martins (da SECOM), que foram
incumbidos de debater com a sociedade, representantes de setores da
comunicao no pas e especialistas, estudando e propondo medidas de
organizao e articulao do chamado Sistema Pblico de Comunicao para o
Brasil, segundo informaes disponveis no site da Presidncia da Repblica95.
Conforme acima exposto, o resultado desses trabalhos foi a proposta de
criao desse sistema, que viria a ser denominado Empresa Brasil de
Comunicao, a partir da fuso das duas empresas de radiodifuso sob controle
da Unio, a Radiobrs e a ACERP. Adicionalmente, a apresentao da Medida
Provisria n 398 de 10 de outubro de 2007, que propunha ao Congresso a
instituio da Empresa Brasil de Comunicao, foi subsidiada por estudos
realizados pelos conselhos, diretores e funcionrios da Radiobrs e ACERP, que
criaram grupos internos conjuntos de trabalho para levantar o mximo de
informaes alm da consultoria externa da Fundao Getlio Vargas a respeito
dos seguintes temas: definio do formato jurdico da nova instituio, modelos de

Disponvel em:
Acesso em 23/04/08.
95

<http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sitpub/sobre/>.

150

gesto e financiamento, preservao dos direitos e obrigaes das duas entidades


que se fundem e dos funcionrios, definio de instalaes, compra de
equipamentos e adequao ao panorama digital96.
Para Bolao e Brittos (2008), a criao da EBC parte dos movimentos
conjunturais promovidos pelo Governo Lula no setor da comunicao (juntamente
com o lanamento da TV Digital e a tentativa frustrada de lanar uma Lei de
Comunicao Social97) que acabaram por reforar o sectarismo do Estado com
relao aos movimentos sociais envolvidos no debate desses temas. Do ponto de
vista estrutural, dizem os autores, a criao da EBC no sanaria as incongruncias
que marcam a distribuio dos canais de radiodifuso nas redes aberta e fechada,
seus modos de financiamento e seus modelos de produo (Bolao; Brittos 2008:9).
Mas a anlise de alguns pontos introduzidos na lei aprovada abre precedentes
para algumas alteraes importantes na forma de atuao das emissoras de carter
pblico.
A avaliao dos posicionamentos apresentados quando da votao no
Congresso demonstra, por exemplo, que houve apoio para o projeto do Governo,
ainda que falhas no projeto fossem constantemente explicitadas (Lobato 2007).
Afinal, a criao da EBC atendia parcialmente s recomendaes dos participantes
do I Frum Nacional de TVs Pblicas (I Frum... 2007b) e parecia ser o mais
prximo que se poderia esperar de um projeto submetido s negociaes
caractersticas da produo da deciso poltica. O prximo tpico trata de detalhes
sobre o texto da Medida Provisria, suas polmicas e o percurso de tramitao que
percorreu no Congresso at a sano da Lei pelo Presidente da Repblica.

4.2.4 A Medida Provisria

96
A partir de informaes do site da Presidncia da Repblica. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sitpub/copy2_of_bibliot/>. Acesso em
23/04/08.
97 Essa seria, na avaliao dos autores, uma lacuna na regulamentao causada pela desvinculao
dos setores da Comunicao e das Telecomunicaes, promovida em 1997 com a Lei Geral de
Telecomunicaes, que alterara o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), de 1962 (Bolao;
Brittos 2008).

151

A ementa da Medida Provisria n 398 (MP 398), alm de autorizar a


constituio da EBC, propunha tambm os princpios e objetivos dos servios de
radiodifuso pblica explorados pelo Poder Executivo ou outorgados a entidades
de sua administrao indireta. Em outras palavras, havia uma evidente
disposio do Governo em estabelecer no apenas os parmetros para o
funcionamento da empresa em processo de criao, mas tambm o incio de uma
regulamentao da radiodifuso pblica apenas uma promessa desde a
Constituio de 1988, que criou a complementaridade dos sistemas pblico, estatal
e privado98. Ao longo do curto prazo destinado apresentao de sugestes de
alteraes no texto, foram propostas 131 emendas ao projeto99. O trabalho de
analisar as propostas e sugerir um texto final para a votao na Cmara coube ao
relator do projeto, o Deputado Walter Pinheiro (PT-BA), que tinha em seu
histrico uma grande atuao na Comisso de Cincia e Tecnologia nas discusses
sobre o setor da Comunicao Social.
Uma vez que diversas MPs estavam na fila para serem apreciadas pelo
Congresso, houve uma prorrogao do prazo de tramitao da medida pelo
Congresso Nacional at 21/03/2008. Com o fim da sesso legislativa100 o projeto
no voltou pauta em 2007. A primeira discusso ocorreu efetivamente em
14/02/2008, quando foi apresentado o parecer do relator (embora este se
encontrasse ausente do Plenrio naquele momento). Pinheiro concluiu que a MP
398 atendia aos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia da proposta;
constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa; adequao financeira e
oramentria101 e, por ter promovido alteraes no texto original, esta passou a

98 Essa disposio do Governo no causa estranhamento, uma vez observada a inteno original
dos participantes do I Frum Nacional de TVs Pblicas (I Frum... 2007b).
99 Lembrando que o processo de tramitao das Medidas Provisrias, caracterizado pelo regime de
urgncia, elimina a possibilidade de que elas venham a ser discutidas e apreciadas nas Comisses
Parlamentares, seguindo diretamente para a pauta do Plenrio.
100 Cada sesso legislativa coincide com o ano e abrange os perodos de 15/02 a 30/06 e 01/08 a
15/12 nos quais h as sesses ordinrias.
101
Informaes
do
site
da
Cmara
dos
Deputados.
Disponvel
em:
<http://www.camara.gov.br/sileg/default.asp>. Acesso em 30/03/2011.

152

tramitar como Projeto de Lei de Converso102. Os debates e a votao final na


Cmara foram encerrados no dia 26/02/2008 e, assim, a MP 398 seguiu para o
Senado Federal com o prazo original de 45 dias esgotado e com a prorrogao
concedida pelo Congresso a expirar em duas semanas. Pressionado pelo tempo, o
Senado aprovou o projeto com pouca discusso e o encaminhou para a sano
presidencial.
O

presidente

Lula

acolheu

algumas

demandas

de

grupos

de

parlamentares e vetou parcialmente alguns dispositivos (tais como a cesso de


direitos de transmisses esportivas de interesse nacional s TVs pblicas). Quando
finalmente se tornaram oficiais, a EBC e a TV Brasil j completavam quatro meses
de atuao efetiva atravs dos canais que antes transmitiam as emissoras da
ACERP.

Principais controvrsias
Como dito acima, o texto apresentado pelo Poder Executivo para a
aprovao do Congresso Nacional abrangia um conjunto de dispositivos que
alterariam de modo significativo o funcionamento das empresas pblicas de
radiodifuso a partir do posicionamento da TV Brasil (emissora de carter pblico
da EBC), em comparao com as demais emissoras educativas em funcionamento
at ento. Sobre esses pontos, que no sem razo representam as principais
controvrsias sobre o projeto, discorre-se a seguir.
No lanamento, a MP trouxe em seu texto: a criao de uma nova empresa
de comunicao (embora as discusses realizadas at ento dessem conta de uma
emissora de televiso pblica) formada por duas empresas existentes sob
administrao do Poder Executivo (a ACERP e a Radiobrs) e vinculada
Secretaria de Comunicao da Presidncia (SECOM); a definio dos objetivos e
De acordo com o site da Cmara dos Deputados, Quando alterada pelo relator, a Medida
Provisria passa a tramitar como projeto de lei de converso. (...) As alteraes feitas MP so
submetidas ao presidente da Repblica, que tem poder de veto. Disponvel em:
<http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/70158.html>. Acesso em 20/08/2011. No intuito
de manter a clareza do objeto em discusso, permanece neste trabalho a denominao de MP 398 e
no Projeto de Lei de Converso.
102

153

princpios do servio de radiodifuso pblica com os quais a nova empresa se


comprometeria; o modelo de gesto a ser aplicado (Diretoria Executiva, Conselho
de Administrao, Conselho Curador, este, composto por membros do Governo e
da sociedade); e definio das origens das receitas que financiariam as emissoras
(dotao

oramentria,

prestao

de

servios,

publicidade

institucional,

patrocnios) (Brasil 2007).


As crticas ao projeto, inicialmente, concentraram-se em trs pontos: (1) no
mtodo de criao da empresa (via MP), levantada pela oposio no Congresso;
(2) na vinculao da empresa SECOM e composio e indicao do Conselho
de Administrao e tambm do Conselho Curador, originada internamente e
tambm vocalizada por grupos organizados da sociedade; e (3) na admisso de
publicidade institucional, da parte das entidades associadas aos interesses das
empresas privadas de comunicao (Valente 2009).
No relatrio final de Pinheiro constavam, dentre as mais relevantes, as
seguintes alteraes: criao de uma Ouvidoria; instituio da Contribuio para o
Fomento da Radiodifuso Pblica (proveniente de 10% de um fundo j existente, o
FISTEL, pago pelas empresas que exploram os servios de telecomunicaes,);
delimitao da veiculao de publicidade institucional e apoio cultural; incluso
de percentual de produo regional e independente na grade de programao; e o
fim da exclusividade dos direitos de transmisso de eventos esportivos quando
no houver pretenso da emissora detentora de veicul-los em rede aberta.

A este ponto, interessante retomar algumas reflexes tericas,


desenvolvidas no captulo anterior, sobre o sistema dos media e sua relao com
os campos da Poltica e da Economia, agora sob o ponto de vista das
especificidades do caso da EBC. Isso tem por objetivo evidenciar certos aspectos
que sero teis na anlise da articulao dos discursos poltico e meditico que
tematizaram a radiodifuso pblica ao longo do perodo 2006-2008.

4.3 A EBC e o sistema da poltica meditica

154

Para discutir certos aspectos relacionados criao de um sistema pblico


de radiodifuso retomam-se as ideias desenvolvidas por Gomes (2004) quanto ao
sistema da poltica meditica. No captulo anterior, ressaltou-se a importncia das
relaes estabelecidas entre os campos da Poltica, da Economia e da Comunicao
e como so articulados os interesses dos agentes de cada um desses domnios.
Conforme explica o autor, h uma poltica que se realiza sob a visibilidade
pblica, ou seja, uma poltica em cena ou para a cena (2004:141). Quando se
trata de projetos a exemplo da criao de um sistema de comunicao pblica,
caso da EBC, esto em jogo diferentes interpretaes a respeito do papel do Estado
no setor da comunicao, fundadas em justificativas de natureza pblica (porque
publicamente defensveis), tais como a proteo da sociedade face o poder do
Estado, o direito comunicao e uma agenda de prioridades em termos de
investimento pblico que se sobreporia a este direito. nesses termos que a
disputa sobre a criao da EBC tende a se apresentar em espaos de visibilidade,
tais como os discursos voltados para o Plenrio e a informao tornada disponvel
pelos noticirios.
H nos trs domnios, no entanto, um conjunto bem mais vasto de
interesses de carter privado, uma vez que, como evidencia Gomes, orquestram[se] como um sistema, originam-se e mantm-se fora de cena (2004:141). A
preocupao com qualquer iniciativa governamental que venha a aumentar o
controle sobre os mass media; a manuteno da reserva do mercado publicitrio das
emissoras comerciais; a preveno do fortalecimento poltico de um grupo
adversrio esse conjunto de aspectos constitui parte dos interesses no
anunciados publicamente que atravessam as discusses relacionadas com a EBC.

Nem sempre a defesa de interesses privados produz injustia ou


ilegtima. Quando se verifica, porm, que certas razes so intencionalmente
protegidas da esfera de visibilidade, infere-se que o processo de deciso afetado
e as polticas resultantes podem ser distorcidas. Tal constatao estabelece paralelo
com a preocupao j apresentada no Captulo 1 acerca da veracidade ou

155

sinceridade, requisito da tica do discurso. Questiona-se aqui se os discursos


pblicos de atores envolvidos no debate sobre a criao da EBC explicitariam,
alm dos interesses em cena, os interesses dos campos Poltico, Econmico e
Meditico que tendem a permanecer fora de cena.
Para tanto, importante identificar como opera cada um desses campos
quando se tem em vista o caso aqui investigado: quem so agentes, que
instituies esto envolvidas e quais so os interesses polticos e econmicos
relacionados introduo de uma nova empresa de comunicao no sistema
meditico. Na apresentao desses elementos, no se ignora a possvel
sobreposio de papeis que os atores venham a desempenhar um poltico pode
deter concesses de radiodifuso, ou uma empresa de comunicao pode atuar
tambm em outros setores econmicos. A pretenso dos prximos pargrafos
elucidar tal complexidade de relaes e interesses que permearam o debate sobre a
EBC.

4.3.1 Agentes e instituies do campo Poltico


Quando se trata do Governo, identificam-se duas correntes que sustentam
perspectivas muito diferentes quanto comunicao pblica, mas que convergem
positivamente para a criao da EBC. A primeira delas tem o interesse de
satisfazer certos compromissos assumidos junto s bases de apoio do Partido dos
Trabalhadores, mas que tambm se fazem presentes em outros partidos
esquerda do espectro poltico. A perspectiva progressista, como classificariam
Brittos et al. (2009:5), diz respeito aos movimentos histricos em prol da
democratizao da comunicao e da cultura, alm da regulao dos mass media e
estaria relacionada com a organizao do Frum Nacional de TVs Pblicas,
envolvendo, no mbito do Governo, atores do Ministrio das Comunicaes.
A segunda corrente entenderia a criao de uma empresa pblica de
comunicao como a oportunidade de fortalecer os canais de comunicao direta
entre o Estado e os cidados, o que superaria as condies desfavorveis impostas

156

pela mediao produzida pelas instituies mediticas comerciais103. Nesse caso, a


vinculao da EBC SECOM e ao Ministrio das Comunicaes seria a situao
ideal e especialmente defendida pelo ento ministro Hlio Costa.
Ainda no campo Poltico, estariam presentes aqueles parlamentares que se
posicionaram contrrios criao da empresa. Identificam-se tambm duas
perspectivas diferentes: para aqueles que sustentam posicionamentos de tendncia
liberal, a interferncia do Estado na organizao do mercado da comunicao
(assim como em qualquer outro mbito da economia) condenvel. Associa-se a
esse aspecto a ideia de um Estado mnimo, que no deve onerar os cidados para
fornecer (de forma ineficiente e de qualidade duvidosa, diga-se) servios que a
iniciativa privada melhor desempenha. Consiste no grupo denominado por Brittos
et al. (2009:5) como conservador ou liberal104.
H tambm, em segundo lugar, a sobreposio de interesses econmicos
privados sustentados por agentes do campo Poltico. Tanto no papel de
representantes de grupos econmicos, com enquanto detentores (ainda que
dissimuladamente) de concesses de radiodifuso, certos agentes do campo
Poltico assumem, no desempenho de suas funes, a defesa dos interesses dos
campos Econmico e Meditico.

4.3.2 Agentes e instituies do campo da Comunicao


Os interesses no campo Meditico tambm so diversificados. Identificamse outros dois conjuntos de atores com posicionamentos opostos. Em primeiro
lugar, h o chamado campo pblico da comunicao (I Frum... 2006; 2007). Entendase o conjunto de atores ligados a instituies civis, tais como associaes
profissionais da comunicao e movimentos sociais; ou relacionados a empresas

O que se costuma designar genericamente grande mdia, entre outras denominaes.


Na anlise empreendida pelos autores a respeito da TV Digital, na realidade, os conservadores e
os liberais se opem, uma vez que os primeiros defenderiam os interesses dos radiodifusores e os
ltimos estariam ao lado das empresas de telecomunicao. No caso aqui analisado, estes grupos,
por outro lado, estariam juntos ambos contrrios criao da EBC.
103
104

157

de radiodifuso sem fins lucrativos105. Para esses atores, muitos dos quais
tomaram parte do I Frum Nacional de TVs Pblicas, a instituio do controle
pblico (ou social) da comunicao, a democratizao dos media e o fortalecimento
das emissoras sem fins lucrativos, especialmente aquelas emissoras pblicas, so
questes h muito demandadas. Destaca-se em alguns desses grupos uma
perspectiva crtica at mesmo sobre a proposta de criao da EBC, uma vez que o
projeto lanado pelo Governo no teria atendido plenamente s suas pretenses.
As empresas privadas de comunicao (segundo grupo situado no campo
Meditico)

no

so,

naturalmente,

homogneas;

mas

convergncias

significativas em seus interesses e modos de atuao. Pode-se exemplificar esse


fenmeno a partir de seus esforos para inibir a criao de organismos de controle
abertos participao de cidados (como o Conselho de Comunicao Social),
uma vez que a entrada de novos atores na produo de polticas para o setor
dificultaria a principal estratgia de ao dos radiodifusores comerciais. Grupos
que representam os interesses dessas empresas, tais como a Associao Brasileira
de Emissoras de Rdio e de Televiso (ABERT), alm de lanarem mo dos canais
de comunicao que possuem, praticam ostensivamente o trfico de influncia
(lobby) nas esferas de deciso poltica. Tal como explica Jambeiro, [a] Abert
defendia, nas negociaes durante a Assembleia Constituinte, que a
radiodifuso deveria ser controlada pelo Poder Executivo e explorada pela
iniciativa privada (2000:82). Em outras palavras, para assegurar a defesa dos
interesses das instituies mediticas privadas, necessrio que as decises
polticas continuem sob sua influncia.

105 Citam-se: Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ), Central nica de Trabalhadores (CUT),
Conselho Federal de Psicologia (CFP), Executiva Nacional dos Estudantes de Comunicao
(ENECOS), Coletivo Intervozes, Articulao Nacional pelo Direito Comunicao (CRIS Brasil),
Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Abrao), Associao Mundial de Rdios
Comunitrias (AMARC), Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), (Brittos
et al. 2009; Locatelli 2009); Associao Brasileira das Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais
(ABEPEC), Associao Brasileira de Televiso Universitria (ABTU), Associao Brasileira de
Canais Comunitrios (ABCCOM), Associao Brasileira de Televises e Rdios Legislativas
(ASTRAL) (I Frum... 2006).

158

4.3.3 Agentes e instituies do campo dos negcios privados


O domnio dos negcios privados permeia as relaes acima apresentadas.
Mas h aqueles interesses econmicos, que envolvem atores dos campos Poltico e
Meditico, que merecem ser explicitados. Para as empresas mediticas com fins
lucrativos, um possvel fortalecimento da radiodifuso no-comercial significaria
uma redistribuio da audincia106. Esse aspecto poderia ser agravado uma vez
que reformular a radiodifuso pblica abre espao para discutir as restries de
veiculao da publicidade comercial nas emissoras educativas tornando-as mais
competitivas quanto ao bolo publicitrio. Adicionalmente, est em disputa
tambm o grande volume de recursos anualmente investidos em publicidade
governamental nas redes privadas. As verbas de comunicao do Estado, como
maior anunciante nacional, so disputadas arduamente por todas as emissoras de
rdio, televiso, Jornalismo impresso e internet (desde grande portais a blogs
independentes).
A considerao desse complexo panorama de interesses pblicos e
privados relacionados criao da EBC e da TV Brasil d origem sntese de
interesses e campos sociais apresentada na Tabela 5.

Justificar-se-ia, assim, o reforo da ideia de que as TVs educativas s do trao no Ibope ou


seja, tm um share de mercado insignificante. As emissoras privadas no apenas tentariam evitar
uma fuga da sua prpria audincia, como tambm, manter a confiana dos seus anunciantes.
106

159

Campo
Meditico

Campo Campo
Poltico Econmico

Aumento da pluralidade poltica da


Interesse
x
x
informao veiculada
Pblico
Aumento da qualidade da oferta de
Interesse
contedos televisivos (educao,
x
Pblico
cultura e entretenimento)
Democratizao do acesso aos meios de
Interesse
x
Interesses produo audiovisual atravs da
Pblico
favorveis produo independente
EBC
Fontes estveis e autnomas de
Interesse
financiamento para a radiodifuso
x
Pblico
pblica
Instituio do controle pblico nas
Interesse
x
x
emissoras de radiodifuso
Pblico
Regulao do campo pblico da
Interesse
x
x
comunicao
Pblico
Cesso de direitos de exibio de
Interesses
Pblico/
partidas esportivas adquiridas por
x
ambguos
Privado
emissoras comerciais
Legalizao da exibio de publicidade,
Interesse
contrria aos princpios da radiodifuso
x
Pblico
pblica
Aumento da concorrncia por
audincia e por investimentos
Interesse
x
publicitrios entre emissoras pblicas e Privado
privadas
Controle governamental das emissoras Interesse
x
x
em detrimento do controle social
Privado
Interesses
Desvio de recursos estatais de reas
contrrios
Interesse
prioritrias para o financiamento das
x
EBC
Pblico
emissoras
Diviso dos recursos publicitrios
Interesse
investidos pelo Estado entre mais
x
Pblico
emissoras
Divulgao de informaes que
Interesse
contrariam os interesses das empresas
x
Pblico
privadas e corporaes financeiras
Uso das emissoras para o proselitismo
Interesse
x
de atores estatais
Privado
Tabela 5: Distribuio dos interesses quanto criao da Empresa Brasil de Comunicao.

Percebe-se que a poltica em debate, por suas caractersticas e possveis


impactos, acionava interesses pblicos e privados, dos campos da Comunicao
de massa, da poltica e da economia. Tais interesses, em sua maioria, podem ser
expressos em valncias positivas ou negativas, uma vez que, hipoteticamente

160

afetados pela criao da EBC, viriam a produzir benefcios ou nus aos atores da
sociedade, do mercado e do Estado.
Esses interesses constituram a base sobre a qual os argumentos foram
formulados ao longo do debate pblico que abordou a poltica em questo. Isso
no quer dizer que eles participaram do processo discursivo nem sempre os
interesses privados vm tona ou so publicamente justificveis e, nem sempre
certas questes relacionadas ao interesse pblico conseguem conquistar
ressonncia e se manter na disputa argumentativa.
Compreendendo que os momentos deliberativos circunscritos aos media e
tambm ao sistema poltico ao longo do tempo criam condicionantes para a
deliberao pblica; que o debate sobre a comunicao de massa envolvendo
atores parlamentares e mediticos concerne individualmente a esses agentes; e,
por fim, que esse um debate que deve se calcar na argumentao e nas
justificativas de natureza pblica (ao custo da perda da legitimidade conferida aos
referidos campos), questiona-se em que termos e com que consequncias ocorreu o
processo discursivo que culminou na formatao de uma empresa de radiodifuso
pblica. O prximo captulo se estende na problematizao desse objeto e
apresenta os percursos metodolgicos selecionados para a investigao das
dinmicas argumentativas sobre a criao da Empresa Brasil de Comunicao.

161

5 PROBLEMATIZAO E DISCUSSO METODOLGICA

5.1 Problematizao
A abordagem deliberativa da comunicao poltica enfrenta os problemas
caractersticos dos fenmenos que ainda se encontram em processo de formulao
como objeto de pesquisa emprica. O desafio de refletir sobre os mtodos de
apreenso das prticas comunicativas sob o ponto de vista da democracia
deliberativa constituiu desde o incio uma motivao adicional para a pesquisa
aqui desenvolvida. Os esforos empreendidos at o momento para identificar,
explicar e at promover a deliberao constituem uma pliade de abordagens.
Uma vez que as escolhas e os recortes so inevitveis, torna-se difcil desenhar
uma pesquisa que abarque a complexidade dos processos, atores e discursos que
tm lugar no sistema deliberativo.
O primeiro recorte aqui aplicado se refere seleo de duas esferas, ou
arenas discursivas: os media, representados pelo jornalismo impresso, e a esfera da
poltica institucional, especificamente o Parlamento. Certamente, o debate pblico
sobre a criao da Empresa Brasil de Comunicao assim como as polticas
regulatrias para o setor que circula no sistema deliberativo envolve outras
situaes e outros atores (a exemplo do prprio Frum Nacional de TVs Pblicas,
j citado neste trabalho). Traar a circulao de discursos prevista no two track
model dependeria de uma anlise que contemplasse, por exemplo, as
manifestaes da esfera civil organizada, que h trs dcadas alimenta seus
prprios espaos discursivos sobre o tema da Comunicao Social.

Uma vez que uma pesquisa de tal dimenso excederia esta tese, a escolha
por analisar a imprensa escrita e o Parlamento possibilita que dois processos
fundamentais para a democracia deliberativa sejam contemplados: a formao da
opinio e a tomada de deciso. Embora a opinio publicada seja equivalente a uma
das acepes de opinio pblica (Gomes 2004), a comunicao de massa constitui
um espao intermedirio que d visibilidade e confere legitimidade a argumentos
e posicionamentos disponveis aos governantes e esfera civil. No que concerne
tomada de deciso, no segredo que as polticas so construdas em grande
medida nos bastidores. No entanto, permanece a importncia do Parlamento como
espao em que discursivamente os representantes marcam posies, constroem
solues e disputam poder. Em suma, a anlise dessas duas esferas pode
representar, de forma consistente, o debate pblico no sistema deliberativo.
O segundo recorte necessrio diz respeito temporalidade. Uma das
contribuies que a interpretao do sistema deliberativo trouxe a percepo de
que processos deliberativos acontecem em longo prazo e raramente podem ser
apreendidos a contento em episdios isolados. Certamente, cada questo ou
poltica delimita seus prprios momentos, mas muitas polticas pblicas
compartilham caractersticas deliberativas em seu processo de formulao: as
questes so (1) tematizadas na sociedade; e (2) convertidas em polticas pblicas
na esfera poltica; estas polticas so (3) postas em ao e avaliadas pelos sujeitos.
No caso das polticas de comunicao, houve diversos episdios que
fomentaram o debate pblico a exemplo da Assembleia Nacional Constituinte
(1987-1988) ou a formulao da Lei do Cabo (1995). No h dvidas que a
configurao da EBC guarda traos histricos desse debate alargado no tempo,
mas o embrio da empresa pode nitidamente ser identificado no ano de 2006,
quando o Ministrio da Cultura direcionou esforos promover o I Frum Nacional
de TVs Pblicas. A partir desse marco inicial, foram traadas as fases a
caracterizarem o processo deliberativo aqui analisado.
Tambm a propsito das especificidades dos temas e questes em tela na
deliberao, um terceiro recorte aplicado nesta pesquisa. Trata-se das

163

caractersticas que marcam o prprio campo da Comunicao de massa. Tal como


discutido no Captulo 3, os mass media renem instituies, atores e prticas que
so cruciais para a vida em sociedade. H a dimenso da sociabilidade de massa,
em que valores e interpretaes so construdos e compartilhados, mas,
especialmente, h as funes desempenhadas pelos media em relao s prticas
polticas. Em outras palavras, reger a visibilidade e a construo de sentidos
pblicos dota os meios de comunicao de massa de grande poder inclusive o
poder de conceder poder (econmico ou poltico), atravs do prestgio.
Nesse panorama, se agir livre da interferncia do campo Poltico
desejvel para as empresas mediticas (para auferir lucros ou garantir outros
interesses), regular, controlar ou lanar mo da comunicao de massa torna-se de
suma importncia para os polticos. A sociedade civil (organizada ou no) acaba
por permanecer margem dos principais processos que venham a definir a
regulao e o modo de operao dos media. Isso inclui a manuteno de uma
posio de consumidor perante quilo que oferecido pelas empresas de
comunicao isto , a mxima a lei da oferta e da procura, a despeito do valor
social do acesso cultura e informao.
A criao da EBC, embora atinja o conjunto da sociedade, mobiliza apenas
os atores que esto em posio de reconhecer essas especificidades do campo da
Comunicao. Uma vez que o alargamento da percepo das funes sociais dos
media dependeria da autocrtica de seus veculos, a maior parte da sociedade
informada quase que exclusivamente pela comunicao de massa permanece
alheia ao debate. Ordinariamente, apenas grupos mais articulados em
movimentos sociais, alm dos prprios empresrios e os polticos, participam, em
alguma medida, do debate sobre polticas de comunicao.
Mas, a despeito da aparente alienao dos cidados comuns nesse cenrio,
no possvel abrir mo (no mnimo) do assentimento da sociedade s aes
empreendidas por empresrios dos media e atores polticos. Na realidade,
qualquer discurso proferido por esses atores sobre o tema inevitavelmente
revestido de apelos ao interesse pblico: pela liberdade de expresso que os

164

empresrios recusam o controle pblico dos meios eletrnicos e pela garantia da


pluralidade de opinies que os governos lanam mo de emissoras educativas
para praticar o proselitismo poltico. Isso significa que a justificao pblica
requisito para a legitimao do poder do qual usufruem as instituies e os atores.
E essa justificao se d, dentre outras estratgias, atravs dos discursos
propriamente argumentativos.
A partir dessas consideraes, o problema de pesquisa que se coloca
examinar de que modo se articulam no sistema deliberativo interesses pblicos e
privados no processo de criao da Empresa Brasil de Comunicao. A
caracterizao das dinmicas argumentativas, levando em conta a complexidade
de instituies, atores e interesses, conduz o trabalho s seguintes questes de
pesquisa:

Como se configuram os momentos deliberativos? Ao tornarem publicamente

disponveis argumentos sobre a criao da EBC, a imprensa e a esfera


parlamentar constituram momentos de debate marcados por um contexto
espacial e temporal. Tomando em considerao as caractersticas estruturais dos
campos dos media e da poltica e suas prticas comunicativas, reflete-se sobre a
articulao do debate pblico na imprensa e no Congresso ao longo das fases do
processo deliberativo.

Como se deu a participao dos atores no debate sobre a EBC? Dado que os

atores medeiam discursivamente a exposio e a disputa entre interesses


pblicos e privados, o acesso dos atores visibilidade e s oportunidades de
defender perspectivas e posicionamentos influencia sobremaneira o processo
deliberativo.

Como se deram as dinmicas argumentativas, ou seja, como se caracterizou o

debate em termos procedimentais e substantivos? Nesse aspecto, so avaliados


os valores caros teoria deliberacionista, como os nveis de justificao, a
construo de controvrsias e o aperfeioamento das razes demonstrados pelos
participantes. Adicionalmente, o contedo dos discursos interpretado e
categorizado de acordo com a natureza dos argumentos.

165

Finalmente, questiona-se de que modo o ethos poltico e o ethos do

Jornalismo condicionam o debate pblico sobre a EBC. Isso implica estabelecer


relaes entre os diversos aspectos acima mencionados de modo que, ao final,
seja possvel interpretar de que maneira interesses pblicos e privados so
confrontados e acabam por influenciar o desenho dessa poltica pblica de
comunicao.

5.1.1 Hipteses
Estas questes, embora tenham como referncia um objeto particular, que
o debate sobre a criao da EBC, compartilham preocupaes comuns a
pesquisas do campo da Comunicao poltica e da democracia deliberativa, alm
das investigaes dedicadas a refletir sobre as polticas pblicas de comunicao.
Portanto, a formulao das hipteses remonta os primeiros captulos da tese, onde
tais temas foram discutidos. Seguindo essa fundamentao, as expectativas
relativas aos resultados da anlise emprica compreendem as hipteses abaixo
apresentadas.
Em primeiro lugar, considera-se que os espaos, como o Plenrio da
Cmara dos Deputados, ou as pginas dos veculos jornalsticos de relevncia
nacional, assim como as ocasies, tais como a articulao de um problema como
uma questo de interesse pblico, ou a elaborao de um projeto de lei,
constituem

momentos

deliberativos.

Esses

momentos

deliberativos

so

perpassados por contextos que modificam os debates ali abrigados atravs de


regras explcitas ou prticas institucionalizadas. As hipteses a seguir abrangem
esses aspectos espaciais e temporais a marcarem o sistema deliberativo.

H1a: A deliberao sobre a criao da EBC se sucedeu em fases tpicas que partem
da tematizao pblica e da configurao de um problema (a necessidade de se intervir na
radiodifuso pblica) produo da poltica (implementao da EBC) e sua avaliao.

166

H1b: Cada esfera comunicativa rene condicionantes institucionais que favorecem


ou prejudicam o desenvolvimento de um debate deliberativo. Enquanto o Congresso
equilibra a necessidade de construir discursivamente acordos com a premncia de produzir
decises, a imprensa convive com a administrao de seus objetivos comerciais e a
deontologia do campo jornalstico.

Uma das dimenses afetadas pelos contextos caractersticos de cada esfera


de debate no sistema deliberativo a participao dos atores. Em outras palavras,
os momentos deliberativos so marcados por assimetrias de poder que se refletem
no acesso dos participantes fala. Na Cmara, h uma estrutura que, por um lado,
garante que os parlamentares se inscrevam para falar no Plenrio e participem
discursivamente da formulao das polticas em debate. Mas, em contrapartida,
tambm h uma srie de privilgios distribudos aos parlamentares que ocupam
posies superiores na hierarquia da Casa, assim como mais espao queles que
fazem parte das maiorias.
Na imprensa, os valores da tica jornalstica defendem a presena das
vrias interpretaes e posicionamentos possveis sobre as histrias reportadas.
No entanto, h limitaes de ordem fsica e h tambm a aplicao de critrios a
orientar quais so as fontes a serem consultadas. A autorizao para expor um
posicionamento e apresentar razes concedida de acordo com o prestgio dos
atores h claras preferncias por autoridades formal ou informalmente
constitudas, seja por sua expertise, seja pelo cargo que ocupam. Adicionalmente, a
atribuio do jornalista de articular a narrativa e dot-la de sentido coloca-o em
condies de superioridade como autor de discursos (Bennett et al. 2007; Ferree et
al. 2002; Gomes 2008c; Maia 2012; Peters 2008). As hipteses resultantes desse
cenrio seguem abaixo.

H2a: Nos debates parlamentares sobre a criao da EBC, reproduzem-se as


estruturas hierrquicas de poder que marcam a participao no Plenrio da Cmara dos
Deputados, favorecendo-se as lideranas e as maiorias.

167

H2b: No debate sobre a radiodifuso pblica, h nos mass media uma desigual
distribuio das cotas de visibilidade argumentativa entre atores das esferas poltica e civil
e tambm desigualdades na representao dos vrios setores sociais.

Quanto s dinmicas argumentativas: H uma dimenso argumentativa


nas prticas polticas e na ao da imprensa que fundamental para a constituio
e interpretao dos problemas e justificao dos posicionamentos sobre questes
de interesse pblico. Esses discursos de cunho argumentativo correspondem em
maior ou menor grau s expectativas normativas da deliberao (tais como a
justificao pblica, o estabelecimento de controvrsias e o aprimoramento das
razes) e tambm desvelam em graus diferentes os interesses pblicos e privados
que subjazem os posicionamentos e as decises polticas.

H3: As dinmicas argumentativas sobre a criao da EBC no Plenrio da Cmara


e na imprensa nacional constituram controvrsias de interesse pblico, calcadas na
racionalidade e construdas com vistas produo de uma deciso poltica mais justa.

Esse conjunto de hipteses no pretende esgotar a complexidade dos


processos aqui abordados. Longe de praticar uma pesquisa verificacionista, que
resulta na confirmao de uma proposio rigorosa e especfica inicialmente
colocada (Braga 2011:13), pretende-se dar nfase aos aspectos mais importantes
para a caracterizao de um objeto de pesquisa que possui mltiplas facetas. As
hipteses servem, portanto, para a orientao da abordagem emprica e, mais
adiante, a interpretao dos achados e formulao de insights. O prximo tpico
discute, ento, as estratgias terico-metodolgicas aplicadas na investigao do
debate pblico sobre a criao da EBC.

5.2 Estratgias metodolgicas

168

H, por trs da pesquisa aqui desenvolvida, uma concepo muito


definida sobre os media e os processos comunicativos. Longe de pensar a
Comunicao como uma troca de contedos mediada por dispositivos
tecnolgicos, trata-se de uma investigao que aponta como objeto certos
processos humanos e sociais de produo, circulao e interpretao de sentidos,
fundados no simblico e na linguagem, como descreve Frana (2001). , como
descreve a autora, uma abordagem denominada praxiolgica, pois prope uma
outra concepo do conhecimento e da ao, do mundo e da sociedade, do
indivduo e da sociabilidade em oposio concepo representacionista e
cognitiva (Qur 1991:72)107. A referida abordagem se manifesta na considerao
de trs aspectos fundamentais que guardam similaridade com as prprias
categorias de anlise desta pesquisa a ideia dos atores como parceiros da interao,
a linguagem e o contexto e a experincia.
A investigao emprica se d, dessa forma, pela triangulao entre os (1)
discursos

parlamentares

mediticos,

(2)

os

atores

que

participam

argumentativamente desse debate e (3) o contexto que abriga e delimita essas


interaes.

5.2.1 Operadores analticos


Os operadores analticos que viabilizam a investigao do debate pblico
no sistema deliberativo sobre a criao da EBC seguem a mesma triangulao,
agregando as variveis que definem os momentos deliberativos (contexto), os
atores participantes e as dinmicas argumentativas. Adicionalmente, h uma
preocupao com as consequncias desse debate pblico ou seja, os argumentos
e os interesses prevaleceram a partir das disputas argumentativas para as
prprias polticas de radiodifuso pblica.

Essa concepo representacionista e cognitiva tambm denominada por Qur e Frana como
uma tradio epistemolgica, uma vez que reflete sobre a comunicao em termos de aquisio,
transmisso e tratamento da informao (Frana 2003; Qur 1991).
107

169

Momentos deliberativos
Os momentos deliberativos so caracterizados a partir do cruzamento
entre os lugares que abrigam a deliberao com a fase na qual eles ocorreram. De
modo a elucidar essa relao, retoma-se a discusso apresentada no Captulo 1,
onde se afirmou que essas so as duas dimenses a definirem as condies em que
se d a deliberao. No caso aqui investigado, h, primeiramente, a dimenso
espacial (1) Plenrio da Cmara dos Deputados, na esfera poltica; e, na esfera
meditica, cada uma das sees e editorias dos jornais dirios (2) Folha de S. Paulo e
(3) O Globo; e das revistas semanais (4) Veja e (5) Carta Capital. A dimenso
temporal abrange trs fases especficas: (1) o perodo que antecedeu a criao da
EBC (Fase de Elaborao); (2) o perodo de formulao da poltica pblica (Fase de
Implementao); e (3) os desdobramentos da tomada de deciso (Fase de
Avaliao). A caracterizao dos momentos deliberativos evidencia como os
contextos perpassam as prticas argumentativas.

