Ano 1 (2012), n 1, 143-183 / http://www.idb-fdul.

com/
PRINCPIO DO ESTADO CONSTITUCIONAL
DEMOCRTICO DE DIREITO

Luiz Felipe Silveira Difini

Sumrio: Introduo. I. Evoluo da noo de Estado de
Direito. 1. Estado de Direito Liberal Substancial. 2. Estado de
Direito Liberal Formal. 3. Rule of law. 4. Totalitarismos e mero
Estado de Legalidade. II. Estado Constitucional Democrtico
de Direito. 1. Formas constitucionais do Estado de Direito
atual. 2. Parmetros mnimos. 3. Subprincpios
concretizadores. A) Legalidade. B) Segurana jurdica. C)
Proporcionalidade. D) Proteo jurdica e garantias processuais
(controle judicial). E) Princpio democrtico. 4. Verfassungstaax
e suas dimenses essenciais. Concluso.



INTRODUO

recorrente nos estudos de Direito Pblico o tema do
Estado de Direito. Criao do constitucionalismo liberal, tem
sobrevivido s mudanas polticas, culturais, econmicas ou
filosficas, agregando-se-lhe novos componentes, que o
reciclaram na evoluo do tempo histrico.
A expresso surge, pela primeira vez, com Placidus,
pseudnimo de Johann Wilhelm Petersen. Na obra Litteratur

Desembargador do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. Doutor em Direito

do Estado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professor Associado da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul Professor da Escola Superior da
Magistratura do Rio Grande do Sul.
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der Staatslehre, publicada em Estrasburgo em 1798, refere-se
a Rechts-Staats-Lehrer (tericos do Estado de Direito) para
designar a Escola de Kant
1
. Aps, menciona-o Adam Mller
(Die Elemente der Staatkunst) e Carl Theodor Welcker (Die
letzten Grnde von Recht, Staat und Strafe, de 1813), mas
popularizada por Robert Von Mohl (Die Polizeiwissenschaft
nach den Grundstzen des Rechtsstaates, 1832).
Como se v deste breve escoro histrico o Rechtsstaat
foi construo terica alem.
2
Na Frana, onde o projeto
poltico correspondente realizou-se no plano prtico,
desenvolveu-se a forma muito mais limitada do tat legal, s
mais modernamente cuidando-se de tat de droit. J nos
pases de common law, a noo que se projetou, em
construo concomitante e independente daquelas surgidas na
Europa continental, foi a de rule of law.
Estes desenvolvimentos, o atual significado da
polissmica expresso Estado de Direito e a aplicao prtica
do instituto no atual ordenamento constitucional brasileiro,
com especial ateno sua concretizao por nossos Tribunais
superiores, so o objeto deste trabalho. Para tanto, em uma
primeira parte analisaremos a evoluo da noo de Estado de
direito: cuidaremos do Estado de Direito Liberal, tanto na sua
forma substancial (correspondente s revolues liberais),
como formal (relativa consolidao dos estados burgueses),
da rule of law e dos meros estados de legalidade, resultantes da
mxima institucionalizao dos regimes totalitrios, no curso
do sculo XX. A segunda parte ser dedicada ao estudo da
forma atual de Estado de Direito, que, a nosso ver, melhor pode

1
Luc Heuschling. tat de droit, Rechtsstaat, rule of law. Paris, Dalloz, 2002, pp. 36-
37.
2
Marx salientou, referindo-se aos notveis avanos do pensamento (filosfico)
alemo no sculo XIX, que l a burguesia nascente compensava, com extraordinrio
desenvolvimento terico, sua incapacidade de realizar seu projeto no plano poltico
prtico na forma de governo parlamentar. Contribuicin a la Critica de la Filosofia
del Derecho de Hegel, 2 ed., Buenos Aires, Ediciones Nuevas, 1968.
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ser denominada de Estado Constitucional Democrtico de
Direito, examinando suas formas constitucionais, parmetros
mnimos e subprincpios, bem como as dimenses essenciais
do Verfassungsstaat, sempre luz de suas concretizaes
pela jurisprudncia de nossos Tribunais Superiores, em
especial o Supremo Tribunal Federal, da buscando extrair
concluses sobre a concretizao do modelo do Estado
Constitucional Democrtico de Direito, em nossa experincia
jurdico-constitucional.

I EVOLUO DA NOO DE ESTADO DE DIREITO

1. ESTADO DE DIREITO LIBERAL
SUBSTANCIAL

Os traos fundamentais do que chamamos Estado de
Direito Liberal substancial so a constitucionalizao de um
rol de direitos individuais, ditos direitos fundamentais, a
diviso de poderes, a noo de imprio da lei e, sua
conseqncia, o princpio da legalidade.
3

Nele, a validade formal dos atos do Estado vem da
conformidade com a lei (princpio da legalidade), mas sua
legitimidade condicionada pela concordncia material de seu
contedo com uma tbua de valores que lhe anterior e
superior.
4


3
Direitos fundamentais e diviso de poderes (com imprio da lei e princpio da
legalidade), surgem, pois, como os elementos fundamentais do Estado de Direito
liberal, tal como proclamava, de forma lapidar, o art. 16 da Declarao de Direitos
de 1789. O que no significa, como poderia inferir-se da conhecida teoria de CARL
SCHIMITT, que a validade destes elementos se confine forma burguesa do Estado
de Direito; pelo contrrio, como decorre da concepo que vimos defendendo,
consideramo-los necessrios a toda a manifestao histrica de Estado de Direito.
Jorge Reis Novais. Contributo para uma teoria do Estado de Direito (do Estado de
Direito liberal ao Estado social e democrtico de Direito). Separata do volume
XXIX do Suplemento ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, 1987, p. 70, grifos do original.
4
Idem, ibidem, p. 101.
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Assim, o conceito de Estado de Direito Liberal
substancial corresponde ao sentido originrio da oposio da
burguesia ao Estado absolutista e um conceito de ntida
inspirao jusnaturalista. um conceito de luta poltica, no
qual a burguesia buscar justificativa e legitimao da sua luta
para alcanar o poder poltico, deslocando a nobreza.
Na Frana, ter expresso na noo de Etat legal,
formulada por Carr de Malberg, fundada na procedncia da lei
(princpio da legalidade) e conseqente predominncia do
rgo ao qual constitucionalmente atribuda a funo
legislativa o Parlamento e da fora social que o
hegemoniza: a burguesia, ento em acirrada luta (na Frana,
em especial) contra o setor social anteriormente hegemnico
a nobreza:
A identificao do poder com a lei
transformava, ento, a assemblia parlamentar
que uma particular e interessada concepo de
representao poltica, marcada pelo sufrgio
censitrio, o mandato representativo e a autonomia
dos representantes erigia em rgo da vontade-
geral na placa giratria que vai permitir
burguesia assegurar o controlo efectivo da vida
poltica e do aparelho de estado, deslocando em
favor dos homens burgueses uma diviso de
poderes que era suposta excluir todo o domnio dos
homens. Tal como a separao Estado-sociedade e
a funo racional das leis gerais e abstractas
encobriam a possibilidade de desiguais poderes
sociais na exacta medida em que s se propunham
ser instrumento do livre e igual desenvolvimento
dos indivduos, o imprio da lei encobria a
natureza de classe da especfica diviso de poderes
no estado legislativo parlamentar.
5


5
Idem, ibidem, pp. 89-90, grifos do original.
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Em suma, o Estado de Direito liberal substancial o
paradigma jurdico-poltico da burguesia enquanto classe
revolucionria. O rol de direitos fundamentais privilegiar a
defesa, como direito praticamente absoluto, da propriedade; a
igualdade formal eliminar privilgios de nascimento e das
corporaes; a diviso de poderes privilegiar o poder do
Parlamento, hegemonizado pela burguesia, face sua
conjugao com a noo de imprio da lei. O princpio da
legalidade estar, ainda, em conexo com tais elementos e
informado por uma exigncia de legitimidade, haurida no
direito natural.

2. ESTADO DE DIREITO LIBERAL FORMAL

J no Estado de Direito Liberal Formal passa-se a
considerar como dimenso determinante do Estado de Direito
as prprias tcnicas de garantia dos direitos individuais. Os
elementos formais instrumentais e o aspecto tcnico-jurdico
passam a predominar sobre o contedo material dos direitos
fundamentais. O Estado de Direito progressivamente se reduz
ao princpio da legalidade e existncia de uma justia
administrativa, qual atribudo o controle de legalidade dos
atos da administrao. A noo de submisso do Estado ao
Direito progressivamente se reduz simples subordinao da
administrao pblica lei
6
.

