O PLANO DIRETOR E AS LEIS ORAMENTRIAS (PPA, LDO, LOA)
COMO INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAO
PBLICA. O conhecimento do oramento e das finanas pblicas tem uma enorme importncia para a sociedade. No oramento est registrada a arrecadao dos tributos e como eles so despendidos. Portanto ele contm, em seu significado, um passo decisivo para a cidadania. Nesse sentido, antes de abordarmos o Plano iretor e as !eis Oramentrios, vamos tocar rapidamente em alguns aspectos da "uesto tributria. Quest T!"#ut$!"% u&% Lut% '"st(!")% # cobrana dos tributos uma luta hist$rica e e%plosiva no mundo e no &rasil. #o longo dos sculos, tem sido causa ou prete%to para inmeras revolu'es e transforma'es sociais. (m )* de +unho de ),)*, o rei -oo da .nglaterra, denominado -oo /em 0erra, foi obrigado a assinar a 1agna 2arta. ! estava definido3 4No lanaremos ta%as ou tributos sem o consentimento do conselho geral do reino, a no ser para o resgate da nossa pessoa, para armar cavaleiro nosso filho mais velho ou para celebrar, uma nica ve5, o casamento da nossa filha mais velha e, esses tributos no e%cedero limites ra5oveis6 in 100 Discursos Histricos; Figueiredo, Carlos; Editora Leitura, 2002, p.116 e 117. Portanto, h cerca de 788 anos, a .nglaterra + se preocupava com regras "ue norteavam o lanamento de tributos. # data nacional da independ9ncia norte:americana, ; de +ulho de )<<=, fa5 lembrar "ue uma das ra5'es "ue desencadeou a guerra de libertao foi a cobrana de impostos como o !ugar "ct >)<=;?, "ue ta%ava produtos "ue no viessem das #ntilhas &ritnicas6 do !ta#p "ct >)<=*?, "ue e%igia selagem at de dados e baralhos >ato posteriormente revogado?6 e o $ea "ct % !ei do 2h >)<<@? "ue concedia o monop$lio deste comrcio A 2ompanhia das Bndias Orientais. (sse ltimo fato causou grande revolta. Os colonos norte:americanos vestiram:se de Cndios e +ogaram ao mar o ch dos navios da 2ompanhia das Bndias "ue estavam ancorados no porto de &oston. No &rasil, a "uesto da cobrana de impostos marcou profundamente algumas rebeli'es ao longo de nossa hist$ria. # primeira delas foi a .nconfid9ncia 1ineira, umas das tentativas de libertar o paCs de Portugal, "ue resultou no enforcamento do her$i 0iradentes e no desterro das lideranas envolvidas no movimento. O motivo principal dessa revolta foi a 4derramaD, isto , a cobrana de impostos atrasados feita pelos coloni5adores portugueses aos moradores das 1inas Eerais. (ntre as dcadas de )7@8 e )7;8 o &rasil foi palco do mais longo conflito armado em seu territ$rio e na #mrica do /ul : a Euerra dos Farrapos, na ento provCncia do Gio Erande do /ul. Hma das "uest'es centrais desse conflito foi a ta%ao do char"ue >carne:seca? rio:grandense pelo governo imperial, en"uanto os produtos "ue vinham do Hruguai e da #rgentina estavam isentos desse imposto. # elite gacha, profundamente pre+udicada em seus interesses por"ue perdia competitividade no mercado interno de consumo da carne, foi A guerra contra o imprio. PoderCamos descrever a"ui inmeros outros e%emplos de fatos hist$ricos "ue demonstram as lutas travadas em torno da "uesto tributria 1 e "ue originaram profundas mudanas na relao entre o (stado e a sociedade civil. O!*%+",%- . Est%. B!%s"/e"! # organi5ao polCtico:administrativa do (stado &rasileiro ocorre atravs dos poderes (%ecutivo, !egislativo e -udicirio. O poder (%ecutivo representado pelo Presidente da Gepblica6 por ,< Eovernadores dos (stados e do istrito Federal e pelos Prefeitos dos *.