Investigaciones Regionales.

10 Pginas 269 a 275

Seccin RESEA DE LIBROS
Planificacin Estratgica de las ciudades. Nuevos
instrumentos y procesos
Jos Miguel Fernndez Gell
Barcelona, editorial Revert, 2006, 299 pgs.
(Nueva edicin revisada y aumentada).
ISBN 10:84-291-2110-2
Han pasado casi diez aos desde la primera edicin de la obra que reseamos, tiempo
suficiente para que hayan aparecido en el horizonte urbano nuevas realidades pero
tambin nuevos retos, que han llevado a Jos Manuel Fernndez Gell a afrontar esta
segunda edicin poco menos que como una nueva obra, ya que, aparte de los ttulos
de los epgrafes, muy pocos elementos del nuevo libro se pueden identificar en la
obra matriz.
Pocos autores entre nosotros renen en su persona circunstancia ms favorables
para incorporar los nuevos enfoques as como las novedades conceptuales e instru-
mentales a un libro, cuya vocacin de manual universitario no empaan su condicin
de obra de consulta obligada para quienes desde la prctica profesional e incluso
desde la investigacin aspiren a rastrear los derroteros por donde discurre la planifi-
cacin estratgica urbana tras un cuarto de siglo de aplicacin a innumerables ciuda-
des de muy diversos tamaos, problemticas y ubicacin geogrfica. No en vano en
el autor confluyen su formacin en Estados Unidos, el pas que invent la planifica-
cin estratgica y su posterior condicin de profesor e investigador en la Escuela de
Arquitectura de Madrid, que ha simultaneado con el trabajo de consultora en planes
y servicios estratgicos con distintas responsabilidades profesionales.
Hecha esta primera aproximacin al autor y a la obra y pensando en aquellos lec-
tores de esta resea que hayan manejado la primera edicin, es obligado recalcar las
novedades de la segunda que van mucho ms all del simple aumento de casi sesenta
pginas respecto a aquella. En efecto, se hace visible en una simple revisin del n-
dice que se ha incorporado un nuevo captulo que con el ttulo El contexto de la pla-
nificacin urbana contempornea, pasa revista a la compleja cuestin de la planifi-
cacin urbana, las dificultades para captarla y los factores que la alimentan; no elude
el autor alguna referencia, obligadamente esquemtica y discutible, al debate ideol-
gico actual en el mbito urbano, as como a los retos a los que debe dar respuesta la
planificacin urbana contempornea, que son, como no poda ser menos, indisocia-
bles de los que se le plantean a la planificacin estratgica, bien es verdad que con
enfoques y resultados algo distintos aunque complementarios. Siempre en clave sin-
ttica, el autor aborda una cuestin central actualmente en todo lo que concierne a
cualquier forma de planificacin y de poltica urbana, independientemente de su con-
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tenido, escala y objetivos: la gobernabilidad, cuya asimilacin por parte del autor al
concepto de gobernanza planteara algunas discrepancias, que, dada la ndole de
este texto, no resulta viable desarrollar.
Nuevo tambin y digno de alguna consideracin es el eplogo, que permite al au-
tor pasar revista a la difusin de la planificacin estratgica, a partir de los aos 80,
primero en los Estados Unidos y despus por todos los continentes includa Espaa,
ya en los 90. Con el siglo XXI la planificacin estratgica urbana se renueva con nue-
vas escalas( supramunicipales, metropolitanas y territoriales) y se redefine y enri-
quece dando entrada a las nuevas perspectivas y enfoques aportados por las pujantes
estructuras supranacionales (Unin Europea, OCDE, Consejo de Europa). El autor
hace referencia explcita a la Estrategia Territorial Europea (ETE), pero no acaban ah
las fuentes de inspiracin para su renovacin en un contexto urbano y territorial cada
vez ms dinmico y complejo. Completan el eplogo las amenazas y puntos dbiles
que amenan la eficacia de los planes estratgicos, desde su posible manipulacin por
los polticos hasta el carcter no vinculante de sus conclusiones, sometidas a los ban-
dazos propios de las estructuras socio-econmicas y a las volubles mayoras gober-
nantes en los rganos representativos.