6
O ideal de Rechtsstaat foi atingido pelos eventos de 1848-49 e pelo compromisso
concertado entre os liberais e o regime monrquico. A evoluo do Rechtsstaat
tomou, ento, progressivamente, a via positivista da formalizao jurdica. Ele no
se volta mais para a substantividade do poder do Estado, em si mesmo, mas para o
mtodo e a forma de sua atuao. O Rechsstaat passou, assim, a identificar-se com
os princpios formais da legalidade, da segurana jurdica e do controle
jurisdicional, especialmente, da administrao pblica. H um declnio do conceito
de direitos do homem, que perderam a dignidade de princpios constitucionais (no
apareceram na Constituio de 1871). Mesmo as liberdades de profisso, de
comrcio e de imprensa, to caras aos liberais, ficaram garantidas apenas na esfera
legal. Czar Saldanha Souza Jnior. A Supremacia do Direito no Estado
democrtico e seus modelos bsicos. Porto Alegre, 2002, p. 158.
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O Estado de Direito Liberal formal o paradigma
poltico-jurdico da fase de consolidao do poder da
burguesia, no caso francs, ou de sua composio de interesses
com a nobreza, como ocorreu na Alemanha, a partir de 1848.
Seus principais expoentes seriam Stahl, Ahrens, Bhr, Laband
e Otto Mayer na Alemanha e Orlando e Raneletti na Itlia.
Enquanto o Estado de Direito Liberal substancial um
conceito de vertente jusnaturalista, o Estado de Direito Liberal
formal conceito de inspirao positivista: arreda-se a noo
jusnaturalista de direitos fundamentais do homem e
privilegiam-se os elementos formais e tcnico-jurdicos,
especialmente o princpio da legalidade. O direito natural,
conveniente burguesia em confronto revolucionrio com a
nobreza, a proclamar a igualdade formal e arredar os
privilgios de nascena e as prerrogativas das corporaes,
transformara-se em foco de instabilidade. A via revolucionria
sara da pauta poltica a burguesia ou consolidava seu poder
(Frana) ou adotava a via do compromisso com a nobreza
(Alemanha). A concepo tcnica do Estado de Direito
haurida no positivismo iria consolidar suas novas aspiraes de
segurana e estabilidade.

3. RULE OF LAW

Enquanto na Frana e Alemanha tinham (diverso)
desenvolvimento histrico as concepes de Estado de Direito
Liberal, na Inglaterra construa-se a idia de rule of law
7
. Em
verdade, o instituto ingls mesmo de desenvolvimento
anterior: o rule of law tem origem medieval.
Rule of law um sistema costumeiro, no qual h
formalmente supremacia do Parlamento, mas as leis

7
falta de instituto equivalente, a expresso rechtsstaat ou nosso Estado de
Direito traduzido para o ingls como rule of law. Assim, Axel Tschentscher.
The Basic Law. Wrzburg, Jurisprudentia Verlag, 2002. mera aproximao: h
diferenas substanciais entre os dois institutos.
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(statutes) por ele elaboradas s se tornam direito (law)
atravs de sua aplicao pelos Tribunais, aps serem
interpretadas, pelos juzes e tribunais, em consonncia com os
precedentes judiciais.
Em excerto clssico, Dicey sintetiza em trs elementos o
que vem a ser o rule of law:
1 Supremacia absoluta ou predominante da
lei elaborada segundo o processo ordinrio, em
contraposio influncia do poder arbitrrio, da
prerrogativa ou do poder discricionrio do governo.
2 Igualdade perante a lei ou sujeio igual de
todas as classes lei ordinria: neste sentido se
prescrevia a obedincia de qualquer funcionrio
do cobrador de taxas ao primeiro-ministro lei
ordinria e se proibia qualquer evaso jurisdio
dos tribunais ordinrios.
3 As regras constitucionais britnicas no
so a fonte mas a conseqncia dos direitos dos
particulares definidos e defendidos pelos tribunais:
ou seja, a posio da Coroa e dos seus funcionrios
determina-se no por uma lei constitucional prvia,
mas pela extenso dos princpios de direito privado
levada a cabo pelos tribunais e pelo Parlamento.
8

Tambm antiga (e expressiva) viso do que representava
para o cidado ingls o rule of law, nos dada por Sir Ivor
Jennings:
Ningn hombre (ni mujer) puede ser
arrestado por un polica a menos que haya
infringido la ley, ni ser mantenido en prisin a
menos que un magistrado o un juez y un jurado lo
hayan encontrado culpable de un delito; ni puede
ser privado de su propiedad excepto por un

8
Dicey. A. V. Introduction to the study of the law of the constitution, p. 180. Apud
Jorge Reis Novais, obra citada, p. 49.
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procedimiento jurdico y, en ese caso, solamente
pagndole una compensacin; ni puede ningn
funcionario pblico push him around a menos que
la ley diga que puede, y en ese caso slo si el
funcionario obedece todas las formalidades legales
y se asegura de que esa persona recibe um trato
justo. Y si alguien rompe estas reglas, la persona
afectada est plenamente legitimada para seguir
adelante y quejarse a un juez de paz, o escribir a los
peridicos y armar um jaleo, o pedir a su diputado
que suscite la cuestin en el Parlamento.
9

J uma concepo moderna de rule of law dada por
Yardley, sustentando que
mientras que el fin sea preservar la libertad y
derechos de todos los miembros de la comunidad, y
que las nicas desviaciones de ese fin que se
permitan sean las esenciales para la administracin
de la nacin (como los privilegios judicial y
parlamentario, con las debidas salvaguardas), se
habr cumplido el propsito de the rule of law. En
resumen, the rule of law no es a rule ni a law, sino
una gua persuasiva para el legislativo, el ejecutivo
y el judicial; vinculada, en la prctica, en el Reino
Unido, con el funcionamiento de muchas de las
convenciones que mitigan las deficiencias tericas
de la Constitucin y la convierten en una entidad
democrtica viva.
10

Em suma, o rule of law basicamente uma instituio
prtica, de origem medieval, na qual o costume e a voluntria
auto-limitao dos Poderes (self-restraining) compensam as

9
William Ivor Jennings. The Queenss Government, Harmondsworth, 1954, p. 9,
apud Antonio-Carlos Pereira Menaut. Rule of law o estado de derecho. Madrid
Barcelona, Marcial Pons, 2003, pp. 17-18.
10
David Yardley, Introduction to British Constitutional Law, London,1990, p. 78,
apud Antonio-Carlos Pereira Menaut, obra citada, p. 20, grifos nossos.
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deficincias tcnicas do sistema. admirvel que instituio
assim antiga, de origem e desenvolvimento prticos, com
limitada tcnica e sistematizao, alcance reger adequadamente
sociedades extremamente complexas. Mais do que um conjunto
de normas jurdicas, a crena social em alguns valores, como
sistema eleitoral, liberdade de expresso, liberdades civis, auto-
limitao e harmonia dos Poderes.

4. TOTALITARISMOS E MERO ESTADO DE
LEGALIDADE

A forma jurdica mais elaborada dos regimes totalitrios
do sculo XX (correspondente sua institucionalizao) foi o
Estado de Legalidade. Os valores essenciais ao Estado de
Legalidade so apenas a certeza e segurana jurdicas inerentes
observncia do princpio da legalidade, valores que so
exigidos pela estabilizao de qualquer ordem jurdica e no
apenas da idia de direito liberal, qual, na origem, se
associavam.
Tambm varivel se apresentava a forma de
institucionalizao de tais regimes e o instrumental jurdico
correspondente. Assim, o fascismo foi a vertente positivista; j
o nazismo era meta-positivista, pois buscava sua legitimao
no s pela aplicao da lei, como na conscincia jurdica da
comunidade do povo alemo e no Fhrerprinzip, segundo o
qual o Fher no se sujeitava ao controle jurdico de quaisquer
rgos nem encontrava limites jurdicos sua atuao.
No regime sovitico, passou-se de uma primeira fase
(revolucionria), em que ora se apelava ao apego s leis, ora
sua violao em nome dos superiores interesses da
Revoluo
11
. O Estado sovitico era um poder acuado interna e

11
Assim, dizia Vichinsky que o juiz sovitico no deveria hesitar em contrariar a lei
para seguir as diretivas do partido que para ele seriam sempre a lei suprema.
douard Zellweger. Le principe de la lgalit socialiste. Revue de la Comission
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externamente, conduzindo uma profunda revoluo social em
um pas economicamente arruinado e imerso na guerra civil: a
legalidade, neste contexto, assumiria mero papel instrumental,
dependente de sua utilidade para a prioridade absoluta de
sobrevivncia e consolidao do regime. J a partir de sua
consolidao, o Estado sovitico paulatinamente passa a se
reger pelo princpio da legalidade socialista, entendido como
exigncia de respeito s leis por todos (cidados e
funcionrios); o respeito aos direitos dos cidados por parte dos
funcionrios pblicos e o controle (mas principalmente por
meios no jurisdicionais) da execuo das leis.
A pergunta que se coloca se o Estado de legalidade
socialista pode ser considerado um Estado de Direito?
Kelsen, primeiramente parece indicar que no.
Se o Estado reconhecido como uma ordem
jurdica, se todo o Estado um Estado de Direito,
esta expresso representa um pleonasmo. Porm,
ela efectivamente utilizada para designar um tipo
especial de Estado, a saber, aquele que satisfaz aos
requisitos da democracia e da segurana jurdica.
Estado de Direito neste sentido especfico uma
ordem jurdica relativamente centralizada segundo
a qual a jurisdio e a administrao esto
vinculadas s leis isto , s normas gerais que so
estabelecidas por um parlamento eleito pelo povo,
com ou sem a interveno de um chefe de Estado
que se encontra testa do governo , os membros
do governo so responsveis por seus actos, os
tribunais so independentes e certas liberdades dos
cidados, particularmente a liberdade de crena e
de conscincia e a liberdade da expresso do