Atores participantes
Os atores de quem se trata nesta pesquisa evocam uma compreenso dos
sujeitos da comunicao, ou sujeitos interlocutores. Como explica Frana (2006),
trata-se de sujeitos que falam um com o outro, produzidos nos e pelos laos
discursivos que os unem. Sujeitos no antecedem a relao, mas resultam dela
sejam elas relaes de conjuno, enfrentamento, de associao ou de conflito.
De acordo com o problema colocado por esta investigao, h dois modos
de se constituir os sujeitos. Em primeiro lugar, h atores que enunciam seus
argumentos diretamente. Esse proferimento direto corresponde aos discursos dos
parlamentares quando de suas intervenes no Plenrio e tambm no discurso
dos media, quando o ator tem a oportunidade de assinar uma matria publicada na
imprensa frequente na atividade dos jornalistas, mas que inclui o caso dos
colaboradores ou leitores que escrevem textos para os veculos.

170

Adicionalmente, h tambm aquelas situaes em que os atores tm seus


discursos citados indiretamente. Essas situaes so tpicas do debate mediado,
uma vez que os posicionamentos, as opinies e as justificativas apresentadas pelos
sujeitos so selecionados, editadas e articuladas com as demais falas por meio da
ao de outros atores neste caso, os jornalistas108.

Esfera

Setor

Descrio

Especialista
Jornalista/Colunista
Leitor

Professores universitrios, pesquisadores


Jornalistas e colunistas dos veculos analisados
Leitores dos veculos analisados
Sindicalistas, empreendedores morais, dirigentes de ONGs ou
grupos organizados

Movimentos Sociais
Civil

Profissional da
comunicao de massa
Setor privado da
Comunicao
Setor pblico da
Comunicao
Empresa
Poder Executivo

Poltica

Poder Executivo (outras


esferas)
Poder Legislativo
Partido poltico

Poder Judicirio
Tabela 6: Classificao dos atores.

Jornalistas, artistas, escritores, cineastas, msicos etc.


Dirigentes de empresas de comunicao comercial, de
associaes, de sindicatos patronais
Empresa de comunicao, associaes, sindicatos patronais
Dirigentes de emissoras pblicas de radiodifuso, associaes
Emissoras pblicas de radiodifuso, associaes
Outras empresas
Agentes do Estado, representantes eleitos, servidores
nomeados ou concursados do Executivo Federal
Governo
Polticos do Poder Executivo de esferas estaduais ou
municipais
Senadores e Deputados Federais
Casas do Poder Legislativo, agrupamentos de parlamentares
Polticos sem mandato
Partidos polticos
Instncias judiciais

Outra clivagem propiciada pela observao dos atores abrange um valor


importante para a teoria deliberativa: o acesso ao debate. Um dos princpios
importantes para a deliberao pblica a possibilidade de qualquer pessoa
interessada ou que venha a sofrer as consequncias das decises tenha
oportunidade de participar da discusso. importante, ento, caracterizar quem
Ao tratar dos sujeitos dos processos comunicativos, o trabalho no pretende ignorar as
diferenas entre as interaes mediadas e a comunicao face a face. Mas, evitando as teorias
informacional ou crtica da comunicao de massa, prioriza-se o entendimento das relaes
estabelecidas entre os atores. Para tanto, as particularidades dos contextos comunicativos
mediados ou no e sua influncia nas interaes so abordadas no operador analtico
denominado momentos deliberativos.
108

171

so os atores que so convidados a dar visibilidade a seus pontos de vista nos


media, o que se denomina standing (Ferree et al. 2002), ou que usam seu poder de
fala no Plenrio do Congresso para expor argumentos109. Os atores a participar do
debate sobre a radiodifuso pblica e sobre a criao da EBC foram classificados
de acordo com a Tabela 6.

Dinmicas argumentativas
A compreenso das dinmicas argumentativas depende de duas
dimenses de anlise: como se debate e o que se fala. A primeira delas a dimenso
formal, que avalia a deliberao enquanto procedimento democrtico discursivo
envolvendo a qualidade das justificativas, a pluralidade de razes, a reflexividade
e a abertura para a mudana dos posicionamentos. A segunda dimenso
substantiva e atenta para os posicionamentos, as razes e o modo pelo qual a
questo abordada em termos de poltica pblica.
A investigao dessas dinmicas advm de uma anlise de contedo que se
concentra em uma categoria fundamental, que o argumento. Mas, para delinear
o que se denomina argumento, preciso lidar com o conceito de discurso que
aplicado neste trabalho. A teoria Habermasiana contribuiu na conceituao com a
teoria da ao comunicativa, explicando que os discursos consistem de processos
argumentativos nos quais h um confronto entre afirmaes pretensamente
vlidas, a partir do qual um acordo seja construdo (Habermas 1983:42)110. Como
109 Essa anlise indica tambm a distribuio de oportunidades de participao argumentativa dos
atores na forma de cotas de visibilidade (Gomes 2004).
110 A definio de Habermas criticada por Dryzek por atribuir ao discurso uma dimenso
emancipadora, que no percebe a possvel manifestao de constrangimentos (Dryzek 2000;
Mendona 2010:60-1). Essa crtica, no entanto, no modifica essencialmente o conceito de discurso e
argumentao racional que sustenta ambas as perspectivas de deliberao. Para Dryzek, [u]m
discurso um meio compartilhado, incorporado na linguagem, de dar sentido ao mundo.
Qualquer discurso ser sempre baseado em pressupostos, julgamentos, contendas, disposies e
capacidades. Estes termos de referncia em comum permitem que aqueles que se inscrevem em um
discurso particular percebam e transformem pedaos de informao sensvel em histrias ou
narrativas coerentes que possam ser transmitidas de modo intersubjetivamente significativo.
Assim, um discurso geralmente gira em torno de um enredo central, contendo opinies sobre fatos
e valores (Dryzek 2000:18). No original, A discourse is a shared means of making sense of the
world embedded in language. Any discourse will always be grounded in assumptions,
judgements, contentions, dispositions, and capabilities. These shared terms of reference enable
those who subscribe to a particular discourse to perceive and compile bits of sensory information
into coherent stories or accounts that can be communicated in intersubjectively meaningful ways.

172

sintetiza Gehring, a partir das reflexes de Habermas, um argumento uma


afirmao (ou pretenso de validade) justificada por razes que contestada por
outras pretenses de validade (acompanhadas por suas prprias razes). Essa
disputa entre razes, afirma o autor, avaliada com base em critrios aceitos de
comum acordo o que produz resultados mais razoveis e, portanto, mais
convincentes que os argumentos originais (Gehring 2007:6)111.
A identificao dos argumentos apresentados em cada fala de parlamentar
ou matria jornalstica, bem como a avaliao (dos atributos deliberativos), a
categorizao (conforme autoria, temtica e abrangncia), e a contextualizao
(nos diferentes momentos deliberativos) acabam por descrever as dinmicas
argumentativas a respeito da criao da EBC.

Os operadores analticos aqui apresentados momentos deliberativos,


atores e dinmicas argumentativas se desdobram em variveis empricas
adequadas anlise do debate pblico em duas esferas do sistema deliberativo, os
media jornalsticos e o debate parlamentar.

5.2.2 Variveis empricas do debate pblico


Tendo como unidade de anlise cada argumento presente nos discursos
parlamentares e nas matrias jornalsticas, a anlise emprica do debate pblico
sobre a EBC se d a partir de variveis referentes (1) ao contexto, (2) aos atores e
(3) aos argumentos. Os tpicos abaixo detalham esses indicadores.

Variveis contextuais
As variveis contextuais informam sobre o que caracteriza cada momento
deliberativo. No caso das matrias jornalsticas impressas, so registradas
Thus a discourse will generally revolve around a central storyline, containing opinions about both
facts and values.
111 No original: An argument is a validity claim accompanied by reasons, which may be disputed
by another validity claim accompanied by other reasons. Competing validity claims are appraised
and judged in a discursive process against commonly accepted criteria (Habermas, 1973, 1999, pp.
113-116, Gehring, 2003), so that the outcome is better reasoned, and thus more convincing, than
any of the original claims.

173

informaes sobre em que veculo, seo ou coluna foi publicada a matria, alm
do tipo de notcia e gnero jornalstico a que pertence o texto. Para os discursos
parlamentares no Plenrio da Cmara, anotada em fase da sesso legislativa
foram pronunciados os discursos. Tanto para os textos jornalsticos quanto para as
falas parlamentares interessa tambm a data de sua publicao ou proferimento.

Variveis dos atores


A caracterizao dos atores que participam argumentativamente do
debate pblico diferente para cada esfera. No caso das falas em Plenrio, a
autoria dos discursos sempre coincide com o ator ao qual concedida a
visibilidade. Identifica-se, assim, o parlamentar por seu partido, estado, se ocupa
algum cargo de liderana e posicionamento seu partido sustenta em relao ao
Governo. Para as matrias jornalsticas, frequentemente, h diversos atores
representados por seus argumentos, realizando, inclusive, um debate interno ao
texto. Nesse caso, importante identificar a autoria da notcia (se um jornalista
do veculo ou no) e, por meio de citaes, quais outros atores enunciam os
argumentos. Para a caracterizao desses atores importante situ-los socialmente
se da esfera civil ou poltica e, dentro dessas categorias, suas respectivas
clivagens.

Variveis dos argumentos


A anlise das dinmicas argumentativas mais complexa e abrange um
nmero e uma diversidade maiores de variveis. avaliado em cada discurso
parlamentar e cada notcia se possvel apreender um posicionamento favorvel
ou contrrio quanto criao da EBC ou radiodifuso pblica em geral (para
isso, o nvel de generalizao da argumentao quanto poltica pblica tambm
considerado). Independente de haver um posicionamento manifesto, considera-se
tambm qual o tratamento dado aos contra-argumentos se so ignorados,
refutados, apresentados de forma neutra ou validados. Adicionalmente, para cada

174

argumento identificado, avaliada a qualidade de suas justificaes se uma


justificao incompleta ou inferior, ou qualificada.
A anlise substantiva dos argumentos envolve, por sua vez, aquelas
variveis que descrevem o que se fala sobre a criao da EBC e sobre as polticas de
radiodifuso em geral. A primeira delas descreve o nvel de generalizao dos
debates sobre a poltica pblica.
As variveis seguintes analisam e agrupam os argumentos por seus
contedos. As categorias foram elaboradas a partir de um mtodo indutivo de
leitura e coleta dos proferimentos de carter argumentativo112. De poder de um
conjunto de asseres, passou-se ao agrupamento por similaridade. A seguir, a
estratgia adotada para lidar com o volume e variedade de argumentos
encontrados foi sintetiz-los e agrup-los por afinidade. Esses argumentos
agrupados deram origem s temticas e, por fim, essas temticas foram
novamente organizadas em eixos interpretativos resultando em trs graus de
classificao (nveis de generalizao da argumentao, temticas e eixos
interpretativos). Essas variveis so abaixo apresentadas.

Nveis de generalizao da argumentao


Os nveis de generalizao da argumentao demonstram se, ao discutir
um projeto especfico, foi possvel realizar um debate sobre as polticas para todo
um setor113 ou seja, a criao da EBC favorece um debate sobre a regulao da
radiodifuso ou o debate se concentra nos detalhes pontuais da lei em votao?
So quatro os nveis previstos.

Nvel do Projeto: Quando restritos ao nvel do projeto, os argumentos

discutem aspectos pontuais da proposta em discusso. So aqui contempladas


112 Para a elaborao da listagem, uma amostra de discursos proferidos em quatro sesses da
Cmara dos Deputados e dois meses de cobertura da Folha de S. Paulo foram analisadas. Os
resultados preliminares dessa amostra foram apresentados em Miola 2011 e 2011b.
113 No se trata, aqui, de lanar mo do conceito de Habermas sobre generalizao dos discursos
resultante da abstrao dos argumentos na esfera pblica (Bohman 1996; Habermas 2003;
Mendona 2009). A ideia de generalizao aqui apresendada, restringe-se aplicao do termo de
modo estritamente substantivo, referindo-se ao quo especficos ou generalizveis podem ser os
argumentos sobre determinada poltica pblica.

175

propostas tais como: onde deve ser a sede da empresa; se os direitos de


transmisses esportivas devem ou no ser cedidos a emissoras pblicas; como
deve ser composto o Conselho Curador e assim por diante. As intervenes no
nvel do projeto podem partir da anuncia prvia da criao da EBC, mas
apresentar sugestes de aperfeioamento, ou, por outro lado, utilizar a crtica a
pontos especficos para justificar a desaprovao do conjunto da proposta.

Nvel da EBC e da TV Brasil: So argumentos que, embora no restritos a

questes pontuais do projeto de criao da EBC, discutem especificamente a


empresa ou sua principal emissora pblica. Os discursos neste nvel no se
restringem a aspectos especficos do projeto, mas tampouco generalizam ao nvel
de uma discusso sobre o setor pblico de rdio e televiso ou o modelo de
negcio e situao do mercado da radiodifuso. So argumentos tpicos desse
nvel aqueles que avaliam os impactos positivos ou negativos da criao da EBC
ou da TV Brasil, isoladamente, na difuso da educao ou no oramento pblico,
por exemplo.

Nvel da Radiodifuso Pblica e do Mercado de Radiodifuso: Argumentos mais

generalizantes, que tm por objeto a Radiodifuso Pblica como uma questo


inserida no campo da Comunicao de massa, fazem parte do terceiro nvel
discursivo. Por excluso, trata-se daqueles argumentos que ultrapassam os
limites evidentes do projeto em discusso e oferecem interpretaes sobre a
situao da radiodifuso pblica nacional e sobre as iniciativas de regulao
estatal.

Nvel do processo de tomada de deciso: No que tange poltica pblica em

debate, esses argumentos so perifricos, pois, em lugar de discutir


substancialmente a radiodifuso ou a criao da EBC, tratam do processo de
produo da deciso ou mesmo do jogo poltico.

Eixos interpretativos
A classificao dos argumentos de acordo com seu contedo tambm se
deu em eixos interpretativos. Essa proposta foi livremente inspirada na

176

classificao de tipos de argumentos elaborada por Bernhard Peters (Peters et al.


2008). Os autores, investigando a argumentao no Jornalismo, propem seis tipos
de argumentos possveis na cobertura poltica:

O argumento emprico envolve a justificao de reivindicaes a partir de

fatos, explicaes empricas, teorias e prognsticos. Tais justificativas esto


associadas a relaes e regularidades resultantes do mundo natural ou social, ou
ligadas a eventos e circunstncias futuras que so independentes das decises ou
atos dos indivduos ou de resultados hipotticos das aes.

O argumento pragmtico se relaciona s oportunidades de ao, previses

sobre os percursos possveis e avaliaes sobre os provveis resultados disso.

O argumento tico justifica ou critica um caso explcito de questes morais ou

ticas, princpios, normas, e sua aplicao. Envolve as bases normativas ou as


aplicaes normativas.

argumento

esttico/avaliativo

trata

da justificao

de

afirmaes,

preferncias e objetivos de cunho avaliativo ou esttico em graus de satisfao


(desirability) ou realizao (accomplishment).

O argumento legal envolve a aplicao de normas legais e princpios

constitucionais.

A metacomunicao envolve argumentos de carter reflexivo, que tratam do

prprio processo comunicativo (Peters et al. 2008:153-8).

A partir dessa sugesto dos autores, foram elaboradas algumas categorias


correspondentes aos argumentos que circularam nos media e no Congresso sobre a
EBC e a TV Brasil. So, portanto, investigados os seguintes eixos interpretativos:

Eixo do Processo de Produo da Deciso: abrange aqueles argumentos que

caracterizam ou questionam o prprio processo discursivo, com seus propsitos


e impactos. Esses argumentos demonstram as disputas entre Governo e oposio
e os Poderes Executivo e Legislativo, materializadas no projeto da EBC; tambm
questionam o formato do projeto de lei e o volume de debate a seu respeito, se

177

adequados ou no natureza da poltica. Na classificao de Peters et al. (2008)


este eixo corresponde Metacomunicao.

Eixo da Regulamentao da Comunicao: Esse eixo congrega as falas que tm

como fim discutir o panorama legal da radiodifuso e/ou da Comunicao


Social. Em debate aqui est tambm a constitucionalidade da Medida Provisria.
Para Peters et al. (2008), estes seriam argumentos legais.

Eixo do Carter Pblico e Valores da Radiodifuso Pblica: Como eixo mais

importante no debate sobre a EBC e a TV Brasil, discute as diferentes concepes


de radiodifuso pblica, suas funes, suas atividades e a avaliao de sua
atuao. O eixo leva em conta tambm questes pontuais como a permisso para
a veiculao de publicidade, a importncia dos ndices de audincia e os
exemplos internacionais a orientarem a radiodifuso pblica nacional.
Finalmente, considera tambm as avaliaes sobre o carter pblico ou estatal da
empresa e de suas emissoras, assim como os papeis do Estado e da sociedade
nessa definio. Dentro das acepes de Peters et al. (2008), este eixo aborda os
argumentos ticos.

Eixo Tcnico-administrativo: Cabem neste eixo os discursos sobre a sede da

empresa; a cobertura das transmisses; a adequao da estrutura aos padres de


tecnologia digital e, especialmente, questes de ordem financeira, como o nus e
o volume dos investimentos aplicados na empresa. Trata-se dos argumentos
pragmticos, na proposta de Peters e seus colegas (2008).
Tais eixos abarcam as temticas que, por sua vez, se ramificam em
argumentos essas categorias so apresentadas a seguir.

178

Temticas e Argumentos
Eixos

Temticas

1. Processo
de Produo
da Deciso
(Metacomun
icao)

Disputas
entre
Governo e
Oposio

2.
Regulament
ao da
Comunica
o (Legal)

3. Carter
pblico e
Valores da
Radiodifus
o Pblica
(tico)

Subgrupos de Argumentos

As discordncias sobre a criao da EBC repercutem as disputas entre Governo e oposio:


Enquanto a oposio dificulta a aprovao da matria para prejudicar o Governo, o
Governo lana mo de mecanismos para forar sua aprovao.
No h grandes controvrsias sobre o projeto da EBC. As disputas entre Governo e
oposio so normais.
Disputas
A criao da EBC por MP mais um exemplo da frequente interferncia do Governo no
entre Execut. Poder Legislativo. Essa interferncia gera distores no processo de produo da deciso. A
e Legislat.
MP trata de um tema polmico, que favorece o desacordo.
Formato do
A criao da EBC por MP se justifica pela dificuldade de inserir a questo da radiodifuso e
projeto
a regulamentao da comunicao na pauta do Congresso. Os debates sobre a EBC foram
(Medida
satisfatrios. A MP evita o surgimento de emissoras estatais, sem instrumentos reguladores.
Provisria)
O debate sobre a criao da EBC foi limitado pelo curto prazo disponvel para a tramitao
da proposta. Uma poltica dessa natureza requer um debate mais amplo e uma proposta
que no tramite em regime de urgncia.
Constituciona A MP inconstitucional, pois no h urgncia ou relevncia na matria. H aspectos
lidade da Lei inconstitucionais referentes criao de tributos, dispensa de licitao e contratao de
funcionrios e contratos na MP.
A Medida Provisria constitucional, pois tm relevncia. Alm disso, no h criao de
tributos e sim a destinao de um tributo j existente. Os demais dispositivos, como
dispensa de concurso ou licitao, so necessrios para o funcionamento da empresa (dada
a natureza da atividade).
Regulamenta A Constituio de 1988 j previa o sistema pblico de radiodifuso, mas os dispositivos
o da
nunca foram regulamentados. A lei de criao da EBC regulamenta dispositivos
Radiodifuso constitucionais at ento ignorados e orienta as demais emissoras de carter pblico.
Pblica
A criao da EBC uma tentativa de censurar a mdia, motivada por uma cobertura
jornalstica crtica ao governo.
O Governo deve no apenas criar a EBC, como tambm promover a regulamentao da
comunicao eletrnica.
Direitos de
A cesso de direitos de transmisso uma ingerncia do Estado nas relaes comerciais
Transmisso entre emissoras e entidades esportivas.
Eventos esportivos nacionais so de interesse pblico e deve ser exibidos nas emissoras
pblicas, caso as emissoras detentoras dos direitos no pretendam transmiti-los. Esta uma
prtica comum na Argentina.
Estatal X
A TV Brasil ser mais uma emissora manipulada pelo Governo, para promov-lo e ser
Pblica
veculo de propaganda estatal. As caractersticas do projeto provam o interesse do Governo
em "aparelhar" a empresa, assim, no haver pluralidade na programao.
O Governo deve dispor de meios de divulgao independentes de filtros editoriais
impostos pelas empresas de radiodifuso.
A TV Brasil uma emissora de carter pblico, autnoma em relao aos interesses estatais
e comerciais. Nenhuma emissora (pblica ou privada) livre de interesses e tentativas de
manipulao - so os mecanismos de controle que evitam seu uso indevido.
O carter pblico das emissoras determinado pela sua autonomia financeira.
Participao
Os mecanismos de participao da sociedade (Conselho Curador e a Ouvidoria) e sua
da Sociedade pluralidade contribuem para o carter pblico da EBC e das demais TVs pblicas.
(Conselhos e A eficcia do Conselho Curador depende das indicaes de seus membros: eles no devem
Ouvidoria)
ser indicados pela Presidncia e devem incluir representantes do Congresso e do corpo de
funcionrios e/ou membros de movimentos representativos da sociedade.
Os mecanismos de controle (tais como o Conselho Curador e a Ouvidoria) no so
suficientes para garantir a autonomia da EBC, pois o modo de seleo dos representantes
falho e seus poderes limitados.
Democratiza A criao da EBC corresponde s demandas da sociedade de democratizao da
o da
comunicao e reconhecimento da comunicao como direito humano fundamental e a
Comunicao importncia da liberdade de expresso. A EBC favorecer a quebra do monoplio da
comunicao, permitindo a livre circulao das opinies.
A EBC favorecer a descentralizao do acesso aos contedos e aos meios de produo
audiovisual, fomentando as produes independentes.
Funes
tarde para a criao de um sistema pblico nacional. A realidade atual oferece alternativas
polticas,
de informao, cultura e educao que anteriormente no existiam. As emissoras comerciais
educativas,
cumprem todas as funes educativas, culturais e polticas da radiodifuso.
culturais e
A Radiodifuso Pblica desempenha funes democrticas, oferecendo pluralidade de
econmicas
informaes, favorecendo a transparncia e o debate dos processos polticos e estimulando
da RP
a conscincia crtica dos cidados. A TV pblica desempenha funes culturais e educativas

179

Eixos

Temticas

Subgrupos de Argumentos

por exprimir a pluralidade nacional.


A TV Brasil desnecessria, pois j h vrias emissoras pblicas. A criao de mais uma
empresa de radiodifuso, enfraquecer as emissoras pblicas locais e regionais.
5. Padres Programao A programao das emissoras pblicas de qualidade superior das emissoras comerciais
de
e tambm se difere das TVs estatais que divulgam atos do Governo - logo a EBC elevar o
qualidade
nvel de qualidade da oferta televisiva. A TVs pblicas complementam e contribuem para
(Esttico e
elevar o nvel geral da programao comercial.
Avaliativo)
A programao das emissoras comerciais existentes de qualidade superior e j cumpre as
finalidades informativas, educativas e de entretenimento da radiodifuso. A programao
das TVs pblicas, e, consequentemente, da TV Brasil, de baixa qualidade.
Ibope
Os ndices de audincia no so relevantes, pois nem sempre refletem a boa qualidade da
programao. O papel da radiodifuso pblica no competir pela audincia e sim oferecer
boa qualidade de programao. A competio pela audincia uma preocupao exclusiva
das emissoras comerciais, quer dependem da publicidade.
Os ndices de audincia esto relacionados com a qualidade da programao, tanto para as
emissoras comerciais quanto para as pblicas. Se os ndices de audincia so baixos, a TV
ineficiente e/ou desnecessria e os recursos nela investidos esto sendo desperdiados.
Criar uma nova emissora no significa criar para ela um pblico.
Veiculao de A proibio da veiculao de publicidade pelas emissoras pblicas atende exclusivamente
publicidade
aos interesses de mercado das empresas privadas. O projeto de criao da EBC delimita o
tipo de financiamento admissvel.
A veiculao de publicidade descaracteriza a TV pblica, inconstitucional e deve ser
usada exclusivamente na radiodifuso comercial.
Exemplos
As TVs pblicas tm importncia reconhecida em experincias mundiais. O sucesso das
internacionai emissoras internacionais est educao pblica, aos temas locais, participao social,
s
proteo ao consumidor e melhoria dos padres de qualidade das emisses em geral.
At mesmo os mais bem sucedidos exemplos internacionais sofreram interferncia dos
Governos. No h garantias de que a TV Brasil reproduzir as experincias bem-sucedidas
internacionalmente.
4. Tcnico- nus do
A proposta de financiamento do projeto no ser onerar a sociedade, pois haver a criao
administrati investimento de um fundo de financiamento (no contingencivel) que fortalecer a radiodifuso pblica.
vo
Os modelos de financiamento aplicados em outras emissoras (taxas pagas pelo pblico) no
(Pragmtico)
so viveis no Brasil. A independncia financeira fortalece o carter pblico das emissoras.
Os investimentos necessrios para o funcionamento da EBC so muito altos e seriam mais
bem investidos em outras polticas prioritrias. No h independncia financeira na EBC.
Alm disso, no haver transparncia com a dispensa de licitaes. Os recursos do FISTEL
(ou qualquer outra taxa) devem ser utilizados de acordo com suas finalidades originais.
Os investimentos previstos para a EBC esto de acordo com as necessidades da atividade de
radiodifuso. Os gastos previstos para a emissora no so mais altos do que o que vem
sendo investido pelo Governo na comunicao estatal. Nas TVs comerciais, o pblico
indiretamente tambm as financia.
Estrutura de
A TV Brasil foi inaugurada s pressas e a programao e a distribuio do sinal ainda so
distribuio
precrios. A programao ainda a mesma das emissoras anteriores e a distribuio do
do sinal
sinal da TV Brasil ainda est longe de ser nacional. No h transmisses em So Paulo, uma
das cidades mais importantes. H a imposio de transmisso s TVs por assinatura.
Os processos de instalao e lanamento de nova programao requerem tempo. Os atrasos
de instalao da TV Brasil dependem da consolidao legal da empresa esto subordinados
burocracia estatal.
Digitalizao A EBC no est adequada digitalizao das transmisses de radiodifuso e a futura
ocupao do espectro digital.
Sede da
A sede da EBC deve ser em Braslia, pois esta a capital que representa todos os estados da
emissora
federao, alm de reunir as condies tcnicas e os recursos humanos necessrios. A
instalao da EBC em Braslia corresponde ao intento de descentralizar a produo
audiovisual. A instalao da sede da EBC no Rio de Janeiro pode gerar custos adicionais.
A sede da empresa e de suas emissoras no importante, uma vez que a tendncia atual a
descentralizao das operaes.
A sede da EBC deve ser no Rio de Janeiro, pois a cidade um centro cultural, rene o maior
plo de produo audiovisual, alm de ser a sede da ACERP. O Governo assumiu o
compromisso de instalar a EBC no estado do Rio de Janeiro.
Administra H problemas na centralizao da administrao. A estrutura burocratizada e h
o
concentrao de poder - o que incompatvel com a natureza da atividade de radiodifuso.
A burocracia imprescindvel em qualquer empresa pblica, para garantir a correo dos
processos administrativos.

Tabela 7: Eixos interpretativos, Temticas e Argumentos.

180

Posicionamento
O posicionamento pretende identificar se o argumento evidencia traos de
aprovao ou reprovao do projeto em debate. Algumas vezes, os argumentos
assumem certa neutralidade j so fundamentados em fatos, ilustraes ou
experincias, ou, diferentemente, assumem uma postura crtica, contemplando
simultaneamente aspectos positivos e negativos. No entanto, as justificativas,
frequentemente, evidenciam por si s uma inclinao favorvel ou contrria
poltica em construo. Os argumentos apresentados nos discursos parlamentares
e mediticos foram classificados em (1) Favorveis criao da EBC; (2) Contrrios
criao da EBC; e (3) Neutros ou apoiavam com reservas a criao da EBC114.

Unidade de anlise
A delimitao da unidade de anlise privilegiou o argumento, embora
tenham se mantido as referncias das peas discursivas em sua totalidade a
matria jornalstica ou o pronunciamento do parlamentar no todo. Ou seja, as
variveis analticas foram aplicadas de acordo com o que melhor evidenciasse sua
delimitao. Por exemplo, ao analisar o nvel da argumentao (se superficial ou
aprofundado) necessrio analisar a totalidade da notcia ou da fala; enquanto
isso, para refletir sobre os contedos das justificativas, preciso analisar sees do
texto individualmente.
O processo de identificao de cada unidade se deu da seguinte maneira:
primeiramente, ao longo dos pronunciamentos parlamentares e dos textos
jornalsticos, foram identificadas as sentenas argumentativas; a seguir, tais
sentenas foram classificadas de acordo com a lista final de argumentos
(apresentada na Tabela 7: Eixos interpretativos, Temticas e Argumentos.Tabela 7). A
reincidncia de determinado argumento em uma mesma pea (pronunciamento

Quando analisados discursos da fase de elaborao, antes da proposta do Governo tomar a


forma da empresa que seria criada, os posicionamentos foram analisados em relao ao servio de
radiodifuso pblica oferecido pelo Estado.
114

181

ou notcia) foi interpretada como o aprofundamento da justificao o que foi


importante para a categorizao da varivel nvel de justificao.
A vantagem de se utilizar como unidade de anlise os argumentos, e no
os pronunciamentos ou as notcias, possibilitar a interpretao do debate como
um processo amplo. Entende-se que, assim, a pesquisa se desobriga de identificar
princpios e valores da deliberao ancorada nas peas singulares de discurso. Em
outras palavras, com tal mtodo (e investigando as categorias adequadas)
possvel apreender tanto a pluralidade interna dos pronunciamentos e notcias,
atravs

da

presena

de

contra-argumentos,

quanto

modificao

dos

posicionamentos ao longo dos momentos deliberativos.

5.2.3 Recorte emprico e coleta


A conduo da pesquisa da deliberao no Congresso brasileiro e,
paralelamente, nos mass media quanto tematizao, implementao e avaliao
da poltica pblica que estabeleceu a Empresa Brasil de Comunicao demandou
uma coleta de dois tipos: os discursos enunciados no Plenrio da Cmara dos
Deputados115 e as notcias publicadas em alguns dos principais veculos de
jornalismo impresso em mbito nacional os jornais dirios Folha de S. Paulo e O
Globo e as revistas semanais Veja e Carta Capital.
A amostra da pesquisa foi composta

de 236 pronunciamentos

parlamentares e 235 matrias jornalsticas, distribudos de acordo com a Tabela 8.

Lugares da deliberao
Plenrio da Cmara dos Deputados
Matrias publicadas na imprensa
Folha de S. Paulo
O Globo
Veja
Carta Capital

Textos
coletados
403
607
339
224
23
21

Textos
analisados
236
235
138
74
8
15

% analisado (continha
argumentos)
58,6%
38,7%
40,7%
33,0%
34,8%
71,4%

Embora os debates no mbito das comisses parlamentares demonstrem ser um espao muito
rico para o debate e aperfeioamento das polticas pblicas, o projeto em questo no foi discutido
em qualquer comisso dado que tramitou em regime de urgncia.
115

182

Tabela 8: Pronunciamentos e matrias jornalsticas a abordarem o tema da radiodifuso pblica ou


da EBC entre 2006 e 2008.

No caso da deliberao mediada, a seleo das notcias foi feita a partir do


conjunto publicado no perodo, foram coletadas todas aquelas matrias que
continham quaisquer das seguintes palavras-chave: Empresa Brasil de
Comunicao; EBC; TV Brasil; TV do Lula; TV pblica; televiso
pblica; TV educativa; televiso educativa; radiodifuso pblica. Foram
excludas todas aquelas notcias que no fossem relativas ao tema de pesquisa por
se tratarem de emissoras de outros pases; as publicaes da grade de
programao de emissoras de TV aberta; aquelas matrias que se referiam a outras
emissoras com denominaes coincidentes (como Fashion TV Brasil ou TV Brasil).
No caso da deliberao parlamentar, os discursos pertinentes foram
extrados das notas taquigrficas das sesses plenrias durante o perodo
investigado, publicadas no site da Cmara dos Deputados. Novamente, foram
coletados todos aqueles discursos que continham quaisquer das palavras-chave
acima elencadas. Foram excludos, porm, aqueles discursos que no continham
argumentos, ou seja, aqueles discursos que tratavam dos procedimentos,
solicitavam esclarecimentos ou apenas manifestavam os votos individuais ou das
bancadas no fizeram parte da anlise.
Uma vez que o interesse da pesquisa recai sobre as dinmicas
argumentativas, apenas aqueles discursos e notcias que continham argumentos
explcitos foram selecionados para a anlise da deliberao. Todos os discursos e
notcias foram, contudo, lidos e considerados na elaborao da lista de
argumentos e tambm consultados para uma anlise do comportamento geral dos
atores e caracterizao da cobertura jornalstica.
A elaborao da lista de argumentos foi realizada em diversas etapas.
Primeiramente cada frase que apresentasse um juzo, um posicionamento, uma
explicao, ou, ainda, informaes factuais a corroborarem com um argumento
foram destacadas nos textos. A seguir, essas frases foram re-elaboradas de modo a
simplificar sua ideia central. O prximo passo foi agrupar aqueles argumentos que

183

fossem similares. Uma lista de argumentos aglutinados em 36 subgrupos passou


por um novo agrupamento, desta vez por temticas. Finalmente, essas temticas
foram associadas a eixos interpretativos. Uma segunda classificao foi feita de
acordo com o nvel de generalizao da questo da criao da EBC.

Perodo selecionado
O perodo analisado buscou contemplar o perodo que antecedeu a criao
da empresa, o debate sobre o projeto apresentado e sua repercusso meditica e,
uma vez aprovado, a fase de avaliao da poltica. Trata-se especificamente de trs
fases distintas, a saber:
Primeira fase: Elaborao. Esta fase (entre 01/01/2006 e 23/10/2007)
compreende o perodo que antecede o lanamento do Decreto n 6.246 de 24 de
outubro de 2007 e d conta daqueles precedentes discursivos que prepararam o
terreno para a criao da EBC. Como exemplo de eventos a marcarem este perodo
cita-se o I Frum Nacional de TVs pblica, onde o Governo Federal buscou
respaldo da sociedade organizada para lanar a proposta de um sistema nacional
de radiodifuso pblica.
Segunda fase: Implementao. A segunda fase abrange o perodo entre o
lanamento do Decreto de criao da EBC e a sano do texto final da Lei n. 11.652
(entre 24/10/2007 e 07/04/2008). Neste perodo a oferta de argumentos e
enquadramentos bastante grande tanto no Congresso quanto nos media, j que
nesta fase que a poltica pblica est sendo formatada e que se d o pice das
disputas argumentativas. Includo neste perodo est o incio do funcionamento da
Empresa Brasil de Comunicao como tal116.
Terceira fase: Avaliao. A ltima fase do processo argumentativo pretende
dar conta do perodo posterior sano presidencial da Lei de criao da EBC
(abril de 2008) e as repercusses que o desfecho legal do processo teve no mbito
do Estado e nos meios de comunicao. Nesse perodo (entre 07/04/2008 e
Apesar da sano presidencial da Lei ter acontecido apenas em 2008, o texto da Medida Provisria
estabeleceu o incio do funcionamento da EBC em 01/12/2007.
116

184

31/12/2008), tema dos debates a avaliao do processo de aprovao da Lei e


tambm o desempenho da empresa de radiodifuso.

Lugar da deliberao
Os espaos nos quais se analisa a deliberao sobre a criao da EBC
abrangem, na esfera da produo da deciso, o Plenrio da Cmara dos
Deputados, e na esfera que medeia a formao da opinio e da vontade, o
jornalismo impresso de referncia nacional (com os jornais Folha de S. Paulo e O
Globo e as revistas Veja e Carta Capital).

Plenrio da Cmara dos Deputados


O Plenrio da Cmara dos Deputados o momento final de tomada da
deciso. Como j discutido no Captulo 2, a criao da EBC no passou por
discusses em comisses e, portanto, foi debatida no mbito parlamentar
exclusivamente em assembleia.
A sesso plenria composta de diversas fases que incluem o debate de
assuntos variados, que podem no estar associados com os projetos em discusso;
o debate substantivo, pertinente s decises a serem tomadas; o debate de
questes procedimentais; e, finalmente, o voto.
Interessa

esta

pesquisa

qualquer

pronunciamento

de

carter

argumentativo que se refira radiodifuso pblica ou criao da EBC. Questes


procedimentais ou anncios de voto desacompanhados de justificativas foram,
portanto, descartados da anlise.

Caracterstica dos discursos


Tipo
Nmero
Percentual
Discurso Argumentativo (pertinentes)
89
64%
Discusso de procedimentos da Casa;
50
36%
Esclarecimentos; Voto (excludos)
Total nos dias 18 e 19/02/2008
139
100%
Tabela 9: Distribuio dos discursos na Cmara dos Deputados por tipo de contedo.

185

Jornal Folha de S. Paulo


A Folha de S. Paulo, principal jornal do Grupo Folha tem a segunda maior
circulao diria do pas (com uma mdia de 297.200 exemplares117), atrs apenas
do jornal popular Super Notcia, de Belo Horizonte. Mas o principal concorrente
da Folha o jornal O Estado de S. Paulo os dois peridicos disputam o lugar de
principal jornal nacional desde que foram lanados.
O Grupo Folha abrange a produo de quatro jornais (Agora, Valor
Econmico118 e Al Negcios, alm da Folha de S. Paulo), a publicao de revistas,
livros e guias, servios de impresso e distribuio (inclusive a maior grfica
comercial nacional) e a UOL, maior empresa brasileira de contedo e servios de
internet. O Grupo Folha tambm responsvel pelo instituto de pesquisas
DataFolha (Folha.com 2012).
Fundado em 1921, a, ento, Folha da Noite se esforou em sustentar uma
posio crtica aos governos. Os peridicos do grupo se mantiveram na oposio
at o Governo do Presidente Getlio Vargas. Por ocasio do Golpe Militar, em
1964, apoiou a derrubada de Joo Goulart e a instalao do Regime Militar.
Paulatinamente, o jornal passou a assumir uma postura crtica em relao
ditadura. Em uma A Folha passou a liderar as vendas de jornais dirios no pas em
meados dos anos 1980, quando foi o primeiro veculo jornalstico a assumir a
campanha pelas eleies diretas a Presidente da Repblica (Cristvo 2012:4).
A preocupao mais evidente do jornal, expressa em seus manuais de
redao e em nos projetos editoriais lanados a partir da dcada de 1980, com o
apartidarismo (Cristvo 2012). Entretanto, o veculo reitera sua posio de
representante de seu pblico, ao associar o contrato estabelecido entre o peridico
e seus leitores com um mandato revestido de legitimidade:
Temos um mandato expresso de quase 300 mil compradores de
jornal, renovado a cada dia nas bancas e na no suspenso de
assinaturas, para levar esse Projeto adiante. em nome dos quase
900 mil leitores reais, que esto por trs daqueles 300 mil, que
fazemos a Folha. o mandato conferido implicitamente por eles e
Dados do Instituto Verificador de Circulao (IVC) de 2010 (Grupo... 2012:56).
O Jornal Valor Econmico propriedade de uma sociedade entre o Grupo Folha e as
Organizaes Globo.
117
118

186

que eles podem cassar a qualquer dia que legitima as nossas


decises (Folha 1984 apud Cristvo 2012:7).

