AS METAMORFOSES DO GOVERNO REPRESENTATIVO

Bernard manin
A representao poltica est passando por uma crise nos pases ocidentais. a grande
maioria dos eleitores se identificava com um partido e a ele se mantinha fiel. As pesquisas
de opinio revelam que tem aumentado o nmero dos eleitores que no se identificam com
partido algum.
As diferenas entre os partidos pareciam um reflexo das clivagens sociais os
partidos propunham aos eleitores um programa poltico que se comprometiam a cumprir,
caso chegassem ao poder, na construo de imagens vagas que projetam a personalidade
dos lderes.
A eleio de representantes j no parece um meio pelo qual os cidados indicam as
polticas que desejam ver executadas. Por ltimo, a arena poltica vem sendo
progressivamente dominada por fatores tcnicos que os cidados no dominam.
! a"ismo entre o governo e a sociedade, entre representantes e representados,
parece estar aumentando. A mudana mais evidente, que mais chamou a ateno dos
historiadores do governo representativo, di# respeito ao direito de voto$ a propriedade e a
cultura deixaram de ser representadas e o direito ao sufrgio foi ampliado. A emerg%ncia
dos partidos de massa.
A maioria dos fundadores do governo representativo chegava a pensar que a diviso
entre partidos ou &fac'es& era uma ameaa ao sistema que pretendiam esta"elecer. Partidos
polticos na organi#ao da expresso da vontade do eleitorado passou a ser vista como um
componente essencial da democracia representativa.
!s programas polticos passaram a ser um dos principais instrumentos da
competio eleitoral.(ilitantes de "ase tinham a oportunidade de se manifestar. )andidatos
e escolher pessoas que compartilhassem de sua situao econ*mica e de suas preocupa'es.
Apresentando+se diante dos eleitores com um programa, os partidos pareciam dar aos
pr,prios cidados a possi"ilidade de determinar a poltica a ser seguida. -inal de uma crise
da representao &crise do parlamentarismo&.! governo representativo no estava
agoni#ando. & governo de partido&.
.nfim, ainda que alguns analistas lastimassem o declnio do parlamentarismo, o
surgimento de um novo formato de governo representativo foi entendido, de modo geral,
como um progresso, um indcio de avano da &democracia&.
o governo do povo pelo povo, /ocqueville, como um degrau no avano inexorvel dos
direitos de igualdade e autonomia dos indivduos, que o &parlamentarismo li"eral& reali#ava
de modo imperfeito.
A representao no estaria sinali#ando a emerg%ncia de uma terceira forma de
governo representativo, to estvel e coerente quanto o modelo parlamentar e a democracia
de partido. ! que est atualmente em declnio so as rela'es de identificao entre
representantes e representados e a determinao da poltica p"lica por parte do eleitorado.
/r%s tipos+ideais de governo representativo sero construdos neste ensaio$ o &parlamentar&,
a &democracia de partido& e a &democracia do p"lico&.
Os princpios do governo representativo
0o final do sculo 12333, &princpios& idias que se tradu#iram em prticas e
institui'es concretas.
1) Os representantes so eleitos pelos governados
Periodicamente eleitos pelos governados, as elei'es no eliminam a diferena de status
e funo entre o povo e o governo. .m um sistema eletivo o povo no governa a si mesmo.
!"rem outros$ o poder no conferido por direito divino, nascimento, rique#a ou sa"er,
mas unicamente pelo consentimento dos governados.
4m sistema eletivo no requer que os governantes sejam semelhantes 5queles que eles
governam. 4m governo eletivo pode ser um governo de elites, contanto que essas elites no
exeram o poder unicamente em funo de suas qualidades de distino.
2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos
eleitores.
.sse princpio se tradu# na rejeio de duas prticas que igualmente privariam os
representantes de qualquer autonomia de ao$ os mandatos imperativos e a revoga"ilidade
permanente e discricionria dos eleitos, a "recall".
!s deputados representam o conjunto da nao, e no o distrito eleitoral especfico
que os elegeu. !s eleitores de cada distrito no estavam, portanto, autori#ados a lhes dar
&instru'es& o nico mecanismo de influ%ncia dos eleitores so"re seus representantes
deveria ser o direito de no os reeleger.