*=@ municCpios brasileiros. # populao representada pelo poder !egislativo Federal "ue integrado por *)@ deputados federais e por 7) senadores, representantes dos (stados e do istrito Federal. I ainda centenas de deputados e de5enas de milhares de vereadores "ue representam a populao e legislam em seus respectivos estados e cidades. O Poder -udicirio decide as disputas relativas As leis e estabelece penas para os infratores e composto por instncias federal e estadual. O 4aparatoD do (stado no &rasil composto por milh'es de funcionrios pblicos, professores, mdicos, policiais, fiscais ligados ao Poder (%ecutivo, ao Poder !egislativo e ao Poder -udicirio. Na rea federal >(%ecutivo, !egislativo, -udicirio? h cerca de um milho de servidores. No /enado Federal, para atender 7) senadores, h cerca de )8 mil servidores. Nos estados so cerca de @,< milh'es e, nos municCpios de todo o &rasil, e%istem apro%imadamente *,; milh'es de funcionrios. No total, h mais de )8 milh'es de pessoas trabalhando para o (stado6 in &or 'ue participar da pol(tica) "rruda !a#paio, &l(nio * Editora !arandi+. O tamanho do (stado e de suas atribui'es tem sido ob+eto de debates intensos, especialmente nos meios econJmicos e polCticos. (m nosso entender, o (stado deve assegurar o e%ercCcio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem:estar, o desenvolvimento, a igualdade e a +ustia como valores supremos de uma sociedade fraterna. (, o seu 4tamanhoDdeve ser a"uele "ue atenda a esses ob+etivos de forma +usta e e"uilibrada. Que& Suste+t% Est%. B!%s"/e"!0 O sistema tributrio brasileiro tem como base a 2onstituio Federal, "ue trata da matria entre os artigos );* e )=,. Nesses artigos esto definidos os tributos e disposi'es sobre processos de criao e transfer9ncia de recursos por parte da Hnio, (stados e 1unicCpios. Os cidados brasileiros, por meio da tributao, viabili5am todos os investimentos feitos no paCs e pagam os salrios dos polCticos e dos milh'es de funcionrios "ue trabalham para o (stado. # parcela da populao "ue mais paga tributos a de bai%a renda. 0rata:se de uma in+ustia tributria "ue precisa ser mais conhecida pela populao e amplamente divulgada. (studos desenvolvidos pelo .nstituto de Pes"uisas (conJmicas #plicadas >.P(#? comprovam claramente tal situao. /egundo estes estudos, em ,887 pessoas cu+a renda familiar alcanava at dois salrios mCnimos comprometiam *@,KL de seus ganhos com o pagamento de tributos. (n"uanto "ue outras, cu+a renda era superior a @8 salrios mCnimos comprometiam ,K,8L. Outro dado de desta"ue mostra "ue um trabalhador "ue ganhava at dois salrios mCnimos precisava trabalhar )K< 2 dias para pagar os tributos en"uanto um "ue ganhava mais de @8 salrios mCnimos trabalhava, )8= dias. (ssa situao ocorre por"ue cerca de *8L da carga tributria indireta, isto , incide sobre o consumo, atingindo indiscriminadamente toda a populao, independentemente da renda e da ri"ue5a. # cobrana da maioria dos tributos vem embutida no preo final das mercadorias caso do .21/, .P. e 2OF.N/. Por e%emplo, um cidado "ue ganhe mil reais por m9s e colo"ue cem reais de gasolina no tan"ue do carro est pagando cin"Menta e tr9s reais de impostos. (n"uanto um outro "ue ganhe @8 mil reais e abastece o tan"ue pelo mesmo valor tambm paga os mesmos cin"Menta e tr9s reais. Nos paCses capitalistas desenvolvidos a maior parte da carga tributria direta e recai sobre a renda, a ri"ue5a, a propriedade e a herana. (sses critrios so mais +ustos do "ue os e%istentes no &rasil por"ue tributa diretamente "uem ganha mais e tem melhor condio de pagamento. Por e%emplo, na .nglaterra, o imposto sobre a herana cobrado h mais de @88 