Na Nova Repblica, a Folha de S. Paulo manteve o tom questionador


quanto aos governos de Fernando Collor, FHC e Lula embora em muitos
momentos manifestasse apoio a certas polticas por eles implementadas.

Jornal O Globo
O jornal carioca O Globo tem a terceira maior circulao diria do pas (em
mdia, 264.100 exemplares vendidos ao dia)119, atrs apenas do Super Notcia e da
Folha de S. Paulo. O jornal foi fundado na mesma poca em que a Folha de S. Paulo
por Irineu Marinho, mas foi logo assumido por seu filho, Roberto Marinho. O
Globo o veculo impresso mais relevante das Organizaes Globo (maior
conglomerado meditico da Amrica Latina).
As relaes entre o grupo e os governos, ao longo do tempo, variaram da
oposio cautelosa ao apoio total O Globo foi favorvel Revoluo de 30, mas,
posteriormente, defendeu o fim da ditadura de Vargas. O peridico, assim como
os demais veculos criados por Marinho nesse perodo, fez oposio aos governos
democrticos de Vargas e Juscelino Kubitschek, mas apoiou Jnio Quadros e,
inicialmente Joo Goulart, durante o perodo da Repblica Nova. A grande
expanso das empresas do grupo veio aps seu apoio ao Golpe Militar e o
subsequente perodo ditatorial (Mattos 2007). Essa posio se manteve mesmo ao
final do regime, durante a campanha Diretas J. Vrios episdios revestiram de
desconfiana as decises editoriais relativas cobertura poltica realizada pelos
veculos da empresa (citam-se o escndalo PROCONSULT, em 1982, a cobertura
do debate para as eleies presidenciais de 1989) (Organizaes... 2012).
Na avaliao de Mattos, [q]uanto poltica, Roberto Marinho era
conservador. Quanto economia, era um liberal de primeira linha e esses
posicionamentos se refletiram diretamente nas escolhas editoriais de suas
empresas de comunicao:
119

Dados do Instituto Verificador de Circulao (IVC) de 2010 (Grupo... 2012:56).

187

posio poltica alinhada com seu pensamento e harmonizada


com seus interesses. No se deixou dominar pelo mito confortvel
da imparcialidade na imprensa. Preferiu o risco de tomar partido,
o que fazia de modo transparente (Soares 2003 apud Mattos 2007).

Mais recentemente, a empresa vem investindo em iniciativas para


fortalecer a credibilidade de sua cobertura jornalstica, por exemplo, lanando um
documento

intitulado

Princpios

Editoriais

das

Organizaes

Globo

(Organizaes... 2011).

Revista Veja
A revista Veja foi lanada em 1968, pelos jornalistas Mino Carta e Victor
Civita e faz parte do Grupo Editora Abril. A Veja o peridico de maior tiragem
no pas, com mais de um milho de exemplares vendidos semanalmente120
(Grupo... 2012). Veja ganha a concorrncia com outras trs revistas: poca (Editora
Globo), Isto (Editora Trs) e Carta Capital (Editora Confiana).
Historicamente, a revista apresentou um posicionamento crtico em
relao aos governos. Durante a Ditadura Militar, a revista desempenhou um
importante papel ao abordar com frequncia temas polticos, aspecto que a
diferenciava de outras publicaes do gnero (Frana 2011:30). Em 1976, por
presso do Governo, Mino Carta deixa a revista e funda a concorrente Isto . A
esta altura, a Veja j era a revista mais conhecida e comercializada do pas e
comeava a abrandar seu posicionamento crtico em relao ao Governo (Frana
2011:33-5). Apesar disso, a avaliao de seus crticos que o veculo desenvolveu,
a partir de ento, uma abordagem que jogava a favor do senso comum da classe
mdia (Frana 2011:36).
A Veja assume, desde meados dos anos 1990, um posicionamento
identificado como conservador e uma linguagem agressiva: A truculncia
jornalstica, aliada ao jornalismo de dossi, acabou transformando a revista em

Nomeadamente, 1.075.000 exemplares por semana. Dados do Instituto Verificador de Circulao


(IVC) de 2011 (Grupo... 2012:687).
120

188

uma espcie de poderosa instituio que se defende a todo custo e ataca


indistintamente de acordo com seus interesses (Frana 2011:39).
Na anlise de Benetti, a revista Veja no pode ser classificada, como outros
veculos, nos gneros opinativo ou informativo, tradicionais do texto jornalstico:
Embora carregado de informao, seu texto fortemente
permeado pela opinio, construda principalmente por meio de
adjetivos, advrbios e figuras de linguagem. Veja construiu, de si
mesma, uma forte imagem de legitimidade para proferir saber
frente a um suposto no-saber dos leitores, da populao em geral
e, em certos momentos, das prprias fontes (Benetti 2007:42).

O peridico pode ser considerado atualmente um grande antagonista dos


governos liderados pelo Partido dos Trabalhadores.

Revista Carta Capital


A revista Carta Capital uma revista de distribuio semanal nacional que
tem a menor tiragem dentre os veculos aqui analisados (28.000 exemplares
semanais)121. A revista, editada pela Editora Confiana, foi criada em 1994 (na
poca circulava com periodicidade mensal) por Mino Carta e Bob Fernandes. A
revista tem uma redao reduzida a cerca de 12 pessoas (Gomes, Guedes
2006:138). Desde o seu lanamento, Carta Capital assumiu o papel de contraponto
no sistema meditico nacional.
O mesmo Mino Carta, criador da Veja e de Isto , lanou a revista
mensal Carta Capital, com fortes tendncias esquerdistas e
buscando uma concorrncia com Veja no pela aproximao
temtica (como foi o caso da Isto ), mas pela diferena. Desde o
incio e com os anos seguintes, a Carta Capital viria a se mostrar a
anti-Veja, uma opo contra o discurso da revista da Editora Abril.
(...) Como no conseguiu superar as vendas e tiragens das revistas
que se apresentou como alternativa, a Carta foi adotando uma
postura cada vez mais crtica e reflexiva, buscando um nicho de
mercado diferenciado (Frana 2011:38).

A Carta Capital se apresenta como uma publicao de esquerda e abriu seu


posicionamento favorvel s candidaturas de Lula e, posteriormente, Dilma
Rousseff postura at ento indita na grande imprensa nacional. Ao longo da
121

Dados do Instituto Verificador de Circulao (IVC) de 2011 (Grupo... 2012:687).

189

administrao de Lula foi acusada por outros veculos, principalmente pela revista
Veja, de ser pr-Governo, fato negado pelos seus editores. De fato, em alguns
momentos, a revista e seu editor, Mino Carta, expressaram sua discordncia com
decises do Governo Lula (a exemplo da defesa, feita pela revista, da extradio
do italiano Cesare Battisti).

****

A metodologia, de acordo com Jos Luis Braga (2011), abrange uma


sucesso de decises que comea na escolha das teorias, passa pela formulao do
problema e desgua na definio dos modos de se abordar o objeto e interpretar os
resultados. Nas palavras do autor,
Longe de ser um receiturio de passos a serem dados,
[metodologia] trata-se do processo de encaminhamento de
decises parte sendo conhecimento estabelecido, a que devemos
recorrer com pertinncia; parte, prtica incorporada, a ser
desenvolvida durante toda a carreira do pesquisador; e parte
inveno, a ser testada por sua coerncia e seus resultados, no
prprio exerccio da pesquisa (Braga 2011:9).

A proposta metodolgica apresentada neste captulo foi desenhada a


partir de consideraes de diversas ordens. Em primeiro lugar, levou-se em conta
os valores caros deliberao pblica. Ao longo das ltimas dcadas, as
contribuies dos filsofos e cientistas sociais sobre o tema permitiram o acmulo
de reflexo crtica e experimentos empricos em volume suficiente para que se
percebesse que h muitos modos de se analisar a deliberao porque o prprio
fenmeno diverso.
Manifestando-se

em

vrias

esferas,

assumindo

diferentes

formas

discursivas e envolvendo mltiplos atores, a anlise do debate pblico situado no


sistema deliberativo deve contemplar tal complexidade. Isso no significa que as
pesquisas necessitem abarcar tal diversidade apenas reconhec-la e, a partir da,
estabelecer os parmetros de avaliao das experincias. o que este trabalho

190

prope ao recortar determinados momentos deliberativos e se dedicar a entender


suas caractersticas estruturais para, ento, examinar as trocas discursivas.
Finalmente, h uma ltima ponderao: a dimenso substantiva da
deliberao determinante para a articulao dos atores e para as dinmicas
argumentativas. No possvel simplesmente aplicar uma metodologia
desenhada para investigar determinado debate sem observar que o contedo da
deliberao tambm tem influncia sobre o processo deliberativo.
No caso aqui analisado, o tema da radiodifuso pblica e sua regulao
desenham um panorama de disputa de interesses algumas vezes pblicos,
outras vezes de natureza privada. E esse tema no se configura exatamente como
uma disputa de interpretaes de natureza moral, mas, frequentemente,
pragmtica. A razo para tornar a radiodifuso pblica objeto de deliberao ,
portanto, confrontar diferentes entendimentos sobre os valores, as funes e as
expectativas sobre o que deve ser um servio pblico de comunicao. E to
importante quanto isso iluminar os bastidores da tomada de deciso e desvelar
os reais interesses em jogo quando se trata da produo de polticas de
comunicao.

191

6 O DEBATE PBLICO SOBRE A EBC:


ANLISE EMPRICA

O processo deliberativo que envolveu a criao da EBC analisado neste


captulo a partir das reflexes terico-metodolgicas que o antecederam. So os
trs operadores analticos (1) momentos deliberativos, (2) atores e (3) dinmicas
argumentativas que orientam a apresentao dos resultados empricos e a
verificao das hipteses de trabalho.

6.1 Momentos deliberativos


Ao discutir os momentos deliberativos aqui abordados, este trabalho lida
com duas dimenses: o tempo e o espao. vlido recapitular a proposta de
momentos apresentada no primeiro captulo deste trabalho. A tabela que se segue
(Tabela 10) demonstra, em um sistema deliberativo, as diversas situaes nas
quais podem acontecer processos de debate de polticas pblicas, de acordo com o
espao e o tempo.
Nesta tese, dois blocos de momentos deliberativos so especialmente
investigados: o Parlamento (especificamente, o Plenrio da Cmara dos
Deputados) nas fases de Tematizao, Implementao e Avaliao; e os media (em
particular, a imprensa escrita) durante as mesmas trs fases.

MOMENTOS DELIBERATIVOS
Governo (Reunies no
mbito da Presidncia, de
A
ministrios e secretarias
etc.)
Parlamento (Plenrio,
B
comisses, audincias)
Esfera do Estado
Poder Judicirio
C (Plenrios de Tribunais e
Ministrio Pblico)
Conselhos de Autarquias,
D
empresas pblicas etc.
Minipblicos (Conselhos,
oramentos participativos,
Instituies
E
audincias pblicas,
Intermedirias
fruns etc).
(participao
hbrida)
Convenes de Partidos
F
polticos*
Mass media (Jornalismo,
debates televisionados,
G
narrarivas ficcionais,
HGPE, fruns online etc.)
Assemblias, fruns
Esfera da
plenrias de movimentos
Sociedade
H organizados, grupos de
interesse, advocacy,
academia* etc.
Conversaes cotidianas
I
(Sociedade civil dispersa)
Tabela 10: Momentos deliberativos.

Fase 1
Tematizao

Fase 2
Implementao

Fase 3
Avaliao

1A

2A

3A

1B

2B

3B

1C

2C

3C

1D

2D

3D

1E

2E

3E

1F

2F

3F

1G

2G

3G

1H

2H

3H

1I

2I

3I

Primeiramente, a caracterizao dos processos de debate pblico em fases


distintas admite que certos acontecimentos podem favorecer o debate de um tema
ou de uma poltica em dado perodo de tempo. Na pesquisa de Ferree et al. (2002),
por exemplo, foi evidenciada a associao da produo da deciso legal com ciclos
de intenso debate, que eram intercalados com perodos de baixa intensidade
argumentativa.
Sobre o tema da radiodifuso pblica, ao se delimitar o escopo da
pesquisa, procurou-se contemplar um ciclo de formulao de problemas, a
formatao de polticas e a repercusso delas (e, eventualmente, a volta
normalidade).

193

As trocas discursivas que acontecem na esfera poltica durante a fase de


implementao de uma poltica pblica correspondem ao momento em que h a
traduo da agenda pblica em polticas e leis, especialmente no mbito do Poder
Legislativo. Pensando a implementao da Empresa Brasil de Comunicao, a
primeira observao se trata do perodo e dos espaos reservados para se construir
discursivamente essa poltica. Enquanto projetos dessa natureza usualmente
devem passar por diversas comisses (citam-se, pelo menos, duas comisses na
Cmara aptas a discutir o tema: a Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao
e Informtica e a Comisso de Educao e Cultura) a criao da EBC no passou
por qualquer comisso, impossibilitando tambm que todos os projetos j
apresentados sobre o mesmo tema fossem apensados, ou seja, anexados e
discutidos em conjunto. O prazo para a relatoria e a apresentao de emendas de
outros parlamentares tambm foi exguo. O resultado que, quando em debate no
Plenrio, havia entendimentos bastante dspares sobre pontos fundamentais, como
o conceito de radiodifuso pblica. Essa , sem dvida, uma questo que traz
tona uma indefinio histrica, como j discutido no Captulo 4, e prova que
difcil buscar a acomodao dos interesses quando a prpria interpretao da
poltica em debate no favorece o estabelecimento de metaconsensos122.
A carncia de debates para o aprimoramento das polticas durante a fase
de Implementao pode ser suprida pela existncia de debates continuados em
fases anteriores apresentao de um projeto de lei e posteriores a sua aprovao.
Isso depende, no entanto, de uma ampla tematizao pblica que, se no inclui a
esfera poltica, pelo menos, deve sobrevir na esfera pblica ao longo do tempo,
incluindo-se a a esfera dos mass media.
Os resultados da anlise foram compatveis com essa formulao terica
(Figura 3). De acordo com as expectativas, o debate pblico mais intenso na fase
de Implementao que compreende o envio do projeto de criao da EBC ao
Congresso, sua tramitao, votao e sano presidencial.
A busca pelo metaconsenso, ou seja, patamares mnimos onde possvel a acomodao dos
interesses, foi sugerida por Dryzek e Niemeyer (2006) para superar as discordncias quanto a
valores, crenas ou preferncias.
122

194

Volume de argumentos nas fases do processo deliberativo


400
350
300
250
200
150
100
50

Tematizao

Implementao
Imprensa

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

Cmara

Figura 3: Volume de argumentos nas fases do processo deliberativo.

No caso dos debates parlamentares, estes se deram quase que


exclusivamente no referido perodo, entre outubro de 2007 e abril de 2008 (na fase
de Avaliao, outros quatro pronunciamentos de deputados levantaram
argumentos sobre o tema, em maio, setembro e outubro de 2008123). Isso
demonstra a indisposio do Congresso em discutir em Plenrio a regulao da
comunicao quando temas desse setor no estejam na pauta de votaes124.
Esmiuando as caractersticas institucionais dos debates parlamentares
sobre a EBC, confirma-se essa preponderncia dos proferimentos estritamente
ligados produo da deciso: a Figura 4 indica que os pronunciamentos
argumentativos sobre o tema ocuparam a Ordem do Dia (que se restringe a temas
que estejam em votao pelo Plenrio). Houve argumentao tambm em outras
fases das sesses plenrias na Cmara, tais como nos Pequeno e Grande
Expediente. Esses perodos antecedem a Ordem do Dia e oferecem a oportunidade
dos parlamentares se inscreverem para discutir qualquer assunto, no entanto,
A tabela completa consta nos apndices do trabalho.
Mais uma vez, enfatiza-se que h momentos deliberativos no mbito do Parlamento, tais como
as comisses parlamentares, que podem vir a desenvolver um debate sobre temas que no estejam
na Ordem do Dia mas estas esferas no constavam no escopo da presente pesquisa.
123
124

195

acabam tambm sendo utilizados para discutir os temas da pauta. Tais fases, que
no precisam seguir a pauta de votao, constituiriam boas oportunidades para,
por exemplo, debater a radiodifuso pblica quando esta no faz parte da agenda
do Governo, nas fases de Tematizao ou de Avaliao mas no o que
acontece.

Volume de argumentos por fase da sesso


Comunicaes Parlamentares

Ordem do Dia

277

Grande Expediente

32

Pequeno Expediente
Breves Comunicaes
Homenagem

51
8
1

Figura 4: Volume de argumentos na Cmara dos Deputados, por fases da sesso plenria.

Voltando aos resultados apresentados na Figura 3, diferentemente da


Cmara, que concentrou o debate apenas na Fase de Implementao, durante o
qual o projeto foi votado, o sistema dos media demonstrou ser mais aberto a temas
que no estejam na pauta do Poder Legislativo. Houve argumentao sobre a
radiodifuso pblica e sobre a EBC nas fases de Tematizao, Implementao e
Avaliao. Ainda assim, a argumentao claramente mais intensa na fase de
Implementao o que indica que o debate mediado, mesmo que autnomo,
ancorado fortemente nas atividades da esfera poltica. Essa considerao
fortalecida quando so analisados os dois picos de argumentao durante a fase
de Tematizao: o primeiro deles, em julho de 2006 (antes, portanto, da EBC
existir), coincide com o lanamento de um Decreto de Lei que criou o Sistema
Brasileiro de TV Digital Terrestre e acabaria por oportunizar uma discusso sobre
a regulamentao da comunicao eletrnica e do atual modelo de radiodifuso; o
segundo pico, entre maro e maio de 2007, acontece quando o Governo comea

196

articular a criao de um sistema pblico de comunicao (com manifestaes


pblicas do Ministro das Comunicaes (Lobato 2007b; Governo... 2007) e se
estende at a realizao do segundo encontro do I Frum Nacional de TVs
Pblicas125.
A avaliao desagregada do volume de argumentos apresentado pelos
jornais e revistas (Figura 5) demonstra, por sua vez, que a abordagem dos jornais
sobre o tema da radiodifuso pblica foi motivada pelas aes do Governo at
maro de 2007, praticamente no h sinais de argumentao.

Carta Capital

Implementao
Veja

Avaliao

O Globo

Implementao

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

Tematizao

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

jul/06

nov/06

mai/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

Tematizao

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

jul/06

20

nov/06

40

20

mai/06

60

40

jan/06

80

60

mar/06

80

jan/06

Volume de argumentos nas fases do processo


deliberativo: Jornais

mar/06

Volume de argumentos nas fases do processo


deliberativo: Revistas

Avaliao

Folha de S. Paulo

Figura 5: Volume de argumentos nos momentos deliberativos da Imprensa.

A exceo a revista Carta Capital, que discute a questo ainda em 2006.


Isso indica que, embora a revista no tenha apresentado grande volume de
argumentao durante a fase de Implementao, o debate sobre a radiodifuso
pblica na referida publicao tem espao mesmo revelia da pauta do
Congresso126.
No que concerne aos espaos dedicados pelos peridicos ao debate dos
temas da radiodifuso pblica, observa-se na Figura 6 e na Figura 7 que O Globo e
Carta Capital utilizaram suas sees informativas (com a publicao de

Esses acontecimentos constam na Cronologia da Empresa Brasil de Comunicao, nos apndices


desta tese.
126 Ao longo da coleta emprica manual, de fato, verificou-se na Carta Capital a grande presena de
reportagens (inclusive de capa) sobre a regulao da comunicao social, radiodifuso comunitria
e disputas entre emissoras comerciais pela audincia mas esses achados no foram quantificados
e comparados com os demais veculos.
125

197

reportagens) para apresentarem os argumentos sobre a radiodifuso pblica e/ou


a criao da EBC.

Distribuio dos argumentos por gnero


jornalstico
Folha de S. Paulo (N = 270)

119

O Globo (N = 136)

151
98

Veja (N = 20)

38
20

Carta Capital (N = 56)

39
0%

20%
Informativo

40%

17
60%

80%

100%

Opinativo

Figura 6: Distribuio dos argumentos por gnero jornalstico.

A Folha de S. Paulo apresentou um equilbrio quanto apresentao de


argumentos em sees informativas e opinativas, apresentando um alto nmero
de razes nas reportagens, mas tambm nas demais matrias (tais como colunas,
artigos, editoriais e entrevistas). Por fim, a revista Veja foi o nico peridico
jornalstico que apresentou justificativas sobre a EBC unicamente no gnero
opinativo (preponderantemente nos artigos, mas com importncia para as cartas
de leitores e tambm para aquela sesso na qual a revista publica frases proferidas
por polticos, artistas e celebridades, denominada Veja essa).

198

Figura 7: Distribuio dos argumentos por tipo de matria.

Em consonncia com a ausncia de reportagens a discutir a EBC, tambm


a importncia dos jornalistas e dos colunistas na Veja proporcionalmente a
menor dentre os quatro peridicos investigados (Figura
(
8).
). Nessa revista, h um
nmero maior de argumentos apresentados nas matrias no assinadas do que nas
demais. Proporcionalmente, inclusive, este o veculo que d maior espao s
cartas de leitores.

Distribuio dos argumentos de acordo com a


autoria da matria
Total
Folha de S. Paulo

67

356

27

37 22

203

29 11

No assinado
O Globo

26

98

75

Jornalista/Colunista
Colaborador

Veja
Carta Capital

10

0%

49

20%

40%

Leitor
3

60%

80%

100%

Figura 8:: Distribuio dos argumentos de acordo com a autoria da matria.

Na avaliao geral da autoria das matrias que apresentaram argumentos


sobre a radiodifuso e sobre a EBC demonstra-se
demonstra se que as empresas de jornalismo

199

evitam assumir seus posicionamentos, delegando aos jornalistas ou colunistas (e,


ainda, selecionando seus colaboradores e as contribuies dos leitores) essa
funo.
A constituio de momentos deliberativos com caractersticas distintas
entre si abrange tambm a presena de atores (verificando se h modificaes na
participao dos atores ao longo das fases) e as dinmicas argumentativas
(delimitando os temas e argumentos que se sucedem no processo deliberativo).
Por dependerem da anlise de outros operadores analticos (atores e dinmicas
argumentativas), tais aspectos bem como suas variaes ao longo do tempo e do
espao so discutidos nos prximos tpicos.

6.2 Atores
A distribuio equnime das oportunidades de fala um dos princpios
mais caros democracia deliberativa; garantir que todos os envolvidos tenham
chance de serem ouvidos uma preocupao ao se avaliar o grau de
deliberatividade de qualquer esfera de debate. O problema que se apresenta so as
condies estruturais que limitam a durao dos debates em nome de sua eficcia.
No caso da Cmara, h prazos, ritos e um volume muito grande de decises a
serem tomadas diariamente. No caso da imprensa, h critrios de seleo e
processamento das informaes e espaos definidos em nmero de caracteres.
Essas caractersticas devem ser consideradas na avaliao dos resultados
empricos obtidos.

6.2.1 Atores em debate no Parlamento


A distribuio das falas ao longo dos debates parlamentares respeita
certos ritos e procedimentos, conforme visto no Captulo 2. Ao investigarem os
debates parlamentares, com o objetivo de avaliar se h oportunidades equnimes
de participao, Steiner et al. (2004:57) procuraram saber se a participao no
debate parlamentar ocorreu dentro da normalidade, sem interrupes nas falas

200

por parte de outros atores. Os autores excluram da categorizao aquelas


interrupes ocorridas pelo fim do tempo de fala. Na avaliao aqui realizada,
julgou-se pouco produtiva essa anlise127. O que se decidiu estudar, por outro
lado, foi a distribuio das falas em relao aos deputados e partidos. A hiptese
verificada neste indicador se trata da distribuio desigual das oportunidades de
fala, uma vez que a estrutura institucional da Cmara dos Deputados favorece (1)
partidos majoritrios e (2) seus lderes. H tambm a expectativa de que (3) a base
do Governo, por ser maioria na Cmara, tambm tenha uma participao mais
intensa na apresentao de argumentos.
A anlise da distribuio dos pronunciamentos e argumentos entre os
partidos (Figura 9) demonstra o protagonismo exercido por deputados do PT, que
so parlamentares da situao, e, atuando na oposio, PSDB e PFL/DEM o que
demonstra que a dimenso discursiva do jogo poltico est afinada com as
disputas de poder que se manifestam na poltica nacional entre esses mesmos
atores. Juntos, os deputados desses trs partidos inseriram 69% dos argumentos
debatidos no Plenrio da Cmara.
A participao desigual entre os partidos no pode ser explicada pela
prpria distribuio dos assentos na Casa. Quando se compara partidos como
PMDB, que, naquele perodo, tinha uma das maiores representaes, com o PSOL,
por exemplo, com apenas trs deputados federais, percebe-se que o volume de
argumentos oferecido pelos partidos no est ligado ao tamanho de suas
bancadas.
Analisando ainda a Figura 9, observa-se que h, diferentemente da anlise
por partidos, um equilbrio entre situao e oposio. O volume de argumentos
oferecido por parlamentares que formam a base de apoio do Governo
ligeiramente inferior ao volume apresentado pelo conjunto de deputados de
partidos de oposio, apesar das grandes coalizes partidrias formadas para
apoiar o Governo. Conforme os dados encontrados, os deputados governistas
At porque as poucas interrupes na amostra decorreram do esgotamento do tempo e em
razo da utilizao da janela de votao para a argumentao. Em ambos os casos, o microfone foi
desligado.
127

201

participaram com 47% dos argumentos, enquanto os vrios partidos de oposio


contriburam com 53%.

Volume de argumentos de acordo com partidos


polticos
SITUAO

177

PT

106

PSB

18

Situao

PCdoB

17

PMDB

12

PR

10

PP

10

PDT

PV

PTB

OPOSIO

200

Oposio

PSDB

81

DEM

73

PPS

21

PSOL

20

PHS

PMN

2
0

50

100

150

200

250

Figura 9: Volume de argumentos de acordo com os Partidos polticos.

Ocupar cargos de liderana ou relatoria determinante para uma srie de


atividades no Poder Legislativo. No que tange possibilidade de oferecer
argumentos sobre os projetos em discusso, porm, ser lder ou vice-lder no
assegura uma participao discursiva necessariamente mais ativa. A Figura 10
demonstra que aqueles parlamentares que no so lideranas e nem fazem parte
da mesa diretora da Cmara tm tanta oportunidade de falar e oferecer
argumentos quanto aqueles deputados que detm os privilgios de representar
partidos e bancadas, fazer parte da Mesa Diretora da Casa, ou elaborar parecer
sobre os projetos em votao (caso do relator): os deputados sem cargos
ofereceram 47% dos argumentos debatidos.

202

Volume de argumentos e pronunciamentos de


acordo com cargos ocupados
Vice-lder
Lder

Lideranas

134

89
46

28

Relator

Representante

3
3

Presidente

1
1

15

Sem cargo de liderana

178

110
0

50

Argumentos

100

150

200

Pronunciamentos

Figura 10: Volume de pronunciamentos e argumentos de acordo com os cargos ocupados.

Avaliando a participao dos atores em perspectiva temporal, observa-se


que a anlise dos momentos deliberativos na Cmara, apresentada anteriormente,
no se altera de modo substancial (Figura 11). A oposio e a situao participam
do debate nos mesmos momentos deliberativos, no importando se os
parlamentares ocupam ou no cargos de liderana (com exceo de uma pequena
diferena entre lderes e no lderes entre os meses de novembro e dezembro de
2007). H a confirmao de que a participao dos atores (sejam quais forem as
clivagens feitas) acontece simultaneamente, nos momentos de votao.

Posicionamento quanto ao Governo

Tematizao

Implementao
Oposio

Situao

Avaliao

Tematizao
Lderes, vice-lderes etc.

Implementao

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

set/06

mai/06

jan/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

50

set/06

100

50

mai/06

150

100

mar/06

150

jan/06

200

mar/06

Lideranas

200

Avaliao

Sem cargo de liderana

Figura 11: Participao dos parlamentares ao longo dos momentos deliberativos.

A distribuio individual dos discursos se deu de acordo com a Tabela 11.

203

Posicionamento
Cargo ocupado pelo
quanto ao Governo
deputado
Oposio
Vice-lder
Oposio
Lder
Oposio
Vice-lder
Oposio
Nenhum
Situao
Relator
Oposio
Vice-lder
Oposio
Nenhum
Situao
Lder
Situao
Nenhum
Situao
Lder
Outros deputados
Antonio Carlos Pannuzio, Miguel Corra Jr.
Antonio Carlos Magalhes Neto, Jos Genono, Z Geraldo, Zenaldo Coutinho
Paulo Renato Souza, Perptua Almeida
Ftima Bezerra, Otavio Leite
Eduardo Sciarra, Fernando Ferro, Flvio Dino, Jos Carlos Aleluia, Luiz Carlos Hauly,
Magela, Maurcio Rands, Rocha Loures
Ayrton Xerez, Benedito de Lira, Chico Alencar, Dcio Lima, Eduardo Valverde, Maurcio
Quintella Lessa, Paulo Abi-Ackel, Rebeca Garcia, Solange Amaral, Tadeu Filippelli
Augusto Carvalho, Dr. Ubiali, Luiza Erundina, Manuela D'vila, Miguel Martini, Silvio
Torres, William Woo
Bruno Arajo, Claudio Cajado, Colbert Martins, Fbio Souto, Felipe Maia, Gustavo Fruet,
Ivan Valente, Janete Rocha Piet, Jorge Bittar, Julio Semeghini, Lincoln Portela, Milton
Monti, Rodovalho, Ronaldo Caiado, Silvio Costa, Vicentinho
Andr Vargas, Arnaldo Jardim, Beto Albuquerque, Dr. Rosinha, Eudes Xavier, Gilmar
Machado, Humberto Souto, Inocncio Oliveira, Jofran Frejat, Jorginho Maluly, Jos Airton
Cirilo, Mendes Ribeiro Filho, Mendona Prado, Miro Teixeira, Nilson Mouro, Osrio
Adriano, Pedro Fernandes, Pompeo de Mattos, Renildo Calheiros, Sarney Filho, Simo
Sessim, Vanderlei Macris, Vanessa Grazziotin, Waldir Maranho, Zezu Ribeiro
Deputado
Paulo Bornhausen
Fernando Coruja
Onyx Lorenzoni
Leonardo Vilela
Walter Pinheiro
Duarte Nogueira
Luciana Genro
Henrique Fontana
Tarcsio Zimmermann
Rodrigo Rollemberg

Partido
PFL/DEM
PPS
PFL/DEM
PSDB
PT
PSDB
PSOL
PT
PT
PSB

Num. Argumentos
por deputado
18
16
16
15
15
14
14
12
12
11
9
8
7
6
5
4
3

Tabela 11: Distribuio individual dos argumentos na Cmara dos Deputados.

Analisando a participao dos atores parlamentares ao longo das fases de


Tematizao, Implementao e Avaliao da EBC, no se observaram diferenas
consistentes nos volumes de argumentos apresentados aplicando-se as clivagens:
lderes e no lderes; situao e oposio; e deputados de diferentes partidos.

6.2.2 Visibilidade argumentativa nos media


A distribuio das cotas de visibilidade pela imprensa depende de um
conjunto de prticas profissionais que priorizam, editam e enquadram os
discursos dos atores sociais no papel de fonte aos jornais e seus jornalistas.

204

Esta pesquisa procurou levar em conta no apenas argumentos oferecidos


por os atores citados nas matrias jornalsticas. Observa-se que os jornalistas e as
empresas de comunicao so parte tambm do debate pblico especialmente
quando decises polticas a serem tomadas envolvem interesses diretos do campo.
Nas anlises aqui discutidas, quando no h no texto de jornal ou revista a citao
explcita de um ator exterior, os argumentos apresentados em matrias assinadas
so atribudas aos autores da notcia. J os argumentos sem autoria explcita em
matrias no assinadas so atribudos aos prprios veculos de imprensa nos quais
foram publicados. Sendo assim, a distribuio da participao argumentativa em
cada um dos veculos investigados resultou no seguinte (Tabela 12)128:

Ator
Esfera

Civil

Poltica

Total

Veculo
Total

Carta Capital
(N=69)

Veja
(N=21)

O Globo
(N=151)

Folha de S.
Paulo (N=310)

Jornalista/Colunista

39,1%

28,6%

9,3%

16,5%

17,8%

Especialista

7,2%

0,0%

4,6%

1,6%

3,1%

Leitor

4,3%

14,3%

4,0%

1,6%

3,1%

Movimentos Sociais

2,9%

0,0%

1,3%

4,2%

3,1%

0,0%

9,5%

2,6%

1,9%

2,2%

2,9%

23,8%

7,3%

10,7%

9,3%

31,8%

9,5%

17,9%

33,2%

28,0%

Empresa (outras)

0,0%

0,0%

0,0%

0,3%

0,2%

Subtotal Esfera civil

88,4%

85,7%

47,0%

70%

66,6%

Setor

Outros profissionais da
comunicao
Setor privado da
Comunicao
Setor pblico da
Comunicao

Poder Executivo

10,1%

4,8%

31,8%

18,0%

20,3%

Poder Executivo (outras


esferas)

0,0%

0,0%

0,0%

1,9%

1,1%

Poder Legislativo

1,4%

9,5%

19,2%

8,1%

10,3%

Partido poltico

0,0%

0,0%

1,3%

1,9%

1,5%

Poder Judicirio

0,0%

0,0%

0,7%

0,0%

0,2%

Subtotal Esfera poltica

11,6%

14,3%

53,0%

30,0%

33,4%

100%

100%

100%

100%

100%

Tabela 12: Distribuio da visibilidade argumentativa entre atores na Imprensa.

Os percentuais contidos nas colunas representam a proporo de argumentos associados a


determinado ator em relao ao volume total de argumentos publicado por cada veculo. A tabela
com os valores brutos encontra-se nos Apndices desta tese.
128

205

Os nmeros apresentados na Tabela 12 conduzem observao de que, no


geral, a participao de atores ligados ao setor pblico da comunicao tais como
dirigentes de emissoras de radiodifuso educativa e representantes de entidades
ligadas ao setor tm preponderncia sobre os demais atores (28%). Quando
analisados os dados de cada veculo, esse predomnio do setor pblico de
radiodifuso permanece em trs dos peridicos. Apenas a revista Veja deu mais
espao para os argumentos do setor privado da comunicao, especialmente na
forma de matrias no assinadas.
Os argumentos apresentados pelos jornalistas e colunistas tm relevncia
em todos os veculos e tambm na avaliao geral (18%). Quando somados aos
valores referentes argumentao do setor privado da comunicao, tornam-se
to altos quanto aqueles apresentados pelo setor pblico da comunicao (27% e
28%, respectivamente). Em outras palavras, quando se trata do debate sobre a
criao da EBC, os veculos de comunicao e seus profissionais, juntamente aos
atores ligados radiodifuso pblica, acabam por exercer um papel de
protagonismo naquele espao destinado aos atores no-estatais na imprensa.
O espao destinado s esferas civil e poltica difere bastante entre os
veculos, contrariando, inclusive, pesquisas que afirmaram a predominncia das
perspectivas oficiais sobre as questes de interesse pblico. Como demonstra a
Figura 12, o debate mediado sobre a criao da EBC envolveu especialmente a
esfera civil: no caso das revistas, mais de 85% dos argumentos foi atribudo a
atores que no pertenciam esfera poltica. O comportamento dissonante foi
manifesto pelo jornal O Globo, que foi o nico a dedicar mais espao a atores
polticos (53%).

206

Figura 12:: Visibilidade argumentativa das esferas poltica e civil na Imprensa.

O detalhamento da visibilidade argumentativa da esfera poltica nos


veculos analisados demonstra a primazia dos representantes do Poder Executivo
na oferta de argumentos sobre a radiodifuso pblica. Com exceo da revista
Veja,, na qual os parlamentares tiveram mais espao, a imprensa em geral garante
um espao muito superior a agentes como Ministros e Secretrios de Estado
(Figura 13).

Visibilidade argumentativa: Esfera civil


Folha de S. Paulo

O Globo

51

5 13 6

Veja

14

33
2 4

Visibilidade argumentativa: Esfera poltica

103
11

1
27

Folha de S. Paulo

56

O Globo

48

27

3 2 2

22

20%

40%

29

60%

80%

Carta Capital
0%

25

21

2
Veja

Carta Capital

2
7

100%
0%

20%

40%

60%

80%

Especialista

Jornalista/Colunista

Leitor

Movimentos Sociais

Poder Executivo

Poder Executivo (outras esferas)

Profissional da comunicao de massa

Setor privado da Comunicao

Poder Legislativo

Partido poltico

Setor pblico da Comunicao

Empresa (outras)

Poder Judicirio

100%

Figura 13:: Visibilidade argumentativa das esferas civil e poltica na Imprensa,, por veculo.

Retomando a anlise dos momentos deliberativos, agora para avaliar a


presena dos atores ao longo do processo de debate pblico oportunizado pelos
media, percebe-se
se que, no caso de atores da esfera civil, no h uma distribuio
que privilegie um ou outro ator ao longo do tempo h picos e depresses
coincidentes entre a maioria dos atores (Figura
(
14).

