LEY ORGANICA

DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA
Estudios por:
JOSEFINA CALcAo DE TEMELTAS
ALLAN R. BREWER-CARIAS
3
8
Edicin actualizada
COLECCION TEXTOS
LEGISLATNOS
NS
EDITORIALJURIDICAVENEZOLANA
CARACAS, 1994
11
ALGUNOS ASPECTOS
DEL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO
por
Allan R. Brewer-Caras
Profesor Titular de la Universidad Central de Venezuela
Individuo de Nmero de la Academia de Ciencias Polticas y Sociales
I. LA ]URISOICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
La garanta del principio de la legalidad aplicado a la Administracin
Pblica en su tres niveles: nacional, estadal y municipal, consecuencia del
Estado de Derecho \ est en la posibilidad abierta constitucionalmente a los
particulares de poder someter los actos, hechos y actuaciones de la Adminis-
tracin a control por rganos judiciales especializados. Estos conforman en
Venezuela la denominada "jurisdiccin contencioso-administrativa", com-
puesta por el conjunto de rganos judiciales encargados, precisamente, de
controlar el cumplimiento del principio de legalidad y de legitimidad por
la Administracin, es decir, por sus actos, hechos y relaciones jurdico-ad-
ministrativos originados por la actividad administrativa 2.
La norma fundamental que consagra esta jurisdiccin en Venezuela
est contenida en el artculo 206 de la Constiucin de 1961, cuyo texto
es el siguiente:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Su-
prema de Justicia y a los dems Tribunales que determine la ley. Los
rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes
para anular los actos administrativos generales o individuales contra-
rios a derecho, incluso por desviacin de poder, condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa".
Ha sido precisamente en base a esta norma constitucional que en Ve-
nezuela se construy la teora del contencioso-administrativo destacndose,
1. A. Moles Caubet, El principio de Legalidad y sus Implicaciones. Universidad Central
de Venezuela. Facultad de Derecho. Publicaciones del Instituto de Derecho Pblico,
Caracas, 1974; Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Ma-
drid, 1987.
2. Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo
y la Jurisprudencia Venezolana. Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad
Central de Venezuela, Caracas. 1964, pp. 295 Y ss.; Estado de Derecho y Control
Judicial, cit., pp. 211 Y ss,
137
adems, su importante efecto en la constitucionalizacin del derecho admi-
nistrativo. Con arreglo a esta teora elaborada por la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia 3 y desarrollada por la doctrina nacional ', se
elabor la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 5 que
regula en la actualidad, transitoriamente, el procedimiento contencioso-
administrativo y los rganos de esta jurisdiccin especial.
Ahora bien, de acuerdo a la Constitucin y a la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia, la jurisdiccin contencioso-administrativa en
Venezuela est integrada al Poder Judicial, por lo que los tribunales que
tienen competencia en esta jurisdiccin, lo que tienen en realidad es una
competencia especial.
Por tanto, en Venezuela, cuando se habla de jurisdiccin contencioso-
administrativa, no se indica que se est en presencia de una jurisdiccin
autnoma, independiente, y en cierta forma incompatible con otras jurisdic-
cin que podra llamarse judicial, sino que se quiere sealar la competencia
que en materia contencioso-administrativa tienen determinados Tribunales
de la Repblica.
El texto del articulo 206 de la Constitucin, como lo expuso la Corte
Suprema de Justicia en 1970, no slo tuvo por objeto precisar el alcance
de los poderes generales de que estarn investidos los Tribunales de lo Con-
tencioso-Administrativo, sino:
"sobre todo, resolver, de una vez, en nuestro pas, mediante un pre-
cepto constitucional, la polmica que ha dividido a tratadistas y legis-
ladores, tanto en Europa como en Amrica, acerca de la conveniencia
de que sean rganos independientes del Poder Judicial los que co-
nozcan de las cuestiones que se susciten entre los particulares y la
3.
4.
5.
138
Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 }' Estudios de
Derecho Administrativo, Tomo V., La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Vol.
1 y 2, Instituto de Derecho Pblico, Facultad de Derecho, Universidad Central de
Venezuela, Caracas. 1978.