anos. Nuando da morte da princesa iana, em )KK<, os +ornais noticiaram "ue o fisco ingl9s cobrou de sua herana o imposto de H/O )* milh'es, metade dos H/O @8 milh'es dei%ados para seus filhos. Na"uele paCs, a ta%ao apoiada at mesmo pelos conservadores. /egundo matria da revista Pe+a, publicada em setembro de ,88<, o primeiro: ministro ingl9s Qinston 2hurchil, "ue condu5iu a .nglaterra na luta contra os na5istas, costumava di5er "ue o imposto sobre a herana era infalCvel para evitar a proliferao de 4ricos indolentesD. No &rasil, este imposto definido pelo artigo )** da 2onstituio Federal, no "ual consta "ue a responsabilidade pelo estabelecimento dos percentuais cobrados dos estados. No (stado de /o Paulo, por e%emplo, a alC"uota de ;L. O P!)ess O!-%&e+t$!" B!%s"/e"! O processo oramentrio brasileiro "ue envolve os governos federal, estaduais, municipais e do istrito Federal tem como base a 2onstituio Federal, as 2onstitui'es dos (stados, as !eis Orgnicas dos 1unicCpios, a !ei Federal ;.@,8R=; e a !ei 2omplementar )8) de 8;R8*R,888, a chamada !ei Gesponsabilidade Fiscal S !GF. Na 2onstituio Federal de )K77, o processo oramentrio est inserido dos artigos )=* a )=K, do 2apCtulo .., /eo .. S os Oramentos. #s 2onstitui'es (staduais bem como as !eis Orgnicas dos 1unicCpios abordam a "uesto oramentria. (specificamente, a 2onstituio do (stado de /o Paulo aborda o processo oramentrio nos artigos )<; a )<=. # !ei ;.@,8R=; fundamental para o processo oramentrio. /eu artigo )T estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Hnio, dos (stados, dos 1unicCpios e do istrito Federal. Por sua ve5, a !ei 2omplementar )8) de 8;R8*R,888 S !GF a chamada !ei de Gesponsabilidade Fiscal, no seu #rt. )T define 4(sta !ei 2omplementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no 2apCtulo .. do 0Ctulo P. da 2onstituio Federal.D. O seu pargrafo )T prop'e 4# responsabilidade na gesto fiscal pressup'e a ao plane+ada e transparente, em "ue se 3 previnem riscos e corrigem desvios capa5es de afetar o e"uilCbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedi9ncia a limites e condi'es no "ue tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dCvidas consolidada e mobiliria, opera'es de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Gestos a Pagar.D. As Le"s Que C&12e& O P!)ess O!-%&e+t$!" O processo oramentrio no &rasil tem como base +urCdica as leis "ue acabamos de ver. U a mesma base +urCdica e os mesmos princCpios em todo o paCs, se+a nos municCpios, estados ou ao nCvel federal. (sse processo composto das seguintes leis6 !ei do Plano Plurianual S PP#6 !ei de iretri5es Oramentrias S !O6 !ei do Oramento #nual S !O#. P/%+ D"!et! O oramento pblico no um amontoado de nmeros "ue todo ano se repete com corre'es de *L ou )8L para cada dotao. O plane+amento pblico essencial para "ue ha+a uma boa administrao e deve orientar as receitas e as despesas oramentrias. Na definio das despesas estaro determinadas as prioridades, ou se+a, 4a caraD do governo diante da realidade "ue vive a populao. No caso de um municCpio, o plane+amento est definido no Plano iretor e obviamente precisa estar baseado num diagn$stico da realidade local, "ue deve ser conhecida com profundidade pelo Poder (%ecutivo. (sse conhecimento em grande parte est retratado nos indicadores dessa realidade. #ntes de analisarmos as tr9s leis "ue comp'em o processo oramentrio, necessrio destacar "ue o Plano iretor deve ser a base de informa'es para o desenvolvimento desse processo. (sse Plano foi instituCdo pela !ei NT. )8.,*< de )8R8<R,88) S (statuto das 