!s eleitores americanos continuaram livres para dar instru'es como quisessem,
mas estas no teriam carter de o"rigao legal. ! governo representativo nunca foi um
sistema em que os eleitos t%m a o"rigao de reali#ar a vontade dos eleitores$ esse sistema
nunca foi uma forma indireta de so"erania popular.
A diferena entre governo representativo e governo do povo pelo povo no est na
exist%ncia de um corpo especfico de delegados, mas na aus%ncia de mandatos imperativos.
! governo representativo no apenas uma forma aproximada de democracia. 6 provvel
que a vontade popular, expressa pelos representantes do povo, venha a ser mais compatvel
com o "em p"lico do que se fosse manifesta pelo pr,prio povo, reunido para esse fim.
A superioridade do sistema representativo se encontra no fato de permitir um
distanciamento entre as decis'es do governo e a vontade popular. -i78s considera o
governo representativo como um sistema superior, no tanto por redundar em um processo
decis,rio mais racional e menos passional. !s cidados no disp'em mais do tempo
necessrio para se ocupar constantemente dos neg,cios p"licos. -endo assim, eles
precisam confiar o governo, por intermdio de elei'es.
3) A opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do
controle do governo
A li"erdade de opinio poltica requer dois elementos. Para que os governados
possam formar opinio so"re assuntos polticos, necessrio que tenham acesso 5
informao poltica, o que sup'e tornar p"licas as decis'es governamentais. 9uando os
polticos tomam suas decis'es em segredo, os governados disp'em de meios muito frgeis
para ela"orar opini'es em matria poltica. .ssencial para proteg%+lo das interfer%ncias da
)oroa oram mantidos em segredo.
As &li"erdades negativas&, que protegem os indivduos das intromiss'es do governo.
A representao di# respeito ao modo de participao dos cidados no governo e garante
&li"erdade positiva&. .la visa proteger no s, a expresso coletiva de opini'es gerais,
quanto 5 manifestao de idias dirigidas ao governo, com o intuito de dele o"ter algum
"enefcio. A li"erdade de opinio surge, assim, como contrapartida 5 aus%ncia do direito de
instruo. 0o se exige que os representantes ajam de acordo com os desejos do povo, mas
eles no os podem ignorar.)ostuma+se chamar de opinio p"lica essa vo# coletiva do povo
que, sem ter valor impositivo, sempre pode se manifestar independentemente do controle
do governo.
4) As decises polticas so tomadas ap!s debate
! &:overno do de"ate&.!s representantes go#am da mais ampla li"erdade de
expresso dentro do recinto da assem"lia. a verdade deve ser a "ase da lei, o de"ate o
caminho mais adequado para determinar a verdade; portanto, o ,rgo central de tomada de
decis'es deve ser um local de de"ates, em outras palavras, uma assem"lia.
! fato de a representao exigir uma assem"lia considerado ,"vio. <egtimo de
designao de representantes, tam"m fa# do de"ate a forma legtima de interao entre
esses representantes. ! princpio do governo representativo deve ser formulado da seguinte
maneira$ nenhuma medida tem a validade de uma deciso enquanto no o"tiver o
consentimento de uma maioria, ao final dos de"ates.
O governo representativo de tipo paramentar
1) "lei#o dos representantes pelos governados
As rela'es de proximidade local ou de pertencimento a uma dessas reas de
interesse so conseq=%ncias espont>neas dos laos sociais e da interao. !s representantes
alcanaram proemin%ncia na comunidade em virtude de sua personalidade, rique#a ou
ocupao. As elei'es selecionam um tipo particular de elite$ os notveis. ! governo
parlamentar o reinado dos notveis.
2) $ndependncia parcial dos representantes
9uer di#er, do deputado que vota unicamente em funo de suas convic'es
pessoais e no de compromissos assumidos fora d, Parlamento ?@eer, ABCDE..ntre o fim
das guerras 0apole*nicas e a segunda Feform @ill, a )>mara dos )omuns pode ser
considerada um modelo arquetpico de parlamentarismo. A independ%ncia de cada deputado
deve+se em parte ao fato de que sua eleio foi conseq=%ncia de um fator no+poltico, o
prestgio local.