Merecen destacarse en esta segunda edicin algunos cambios en la estructura de
la obra que van ms all de lo puramente formal, ya que trasmiten la voluntad del au-
tor por reforzar la consistencia de sus mensajes hacia el potencial lector profesional e
investigador, al mismo tiempo que los hace ms elocuentes y atractivos para el lector
acadmico, sin duda el principal beneficiario de esta segunda edicin. Se han incre-
mentado las ilustraciones en sus diversas variantes (cuadros, grficos, organigramas,
etc.), la mayora de ellas originales; llaman tambin la atencin, por su nmero, opor-
tunidad y riqueza de contenido, los recuadros, mediante los cuales se focaliza la aten-
cin del lector hacia aspectos de la obra por los que el autor tiene una particular preo-
cupacin, sean stos sintticos, terminolgicos o se utilicen para ampliar contenidos
o para destacar los case-studies. De la bibliografa cabe decir que ha experimentado
una extraordinaria ampliacin ms all de la lgica actualizacin desde la primera
edicin; tambin ha mejorado su estructura ya que se organiza por captulos, facili-
tando su localizacin y subsiguiente consulta. Se agradecen tambin las notas biblio-
grficas intercaladas en el texto por las mismas razones antes esgrimidas.
Entrando ya a analizar los captulos ms directamente heredados de la primer edi-
cin, son los captulos 2 y 3 los que mejor reflejan el esquema original; no en vano se
trata de aquellas obligadas introducciones, que, no por ser necesariamente sintticas,
dejan de reportar utilidad bsicamente al lector universitario: el origen militar y di-
plomtico de la planificacin estratgica desde sus remotos antecedentes histricos
hasta que, ya en la postguerra, asuman las empresas sus planteamientos en la denomi-
nada estrategia corporativa global, que desde Harvard se expandira con desigual
fortuna y grado de implantacin por todo el mundo; el sector pblico no se qued al
margen de la implantacin en el marco de las corrientes liberal-conservadoras tan el
boga en los 80 y cuya voluntad desreguladora coincide en el tiempo con la puesta en
cuestin del estado benefactor.
De la empresa la planificacin estratgica se expande a las ciudades, trayendo
consigo un nuevo enfoque a la planificacin urbana. El autor se detiene en una prolija
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enumeracin de las diferencias entre los dos tipos de planificacin al uso (urbanstica
y estratgica) como paso previo para el inventario de los beneficios y riesgos que de
la aplicacin de sta ltima se podran desprenderse. l es bien consciente de que,
para que la planificacin estratgica sea efectiva, ha de sustentarse en una correcta
comprensin del funcionamiento de la compleja realidad urbana y acude para ello a
la Teora General de Sistemas, ya aplicada anteriormente por Brian McLoughlin. Ar-
mado de esta herramienta epistemolgica, ciertamente slida pero francamente insu-
ficiente para interpretar y prever determinados procesos urbanos (fundamentalmente
los que tienen que ver con la componente social de la ciudad y su consustancial im-
previsibilidad y conflictividad), se elige una opcin metodolgica, en cuyas etapas se
sigue el esquema ya ampliamente utilizado en propuestas y a toda una coleccin de
experiencias anteriores.
A partir de este punto la obra va hilvanando, por una parte, captulos que podra-
mos calificar como de repertorio en que el autor se limita a sintetizar de forma es-
tructurada junto a sistemticas aportaciones de muy diversa procedencia, bien amal-
gamadas con la ayuda de su prctica profesional en la materia y con su conocimiento
de la dosis ms adecuada para optimizar la finalidad didctica de la obra. Ello no
obsta para que, en otras ocasiones, se exploren temticas que, sin despegarse de su
implicacin estratgica, la trascienden hacia una mayor profundidad analtica de los
procesos profundos que tienen lugar en las modernas metrpolis. En el primer grupo
se ubicaran los captulos dedicados al Arranque del plan estratgico (pp. 69-86) y
el que se ocupa de La caracterizacin de los modelos de desarrollo (pp. 87 a 105)
as como el Anlisis del entorno (pp. 105-117). Se trata, sin duda, de captulos bien
trabados, slidos y cuyo enfoque de gua destinada a su aplicacin en la redaccin de
planes estratgicos prevalece sobre el debate o la discrepancia. Dentro del captulo
sobre el entorno, se contemplan la identificacin y caracterizacin de los factores de
cambio, cuyo anlisis se nos antoja imprescindible para una planificacin estratgica
con pretensiones de supervivencia. Pues bien, entre las muchas dimensiones utiliza-
das en el epgrafe correspondiente para nada se tiene en cuenta la causalidad de los
cambios ni los motores que los desencadenan; prevalece lo instrumental sobre lo
procesual.