207

Visibilidade argumentativa: Esfera civil

Fase de Tematizao

Fase de Implementao

dez/08

nov/08

set/08

out/08

jul/08

ago/08

jun/08

abr/08

mai/08

mar/08

jan/08

fev/08

dez/07

nov/07

set/07

out/07

jul/07

ago/07

jun/07

abr/07

mai/07

mar/07

jan/07

fev/07

dez/06

nov/06

set/06

out/06

jul/06

ago/06

jun/06

abr/06

mai/06

mar/06

jan/06

fev/06

40
35
30
25
20
15
10
5
0

Fase de Avaliao

Jornalista/Colunista

Outros profissionais da comunicao

Leitor

Especialista

Movimentos sociais

Setor privado da Comunicao

Setor pblico da Comunicao

Empresa (outras)

Figura 14: Visibilidade argumentativa dos atores na Imprensa, nos momentos deliberativos.

No caso da distribuio da visibilidade argumentativa da esfera poltica


na imprensa, a distribuio entre os atores demonstra ora a primazia de uns, ora
de outros (Figura 15). Ao analisar os picos de citao dos argumentos, observa-se
que, naquela fase em que o projeto estava em elaborao e a iniciativa de tematizar
a radiodifuso pblica foi assumida pelo Governo (entre maro e outubro de
2007), os argumentos da esfera poltica foram quase que exclusivamente
atribudos aos agentes do Poder Executivo nacional. De outubro de 2007 a maro
de 2008, houve o crescimento da importncia dos atores do Poder Legislativo,
sendo que dois picos (um em novembro de 2007 e outro em fevereiro de 2008) de
citao desses parlamentares acontecem nos momentos em que o projeto de
criao da EBC entrou na pauta da Cmara.

Visibilidade argumentativa: Esfera poltica


40
35
30
25
20
15
10
5

Fase de Tematizao
Poder Executivo

Poder Executivo (outras esferas)

Fase de Implementao
Poder Legislativo

Poder Judicirio

dez/08

nov/08

set/08

out/08

ago/08

jul/08

jun/08

mai/08

abr/08

mar/08

fev/08

jan/08

dez/07

nov/07

set/07

out/07

ago/07

jul/07

jun/07

mai/07

abr/07

mar/07

fev/07

jan/07

dez/06

nov/06

set/06

out/06

ago/06

jul/06

jun/06

mai/06

abr/06

mar/06

fev/06

jan/06

Fase de Avaliao
Partido poltico

Figura 15: Visibilidade argumentativa da esfera poltica na Imprensa, nos momentos deliberativos.

208

A avaliao da representao da esferas poltica e da esfera civil de forma


agregada confirma a prevalncia dos atores sociais sobre os atores do Estado
(Figura 16). Com exceo do ms em que houve o lanamento da Medida
Provisria (outubro de 2007), em nenhuma das fases do processo deliberativo,
incluindo Tematizao, Implementao e Avaliao, a esfera poltica teve maior
oportunidade de inserir seus argumentos do que a esfera civil. Em alguns
momentos, o nmero de argumentos de ambas foi equivalente, a exemplo de
maro de 2007 (quando ocorreram os primeiros anncios de um projeto do
Governo para a criao de uma TV pblica) e fevereiro de 2008 (quando a Cmara
votava o projeto), mas fica evidente o privilgio dos atores da sociedade civil na
apresentao de seus argumentos.

Visibilidade argumentativa das esferas civil e poltica

dez/08

nov/08

set/08

out/08

jul/08

ago/08

jun/08

abr/08

Fase de Implementao
Esfera civil

mai/08

fev/08

mar/08

jan/08

dez/07

nov/07

set/07

Fase de Tematizao

out/07

jul/07

ago/07

jun/07

abr/07

mai/07

fev/07

mar/07

jan/07

dez/06

nov/06

set/06

out/06

jul/06

ago/06

jun/06

abr/06

mai/06

fev/06

mar/06

jan/06

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Fase de Avaliao

Esfera Poltica

Figura 16: Visibilidade argumentativa das esferas civil e poltica na Imprensa.

6.3 Dinmicas argumentativas


A anlise das dinmicas argumentativas envolve duas dimenses: a
dimenso formal, que inclui as discusses sobre os posicionamentos apresentados
pelos atores, o nvel de justificao dos argumentos e a presena de contraargumentos; e a dimenso substantiva, que avalia os nveis de generalizao da
discusso sobre a poltica pblica e o contedo dos argumentos, classificados em
eixos interpretativos e temticas.

6.3.1 Aspectos formais


Posicionamento

209

A tomada de posio parte do debate, pois, frequentemente, os


argumentos j indicam de que lado est o ator que os aciona. O importante para se
garantir uma deliberao que haja pluralidade e espao para diferentes
posicionamentos. A pesquisa aqui apresentada procurou observar a diversidade
de posicionamentos nos debates da Cmara dos Deputados e na deliberao
mediada pela imprensa escrita.
Primeiramente, como j discutido acima, na deliberao sobre a criao da
EBC na Cmara, houve um equilbrio na participao entre os atores da situao e
da oposio, com pequena vantagem sobre o volume de argumentos da oposio.
Quando analisados os posicionamentos que circularam nos discursos dos
deputados, nota-se o predomnio dos argumentos favorveis nova empresa de
radiodifuso pblica (Figura 17). Na maior parte do tempo, na realidade, o
desenrolar dos debates sobre o tema conteve argumentos favorveis, contrrios e
tambm posicionamentos crticos, nos quais havia o reconhecimento das falhas,
mas tambm dos pontos positivos que a empresa poderia apresentar.

Posicionamentos: Cmara dos Deputados


120
100
80
60
40
20

Tematizao
Favorvel EBC

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

dez/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

Contrrio EBC

Figura 17: Posicionamento na Cmara dos Deputados nos momentos deliberativos.

Os posicionamentos apresentados pelos media, por sua vez, demonstraram


que, durante a fase de Tematizao, predominaram os posicionamentos favorveis
radiodifuso pblica e possvel criao de uma empresa nacional no setor

210

(Figura 18). A partir de dezembro de 2007, j na fase de Implementao, o


posicionamento geral se inverteu, prevalecendo, dali por diante, os argumentos
que se apresentavam como contrrios criao da EBC.

Posicionamentos na Imprensa
20
15
10
5

Tematizao
Favorvel

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

jul/06

mai/06

jan/06

mar/06

Avaliao

Contrrio EBC

Figura 18: Posicionamentos na Imprensa.

Retomando os grficos referentes aos posicionamentos na Cmara,


observa-se que, quando os atores da esfera poltica legislativa passam a debater o
projeto (com maioria favorvel criao da EBC) que a imprensa se apresenta
mais crtica e contrria lei.
A anlise dos posicionamentos em cada um dos veculos jornalsticos
investigados refora, novamente, as distines entre as revistas e os jornais: em
Carta Capital e em Veja, os posicionamentos so ou favorveis ou contrrios. Nos
jornais O Globo e Folha de S. Paulo, h uma diversidade maior de posicionamentos
(Figura 19).

Tematizao
Favorvel

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

Avaliao
Contrrio EBC

Tematizao
Favorvel

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

set/07

nov/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

jul/06

mai/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

mar/08

jan/08

set/07

nov/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

jul/06

mai/06

jan/06

mar/06

mar/06

Posicionamentos: Veja
10

jan/06

Posicionamentos: Carta Capital


10

Avaliao
Contrrio EBC

211

Tematizao
Favorvel

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

Favorvel

Implementao

Neutro ou apoia com reservas

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

Tematizao

Avaliao
Contrrio EBC

mar/07

jul/06

mai/06

jan/06

mar/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

jul/06

nov/06

mai/06

jan/06

mar/06

10

nov/06

Posicionamentos: Folha de S. Paulo

Posicionamentos: O Globo
10

Avaliao
Contrrio EBC

Figura 19: Posicionamento dos veculos nos momentos deliberativos.

Nos dois jornais dirios, no entanto, interessante notar uma virada


durante

fase

de

Implementao,

partindo-se

de

um posicionamento

predominantemente favorvel para um majoritariamente contrrio (em O Globo,


isso acontece em fevereiro de 2008 e na Folha de S. Paulo, a partir de dezembro de
2007).

Nvel de justificao
Levar em conta o nvel de justificao dos argumentos apresentados pelos
atores nos media e no Parlamento permite avaliar a qualidade do debate que se
estabelece, uma vez que a deliberao depende da compreenso das questes e
dos interesses em jogo. Conforme afirmaram Steiner et al. (2004: 21), [q]uanto
mais evidente a conexo entre premissas e concluses, mais coerente a
justificao e mais til ela ser para deliberao129.
Os nveis de justificao variavam de inferior, quando a oferta de razes
baseada em inferncias incompletas ou apenas em ilustraes; a qualificada,
quando h a exposio completa de razes, demonstrando causas e consequncias
ou, ainda, quando as inferncias so incompletas, mas apontam mais de uma
razo130.
No original: The tighter the connection between premises and conclusions, the more coherent
the justification is and the more useful it will be for deliberation.
130 Os nveis de justificao foram analisados de acordo com a proposta do Discourse Quality
Index, apresentado por Steiner et al. (2004:57). Para esses autores, a qualidade das justificaes
pode ser avaliada de acordo com a seguinte classificao: (1) sem justificao na ausncia de
razes, apenas apresentao de posicionamentos; (2) justificao inferior a oferta de razes com
129

212

A anlise dos nveis de justificao nas esferas parlamentar e meditica


demonstrou que, predominantemente, na Cmara e nos media, a justificaes
foram

inferiores,

demonstrando

uma

baixa

qualidade

dos

argumentos

apresentados para sustentar os posicionamentos (Figura 20). Apenas na revista


Carta Capital a apresentao de argumentos qualificados foi em maior nmero do
que de argumentos inferiores.

Nvel de Justificao
Cmara dos Deputados

255

122

Folha de S. Paulo

183

87

O Globo

101

35

Veja

15

Carta Capital

27
0%

20%
Inferior

29
40%

60%

80%

100%

Qualificada

Figura 20: Nvel de justificao dos argumentos.

Contra-argumentos
A

presena

de

contra-argumentos

nos

pronunciamentos

dos

parlamentares e nas matrias jornalsticas, juntamente com outros indicadores a


exemplo da profundidade das justificaes, contribui para a avaliao positiva do
processo deliberativo. Isso acontece porque a citao dos posicionamentos e
argumentos alheios, no caso dos deputados, e a apresentao das questes como
controvrsias, no caso da imprensa, tornam explcitas uma relao de

inferncias incompletas ou justificaes baseadas apenas em ilustraes; (3) justificao qualificada


a exposio completa de razes; (4) justificao sofisticada: a apresentao de, pelo menos, duas
justificaes completas so oferecidas (para a mesma demanda ou para duas demandas diferentes).
Neste trabalho, em razo do recorte argumentativo (apenas proferimentos argumentativos foram
analisados e a unidade de anlise foi o argumento), apenas duas dessas classificaes foram
adotadas: a justificao inferior e a justificao qualificada.

213

reciprocidade entre os participantes do debate, alm de promoverem a reflexo


sobre os problemas e os projetos em construo.
A anlise dos contra-argumentos envolve, principalmente, o diagnstico
da presena ou da ausncia destes. Quando h argumentos contraditrios nos
pronunciamentos ou nas notcias, avaliado, ainda, como estes so apresentados
se so validados ( reconhecido como vlido); se so apresentados de uma forma
neutra; e, finalmente, se so refutados (sua validade recusada).
A presena de contra-argumentos nos pronunciamentos dos deputados e
nas notcias veiculadas pelos peridicos jornalsticos demonstrada na Figura 21.
Nos pronunciamentos dos deputados h, majoritariamente, a supresso dos
contra-argumentos (54%).

Presena de contra-argumentos
Cmara dos Deputados

205

O Globo

68

Folha de S. Paulo

109

Veja

125

25

0%
Ignorados

101

10

20

20%

40%

Neutros

36

55

10

Carta Capital

45

Refutados

27
60%

80%

100%

Validados

Figura 21: Presena de contra-argumentos.

De maneira geral, a imprensa conseguiu retratar a presena de


controvrsia em torno da EBC e da radiodifuso pblica. H, na maioria das
notcias, meno aos argumentos contrrios, mesmo que estes sejam enquadrados
de forma a invalid-los. Especialmente, a Folha de S. Paulo e a Carta Capital
apresentaram argumentos acompanhados de contra-argumentos na maioria das

214

matrias. O comportamento da Veja chama a ateno nesse aspecto, pois, alm de


ignorar contra-argumentos em metade dos casos, no houve em qualquer texto a
validao de argumentos contrrios.
Tanto a varivel nvel de justificao quanto a varivel presena de contraargumentos se distriburam de forma semelhante aos argumentos ao longo dos
momentos deliberativos (Figura 22 e Figura 23).

Imprensa

Cmara dos Deputados

80

240
210

60

180
150

40

120
90

20

60
30

Tematizao

Implementao
Inferior

Tematizao

Qualificada

Implementao
Inferior

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

Avaliao

set/06

mai/06

jan/06

mar/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

set/06

mai/06

jan/06

mar/06

Avaliao

Qualificada

Figura 22: Nvel de Justificao nos momentos deliberativos.

Imprensa

Cmara dos Deputados

50

180

40

150

30

120
90

20

60
10

30

Tematizao
Ignorados

Implementao
Refutados

Neutro

Avaliao

Validados

Tematizao
Ignorados

Implementao
Refutados

Neutro

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

jan/06

mar/06

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

jan/06

mar/06

Avaliao

Validados

Figura 23: Presena de contra-argumentos nos momentos deliberativos.

6.3.2 Aspectos substantivos


As reflexes sobre a dimenso procedimental da deliberao quanto
criao da EBC na Cmara dos Deputados e na imprensa devem ser
complementadas com a anlise dos aspectos substantivos a marcarem a produo
dessa poltica de radiodifuso pblica. Em outras palavras, este tpico explora os

215

argumentos propriamente acionados durante o debate nessas duas esferas. Isso


feito a partir de trs elementos: o nvel de generalizao dos argumentos sobre a
poltica pblica, os eixos interpretativos e as temticas sob os quais se inscrevem
os argumentos.

Nveis de generalizao da poltica


Problematizar o nvel de generalizao dos argumentos apresentados
sobre a criao da EBC significa reconhecer que o debate poltico no deve se
restringir a aspectos pontuais orientados por uma lei especfica. Embora uma
iniciativa legislativa seja importante para a resoluo de determinados problemas,
um projeto de lei pode favorecer a tematizao pblica das questes correlatas e
oportunizar o debate mais amplo sobre polticas para aquele setor. Esse o caso
da discusso da MP 398, que, embora tratasse da criao de uma empresa de
radiodifuso, poderia envolver uma argumentao sobre a radiodifuso pblica e
at mesmo sobre o papel do Estado na regulao da comunicao de massa.
O nvel de generalizao da deliberao no Plenrio da Cmara abrangeu
desde as discusses sobre o processo de produo da deciso, at o debate sobre a
regulao da comunicao e as polticas de radiodifuso pblica, passando pela
discusso da criao da EBC em seus aspectos gerais e tambm pontuais (Figura
24).
Na imprensa, tambm h abordagens em todos os nveis de generalizao
do debate sobre as polticas de radiodifuso pblica. Nota-se que os jornais e as
revistas analisados priorizaram a discusso sobre a criao da EBC. Interessante
notar que a revista Veja e o jornal O Globo deram os menores espaos para a
discusso da regulamentao da comunicao (ambos 25%), enquanto que a Carta
Capital priorizou exatamente essa abordagem (75%). Em contrapartida, essa revista
abriu mo de discutir o processo de produo da deciso poltica e os pormenores
do projeto em implementao.

216

Nveis de generalizao
Cmara dos Deputados

26

Folha de S. Paulo

117

104

11 18

O Globo

Veja

113

128

28

70

Carta Capital

130

34

14

13

42

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Bastidores da poltica

Detalhes do Projeto

EBC e TV Brasil

Radiodifuso pblica e Mercado da Comunicao

Figura 24: Nveis de generalizao da poltica.

Analisando os nveis de generalizao ao longo do tempo, percebe-se que


a imprensa claramente promoveu uma virada nos debates a partir do momento
em que o projeto elaborado pelo Governo foi lanado. Como se v na Figura 25,
at outubro de 2007, a abordagem predominante na imprensa tratava da
radiodifuso pblica e do mercado da comunicao. Quando comea a fase de
implementao

da

EBC,

deliberao

nos

passa

media

discutir,

predominantemente, a EBC e a TV Brasil (o que permanece, mesmo no momento


posterior, a fase de Avaliao).

Tematizao

Implementao

Avaliao

Tematizao

Implementao

Bastidores da poltica

Bastidores da poltica

Detalhes do Projeto

Detalhes do Projeto

EBC e TV Brasil

EBC e TV Brasil

Radiodifuso pblica e Mercado da Comunicao

Radiodifuso pblica e Mercado da Comunicao

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

set/06

mai/06

nov/08

jul/08

set/08

mai/08

jan/08

mar/08

nov/07

jul/07

set/07

mai/07

jan/07

mar/07

nov/06

jul/06

set/06

15

mai/06

30

30

jan/06

45

60

mar/06

90

jan/06

Imprensa
60

mar/06

Cmara dos Deputados


120

Avaliao

Figura 25: Nveis de generalizao da poltica nos momentos deliberativos

217

Eixos interpretativos e temticas


Cabe, agora, analisar o contedo dos argumentos apresentados pelos
atores envolvidos na deliberao pblica sobre a criao da EBC. Partiu-se de um
mtodo indutivo para coletar os argumentos que versavam sobre a EBC e a
radiodifuso pblica. A estratgia adotada para lidar com o volume e com a
variedade de argumentos encontrados foi agrup-los por afinidade. Em primeiro
lugar, os argumentos semelhantes foram agrupados em temticas. A seguir, essas
temticas foram classificadas de acordo com os eixos interpretativos proposta
livremente inspirada na classificao de Berhard Peters (Peters et al. 2008). A
Tabela 13 apresenta os resultados.

218

Imprensa
Eixos
Interpretativ
os

Temticas
Disputas entre
Governo e Oposio
Processo de Disputas entre
produo da Executivo e
Legislativo
deciso
(Metacomuni Formato do projeto
cao)
(Medida Provisria)
Subtotal Processo de produo da
deciso
Constitucionalidade
da Lei
Regulamenta Regulamentao da
Radiodifuso Pblica
o da
Comunicao Direitos de
Transmisso
(Legal)
Subtotal Regulamentao da
Comunicao
Estatal X Pblica
Participao da
Sociedade
Carter
Democratizao da
pblico e
Valores da Comunicao
Radiodifuso Funes polticas,
educativas e culturais
Pblica
Radiodifuso Pblica
(tico)
Subtotal Carter pblico e Valores da
Radiodifuso Pblica
Padres de Programao
qualidade da ndices de audincia
Radiodifuso Veiculao de
publicidade
Pblica
(EstticoExemplos
Avaliativo) internacionais
Subtotal Padres de qualidade da
Radiodifuso Pblica
nus do
investimento
Estrutura de
distribuio do sinal
Digitalizao da
Aspectos
Radiodifuso
tcnicoadministrativ Sede da empresa
os
Questes
(Pragmtico) administrativas
Subtotal Aspectos tcnicoadministrativos
Total

Carta
Capital
Freq %

Veja
Freq %

0,0%

0,0%

1,5%

0,4%

0,6%

0,0%

0,0%

0,0%

2,2%

1,9%

1,7%

16

4,2%

0,0%

5,0%

2,9%

2,2%

11

2,3%

24

6,4%

0,0%

5,0%

6,6%

12

4,4%

22

4,6%

40 10,6%

0,0%

5,0%

3,7%

0,7%

1,7%

40 10,6%

8,9%

0,0%

0,0%

3,0%

13

2,7%

11

2,9%

0,0%

0,0%

0,7%

2,6%

1,7%

1,3%

5 8,9%
20 35,7%

O Globo
Freq %

Folha de S.
Paulo
Freq %

Total
imprensa
Freq %

29 6,0%
136 28,2%

Cmara dos
Deputados
Freq %

1 5,0%
8 40,0%

6 4,4%
39 28,7%

17 6,3%
69 25,6%

16 11,8%

26

9,6%

46

9,5%

44 11,7%

2,6%

14

2,9%

31

8,2%

34

9,0%

7,1%

0,0%

8,9%

0,0%

7,1%

3 15,0%

20 14,7%

34 12,6%

61 12,7%

33 58,9%
4 7,1%
0 0,0%

11 55,0%
0 0,0%
2 10,0%

77 56,6%
8 5,9%
1 0,7%

136 50,4%
16 5,9%
19 7,0%

257 53,3%
28 5,8%
22 4,6%

1,5%

56 14,8%
56 14,9%

165 43,8%
8 2,1%
2 0,5%

6 10,7%

0,0%

1,5%

3,3%

17

3,5%

2,4%

5,4%

2 10,0%

2,2%

1,9%

13

2,7%

10

2,7%

13 23,2%

4 20,0%

14 10,3%

49 18,1%

80 16,6%

29

7,7%

18 13,2%

35 13,0%

56 11,6%

48 12,7%

3,6%

5,0%

1,8%

2 10,0%

2,9%

19

7,0%

26

5,4%

0,0%

0
0

0,0%
0,0%

0
0

0,0%
0,0%

0
7

0,0%
5,1%

1
0

0,4%
0,0%

1
7

0,2%
1,5%

2
37

0,5%
9,8%

3,6%

0,0%

0,7%

0,4%

0,8%

0,0%

5
56

8,9%
100%

3 15,0%
20 100%

30 22,1%
136 100%

56 20,7%
270 100%

94 19,5%
482 100%

87 23,0%
377 100%

Tabela 13: Eixos interpretativos e Temticas.

Eixo interpretativo: Processo de produo da deciso


O eixo interpretativo que discutia o decision-making process (equivalente
Metacomunicao, na proposta de Peters et al. (2008)) teve baixa importncia no

219

conjunto dos argumentos enunciados por parlamentares na Cmara e tambm


foram pouco relevantes na imprensa em geral. No debate parlamentar, os
deputados discutiram especialmente a situao de submisso do Poder Legislativo
em relao ao Governo, uma vez que o envio do projeto de criao da EBC no
formato de Medida Provisria somou-se a um conjunto de outros projetos de
mesmo carter que se impunham na pauta do Congresso. Quando considerado o
volume total de pronunciamentos (incluindo os no argumentativos), percebe-se
que os procedimentos e o prprio processo de produo da deciso tomam muitos
dos discursos proferidos no Plenrio mais do que a tera parte dos
proferimentos no apresentaram justificao (Miola 2011). No entanto, quando
recortados apenas os pronunciamentos argumentativos, o tema, antes to
importante, passa a constituir uma parte menor no debate racionalmente
justificado (em torno de 10%).
A observao dos argumentos e temticas concernentes ao presente eixo
interpretativo demonstrou uma preocupao especial dos deputados reunidos no
Plenrio a respeito de dois problemas. O primeiro se trata da ao legisladora do
Governo, prejudicando a conduo de uma pauta prpria do Poder Legislativo.
Sobre esse ponto no houve controvrsia e sim consenso entre os parlamentares.
O segundo problema que apreendeu a ateno dos deputados foi a
avaliao da validade e da adequao do projeto uma Medida Provisria aos
propsitos previstos. Por um lado, havia uma preocupao consistente a respeito
das limitaes que o carter emergencial impunha ao desenvolvimento do debate
e

aperfeioamento

do

projeto.

Esse

argumento

foi

apresentado

predominantemente por parlamentares contrrios proposta de criao da EBC,


mas, mesmo alguns dos deputados que reconhecem a importncia da radiodifuso
pblica admitiam que uma Medida Provisria no os conduziria a um processo
ideal de regulamentao da comunicao.
Por outro lado, os defensores da proposta contra-argumentavam que os
eventos patrocinados pelo Governo, com a presena daquela que seria indicada
presidente da empresa, Tereza Cruvinel, teriam sido suficientes para apresentar o

220

projeto, colher contribuies e aperfeioar a futura empresa. Mais importante, no


entanto, alguns deputados (e outros atores, em outras ocasies) valorizavam
positivamente a caracterstica autoritria e o carter de urgncia das Medidas
Provisrias, tendo em vista as dificuldades de inserir a radiodifuso pblica (como
tambm o tema da regulamentao da comunicao de massa) na pauta do Poder
Legislativo. Adicionalmente, a votao da criao da EBC daria oportunidade para
a regulamentao da atuao de outras emissoras de carter pblico em questes
como a veiculao de publicidade e a gesto por meio de conselhos participativos.
O debate sobre o eixo interpretativo do processo de produo da deciso
foi tambm o que recebeu a menor ateno dos media, em comparao com os
demais eixos. O volume da cobertura meditica de temas polticos dedicada aos
bastidores, aos acordos entre atores e partidos, as negociaes entre Governo e
bancadas inclusive no que tange criao da EBC, vide Miola (2011b) parte
importante de qualquer jornal ou revista de referncia nacional. Quando se aplica
o critrio de seleo da apresentao de posicionamentos devidamente
justificados, porm, percebe-se que o processo de produo da poltica que deu
origem EBC foi objeto de pouca argumentao racional (a revista Carta Capital
no publicou um argumento sequer sobre esse aspecto). Observando-se os
argumentos individualizados, notou-se que, em todos os demais veculos, os
argumentos que exprimiam posicionamentos contrrios criao da empresa
foram publicados em maior volume do que os favorveis131.
Quanto dinmica do eixo interpretativo ao longo dos momentos
deliberativos, observou-se, novamente, a coincidncia entre a agenda poltica e a
agenda meditica: os argumentos publicados pela imprensa quanto ao processo de
produo da deciso calharam com os acontecimentos polticos (das primeiras
manifestaes a respeito da criao de uma TV pblica, votao no Congresso).
Os atores que tiveram mais destaque no debate parlamentar sobre as
disputas polticas entre o Governo e o Congresso na produo legislativa foram os

A tabela completa com os argumentos e suas frequncias se encontra nos Apndices do


trabalho.
131

221

deputados dos partidos de oposio (PFL/DEM, PPS, PSDB e PSOL), alm do


PMDB, da base de apoio do Governo. A argumentao sobre o formato do projeto,
por sua vez, demonstrou novamente a diviso que acontece nas bancadas quando
se trata de um projeto de especial interesse para o Governo, com os aliados
justificando a adequao da proposta e a oposio afirmando a incapacidade de
discutir e aperfeioar a poltica devido ao exguo prazo de tramitao.
Como dito acima, a cobertura argumentativa dos media no deu muito
destaque ao debate sobre o processo de criao da EBC nem mesmo na fase de
Implementao, quando o momento previa uma nfase na tomada da deciso,
produzida na esfera poltica (Figura 26). Nota-se, inclusive, que os esparsos
argumentos sobre as disputas de poder entre os governistas e a oposio ou entre
o Poder Executivo e o Poder Legislativo foram enunciados predominantemente
por atores dos media: jornalistas, colunistas e os prprios veculos (em matrias
no assinadas). Alm destes, participaram da discusso desses temas atores
ligados EBC e representantes do Estado. J o debate sobre o formato da lei foi
abordado mais fortemente por parlamentares.

Momentos deliberativos: Processo de produo da


deciso
35
30
25
20
15
10
5

Tematizao

Implementao

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

Disputas entre Governo e Oposio


Disputas entre Executivo e Legislativo
Formato do projeto (Medida Provisria)

Figura 26: Eixo interpretativo Processo de produo da deciso na Imprensa, nos momentos
deliberativos.

222

Eixo interpretativo: Regulamentao da Comunicao


A regulamentao da comunicao envolve, alm da criao da EBC e da
TV Brasil, outros temas. O referido eixo interpretativo (equivalente argumentao
legal, na classificao de Peters et al. (2008)) rene, alm da temtica da regulao
da radiodifuso e da comunicao de massa em geral, temas como a
constitucionalidade da lei proposta para criar a EBC e a cesso dos direitos de
transmisso de competies esportivas (no caso, a polmica girava em torno de
jogos adquiridos, mas no exibidos, por emissoras comerciais).
Esse debate na Cmara acabou por tratar predominantemente da questo
da urgncia e da relevncia de se criar uma empresa de comunicao pblica. A
argumentao ocorreu nesses termos, pois esses so os parmetros definidos
constitucionalmente para que um tema se enquadre nas caractersticas de uma
Medida Provisria132. O argumento de que a MP 398 era inconstitucional, pois no
dispunha de urgncia ou relevncia, criava novos tributos e previa contrataes
sem concurso e licitao, apresentou-se com uma frequncia muito maior do que
seu contra-argumento correspondente. Em todos os casos, tal argumento
desabonador do projeto foi apontado por parlamentares da oposio (dos
seguintes partidos: PFL/DEM, PPS e PSDB).
A justificativa de que a MP 398 supriria a ausncia de leis complementares
a regulamentar a Constituio de 1988 (que j previa um sistema pblico de
radiodifuso) foi o segundo argumento a participar do debate parlamentar. Esse
argumento permeou o discurso de parlamentares do PT, do PCdoB e do PSB,
todos partidos da base do Governo, mas tambm foi proferido por deputados do
PPS, partido ento na oposio.
A propsito das clivagens entre governistas e oposicionistas, o argumento
mais importante neste eixo interpretativo para o grupo que se opunha ao Governo
A discusso sobre o mrito e a constitucionalidade da Medida Provisria proposta se enquadra
no Eixo da Regulamentao da Comunicao, e no no Eixo do Processo de produo da deciso,
pois aqui se discutiu o contedo da matria: tratava-se da urgncia e da relevncia da criao da
EBC, mas tambm se a lei criava ou no novos tributos (para o financiamento das emissoras), se
previa a contratao de funcionrios sem concurso ou outros acordos sem licitao e se tudo isso
feria as legislaes em vigor.
132

223

constituiu uma crtica direta postura da Presidncia em relao s empresas


jornalsticas: de acordo com essa perspectiva, a criao da EBC seria mais uma
tentativa empreendida pelo Governo no sentido de controlar o sistema meditico.
Tal argumento foi levantado por parlamentares do PFL/DEM, do PPS e do PSDB
no Plenrio da Cmara dos Deputados. Embora uma preocupao legtima do
campo da comunicao, ressalta-se que a mesma justificativa constou somente em
um artigo da revista Carta Capital133.
O debate nos media sobre esse eixo, alis, foi em geral bem menos
expressivo: enquanto 14,8% das asseres na Cmara debateram as temticas
relacionadas regulamentao da comunicao, na imprensa, a questo ocupou
apenas 6% dos argumentos publicados no conjunto dos veculos analisados. A
revista Carta Capital, alm da justificativa j mencionada a respeito da iniciativa
governamental de controlar a imprensa, deu destaque ao argumento de que a
criao de uma empresa de radiodifuso pblica seria uma ao incompleta, se
no acompanhada de uma proposta ampla de regulamentao da comunicao
eletrnica, que padece pela precariedade de regras, definies e competncias.
A argumentao sobre a necessidade da regulamentao ampla do setor
tambm constou no jornal Folha de S. Paulo. O peridico, especialmente publicando
falas de atores de destaque no campo pblico da comunicao (como Jorge da
Cunha Lima, Eugnio Bucci e Jos Paulo Cavalcanti Filho), destacou tambm que
um sistema pblico de radiodifuso havia sido previsto desde a Constituio de
1988 e que a discusso do projeto de criao da EBC viria a favorecer a
regulamentao desses dispositivos constitucionais.
Por outro lado, quando tratou da polmica sobre a cesso dos direitos de
transmisso de competies esportivas, a Folha foi o peridico que mais destaque
deu aos argumentos contrrios proposta. Mesmo o jornal O Globo, peridico
Certamente, o recorte da pesquisa, que desprezou qualquer matria que no tratasse da
radiodifuso pblica, pode ter excludo afirmaes dessa natureza que tenham sido feitas a
propsito de outras aes e polticas empreendidas pelo Governo Lula. Reitera-se a surpresa de
que esse argumento, relacionando a criao da EBC tentativa de censurar a comunicao
comercial, aparea em maior nmero nos pronunciamentos dos parlamentares do que no discurso
jornalstico.
133

224

mais importante do grupo de comunicao que tradicionalmente adquire a


exclusividade de transmisso dos eventos mais assistidos, absteve-se de
argumentar em favor de seus prprios interesses, publicando apenas uma fala do
relator Walter Pinheiro justificando sua proposta.
Tanto para a revista Veja quanto para o jornal O Globo, o argumento de
maior destaque nesse eixo constituiu a afirmao da inconstitucionalidade da MP
especialmente em razo da suposta criao de um novo tributo contido no texto
do projeto. As fontes de tal argumento foram predominantemente polticos dos
partidos de oposio.
A anlise ao longo dos momentos deliberativos na imprensa demonstrou
que, na fase de Tematizao, houve um debate maior sobre a regulamentao da
radiodifuso, enquanto na fase de Implementao, o destaque recaiu sobre a
questo dos direitos de transmisso. Na fase de Avaliao, este eixo interpretativo
foi praticamente ignorado (Figura 27).

Momentos deliberativos: Regulamentao da


Comunicao
35
30
25
20
15
10
5

Tematizao

Implementao

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

Constitucionalidade da Lei
Regulamentao da Radiodifuso Pblica
Direitos de Transmisso

Figura 27: Eixo interpretativo Regulamentao da Comunicao na Imprensa, nos momentos


deliberativos.

Eixo interpretativo: Carter Pblico e Valores da Radiodifuso Pblica

225

O eixo interpretativo a versar sobre o carter pblico e os valores


relacionados atividade da radiodifuso pblica equivalente ao argumento tico,
na classificao de Peters et al. (2008) o grupo temtico mais importante para a
problematizao da criao da EBC e rene os seguintes assuntos: as funes
polticas, educativas, culturais e econmicas desempenhadas pela atividade de
radiodifuso pblica; a discusso se a EBC e a TV Brasil seriam dotadas de carter
pblico ou estatal, ou seja, seu nvel de independncia em relao aos interesses
do Governo Federal; a necessidade e as funes de instncias de participao da
sociedade na gesto da empresa, tais como o Conselho Curador e a Ouvidoria; e,
finalmente, a importncia da radiodifuso pblica para a democratizao do
acesso aos contedos e aos meios de produo da comunicao eletrnica.
O debate da Cmara demonstra algumas controvrsias que opuseram os
deputados defensores da criao da EBC e aqueles contrrios MP 398. A
primeira dessas controvrsias trata do carter pblico ou estatal da empresa.
Todos os argumentos sobre a provvel manipulao da emissora por parte do
Governo, no intuito de tornar a TV Brasil um veculo de propaganda estatal, foram
enunciados por parlamentares da oposio. Enquanto isso, dos 23 argumentos que
refutavam essa justificativa, 21 foram proferidos por deputados governistas.
Outra controvrsia na Cmara se deu em torno das funes e da
composio do Conselho Curador dispositivo proposto na MP como ferramenta
de promoo da participao da sociedade na gesto das emissoras da EBC, o que,
alegadamente, fortaleceria sua autonomia. O motivo para as discordncias foi
especialmente a composio e os mecanismos de seleo dos participantes nesse
Conselho Curador. O debate sobre esse ponto, diferente dos demais analisados at
aqui, no demonstra clivagens claras entre os posicionamentos da situao e da
oposio. Certamente, os parlamentares do PT defenderam maciamente o
argumento de que o Conselho Curador contribua para a definio da TV Brasil
como uma emissora pblica de televiso e de que sua composio representava
satisfatoriamente a pluralidade necessria ao rgo. Mesmo outros partidos da
base de apoio do Governo defenderam o aperfeioamento da proposta

226

(principalmente o fim da nomeao direta dos membros pela Presidncia da


Repblica e a alterao na composio, com a incluso de outros representantes).
A afirmao que a criao do Conselho era insuficiente para impedir a
manipulao das emissoras da EBC por parte do Governo foi apresentada apenas
pelo PFL/DEM e pelo PSDB (com a ressalva de que parlamentares do PSDB
acionaram, alm deste, o argumento que tinha carter mais propositivo,
mencionado anteriormente).
Outra das temticas relacionadas ao eixo interpretativo do carter e dos
valores da radiodifuso pblica no gerou controvrsia no Plenrio da Cmara.
Fazendo um paralelo com o eixo anterior, onde a maior parte dos argumentos que
discutiram a constitucionalidade da MP 398 tinha valncia negativa e foi
enunciada pela oposio, a discusso da democratizao da comunicao e o
modo como a radiodifuso pblica pode contribuir nesse processo reuniu apenas
argumentos positivos enunciados por parlamentares da situao, alm do PSOL.
As funes polticas, educativas, culturais e econmicas desempenhadas
pela radiodifuso pblica tambm constituram uma temtica que agregou mais
parlamentares favorveis do que contrrios proposta de criao da EBC. Embora
houvesse contra-argumentos a afirmar que a TV Brasil era desnecessria (por j
existirem vrias emissoras pblicas, ou em razo da radiodifuso pblica ser um
modelo ultrapassado), esses foram apresentados em minoria (mais uma vez, pelo
PFL/DEM e pelo PSDB).
No debate promovido pelos media, o carter pblico ou estatal da EBC e
da TV Brasil tambm se destacou ante as demais temticas, sendo que os
argumentos sobre a questo consistiram em 28% do volume total apresentado pela
imprensa. Sobre essa temtica, houve uma evidente contraposio entre, de um
lado, o argumento sobre as intenes do Governo em criar uma rede de televiso
que fosse um veculo de propaganda de seus interesses (manifesto nos media em
declaraes de atores de quase todas as esferas sociais134); e, de outro lado, dois

O argumento foi enunciado por jornalistas/colunistas, pelos veculos em matrias no


assinadas, por entidades representantes dos interesses das empresas privadas de comunicao,
134

227

argumentos contraditrios entre si. O primeiro desses argumentos favorveis


MP 398 afirmava o carter pblico da EBC e sua autonomia ante interesses estatais
e comerciais (10,8% do total de argumentos nos media). Esse foi o argumento mais
apresentado por representantes do Poder Executivo Federal (tais como o
Secretrio de Comunicao Social, Franklin Martins, a presidente da EBC, Tereza
Cruvinel e o prprio Presidente da Repblica) dentre todos aqueles citados e
atribudos a essas fontes pela imprensa.
Enquanto isso, o segundo argumento a defender a MP 398 justificava a
criao da EBC admitindo uma insatisfao do Governo com o tratamento
endereado pela imprensa s questes de interesse da Presidncia e alegando a
legitimidade do Governo ter a seu dispor veculos livres da mediao das
empresas comerciais de comunicao (em outras palavras, admitia e defendia o
carter estatal da TV Brasil). Constituindo 2% dos argumentos apresentados pela
imprensa, esse argumento teve como principal porta-voz o ento Ministro das
Comunicaes, Hlio Costa.
Isoladamente, todos os veculos apresentaram tanto o argumento negativo
(sobre a manipulao das emissoras) quanto os argumentos positivos para a
criao da EBC com exceo da revista Veja, que publicou exclusivamente
afirmaes sobre as motivaes ideolgicas e partidrias do Governo para o
projeto135.
A temtica que de modo mais evidente discutiria a radiodifuso pblica
era aquela que tratava das funes polticas, educativas, culturais e econmicas da
radiodifuso pblica. No debate relacionado criao da EBC, prevaleceu um
argumento que era favorvel criao de um sistema pblico de radiodifuso,
uma vez que as emissoras pblicas desempenhariam funes democrticas,
oferecendo pluralidade de informaes, favorecendo a transparncia e o debate
atores do campo pblico da comunicao, profissionais da comunicao, especialistas,
representantes de movimentos sociais e leitores, e, do campo poltico, representantes dos Poderes
Executivo (nacional e de outras esferas) e Legislativo.
135 Destaca-se que, na anlise global da cobertura da revista Veja, esse argumento especfico
representou 40% do total de argumentos apresentados pelo veculo durante todo o perodo
analisado.