Internationale de Juristes, tomo V, n 2, 1964, pp. 200, apud Jorge Reis Novais, obra
citada, p. 187, nota 436.
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pensamento, so garantidas.
12

Logo mais adiante, porm, Kelsen explicita seu
pensamento:
Ento, a tentativa de legitimar o Estado como
Estado de Direito revela-se inteiramente
infrutfera, porque como j foi acentuado todo o
Estado tem de ser um Estado de Direito no sentido
de que todo o Estado uma ordem jurdica. Isto, no
entanto, no coenvolve qualquer espcie de juzo
de valor poltico. A limitao j referida do
conceito de Estado de Direito a um Estado que
corresponda s exigncias da democracia e da
segurana jurdica, implica a idia de que apenas
uma ordem coercitiva assim configurada pode ser
tida como verdadeira ordem jurdica. Uma tal
suposio, porm, um preconceito jusnaturalista.
Tambm uma ordem coercitiva relativamente
centralizada que tenha carcter autocrtico e, em
virtude da sua flexibilidade ilimitada, no oferea
qualquer espcie de segurana jurdica, uma
ordem jurdica e a comunidade por ela constituda
na medida em que se distinga entre ordem e
comunidade uma comunidade jurdica e, como
tal, um Estado. Do ponto de vista de um
positivismo jurdico coerente, o Direito,
precisamente como o Estado, no pode ser
concebido seno como uma ordem coerciva de
conduta humana com o que nada se afirma sobre
o seu valor moral ou de Justia. E, ento, o Estado
pode ser juridicamente apreendido como sendo o
prprio Direito nada mais, nada menos.
13


12
Teoria Pura do Direito. 4 ed., Coimbra, Armnio Amado editor, sucessor, 1976,
p. 417.
13
Obra citada, p. 424, grifos nossos. Em outra passagem, o mestre austraco ainda
mais explcito: Segundo o Direito dos Estados totalitrios, o governo tem poder
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Esta soluo no aceitvel no atual estgio de
desenvolvimento do Direito. Com efeito, hoje se criou, ao
menos no mundo ocidental, um consenso intersubjetivo em
torno da imprescindibilidade do acatamento e proteo pelo
Estado de um rol relativamente denso de direitos fundamentais,
para que um Estado possa ser considerado civilizado e de sua
constitucionalizao para que possa ser tido como um Estado
Constitucional Democrtico de Direito.
Com efeito, o Direito, ao contrrio das cincias exatas,
no se presta a teste da verdade de afirmaes por mtodo
experimental; no h, nele, mtodo apto a estabelecer, com
preciso matemtica, a verdade ou falsidade de uma
proposio. O nico mtodo de controle, em cincias
normativas como o Direito, intersubjetivo, ou seja, uma
proposio ser tida como verdadeira (em determinado espao
e momento histrico) quando o conjunto das pessoas, ou ao
menos os que se dedicam ao estudo da cincia daquela
disciplina se ponham fundamentalmente de acordo a respeito
de sua verdade ou falsidade.
14

E no que toca a nosso tema, pode-se apontar hoje a
existncia de intersubjetividade no sentido de que Estado de
Direito no equivale a Estado sujeito ao Direito, porque no h
Estado sem sujeio ao Direito no duplo sentido de Estado que

para encerrar em campos de concentrao, forar a quaisquer trabalhos e at matar
os indivduos de opinio, religio, ou raa indesejvel. Podemos condenar com a
maior veemncia tais medidas, mas o que no podemos consider-las como
situando-se fora da ordem jurdica desses Estados. Obra citada, p. 69.
14
Los criterios de la verdad que dominan en la ciencia contempornea apuntan a la
posibilidad de un control intersubjetivo. Inter-subjetividad (entre sujetos-distintos)
del conocimiento, esto es: que la verificacin, el control en cuanto a la legitimidad
de una afirmacin, depender de criterios que sean firmes, en el sentido de que la
gente por lo menos los hombres de ciencia de la respectiva disciplina estar
habitualmente de acuerdo sobre la aplicacin de dichos criterios, o sea, acerca del
valor (grado de probabilidad, plausibilidad) de los resultados obtenidos en funcin
de tales criterios. Enrique P. Haba. Racionalidad y mtodo para el Derecho: es eso
posible? Doxa, n 7, p. 178. Alicante, 1990. O critrio tem razes remotas na tpica
de Aristteles, recuperada por Viehweg, que o chama adequao opinativa.
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age segundo processos jurdicos e que realiza uma idia de
Direito, seja ela qual for. Estado de Direito s existe quando
esses processos se encontram diferenciados por diversos
rgos, de harmonia com um princpio de diviso do poder, e
quando o Estado aceita a sua subordinao a critrios materiais
que o transcendem: s existe quando se d limitao material
do poder poltico; e esta equivale a salvaguarda dos direitos
fundamentais da pessoa humana.
15

Detalhar esta concepo ser o objeto da segunda parte
deste trabalho. Por ora, finalizando o exame das diversas
formas que apresentam em sua evoluo histrica, concluimos
que os Estados de legalidade socialista, mesmo em seu maior
nvel de desenvolvimento, poderiam chegar observncia
estrita do princpio da legalidade, mas no se identificariam
com o Estado Democrtico de Direito, de vez que resistiam
distribuio do Poder estatal entre rgos autnomos e
independentes e principalmente limitao material do Estado
em face de direitos fundamentais entendidos como esfera de
autonomia individual, imune ao estatal.

II ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRTICO DE
DIREITO

1. FORMAS CONSTITUCIONAIS DO ESTADO DE
DIREITO ATUAL

As expresses variam nos diversos textos constitucionais.
Assim a Lei Fundamental de Bonn utiliza a expresso Estado
de Direito republicano, democrtico e social
16
no art. 28,
pargrafo 1, referindo-se organizao dos Estados federados
(Lauder) e Estado federal, democrtico e social no art. 20,

15
Jorge Miranda. Manual de Direito Constitucional. 3 ed., Coimbra, Coimbra ed.,
2000, tomo IV, p. 196.
16
A expresso teve por origem proposta do deputado social-democrata Carlo
Schmid.
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pargrafo 1.
Na Espanha, diz o art. 1 que o pas se constitui em
Estado social y democrtico de Derecho. As Constituies
do Brasil (art. 1) e da Polnia (art. 2) utilizam a forma
Estado Democrtico de Direito. J as de So Tom (art. 6),
Cabo Verde (art. 2) e da Repblica Tcheca (art. 1) valem-se
da expresso Estado de Direito Democrtico, tambm
adotada pela Constituio Portuguesa no art. 2, na Reviso
Constitucional de 1982.
17
As Constituies da Bulgria e
Romnia adotam a expresso Estado Democrtico, de Direito
e social nos Prembulos e a da Colmbia refere-se a Estado
social de direito no art. 1. J a Constituio da Repblica da
Guin-Bissau, no art. 3, usa a frmula Estado de democracia
constitucionalmente instituda.
18

A nosso ver, a terminologia mais adequada Estado
Constitucional Democrtico de Direito. Tal estrutura de Estado
tem conformao constitucional, com a previso na Carta de
um rol de direitos fundamentais e de limitaes ao prprio
legislador, em nome de uma esfera inviolvel de direitos do
cidado. O conjunto de princpios constitucionais
conformadores do regime democrtico (soberania e vontade
populares, sufrgio universal, participao democrtica dos
cidados, etc.) revelam que o Estado Constitucional s
constitucional se for democrtico. Da que tal como a vertente
do Estado de direito no pode ser vista seno luz do princpio
democrtico, tambm a vertente do Estado democrtico no
pode ser entendida seno na perspectiva de Estado de direito.
Tal como s existe um Estado de direito democrtico, tambm
s existe um Estado democrtico de direito, isto , sujeito a

17
No texto original da Constituio Portuguesa, a expresso Estado de Direito
democrtico s constava do Prembulo. No corpo da Constituio s havia
referncia a legalidade democrtica.
18
O texto anterior reforma de 1993 mencionava Estado de democracia nacional
revolucionria.
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regras jurdicas.
19

O Estado Constitucional Democrtico de Direito um
Estado material de Direito. No apenas um Estado
Democrtico, mas um Estado Democrtico de Direito, em que
o poder do Estado democrtico est vinculado aos valores e
princpios jurdicos expressos na Constituio, ao qual esto
submetidos todos: cidados, Estado, governo, e a prpria
maioria parlamentar, cuja ao limitada pelos valores
materiais constitucionais, especialmente os direitos
fundamentais.
20

Manoel Gonalves Ferreira Filho critica a expresso
Estado Democrtico de Direito, que a seu ver se vincula a
uma concepo socializante do Estado, por sua ambigidade e
por ser conceito mais poltico do que jurdico
21
. Tal concepo
se funde na doutrina de Elias Diaz para quem a frmula Estado
Democrtico de Direito exprimiria regime poltico que busque
realizar a predominncia da propriedade social dos meios de
produo, enquanto Estado Social de Direito se identificaria
com o neo-capitalismo.