Buena prueba del enfoque economicista que an sigue imperando en la planifica-
cin estratgica son los que pueden considerarse los captulos centrales del libro, a
saber los que se ocupan del Anlisis de la demanda (pp. 119-147) y el homlogo
Anlisis de la oferta (pp. 167-197), separados a su vez por el dedicado al Anlisis
de los sistemas urbanos (pp. 147-167); en conjunto ocupan 80 pginas, lo que re-
presenta ms de una cuarta parte de la extensin del libro. El peso indudable de la di-
mensin econmicista de la planificacin estratgica no se compadece con la opi-
nin del prologuista en el sentido de abrir el camino hacia la bsqueda de una mayor
justicia interterritorial y social y mucho menos pone las bases de una nueva genera-
cin de planes estratgicos a escala planetaria asumidos por los ciudadanos del
mundo, que se constituyan en marco y referente de los planes locales. Tal pretensin
tendr an que esperar, por bienintencionada que sea la filosofa que la inspira. Ello
no obsta para que los captulos aludidos brinden al lector epgrafes muy trabajados
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con notables incorporaciones al texto de la primera edicin. Entre ellas destacaramos
el epgrafe dedicado a la planificacin de la ciudad vista desde la demanda, que ya
se halla presente en los documentos de planeamiento al uso, pero que en la obra se
modula bajo la inspiracin del marketing, adoptando a tal fin el concepto bsico para
las tcnicas mercadolgicas de la segmentacin; la utilidad de esta perspectiva para
abordar la demanda puede sin duda aportar ventajas sustanciales al gestor urbano en
aspectos muy cualitativos y, por desgracia, poco tenidos en cuenta en la planificacin
al uso. El esfuerzo del autor es muy digno de valorar cuando sintetiza, por ejemplo,
las tcnicas avanzadas de microsegmentacin de la demanda o cuando esboza las ca-
ractersticas de los diferentes segmentos diferenciables dentro de la misma, bien es
verdad que no son comparables los tipos seleccionados; incluso alguno de ellos sera
discutible su inclusin en el propio concepto de demanda (por ejemplo, los requisitos
de localizacin de las empresas).
En cuanto al captulo de la oferta, imprescindible para evaluar los puntos fuertes
y dbiles de las ciudades o, en otros trminos, su aptitud para dar respuesta a los re-
tos externos, el epgrafe relativo a los componentes bsicos de la oferta urbana, a pe-
sar de su esquematismo, cumple las expectativas que cabe pedir a un buen manual.
Sin embargo, el autor hace un esfuerzo muy encomiable de mejora cualitativa de
este captulo cuando aborda con gran rigor, extensin y casustica el anlisis de
cluster; el trmino en cuestin ha posibilitado una ampliacin y profundizacin
del viejo concepto de economas de aglomeracin, dotndola de capacidad de apli-
cacin a un mayor nmero de situaciones y de sectores de actividad a los que se va
pasando revista a lo largo del texto. Realmente, este captulo se acaba convirtiendo
en la parte ms consistente del libro, a nuestro juicio, y, lo que es an ms impor-
tante, acaba catalizando bastantes de las perspectivas cuya presencia en la planifica-
cin estratgica no han sido muy relevante hasta ahora: las del desarrollo local, la
nueva geografa econmica o las teoras de los territorios innovadores o de los espa-
cios inteligentes.
Sinceramente, nos llama la atencin el que, entre los captulos de la oferta y de la
demanda, se intercale otro dedicado al Anlisis de los sistemas urbanos en los que
potencialmente una ciudad se incardina. La aproximacin en este caso adolece de un
sesgo acusado propio de manual un tanto distante y esquemtico, donde se van dando
entrada a una letana de trminos apenas desarrollados. An ms cuestionable es la
descripcin que en el libro se hace de los grandes tipos de sistemas urbanos desde el
global al espaol, tiles como informacin de manual pero faltos de crtica y de una
mnima adaptacin a las nuevas coordenadas sociales, econmicas y tecnolgicas.