228

dos processos polticos e estimulando a conscincia crtica dos cidados (com 8,5%
das justificativas na imprensa e 5,6% na Cmara). Na cobertura geral da imprensa,
assim como na maioria dos veculos tomados individualmente, esse argumento foi
mais forte do que as afirmaes de que a TV Brasil (ou outras TVs pblicas) seria
desnecessria dada a existncia de TVs pblicas em nmero satisfatrio e/ou a
capacidade das emissoras comerciais de cumprir as funes democrticas,
educativas e culturais atribudas ao sistema pblico. A revista Veja foi a nica a
apresentar predominantemente argumentos contrrios criao de novas
emissoras pblicas de rdio e televiso.
Uma variedade considervel de atores ofereceu argumentos sobre a
temtica das funes da radiodifuso pblica. O dado que chama a ateno nesse
aspecto que as empresas de comunicao foram mais participativas (e
transparentes) quanto a seus interesses nessa temtica: sob o ponto de vista
explicitado por veculos de comunicao e entidades que os representam, o Estado
j dispe de um nmero muito grande de emissoras semelhantes s que estavam
sendo criadas com a implantao da EBC. O argumento da prescindibilidade da
EBC e da TV Brasil foi expresso em editoriais, colunas e artigos da revista Veja e
dos jornais Folha de S. Paulo e O Globo.
Tal como aconteceu no debate entre os deputados na Cmara, a criao de
mecanismos de participao da sociedade, tais como o Conselho Curador da EBC
foi, em geral, interpretada pela imprensa como uma proposta positiva, mas que
poderia ser aperfeioada. No entanto, a anlise da participao dos atores no
debate dessa temtica demonstra que os principais responsveis por fornecer
argumentos favorveis ao Conselho foram atores do campo pblico da
radiodifuso (especialmente a presidente da EBC, Tereza Cruvinel, e o presidente
do Conselho Curador, Luiz Gonzaga Belluzzo) e atores ligados ao Poder Executivo
(majoritariamente, o Secretrio de Comunicao Social, Franklin Martins). Os
demais atores a participarem ofereceram perspectivas crticas ou negativas quanto
composio e s funes que o Conselho efetivamente desempenharia na
empresa.

229

grupo

temtico

composto

pelos

argumentos

referentes

democratizao do acesso informao e aos meios de produo da comunicao


foi praticamente ignorado pelos media (2,9% nos media e 8,2% na Cmara) Um sinal
de que o tema no se constituiu como uma controvrsia que no foram
formulados por qualquer ator (nem nos media e nem no Plenrio da Cmara)
argumentos que tivessem valncia negativa, ou seja, que contradissessem as
afirmaes sobre os benefcios da descentralizao da produo audiovisual ou
sobre o papel que a EBC desempenharia nesse processo. Assim, a revista Carta
Capital (e, em menor grau, a Folha de S. Paulo) foi importante para dar visibilidade
s demandas de democratizao da comunicao, mas a questo no foi
efetivamente debatida (como, ademais, tampouco aconteceu na Cmara).
Quanto distribuio das temticas relativas ao carter pblico da
radiodifuso e os valores associados atividade ao longo dos momentos
deliberativos na imprensa, observou-se que a imprensa debateu essas questes ao
longo de todas as fases do processo (Tematizao, Implementao e Avaliao).
Apenas a discusso sobre a participao da sociedade no Conselho Curador foi
concentrada na fase de Implementao (Figura 28).

Momentos deliberativos: Carter e Valores da


Radiodifuso Pblica

Tematizao

Implementao

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

35
30
25
20
15
10
5
0

Avaliao

Estatal X Pblica
Participao da Sociedade (Conselhos e Ouvidoria)
Democratizao da Comunicao (acesso informao e produo)
Funes polticas, educativas, culturais e econmicas da Radiodifuso Pblica

Figura 28: Eixo interpretativo Carter pblico e Valores da Radiodifuso Pblica na Imprensa, nos
momentos deliberativos.

230

Eixo interpretativo: Padres de qualidade da Radiodifuso Pblica


A discusso sobre os padres de qualidade da radiodifuso pblica
equivale ao argumento esttico-avaliativo na tipologia de Peters et al. (2008). Cabem
aqui as argumentaes sobre: a qualidade da programao das emissoras pblicas
e comerciais (sob a perspectiva da informao, da educao e da cultura); a
relevncia dos ndices de audincia para auferir a qualidade da programao; o
impacto da veiculao de publicidade na produo e distribuio de contedo; e,
finalmente, a validade de se tomar experincias internacionais como referncia
para a radiodifuso pblica brasileira.
Nota-se que o debate sobre a produo de leis para o setor da radiodifuso
(representado no eixo interpretativo Regulamentao da Comunicao) foi
expressivo na Cmara dos Deputados (14,8%), mas escasso nos media (6,1%). De
modo complementar, o debate sobre os padres de qualidade na radiodifuso
pblica foi muito mais debatido na imprensa (16,6%) do que no Plenrio da
Cmara (7,7%).
Na avaliao dos deputados, as emissoras pblicas ofereceriam uma
programao de qualidade superior, que, se fortalecida, acabaria por melhorar
tambm os padres das TVs comerciais (que, embora muito assistidas, no so em
geral bem avaliadas pelos polticos). Concordam nesse aspecto deputados da
situao e tambm da oposio apenas o deputado Onyx Lorenzoni (DEM-RS)
afirmou a superioridade das emissoras comerciais quanto qualidade tcnica e de
contedo.
Esse eixo, na realidade, alm de gerar poucos argumentos, tambm
produziu escassas controvrsia na Cmara. A questo da mensurao da
audincia praticamente no foi debatida e houve um quase consenso sobre o
sucesso das experincias internacionais em radiodifuso pblica (com o apoio de
deputados governistas e oposicionistas e apenas um argumento, do deputado
Julio Semeghini, do PSDB-SP, em contrrio).

231

A veiculao de publicidade nas emissoras foi a nica deste eixo a


realmente gerar controvrsia na Cmara. O debate se definiu entre o argumento
de que a venda de espaos publicitrios descaracteriza as emissoras pblicas e
subverte a lgica de sua produo (predominante) e o argumento de que as
emissoras pblicas necessitam de fontes de financiamento adicionais (alm de
afirmar que a proibio s interessaria s empresas comerciais, preocupadas com a
competio no mercado publicitrio). Nesse tema no houve clivagens claras entre
partidos de situao e oposio: embora o PFL/DEM e o PSDB tenham se
manifestado exclusivamente contrrios veiculao de publicidade nas emissoras
pblicas, houve posicionamentos contraditrios entre deputados do PT.
O debate mediado pela imprensa demonstrou um volume e uma
pluralidade maior no que tange ao eixo interpretativo padres de qualidade da
radiodifuso pblica. Com exceo da revista Veja, que publicou um nico
argumento136, os demais veculos demonstraram os diversos posicionamentos
relacionados aos padres de qualidade da radiodifuso pblica.
Assim como na Cmara, a questo da programao teve o maior volume
de debate dentre as temticas desse eixo interpretativo. Tambm como no
Plenrio, o argumento de que a qualidade da programao das emissoras pblicas
superior ao das emissoras comerciais foi apresentado mais vezes do que seu
contra-argumento. Os atores citados para defender a programao das emissoras
pblicas foram oriundos de vrios setores (especialistas, leitores, jornalistas e
colunistas, outros profissionais do campo e, especialmente, representantes do
campo pblico da radiodifuso e da presidncia da repblica). J o argumento de
que as emissoras comerciais tm uma programao de maior qualidade foi
apresentado especialmente por jornalistas ou colunistas, com destaque para os
artigos de Nelson Motta, da Folha de S. Paulo.

Em duas ocasies (em um artigo no-assinado e em uma coluna de Lauro Jardim), a revista e
seu colunista afirmaram que os ndices de audincia so importantes e demonstram que as
emissoras pblicas so ineficientes e desnecessrias, sem, porm, dar espao para qualquer contraargumentao.
136

232

Motta tambm foi um dos principais atores a defender os ndices de


audincia (tal como a medio realizada no Brasil pelo IBOPE) como parmetro
para avaliar o desempenho das emissoras sejam elas comerciais ou pblicas.
Mas, mesmo na Folha, jornal para o qual Motta escrevia, a questo foi constituda
como controvrsia: em vrias ocasies, a importncia dos ndices de audincia
para a radiodifuso pblica foi minimizada por atores como Franklin Martins,
Tereza Cruvinel, Jorge da Cunha Lima e Eugnio Bucci.
O jornal O Globo publicou apenas o argumento positivo oferecido por
Martins, enquanto a revista Veja deu um espao proporcionalmente grande apenas
ao argumento oposto, que afirmava a relao entre a baixa qualidade das
emissoras e seu fraco desempenho no IBOPE (em um artigo no-assinado e em
uma coluna de Lauro Jardim). A revista Carta Capital no abordou essa temtica.
Quanto aos atores que participaram do debate mediado sobre a relao
entre os ndices de audincia e a qualidade da programao das emissoras, houve
uma clara clivagem: afirmando a importncia do ibope, estavam os jornalistas,
colunistas e as empresas de jornalismo; do outro lado, depreciando a associao
entre a audincia e a boa qualidade da programao, ficaram os leitores, os
representantes do campo pblico da comunicao e os porta-vozes do Governo.
A veiculao de publicidade demonstra ser um tema bastante difcil de
resolver a comear pelo fato de no poder se definir claramente posicionamentos
contrrios e favorveis em relao EBC e as caractersticas de seu projeto de
criao. Assim como na Cmara, a maioria dos posicionamentos expressos na
imprensa (por jornalistas, atores dos campos pblico e privado da comunicao,
especialistas e parlamentares) se mostrou contrrio abertura das emissoras
pblicas comercializao de espaos publicitrios. Apenas alguns representantes
do campo pblico (dirigentes da EBC e da Fundao Padre Anchieta137)
defenderam a liberao. Ainda assim, esses atores admitiam que a veiculao de
publicidade no seria recomendada, no fossem as condies limitadoras de

A Fundao Padre Anchieta j utiliza amplamente a comercializao de espaos publicitrios


em todas as suas emissoras de rdio e televiso, inclusive com publicidade de varejo.
137

233

financiamento estatal das emissoras e as restries impostas nas modalidades de


anncios (supostamente circunscritos a menes sobre apoios culturais e
patrocnios).
A ltima temtica do eixo interpretativo Padres de qualidade da
radiodifuso pblica trata das experincias internacionais como referncia para a
implantao e avaliao das emissoras de radiodifuso pblica no Brasil. Essa foi
mais uma temtica que gerou um embate entre uma perspectiva que ressaltava o
sucesso do servio pblico de radiodifuso europeu (modelo de Public Service
Broadcasting) e os argumentos de que, por um lado, no h garantias de que as
experincias bem sucedidas internacionalmente seriam possveis no Brasil, e por
outro, a constatao de que mesmo as referncias mais importantes nesse setor
(tais como a BBC, ou as emissoras do sistema PBS) tambm sofreram com a
interferncia poltica dos governos. Nesse tema tambm se opuseram jornalistas,
empresas de comunicao e especialistas (a ressaltar o argumento negativo) e
representantes do campo pblico e do Governo (a exaltarem as experincias
internacionais que seriam referncia para a criao da EBC e da TV Brasil).
O debate mediado sobre os padres de qualidade da radiodifuso pblica
se distribuiu ao longo de todas as fases do processo deliberativo (Figura 29). H
apenas alguns destaques a se fazer quanto ao tema da veiculao de publicidade
que tem proeminncia nos meses de julho e setembro de 2006, na fase de
Tematizao e quanto aos ndices de audincia temtica que ressurge na fase
de Avaliao da EBC.

234

Momentos deliberativos: Padres de qualidade da


Radiodifuso Pblica
35
30
25
20
15
10
5

Tematizao

Implementao

Programao

ndices de audincia

Veiculao de publicidade

Exemplos internacionais

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

Figura 29: Eixo interpretativo Padres de qualidade da Radiodifuso Pblica na Imprensa, nos
momentos deliberativos.

Eixo interpretativo: Aspectos tcnico-administrativos


Os Aspectos tcnico-administrativos, ou argumentos pragmticos (Peters et
al. 2008), envolvem a discusso sobre a administrao e o financiamento das
emissoras; a estrutura tcnica de distribuio do sinal; a adaptao da empresa aos
processos de digitalizao da radiodifuso e a definio sobre a localizao da
sede da empresa.
O presente eixo interpretativo foi bastante relevante no conjunto de
debates da Cmara sobre os aspectos tcnico-administrativos da radiodifuso
pblica e da EBC foram proferidos 23% dos argumentos dos deputados. Esse
debate, porm, se concentrou em duas temticas: a questo do financiamento das
emissoras pblicas e a definio da cidade que sediaria a EBC.
A maioria dos argumentos relativos ao financiamento afirmava que os
investimentos necessrios para o funcionamento da EBC (assim como de qualquer
empresa de radiodifuso) seriam muito altos, com nus elevado para a sociedade,
e especialmente seriam valores mais bem investidos pelo Estado em polticas
prioritrias,

como

sade,

educao

segurana.

Adicionalmente,

essa

235

argumentao contrria MP 398 afirmava que o desvio de recursos de fundos


destinados a outras finalidades (como o que previa o projeto para o FISTEL) seria
indesejvel. Essas justificativas foram apresentadas exclusivamente por deputados
da oposio (do PFL/DEM, do PPS e do PSDB).
Alguns dos oposicionistas, porm, defenderam os argumentos favorveis
aos investimentos pblicos na radiodifuso. Foi o caso do PSOL (com os
deputados Luciana Genro e Chico Alencar) que, juntamente com partidrios do
PCdoB, PMDB, PP, PL/PR e PT, sustentou que a radiodifuso pblica representa
uma poltica estratgica que deve ser financiada atravs de fundos no
contingenciveis e de modo a desonerar a sociedade e garantir a autonomia das
emissoras (estratgia proposta pelo relator da MP 398, ao destinar parte do FISTEL
Contribuio para o Fomento da Radiodifuso Pblica).
Adicionalmente, alguns dos parlamentares favorveis EBC tambm
argumentaram que a destinao de recursos para a nova empresa no alteraria
substancialmente o montante j investido pelo Estado em comunicao (com as
emissoras naquele momento subordinadas ao Poder Executivo e tambm com a
propaganda estatal veiculada nas emissoras comerciais).
A outra temtica ligada ao eixo tcnico-administrativo a render debates na
Cmara foi a definio da sede administrativa e da sede de produo das
emissoras da EBC. Uma vez que a MP que criava a EBC j havia sido aprovada138,
passou-se a discutir se o comando e a central de produo deveriam se estabelecer
em Braslia, onde estava instalada a Radiobrs, ou no Rio de Janeiro, sede da
ACERP e da TVE Brasil.
Um dado a se ressaltar que o nico eixo interpretativo em que o
comportamento das bancadas regionais se mostrou importante foi quanto s
temticas relativas s questes tcnico-administrativas da EBC. Nove em cada dez
argumentos apresentados por parlamentares do estado do Rio de Janeiro tratavam
do financiamento, da adequao da estrutura digitalizao ou da sede da EBC

A votao do destaque sobre a sede da emissora aconteceu nos dias seguintes aprovao da
MP 398.
138

236

(metade do total de argumentos apresentados por parlamentares do Rio de Janeiro


justificava a instalao da sede da EBC na capital do seu estado). Em
contraposio, a maior participao registrada entre parlamentares do Distrito
Federal tambm se deu em torno dessa temtica s que esses defendiam a
instalao da sede na Capital Federal. Houve, ainda, aqueles que argumentaram
que os embates sobre a sede administrativa da EBC constituam uma polmica
desnecessria, uma vez que a tendncia atual no sistema de radiodifuso a
descentralizao da produo.
Na cobertura dos media, os interesses regionais tambm foram evidentes.
Apenas o jornal O Globo (nico dos peridicos analisados publicado no Rio de
Janeiro) debateu argumentos sobre essa temtica. Falaram a favor da instalao
Zuenir Ventura (em artigo), polticos de todas as esferas, inclusive representantes
locais do Rio de Janeiro (em citaes). Com argumentos favorveis
descentralizao da produo participou do debate mediado Nelson Hoineff (em
artigo), e, defendendo a instalao em Braslia, foram citadas indiretamente as
bancadas de Gois e do Distrito Federal no Congresso Nacional. Como dito acima,
nenhum outro veculo da imprensa debateu a definio da sede da EBC.
Outra questo relacionada estrutura tcnica da empresa a ser criada
motivou debates em todos os veculos: os recursos tecnolgicos e a distribuio do
sinal da TV Brasil. A maioria dos argumentos publicados sobre essa temtica
afirmavam que a inaugurao da empresa (em 02/12/2007) foi apressada para
coincidir com o lanamento da TV digital no pas, mas que no houve incrementos
na programao nem ampliao da distribuio do sinal aberto da principal
emissora da EBC. Esse argumento foi o mais recorrente na revista Carta Capital e
nos jornais Folha de S. Paulo e O Globo, onde os atores a apresentarem essa
justificao foram os jornalistas e colunistas (alm dos prprios veculos, em
matrias no assinadas)139. Daniel Castro (ento colunista de entretenimento da
Folha), por exemplo, publicou o argumento sobre a manuteno da programao

A revista Veja publicou o mesmo nmero de argumentos favorveis e contrrios sobre essa
temtica.
139

237

tradicional e a precariedade do sinal da TV Brasil em oito colunas ao longo de


todo o perodo analisado.
A contra-argumentao que afirmava ser normal a demora no
lanamento da nova programao e que a instalao de novas retransmissoras e
canais estavam subordinados a burocracia estatal foi apresentada por Tereza
Cruvinel Folha de S. Paulo e revista Veja (a revista Carta Capital, e o jornal O
Globo no publicaram justificativas favorveis EBC quanto a essa temtica).
O debate mediado sobre o nus do financiamento das emissoras pblicas
de radiodifuso foi to acalorado na imprensa quanto foi na Cmara dos
Deputados mas, apesar do estabelecimento de controvrsias, o posicionamento
predominante foi favorvel EBC e TV Brasil.
Nas revistas, mais uma vez, houve uma polarizao, com a Carta Capital
publicando apenas os argumentos favorveis e a Veja dando espao apenas aos
argumentos contrrios ao projeto do Governo. Nos jornais, entretanto,
estabeleceu-se um debate interno aos veculos, opondo representantes do Poder
Executivo (Franklin Martins), personagens do campo pblico da radiodifuso
(como Tereza Cruvinel, Luiz Gonzaga Belluzzo, Eugnio Bucci, Paulo Markun e
Jorge da Cunha Lima) e o relator do projeto na Cmara (Walter Pinheiro) a uma
gama de atores que incluiu jornalistas e colunistas, veculos, leitores e polticos de
todas as esferas de poder (anunciados como integrantes dos partidos PFL/DEM e
PSDB, ou meramente nomeados como oposio).
A

ltima

temtica

est

circunscrita

uma

ocasio

especfica,

testemunhada em junho de 2008, durante a fase de Avaliao, analisada nesta


pesquisa. A discusso sobre as caractersticas administrativas (demasiadamente
centralizada, para alguns) foi levantada a propsito do pedido de demisso de
Orlando Senna, que havia deixado a Secretaria do Audiovisual no Ministrio da
Cultura para assumir o cargo de Diretor Geral da EBC. Poucas matrias, porm
abordaram argumentativamente esse fato: a Folha de S. Paulo, O Globo e a Carta
Capital apresentaram a justificativa de Senna, que afirmava que a concentrao de
poderes na Presidncia da EBC engessava instncias operacionais das emissoras

238

que, para funcionar adequadamente necessitariam de certa autonomia executiva.


O contra-argumento de Tereza Cruvinel, sobre a necessidade de a EBC seguir a
burocracia estatal em razo de ser uma empresa pblica, foi publicado na Carta
Capital.
O debate mediado pela imprensa a abordar questes tcnicas e relativas
administrao da EBC e das emissoras pblicas de rdio e televiso transcorreu ao
longo de todas as fases analisadas. Na fase de Tematizao predominaram os
argumentos sobre o financiamento da radiodifuso pblica temtica que se
abrangeu tambm a discusso sobre a EBC, ao longo das demais fases do processo
deliberativo. A partir da fase de Implementao, as questes tcnicas, como a
distribuio do sinal das emissoras da empresa em gestao, colocaram-se em
pauta (Figura 30).

Momentos deliberativos: Aspectos tcnicoadministrativos


35
30
25
20
15
10
5

Tematizao

Implementao

nov/08

set/08

jul/08

mai/08

mar/08

jan/08

nov/07

set/07

jul/07

mai/07

mar/07

jan/07

nov/06

set/06

jul/06

mai/06

mar/06

jan/06

Avaliao

nus do investimento

Estrutura de distribuio do sinal

Digitalizao da Radiodifuso

Sede da empresa

Questes administrativas

Figura 30: Eixo interpretativo Aspectos tcnico-administrativos na Imprensa, nos momentos


deliberativos.

A Figura 31 sintetiza a ocorrncia dos eixos interpretativos nos


pronunciamentos dos deputados no Plenrio da Cmara e nas matrias publicadas
nos veculos jornalsticos que compuseram a amostra.

239

Eixos interpretativos

Cmara dos Deputados

40

56

Total imprensa

22

29

Folha de S. Paulo

12

17

O Globo

Veja

Carta Capital

29

257

56

14

11

40%

30

33

20%

94

49

77

87

80

136

0%

165

13

60%

80%

Processo de produo da deciso

Regulamentao da Comunicao

Carter pblico e Valores da Radiodifuso Pblica

Padres de qualidade da Radiodifuso Pblica

100%

Aspectos tcnico-administrativos

Figura 31: Eixos interpretativos.

****

O captulo seguinte retoma os principais resultados aqui apresentados e os


rearticula de modo a refletir sobre as hipteses inicialmente lanadas pela tese e a
elucidar as consequncias desse processo de debate sobre a criao da EBC para as
polticas de comunicao no Brasil. Discute-se tambm de que modo esses achados
contribuem para melhor compreender os processos abrigados no sistema
deliberativo.

240

7 A EBC NO SISTEMA DELIBERATIVO:


DISCUTINDO OS RESULTADOS

O presente captulo discute os resultados empricos luz da


fundamentao terica desenvolvida no incio do trabalho. Para sistematizar tais
reflexes, retorna-se s hipteses formuladas no Captulo 5 e se avalia em que
medida as expectativas quanto ao debate sobre a criao da Empresa Brasil de
Comunicao foram confirmadas. Mais uma vez, o trabalho se orienta pelos
operadores analticos (1) momentos deliberativos, (2) atores e (3) dinmicas
argumentativas para apresentar as contribuies desta pesquisa para a teoria
deliberacionista e tambm para a compreenso das polticas nacionais de
radiodifuso pblica.

7.1 Momentos deliberativos


A primeira das hipteses (H1a) supunha que a deliberao sobre a criao
da EBC poderia exemplificar as fases tpicas de um processo deliberativo: (1) a
tematizao pblica de uma questo; (2) a produo da poltica (implementao
da EBC); e, finalmente, (3) a avaliao da deciso tomada. Esta hiptese foi
parcialmente comprovada.
Observou-se que houve, ao longo do tempo, diferenas evidentes no
volume da argumentao em cada uma das esferas. Na esfera parlamentar, ficou
claro que o Plenrio da Cmara dos Deputados se detm nos debates relativos aos
projetos em tramitao: a EBC e a radiodifuso pblica foram abordadas apenas

durante a Fase de Implementao mais especificamente, enquanto a discusso da


MP 398 estava na Ordem do Dia.
O debate na imprensa, por sua vez, distribuiu-se de forma mais alargada
no tempo, contemplando as trs fases do processo (Tematizao, Implementao e
Avaliao), mas com um claro incremento a partir do momento em que o Governo
tornou pblica sua inteno de formular uma poltica para a radiodifuso nocomercial. A predominncia do gnero informativo (principalmente nas
reportagens) demonstra tambm que a argumentao racional no se restringe aos
espaos opinativos dos editoriais.
A anlise do processo de debate na forma de momentos deliberativos no
evidenciou, porm, desigualdades na participao dos atores ao longo do tempo.
Na Cmara, a deliberao foi concentrada nas mesmas sesses plenrias e, na
imprensa, excetuando-se algum incremento na visibilidade de atores da esfera
poltica relacionado a acontecimentos promovidos pelo Governo, o espao para a
publicao de argumentos se distribuiu entre os atores de modo semelhante em
todo o perodo.
A anlise do progresso do debate quanto s temticas tambm demonstra
a validade da hiptese H1a, uma vez que questes objetivas como a matria legal
em construo e o processo de tomada de deciso foram mais fortemente
discutidas na Fase de Implementao. As temticas mais abrangentes (ou menos
circunscritas ao prprio projeto de criao da EBC), tais como a qualidade da
programao televisiva ou a discusso dos valores e o carter pblico da
radiodifuso, constaram em todas as fases analisadas.
A segunda hiptese (H1b) conjecturava sobre os condicionantes
institucionais a impactarem positiva ou negativamente sobre o desenvolvimento
de um debate pblico calcado nos valores deliberacionistas. Como condicionantes
da esfera parlamentar, foram apontadas duas dimenses divergentes. A primeira
considerava os aspectos normativos a colocarem a deliberao entre os
representantes polticos como fonte de informao, legitimidade e produo de
entendimentos que levam tomada da deciso. A segunda lida com as limitaes

242

que a situao da tomada da deciso no Plenrio, agravada pela tramitao em


regime de urgncia de um projeto de lei, impem.
A concentrao do debate em Plenrio no perodo de tomada de deciso,
ou seja, na Fase de Implementao, demonstra que no h margem nesse espao
para manter uma deliberao de longo prazo. As situaes de votao so
marcadas pela urgncia em se definir a aprovao ou a recusa de um projeto
especfico. Tanto que a Ordem do Dia fica pequena para esses debates nos dias
em que a criao da EBC estava na pauta, viu-se o tema ser abordado nos Pequeno
e Grande Expedientes e nas Comunicaes Parlamentares (fases da sesso plenria
nas quais os temas so livres).
claro que a afirmao de que o tempo reservado para debater o projeto
foi escasso era uma justificativa acionada por quem sustentava posicionamento
contrrio, ou, no mnimo, crtico, em relao proposta. Mas, quando se nota que,
em vrios dias houve mais de uma sesso (uma sucedendo a outra), torna-se
evidente que fazer andar a fila das medidas provisrias que trancavam a pauta
do Congresso prejudicou a busca por solues construdas nas trocas discursivas.
Essa constatao no significa uma rejeio ideia de que os valores
deliberacionistas devam orientar o processo de tomada de deciso. De outra
forma, apenas refora a percepo de que uma medida de carter emergencial,
como uma Medida Provisria, inadequada para a produo de polticas tais
como a regulamentao da Comunicao Social e dos setores a ela relacionados. O
curto espao de tempo treze dias corridos ou seis dias de debate sequer tornou
vivel uma avaliao emprica do progresso do debate de longo prazo, pois as
temticas foram acionadas e os atores participaram ao longo de apenas dez sesses
plenrias. Mas a ao discursiva empenhada pelos atores parlamentares, assim
como a quantidade alta de pronunciamentos por eles enunciados demonstra, no
entanto, que h um esforo em discutir os projetos em processo de votao
mesmo que as condies sejam desfavorveis.
Em contrapartida, os resultados aqui apresentados reforam a percepo
da sequencializao da deliberao parlamentar (Goodin 2005) ou seja, a

243

manuteno de diferentes espaos responsveis por diferentes tarefas


deliberativas, tais como as comisses como fundamental para o sucesso do
debate no que tange aos princpios da deliberao pblica.
A mesma hiptese H1b abrangia os momentos deliberativos nos media e os
condicionantes institucionais gerados pelo campo do Jornalismo. Em suma, a
deliberao mediada pela imprensa seria, por um lado, favorecida pela
deontologia jornalstica e, por outro, limitada pelas prticas e interesses ligados
aos objetivos comerciais do sistema meditico.
A primeira considerao sobre a deliberao mediada pela imprensa que
a argumentao racional no se restringe aos espaos opinativos dos jornais e
revistas. Certamente, cada veculo demonstra respeitar suas prprias diretrizes
quando se trata de exprimir a opinio de atores que so fontes para suas matrias
e tambm de tornar explcitos os posicionamentos sustentados por si (seja atravs
de seus profissionais, seja em contedos no assinados).
A hiptese de Albuquerque (2012) quanto ao papel de ator poltico
desempenhado pela imprensa brasileira foi identificada em alguns indicadores
aqui analisados, especialmente relativos s revistas semanais investigadas.
verdade que h variaes no comportamento individual de cada veculo. As
revistas Veja e Carta Capital, por exemplo, deram mais destaque a um
posicionamento em detrimento de outro (esta favorvel e aquela contrria
radiodifuso pblica e MP 398).
As revistas tambm apresentaram comportamentos extremos em outros
indicadores: a Veja foi o veculo que menos demonstrou e validou as
controvrsias; a Carta Capital, por sua vez, apresentou o maior ndice de contraargumentao (inclusive com a validao dos argumentos contraditrios).
Adicionalmente, as revistas foram os veculos menos oficialistas, ou seja,
apresentaram predominantemente os argumentos de atores da sociedade civil
(mais de 85%). O jornal O Globo, alis, foi o nico analisado a apresentar
predominantemente argumentos apresentados por fontes da esfera poltica.

244

Uma considerao a respeito das diferentes coberturas veiculadas pelos


jornais e revistas: o volume de argumentos publicados pelos jornais dirios foi
bem maior do que aquele publicado pelas revistas semanais. Certamente, tal
resultado compatvel com o prprio volume de informao muito maior que
veiculado pelos peridicos dirios. No entanto, em contrapartida, esperar-se-ia
uma cobertura mais aprofundada e com justificativas mais qualificadas por parte
das revistas semanais que, se perdem em quantidade, deveriam ganhar em
profundidade. A revista Carta Capital, de fato, foi o veculo que apresentou a maior
proporo de justificativas qualificadas, mas o mesmo no aconteceu com a revista
Veja: esta apresentou a maior proporo de argumentos inferiores (ou seja,
inferncias incompletas ou apenas ilustraes).

7.2 Atores
As hipteses relativas aos atores participantes dos debates seguiam a linha
de raciocnio estabelecida pela observao da singularidade dos momentos
deliberativos. Na hiptese H2a, afirmou-se que as hierarquias de poder e
limitaes estruturais impostas pelas instituies parlamentares produziriam
impactos no modo como as oportunidades de fala so distribudas no Plenrio da
Cmara dos Deputados.
Explicitando as expectativas relativas a essa participao, esperava-se que
(1) a participao dos lderes parlamentares fosse maior do que a participao dos
deputados sem cargo de liderana; (2) a participao dos partidos majoritrios
fosse maior do que a participao dos partidos minoritrios; (3) a participao da
base de apoio ao Governo fosse maior do que a participao da minoria de
oposio.
A hiptese H2a foi apenas parcialmente comprovada. De fato, as
lideranas (lderes, vice-lderes e integrantes da Mesa Diretora) abrangem em
torno de 30% do conjunto dos deputados com mandato na Cmara, mas foram
responsveis por pouco mais da metade dos pronunciamentos (e tambm do
volume de argumentos) apresentados no Plenrio ao longo do debate sobre a
245

criao da EBC. Isso demonstra que um expressivo contingente de parlamentares


exerce um papel pouco relevante nas dinmicas discursivas das Casas Legislativas
o que confirma, tambm no mbito discursivo, a identificao no Parlamento
brasileiro de uma categoria de representantes nomeada baixo clero140. Ainda
assim, as elites polticas da Cmara no se impem completamente no debate,
afinal, os parlamentares que no ocupam cargos de liderana ainda participaram
com quase a metade dos discursos argumentativos sobre a poltica aqui analisada.
H uma possvel explicao para a participao de atores que no se
encontram em posio de protagonistas do jogo poltico em um debate sobre a
radiodifuso pblica. Muitos parlamentares so diretamente interessados na
regulamentao da comunicao eletrnica porque participam do mercado da
radiodifuso como proprietrios (declarados ou no) de concesses de rdio e
televiso. A dificuldade em identificar as ligaes entre polticos e veculos de
comunicao impede a comprovao desta conjectura, mas entidades dedicadas a
investigar a poltica institucional nacional indicam que, pelo menos, 12% dos
deputados federais possuem concesses de radiodifuso (Transparncia... 2008)141.
A preponderncia dos governistas, construda com apoio dos partidos de
situao, no resultou em uma distribuio desigual das oportunidades de
participao discursiva no Plenrio da Cmara dos Deputados. No debate sobre a
criao da EBC, na verdade, a oposio, que, em nenhum momento entre 2006 e
2008, chegou a ocupar um tero dos assentos na Casa, proferiu mais da metade
dos argumentos l apresentados.
Tal como explica Messenberg (2009:3), [d]e forma irnica, a elite parlamentar brasileira
denominada entre os membros da Cmara dos Deputados como alto clero, numa aluso ao Sacro
Colgio Pontifcio, que congrega os cardeais da Igreja Catlica, e em oposio grande parte do
corpo de parlamentares, jocosamente identificados como baixo clero. Nesse grupo encontram-se,
em geral, os deputados que no exercem, na avaliao dos prprios congressistas, papel relevante
na estrutura organizacional da Cmara e nem se destacam durante os trabalhos legislativos. So
aqueles que, inclusive, em virtude de sua inexperincia e inexpressiva atuao parlamentar, em
termos de visibilidade de ao e posicionamentos, ocupam costumeiramente as ltimas fileiras de
cadeiras no Plenrio da Cmara.
141 Da lista de parlamentares que detinham concesses de radiodifuso (apresentada pelo Projeto
Excelncias da ONG Transparncia Brasil), quatro deputados federais participaram
argumentativamente do debate sobre a criao da EBC. Foram eles: Antonio Carlos Magalhes
Neto (DEM-BA), Fbio Souto (DEM-BA), Felipe Maia (DEM-RN), Inocncio Oliveira (PR-PE).
140

246

A distribuio da participao de acordo com os partidos tampouco


demonstrou uma associao entre o volume de argumentos apresentados e o
tamanho de cada bancada partidria. Sem dvida, observa-se o protagonismo de
alguns partidos na situao, destaca-se o partido do Governo, o PT; na oposio,
o PSDB e o PFL/DEM mas isso no suficiente para confirmar a hiptese de que
as maiorias tm mais espao nos debates.
Seguindo tal raciocnio, a posio do PMDB como uma das maiores
bancadas (92 deputados federais, no ano da votao da MP 398) no seria
compatvel com o seu oitavo lugar em um ranking da participao sobre a poltica
em debate. O volume de argumentos oferecidos por parlamentares do PPS (19
deputados), do PSOL (trs deputados), PSB (28 deputados) e do PCdoB (13
deputados) foi maior do que a argumentao de toda a bancada do PMDB. Esses
quatro partidos somam 63 parlamentares; mas, juntos, proferiram seis vezes mais
argumentos do que a bancada do PMDB.
De posse de tais resultados, reflete-se, ento sobre a seguinte situao: o
Plenrio da Cmara dos Deputados (como, ademais, as Casas Legislativas
brasileiras em geral) convive com estruturas hierrquicas que instituem
desigualdades de poder que favorecem as elites parlamentares (individualmente),
os partidos majoritrios e o prprio Governo. Essa condio claramente tem
impactos sobre a produo da deciso, como apontados por estudos legislativos
discutidos no Captulo 2, mas, aparentemente, no gera desigualdades de
oportunidades de participao de carter discursivo.
A hiptese seguinte, H2b, afirmava que, quanto ao debate mediado sobre a
criao da EBC, haveria uma representao desigualmente distribuda entre as
esferas poltica e civil e tambm entre atores dos vrios segmentos sociais. A ideia
de avaliar um tipo argumentativo de visibilidade meditica era conciliar as
interpretaes relativas publicidade como valor da deliberao (Gomes 2008).
No apenas os atores vm a pblico ao aparecerem nos media, mas tambm
dada visibilidade aos seus argumentos.

247

Adicionalmente, importante o reconhecimento de que os argumentos


das fontes so articulados por agentes do campo jornalstico. Seja na defesa do
interesse pblico (em acordo com a deontologia do campo), seja na defesa dos
interesses econmicos das empresas, os jornalistas e os veculos de comunicao
agem selecionando e reinterpretando os argumentos oferecidos por atores
polticos ou sociais. Logo, os agentes e as companhias que os empregam tambm
se configuram como atores interessados no debate.
O primeiro postulado relativo H2b foi elaborado a partir da expectativa
de que os jornalistas, responsveis por selecionar e enquadrar as falas de suas
fontes, assumiriam a autoria da formulao de maior parte dos argumentos,
utilizando os atores polticos e sociais consultados para ilustrar e revestir de
credibilidade suas matrias. Essa prtica criaria desigualdade de condies de
participao entre esses atores e os jornalistas.
Na cobertura das revistas Veja e Carta Capital sobre a radiodifuso pblica
e sobre a criao da EBC, realmente, a importncia dos jornalistas, colunistas e dos
prprios veculos como autores de argumentos preponderante (52% e 42%,
respectivamente). Na cobertura dos jornais O Globo e Folha de S. Paulo, no entanto,
a relevncia desses mesmos atores foi menor.
A interpretao desse resultado depende da avaliao do segundo
postulado da hiptese H2b, de que o campo do Jornalismo se orienta por uma
escala de importncia atribuda aos atores a qual Peters (2008:99) afirmou ser
estipulada pela proeminncia (ou visibilidade), autoridade (ou reputao ou
prestgio) e influncia. Nessa escala de importncia, tambm identificada por
outros pesquisadores, a esfera da poltica institucional e seus argumentos seriam
sobre-representados e uma hierarquia baseada em algum tipo de autoridade
publicamente reconhecida seria acionada para privilegiar especialistas142 e
representantes de instituies, em detrimento do pblico em geral.