19
J.J. Gomes Canotilho. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5 ed.,
Coimbra, Almedina, 2002, p. 231.
20
No slo se trata de hacer imposible el retorno a una dictadura que se apropie del
poder de hacer normas y que pretenda desde esa apropiacin legitimar su pretensin
de obediencia, sino tambin de cerrar el paso a una concepcin jacobina, o
decisionista-totalitaria, de la democracia, que haga de la decisin mayoritaria la
suprema y todopoderosa instancia del Estado, absoluta e sin lmites. Para ello la
Constitucin ha configurado a la democracia, no como una simple regla mecnica,
ciega a los valores materiales y extrictamente neutral ante ellos, sino como una pieza
inserta en un cuadro de valores materiales que, en cuanto constitucionalizados, se
imponen a su funcionamiento; por ello el artculo 1.1 no califica al Estado slo de
Estado democrtico, sino de Estado democrtico de Derecho. Lo cual quiere decir
un Estado donde el poder del Estado, democrticamente formado, est vinculado al
Derecho, en el sentido de sus valores materiales y de sus principios generales. Pues
el Derecho, dice el Presidente del Tribunal Federal Constitucional alemn, Ernst
BENDA, es algo ms que mera forma, comprende principios fundamentales
positivados, a los quales todos, y tambin el Estado mismo, estn sometidos .
Eduardo Garca de Enterra. Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del
Derecho. Madrid, Civitas, 1996, p. 104, grifo do original.
21
Estado de Direito e Constituio. 2 ed., So Paulo, Saraiva, 1999, p. 63.
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Ambos a nosso ver no tm razo. O Estado Democrtico
de Direito no se vincula ao menos necessariamente a uma
concepo socializante de Estado. Manoel Gonalves extrai tal
noo da redao ao art. 2 da Constituio portuguesa
resultante da reviso constitucional de 1982, que incluiu a
meno a Estado Democrtico de Direito e manteve a
referncia (do texto original da Constituio) transio para
o socialismo.
22
Esta ltima (transio para o socialismo) foi
suprimida nas revises posteriores, o que j demonstra quo
frgil era a associao. Tampouco o conceito ambguo (pelo
contrrio, menos indeterminado que vrios outros conceitos
jurdicos) ou mais poltico que jurdico: como veremos a seguir
(ns 2 e 3) possvel, no atual estgio do direito constitucional
precisar, de forma intersubjetivamente controlvel, seus
parmetros mnimos e seus subprincpios concretizadores.

2. PARMETROS MNIMOS

possvel estabelecer, com razovel preciso, alguns
requisitos mnimos do Estado Constitucional Democrtico de
Direito, que so, todavia, passveis de graduao conforme as
especificidades dos sistemas polticos e jurdicos
correspondentes. Passamos sua meno.
a) Definio precisa e garantia real de direitos
fundamentais, no mnimo aqueles referentes vida,

22
O art. 2 da Constituio Portuguesa, com a redao resultante da primeira reviso
constitucional (1982) estava assim posto: A Repblica Portuguesa um Estado de
direito democrtico, baseado na soberania popular, no respeito e na garantia dos
direitos e liberdades fundamentais e no pluralismo de expresso e organizao
poltica democrticas, que tem por objetivo assegurar a transio para o socialismo
mediante a realizao da democracia econmica, social e cultural, e o
aprofundamento da democracia participativa. A redao hoje vigente a seguinte:
A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico, baseado na soberania
popular, no pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas, no respeito
e na garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais e na separao e
interdependncia de poderes, visando a realizao da democracia econmica, social
e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.
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integridade pessoal, liberdade fsica, de conscincia e
religio, segurana individual e jurdica e igualdade
jurdica;
b) pluralidade de rgos governamentais com funes
distintas, competindo ao Parlamento o primado da funo
legislativa;
c) a reserva da funo jurisdicional a tribunais
independentes, efetivada esta pela existncia de garantias de
independncia dos juzes;
d) princpio da constitucionalidade, com efetivo controle,
jurisdicional ou jurisdicionalizado, da constitucionalidade das
leis;
e) princpio da legalidade dos atos administrativos, com
meios para sua impugnao contenciosa;
f) a existncia de responsabilidade civil do Estado, com
obrigao deste de indenizar os danos causados a particulares
por seus agentes, no exerccio de suas funes.
23


3. SUBPRINCPIOS CONCRETIZADORES

Seguimos aqui o magistrio de Canotilho
24
que menciona
como subprincpios concretizadores do princpio do Estado de
Direito a legalidade da administrao, a segurana jurdica e
proteo da confiana dos cidados, a proibio de excesso e a
proteo jurdica e garantias processuais (controle judicial). A
eles agregaremos o princpio democrtico, a nosso ver
tautologicamente essencial noo de Estado Constitucional
Democrtico de Direito e procuraremos divisar como os
concretiza, no atual ordenamento jurdico constitucional
brasileiro, a jurisprudncia, especialmente do Supremo
Tribunal Federal.


23
Jorge Miranda, obra citada, tomo IV, p. 198.
24
Obra citada, pp. 256-278.
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A) LEGALIDADE

Refere Canotilho que o princpio da legalidade foi muitas
vezes erigido em cerne essencial do Estado de Direito.
25

verdade que o princpio da legalidade necessrio noo de
Estado de Direito. Mas no suficiente. Estado Constitucional
Democrtico de Direito (como j se viu item 2, supra) e se
desenvolver, bem mais que Estado de legalidade. A este
podem chegar mesmo regimes totalitrios, desde que percam
suas caractersticas mais despticas e enquadrem nos
parmetros do respeito lei as atividades de seus funcionrios.
Mas a legalidade , por certo, uma pr-condio
existncia do Estado Constitucional Democrtico de Direito.
Em um Estado de Direito tem de haver legalidade e algo mais.
Mas sem observncia ao princpio da legalidade, no se pode
cogitar de Estado de Direito.
Por isto e por ser o aspecto mais tradicional da noo de
Direito, sua concretizao mais recorrente na jurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal, que inclusive, em nome dela,
justifica o exame pela Corte de textos infra-constitucionais,
pois admitir sua violao, ainda que pelo no conhecimento da
matria pelo STF, implica em leso aos princpios da
legalidade e do due process of law, bsicos do Estado
Democrtico de Direito. Assim, exemplificativamente:
RECURSO EXTRAORDINRIO
PRINCPIOS DA LEGALIDADE E DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL NORMAS LEGAIS
CABIMENTO. A intangibilidade do preceito
constitucional que assegura o devido processo legal
direciona ao exame da legislao comum. Da a
insubsistncia da tese de que a ofensa Carta
Poltica suficiente a ensejar o conhecimento de
extraordinrio h de ser direta e frontal. Caso a

25
Obra citada, pp. 256.
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caso, compete ao Supremo Tribunal Federal
apreciar a matria, distinguindo os recursos
protelatrios daqueles em que versada, com
procedncia, a transgresso a texto constitucional,
muito embora se torne necessrio, at mesmo,
partir-se do que previsto na legislao comum.
Entendimento diverso implica relegar inocuidade
dois princpios bsicos em um Estado Democrtico
de Direito: o da legalidade e do devido processo
legal, com a garantia da ampla defesa, sempre a
pressuporem a considerao de normas
estritamente legais.
26

Tambm pela aplicao do princpio da legalidade, o
STJ, mesmo em nome da fiscalizao tributria, tem limitado
as restries que a administrao pblica pode impor
atividade privada. Assim:
ADMINISTRATIVO PRINCPIO DA
LEGALIDADE PROTOCOLO FIRMADO
ENTRE A SECRETARIA DA FAZENDA DO
ESTADO DO CEAR, COM ANUNCIA DA
JUNTA COMERCIAL, PARA QUE SEJAM
PREVIAMENTE VISADOS PELA CENTRAL
DE CADASTRAMENTO CECAD, RGO
CRIADO PARA INTERCAMBIAR
INFORMAES TRIBUTRIAS, OS ATOS DE
REGISTRO COMERCIAL.
1. Exigncia imposta pela Administrao
Pblica, de carter limitativo para o exerccio de
atividade empresarial, que no encontra amparo
legal.
2. Interpretao do art. 37 da Lei 8934, de

26
Recurso Extraordinrio 194295/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Marco Aurlio, julgado
em 07.11.2000, DJU de 17.08.2001, p. 52. No mesmo sentido, REs 252245/PR,
242064/SC, 247262/BA, 215624MG, 223230/SP, 170463/DF, 158215/RS,
154159/PR, 198016/RJ, 162309/PE, 158655/PA, entre outros.
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18.11.94.
3. Excesso de autoridade na poltica
administrativa tributria.
4. O princpio da legalidade o sustentculo
do regime democrtico.
5. O exerccio da atividade fiscalizadora
tributria h de ser exercido nos limites fixados
pela lei.
27

Em verdade, o princpio da legalidade nos Estados de
Direito contemporneos, que so estados constitucionais,
apresenta duas vertentes. A primeira o princpio da
constitucionalidade. O Estado Constitucional Democrtico de
Direito pressupe uma Constituio estruturante de uma ordem
jurdica normativa fundamental vinculativa de todos os poderes
pblicos. Da decorrem a vinculao do legislador
Constituio e a chamada reserva de Constituio, ou seja,
determinadas questes respeitantes ao estatuto jurdico da
estrutura poltica do Estado devem ser reguladas pela prpria
Constituio. A reserva da Constituio se concretiza na
tipicidade constitucional de competncias dos diversos rgos
estatais; na s admissibilidade de restries constitucionais (e
no por normas infra-constitucionais) de direitos, liberdades e
garantias fundamentais e no reconhecimento de fora
normativa advinda diretamente da Constituio, como o faz o
art. 5, 1, da Constituio brasileira, segundo o qual as
normas (constitucionais) definidoras dos direitos e garantias
fundamentais so auto-aplicveis.
A outra vertente do princpio da legalidade a
prevalncia da lei. Classicamente se apresentava a lei como o
ato de vontade estatal juridicamente mais forte, que, por isto,
prevalece sobre os demais atos estatais, como decretos e atos
administrativos em geral, detendo posio no topo da