Nuestra discrepancia de fondo respecto al funcionamiento de los sistemas urbanos es
la pretensin de vincularlos al espacio euclidiano marcado por la distancia y la pro-
clividad a considerarlos cuasipermanentes en el tiempo. Nos inclinamos, en cambio,
por abordarlos desde la perspectiva de la geometra variable y por ende resistente a
cualquier intento de aproximacin unvoca y rgica; de aceptarse esta perspectiva li-
gada a los ms recientes planteamientos del espacio de los flujos segn expresin
acuada por Castells, habra que someter a revisin los atributos diferenciales de las
ciudades englobados en las ventajas comparativas y competitivas as como las rela-
ciones de rivalidad y colaboracin entre ellas; en el territorio-red, en definitiva, las
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relaciones interurbanas pueden llegar a ser lo que cada ciudad se esfuerce en conse-
guir que sean; las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin son una
buena herramienta para intentarlo.
Tras estos captulos, que cabra calificar de nucleares dentro del libro por su
condicin analtica, los sucesivos se hallan claramente focalizados hacia la etapa ya
claramente propositiva de la planificacin estratgica; es obvio que tal acumulacin
de informacin ha de ser sometida a un proceso de digestin para hacerla operativa;
esta ser la finalidad del captulo que lleva por ttulo Sntesis del anlisis (pp. 197-
207). De l forma parte la inevitable coleccin de matrices aplicadas a la oferta ur-
bana, al posicionamiento de una ciudad en trminos atractivo-competitividad o a la
demanda de cobertura social. Tras esta sntesis el camino queda expedito para la for-
mulacin del modelo de ciudad al que se aspira a llegar en el inmediato futuro. A
ello se aplica el autor por mediacin del captulo denominado formulacin de la vi-
sin estratgica (pp. 209-229). Como el propio autor seala: la transicin de la
fase de anlisis a la visin estratgica es particularmente complicada, ya que se
produce un salto en el proceso secuencial y de carcter deductivo seguido hasta el
momento al introducir una aportacin de tipo eminentemente inductivo. Sin em-
bargo, es un paso obligado si se quiere avanzar hacia lo que es la finalidad funda-
mental de la planificacin estratgica: concebir un futuro deseado y programar los
medios reales para alcanzarlo. Para ello se impone la formulacin de los posibles es-
cenarios en que se reflejen las distintas opciones de la futura evolucin de la ciudad;
no es ciertamente una tarea fcil, dada la cantidad y diversidad de parmetros que
hay que combinar para construirlos, destacando entre ellos los factores claves y los
complementarios factores causales. En el libro, sin embargo se formula una meto-
dologa que el propio autor formaliza grficamente y las etapas a seguir a lo largo de
la misma. Llegados a este punto, procede formular y desarrollar la visin estratgica
deseada para una ciudad con toda su carga de voluntarismo e incluso de utopa que
tal pretensin incorpora en no pocos casos; basta con leer los propios ejemplos de
visiones estratgicas que el autor selecciona en el cuadro sinttico 11.B de la pgina
220. En todo caso, por definicin, toda visin estratgica aspira a fabricar un mo-
delo ambicioso de ciudad, cuya consecucin habr que alcanzar con recursos limita-
dos simultanendolo con la satisfaccin de necesidades mucho ms prosaicas pero
ineludibles. De aqu que resulte pertinente focalizar los esfuerzos colectivos en unos
pocos y relevantes temas crticos, que dentro de la obra tambin son ejemplifica-
dos en un muestrario de ciudades.
La marcha, pues, de la obra se encamina a la tarea de desarrollar las estrategias
que permitan alcanzar la visin propuesta, para lo que hay que superar los retos mar-
cados por los temas crticos. En nuestra opinin, el captulo dedicado al Desarrollo
de estrategias (pp. 229-251) es la parte del libro en la que ms elocuentemente se re-
fleja la faceta profesional del autor como participante, con distintos niveles de res-
ponsabilidad, en la elaboracin de planes estratgicos, dada la precisin de que hace
gala en los distintos epgrafes del captulo; entre ellos sera de destacar la meticulosa
tipologa utilizada para clasificar las opciones estratgicas bsicas, que an se hace
ms minuciosa cuando se abordan las estrategias formuladas para temas crticos; de
hecho, en las seis pginas que a ellos se dedican se relacionan listados de posibles es-
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trategia, que van de la formacin de recursos humanos hasta la difusin de los siste-
mas de telecomunicacin. La metodologa para evaluar las estrategias as como la
elaboracin de los programas de actuacin y el plan de accin son facetas que, si no
garantizan, s son imprescindibles para abordar con un mnimo de garantas la im-
plantacin de un plan estratgico.