L. Torrealba Narvez, "Consideraciones acerca de la Jurisdiccin Contencioso-Admi-
nistrativa, su Procedimiento y Algunas Relaciones de ste con el de la Jurisdiccin
Civil" en Anales de la Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Ca-
racas, 1951; E. Lares Marrinez, Manual de Derecho Administrativo Edicin, Fa-
cultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela Caracas, 1978; Allan R. Bre-
wer-Caras Las Instituciones . . . , op, cit., pp. 295 Y ss.; H. Rondn de Sans, El sis-
tema Contencioso-Administrativo de la Carrera Administrativa. Instituciones. Proce-
dimientos y Jurisprudencia. Ediciones Magn. Caracas, 1974. Vase asimismo, Allan
R. Brewer-Caras. Estado de Derecho y Control Judicial, cit., pp. 211 Y ss. En estas
notas seguimos bsicamente lo expuesto en este ltimo libro citado.
ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 30 de julio de 1976 en Gaceta Ofi-
cial, NQ 1.893 Extraordinario del 30-7-76. Vase con posterioridad a la Ley la pu-
blicacin del Instituto de Derecho Pblico, UCV. El control jurisdiccional de los Po-
deres Pblicos en Venezuela, Caracas, 1979; y A. Moles Caubet y otros, Contencioso-
Administrativo en Venezuela, Caracas, 1981.
Administrncin con motivo de la actividad propia de sta, en sus di-
versos niveles.
Como se indica en la Exposicin de Motivos de la Constitucin,
sta "consagra el sistema judicialista de la jurisdiccin contencioso-
administrativa", apartndose del sistema francs y reafirmando la ten-
dencia tradicionalmente predominante en la legislacin nacional, de
atribuir el control jurisdiccional de la legalidad de los actos de la Ad-
ministracin a los rganos del Poder Judicial" ''.
1 . Las caractersticas de la iurlsdiccton contencioso-
admi nistratira
H proceso de configuracin de esta jurisdiccin especial culmina en
la Constitucin de 1961, Y del texto constitucional, desarrollado en Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, pueden distinguirse algunas ca-
ractersticas fundamentales de la misma, que analizaremos a continuacin.
A. Jurisdiccion especial
I.a jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela puede de-
finirse como el conjunto de rganos judiciales encargados de controlar
la legalidad y la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurdico-ad-
ministrativas. Como hemos dicho, no se trata de una "jurisdiccin admi-
nistrativa" en contraposicin a la "jurisdiccin judicial", sino que dentro
de los rganos del Poder Judicial, por contraposicin a la jurisdiccin ordi-
naria, cs una jurisdiccin especial. Es decir, es una parte del Poder Judi-
cial del Estado cuyo ejercicio est encomendado a unos rganos judiciales
determinados y especializados por razn de los sujetos sometidos a control
o por razn de la materia. A los rganos de la jurisdiccin contencioso-
administrativa no est encomendada, entonces, la generalidad de los pro-
cesos ni sometida la generalidad de las personas: solamente estn some-
tidas a ella determinadas categoras de personas y solamente juzga determi-
nados actos, hechos y relaciones jurdicas. En cuanto a las personas jur-
dicas sometidas a esta jurisdiccin especial, una de las partes de la relacin
jurdico-procesal debe ser en principio, una persona de derecho pblico
o una persona jurdico-estatal (la Administracin). Respecto a las relacio-
nes jurdicas, hechos y actos jurdicos, esta jurisdiccin especial est lla-
mada a juzgar, en principio, los actos, hechos y relaciones jurdico-adminis-
trativos, es decir, actos, hechos y relaciones jurdicas originados por la acti-
vidad administrativa.