27
Recurso Especial 513356/CE, 1 Turma, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em
04.09.2003, DJU de 13.10.2003, p. 270.
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hierarquia das normas, com exceo das normas
constitucionais.
Tal vertente era a face do princpio da legalidade no tat
legal e mesmo no Estado de Direito liberal (com maior clareza
ainda no Estado de Direito liberal formal).
28
Hoje, nos Estados
Constitucionais Democrticos de Direito, o princpio da
prevalncia da lei foi muito relativizado. Canotilho fala de sua
eroso e relativizao e aponta:
Quanto escala de dureza das normas
(Calamandrei), a fora normativa da Constituio
concretizada sobretudo pelo princpio da
constitucionalidade e cuja observncia fiscalizada
pelos tribunais obriga a considerar o princpio da
constitucionalidade como a marca da indiscutvel
superioridade hierrquica das normas
constitucionais. O princpio da legalidade, que
pressupunha um conceito unitrio de forma e fora
de lei, acabada por ser objecto de uma tendencial
relativizao... Alm disso, o princpio da
legalidade substitudo pelo princpio da
constitucionalidade nos casos em que a constituio
serve como habilitao imediata do agir da
administrao.
29


B) SEGURANA JURDICA

O princpio da segurana jurdica, entre ns objeto de
previso constitucional no art. 5, caput da CF, funda-se na
exigncia de estabilidade jurdica, molde a garantir a
calculabilidade e previsibilidade dos atos do Poder Pblico e
dos cidados. Relativamente aos atos normativos, expressa-se
na exigncia de preciso ou determinabilidade das normas: a

28
Vide Parte I, ns 1 e 2.
29
Obra citada, p. 717.
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lei deve ser clara, sua linguagem tem de ser compreensvel,
evitando obscuridades. Sua dico deve ser suficientemente
determinada, forma a garantir uma densidade mnima de
normao (ou seja, pr-determinar minimamente o
comportamento da administrao e dos cidados). Por outro
lado, ainda quanto aos atos normativos, o princpio da
segurana jurdica veda a existncia de leis retroativas, pois a
exigncia de previsibilidade incompatvel com a produo de
efeitos do ato normativo em perodo anterior sua
promulgao e vigncia.
Relativamente aos atos jurisdicionais aponta-se
tradicionalmente que o subprincpio da segurana jurdica
concretiza-se na exigncia de respeito coisa julgada. Cuida-se
de exigncia basilar de segurana jurdica, entre ns, realada
pela jurisprudncia do STF:
O CUMPRIMENTO DAS DECISES
JUDICIAIS IRRECORRVEIS IMPE-SE AO
PODER PBLICO COMO OBRIGAO
CONSTITUCIONAL INDERROGVEL. A
exigncia de respeito incondicional s decises
judiciais transitadas em julgado traduz imposio
constitucional, justificada pelo princpio da
separao de poderes e fundada nos postulados que
informam, em nosso sistema jurdico, a prpria
concepo de Estado Democrtico de Direito. O
dever de cumprir as decises emanadas do Poder
Judicirio, notadamente nos casos em que a
condenao judicial tem por destinatrio o prprio
Poder Pblico, muito mais do que simples
incumbncia de ordem processual, representa uma
incontornvel obrigao institucional a que no se
pode subtrair o aparelho de Estado, sob pena de
grave comprometimento dos princpios
consagrados no texto da Constituio da
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Repblica.
30

Ainda prximo ao instituto da coisa julgada, assim o STF
aplicou o subprincpio da segurana jurdica, diante da
ocorrncia de precluso:
PROCESSO. ORGANICIDADE E
DINMICA. Defeso voltar-se, sem autorizao
normativa, a fase ultrapassada. A poca de
liquidao de precatrio no enseja rediscusso do
ttulo executivo judicial. ptica diversa implica
olvidar a organicidade e a dinmica do Direito,
alando o Estado a posio que no o dignifica.
Paga-se um preo por viver-se em um Estado
Democrtico de Direito e nele encontra-se a
estabilidade das relaes jurdicas, a segurana
jurdica, ensejadas pela precluso.
31

Mas nossos tribunais superiores tm feito dele aplicao
mais rica, apontando vrias outras possibilidades de concreo.
Assim, dele extraem a exigncia de motivao das decises
jurisdicionais.
A anlise da estrutura formal do acrdo
questionado evidencia que esse ato decisrio
revela-se desprovido da necessria fundamentao,
que reclamada e exigida, sob pena de nulidade,
no s pela legislao processual penal (CPP, art.
381, III), como tambm pela prpria Constituio
da Repblica (CF, art. 93, IX). - A exigncia de
motivao dos atos jurisdicionais constitui, hoje,
postulado constitucional inafastvel, que traduz
poderoso fator de limitao ao exerccio do prprio
poder estatal, alm de configurar instrumento
essencial de respeito e proteo s liberdades

30
Questo de Ordem na Interveno Federal 590/CE, Rel. Min. Celso de Mello,
Pleno, julgado em 17.09.1998, DJU de 09. 10.1998, p. 5.
31
AI 249470 AGR/BA, 2 Turma, Rel. Min. Marco Aurlio, julgado em 10.10.2000,
DJU, de 01.12.2000, p. 74.
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pblicas. Com a constitucionalizao desse dever
jurdico imposto aos magistrados - e que antes era
de extrao meramente legal - dispensou-se aos
jurisdicionados uma tutela processual
significativamente mais intensa, no obstante
idnticos os efeitos decorrentes de seu
descumprimento: a nulidade insupervel e
insanvel da prpria deciso. A importncia
jurdico-poltica do dever estatal de motivar as
decises judiciais constitui inquestionvel garantia
inerente a prpria noo do Estado Demcratico de
Direito. Fator condicionante da prpria validade
dos atos decisrios, a exigncia de fundamentao
dos pronunciamentos jurisdicionais reflete uma
expressiva prerrogativa individual contra abusos
eventualmente cometidos pelos orgos do Poder
Judicirio.
32

Igualmente, f-lo o Superior Tribunal de Justia:
A Constituio da Repblica (art. 93, IX)
determina que todos os julgamentos dos rgos do
Poder Judicirio sejam fundamentados. A nfase
est diretamente relacionada com os princpios do
Estado Democrtico de Direito. As partes tm o
direito de conhecer as razes de decidir.
Fundamentar explicitar as razes fticas e
normativas do convencimento do magistrado.
Despacho interlocutrio exige fundamentao
ainda que sucinta.
33

O STF tem da extrado a necessidade de pleno
contraditrio, de forma a assegurar efetivamente a ampla

32
STF, Habeas corpus 69013/PI, Rel, Min. Celso de Mello, 1 Turma, julgado em
24.03.1992, DJU de 01.07.1992, p. 10556.
33
STJ, Habeas-corpus 1054/PE, 6 Turma, Rel Min. Luiz Vicente Cernicchiaro,
julgado em 10.02.1992, DJU de 09.03.1992, p. 2592. No mesmo sentido, no STJ:
RHC 3818/RJ e Resp. 19661/SP.
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defesa:
RECURSO DE HABEAS CORPUS.
DENNCIA. REQUISITOS. CONCURSO DE
AGENTES.
PRINCPIO DA PERSONALIDADE.
A denncia deve descrever os elementos
constitutivos do crime e suas circunstncias.
Importante a narrao do fato. A capitulao
normativa incua. A imputao, alm disso,
precisa individualizar a conduta de cada autor. A
regra vlida tambm para o caso de concurso de
agentes. Decorrncia da imprescindibilidade dos
princpios do contraditrio e defesa plena. O
aditamento denncia no supre, no Estado de
Direito democrtico, a deficincia da acusao. A
Constituio da Repblica consagra o princpio da
personalidade. Rejeita, pois, a responsabilidade
pelo fato de outrem.
34

e
A denncia deve descrever o fato com todas
as suas circunstncias (CPP, art. 41). Em se
tratando de Prefeito Municipal, quando se trata de
ato decorrente de funo de outro agente, dado
refugir as atribuies do Chefe do Executivo,
impe-se afirmar haver determinado, ou sugerido
que o ato fosse praticado. Observncia da
finalidade da exigncia legal, visando a ensejar o
contraditrio e a defesa plena (instituto inerente ao
Estado de direito democrtico).
35

Por fim, relativamente aos atos administrativos, o
subprincpio da segurana jurdica deve ser objeto de