No caso do debate de temas ligados ao prprio campo da comunicao, como o caso da criao
da Empresa Brasil de Comunicao, os atores dotados de autoridade podem ser at mesmo os
prprios jornalistas e colunistas.
142

248

A avaliao da distribuio das oportunidades de participao sobre a


criao da EBC no sistema dos media, tomando como esfera de debate o jornalismo
impresso, demonstra que a esfera poltica no consegue assegurar, por si s, que
seus argumentos prevaleam. Mesmo quando as perspectivas reportadas so
predominantemente dos atores estatais, como o caso do jornal O Globo, os
argumentos do Governo podem ser criticamente apresentados e confrontados com
contra-argumentos.
Aqui que se evidencia a importncia de um grupo de personagens
cruciais para a defesa da criao da EBC e da TV Brasil perante a esfera poltica
(junto aos parlamentares) e diante da opinio pblica: Franklin Martins (Ministro
de Estado) e Tereza Cruvinel (Presidente da EBC). Martins, ex-jornalista da Rede
Globo, passou a ser o porta-voz do Governo nos assuntos relacionados EBC
desde que o projeto saiu do mbito do Ministrio da Cultura (que havia
apadrinhado o I Frum Nacional de TVs Pblicas, entre 2006 e 2007) e foi o ator
mais ouvido pelos media: sozinho, ele apresentou 24% dos argumentos atribudos
esfera poltica; do total de argumentos, Martins foi o autor de 8%.
A segunda protagonista do perodo foi Tereza Cruvinel, jornalista
nomeada informalmente antes mesmo do lanamento da MP 398 para a
presidncia da Empresa Brasil de Comunicao (Folha... 2010). Cruvinel estava na
confluncia entre os campos Meditico e Poltico, e entre as esferas social e do
Estado. Como profissional do campo, a profissional agregava uma histria no
Jornalismo comercial, e, a partir daquele momento, ocupava uma posio de
autoridade no campo pblico (por sua atribuio de presidente da EBC). Mas,
especialmente, ela era uma das figuras-chave para defender os posicionamentos
do Governo quanto EBC. Cruvinel, classificada na pesquisa como agente do
campo pblico da Comunicao, e, por isso, ator da esfera social, teve a maior
participao na publicao de argumentos da sociedade (8%).
At a proposio da EBC, os interesses defendidos pelo campo pblico da
radiodifuso iam de encontro s polticas de Estado, uma vez que poucos recursos
financeiros eram reservados s emissoras pblicas de rdio e televiso e os

249

governos, nos mbitos federal e estadual, faziam das emissoras seus veculos de
propaganda. Considerar dirigentes de emissoras de carter pblico atores da
esfera civil fez sentido enquanto os interesses do Governo e do campo pblico da
Comunicao divergiam e havia uma massa crtica mesmo entre aqueles
servidores (do quadro permanente ou cargos comissionados) de autarquias e
fundaes pblicas.
Desse grupo, tiveram participao expressiva Jorge da Cunha Lima
(presidente do Conselho Curador da Fundao Padre Anchieta, de So Paulo) e
Eugnio Bucci (ex-presidente da Radiobrs e, posteriormente, conselheiro da
Fundao Padre Anchieta). Esses dois atores apresentaram ponderaes crticas ao
projeto da EBC, embora, em muitos momentos, manifestassem-se favorveis ao
fortalecimento da radiodifuso pblica e da eventual criao de um sistema
pblico de comunicao de abrangncia nacional143.
Algumas categorias de atores, realmente, foram sub-representadas, como
previa a hiptese H2b. Na esfera poltica, os polticos de oposio (compreendendo
parlamentares, representantes de outras esferas e partidos polticos) ofereceram
apenas 23% dos argumentos reservados esfera poltica (e 8% dos argumentos
totais).
Embora a participao da esfera civil no debate mediado sobre a EBC
tenha sido muito superior da esfera poltica, tambm houve ausncias relevantes
dentre os atores da sociedade. Representantes de movimentos sociais e indivduos
do pblico foram quase irrelevantes na cobertura da imprensa. A participao
desses atores144 foi to secundria e restrita que funcionou quase como ilustrao.

Outros atores do campo pblico da comunicao com participao frequente no debate mediado
sobre a criao da EBC foram: Luiz Gonzaga Belluzzo (economista, presidente do Conselho
Curador da EBC), Jos Paulo Cavalcanti Filho (advogado, ex-presidente do Conselho de
Comunicao Social do Congresso e membro do Conselho Curador da EBC), Beth Carmona (expresidente da ACERP) e Laurindo Leal Filho (ex-conselheiro do Conselho Curador da Fundao
Padre Anchieta e Ouvidor da EBC).
144 A participao do pblico se restringiu a cartas de 15 leitores, e a dos movimentos sociais a
citaes de dois sindicalistas (Sindicato dos Jornalistas do Rio de Janeiro e Federao Nacional dos
Jornalistas) e dois integrantes do Coletivo Intervozes. Apenas um artigo, assinado pelo
coordenador-geral do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) e publicado
143

250

Sendo assim, no que tange participao dos atores na deliberao


mediada, algumas das assimetrias previstas pela hiptese H2b se confirmaram e
outras desigualdades foram encontradas. A anlise geral que houve uma
pluralidade de atores participantes do debate mediado sobre a radiodifuso
pblica e sobre a EBC, mas a participao foi extremamente concentrada em
alguns setores polticos e sociais.

7.3 Dinmicas argumentativas


A hiptese relativa s dinmicas argumentativas (H3) supunha que o
conjunto de discursos a circularem na esfera poltica e nos media a versarem sobre
a radiodifuso pblica e a abordarem a criao da EBC reuniria caractersticas
suficientes para ser entendido como um processo tpico do sistema deliberativo.
Em outras palavras, a proposio afirmava que a tematizao e a posterior
implementao da poltica em questo contemplavam valores e princpios caros
deliberao pblica e, assim, produziriam resultados mais justos.
Para encontrar verificar tal postulado, os resultados encontrados para os
indicadores formais relativos aos discursos (posicionamento, nvel de justificao,
e presena de contra-argumentos) so articulados para responder as seguintes
questes: H uma controvrsia estabelecida sobre a criao da EBC? H
apresentao de argumentos racional e publicamente justificados? H mudana de
posicionamentos e aperfeioamento das razes em virtude do processo de debate?
Analisando tambm os aspectos substantivos, ou seja, o contedo dos discursos,
possvel perceber que o desfecho do debate foi uma poltica que levou em conta o
interesse pblico?
Em primeiro lugar, h, tanto na esfera da poltica institucional quanto na
esfera dos media, a construo de uma controvrsia sobre a criao da EBC.
Percebe-se que existe, especialmente entre os deputados, uma disputa bastante
acirrada sobre diferentes concepes a respeito da radiodifuso pblica e sobre o
na Folha de S. Paulo deu oportunidade para uma argumentao mais prolongada e consistente da
parte dos movimentos sociais.

251

papel do Estado no mercado da comunicao eletrnica. O mesmo tipo de


controvrsia se estabeleceu no debate mediado, com a problematizao dos limites
entre o carter estatal e o carter pblico de emissoras de rdio e televiso geridas
nos mbitos federal e estadual. Os parlamentares e a imprensa compartilharam
tambm o interesse em debater as polticas de financiamento para tais emissoras
tema que est, juntamente com a autonomia administrativa, entre as maiores
preocupaes relacionadas atividade.
Outras disputas argumentativas revelaram que os lugares que abrigam os
debates tendem tambm a se especializar de acordo com a expertise de seus
participantes: os aspectos legais e os procedimentos de tomada de deciso so
objeto de debate na Cmara dos Deputados; os padres de qualidade da
programao e os ndices de audincia das emissoras so, principalmente,
discutidos nos media.
Em segundo lugar, estabelecidas as controvrsias e aberta a janela para o
debate145, cabe questionar se, no curso dos debates parlamentar e mediado, houve
o uso de argumentos publicamente justificados para discutir as controvrsias
acima explicitadas.
O uso dos argumentos era esperado, uma vez que os espaos analisados
so tipicamente marcados pelo discurso racional e a apresentao de
posicionamentos publicamente justificados. Se a pretenso da pesquisa fosse
analisar as prticas discursivas em reunies de gabinete, em lugar do Plenrio, e a
publicao de charges ou narrativas ficcionais, em lugar do jornalismo impresso,
talvez, fosse necessrio interpretar como a barganha (no mbito da poltica) e o
humor ou a emoo (nos media) poderiam acionar justificaes de natureza
pblica. Mas aqui no foi esse o caso.
Realmente, a ao discursiva dos atores no Parlamento e nos media foi
dotada de racionalidade e houve a preocupao dos atores em manifestar as
discordncias em termos do interesse pblico. No entanto, constituram uma

Nesse caso, a janela se abriu para o debate da radiodifuso pblica com o lanamento da MP
398, que criava a EBC.
145

252

minoria aqueles pronunciamentos dos deputados e aqueles textos jornalsticos que


buscaram embasar suas ideias com vrios argumentos ou com argumentos
aprofundados e completos.
O engajamento no debate demonstrou uma disposio dos atores em
justificar suas posturas, o que no significa necessariamente haver uma abertura a
ter suas razes questionadas e, eventualmente, proscritas. importante, assim,
refletir sobre a atitude dos atores perante os contra-argumentos apresentados por
outros participantes.
O ideal seria uma situao na qual os participantes estivessem dispostos a
ouvir e levar em conta os argumentos alheios e, a partir disso, reavaliar seus
prprios posicionamentos o resultado seria a refutao, a agregao das
contribuies ou a validao das justificativas contrrias.
A questo que o ato de considerar os argumentos alheios e reconhecer
seus mritos ou problemas nem sempre est explcito nos discursos. Seria um
engano interpretar os resultados que apontaram uma maioria a ignorar os contraargumentos (que aconteceu tanto no Plenrio da Cmara, quanto na imprensa
escrita) como ausncia, ou precariedade, de um processo reflexivo no debate
parlamentar e na deliberao mediada. A verdade que o volume de contraargumentos explicitados nas falas dos parlamentares e nas matrias jornalsticas
(mesmo que refutados) pode demonstrar que os atores ouvem e respondem uns
aos outros.
No se defende aqui, porm a ideia de que todos os envolvidos nas
dinmicas argumentativas estariam dispostos a serem convencidos por seus pares.
Para resolver esse impasse metodolgico, avaliou-se, em paralelo aos contraargumentos, os posicionamentos e sua alterao ao longo do tempo. Assim,
entendeu-se que seria possvel evidenciar se houve, no caso estudado, um
aperfeioamento das razes.
Como j avaliado, o debate parlamentar sobre a radiodifuso pblica se
restringiu ao momento de votao da MP 398. O debate parlamentar se limitou a
poucos dias ao longo do ms de fevereiro de 2008, ao contrrio do debate

253

mediado, que se distribuiu nas fases de Tematizao, Implementao e Avaliao.


Dada a alta concentrao do debate em to pouco tempo, no possvel afirmar,
avaliando posicionamentos e contra-argumentos, o aperfeioamento das razes no
Plenrio da Cmara.
No caso da imprensa, porm, essa constatao bem mais plausvel. A
evoluo dos posicionamentos na imprensa, ao longo das fases do processo
deliberativo, demonstrou uma virada a partir de meados da fase de
Implementao. Precisamente, a partir de dezembro de 2007, a maioria dos
argumentos apresentados pelos media a respeito da EBC e da radiodifuso pblica,
que at ento eram favorveis, passaram a ser contrrios ou apresentar
ponderaes crticas a respeito da poltica proposta pelo Governo.
Por fim, o julgamento sobre a qualidade da deciso produzida por tal
processo discursivo depende no apenas da anlise dos aspectos procedimentais
formais, mas tambm de consideraes relativas dimenso substantiva do debate
e do seu resultado. Mas, mais do que isso, deve-se observar se as decises tomadas
no processo foram realmente decorrentes das disputas que se estabeleceram nas
esferas deliberativas, ou se, diferentemente, devem ser creditadas a outros tipos de
ao poltica.
No que concerne ao debate da radiodifuso pblica e da criao da EBC,
foi possvel identificar cinco tipos de consequncias dos processos argumentativos.
As consequncias deliberativas do processo de debate no Parlamento e nos media
foram (1) o aperfeioamento direto da poltica pblica em funo da deliberao,
uma vez que algumas das decises foram modificadas ao longo das trocas
argumentativas entre parlamentares e a repercusso dada aos argumentos
publicados pela imprensa e (2) o amadurecimento do debate de alguns temas, ou
seja, ganhos epistmicos. Em outras palavras, mesmo que algumas questes no
tenham se agregado ao projeto de lei por serem extremamente controversas,
passaram a ser parte do repertrio de polticos e da sociedade atravs da
imprensa. Outro conjunto de consequncias no-deliberativas envolveu (3) as
decises resultado de acordos e barganhas, tomadas em virtude da urgncia da

254

produo da deciso; (4) as decises tomadas unilateralmente por um grupo


majoritrio, no caso o Governo Federal por meio de sua base de apoio no
Congresso; e finalmente, (5) a estagnao da questo, por sua tematizao
incompleta (que no evidencia as controvrsias sobre o tema), que ocorreu
medida que os argumentos propostos por certos atores foram sumariamente
ignorados por demais participantes do debate.

7.3.1 Processos deliberativos de tomada de deciso


O resultado mais desejvel de um processo deliberativo ampliado que os
vrios discursos a circularem na esfera pblica alcancem a esfera da deciso e que,
tambm por meio da discusso, sejam elaboradas polticas pblicas e decises
sejam tomadas. Alguns aspectos definidos a respeito da criao da EBC fizeram
esse percurso.
A primeira deciso deliberativa tomada quanto a essa poltica foi a
recomposio do Conselho Curador, com a incluso de representantes
parlamentares e a definio de sua renovao de modo independente das
indicaes da Presidncia (como originalmente previa o projeto). Os impactos da
deliberao sobre o Conselho Curador tambm se refletiram na conduta
ponderada de seus membros quando a entidade teve a iniciativa de solicitar
explicaes da empresa quanto a decises tomadas por seus dirigentes e polmicas
provocadas por denncias.
Outra deciso produzida de modo deliberativo foi a definio dos limites
para a veiculao de publicidade na EBC que acabou por regular a atuao de
emissoras que j vinham aceitando patrocnios e veiculao de publicidade
institucional revelia da lei.
Mas a deciso mais simblica no que tange aos processos deliberativos se
refere definio da sede administrativa e de produo da empresa. Por unir sob
sua gerncia empresas que anteriormente se localizavam em diferentes unidades
da federao, a EBC criou um impasse entre aqueles que defendiam que sua sede
deveria ser no Rio de Janeiro (importante centro produtor de audiovisual) e
255

aqueles que entendiam ser Braslia a nica cidade a contemplar o carter nacional
que as emissoras passariam a ter a partir de ento.
No decorrer do processo discursivo, houve parlamentares que chegaram
at a ameaar o Governo com retaliaes, caso a deciso tomada no fosse ao
encontro dos interesses de seu grupo146. No Rio de Janeiro, polticos, jornalistas e
entidades sindicais reivindicaram a manuteno da produo da EBC em sua
cidade (Velasco 2007).
Ao final, porm, prevaleceu a deciso que mediava os vrios interesses,
mantendo a produo de contedo para as emissoras da EBC nas duas cidades e,
adicionalmente, permitindo que outras localidades tambm fossem contempladas
com centros de produo.

7.3.2 Ganhos epistmicos


Nem sempre, porm, os ganhos da deliberao so convertidos em
decises polticas. Frequentemente, tematizar certas questes e incentivar que
mais cidados tenham acesso a informaes sobre determinados problemas traz
benefcios a longo prazo. o que muitos pesquisadores definem como ganhos
epistmicos da deliberao pblica.
Alguns temas relacionados radiodifuso pblica so demasiadamente
controversos e, frequentemente, acionam pontos de vista carregados de ideologia,
tais como a concepo do papel do Estado e seus limites; ou absolutamente
valorativos, como as definies sobre a qualidade da programao; pode-se, ainda,
ter de lidar com as polticas situando-as em uma escala de prioridades que
dificilmente contar com a anuncia geral sobre a precedncia da comunicao
pblica na destinao de recursos pblicos.

Em discurso no Plenrio no dia 19/02/2008, o deputado Miro Teixeira (PDT-RJ) afirmou: Ela [a
votao sobre a sede da EBC] ser um divisor de guas inclusive na relao de alguns
Parlamentares do Rio de Janeiro com o Governo. Esse assunto mais profundo do que se pode
imaginar, muito srio. No uma galhofa. E ns, do Rio de Janeiro, saberemos enfrentar, talvez
em outras votaes, as conseqncias dessa situao.
146

256

Discordncias profundas como essas nem deveriam ser resolvidas em


debates de ltima hora, com prazo curto para terminar, o que tende a gerar
decises que atendem meramente aos interesses da maioria. Sendo assim, pode-se
afirmar que o debate pblico sobre a criao da EBC contribuiu para o
amadurecimento de certos problemas que, se continuarem em pauta no Estado e
na sociedade, podem estar no caminho para a resoluo.
O primeiro tema que conquistou espao na agenda pblica foi o papel do
Estado na comunicao de massa como produtor de contedo e como regulador.
No decorrer do processo, a necessidade de, por um lado, pluralizar as perspectivas
tornadas pblicas pelos media, inclusive dando espao para as interpretaes
produzidas pela prpria esfera estatal, foi bastante levantada. Mas, por outro lado,
o Governo se viu pressionado a responder sobre eventuais intenes de cercear a
liberdade de imprensa. Discutir os diversos modos que o poder do Estado pode
ser acionado para limitar o acesso informao traz tona um passado recente de
censura e um presente no qual tem se tornado frequente testemunhar atores
polticos recorrendo ao aparato estatal (at na esfera do Poder Judicirio) para
evitar a divulgao de notcias que lhes exponha ao pblico.
Outro conjunto de preocupaes que passou a ser debatido aps a
iniciativa de criar a EBC esteve associado ao conceito de radiodifuso pblica.
Ainda no esto plenamente estabelecidas as clivagens entre o que seria uma
comunicao de carter pblico e o que abrange uma comunicao estatal. Nem
mesmo h um consenso entre os pesquisadores, mas, a partir dos discursos que
circularam nas esferas poltica e meditica, uma abordagem em particular tem se
adensado. Trata-se da associao da ideia de carter pblico com a presena de
espaos participativos de gesto nas empresas de comunicao.
A criao de conselhos curadores, a manuteno de ouvidorias e a
realizao de audincias pblicas um conjunto de iniciativas de cunho
participativo que o Estado vem implementando desde a Constituio de 1988 em
relao a diversas polticas pblicas parecem ter inspirado uma nova fase no
debate sobre as emissoras pblicas de rdio e televiso no Brasil. Ao colocar as

257

emissoras geridas pelo Governo Federal na agenda pblica, o processo de criao


da EBC favoreceu tambm a discusso sobre a gesto, o financiamento e a
qualidade da programao das emissoras educativas subordinadas aos estados: as
exigncias da EBC para estabelecer parcerias com emissoras locais envolvem, entre
outras, a manuteno de conselhos participativos.
Um terceiro conjunto de questes, que at ento estavam restritas s
relaes emissoras-pblico-anunciantes, foi formulado como preocupao poltica: a
qualidade da programao das emissoras pblicas, mas tambm das emissoras
comerciais de televiso. Raras foram as ocasies em que se teve abertura para
questionar as finalidades educativas, informativas e culturais da radiodifuso e
examinar se as emissoras abertas de televiso cumpriam tais propsitos. Mais raro
ainda era ver a primazia dos ndices de audincia, apresentados como atestado de
qualidade, ser confrontada com a realidade do mero objetivo de vender anncios
publicitrios.
Finalmente, discutir o financiamento das emissoras pblicas pode ter sido
uma das maiores contribuies para a radiodifuso pblica nacional. A avaliao
das vrias alternativas sugeridas para assegurar estabilidade financeira das
empresas de radiodifuso, assim como as consequncias de cada modelo de
investimento, consolidou uma preocupao com a autonomia das emissoras
tambm nesse quesito. A dimenso ainda no resolvida desse debate quanto
responsabilidade do Estado em assegurar o provimento de recursos pblicos para
financiar a atividade.
O projeto de criao da EBC, com as alteraes promovidas pelo relator,
previu um fundo de financiamento a ser implantado com recursos oriundos de
uma taxa paga pelas empresas de telecomunicaes para custear a fiscalizao de
seus servios (FISTEL). O dispositivo foi mantido na sano da lei que criou a
EBC, mas foi questionado judicialmente atravs de uma Ao Direta de
Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, acionada pelo partido

258

Democratas147. Enquanto isso, a transferncia de recursos da Contribuio para o


Fomento da Radiodifuso Pblica est suspensa e os depsitos esto sendo feitos
em juzo.
A discusso da questo do financiamento da EBC na esfera judicial, e a
consequente postergao de seu desfecho, tambm se mostra de acordo com certas
expectativas relativas aos processos democrticos deliberativos. Dado que os
procedimentos e mesmo as decises tomadas na esfera poltica permanecem
suscetveis reviso, atores podem continuar engajados em deliberar sobre os
temas e, at mesmo, reverterem os resultados seja acionando o Poder Judicirio,
seja pela mobilizao na esfera pblica.

7.3.3 Processos no-deliberativos de tomada de deciso: acordos e barganhas


Alguns impasses surgidos no processo de deliberao no permanecem
em aberto e foram decises que so tomadas por meio de outras formas de ao
poltica. Algumas vezes, os custos de se continuar deliberando, em lugar de se
decidir por voto da maioria, so muito altos. Outras vezes, os atores no querem
ver seus interesses expostos nos processos de debate pblico. Dificilmente acordos
e barganhas so feitos luz do debate pblico porque frequentemente justificar os
interesses que esto por trs dos posicionamentos est alm do que se poderia
considerar interesse pblico.
A discusso sobre a criao da EBC evidenciou uma situao que saiu da
esfera pblica e foi negociada a portas fechadas: a questo dos direitos de
transmisso de eventos esportivos dos quais participassem selees nacionais.
Nessa controvrsia, nitidamente estavam em disputa interesses privados os
contratos de exclusividade negociados entre poucas empresas de radiodifuso e
algumas federaes esportivas (contratos negociados na casa de bilhes de reais)
De acordo com as informaes do site do Supremo Tribunal Federal, a Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 3994 aguarda, desde 03/03/2011, parecer do relator, o Ministro Luiz
Fux. Alm da ADI, h outras aes tramitando no judicirio a questionarem a Contribuio para o
Fomento da Radiodifuso Pblica movidas por SindiTeleBrasil, Telecom Telecomunicaes do
Brasil Ltda, Rdio Mvel Digital S/A., Transit do Brasil S/A, Companhia do Metropolitano de So
Paulo (METR SP) e Lig-mobile Telecomunicaes Ltda (EMPRESA... 2012).
147

259

e o interesse pblico de acompanhar seus atletas (muitas vezes financiados por


programas pblicos de incentivo ao esporte).
O debate sobre a emenda proposta pelo deputado Silvio Torres (PSDB-SP)
e incorporada pelo relator ao projeto foi negociada pelo Governo em troca da
aprovao da Medida Provisria no Senado Federal. De acordo com a coluna
Painel FC, publicada na Folha de S. Paulo,
O deputado Slvio Torres (PSDB-SP) quis saber de Franklin
Martins (Comunicao Social) se era verdade que sua emenda ao
projeto da TV pblica, que impede jogos de selees s em canais
pagos, seria vetada por Lula. Ouviu do ministro que isso parte do
acordo para o texto ser votado a tempo no Senado (Perrone 2008).

Usualmente esse tipo de ao poltica no se torna pblica e, no processo


de criao da EBC, esse caso se tornou conhecido pela ao da prpria imprensa148.
Isso demonstra a importncia da circulao de informaes como forma de
possibilitar a demanda por justificao pblica de decises tomadas a portas
fechadas. Claramente, uma nota em uma coluna de esportes no foi suficiente para
inibir os atores envolvidos nas negociaes e barganhas do veto presidencial
referida emenda.

7.3.4 Processos no-deliberativos de tomada de deciso: o poder das maiorias


Algumas decises so fruto de deliberao; outras de acordos e barganhas.
Mas houve tambm um componente autoritrio no processo de criao da EBC
que distorce os princpios da deliberao pblica, e, ademais, o prprio sistema
democrtico: foi o uso das prerrogativas legais do Governo para impor decises
unilaterais ao Parlamento e aos cidados.
Trs aspectos da formatao da poltica proposta pela Presidncia da
Repblica evidenciam a ausncia de negociaes entre os atores do Estado
(inclusive entre membros do prprio Governo). O primeiro exemplo foi a deciso
de criar a EBC por meio de uma Medida Provisria. Tal fato restringiu a discusso
da proposta e limitou a incorporao de debates j em curso no mbito das
A abordagem utilizada pelo colunista, porm, no foi argumentativa e, pelos critrios aplicados
nesta pesquisa, a nota no foi selecionada como parte do debate mediado.
148

260

comisses parlamentares, dedicadas a tratar do tema, e no mbito da sociedade,


articulada anteriormente com o Estado no Frum Nacional de TVs Pblicas.
Adicionalmente, a matria no era adequada s restries legislativas que definem
uma

Medida

Provisria

tampouco

tramitou

de

modo

ter

sua

constitucionalidade assegurada149.
O segundo exemplo da falta de dilogo nas resolues tomadas em relao
EBC procedente de conflitos internos no prprio Governo. A autoria do projeto
e o poder de negoci-lo em nome do Governo foram requisitados por diferentes
atores ligados ao Executivo. A iniciativa foi apresentada publicamente pelo
Ministro das Comunicaes, Hlio Costa, como uma televiso estatal embora o
grupo que patrocinara a realizao do Frum Nacional de TVs Pblicas fosse do
Ministrio da Cultura (MinC), encabeado por Gilberto Gil e Orlando Senna.
Esclarecidas as intenes da Presidncia de lanar um sistema pblico e no
estatal de radiodifuso, mais uma vez, o MinC foi preterido com a nomeao do
jornalista Franklin Martins para a Secretaria de Comunicao Social da
Presidncia. A criao da EBC passou a ser apresentada, discutida e defendida
como um projeto da SECOM. Isso, afinal, refletiu-se na atribuio das funes na
nova estrutura de comunicao e, com o passar dos meses, os poucos nomeados
ligados ao grupo do MinC foram deixando a EBC, relatando insatisfaes com a
verticalizao das decises e a concentrao de poder nas mos da presidente,
Tereza Cruvinel.
A permanncia da EBC sob os auspcios do MinC era a situao preferida
por aqueles atores que vinham debatendo a radiodifuso pblica nacional, uma
vez que isso traria a possibilidade de tir-la da subordinao ao Ministrio da
Educao (resqucio de uma poltica que restringiu a atuao das emissoras

149 Essa inadequao, apontada por diversos parlamentares em Plenrio, foi ratificada em maro de
2012, quando o STF se viu obrigado a retroceder em sua deciso de julgar inconstitucionais todas
as Medidas Provisrias que no houvessem passado por debate em uma comisso mista no
Congresso Nacional, sob pena de causar um efeito domin que invalidaria, pelo menos, 400
outras leis que tiveram vcio na aprovao (ou seja, a ausncia do devido rito constitucional)
(Angelo, Seligman 2012; Alves, Rossi 2012; Baliardo 2012). A Medida Provisria 398 estaria entre as
leis afetadas pela deciso.

261

pblicas a sua funo educativa) e mant-la relativamente distante da zona de


influncia direta da Presidncia da Repblica (o que torna as emissoras mais
vulnerveis ingerncia poltica dos governantes).

7.3.5 Tematizao incompleta das controvrsias


Outras questes poderiam ter sido efetivamente debatidas, mas que no
lograram alcanar uma ampla visibilidade argumentativa nos media e nem mesmo
na esfera poltica. Isso no significa que no existam atores polticos e sociais
mobilizando esforos para torn-las tema de deliberao pblica. Acontece que, na
medida em que as razes apresentadas sobre esses temas no tm qualquer
resposta, seja para validar, seja para refutar as justificativas, no so estabelecidas
controvrsias e, sem a configurao de uma disputa argumentativa, os problemas
no podem ser debatidos. Esse fenmeno de no-deliberao atingiu, no caso
analisado, dois temas: a regulamentao da radiodifuso e a democratizao da
comunicao.
Quando se demanda a regulamentao da radiodifuso nacional, no se
pretende afirmar a ausncia de normas a versarem sobre a atividade, mas, sim, a
obsolescncia do marco regulatrio, que se orienta em grande medida pelo Cdigo
Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962, e pelo Decreto-Lei n. 236, de 1967 (que
criou as emissoras de televiso educativa). Tais decretos e os diversos dispositivos
que os sucederam, em conjunto com a Constituio de 1988, deveriam ser
reavaliados e transformados em uma lei ampla, que previsse a diversidade de
servios de distribuio aberta de contedo.
Desde meados dos anos 1990, todos os governos elaboraram propostas
para a promulgao de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica (e outras
variaes terminolgicas), mas nenhum projeto chegou a ser enviado ao
Congresso. Qualquer iniciativa nesse sentido, na realidade, acaba por enfrentar a
oposio antecipada dos principais atores representantes dos interesses dos
grupos privados de comunicao dirigentes, entidades patronais, lobistas e
parlamentares (Jambeiro 2002).
262

A expectativa era de que o debate sobre a criao da EBC poderia,


oportunamente, confrontar os diferentes posicionamentos quanto necessidade de
se normatizar as atividades de radiodifuso de emissoras pblicas, comerciais,
estatais, universitrias, comunitrias e outras que venham a surgir futuramente.
Seguindo a mesma lgica, esperava-se que discutir a criao de um sistema
pblico de radiodifuso favoreceria tambm o debate sobre o tema da
democratizao da comunicao.
A democratizao da comunicao uma bandeira de movimentos
organizados da sociedade que partem da premissa de que a Comunicao Social
uma das dimenses dos direitos humanos (UNESCO 1980) o que implica na
defesa do amplo acesso de todos informao e aos seus meios de produo. Essa
premissa se converte, no Brasil, em certas demandas, a exemplo do impedimento
da formao de oligoplios, da proibio da propriedade de veculos por parte de
agentes polticos e a criao de mecanismos de controle social.
Nem a regulamentao da comunicao, nem o direito comunicao se
estabeleceram como controvrsias em pauta na ocasio da criao da EBC. claro
que os atores tradicionalmente ligados a tais questes aproveitaram as
oportunidades no Congresso e nos media para apresentarem seus argumentos. No
houve, contudo, atores que se posicionassem contrariamente s demandas pela
regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos radiodifuso;
tampouco surgiram opositores da possvel descentralizao da produo
audiovisual (favorecida pela produo independente nas TVs pblicas); muito
menos se justificou que o mercado publicitrio (que sustenta as empresas
privadas) depende da concentrao da audincia em poucas emissoras de rdio e
televiso. Em suma, no se deliberou sobre tais aspectos associados com a criao
da EBC porque no houve dilogo entre os atores a respeito dessas temticas.

263

CONCLUSO

A grande expectativa que acompanhou as primeiras pesquisas a aplicarem


empiricamente os pressupostos da teoria deliberativa era responder se a
deliberao pblica, como prtica democrtica de tomada de deciso ou como
mtodo de resoluo de conflitos, seria possvel. Mais que isso, os esforos de
muitos crticos do modelo discursivo foram investidos na comprovao da
inviabilidade de se esperar que indivduos movidos por interesses particulares,
agindo em sistemas polticos hierrquicos, orientados pela vontade da maioria,
praticassem uma deliberao pblica.
A considerao de que a sociedade e a poltica podem ser interpretadas
como um sistema deliberativo a abrigar atores e instituies que se relacionam por
meio de prticas discursivas diversas resolve apenas parcialmente esse dilema.
Isso porque preciso considerar que, nas diferentes esferas e momentos de debate,
no apenas variam os atores, os lugares e os discursos; variam tambm as
consequncias dos esforos empreendidos em deliberar. E no se trata apenas de
julgar deliberativo ou no-deliberativo este ou aquele episdio, como provou o
estudo sobre a criao da Empresa Brasil de Comunicao.
A anlise das dinmicas argumentativas relativas criao da EBC
permite tecer algumas consideraes sobre a teoria deliberativa e seus princpios.
No que tange participao dos atores, percebe-se que a pluralidade de vozes a
tomarem parte dos debates parlamentares e tambm dos media aparentemente,

ambas as esferas foram capazes de superar as desigualdades e permitir a


diversidade de perspectivas no suficiente para a deliberao das questes.
Pode haver acesso e pode haver garantias de que todos tenham oportunidade de
expor suas justificativas, mas, caso algum introduza certo tipo de razo sobre a
qual os demais participantes no argumentem, no se estabelecer controvrsia
sobre a questo e ela pairar, sem ser efetivamente debatida.
Ademais, certas desigualdades de poder no se manifestam no curso do
debate, mas so cruciais nos processos paralelos de produo de polticas e
tomada de deciso. Por um lado, as maiorias no Parlamento (reforadas pelo apoio
do Governo) podem tomar parte do debate, mas articular outras formas (mesmo
democrticas) de assegurar as vitrias nas votaes. Por outro lado, os media
garantem uma cobertura da pauta poltica, expondo as divergncias e dando voz a
atores que at vm a falar contra seus interesses, mas acionam seus prprios lobbies
para que aquelas questes que mais lhes preocupam sejam decididas a seu
contento150.
H, assim, outras motivaes para que polticos e instituies dos media
promovam e tomem parte do debate pblico. Essa considerao conduz a mais um
teste dos valores deliberativos, o qual diz respeito relao entre o
procedimentalismo e a legitimidade. Com algumas variaes entre os momentos
deliberativos, identificou-se que, no debate sobre a criao da EBC, houve a
consecuo de muitos dos valores caros teoria tais como a argumentao
racional que conduz ao aperfeioamento das razes e o acesso participao. A
suposio de que a dimenso procedimental legitimaria as decises tomadas se
mostrou comprometida, no porque no teria havido debate sobre a EBC, mas sim
porque o debate acabou por revestir de legitimidade um processo marcado por
uma srie de problemas. Com isso, pretende-se demonstrar que dentre as decises
tomadas de modo deliberativo, h decises negociadas nos bastidores que, por
Esse fato explicaria tambm a existncia de atores parlamentares (e mesmo partidos) que pouco
ocupam o plpito para expor seus posicionamentos e justificativas. So exatamente aqueles grupos
que atuam dentro de um fisiologismo: a atuao discursiva no funciona para a aquisio de
prestgio e acmulo de capital poltico.
150

265

fazerem parte do escopo do debate, deixam a impresso de que foram,


efetivamente, decididas de acordo com os princpios deliberativos, embora no
tenham de fato sido.
Isso demonstra que, quando se trata de polticas que pem em disputa
interesses pblicos e privados, toda a visibilidade bem vinda. Isso porque as
consequncias negativas de se restringir o acesso s arenas decisrias so muito
maiores do que os eventuais constrangimentos que a publicidade poderia causar.
Decises a atender a interesses privados que no vm pblico podem se tornar
escndalos, uma vez expostas. J, quando um processo de debate pblico acaba
por legitimar a concesso de benefcios a minorias poderosas, expor seu carter
injusto bem mais difcil.
Ainda preciso considerar que os momentos deliberativos se estabelecem
de formas diferentes entre o Plenrio da Cmara dos Deputados e a imprensa
escrita. No caso da Cmara, ficou evidente que o Plenrio no capaz de sustentar
um debate de mdio e longo prazo essa a funo das comisses parlamentares.
A apresentao de um projeto em regime de urgncia que interdita a tramitao
nas comisses provoca uma grave distoro no processo deliberativo, uma vez
que o volume de projetos a serem votados no Plenrio praticamente anula o
debate de temas que no estejam na Ordem do Dia.
O sistema dos media, por sua vez, demonstra pluralidade, uma vez que
dele participam diversas instituies e atores e h, no geral, um esforo por
apresentar as controvrsias sobre os temas em pauta na esfera poltica151. No
entanto, permanece um problema relacionado com a concentrao da propriedade
dos meios em certos conglomerados empresariais e a fora que esses grupos tm
de fazerem suas perspectivas circular nas mais variadas plataformas de
comunicao.
Para o bom funcionamento de um sistema deliberativo, no preciso que
os jornais e as revistas sustentem a imparcialidade e dissimulem seus prprios
At porque, algumas empresas, tais como as Organizaes Globo, demonstram um esforo por
desconstruir uma imagem negativa que acumularam ao longo do tempo por seu comportamento
em alguns episdios relacionados poltica nacional.
151

266

posicionamentos, pois, mesmo que no haja pluralidade interna, as controvrsias


podem ser formuladas nas divergncias sustentadas por diferentes veculos. Mas,
para tanto, recomendvel que algumas perspectivas no fiquem confinadas em
peridicos de circulao restrita que pregam para os convertidos como
afirmou Pippa Norris (2003).
Em algumas dimenses, a deliberao mediada pelo Jornalismo se
assemelha deliberao parlamentar. Ambas as esferas dispem de uma alta
capacidade argumentativa, uma vez que seus atores tm disposio as
ferramentas e as habilidades necessrias para elaborar suas justificativas na forma
de argumentos racionais publicamente orientados e refletir sobre os discursos
apresentados.
H, alm disso, outra semelhana entre a deliberao mediada e a
deliberao parlamentar. Inicialmente supunha-se que a deliberao mediada
desencadeava um processo amplo de debate que envolvia o pblico porque o
expunha s controvrsias mas, em raras ocasies permitia que os atores
realmente respondessem uns aos outros porque simplesmente no possibilitava o
confronto direto face a face. O debate no Plenrio das Casas Legislativas dotado
de alta visibilidade tambm acaba desenvolvendo uma dimenso expositiva,
uma vez que os representantes polticos se engajam em divulgar e justificar suas
razes, mesmo que no haja tempo hbil ou disposio dos atores para permitir
que a troca de argumentos modifique as posies inicialmente sustentadas.
Fundamentalmente, o que esta pesquisa comprovou que h, pelo menos,
cinco consequncias ligadas ao estabelecimento de um processo de deliberao
pblica. Primeiramente, pode-se deliberar e, com isso, gerar impactos na produo
de polticas pblicas; quando a resoluo dos conflitos estabelecidos no
possvel, ainda assim, a deliberao pode gerar conhecimento e propiciar o
amadurecimento do debate. H consequncias no-deliberativas quando, apesar
dos debates, tomam-se decises por meio de acordos e barganhas no discutidas
pelo conjunto de atores e que no passam por processos de justificao pblica; ou
prevalece, apesar do dissenso ser evidente, a vontade de um grupo majoritrio

267

(frequentemente, do Governo). Por fim, ao longo de um processo de debate,


alguns temas podem ser apresentados, mas, se no forem problematizados, ou
seja, gerarem uma controvrsia, no significaro ganhos epistmicos e muito
menos provocaro uma tomada de deciso152.
Um dos objetivos da tese foi tambm problematizar a deliberao sobre
interesses pblicos e privados, tendo como mote o envolvimento dos prprios
grupos privados de comunicao na questo. Ou seja, pretendia-se entender como
os media discutiriam a EBC uma vez que sua criao poderia interferir diretamente
em seus interesses econmicos e polticos. Foi interessante observar que, naquele
assunto que teria o maior impacto em seus interesses, as possveis mudanas nos
contratos de exclusividade nas transmisses esportivas, imprensa praticamente se
calou. No entanto, a deciso que mais lhe favoreceria foi tomada nos bastidores da
esfera poltica. Outros temas que afetavam as atividades empresariais, como a
veiculao de publicidade nas emissoras pblicas, foram enfrentados diretamente
no plenrio da Cmara via representantes polticos, em lugar de editoriais e
artigos jornalsticos. Sob uma superfcie de pluralidade, racionalidade e abertura,
os interesses mais imediatos das empresas privadas de rdio e televiso se fizeram
valer da fora que tm (e sempre tiveram no Brasil) nos bastidores da poltica.
Ainda no tocante Empresa Brasil de Comunicao, e, ademais, as
polticas nacionais de comunicao, vale mencionar um paradoxo exposto pela
pesquisa: legtimo que o Governo faa uso de suas prerrogativas para impor ao
Congresso uma pauta que tradicionalmente alijada da deliberao pblica em
razo da fora de representao dos interesses privados? Em outras palavras, ser
que certos imperativos ligados ao bem comum podem se sobrepor aos prprios
princpios da deliberao?
O caso da criao da EBC ilustrativo de como um discurso que parece
publicamente justificvel (porque se sustenta na ideia do interesse pblico) pode
esconder uma falta de abertura para discutir seus prprios pressupostos. RetornaNote-se que essas so consequncias possveis de um processo que se estabelece como
deliberativo esto excludas a, portanto, questes e problemas que no passaram ainda por uma
tematizao pblica.
152

268

se assim ao questionamento procedimentalista das normas que se colocam a priori.