2idades. O artigo ;8, pargrafo nico, estabelece a refer9ncia "ue liga o Plano iretor As leis do processo oramentrio onde est definido "ue 4O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da polCtica de desenvolvimento e e%panso urbana. O pargrafo )T estabelece "ue o plano diretor parte integrante do processo de plane+amento municipal, devendo o plano plurianual, as diretri5es oramentrias e o oramento anual incorporar as diretri5es e as prioridades nele contidas.D O plano diretor obrigat$rio para cidades com mais de vinte mil habitantes e para todas a"uelas "ue integram as regi'es metropolitanas e aglomera'es urbanas. P/%+ P/u!"%+u%/ 3 PPA # ligao do Plano iretor com o PP# se fa5 por"ue os ob+etivos definidos na"uele Plano, vo ser concreti5ados, atravs de investimentos inscritos no PP#. #mparado no pargrafo )T do #rtigo )=* e no inciso V. pargrafo )T do #rtigo )=< da 2onstituio Federal, o PP# a lei "ue define as prioridades do Eoverno pelo perCodo de "uatro >;? anos. (sta lei entra em vigor a partir do ,T ano de uma gesto "ue se inicia e abrange o )T ano da gesto seguinte. Podemos afirmar "ue o PP# um plano de mdio pra5o 4 "ue principia no segundo ano de um mandato e termina no primeiro ano do seguinte, visando a continuidade das obras e investimentos. O (%ecutivo tem "ue enviar o pro+eto de lei do PP# para anlise e aprovao do Poder !egislativo at @8 de setembro do seu )T ano de mandato. O PP# tem uma vasta abrang9ncia de contedos. /egundo o pargrafo )T do artigo )=* da 2F : a lei "ue instituir o PP# estabelecer de forma regionali5ada, as diretri5es, ob+etivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e tambm para as relativas aos programas de durao continuada. Por sua ve5, o pargrafo )T do artigo )=< da 2F define "ue nenhum investimento cu+a e%ecuo ultrapasse um e%ercCcio financeiro isto , "ue dure mais de um ano, poder ser iniciado sem prvia incluso no plano PP#, ou sem lei "ue autori5e a incluso sob pena de crime de responsabilidade. U importante destacar "ue no Plano Plurianual devem estar incorporadas, todas as despesas de capital e as dela decorrentes bem como as despesas de carter continuada, para atender o "ue foi definido no Plano iretor. 2lassificam:se como despesas de capital a"uelas "ue contribuem diretamente para a formao ou a"uisio de um bem de capital. /o a"uelas feitas com constru'es de prdios, pontes, estradas e outras desse teor e tambm as referentes A compra de material permanente como computadores, carteiras, aparelhos de raios:V e outras. #s outras despesas decorrentes so as derivadas das despesas de capital. Por e%emplo, ao se terminar a construo de um hospital e comprar seus e"uipamentos >despesas de capital? sero necessrios contratar centenas de mdicos, enfermeiras, atendentes para colocar a"uele e"uipamento em funcionamento, bem como comprar remdios, alimentos e outros bens de consumo, essas so as chamadas despesas decorrentes. #s despesas relativas aos programas de durao continuada so as relativas aos programas + e%istentes no municCpio, isto , A manuteno da rede de ensino, sade e outras, com pagamento de pessoal compra de material de consumo >gasolina, alimentao, papel?, contratao de servio de terceiros >contratao de empresas de coleta de li%o, tapa buraco, manuteno de praas?. Le" .e D"!et!",es O!-%&e+t$!"%s 3 LDO # !O o elo entre o Plano Plurianual S PP# e a !ei Oramentria #nual S !O#, "ue o instrumento "ue viabili5a a e%ecuo dos programas governamentais. Hma das principais fun'es da !O compreende selecionar dentre os programas e metas incluCdos no PP#, a"ueles "ue tero prioridade na e%ecuo do oramento, conforme determina o pargrafo ,T do artigo )=* da 2onstituio Federal. 