3) A liberdade da opinio pblica
A diferena de o"jetivos que separa a eleio dos representantes e a expresso da
opinio p"lica decorria no s, do carter restritivo do direito de voto, como da nature#a
dessa forma de governo representativo. Pode+se falar na possi"ilidade de um corte
hori#ontal entre a vontade superior do povo, que elege o Parlamento, e sua vontade inferior,
que se manifesta nas ruas e atravs da imprensa. .ssa forma de governo representativo
caracteri#a+se pelo fato de que a li"erdade de opinio inseparvel do risco da desordem
p"lica.
4) %ecises polticas tomadas ap!s debates
4ma discusso s, pode gerar um acordo entre participantes que t%m, de incio,
opini'es divergentes, se estes puderem mudar de idia no transcorrer das argumenta'es.
.xatamente para permitir a deli"erao que, no parlamentarismo clssico, os deputados
no esto presos 5 vontade de seus eleitores.
A democracia de partido
1) Os representantes so eleitos pelos governados
!s partidos polticos, juntamente com suas "urocracias e sua rede de militantes,
surgiram exatamente para mo"ili#ar esse eleitorado mais numeroso. Acreditava+se que os
partidos de massa condu#iriam o &cidado comum& ao poder. Aparentemente, a ascenso
desses partidos prefigurava no s, a fal%ncia do notvel, como tam"m o fim do elitismo
que caracteri#ara o parlamentarismo.
(ichels afirmou que os lderes e deputados do partido da classe operria se
tornavam diferentes, quando ascendiam ao poder, mas tam"m enfati#ou que eles j eram
diferentes antes disso. -egundo (ichels, o partido proporciona &aos mem"ros mais
inteligentes Gda classe operriaH uma oportunidade de ascenso na escala social&, e eleva os
proletrios &mais capa#es e mais "em+informados& &climas de opinio&. A esta"ilidade dos
comportamentos eleitorais, importante desco"erta da ci%ncia poltica na virada do sculo,
foi confirmada por inmeras pesquisas reali#adas at a dcada de IJ.
Por outro lado, a esta"ilidade eleitoral deriva, em grande medida, da determinao das
prefer%ncias polticas por fatores socioecon*micos. A sociedade parecia estar dividida em
torno de diferenas econ*micas e culturais fundamentais, em um pequeno nmero de
campos, geralmente dois$ o campo conservador, unificado pela religio e por valores
tradicionais, e o campo socialista, definido pela posio socioecon*mica de seus
integrantes. 0esse sentido, a democracia de partido, assim como o tipo parlamentar de
governo representativo, "aseia+se na confiana. A diferena est no o"jeto dessa confiana$
no mais uma pessoa, mas uma organi#ao, o partido.
2) A independncia parcial dos representantes
0a democracia de partido, ! mem"ro da classe operria que tem assento no Parlamento
apenas um porta+vo# do partido. Kans Lelsen alegava que a representao proporcional
era necessria &para que a verdadeira estrutura de interesses se refletisse na composio do
Parlamento&.
Lelsen, alis, v% no conceito de conciliao a pedra angular da democracia, ainda que
no tenha explicado claramente a ra#o pela qual os protagonistas teriam motivos para
transigir.
Ao formar uma coali#o, o partido se coloca deli"eradamente numa situao de no
poder reali#ar todos seus projetos. .le escolhe aceitar uma vontade que no a sua.Por
outro lado, a representao proporcional raras ve#es produ# uma maioria a"soluta no
Parlamento; constitui, portanto, um estmulo 5 adoo de uma estratgia de coali#o.
A independ%ncia dos representantes no to ampla quanto foi no parlamentarismo$
eles no podem mais decidir segundo seu pr,prio julgamento, t%m de exercer esse ju#o
dentro dos limites de uma orientao geral.
3) A liberdade da opinio pblica
!s cidados mais "em+informados, os mais interessados em poltica e os formadores de
opinio. 0a democracia de partido, a li"erdade da opinio p"lica significa li"erdade de
oposio. -empre possvel manifestar livremente uma opinio diferente da defendida pelo
partido no poder, mesmo.
4) %ecises polticas tomadas ap!s debates
4ma rgida disciplina comanda o voto no interior de cada campo de foras. Alm disso,
uma ve# determinada 5 posio do partido, os deputados no podem mudar de opinio em
funo dos de"ates.