As llegamos al captulo llamado a ser piedra de toque de la eficacia de todo lo
precedente: La implantacin de un plan estratgico (pp. 254-274); el autor corro-
bora esta presuncin al afirmar que la implantacin es la etapa ms decisiva de un
plan estratgico. De aqu que las pginas de este captulo pasen revista a la mec-
nica de la implantacin de los proyectos que forman parte de un plan estratgico, in-
tentando no olvidar ninguna de las variables a tener en cuenta para asegurar su xito;
no menos importancia merece el proceso en s y la etapas que en el mismo hay que
seguir, desde la creacin del rgano responsable hasta la difusin del plan. Enfati-
zando la cuestin del rgano implantador, no son cuestiones balades el estatus p-
blico o privado del mismo, su organigrama o su financiacin. En cuanto a la evalua-
cin del plan, adems de la puesta a punto de los indicadores y las metodologa para
implementarla, su utilidad es a todas luces evidente por cuanto marcar la pauta para
su adaptacin a los nuevas circunstancia que a lo largo de su aplicacin pudieran sur-
gir y, en ciertas situaciones, para su revisin en profundidad o su sustitucin por un
nuevo plan. La tarea de difundir y comunicar el plan fuera y dentro de la ciudad im-
plicada lleva al autor a tratar monogrficamente el marketing urbano, en donde, por
lgica, se incardinan, trascendindolos, los instrumentos de difusin y comunicacin
del plan estratgico.
Aceptando de plano, como el autor seala, que cualquiera que sea el devenir fu-
turo, la planificacin estratgica tiene un claro potencial para realizar aportaciones
positivas a nuestras ciudades, hay que admitir que, al menos en la experiencia espa-
ola y en particular la madrilea, los ambiciosos objetivos de no pocos planes y los
cuantiosos recursos puestos a disposicin de su redaccin no se han correspondido
con unos resultados equivalentes y contrastados; con el tiempo la nica herencia de
bastantes planes se limita a un puado de volmenes con una valiosa informacin y
unas propuestas muy detalladas pero de dudosa operatividad. Puestos a buscar alguna
explicacin a semejante desequilibrio, quiz podra hallarse en el escaso paralelismo
entre las dos planificaciones, la urbanstica y la estratgica; y conste que este recen-
sionista en absluto comparte la aseveracin del autor en el sentido de asimilar am-
bos tipos de planificacin, como queda explcito a lo largo de la obra (texto, prefacio
y solapa), incluyendo sin ms la estratgica en la urbanstica. Preferiramos no ha-
berlo percibido as pues ni por los objetivos, ni por la metodologa ni, sobre todo, por
las propuestas y determinaciones de ambas planificaciones queda acreditada la exis-
tencia de una tal asimilacin. Por ltimo, para bien o para mal, el libro que reseamos
se incardina, hoy por hoy, plenamente en el enfoque competitivo de la planificacin
estratgica y, por tanto, muy alejado de la planificacin solidaria, sostenible e inspi-
rada en la gobernanza, que el prologuista de la obra, el profesor de la Universidad Po-
litcnica de Madrid Jos Faria Tojo, no duda en calificar como el horizonte futuro
de la planificacin estratgica.
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Como colofn de esta resea bibliogrfica, no dudamos de que la Planificacin
Estratgica de Ciudades de Jos Miguel Fernndez Gell, al igual que lo fue la pri-
mera edicin hace diez aos (y lo digo por propia experiencia), est llamado a re-
portar una impagable utilidad a los profesionales de todas las modalidades de pla-
nificacin urbana, a los alumnos y profesores de las numerosas disciplinas que se
ocupan de los urbano desde la Geografa, la Economa o la Sociologa a la Arqui-
tectura; un cierto pblico ilustrado interesado por el devenir de la ciudad y la urba-
nizacin encontrar en este libro muchas oportunidades para mejorar su percepcin
del hecho urbano. Ojal que tambin lo lean y asimilen los actores urbanos tanto
los del sector pblico como los del privado. Con ello la sociedad en su conjunto
saldra ganando.
Manuel Valenzuela Rubio
Universidad Autnoma de Madrid
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