2ompreender tambm as despesas de capital para o e%ercCcio financeiro subse"Mente. Orientar a elaborao da lei oramentria anual e estabelecer a polCtica de aplicao das ag9ncias financeiras oficiais de fomento. 5 # 2F tambm determina "ue a !O deva dispor sobre altera'es na legislao tributria e deve tambm estabelecer a polCtica de aplicao das ag9ncias financeiras de fomento. Outra funo importante "ue a !O deve conter autori5ao especCfica para a concesso de "ual"uer vantagem em relao a aumento de remunerao e outras referentes ao funcionalismo pblico. 0ambm constaro dessa lei os limites para elaborao das propostas oramentrias dos Poderes !egislativo, -udicirio e do 1inistrio Pblico "uando for o caso. O (%ecutivo tem "ue enviar o pro+eto de lei da !O para anlise do legislativo at )* de abril de cada ano. # votao deve ocorrer at @8 de +unho e, caso isso no ocorra, o !egislativo no poder entrar em recesso. Outro aspecto importante ainda a ser destacado em relao A !O, "ue a !ei de Gesponsabilidade Fiscal determina no seu #rt. ;T W )T : 4.ntegrar o pro+eto de lei de diretri5es oramentrias #ne%o de 1etas Fiscais, em "ue ser estabelecido, metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dCvida pblica, para o e%ercCcio a "ue se referirem e para os dois seguintes.D. U necessrio destacar tambm "ue a !O deve conter segundo o pargrafo @T, do art. ; da !GF, o ane%o de Giscos Fiscais. Neste ane%o sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capa5es de afetar as contas pblicas, informando as provid9ncias a serem tomadas, caso se concreti5e. Le" O!-%&e+t$!"% A+u%/ 3 LOA # elaborao da !O# ter como base as prioridades e diretri5es estabelecidas na !O. # !O# registra a origem de todas as receitas, isto , os tributos "ue so pagos pela populao. Gegistra tambm, todas as despesas dos $rgos pblicos, os gastos com pessoal, os investimentos feitos e as dCvidas contraCdas. Nenhuma despesa pblica pode ser e%ecutada sem estar consignada no Oramento. Na !O# est a concreti5ao dos Programas definidos no PP# e nas prioridades da !O. # 2onstituio Federal fa5 refer9ncias em relao A !O# nos artigos )=* e =<. No #rt. )=*, pargrafo * est definido, entre outros, "ue a lei oramentria anual compreender3 o oramento fiscal referente aos Poderes da Hnio6 seus fundos6 $rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive funda'es instituCdas e mantidas pelo Poder Pblico6 o oramento de investimento das empresas em "ue a Hnio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto6 o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e $rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta6 bem como os fundos e funda'es instituCdos e mantidos pelo Poder Pblico. No artigo )=<, est determinado "ue nenhum programa ou pro+eto se+a iniciado se no estiver constando na !O#. #s refer9ncias sobre a !O# na !ei de Gesponsabilidade esto contidas no artigo *T onde se define "ue o pro+eto de lei oramentria anual, deve 6 ser elaborado de forma compatCvel com o plano plurianual, com a lei de diretri5es oramentrias, e com as normas desta !ei 2omplementar3 O pro+eto da !O# deve ser enviado pelo poder (%ecutivo at o dia @8 de setembro de cada ano e aprovada pelo !egislativo at o fim do m9s de de5embro. T!