Realmente, a defesa da radiodifuso pblica prejudicada pela fora institucional
que tm os interesses privados, ligados s grandes corporaes mediticas, muitas
vezes, com participao societria de atores polticos. No houve muitas
oportunidades, como discutido no Captulo 4, para que as polticas sobre esse e
outros temas ligados regulamentao da comunicao fossem debatidos nas
esferas de deciso poltica.
Entretanto, no legtimo que o Governo parta dessa situao para impor
ao Congresso e sociedade uma concepo unilateral do que vem a ser o interesse
pblico. Se as razes relativas democratizao da comunicao foram ignoradas
por seus opositores, isso no torna justo tachar como interesse do mercado (logo,
invlido) qualquer razo que ponha em dvida a necessidade e a relevncia das
emissoras pblicas de radiodifuso.
Resta lembrar que a estabilidade dos sistemas democrticos reside na
possibilidade das decises e concepes de bem comum estarem sob constante
reviso. Nenhum modelo de radiodifuso pblica bem sucedido est isento das
crticas e do conflito de interesses inclusive porque isso que permite que as
emissoras estejam em constante atualizao e afinadas com as evolues sociais e
tecnolgicas. O processo analisado nesta pesquisa pode contribuir para que a EBC,
seus profissionais e gestores tenham em mente que esto sob constante escrutnio
de seus pares e de seu pblico e devem prestar contas de suas decises a todos os
brasileiros que, afinal, financiam suas atividades.

269

Referncias

ABRANCHES, Srgio Henrique de. Presidencialismo de coalizo: o dilema


institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, 1988. p. 5-34.
ALBUQUERQUE, Afonso de. As Trs Faces do Quarto Poder. XVIII Encontro
Anual da Associao Nacional dos Programas de Ps-Graduao em
Comunicao. Belo Horizonte, COMPS, 2009.
ALBUQUERQUE, Afonso de. On Models and Margins: Comparative media
models viewed from a Brazilian perspective. In: HALLIN, Daniel C.;
MANCINI, Paolo (eds.). Comparing Media Systems Beyond the Western
World. Cambridge, Cambridge University Press, 2012.
ALEXANDER, J. The mass media in systemic, historical, and comparative
perspective. In: ALEXANDER, J. Action and its environment - toward a new
synthesis. New York: Columbia University Press, 1988. p. 107-152.
ALVES, Vania; ROSSI, Marcos. Deputados elogiam anulao pelo STF da
aprovao da MP do Instituto Chico Mendes. Agncia Cmara de Notcias,
Braslia, Cmara dos Deputados, 7 mar. 2012. Disponvel em: <
http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/DIREITO-E-JUSTICA/410824DEPUTADOS-ELOGIAM-ANULACAO-PELO-STF-DA-APROVACAO-DAMP-DO-INSTITUTO-CHICO-MENDES.html>. Acesso em: 17 out. 2012.
ANASTASIA, Ftima. Federao e relaes intergovernamentais. In: AVELAR,
Lcia; CINTRA, Antnio Octvio. Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo.
Rio de Janeiro, Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo, Editora da UNESP, 2007,
p. 225-241.
ANASTASIA, Ftima; CASTRO, Mnica Mata Machado de; NUNES, Felipe. De
l para c: As condies e as instituies da democracia depois de 1988. In:
MELO, Carlos R; ALCNTARA, Manuel S. (Org.). A democracia brasileira:
balanos e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte, Ed. UFMG, 2008. p.
110-145.
ANGELO, Claudio; SELIGMAN, Felipe. Supremo rev deciso que poderia
invalidar medidas provisrias. So Paulo, Folha de S. Paulo, 08 mar. 2012.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/1059115-supremoreve-decisao-que-poderia-invalidar-medidas-provisorias.shtml>. Acesso em: 17
out. 2012.
ARAJO, Paulo Magalhes. O bicameralismo no Brasil: As bases institucionais e
polticas do desempenho legislativo do Senado Federal (19892004). 2009. 279f.
Tese de Doutorado Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2009.

270

AVRITZER, L.; PEREIRA, M. L. D. Democracia, participao e instituies


hbridas. Teoria & Sociedade (UFMG), n. especial, Belo Horizonte, mai. 2005. p.
16-41.
BCHTIGER, Andr; SHIKANO, Susumu; PEDRINI, Seraina; RYSER, Mirjam.
Measuring
Deliberation
2.0:
Standards,
Discourse
Types,
and
Sequenzialization. ECPR panel Experiments with Deliberative Mini-Publics,
ECPR General Conference, Potsdam, sep. 2009.
BALIARDO, Rafael. Rito Constitucional: Supremo define como MP pode ser
transformada em lei. Consultor Jurdico, 7 mar. 2012. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2012-mar-07/supremo-define-medidaprovisoria-transformada-lei>. Acesso em: 17 out. 2012.
BARABAS, Jason. Certitude: Uncertain Knowledge and Message Clarity in
Mediated Deliberation. Presented at the American Political Science Association
Conference on International Communication and Conflict at George
Washington University and Georgetown University, Washington, DC, August
31, 2005.
BARROS, Chalini. Radiodifuso e telecomunicaes: o
desvinculao normativa no Brasil. Salvador, Edufba, 2010.

paradoxo

da

BENETTI, Marcia. A ironia como estratgia discursiva da revista Veja. Lbero,


ano X, n. 20, dez. 2007.
BENHABIB, Seyla. Models of Public Space: Hannah Arendt, the Liberal
Tradition, and Jurgen Habermas. In: CALHOUN, Craig (ed.). Habermas and
the public sphere. Cambridge, MIT Press, 1992. p. 73-98.
BENNETT, Lance; LAWRENCE, Regina G.; LIVINGSTON, Steven. The semiindependent press: A theory of news and democracy. In: BENNETT, Lance;
LAWRENCE, Regina G.; LIVINGSTON, Steven. When the press fails: Political
power and the news media from Iraq to Katrina. Chicago, The University of
Chicago Press, 2007. p. 46-69.
BLUMLER, Jay G.; COLEMAN, Stephen. Political Communication in Freefall:
The British Case and Others? International Journal of Press/Politics, n. 15, v.
2, 2010. p. 139154.
BOHMAN, James. Expanding dialogue: The Internet, the public sphere and
prospects for transnational democracy. The Editorial Board of the Sociological
Review, 2004. p. 131-155.
BOHMAN, James. Political Communication and the Epistemic Value of
Diversity: Deliberation and Legitimation in Media Societies. Communication
Theory n. 17, 2007. p. 348355.
BOHMAN, James. Survey Article: The Coming of Age of Deliberative
Democracy. The Journal of Political Philosophy, v. 6, n. 4, 1998. p. 400-425.

271

BOHMAN, James. The Globalization of the Public Sphere: Cosmopolitan


Publicity and the Problem of Cultural Pluralism. Philosophy and Social
Criticism, 1998b, v. 24, n. 23. p. 199216.
BOLAO, Csar Ricardo Siqueira; BRITTOS, Valrio Cruz. TV pblica, polticas
de comunicao e democratizao: movimentos conjunturais e mudana
estrutural. Revista de Economa Poltica de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin, vol. X, n. 3, sep. - dic. 2008. p. 1-14.
BORGES, Joo Marcelo. Um levantamento inicial de necessidades e
oportunidades de qualificao e capacitao profissional na Fundao Padre
Anchieta e na Empresa Brasil de Comunicao. Braslia, UNESCO,
Comunicao e Informao SRIE Debates CI, n. 2, out. 2010.
BRAGA, Jos Luiz. A prtica da pesquisa em Comunicao: abordagem
metodolgica como tomada de decises. E-comps, Braslia, v.14, n.1, jan. abr.
2011.
BRASIL. Decreto n 6.246, de 24 de Outubro de 2007. Cria a Empresa Brasil de
Comunicao-EBC, aprova seu Estatuto e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio. Braslia, Edio 206, 25 nov. 2007. Seo 1, p. 2-6.
BRASIL. Lei n. 6.650 de 23 de maio de 1979. Braslia, Dirio Oficial da Unio,
Seo 1 24/05/1979, vol. 3. p. 52.
BRITTOS, V.; NAZRIO, P. M. Lei do Audiovisual: a reao empresarial e os
recuos do governo Lula. Verso & reverso, So Leopoldo, v. 1, n. 41, 2005.
BRITTOS, Valrio Cruz; ROCHA, Bruno Lima; NAZRIO, Paola Madeira.
Tomando posio: uma anlise poltica da I Conferncia Nacional de
Comunicao (Confecom). RECIIS R. Eletr. de Com. Inf. Inov. Sade. Rio de
Janeiro, v.4, n.4, nov. 2010. p. 45-54.
BRITTOS, Valrio; BOLAO, Csar; LEAL, Sayonara; HAGE, Lara. O Governo
Lula e o debate em torno das polticas para o audiovisual no Brasil no binio
2007-2008. XVIII Encontro da Comps, Belo Horizonte, Comps, jun. 2009.
BUCCI, Eugnio. Em Braslia 19 horas: a luta do chapa-branca contra o direito
informao. Rio de Janeiro, Record, 2008.
BUCCI, Eugnio. Sobre tica e imprensa. So Paulo, Companhia das Letras, 2000.
CAL, Danila; MAIA, R.C.M. Between diplomatic and agonistic deliberation:
making sense of child domestic labor. In: Rousiley C. M Maia. (Org.). Media,
Deliberation and Political Talk. New York, Hampton Press, 2012. p. 254-286.
CMARA dos Deputados. Portal da Cmara dos Deputados. Braslia, Cmara
dos Deputados, 2011b. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br>. Acesso
em: 26/09/2011.
CMARA dos Deputados. Regimento Interno: Resoluo n 17, de 1989. Braslia,
Cmara dos Deputados, 2011.

272

CARMONA, Beth et al. (orgs.). O desafio da TV pblica: uma reflexo sobre


sustentabilidade e qualidade. Rio de Janeiro, TVE Rede Brasil, 2003. 128 p.
CHAMBERS, Simone. Behind closed doors: Publicity, secrecy, and the quality of
deliberation. Journal of Political Philosophy, v. 12, n. 4, 2004. p. 389-410.
CHAMBERS, Simone. Measuring Publicitys Effect: Reconciling Empirical
Research and Normative Theory. Acta Politica, n. 40, 2005. p. 255266.
CHAMBERS, Simone. Quantity vs. Quality: Dilemmas of Mass Democracy. CSDI
Working Paper, Citizen Engagement, n. 3. 2007.
CHAMBERS, Simone. Rhetoric and the Public Sphere: Has Deliberative
Democracy Abandoned Mass Democracy? Political Theory, 2009, v. 37 n. p.
323-350.
CINTRA, Antnio Octvio. Presidencialismo e Parlamentarismo: so
importantes as instituies? In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio.
Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro, Konrad-AdenauerStiftung; So Paulo, Editora da UNESP, 2007, p. 35-58.
CINTRA, Antnio Octvio; LACOMBE, Marcelo Barroso. A Cmara dos
Deputados na Nova Repblica: a viso da Cincia Poltica. In: AVELAR, Lcia;
CINTRA, Antnio Octvio. Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo. Rio de
Janeiro, Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo, Editora da UNESP, 2007, p. 143182.
COHEN, J.; ARATO, A. Civil Society and Political Theory. Cambridge,
Ma./London, MIT Press, 1992.
COLIGAO LULA PRESIDENTE. Programa de Governo. 2006.
COLIGAO LULA PRESIDENTE. Programa de Governo. So Paulo, 2002.
CORREIA, Joo Carlos. O admirvel Mundo das Notcias: Teorias e Mtodos.
Covilh, Labcom, 2011.
COSTA, Sylvio; BRENER, Jayme. Coronelismo eletrnico: o governo Fernando
Henrique e o novo captulo de uma velha histria. Comunicao & Poltica, v.
4, n. 2, mai ago 1997. p. 29-53.
CRISTVO, Assuno. O leitor e o jornalista como interlocutores dos projetos
editoriais da Folha de S. Paulo. Cadernos de Semitica Aplicada, v.10, n.1, jul.
2012.
DALMONTE, Edson Fernando. preciso ordenar a comunicao?
Questionamentos acerca da necessidade de instncias mediadoras entre mdia
e pblico. Estudos em Jornalismo e Mdia, v. 8, n. 1, jan - jun. 2011. p. 21-39.
DANTAS, Marcos. Para regulamentar as Comunicaes em regime pblico:
Discutindo o novo cenrio normativo em regime de convergncia. R. Eletr. de
Com. Inf. Inov. Sade. Rio de Janeiro, v. 4, n. 4, , nov. 2010. p. 5-19.

273

DRYZEK, J. S. Deliberative Democracy and Beyond:


contestations. New York, Oxford University Press, 2000.

liberals,

critics,

DRYZEK, John S. Democratization as Deliberative Capacity Building.


Comparative Political Studies, v. 42, n. 11, November 2009. p. 1379-1402.
DRYZEK, J. Theory, evidence and the tasks of deliberation. In: ROSENBEG, S.
W. Deliberation, participation and democracy: can the people govern?
Hampshire, Palgrave Macmillan, 2007. p. 237-250.
DRYZEK, John S. Legitimacy and Economy in Deliberative Democracy. Political
Theory, v. 29 n. 5, October 2001. p. 651-669.
DRYZEK, John S.; NIEMEYER, Simon. Reconciling Pluralism and Consensus as
Political Ideals. American Journal of Political Science. v. 50, n. 3, July 2006. p.
634649.
ELKIN, Stephen L. Thinking constitutionally: the problem of Deliberative
Democracy. Social Philosophy and Policy, n. 21, v. 1, 2004. p. 39-75.
ELSTER, J. Introduction. In: ELSTER, J. (ed.). Deliberative Democracy,
Cambridge, Cambridge University Press, 1998.
EMPRESA Brasil de Comunicao. Perguntas frequentes. Braslia, Empresa
Brasil
de
Comunicaao,
2012.
Disponvel
em:
<http://www.ebc.com.br/acessoainformacao/perguntas-frequentes/>.
Acesso em 17 out. 2012.
ERBOLATO, Mrio. Tcnicas De Codificao Em Jornalismo. Vozes, 1979.
FALLOWS, James. Detonando a Notcia. Como a mdia corri a democracia
americana. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
FERRARI, Diogo Augusto. O Congresso Nacional e Apreciao de Tratados
Internacionais entre 1999 e 2006. In: In: MOISS, Jos lvaro (org.). O papel do
Congresso Nacional no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro: KonradAdenauer-Stiftung, 2011, p. 75-90.
FERREE, Myra M.; GAMSON, William A.; GERHARDS, Jrgen; RUCHT, Dieter.
Shaping abortion discourse: democracy and the public sphere in Germany and
the United States. New York, Cambridge University Press, 2002.
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, F. O Congresso Nacional: Organizao,
Processo Decisrio e Produo Legal. Cadernos de Pesquisa, no. 5, CEBRAP,
Entrelinhas, 1996. p. 1-97.
FOLHA.COM. Grupo Folha. So Paulo, Folha de S. Paulo, 2012. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/institucional/>. Acesso em 11/10/2012.
FOLHA de S. Paulo. Jornalista vai presidir nova TV pblica. So Paulo, Folha de
S.
Paulo,
2007.
Disponvel
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2709200717.htm>. Acesso em:
20/10/2010.

274

FRADKIN, Alexandre. Histrico da TV Pblica/Educativa no Brasil. In:


CARMONA, Beth (org.). O desafio da TV pblica. Rio de Janeiro, TVE Rede
Brasil, 2003. p. 56-62.
FRANA, Renn Oliveira. 40 Anos em Revista: Representaes e memria social
nas capas de Veja. 2011. 252f. Tese de Doutorado Programa de PsGraduao em Comunicao Social, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2011.
FRANCA, V. R. V. Sujeito da comunicao, sujeitos em comunicao. In:
GUIMARES, C.; FRANCA, V. (Org.). Na mdia, na rua: narrativas do
cotidiano. Belo Horizonte, Autntica, 2006. p. 61-88.
FRANA, Vera Veiga. L. QUR: dos modelos da comunicao. Revista
Fronteiras - estudos miditicos, vol. V, n. 2, dezembro de 2003. p. 37-51.
FRANA, Vera Veiga. Paradigmas da Comunicao: conhecer o qu? In:
Ciberlegenda
N.
5,
2001.
Disponvel
em:
<http://www.uff.br/mestcii/vera1.htm>. Acesso em 27/04/2009.
FRASER, Nancy. Rethinking the public sphere: A contribution to the critique of
actually existing democracy. In: CALHOUN, C. (ed.). Habermas and the Public
Sphere. Cambridge, MIT Press, 1992. p. 109-42.
FREITAS, Luiz Carlos Santana de. A midiatizao do parlamento: a TV Senado e
as transformaes na atividade poltico-parlamentar no Senado brasileiro. 2004.
75p. Dissertao de Mestrado - Programa de Ps-Graduao em Comunicao
Social, Universidade de Braslia, Braslia, 2004.
FUNG, Archon. Recipes for Public Spheres: Eight Institutional Design Choices
and Their Consequences. Journal of Political Philosophy, v. 11, n. 3, sep. 2003.
p. 338-67.
GAMSON, William; MODIGLIANI, Andr. Media discourse and public opinion
on nuclear power: a constructionist approach. American Journal of Sociology,
v. 95, no. 1, julho de 1989, p.1-37.
GASTIL, John. Mediated Deliberation and Public Opinion. In: GASTIL, John.
Political Communication and Deliberation. Sage Publications, 2008.
GEHRING, Thomas. Institutional Stimulation of Deliberative Decision-Making:
Technical Regulation in the European Union. Arena Centre for European
Studies, University of Oslo, 2007. (Working paper).
GOMES, Ana Luisa Zaniboni; GUEDES, llida Neiva. Carta Capital:
(Des)cobrindo o poder, seja ele qual for e esteja onde estiver. Revista
Cambiassu, v. XVI, n. 2, jan. dez. 2006. p. 137-143.
GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley C. M. Comunicao e democracia: Problemas e
Perspectivas. So Paulo, Paulus, 2008.
GOMES, W. Jornalismo, fatos e interesses. Florianpolis, Insular, 2009.

275

GOMES, Wilson da Silva. Propaganda Poltica, tica e Democracia. MATOS, H.


(org.). Mdia, Eleies e Democracia. Scritta, So Paulo, 1994, p. 53-90.
GOMES, Wilson. Da Discusso Visibilidade. In: GOMES, Wilson; MAIA,
Rousiley C. M. Comunicao e democracia: Problemas e Perspectivas. So
Paulo, Paulus, 2008. p. 117-162.
GOMES, Wilson. Esfera pblica poltica e comunicao em Direito e Democracia
de Jrgen Habermas. In: GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley C. M. Comunicao
e democracia: Problemas e Perspectivas. So Paulo, Paulus, 2008b. p. 69-115.
GOMES, Wilson. Mapeando a audioesfera poltica brasileira: os soundbites
polticos no Jornal Nacional. XVII Encontro Anual da Associao Nacional dos
Programas de Ps-Graduao em Comunicao. So Paulo, COMPS, 2008c.
GOMES, Wilson. Transformaes da poltica na era da comunicao de massa.
So Paulo, Paulus, 2004.
GOODIN, Robert E. Sequencing Deliberative Moments. Acta Politica, 40, 2005. P.
182-196.
GOVERNO quer implantar canal de TV do Poder Executivo at o fim do ano. O
Globo, Rio de Janeiro, 13 mar. 2007. O Pas, p. 8.
GRUPO de Mdia de So Paulo. Mdia Dados. So Paulo, Grupo de Mdia de So
Paulo.
2012.
Disponvel
em:
<http://midiadados.digitalpages.com.br/home.aspx?edicao=4>. Acesso em
11/10/2012.
GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis. Democracy and disagreement.
Cambridge, Harvard University Press, 1996.
HAAS, T.; STEINER, L. Public journalism as a journalism of publics: Implications
of the Habermas-Fraser debate for public journalism. Journalism, v. 2, n. 2,
2001. p. 123-147.
HABERMAS, J. The Theory of Communicative Action, Volume 1: Reason and
the rationalization of society. Boston, Beacon Press, 1983.
HABERMAS, Jrgen. Comunicao poltica na sociedade meditica: o impacto
da teoria normativa na pesquisa emprica. Lbero, ano XI, n 21, Junho de 2008.
(Traduo: ngela Cristina Salgueiro Marques).
HABERMAS, Jrgen. Concluding Comments on Empirical Approaches to
Deliberative Politics. Acta Poltica, n. 40, 2005. p. 384392.
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre a faticidade e a validade, Vol
II. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1997. Traduo de Flvio Beno
Siebeneichler.
HABERMAS, Jrgen. Trs modelos normativos de democracia. Lua Nova, n. 36,
1995.

276

HALL, Peter. A.; TAYLOR, Rosemary. C. R. As trs verses do neoinstitucionalismo. Lua Nova, n. 58, 2003. Traduo de Gabriel Cohn.
HALLIN, Daniel C.; MANCINI, Paolo. Comparing Media Systems: Three
Models of Media and Politics. Cambridge, Cambridge University Press, 2004.
HENDRIKS, C. M. Integrated deliberation: Reconciling civil societys dual role in
deliberative democracy. Political Studies, 54, 2006. p. 486508.
I FRUM Nacional de TVs Pblicas. Carta de Braslia: Manifesto pela TV Pblica
independente e democrtica. Braslia, Ministrio da Cultura, 2007b. 5 p.
I FRUM Nacional de TVs Pblicas. Diagnstico do Campo Pblico de
Televiso. Braslia, Ministrio da Cultura, 2006. p. 17-21. (Caderno de debates).
I FRUM Nacional de TVs Pblicas. Relatrios dos grupos temticos de
trabalho. Braslia: Ministrio da Cultura, 2007. p. 25-32. (Caderno de debates
vol. 2).
INCIO, Magna. Estrutura e Funcionamento da Cmara dos Deputados. In:
MELO, Carlos Ranulfo de; SEZ, Manuel Alcntara (org.). A Democracia
Brasileira: Balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte, Editora
UFMG, 2007. p. 199-235.
JAMBEIRO, Othon. A TV no Brasil do sculo XX. Edufba, Salvador, 2002.
JAMBEIRO, Othon. Regulando a TV: uma viso comparativa no Mercosul.
Salvador, EDUFBA, 2000.
LAGE, Nilson, Linguagem Jornalstica. So Paulo, tica, 1985.
LATTMAN-WELTMAN, Fernando. Mdia e Poltica: Algumas Questes de
Mtodo. In: II Congresso da Associao Brasileira de Pesquisadores em
Comunicao e Poltica (Compoltica). Belo Horizonte, UFMG, dezembro de
2007.
LEMOS, A.; MARQUES, F. P. J. A. O Plano Nacional de Banda Larga Brasileiro:
Um estudo de seus limites e efeitos sociais e polticos. E-Comps (Braslia), v.
15, 2012. p. 1-26.
LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Bases institucionais
presidencialismo de coalizo. Lua Nova, So Paulo, n. 44, 1998.

do

LOBATO, Elvira. At oposio pressiona em favor da EBC. Folha de S. Paulo, 1


dez. 2007.
LOBATO, Elvira. Governo defende TV estatal para "mostrar suas idias". Folha
de
S.
Paulo,
So
Paulo,
14
mar.
2007b.
Disponvel
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1403200702.htm>. Acesso em: 07
ago. 2012.
LOCATELLI, Carlos. O papel do Estado na conformao do setor de mdia no
Brasil. XVIII Encontro Anual da Associao Nacional dos Programas de PsGraduao em Comunicao, Belo Horizonte, COMPS, jun. 2009.
277

MAIA, R.C.M. Mdia e vida pblica: modos de abordagem. In: MAIA; Rousiley;
CASTRO, Maria Cres P. S. (Org.). Mdia, Esfera Pblica e Identidades
Coletivas. Mdia, Esfera Pblica e Identidades Coletivas. Belo Horizonte,
Editora UFMG, 2006. p. 11-62.
MAIA, Rousiley C. M. Atores da sociedade civil e ao coletiva: relaes com a
comunicao de massa. Lua Nova, 2009.
MAIA, Rousiley. Debates pblicos na mdia: enquadramentos e troca pblica de
razes. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 2. Braslia, julho-dezembro de
2009b, pp. 303-340.
MAIA, Rousiley. Deliberation, the media and political talk. New York, Hampton
Press, 2012.
MAIA, Rousiley. Mdia e deliberao. Rio de Janeiro, Editora FGV, 2008.
MAIA, Rousiley. Poltica deliberativa e tipologia de esfera pblica. BIB - Revista
Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, vol. 63, 2007. p. 91116.
MANSBRIDGE, J. Everyday talk in deliberative system. In: MACEDO, S. (Ed.),
Deliberative politics: Essays on democracy and disagreement. Oxford, Oxford
University Press, 1999. p. 211239.
MARQUES, ngela C.S.; MAIA, R.C.M. Everyday Conversation in the
Deliberative Process: An Analysis of Communicative Exchanges in Discussion
Groups and Their Contributions to Civic and Political Socialization. Journal of
Communication, v. 60, 2010. p. 611-635.
MARQUES, F. P. J. A. Participao poltica e Internet: Meios e oportunidades
digitais de participao civil na democracia contempornea, com um estudo do
caso do estado brasileiro. 2008. 498f. Tese de Doutorado Programa de PsGraduao em Comunicao e Cultura Contemporneas, Universidade Federal
da Bahia, Salvador, 2008.
MARQUES, F. P. J. A.; MIOLA, Edna. Deliberao Mediada: Uma tipologia das
funes dos media para a formao do debate pblico. Estudos em
Comunicao (Portugal), v. 7, 2010. p. 1-28.
MARQUES, F. P. J. A.; VIMIEIRO, A. C. S. C.; VIEIRA, A. C. R.; MELO, S. B. C. O
Frum na Tela: Eleies, Debates Televisivos e Deliberao Mediada.
Contemporanea, v. 7, n. 1, Jun. 2009.
MARTINS, Franklin. Jornalismo Poltico. So Paulo, Contexto, 2008.
MATTOS, Sergio. A Trajetria de Sucesso de Roberto Marinho. Pioneirismo
Empresarial no Brasil e a Construo do Sculo XXI, 2007 (palestra).
MAXIMO, Helena Cristina. A presena da mnia na ao poltica: Evidncias de
uma influncia discursiva. 2008. 122f. Programa de Ps-Graduao em Cincia
Poltica, Universidade de Braslia, Braslia, 2008.

278

MENDONA, R. F. Democracia discursiva: contribuies e dilemas da


abordagem deliberativa do grupo australiano. BIB Revista Brasileira de
Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, v. 69, 2010. p. 59-78.
MENDONCA, R.F.; MAIA, R.C.M. Poderia a deliberao enriquecer o
reconhecimento?. Revista FAMECOS, v. 39, 2009. p. 70-77.
MENDONA, Ricardo Fabrino. Reconhecimento e deliberao: as lutas das
pessoas atingidas pela hansenase em diferentes mbitos interacionais. 2009,
369f. Tese de Doutorado Programa de Ps-Graduao em Comunicao
Social, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2009.
MESSENBERG, Dbora. O Alto e o Baixo Clero do Parlamento brasileiro. 33
Encontro Anual da ANPOCS, 2009, Caxambu - MG. So Paulo SP, Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, 2009.
MIGUEL, Luis Felipe. Os meios de comunicao e a prtica poltica. Lua Nova,
n. 55-56, 2002. p. 155-184.
MILANEZ, Liana (org.). Rdio MEC: Herana de um sonho. Rio de Janeiro,
Associao de Comunicao Educativa Roquette-Pinto - ACERP, 2007. 236 p.
MILANEZ, Liana. TVE Brasil: Cenas de uma histria. Rio de Janeiro, Associao
de Comunicao Educativa Roquette-Pinto - ACERP, 2007b. 224 p.
MIOLA, Edna. Iniciativas institucionais de deliberao online: Um estudo do
frum de discusso do portal da Cmara dos Deputados. In: MAIA, Rousiley
Celi Moreira; GOMES, Wilson; MARQUES, Francisco Paulo Jamil Almeida.
(Org.). Internet e participao poltica no Brasil. Porto Alegre: Sulina, 2011c. p.
147-174.
MIOLA, Edna. Radiodifuso pblica e participao deliberativa: Um estudo das
caractersticas e dos modos de atuao do Conselho Deliberativo da Fundao
Cultural Piratini. 2009. 195 f. Dissertao de Mestrado Programa de PsGraduao em Comunicao e Cultura Contemporneas, Universidade Federal
da Bahia, Salvador, 2009.
MIOLA, Edna. Representaes do jornalismo sobre a radiodifuso pblica: o
debate em torno da criao da Empresa Brasil de Comunicao na imprensa.
In: Revista Compoltica, n. 2, vol. 2, ed. setembro-outubro, ano 2011. Rio de
Janeiro, Compoltica, 2011b.
MIOLA, Edna. Discursos Parlamentares sobre a Radiodifuso Pblica: A criao
da Empresa Brasil de Comunicao. 35 Encontro Anual da ANPOCS, 2011,
Caxambu - MG. So Paulo SP, Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais, 2011.
MIOLA, Edna; MARQUES, F. P. J. A. Onde est a melhor TV do mundo?
Radiodifuso pblica a servio da cidadania. In: Beatriz Dornelles; Carlos
Gerbase. (Org.). Papel e pelcula queimam depressa: como o cinema e o

279

jornalismo impresso tentam escapar da fogueira miditica do novo sculo.


Porto Alegre: EDIPUCRS, 2012. p. 202-219.
MOISS, Jos lvaro. O desempenho do Congresso Nacional no
Presidencialismo de Coalizo (1995-2006). In: MOISS, Jos lvaro (org.). O
papel do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro,
Konrad-Adenauer-Stiftung, 2011. p. 7-29.
MOTA, Regina. Televiso pblica: A democracia no ar. 1992. 200f. Dissertao de
Mestrado - Programa de Ps-Graduao em Educao, Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1992.
NEBLO, M. Thinking through Democracy: Between Theory and Practice of
Deliberative Politics. Acta Politica, n. 40, 2005. p. 169-81.
NICOLAU, Jairo. O sistema eleitoral brasileiro. In: AVELAR, Lcia; CINTRA,
Antnio Octvio. Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro,
Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo, Editora da UNESP, 2007, p. 293-301.
NORRIS, Pippa. Preaching to the Converted? Pluralism, Participation and Party
Websites. Party Politics, v. 9, n. 1, 2003. p. 21-45.
ORGANIZAES Globo.
Memria
Globo.
2012.
Disponvel
<http://memoriaglobo.globo.com/Memoriaglobo/0,27723,5270-p21751,00.html>. Acesso em 12/10/2012.

em:

ORGANIZAES Globo. Princpios Editoriais das Organizaes Globo. 2011.


Disponvel em: <http://g1.globo.com/principios-editoriais-das-organizacoesglobo.pdf>. Acesso em 12/10/2012.
PAGE, B. I.; TANNENBAUM, Jason. Populistic deliberation and talk radio.
Journal of Communication, 1996, v. 46, n. 2. p. 33-54.
PAGE, B. Who deliberates? Mass media in modern democracy. London,
University of Chicago Press, 1996.
PARKINSON, J.; BAVISTER-GOULD, A. Judging macro-deliberative quality.
Paper presented to the Democracy and the Deliberative Society Conference The
Kings Manor, University of York, 2009.
PERRONE, Ricardo. Painel FC: ltimo rugido. So Paulo, Folha de S. Paulo, 14
mar.
2008.
Disponvel
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/esporte/fk1403200801.htm>. Acesso em:
22 out. 2010.
PETERS, Bernhard. On Public Deliberation and Public Culture (1997). In:
WESSLER, Hartmut; LEIBFRIED, Stephan; HURRELMANN, Achim;
MARTENS, Kerstin; MAYER, Peter (Eds.) Public deliberation and public
culture: The writings of Bernhard Peters 1993-2005. Palgrave Macmillan,
2008.

280

PETERS, Bernhard; SCHULTZ, Tanjev; WIMMEL, Andreas. Contemporary


Journalism and its Contribution to a Discursive Public Sphere (2004). In:
WESSLER, Hartmut; LEIBFRIED, Stephan; HURRELMANN, Achim;
MARTENS, Kerstin; MAYER, Peter (Eds.) Public deliberation and public
culture: The writings of Bernhard Peters 1993-2005. Palgrave Macmillan,
2008.
PIERANTI, Octavio Penna; ZOUAIN, Deborah Moraes. O empresariado e a
radiodifuso: A legislao como instrumento para a definio pactuada e para
a confirmao da estrutura de poder local. Comunicao & Poltica, v. 25, n. 3,
2006. p. 49-74.
POGREBINSCHI, Thamy; SANTOS, Fabiano. Participao como Representao:
O Impacto das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas no Congresso
Nacional. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 54, n. 3, 2011.
p. 259-305.
PRESIDNCIA da Repblica. Produo de contedo nacional para mdias
digitais. Braslia, Secretaria de Assuntos Estratgicos, 2011. 216p.
QUR, L. Dun modle pistemologique de la communication un modle
praxologique. Rseaux, n. 46/47. Paris: Tekhn, mar-abril 1991. Trad. Vera
Lgia Westin e Lcia Lamounier (mimeo).
RAWLS, John. O liberalismo poltico. So Paulo, tica, 2000.
RISSE, Thomas; KLEINE, Mareike. Deliberation in Negotiations. UCD Dublin
European Institute (Working Paper), May 2009.
ROCHA, Marta Mendes da. Representao, Informao e Deliberao no
Processo Legislativo Estadual. 2010. 278f. Tese de Doutorado - Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2010.
ROSSETTO, Graa Penha Nascimento. O recorte dos acontecimentos pelo tempo:
uma periodizao da cabodifuso no Brasil. 2008. 195f. Dissertao de
Mestrado Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Cultura
Contemporneas, Universidade Federal da Bahia. 2008.
SANTOS, Fabiano; ALMEIDA, Acir. Teoria Informacional e a Seleo de
Relatores na Cmara dos Deputados. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio
de Janeiro, v. 48, n. 4, 2005. p. 693 735.
SANTOS, Suzy dos. O dono do mundo: O Estado como proprietrio de televiso
no Brasil. XXVIII Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao. Rio de
Janeiro, INTERCOM, 5-9 set. 2005.
SANTOS, Suzy dos; SILVEIRA, rico da. Servio Pblico e Interesse Pblico nas
Comunicaes. In: RAMOS, Murilo Csar; SANTOS, Suzy dos (orgs.). Polticas
de comunicao: buscas tericas e prticas. So Paulo, Paulus, 2007. p. 49-82.