34
Recurso ordinrio em habeas corpus 759/SP, 6 Turma, Rel. Min. Vicente
Cernicchiaro, julgado em 25.06.1991, Revista do STF, vol. 24, p. 127.
35
Agravo Regimental no Agravo de instrumento 132270/PR, 6 Turma, Rel. Min.
Luiz Vicente Cernicchiaro, julgado em 14.04.1997, DJU 02.06.1997, p. 23898.
168 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


ponderao com o da legalidade molde a verificar-se, nos casos
concretos, qual adquire prevalncia. Almiro do Couto e Silva,
em estudo pioneiro, no Brasil, na dcada de 1980, apontou:
importante que se deixe bem claro,
entretanto, que o dever (e no o poder) de anular os
atos administrativos invlidos s existe, quando no
confronto entre o princpio da legalidade e o da
segurana jurdica o interesse pblico recomende
que aquele seja aplicado e este no. Todavia, se a
hiptese inversa verificar-se, isto , se o interesse
pblico maior for de que o princpio aplicvel o
da segurana jurdica e no o da legalidade da
Administrao Pblica, ento a autoridade
competente ter o dever (e no o poder) de no
anular, porque se deu a sanatria do invlido, pela
conjugao da boa-f dos interessados com a
tolerncia da Administrao e com o razovel lapso
de tempo transcorrido. Deixando o ato de ser
invlido, e dele havendo resultado benefcios e
vantagens para os destinatrios, no poder ser
mais anulado, porque, para isso, falta precisamente
o pressuposto da invalidade. E nem poder,
igualmente, ser revogado, porque gerou Direitos
Subjetivos.
...
A Administrao Pblica brasileira, na quase
generalidade dos casos, aplica o princpio da
legalidade, esquecendo-se completamente do
princpio da segurana jurdica. A doutrina e
jurisprudncia nacionais, com as ressalvas
apontadas, tm sido muito tmidas na afirmao do
princpio da segurana jurdica.
Ao dar-se nfase excessiva ao princpio da
legalidade da Administrao Pblica a ao aplic-lo
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a situaes em que o interesse pblico estava a
indicar que no era aplicvel, desfigura-se o Estado
de Direito, pois se lhe tira um dos seus mais fortes
pilares de sustentao, que o princpio da
segurana jurdica, e acaba-se por negar justia.
36

Tal timidez jurisprudencial hoje comea a ser superada.
O STJ tem restringido o poder da Administrao de anular seus
atos pela estreita observncia dos princpios constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa: O poder de a administrao
pblica anular seus prprios atos no absoluto, porquanto h
de observar as garantias constitucionais da ampla defesa e do
contraditrio.
37
Ou: A instaurao do procedimento
administrativo para anular atos sob a fundamentao de terem
sido praticados com vcios insanveis deve, contudo, em
homenagem aos princpios, norteadores do regime poltico
democrtico, seguir, com todo rigor, o devido processo legal
(art. 5, LV, da CF).
38

O Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul tem
reiteradamente decidido caracterizar-se a decadncia
administrativa e portanto preponderar o princpio da
segurana jurdica sobre o da legalidade quando decorridos
cinco anos de percepo do benefcio pelo particular, em boa-
f e sem insurgncia da Administrao.
AO DECLARATRIA. DIREITO
PREVIDENCIRIO. FILHAS SOLTEIRAS.
DEPENDNCIA. DIREITO PERCEBER
PENSO. DECADNCIA ADMINISTRATIVA.
Decorrido o prazo de cinco anos, contados da
data a partir de quando a filha solteira completou
21 anos, ou, se j maior, de quando passou a

36
Princpios da legalidade da administrao pblica e da segurana jurdica no
Estado de Direito contemporneo. Revista de Direito Pblico, n 84, pp. 61-62.
37
ROMS 737/90, RJ, 2 Turma, Rel. Min. Pdua Ribeiro, DJU 06.12.1993.
38
MS 5283/DF, 1 Seo, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em 13.10.1999, DJU de
08.03.2000, p. 39.
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receber a penso, operou-se a decadncia
administrativa a impossibilitar a reviso do ato
administrativo.
39

Finalmente, o STF tem-na acolhido:
Considera-se, hodiernamente, que o tema
tem, entre ns, assento constitucional (princpio do
Estado de Direito) e est disciplinado,
parcialmente, no plano federal, na Lei n 9.784, de
29 de janeiro de 1999 (v.g. art. 2).
Em verdade, a segurana jurdica, como
subprincpio do Estado de Direito, assume valor
mpar no sistema jurdico, cabendo-lhe papel
diferenciado na realizao da prpria idia de
justia material.
Na espcie resta evidente que a deciso
administrativa consulta integralmente o princpio
da segurana jurdica. Se se afigurava pacfico o
entendimento autorizativo da criao dos cursos
antes do advento da nova disciplina legal, no h
porque negar validade resoluo que se limita a
reconhecer a plena legitimidade de sua instituio
nesse perodo. Orientao contrria revelar-se-ia
afrontosa ao princpio do Estado de Direito na
acepo de segurana.
40


c) PROPORCIONALIDADE

No Estado Constitucional Democrtico de Direito h

39
TJRS, AC 70007063795, 1 CCvel, Rel. Des. Henrique Osvaldo Poeta Roenick,
julgada em 15/10/2003. A questo tem sido repetitiva no caso do pagamento de
penses a filhas solteiras, maiores de idade, de servidores pblicos falecidos e
posterior alterao da interpretao dada ao art. 73 da Lei Estadual 7672/82, pela
administrao.
40
STF, Recurso em Mandado de Segurana 23383/DF, 2 Turma, Rel. Min. Gilmar
Mendes, julgado em 18.06.2003, DJU 06.02.2004.
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 171


extensa previso constitucional de direitos fundamentais, que
freqentemente entram, em situaes concretas, em coliso,
como se exemplificou linhas acima, com os princpios da
legalidade e segurana jurdicas. A determinao de qual
prevalecer em cada situao, far-se- pela ponderao de seu
peso naquela situao, luz do princpio da proporcionalidade.
Sua operacionalizao requer a observncia de trs nveis
de exame: adequao (a medida adotada pela administrao
deve ser apropriada consecuo do fim); necessidade (no
existir meio alternativo e apropriado consecuo do fim
visado, que no restrinja, na mesma intensidade, o direito
fundamental objeto de coliso) e da proporcionalidade em
sentido estrito (ou justa medida), que consiste na comparao
entre a importncia da realizao do fim visado e a intensidade
da restrio imposta a outros direitos fundamentais.
Como sabido, a doutrina sobre o princpio da
proporcionalidade e seu trplice aspecto, como meio de efetuar
a ponderao dos respectivos pesos nos casos de conflitos de
direitos fundamentais, foi objeto de longa construo pela
jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal Alemo,
posteriormente sistematizada pela doutrina daquele pas, da se
desenvolvendo para outras naes especialmente aquelas de
direito continental. Foi, inclusive, positivado no Tratado da
Unio Europia (art. 5) e nos arts. 18, pargrafo 2, 19,
pargrafo 4 e 266, pargrafo 2 da Constituio portuguesa.
41


41
Art. 18, pargrafo 2: A lei s pode restringir os direitos, liberdades e garantias
nos casos expressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se
ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos.
Art. 19, pargrafo 4: A opo pelo estado de stio ou pelo estado de emergncia,
bem como as respectivas declarao e execuo, devem respeitar o princpio de
proporcionalidade e limitar-se, nomeadamente quanto s suas extenso e durao e
aos meios utilizados, ao estritamente necessrio ao pronto restabelecimento da
normalidade constitucional.
Art. 266, pargrafo 2: Os rgos e agentes administrativos esto subordinados
Constituio e lei e devem actuar, no exerccio das suas funes, com respeito
172 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


Independentemente de sua positivao, a aplicao do
princpio da proporcionalidade (de forma expressa ou no)
imposio para a soluo, por ponderao, dos conflitos entre
princpios. Em nossa jurisprudncia podemos colher vrios
exemplos. Aqui encontramos casos de ponderao entre a
proteo a deficientes fsicos e o equilbrio econmico
financeiro do contrato administrativo:
Recurso Ordinrio em Mandado de
Segurana contra acrdo que entendeu
constitucional a Lei do Estado do Cear n
12.568/1996 que isentou os deficientes fsicos do
pagamento de tarifas para o uso de nibus de
empresa permissionria de servio regular comum
intermunicipal.
...
O tratamento diferenciado dispensado aos
deficientes fsicos configura princpio
constitucional que procura, por meio de tratamento
distinto, promover-lhes a integrao na sociedade.
O princpio da isonomia, ao invs de ser infringido,
prestigiado, conforme os postulados da igualdade
material que atualmente consubstancia.
No sopesamento de valores, diante do caso
concreto, o princpio do amparo aos deficientes
fsicos prevalece sobre o princpio do equilbrio
econmico-financeiro do contrato administrativo,
consoante os ditames da proporcionalidade.
42

Exemplo, por sua vez, de ponderao entre o direito
sade e observncia do oramento pblico:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
SEGURANA. DOENA CONGNITA

pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, de Justia, da imparcialidade e
da boa-f.
42
STJ, 1 Turma, ROMS 13084/CE, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em
28.05.2002, DJU 01.07.2002, p. 214.
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 173