A posio da maioria j est fixada antes de comearem os de"ates. As sess'es do
Parlamento e as vota'es apenas conferem um selo de validade legal a decis'es tomadas
em outros lugares. )ontudo, nas discuss'es reali#adas dentro dos partidos, antes dos
de"ates no Parlamento, os participantes efetivamente podem deli"erar.?!utras ArenasE.
! contedo exato da soluo de compromisso , portanto, uma questo de negociao
entre os partidos e seus lderes. Por outro lado, as organi#a'es social+democratas
institucionali#aram um processo de consultas e negociao entre grupos de interesse, como
sindicatos e associa'es empresariais. .sse fen*meno, conhecido como
&neocorporativismo&.
A democracia do p!"ico
1) Os representantes so eleitos pelos governados
Antes dos anos IJ, a maioria dos estudos conclua que as prefer%ncias polticas podiam
ser explicadas pelas caractersticas sociais, econ*micas e culturais dos eleitores. !s
resultados eleitorais tendem a variar significativamente de uma eleio para a outra, ainda
que se mantenham inalteradas as condi'es socioecon*micas e culturais dos eleitores.
A personali&a#o da escol'a eleitoral
)ada ve# mais os eleitores tendem a votar em uma pessoa, e no em um partido. A
democracia de partido. 0os pases em que o chefe do poder executivo eleito diretamente
por sufrgio universal, a escolha do presidente da Fep"lica tende a ser a eleio mais
importante. 0os regimes parlamentaristas, onde o chefe do poder executivo tam"m o
lder da maioria parlamentar, as campanhas e as elei'es legislativas se concentram em
torno da pessoa desse lder. !s partidos continuam a exercer um papel essencial,
mas tendem a se tornar instrumentos a servio de um lder.
A crescente interdepend%ncia econ*mica das na'es imp'e a cada governo a necessidade de
enfrentar decis'es tomadas por um nmero cada ve# maior de atores. !s eleitores tam"m
esto cientes de que o governo ter de enfrentar imprevistos.
Os termos gerais da escol'a eleitoral
Personalidade dos candidatos. !s candidatos precisam, ento, no s, identificar a si
pr,prios, como tam"m definir quem so seus adversrios. 3sso explica por que o eleitorado
se apresenta, antes de tudo, como um pblico que reage aos termos propostos no palco da
poltica. Por essa ra#o, denominamos essa forma de governo representativo de
&democracia do p"lico&.
2) A independncia parcial dos representantes
A &imagem&, &su"st>ncia&, no sentido de percep'es vagas e superficiais destitudas
de contedo poltico. 4ma campanha eleitoral um processo de construo de
antagonismos$ ela joga vrias imagens umas contra as outras. Merdinand de -aussure$ o
significado de cada termo o resultado da coexist%ncia de vrios termos que se distinguem
uns dos outros.
3) A liberdade da opinio pblica
! resultado dessa neutrali#ao da mdia em relao 5s clivagens partidrias que
as pessoas rece"em as mesmas informa'es so"re um dado assunto, a despeito de suas
prefer%ncias polticas. As pesquisas facilitam a expresso de opini'es polticas, ao passo
que as manifesta'es p"licas sempre comportam um risco de viol%ncia, so"retudo quando
as opini'es esto muito polari#adas.
4) As decises polticas so tomadas ap!s debates
(as as discuss'es dentro dos partidos e as consultas entre o governo e os grupos de
interesse ou associa'es so de fato relevantes. 0a verdade, sempre houve um eleitorado
instvel, mas, no passado, ele se compunha de cidados pouco informados, pouco
interessados em poltica e com um nvel "aixo de escolaridade.
.m conseq=%ncia, o formato de governo representativo que hoje est nascendo se
caracteri#a pela presena de um novo protagonista, o eleitor flutuante, e pela exist%ncia de
um novo f,rum, os meios de comunicao de massa.
9uando se reconhece a exist%ncia de uma diferena fundamental entre governo
representativo e autogoverno do povo, o fen*meno atual deixa de ser visto como
sinali#ador de uma crise de representao e passa a ser interpretado como um deslocamento
e um rearranjo da mesma com"inao de elementos que sempre esteve presente desde o
final do sculo 12333.