281

SARTORI, Giovanni. Homo Videns: Televiso e ps-pensamento. Bauru,


EDUSC, 2001.
SCHUDSON, Michael. The power of news. Cambridge, Massachusetts, Harvard
University Press. 1995.
SCHUDSON, Michael. Where News Came From: The History of Journalism.
SCHUDSON, Michael. The Sociology of News, Norton, 2003. p. 64-89.
SENADO Federal. Regimento Interno: Resoluo n 93, de 1970. Braslia, Senado
Federal, 2007.
SHAPIRO, I. The State of Democratic Theory. Princeton, Princeton University
Press, 2003.
SILVA, Gislene da. Valores-notcia: atributos do acontecimento. Anais do XXVIII
Congresso Intercom, Rio de Janeiro, 2005.
SIMON, A.; XENOS, M. Media framing and effective public deliberation.
Political Communication, 17, 2000. p. 363-376.
SOUSA, Jorge Pedro. Uma Teoria Multifactorial da Notcia. FIDALGO, Antnio;
SERRA, Paulo (org.). Actas dos III SOPCOM, IV LUSOCOM e II IBRICO:
Campos da Comunicao Vol. IV, Covilh, 2005. p. 73-79.
SUSTEIN, Cass. Agreement without Theory. In: MACEDO, Stephen.
Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement. New York,
Oxford University Press, 1999. p. 123-149.
STEINER, J.; BCHTIGER, A.; SPRNDLI, M.; STEENBERGEN, M. Deliberative
Politics in Action. Cambridge, Cambridge University Press, 2004.
THOMPSON, Dennis F. Deliberative Democratic Theory and Empirical Political
Science. Annu. Rev. Polit. Sci., 2008. p. 11:497520.
TRANSPARNCIA Brasil. Como so nossos parlamentares. So Paulo,
Transparncia
Brasil,
2008.
Disponvel
em:
<http://www.transparencia.org.br/docs/excelencias.pdf>.
Acesso
em:
12/10/2012.
TRAQUINA, N. Teorias do Jornalismo. Por que as notcias so como so. vol. 1.
Florianpolis, Insular, 2005.
TUCHMANN, G. As notcias como uma realidade construda. In: ESTEVES, J. P.
(org.). Comunicao e Sociedade. Os efeitos sociais dos meios de comunicao
de massa. Lisboa, Livros Horizonte, 2002. p. 91-104.
UNESCO. Un solo mundo, voces multiples: comunicacin e informacin en
nuestro tiempo. Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1980.
VALENTE, J. TV Pblica no Brasil: A criao da TV Brasil e sua insero no
modo de regulao setorial da televiso brasileira. 2009. 210f. Dissertao de
Mestrado Programa de Ps-Graduao em Comunicao, Universidade de
Braslia, Braslia, 2009.
282

VELASCO, Suzana. Ato pede Rio como sede da TV Pblica. O Globo. Rio de
Janeiro, 25 jul. 2007.
VIMIEIRO, Ana Carolina; MAIA, Rousiley Celi Moreira. Enquadramentos da
mdia e o processo de aprendizado social: transformaes na cultura pblica
sobre o tema da deficincia de 1960 a 2008. E-comps, Braslia, v. 14, n. 1,
jan./abr. 2011.
WARREN, Mark E. Institutionalizing Deliberative Democracy. In: ROSENBEG,
S. W. Deliberation, participation and democracy: can the people govern?
Hampshire, Palgrave Macmillan, 2007. p. 272-288.
WEBER, Maria Helena; COELHO, Marja Pfeifer. Entre jornalismos e poderes. In:
SILVA, Gislene; KNSCH, Dimas A.; BERGER, Christa; ALBUQUERQUE,
Afonso. Jornalismo contemporneo: figuraes, impasses e perspectivas.
Salvador, EDUFBA; Braslia, Comps, 2011.
WESSLER, Hartmut. Investigating Deliberativeness Comparatively. Political
Communication, 25, 2008. p. 122.

283

Apndice 1: Cronologia da Empresa Brasil de Comunicao

Antecedentes153
1923
27/05/1931
01/03/1932
1936
27/08/1962
31/10/1963
1965
1967
1967
03/01/1967
28/02/1967
15/06/1969

23/02/1972
15/12/1975
11/1979
1982

1983
12/04/1990
1991
30/12/1991
06/01/1995

1995
1995
1996
1997
23/12/1997
1998
1998

Criao da Rdio Sociedade do Rio de Janeiro por Edgar Roquette Pinto


Decreto 20.047
Decreto 21.111
Doao da Rdio Sociedade do Rio de Janeiro ao Ministrio da Educao. A
rdio passou a se denominar Rdio MEC
Lei 4.117: Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
Decreto 52.795: Regulamento dos Servios de Radiodifuso
Criao da EMBRATEL
Criao do Ministrio das Comunicaes
Criao da primeira TV educativa, a TV Universitria de Pernambuco
Lei 5.198: cria a Fundao Centro Brasileiro de TV Educativa FCBTVE, que,
em 1982 se tornaria a FUNTEV
Decreto-Lei 236: Complementa e modifica o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes
TV Cultura (at ento parte dos Dirios Associados) passa a ser controlada
pela Fundao Padre Anchieta, Centro de Rdio e TV Educativa do Estado de
So Paulo
Decreto 70.185: Programa Nacional de Teleducao PRONTEL
Criao da Radiobrs
Extino do PRONTEL, que foi substitudo pela Secretaria de Aplicaes
Tecnolgicas SEAT (que criaria informalmente o SINTED)
Portaria MEC/MINICOM n 162: Criao do Sistema Nacional de Televiso
Educativa SINTED (vinculado ao Ministrio da Educao e Cultura e ao
Ministrio das Comunicaes)
Portaria MEC n 344: O SINTED passa a incorporar as emissoras de rdio e se
torna Sistema Nacional de Radiodifuso Educativa SINRED
Lei 8.029: Criao da Fundao Roquette Pinto FRP a partir da FUNTEV
Portaria MEC/MINICOM 236
Lei 8.389 Regulamentao do Conselho de Comunicao Social
Lei 8.977: Lei do Cabo, resultado de um processo de debate que contou com
a participao de empresrios e organizaes sociais para regulamentar a
explorao de TV a cabo
Desativao do SINRED
FRP transferida do mbito do MEC para a Secretaria de Estado de
Comunicao do Governo SECOM
Encerramento das atividades do Conselho de Comunicao Social
Criao da Associao Brasileira de Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais
ABEPEC, proposta pela FPA para substituir o SINRED
Decreto 2.442: Transforma a FRP na Associao de Comunicao Educativa
Roquette Pinto ACERP
Criao da Rede Pblica de Televiso RPTV, por iniciativa da ABEPEC
Decreto n 2.593: Institui o Regulamento dos Servios de Retransmisso e

Fontes consultadas: Carmona et al. (2003); Fradkin (2003); Jambeiro (2002); Rossetto (008);
Valente (2009); Cmara... (2011b).
153

284

01/1998
2001
13/03/2001

25/06/2002
26/11/2003

Repetio de Televiso
Transformao da FRP em OSCIP, passando a ser denominada Associao de
Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP
Criao da Agncia Nacional do Cinema ANCINE
Desfaz-se a Rede Pblica de Televiso RPTV a partir do rompimento da TVE
Brasil (RJ) com a TV Cultura (SP). A RPTV deve deixar de existir a partir do
dia 10 de abril.
Posse da primeira gesto do Conselho Nacional de Comunicao
Decreto 4.901: Institui o Sistema Brasileiro de Televiso Digital - SBTVD

2006
01/01
29/06
Setembro
14/09

Incio da Fase de Elaborao


Decreto 5.820: cria o Sistema Brasileiro de TV Digital Terrestre (SBTVD-T)
Incio da primeira etapa do Frum Nacional de TVs Pblicas
Lanamento Frum Nacional de TVs Pblicas

2007
janeiro
12/03
21/03
04/04
29/04

02/05

08 a
11/05
25/05

27/06
24/08
agosto

Anncio, por Hlio Costa (Ministrio das Comunicaes), da inteno do


Governo em criar uma TV Pblica
Costa apresenta ao Presidente da Repblica uma proposta preliminar de sistema
de radiodifuso pblica
Hlio Costa se retira da elaborao do projeto e substitudo por Gilberto Gil
(Ministrio da Cultura) na conduo do processo
Franklin Martins (Secretaria de Comunicao Social da Presidncia) assume o
projeto
criado o grupo de trabalho interministerial para elaborao do sistema de TV
pblica. Fizeram parte: representantes da Secretaria de Comunicao Social, Casa
Civil, Ministrio da Cultura, Ministrio da Educao, Ministrio das
Comunicaes, RADIOBRS, ACERP, Eduardo Castro, Florestan Fernandes
Jnior, Laurindo Leal Filho (Universidade de So Paulo)
lanada a Frente Parlamentar Mista da Radiodifuso, com a participao de 203
deputados e 23 senadores e tendo como coordenador o deputado Paulo
Bornhausen (DEM-SC). Os temas a serem debatidos incluam a digitalizao das
transmisses de radiodifuso e a organizao da conferncia nacional de
comunicao
Acontece a segunda etapa do Frum Nacional de TVs Pblicas, em Braslia.
lanada a Carta de Braslia
Presidente Lula se rene com Dilma Rousseff (Casa Civil), Juca Ferreira
Ministrio da Cultura), Franklin Martins (Secretaria de Comunicao Social),
Fernando Haddad (Ministrio da Educao) e um representante do Ministrio
das Comunicaes para definies do projeto da EBC. O nome TV Brasil
lanado
Realizao de Audincia Pblica na Comisso de Cincia, Tecnologia,
Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados
Divulgado o manifesto "Pela gesto democrtica na TV Pblica", assinado por
entidades da sociedade civil participantes do I Frum Nacional de TVs Pblicas
O Governo aprofunda o dilogo com as emissoras educativas estaduais com o
objetivo de negociar a formao de uma rede entre estas e a nova estrutura da
EBC

285

agosto
10/10
10/10
12/10 a
17/10
26/10
30/10
30/10
21/11
28/11

30/11

02/12
02/12
03/12
dezembro
14/12

O Governo anuncia a localizao da sede da nova TV no Rio de Janeiro, a partir


de um acordo feito com o governador Srgio Cabral (PMDB)
Incio da Fase de Implementao
Lula assina a Medida Provisria 398
Prazo para parlamentares proporem emendas ao texto da MP
Despacho da MP para a apreciao em Plenrio em regime de urgncia
A MP vai para o Plenrio e entra na fila para a discusso
Tereza Cruvinel se rene com a Frente Parlamentar de Radiodifuso realizada na
Cmara dos Deputados
Designado Relator o deputado Walter Pinheiro (PT-BA), para proferir parecer em
Plenrio sobre as emendas apresentadas.
Audincia na Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica com
a presena de: Franklin Martins; Tereza Cruvinel; Juca Ferreira; Marcelo Bechara
de Souza Hobaika; Ara Apkar Minassian; Mrio Diamante; Paulo Ricardo Tonet
Camargo; Sueli Aparecida Navarro Garcia; Virgnia Malheiros Galvez; Alexandre
Annenberg; Murilo Csar Ramos; Pola Ribeiro; Orlando Guilhon; Srgio Murillo
de Andrade; Jonas Valente
Partido Democratas entram com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) no Supremo Tribunal Federal contra a MP 398 por considerarem que ela
no atende os quesitos de relevncia e urgncia constitucionalmente exigidos.
Incio das transmisses de televiso digital
Inaugurao da TV Brasil nos canais que antes veiculavam a TVE Brasil
Vai ao ar a nica nova programao da TV Brasil, o telejornal Reprter Brasil
Denncia do Professor Felipe Penna, da UFF, ao Conselho Curador de que teria
sido censurado em um dos programas da TV Brasil
Incio do funcionamento do Conselho Curador da EBC

2008
14/02
18/02
18/01
18/02
18/02
19/02
21/02
26/02
26/02
12/03
12/03

21/03
04/04

Primeiro dia de debate na Cmara: Em sesso extraordinria, lido o parecer do


relator Walter Pinheiro pelo deputado Miguel Corra Jr. (PT-MG)
Segundo dia de debate na Cmara:
Um dos membros do Conselho Curador faz uma reclamao sobre a falta de
diversidade de opinies em um dos programas da TV Brasil
Transformao da Medida Provisria em Projeto de Lei de Converso pelo
relator Walter Pinheiro
A MP entra na Ordem do Dia da Cmara dos Deputados
Terceiro dia de debate na Cmara: O texto final da MP aprovado na Cmara
com 336 votos favorveis, 103 contrrios e 3 abstenes
Quarto dia de debate na Cmara: Continuao da votao dos destaques e
emendas
Quinto dia de debate na Cmara: concluda a votao da MP na Cmara, com a
apreciao dos destaques apresentados
A MP aprovada encaminhada ao Senado
Votao do projeto no Senado (ltima sesso at o dia 21/03, quando a medida
expiraria)
O campo progressista da sociedade civil realizou um ato em apoio e correu os
corredores do Senado junto com a direo da EBC para tentar reverter a
resistncia dos oposicionistas.
Data de expirao da validade da MP (aps a primeira prorrogao)
Conselho Curador recebe denncia do editor-chefe do Reprter Brasil, Luiz

286

07/04
08/04
15/05
junho
12/06
junho

Lobo, que alegou haver interferncia do Palcio do Planalto no contedo do


telejornal, e fez referncia explcita gerente de telejornalismo, Jaqueline Paiva,
sugerindo que a influncia viria por meio dela.
O Presidente da Repblica sanciona a criao da EBC atravs a Lei 11652, com
vetos parciais MP aprovada pelo Congresso
Incio da Fase de Avaliao
Congresso mantm os vetos presidenciais MP
Denncia ao Conselho Curador por parte da OAB-RJ. A entidade critica
suspenso do programa Direito em Debate
A Radiobrs definitivamente incorporada estrutura da EBC
Acontece a sada do diretor-geral, Orlando Senna, e do diretor de relacionamento
e rede, Mrio Borgneth, aumentando a fora de representantes da SECOM na
empresa.

287

Apndice 2: Fichas de coleta

Cmara dos Deputados


Varivel
ID Discurso
Ordem do
discurso
Autor
Partido
UF
Posicionamento
Cargo

Descrio
Nmero atribudo de acordo com a
seleo dos discursos pertinentes
Nmero ordinal que leva em conta a
ordenao das falas
Nome do parlamentar
Partido do parlamentar
Estado do Parlamentar
Posicionamento frente ao Governo
Cargo ocupado pelo parlamentar na
Casa
Casa legislativa

Casa
Tipo de
interveno
Data
Hora

Data
Hora

Fase

Fase do processo deliberativo

Referncia nos
Dirios
Sesso

Caracterizao do discurso

Respostas possveis
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Situao; Oposio direita; Oposio esquerda
Nenhum cargo; Presidente da Mesa; Relator do
projeto; Lder; Vice-lder
Cmara dos Deputados; Senado Federal
Normal; Pela Ordem/Questo de Ordem; Voto;
Voto do Relator; Reclamao
Aberta
Aberta
Fase de Elaborao; Fase de Implementao; Fase de
Avaliao

Referncia na publicao da Casa

Aberta

Nmero da sesso

Aberta
Ordem do Dia; Grande Expediente; Pequeno
Expediente; Comunicaes Parlamentares; Breves
Comunicaes; Homenagem; Comunicao Geral
Aberta
Aberta
Favorvel EBC; Contrrio EBC; Neutro ou apia
com reservas

Fase da Sesso

Fase da sesso legislativa

Endereo do site
Extenso

Site de publicao do discurso


Nmero de palavras
Posicionamento quanto ao projeto
da EBC
H contra-argumentos explcitos no
Ignorados; Refutados; Neutro; Validados
discurso?
Nmero atribudo de acordo com a
seleo dos discursos, mais um
Aberta
algarismo para identificar o
argumento
Enumerao de cada argumento de
Aberta
acordo com a Tabela 7

Posicionamento
Contraargumentos
ID Argumento

Argumento
Nvel de
Justificao do
Argumento

Nvel de justificao de acordo com


Justificao Inferior; Justificao Qualificada
o DQI de cada argumento

Nvel da
Argumentao

Maior nvel da argumentao

Detalhes do Projeto; EBC e TV Brasil; Radiodifuso


pblica e Mercado da Comunicao; Processo de
Produo da Deciso poltica

Enumerao de cada temtica de


acordo com a Tabela 7

Processo de Produo da Deciso; Regime de Tramitao


da Proposta; Regulamentao da Radiodifuso; Uso
poltico das emissoras; Autonomia e controle social das
emissoras; Exemplos internacionais; Democratizao da
Comunicao; Funes polticas, educativas, culturais e
econmicas; ndices de Audincia; Financiamento;
Veiculao de publicidade; Cesso de direitos de
transmisso; Aspectos tcnicos de instalao e transmisso;
Sede da empresa

Temtica do
argumento

Eixo Interpretativo Enumerao de cada eixo interpretativo Processo de produo da deciso; Regulamentao;
de acordo com a Tabela 7
do argumento
Valores; Financiamento; Carter pblico; Gesto

288

Imprensa
Varivel
Id Atlas.ti
ID Notcia

Descrio
Nmero atribudo de acordo com a
catalogao do Atlas.ti
Nmero atribudo de acordo com a
seleo das notcias pertinentes
Veculo de publicao da notcia
Data

Veculo
Data
Fase do processo
deliberativo
Pgina
Endereo do site
Coluna
Ttulo
Subttulo
Entrettulo
Extenso

Pgina da notcia na publicao


Site de publicao da notcia
Ttulo da Coluna de publicao
Ttulo da notcia
Subttulo da notcia
Entrettulo (caso seja uma nota)
Nmero de palavras

Tipo

Tipo de notcia

Gnero
Editoria

Gnero jornalstico
Ttulo da Editoria

Fase do processo deliberativo

Autor (categoria) Categoria do autor do texto


Autor
Autor 2
ID Argumento

Argumento
Nvel da
argumentao
Ator citado 1
Tipo citao 1
Ator citado 2
Tipo citao 2
Posicionamento
Nvel de
Justificao do
Argumento

Nome do autor
Nome do co-autor
Nmero atribudo de acordo com a
seleo das notcias pertinentes
adicionado de um algarismo para
identificar o argumento
Enumerao de cada argumento de
acordo com a Tabela 7

Respostas possveis
Aberta
Aberta
Folha de S. Paulo; O Globo; Veja; Carta Capital
Aberta
Fase de Elaborao; Fase de Implementao; Fase de
Avaliao
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Aberta
Reportagem; Artigo; Coluna; Editorial; Aspas;
Cartas; Nota; Notcia; Entrevista
Informativo; Opinativo
Aberta
No assinado; Jornalista; Colunista; Colaborador;
Leitor
Aberta
Aberta
Aberta

Aberta

Detalhes do Projeto; EBC e TV Brasil; Radiodifuso


pblica e Mercado da Comunicao; Processo de
Produo da Deciso poltica
Nome do ator citado
Aberta
Tipo de citao
Direta; Indireta; Meno ou objeto
Nome do ator citado
Aberta
Tipo de citao
Direta; Indireta; Meno ou objeto
Posicionamento quanto ao projeto da Favorvel EBC; Contrrio EBC; Neutro ou apia
EBC
com reservas
Maior nvel da argumentao

Nvel de justificao de acordo com o


Justificao Inferior; Justificao Qualificada
DQI de cada argumento

Temticas

Enumerao de cada temtica de


acordo com a Tabela 7

Processo de Produo da Deciso; Regime de Tramitao


da Proposta; Regulamentao da Radiodifuso; Uso
poltico das emissoras; Autonomia e controle social das
emissoras; Exemplos internacionais; Democratizao da
Comunicao; Funes polticas, educativas, culturais e
econmicas; ndices de Audincia; Financiamento;
Veiculao de publicidade; Cesso de direitos de
transmisso; Aspectos tcnicos de instalao e transmisso;
Sede da empresa

Eixos
Interpretativos

Enumerao de cada eixo


interpretativo de acordo com a
Tabela 7

Processo de produo da deciso; Regulamentao;


Valores; Financiamento; Carter pblico; Gesto

289

Atores
Varivel
Ator
Outras
Denominaes
Standing: Citao
Direta
Standing: Citao
Indireta
Outras menes
Lugar da
deliberao
Fase do processo
deliberativo
Congresso: Casa
Mdia: Veculo
Esfera
Poder

Descrio
Nome do ator
Outras denominaes para o
mesmo ator
Nmero de vezes em que houve
uma citao direta
Nmero de vezes em que houve
uma citao indireta
Nmero de vezes em que houve
uma meno

Respostas possveis
Aberta

Esfera analisada

Mass media; Congresso Nacional

Aberta
Aberta
Aberta
Aberta

Fase de Elaborao; Fase de Implementao; Fase de


Avaliao
Casa legislativa
Cmara dos Deputados; Senado Federal
Veculo de publicao da notcia Folha de S. Paulo; O Globo; Veja; Carta Capital
Esfera a qual pertence o ator
Civil; Poltica
Poder poltico
Executivo; Legislativo
Posicionamento frente ao
Posicionamento
Situao; Oposio direita; Oposio esquerda
Governo
Partido
Partido do parlamentar
Aberta
Estado
Estado do Parlamentar
Aberta
Nvel
Nvel do ator
Individual; Coletivo
Cargos
Cargo ocupado pelo ator
Aberta
Jornalista (funcionrio do veculo); Indivduo (na
condio de leitor, que se manifesta voluntariamente,
ou consultado aleatoriamente pelo veculo); Setor
Especialista (acadmicos,
privado do Campo da Comunicao e seus
Setor da Esfera civil pesquisadores, consultores de
representantes; Profissional da Comunicao de massa
poltica)
(artistas, jornalistas no funcionrios do veculo...);
Movimentos sociais e seus representantes; Setor
pblico da comunicao de massa (ABEPEC, ABTU,
ABRAO) e seus representantes
Identificao
identificado pelo nome
Sim; No
individual
prprio
Fase do processo deliberativo

290

Apndice 3: Tabelas complementares


Frequncia dos argumentos de acordo com as arenas
Veculo
Eixos
interpreta Temtic
tivos
as

Argumentos acionados
As discordncias sobre a criao da EBC repercutem as disputas
entre Governo e oposio: Enquanto a oposio dificulta a
Govern aprovao da matria para prejudicar o Governo, o Governo lana
o x mo de mecanismos para forar sua aprovao.
Oposi No h grandes controvrsias sobre o projeto da EBC. As disputas
o
entre Governo e oposio so normais.
Executi A criao da EBC por Medida Provisria mais um exemplo da
vo x
frequente interferncia do Governo no Poder Legislativo. Essa
Legislat interferncia gera distores no processo de produo da deciso.
ivo
A MP trata de um tema polmico, que favorece o desacordo.
A criao da EBC por Medida Provisria se justifica pela
dificuldade de inserir a questo da radiodifuso pblica e a
regulamentao da comunicao na pauta do Congresso. O
volume de debates promovidos a propsito da EBC foi
Format satisfatrio. A proposta de criao da EBC por MP evita a criao
o do de emissoras estatais, sem instrumentos reguladores, o que seria
1.
Processo projeto pior.
(Medid O debate sobre a criao da EBC foi limitado pelo curto prazo
de
produo
a
disponvel para a tramitao da proposta. Uma poltica dessa
da
Provis natureza requer um debate mais amplo e uma proposta que no
deciso
ria) tramite em regime de urgncia.
A MP inconstitucional pois no h urgncia ou relevncia na
matria. H aspectos inconstitucionais referentes criao de
tributos, dispensa de licitao e contratao de funcionrios e
contratos na MP.
A Medida Provisria constitucional pois tm relevncia. Alm
Constit disso, no h criao de tributos e sim a destinao de um tributo
ucionali j existente. Os demais dispositivos, como dispensa de concurso
dade da ou licitao, so necessrios para o funcionamento da empresa
Lei (dada a natureza da atividade).
A Constituio de 1988 j previa o sistema pblico de
radiodifuso, mas os dispositivos nunca foram regulamentados. A
Regula lei de criao da EBC regulamenta dispositivos constitucionais at
menta ento ignorados e orienta as demais emissoras de carter pblico.
o da A criao da EBC uma tentativa de censurar a mdia, motivada
Radiodi por uma cobertura jornaltistica crtica ao goveno.
fuso O Governo deve no apenas criar a EBC, como tambm promover
Pblica a regulamentao da comunicao eletrnica.
A cesso de direitos de transmisso uma ingerncia do Estado
nas relaes comerciais entre emissoras e entidades esportivas.
2.
Regulame Direitos Eventos esportivos nacionais so de interesse pblico e deve ser
ntao da
de exibidos nas emissoras pblicas, caso as emissoras detentoras dos
Comunica Transmi direitos no pretendam transmiti-los. Esta uma prtica comum
sso na Argentina.
o
A TV Brasil ser mais uma emissora manipulada pelo Governo,
para promov-lo e ser veculo de propaganda estatal. As
caractersticas do projeto provam o interesse do Governo em
"aparelhar" a empresa. Sendo ideolgicamente orientada, no
haver pluralidade na programao.
O Governo deve dispor de meios de divulgao independentes de
filtros editoriais impostos pelas empresas de radiodifuso.
A TV Brasil uma emissora de carter pblico, dotada de
autonomia em relao aos interesses estatais e comerciais.
Nenhuma emissora (pblica ou privada) livre de interesses e
tentativas de manipulao - so os mecanismos de controle que
Estatal evitam seu uso indevido.
X
O carter pblico das emissoras determinado pela sua
Pblica autonomia financeira.
Os mecanismos de participao da sociedade (Conselho Curador e
3. Carter
a Ouvidoria ou Ombudsman) e sua pluralidade contribuem para
pblico e
o carter pblico da EBC e das demais TVs pblicas.
Valores
da
Particip A eficcia do Conselho Curador depende das indicaes de seus
Radiodifu ao da membros: eles no devem ser indicados pela Presidncia e devem
Socieda incluir representantes do Congresso e do corpo de funcionrios
so
de e/ou membros de movimentos representativos da sociedade.
Pblica

Carta
Capital
(N=56)
%

Folha de
Veja O Globo S. Paulo Imprensa
Cmara
(N=20) (N=136) (N=270) (N total=482)
(N=37)
%
%
%
Freq
%
Freq
%

0,0%

0,0%

1,5%

0,4%

0,6%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

5,0%

2,2%

1,9%

1,9%

16

4,2%

0,0%

0,0%

0,7%

0,7%

0,6%

11

2,9%

0,0%

0,0%

2,2%

1,5%

1,5%

13

3,4%

0,0%

5,0%

2,9%

0,7%

1,5%

31

8,2%

0,0%

0,0%

0,7%

0,0%

0,2%

2,1%

0,0%

0,0%

0,0%

1,5%

0,8%

2,1%

1,8%

0,0%

0,0%

0,0%

0,2%

0,8%

7,1%

0,0%

0,0%

1,5%

1,7%

0,3%

0,0%

0,0%

0,0%

1,9%

1,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,7%

0,7%

0,6%

0,8%

14,3%

40,0%

16,2%

13,3%

74

15,4%

31

8,2%

3,6%

0,0%

1,5%

1,9%

1,9%

0,3%

17,9%

0,0%

10,3%

10,4%

52

10,8%

23

6,1%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

5,4%

0,0%

9,6%

5,9%

32

6,6%

23

6,1%

0,0%

0,0%

2,2%

1,9%

1,7%

15

4,0%

291

Veculo
Eixos
interpreta Temtic
tivos
as

Argumentos acionados
Os mecanismos de controle (tais como o Conselho Curador e a
Ouvidoria) no so suficientes para garantir a autonomia da EBC
pois o modo de seleo dos representantes falho e seus poderes
limitados.
A criao da EBC corresponde s demandas da sociedade de
democratizao da comunicao e reconhecimento da
comunicao como direito humano fundamental e a importncia
da liberdade de expresso. A EBC favorecer a quebra do
Democr monoplio da comunicao, permitindo a livre circulao das
atizao opinies.
da A EBC favorecer a descentralizao do acesso aos contedos e
Comuni aos meios de produo audiovisual, fomentando as produes
cao independentes.
tarde para a criao de um sistema pblico nacional. A realidade
atual oferece alternativas de informao, cultura e educao que
anteriormente no existiam. As emissoras comerciais cumprem
Funes todas as funes educativas, culturais e polticas da radiodifuso.
polticas
,
educati A Radiodifuso Pblica desempenha funes democrticas,
vas, oferecendo pluralidade de informaes, favorecendo a
culturai transparncia e o debate dos processos polticos e estimulando a
s e conscincia crtica dos cidados. A TV pblica desempenha
econm funes culturais e educativas por exprimir a pluralidade
icas da nacional.
Radiodi A TV Brasil desnecessria, pois j h vrias emissoras pblicas.
fuso Com a criao de mais uma empresa de radiodifuso, haver o
Pblica enfraquecimento das emissoras pblicas locais e regionais.
A programao das emissoras pblicas de qualidade superior
das emissoras comerciais e tambm se difere das TVs estatais que
divulgam atos do Governo - logo a EBC elevar o nvel de
qualidade da oferta televisiva. A programao das TVs pblicas
complementam e contribuem para elevar o nvel geral da
programao comercial.
A programao das emissoras comerciais existentes de
qualidade superior e j cumpre as finalidades informativas,
educativas e de entretenimento da radiodifuso. A programao
Progra das TVs pblicas, e, consequentemente, da TV Brasil, de baixa
mao qualidade.
Os ndices de audincia no so relevantes, pois nem sempre
refletem a boa qualidade da programao. O papel da
radiodifuso pblica no competir pela audincia e sim oferecer
boa qualidade de programao, assim os investimentos se
justificam. A competio pela audincia uma preocupao
exclusiva das emissoras comerciais, quer dependem da
publicidade.
Os ndices de audincia esto relacionados com a qualidade da
programao, tanto para as emissoras comerciais quanto para as
ndices pblicas. Se os ndices de audincia so baixos, a TV ineficiente
de e/ou desnecessria e os recursos nela investidos esto sendo
audinc desperdiados. Criar uma nova emissora no significa criar para
ia
ela um pblico.
A proibio da veiculao de publicidade pelas emissoras pblicas
atende exclusivamente aos interesses de mercado das empresas
privadas. O projeto de criao da EBC delimita o tipo de
Veicula financiamento admissvel.
o de A veiculao de publicidade descaracteriza a TV pblica,
publicid inconstitucional e deve ser usada exclusivamente na radiodifuso
ade comercial.
As TVs pblicas tm importncia reconhecida em experincias
mundiais. O sucesso das emissoras internacionais est educao
pblica, aos temas locais, participao social, proteo ao
4. Padres
consumidor e melhoria dos padres de qualidade das emisses
de
em geral.
qualidade
da
Exempl At mesmo os mais bem sucedidos exemplos internacionais
Radiodifu
os
sofreram interferncia dos Governos. No h garantias de que a
so
internac TV Brasil reproduzir as experincias bem-sucedidas
Pblica ionais internacionalmente.
5.
nus Com a proposta de financiamento do projeto, a no sociedade ser
Aspectos
do onerada, uma vez que haver a criao de um fundo de
tcnico- investi financiamento (no contingencivel) que fortalecer a EBC e as

Carta
Capital
(N=56)
%

Folha de
Veja O Globo S. Paulo Imprensa
Cmara
(N=20) (N=136) (N=270) (N total=482)
(N=37)
%
%
%
Freq
%
Freq
%

1,8%

0,0%

0,7%

1,9%

1,5%

1,9%

5,4%

0,0%

0,7%

1,5%

1,7%

22

5,8%

3,6%

0,0%

0,7%

1,1%

1,2%

2,4%

0,0%

0,0%

0,0%

0,7%

0,4%

0,5%

7,1%

5,0%

10,3%

8,1%

41

8,5%

21

5,6%

0,0%

10,0%

4,4%

3,7%

18

3,7%

11

2,9%

5,4%

0,0%

4,4%

3,7%

19

3,9%

2,4%

1,8%

0,0%

1,5%

2,2%

1,9%

0,3%

0,0%

0,0%

0,7%

3,7%

11

2,3%

0,3%

0,0%

10,0%

0,0%

3,3%

11

2,3%

0,3%

1,8%

0,0%

0,0%

0,7%

0,6%

0,8%

8,9%

0,0%

1,5%

2,6%

14

2,9%

1,6%

1,8%

0,0%

1,5%

0,7%

1,0%

2,4%

3,6%

10,0%

0,7%

1,1%

1,7%

0,3%

1,8%

0,0%

6,6%

3,7%

20

4,1%

13

3,4%

292

Veculo
Eixos
interpreta Temtic
tivos
as
Argumentos acionados
administr mento demais TVs pblicas. O financiamento das emissoras pblicas
ativos
sempre foi negligenciado pelos governos. Os modelos de
financiamento aplicados em outras emissoras (como o pagamento
de taxas pelo pblico) no so viveis no Brasil. A independncia
financeira fortalece o carter pblico das emissoras.
Os investimentos necessrios para o funcionamento da EBC so
muito altos e seriam mais bem investidos em outras polticas
prioritrias. No h independncia financeira na EBC. Alm disso,
no haver transparncia com a dispensa de licitaes. Os recursos
do FISTEL (ou qualquer outra taxa) devem ser utilizados de
acordo com suas finalidades originais.
Os investimentos previstos para a EBC esto de acordo com as
necessidades da atividade de radiodifuso. Os gastos previstos
para a emissora no so mais altos do que o que vem sendo
investido pelo Governo na comunicao estatal. Nas TVs
comerciais, o pblico indiretamente tambm as financia.
A TV Brasil foi inaugurada s pressas e a programao e a
distribuio do sinal ainda so precrios. A programao ainda a
mesma das emissoras anteriores e a distribuio do sinal da TV
Brasil ainda est longe de ser nacional. No h transmisses em
So Paulo, uma das cidades mais importantes. H a imposio de
Estrutur transmisso s TVs por assinatura.
a de Os processos de instalao e lanamento de nova programao
distribu requerem tempo. Os atrasos de instalao da TV Brasil dependem
io do da consolidao legal da empresa esto subordinados burocracia
sinal estatal.
Digitali A EBC no est adequada digitalizao das transmisses de
zao radiodifuso e a futura ocupao do espectro digital.
A sede da EBC deve ser em Braslia, pois esta a capital que
representa todos os estados da federao, alm de reunir as
condies tcnicas e os recursos humanos necessrios. A
instalao da EBC em Braslia corresponde ao intento de
descentralizar a produo audiovisual. A instalao da sede da
EBC no Rio de Janeiro pode gerar custos adicionais.
A sede da EBC deve ser no Rio de Janeiro, pois a cidade um
centro cultural, rene o maior plo de produo audiovisual, alm
de ser a sede da ACERP. O Governo assumiu o compromisso de
Sede da instalar a EBC no estado do Rio de Janeiro.
empres A sede da empresa e de suas emissoras no importante, uma vez
a
que a tendncia atual a descentralizao das operaes.
H problemas na centralizao da administrao. A estrutura
Queste burocratizada e h concentrao de poder - o que incompatvel
com a natureza da atividade de radiodifuso.
s
adminis A burocracia imprescindvel em qualquer empresa pblica, para
trativas garantir a correo dos processos administrativos.
Total

Carta
Capital
(N=56)
%

Folha de
Veja O Globo S. Paulo Imprensa
Cmara
(N=20) (N=136) (N=270) (N total=482)
(N=37)
%
%
%
Freq
%
Freq
%

0,0%

5,0%

4,4%

6,3%

24

5,0%

29

7,7%

1,8%

0,0%

2,2%

3,0%

12

2,5%

1,6%

1,8%

5,0%

2,9%

4,4%

18

3,7%

0,0%

0,0%

5,0%

0,0%

2,6%

1,7%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,4%

0,2%

0,5%

0,0%

0,0%

0,7%

0,0%

0,2%

22

5,8%

0,0%

0,0%

2,9%

0,0%

0,8%

12

3,2%

0,0%

0,0%

1,5%

0,0%

0,4%

0,8%

1,8%

0,0%

0,7%

0,4%

0,6%

0,0%

1,8%

0,0%

0,0%

0,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

482

0,2%
100,0
%

0,0%
100,0
%

377

293

Distribuio da visibilidade argumentativa entre atores na Imprensa


Ator

Esfe
ra

Setor
Jornalista/Colunis
ta

Veculo

2 2,9% 0,4%

Total
Veja
O Globo
Folha de S. Paulo
%
%
%
%
vec tota
vec %
Fre vec %
Fre %
ulo
l
Freq. ulo
total
q.
ulo
total q.
total
28,6
1,1
16,5
17,8
%
%
14 9,3% 2,5%
51
% 9,3%
98
%
0,0
0 0,0%
%
7 4,6% 1,3%
5 1,6% 0,9%
17 3,1%
14,3
0,5
3
%
%
6 4,0% 1,1%
5 1,6% 0,9%
17 3,1%
0,0
0 0,0%
%
2 1,3% 0,4%
13 4,2% 2,4%
17 3,1%

0 0,0% 0,0%

2 2,9% 0,4%
31,8
22
% 4,0%

9,5%
23,8
%

9,5%

0 0,0% 0,0%
88,4 11,1
61
%
%

0,0%
85,7
%

Carta Capital
%
Freq vec %
.
ulo
total Freq.
39,1
27
% 4,9%
6

Especialista

5 7,2% 0,9%

Leitor
Movimentos
Sociais
Outros
profissionais da
comunicao
Setor privado da
Comunicao
Setor pblico da
Comunicao

3 4,3% 0,5%

Empresa (outras)
Civi Subtotal Esfera
l
civil

18

Poder Executivo
Poder Executivo
(outras esferas)

10,1
% 1,3%

4,8%

0 0,0% 0,0%

0,0%

Poder Legislativo

1 1,4% 0,2%

9,5%

Partido poltico

0 0,0% 0,0%

0,0%

0 0,0% 0,0%
11,6
8
% 1,5%
100 12,5
69
%
%

0,0%
14,3
%
100
%

Poder Judicirio
Polt Subtotal Esfera
ica poltica
Total

3
21

0,4
%
0,9
%
0,4
%
0,0
%
3,3
%
0,2
%
0,0
%
0,4
%
0,0
%
0,0
%
0,5
%
3,8
%

4 2,6%

0,7%

11 7,3%
17,9
27
%

2,0%
4,9%

0 0,0% 0,0%
47,0
71
% 12,9%
48

31,8
%

8,7%

6 1,9%
10,7
33
%
33,2
103
%

1,1%
6,0%
18,7
%

9,3%
154 28,0
%

1 0,3%

1 0,2%
66,6
367
%

217

70%

0,2%
39,4
%

56

18,0
%

10,2
%

0 0,0%
19,2
29
%

0,0%

6 1,9%

1,1%

5,2%

25 8,1%

4,6%

2 1,3%

0,4%

6 1,9%

1,1%

1 0,7% 0,2%
53,0
80
% 14,5%
100
151
% 27,4%

0 0,0%
30,0
93
%
100
310
%

0,0%
16,9
%
56,3
%

12 2,2%
51

112

20,3
%

6 1,1%
10,3
57
%
8

1,5%

1 0,2%
33,4
184
%
100
551
%

294

You might also like