GRAVE. MIELOMENINGOCELE INFANTIL.
NECESSIDADE DE TRATAMENTO POR MEIO
DE APARELHO TERAPUTICO NO
FABRICADO NO PAS. DEVER DO ESTADO.
DIREITO FUNDAMENTAL VIDA E
SADE.
1. O direito sade, expressamente tutelado
pela Carta de 1988, veio se integrar ao conjunto de
normas e prerrogativas constitucionais que, com o
status de direitos e garantias fundamentais, tm por
fim assegurar o pleno funcionamento do estado
democrtico de direito, pautado na mais moderna
concepo de cidadania.
2. No se pode generalizar a aplicao da
norma que veda ao Estado a concesso de auxlio
financeiro para tratamento fora do Pas, a ponto de
abandonar, sua prpria sorte, aqueles que,
comprovadamente, no podem obter, dentro de
nossas fronteiras, tratamento que garanta condies
mnimas de sobrevivncia digna.
3. No havendo no Pas equipamento
teraputico apropriado ao tratamento da
enfermidade, justifica-se que o Estado disponibilize
recursos para a sua aquisio no exterior, no
podendo servir de bice s pretenses do doente,
necessitado, argumentos fundados em questes
burocrticas, de cunho oramentrio.
43

Ou entre o direito sade, bem como a proteo
infncia e o princpio da legalidade:
FGTS - LEVANTAMENTO DO SALDO -
TRATAMENTO DE SADE - AQUISIO DE
APARELHO AUDITIVO PARA FILHA MENOR

43
STJ, 1 Seco, MS 8740/DF, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, julgado em
26.02.2003, DJU de 09.02.2004, p. 127.
174 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


- POSSIBILIDADE.
1. tranqila a jurisprudncia do STJ no
sentido de permitir o saque do FGTS, mesmo em
situaes no contempladas pelo art. 20 da Lei
8.036/90, tendo em vista a finalidade social da
norma.
2. O princpio constitucional da dignidade da
pessoa humana, com assento no art. 1, III, da
CF/88, fundamento do prprio Estado
Democrtico de Direito, que constitui a Repblica
Federativa do Brasil, e deve se materializar em
todos os documentos legislativos voltados para fins
sociais, como a lei que instituiu o Fundo de
Garantia por Tempo de Servio.
44


D) PROTEO JURDICA E GARANTIAS PROCESSUAIS
(CONTROLE JUDICIAL)

O controle judicial significa a existncia de uma proteo
jurdico judiciria individual sem lacunas. exigncia
fundamental na noo de Estado Constitucional Democrtico
de Direito, pois a garantia dos direitos fundamentais
constitucionalmente assegurados s pode ser efetiva quando,
no caso de violao, houver uma instncia independente que os
restabelea (o que exigncia da observncia do prprio
princpio da constitucionalidade). Tal assegurado na
Constituio Federal, entre os direitos e garantias individuais
fundamentais, pelo art. 5, inciso XXXV, matria cuja
alterao inclusive vedada ao poder constituinte derivado
(art. 60, 4, IV).
A jurisprudncia tem dado efetividade a tal garantia,
inclusive restringindo crescentemente o mbito das reas

44
STJ, 2 Turma, REsp 560777/PR, Rela. Min. Eliana Calmon, julgado em
04.12.2003, DJU de 08.03.2004, p. 234.
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 175


tradicionalmente entendidas como imunes ao controle judicial,
como, por exemplo, matria disciplinar. Paradigmtico aqui, o
excerto a seguir referido, de deciso da Corte Suprema:
A Constituio Brasileira de 1988 prestigiou
os instrumentos de tutela jurisdicional das
liberdades individuais ou coletivas e submeteu o
exerccio do poder estatal - como convm a uma
sociedade democrtica e livre - ao controle do
Poder Judicirio. Inobstante estruturalmente
desiguais, as relaes entre o Estado e os
indivduos processam-se, no plano de nossa
organizao constitucional, sob o imprio estrito da
lei. A rule of law, mais do que um simples legado
histrico-cultural, constitui, no mbito do sistema
juridico vigente no Brasil, pressuposto conceitual
do Estado Democrtico de Direito e fator de
conteno do arbtrio daqueles que exercem o
poder. preciso evoluir, cada vez mais, no sentido
da completa justiciabilidade da atividade estatal e
fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e
qualquer fiscalizao judicial. A progressiva
reduo e eliminao dos crculos de imunidade do
poder h de gerar, como expressivo efeito
conseqencial, a interdio de seu exerccio
abusivo. O mandado de segurana desempenha,
nesse contexto, uma funo instrumental do maior
relevo. A impugnao judicial de ato disciplinar,
mediante utilizao desse writ constitucional,
legitima-se em face de trs situaes possveis,
decorrentes (1) da incompetncia da autoridade, (2)
da inobservncia das formalidades essenciais e (3)
da ilegalidade da sano disciplinar.
45


45
MS 20999/DF, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 21.03.1990. RTJ
131/1101.
176 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


E quanto possibilidade de controle judicial dos atos de
Comisses Parlamentares de Inqurito, assentou a Corte
Suprema:
O CONTROLE DO PODER CONSTITUI
UMA EXIGNCIA DE ORDEM POLTICO-
JURDICA ESSENCIAL AO REGIME
DEMOCRTICO. - O sistema constitucional
brasileiro, ao consagrar o princpio da limitao de
poderes, teve por objetivo instituir modelo
destinado a impedir a formao de instncias
hegemnicas de poder no mbito do Estado, em
ordem a neutralizar, no plano poltico-jurdico, a
possibilidade de dominao institucional de
qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais
rgos da soberania nacional. Com a finalidade de
obstar que o exerccio abusivo das prerrogativas
estatais possa conduzir a prticas que transgridam o
regime das liberdades pblicas e que sufoquem,
pela opresso do poder, os direitos e garantias
individuais, atribuiu-se, ao Poder Judicirio, a
funo eminente de controlar os excessos
cometidos por qualquer das esferas
governamentais, inclusive aqueles praticados por
Comisso Parlamentar de Inqurito, quando incidir
em abuso de poder ou em desvios inconstitucionais,
no desempenho de sua competncia
investigatria.
46

O controle judicial envolve a garantia da via judicial
(controle sem lacunas), a existncia de garantias processuais
(clusula do due process of law, posta no art. 5, LIV da CF)
e o princpio do juiz natural (CF, art. 5, XXXVIII e LIII).

46
MS 23452-RJ, Pleno, Relator Min. Celso de Mello, julgado em 16.09.1999, DJU
de 12.05.2000, p. 20. No mesmo sentido: STF, MS 23851-DF, DJU 26.09.2001, p.
98.
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 177


Sobre garantias processuais, de apontar deciso do
Superior Tribunal de Justia que concedeu habeas corpus, para
trancar investigao policial sob o fundamento que com o
Estado democrtico de direito, que tem como um dos seus
fundamentos a dignidade da pessoa humana, no compadece a
investigao policial prolongada por mais de lustro a respeito
de apenas uma operao bancria.
47

J o princpio do juiz natural que reflete noo
vinculada s matrizes poltico-ideolgicas que informam a
concepo do Estado Democrtico de Direito - constitui
elemento determinante que conforma a prpria atividade
legislativa do Estado e que condiciona o desempenho, pelo
Poder Pblico, das funes de carter persecutrio em juzo. O
postulado do juiz natural, por encerrar uma expressiva garantia
de ordem constitucional, limita, de modo subordinante, os
poderes do Estado - que fica, assim, impossibilitado de instituir
juzos ad hoc ou de criar tribunais de exceo -, ao mesmo
tempo em que assegura, ao acusado, o direito ao processo
perante autoridade competente abstratamente designada na
forma da lei anterior, vedados, em conseqncia, os juzos ex
post facto.
48

O controle judicial instrumento, ainda, da efetivao da
garantia de responsabilidade civil do Estado por prejuzos
decorrentes de atos de seus agentes, nesta qualidade (CF, art.
37, 6), que inclumos entre os parmetros mnimos da noo
de Estado Constitucional Democrtico de Direito.
49

E) PRINCPIO DEMOCRTICO

O Estado Constitucional tambm um Estado

47
RHC 9970/MT, 6 Turma, Rel. Min. Fontes de Alencar, julgado em 13.03.2001,
Lex STJ 147/268.
48
STF, 1 Turma, AI 177313 AgR/MG, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em
23.04.1996, DJU 17.05.1996, p. 16343.
49
Ver n 2, supra.
178 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


Democrtico. Nele, o exerccio do poder, nos limites traados
pela constituio, subordina-se a requisitos de legitimidade, por
formas de consenso social derivadas tanto da democracia
representativa (escolha dos representantes pelo voto direto,
secreto, universal e peridico tambm erigido em clusula
ptrea em nossa Constituio), como pelo estmulo a formas de
democracia direta (CF, art. 14, I, II, III).
Em suma, no Estado Constitucional Democrtico de
Direito est sempre presente o princpio democrtico, ao lado
do balizamento da ao dos Poderes Pblicos pelos direitos
fundamentais previstos na Constituio.
50
Os dois se auto-
limitam, convivem e seus conflitos resolvem-se por ponderao
de seus pesos, nos casos concretos.
H uma interao de dois princpios
substantivos o da soberania do povo e o dos
direitos fundamentais e a mediatizao dos
princpios adjetivos da constitucionalidade e da
legalidade. Numa postura extrema de irrestrito
domnio da maioria, o princpio democrtico
poderia acarretar a violao do contedo essencial
de direitos fundamentais; assim como, levado aos
ltimos corolorrios, o princpio da liberdade