%+s1%!4+)"% # transpar9ncia do oramento e das demais contas pblicas fundamental para todos os contribuintes saberem de onde esto vindo os recursos "ue o governo utili5a e onde esto sendo investidos. I toda uma legislao sobre essa "uesto "ue precisa ser conhecida e amplamente divulgada. ( isto contribui para fortalecer a cidadania. Os artigos ;7 e ;K da !GF definem de forma clara os instrumentos de transpar9ncia da gesto fiscal bem como o incentivo A participao popular. O artigo ;7 aponta "uais so instrumentos de transpar9ncia da gesto fiscal, aos "uais ser dada ampla divulgao, inclusive nos meios eletrJnicos de acesso pblico3 os planos6 oramentos e leis de diretri5es oramentrias6 as presta'es de contas e o respectivo parecer prvio6 o Gelat$rio Gesumido da (%ecuo Oramentria e o Gelat$rio de Eesto Fiscal6 bem como as vers'es simplificadas desses documentos. O pargrafo nico deste artigo estabelece "ue a transpar9ncia se+a assegurada tambm mediante incentivo A participao popular e reali5ao de audi9ncias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos e da lei de diretri5es oramentrias e oramentos. O artigo ;K por sua ve5 define "ue as contas apresentadas pelo 2hefe do Poder (%ecutivo ficaro disponCveis, durante todo o e%ercCcio, no respectivo Poder !egislativo e no $rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e institui'es da sociedade. Por sua ve5, a !ei 2omplementar nT. )@), de ,< de maio de ,88K acrescenta a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade em te&1 !e%/, ou se+a, disponCvel no momento em "ue esto ocorrendo, de informa'es pormenori5adas sobre a e%ecuo oramentria e financeira, em meios eletrJnicos de acesso pblico. Nuanto A despesa, todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da e%ecuo da despesa, no momento de sua reali5ao, com a disponibilidade mCnima dos dados referentes3 ao nmero do correspondente processo6 ao bem fornecido ou ao servio prestado6 A pessoa fCsica ou +urCdica beneficiria do pagamento e, "uando for o caso, ao procedimento licitat$rio reali5ado. Nuanto A receita, a lei estabelece o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos e%traordinrios. Outro fator importante "ue merece desta"ue o fato de "ue "ual"uer cidado, partido polCtico, associao ou sindicato parte legCtima para denunciar ao respectivo 0ribunal de 2ontas e ao $rgo competente do 1inistrio Pblico o descumprimento das prescri'es estabelecidas nesta !ei 2omplementar. U necessrio frisar "ue todos os municCpios com mais de *8 7 mil habitantes, a partir de ,< de maio de ,8)) so obrigados implantar o "ue est definido na !ei 2omplementar )@), comentada acima. No caso do municCpio de /o Paulo a !ei nT. @.K;8 de ,)R8)R,88* define "ue a e%ecuo oramentria deve estar publicada no site da prefeitura. #s @) subprefeituras da cidade, a 2mara 1unicipal e o 0ribunal de 2ontas tambm devem apresentar seus respectivos oramentos de forma bem visCvel, no saguo de entrada dos prdios onde esto locali5adas essas institui'es. 2omo observamos h todo um con+unto de leis, e%igindo a transpar9ncia das contas pblicas. Os Poderes (%ecutivo e !egislativo so obrigados a disponibili5ar todas as informa'es sobre o processo oramentrio e seu contedo para "ual"uer cidado do nosso paCs. Portanto os cidados brasileiros no devem ficar constrangidos ao solicitar "ual"uer esclarecimento para os representantes desses poderes. O."/+ 5ue.es (conomista e 1estre em (conomia pela PH2R/P, membro do 2onselho Gegional de (conomia R /P. U Professor do 2urso de P$s Eraduao S Eerente de 2idades R F##P6 da (scola de Eoverno e das Faculdades OsXaldo 2ru5. Professor convidado do curso de Eesto de PolCticas Pblicas da Hniversidade de /o Paulo. Foi Presidente do /indicato dos (conomistas no (/P, Pereador e /ub:Prefeito na cidade de /o Paulo. 8