50
Exemplo de ponderao entre os direitos fundamentais reconhecidos na
Constituio e o princpio da democracia temos na deciso do Superior Tribunal de
Justia no ROMS 2171/GO, 6 Turma, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, julgado
em 12.04.1993, DJU 02.08.1993, p. 14273: A Constituio da Repblica garante o
direito de greve aos funcionrios pblicos, nos limites definidos em lei
complementar (art. 37, VII). Essa legislao no poder recusar a paralisao da
atividade, essncia da greve, universalmente reconhecida. Alm disso, so passados
quatro anos de vigncia da Carta Poltica. O legislador mantm-se inerte. Esses dois
dados conferem legalidade ao exerccio do direito, observando-se, analogicamente,
princpios e leis existentes. Caso contrrio, chegar-se-ia a um absurdo: a eficcia da
Constituio depende de norma hierarquicamente inferior. No obstante a
legalidade, incensurvel o desconto dos dias parados. A conseqncia prpria da
greve, nos estados de direito democrtico. nus tpico do movimento. O pagamento
depende de negociao. No mesmo sentido, decises do STJ nos ROMS 2717/SC,
2675/SC, 1965/SP, 4531/SC.
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 179


poderia recusar qualquer deciso poltica sobre a
sua modelao; o equilbrio obtm-se atravs do
esforo de conjugao, constantemente renovado e
actualizado, de princpios, valores e interesses, bem
como atravs de uma complexa articulao de
rgos polticos e jurisdicionais, com gradaes
conhecidas.
51

52


4. VERFASSUNGSTAAT E SUAS DIMENSES
ESSENCIAIS.

Verfassungstaat expresso que vem sendo proposta
pela doutrina alem para designar a forma mais elevada do
Estado de Direito. Pode ser traduzido por Estado de
Constituio e se identifica com a noo que aqui referimos
como Estado Constitucional Democrtico de Direito.
Podemos apontar-lhe quatro dimenses essencias:
constitucionalidade, sistema de direitos fundamentais,
socialidade e democracia.
Na prpria denominao alem, ou na usada neste
trabalho, vem posta a noo de constitucionalidade. A
Constituio no uma simples lei, mesmo que de maior
hierarquia, mas uma ordenao estruturante do prprio Estado
e um limitador da atuao de todos os atos estatais.
Constitucionalidade tambm implica a existncia de controle
da conformao das leis Constituio por rgo jurisdicional
(modelo da Suprema Corte americana) ou jurisdicionalizado
(modelo dos Tribunais Constitucionais europeus). Significa
vinculao do legislador Constituio, vinculao de todos os

51
Jorge Miranda, obra citada, tomo IV, p. 211, grifo nosso.
52
Conclumos assim a exposio dos subprincpios concretizadores do Estado
Constitucional Democrtico de Direito. Evidentemente, so possveis outras
classificaes de subprincpios: Manoel Gonalves Ferreira Filho, por exemplo,
aponta como princpios do Estado de Direito legalidade, igualdade e justicialidade
(obra citada, pp. 23-37).
180 | RIDB, Ano 1 (2012), n 1


rgos estatais (administrativos e jurisdicionais) tambm
Constituio, reserva da Constituio (matrias jurdico-
poltico estruturantes do Estado e restries aos direitos
constitucionais fundamentais s podem ser normadas pela
Constituio) e o reconhecimento de fora normativa da
Constituio (auto-aplicabilidade de suas normas bsicas,
especialmente sobre direitos fundamentais).
A segunda dimenso essencial a existncia de um
catlogo de direitos fundamentais, a vincular todas as entidades
pblicas e privadas, e objeto de proteo, ante atos de terceiros,
pelos Poderes Pblicos. Entre ns, os direitos e garantias
individuais so defesos alterao pelo poder constituinte
derivado (CF, art. 60, 4, IV), constituindo as chamas
clusulas ptreas (ou clusulas de eternidade ou ncleo
duro, como referem a doutrina constitucional alem e
francesa, respectivamente). Os direitos fundamentais, ncleo
do chamado constitucionalismo de valores, incluem no s
direitos a prestaes negativas (os direitos individuais clssicos
do Estado de Direito Liberal), mas tambm a prestaes
positivas, pelo Estado e inclusive por particulares (assim por
exemplo, o art. 5, XXIII de nossa Constituio, que obriga o
particular, por bvio a utilizar a propriedade molde a atender
sua funo social).
Tal aponta para a terceira dimenso, da socialidade. Este
Estado de Direito um estado social, caracterizado, alm de
pelo reconhecimento de direitos individuais, pela densidade da
normao de direitos sociais (assim, CF, arts. 6 e 7), includos
entre os referidos, direitos a aes estatais positivas e mesmo
com fora normativa ante particulares (inmeros dos direitos
dos trabalhadores, assegurados pelo art. 7 da CF). Na doutrina
constitucional alem, freqente o uso da expresso Estado
Social e Democrtico de Direito, colhida dos art. 20, pargrafo
1 e 28, pargrafo 1 da Lei Fundamental (nmero 1, supra).
Por fim, essencial a dimenso da democracia, como
RIDB, Ano 1 (2012), n 1 | 181


forma da legitimao do exerccio do poder, nos limites em que
o estruturou a Constituio, atravs da democracia
representativa, sob a forma de sufrgio e mandato popular, ou
mesmo pela utilizao de formas de democracia direta (nmero
3, c, supra).

CONCLUSO

O Estado de Direito Liberal substancial foi o paradigma
jurdico-poltico do Estado burgus revolucionrio; o Estado de
Direito Liberal formal foi o modelo constitucional da
consolidao do poder da burguesia (ou da composio de seus
interesses com os da nobreza). O Estado Constitucional
Democrtico de Direito o paradigma jurdico-poltico do
Estado do bem-estar social que se desenvolveu principalmente
na Europa, aps a 2 Guerra Mundial
53
e onde o
constitucionalismo alemo (Lei Fundamental e formas de sua
concretizao pelo Tribunal Constitucional) alcanaram
desenvolvimento mpar. Pode-se dizer, ento, que o Estado
Constitucional Democrtico de Direito corresponde
estruturao jurdico-constitucional do Estado moderno.
Cabe perguntar se nos tempos de ps-modernidade, aps

53
Estava definitivamente ultrapassada a fase da autarquia e independncia da esfera
econmica e social perante o Estado poltico, tanto mais que referida dinmica dos
mecanismos econmicos acresciam factores exgenos resultando fundamentalmente
da nova dimenso adquirida pela reivindicao igualitria dos que mais directa e
imediatamente sofriam as conseqncias da irracionalidade da razo burguesa. Pois,
se at a essa reivindicao se exprimira fundamentalmente no terreno ilegtimodos
afrontamentos sociais, o progressivo e irrecusvel alargamento dos direitos polticos
s massas trabalhadoras projectara-a para dentro das portas da cidade. O Estado no
seu conjunto e no apenas os mais lcidos protagonistas reconhecia agora a
necessidade de superar os pressupostos do liberalismo e assumia, no objectivo da
prossecuo da justia social, a via para a integrao das camadas at ento
marginalizadas. E este objectivo era tanto mais inadivel quanto, nas convulses que
atravessavam a Europa, era cada vez mais presente a referncia alternativa
sovitica de resoluo da questo social. Jorge Reis Novais, obra citada, p. 192,
grifos do original.
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o influxo das chamadas idias neo-liberais e de progressiva
reduo de direitos sociais e de prestaes caractersticas do
Estado do bem-estar, seria ainda a forma jurdico-
constitucional mais apropriada. Em suma, o neo-capitalismo
liberal compatvel como Estado Constitucional Democrtico
de Direito?
Jorge Reis Novais aps manifestar a dvida, responde
com reservas, pela afirmativa, pois a polmica se reduziria
questo da socialidade e os neo-liberais no a excluem
totalmente; nem poderiam faz-lo, face ao grau de insero da
interveno estatal nas sociedades contemporneas.
54
A ns
parece, que a forte predominncia, em determinada sociedade,
das concepes neo-liberais, implicaria sim, avassaladora
reduo do peso da dimenso da socialidade. Nossos textos
constitucionais, a doutrina a respeito dos direitos fundamentais,
o prprio desenvolvimento do direito, e as amplssimas e em
grande parte ainda inexploradas possibilidades de concreo
das Constituies pelos tribunais, representam extraordinria
possibilidade de resistncia descaracterizao da dimenso da
socialidade, que representa o desenvolvimento de algumas das
caractersticas de maior generosidade do ser humano: os ideais
de solidariedade e fraternidade, inspirados no respeito
dignidade de cada um dos nossos semelhantes. Este trabalho
apresentou alguns exemplos reais de concreo dos princpios
constitutivos do Estado Constitucional Democrtico de Direito
pela jurisprudncia de nossos Tribunais Superiores: um campo
ainda muito mais vasto est por ser descoberto e realizado no
cumprimento desta tarefa, fundamental para garantia dos
valores constitucionais. Constitui, cremos, o grande desafio aos
juristas comprometidos com o que representa, nas dimenses
essenciais aqui apontadas, a idia de Estado Constitucional
Democrtico de Direito.


54
Obra citada, pp. 231-232, nota 530.
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