6. Vase sentencia de la CSJSPA de 151270 en Gaceta Forense, NQ 70, 1970, pp.
179185 Y en Gaceta Oficial, NQ 29.434 de 6271, pp. 2199845.
139
Por tanto, en general, se trata de una competencia especializada den-
tro de un nico Poder Judicial que corresponde a ciertos tribunales, a la
cual estn sometidas ciertas personas de derecho administrativo y que juzga
determinados actos o relaciones jurdicas de derecho administrativo; y esa
jurisdiccin especial, con competencia especfica en la Constitucin se le
atribuy a la Corte Suprema de Justicia, como principio general. Posterior-
mente, por ley se fue ampliando, al atribuirse tambin en forma especiali-
zada, a determinados tribunales como los Tribunales de Impuesto sobre la
Renta, sustituidos posteriormente por los Tribunales Superiores de lo Con-
tencioso-Tributario; el Tribunal de la Carrera Administrativa, el Tribunal
Superior Agrario y el Tribunal de Inquilinato, convertido en 1991 en tres
Tribunales Superiores unipersonales con competencia contencioso-adminis-
trativa e inquilinaria. La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
adems, cre tribunales con competencia general contencioso-administrati-
va en forma transitoria: la Corte Primera de lo Contencioos-Administrativo
y los Tribunales Superiores con competencia en esta materia.
B. El control de la Administracin
La existencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa radica en
la necesidad de una jurisdiccin especial para controlar a la Administracin
y a la actividad administrativa.
Por ello se habla de jurisdiccin contencioso-administrativa. Por tanto,
en principio, no es posible obtener un pronunciamiento de esta jurisdiccin
especial cuando las partes en la relacin jurdico-procesal son ambas par-
ticulares. Siempre, en la relacin jurdico-procesal-administrativa, debe es-
tar presente la Administracin y su actividad, o un particular actuando en
ejercicio del Poder Pblico o como autoridad.
Ahora bien, la nocin de "Administracin" puede delimitarse, segn
los casos, conforme al artculo 206 de la Constitucin, de acuerdo a un
criterio material o un criterio orgnico. De acuerdo al criterio material,
cuando la Constitucin se refiere a la "responsabilidad de la administra-
cin" en realidad se refiere a las consecuencias de una actividad pblica
administrativa, poniendo mayor nfasis en la actuacin que en la persona
actualmente. En base al criterio orgnico, por "Administracin", a los efectos
de la jurisdiccin contencioso-administrativa, ha de entenderse fundamental-
mente a las personas jurdicas de derecho pblico o a las personas jurdicas
estatales, segn los casos. En este sentido, pueden distinguirse dos tipos de
personas en el campo del derecho administrativo: las de derecho pblico y
las de derecho privado. En cuanto a las de derecho pblico, stas son las
personas poltico-territoriales que son la Repblica, los Estados Federados
140
y las Municipalidades, y las personas de derecho pblico no territoriales o
establecimientos pblicos, es decir, aquellas personas jurdicas creadas por
el Estado mediante ley, para descentralizar determinadas actividades, las
cuales pueden ser de tres categoras fundamentales: los establecimientos
pblicos institucionales o institutos autnomos, los establecimientos pbli-
cos corporativos, como las Universidades Nacionales o los Colegios Profe-
sionales, y los establecimientos pblicos asociativos, como el Banco Central
de Venezuela. En cuanto a las personas jurdicas de derecho privado, en
algunos casos, quedan sometidas a la jurisdiccin contencioso-administra-
tiva, particularmente aquellas creadas por el Estado para la realizacin de
actividades, fundamentalmente en el campo econmico, es decir, las em-
presas del Estado establecidas como sociedades mercantiles, con capital p-
blico o mixto, segn las reglas del Derecho Privado Comercial 7, o las perso-
nas jurdico-privadas a las que la ley les ha asignado el ejercicio de determi-
nadas tareas pblicas.
C. El control de la actividad de los entes pblicos
En tercer lugar, otra de las caractersticas de la jurisdiccin conten-
cioso-administrativa en Venezuela, resulta del hecho de que la misma tiene
por objeto ejercer el control sobre la actividad de la Administracin Pblica.
Antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia, sin embargo, la jurisprudencia de la Corte permita considerar
que no toda la actividad desarrollada por los entes pblicos caa bajo el
mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En muchos casos, ha-
ba actuaciones de los entes pblicos que no estaban sujetas al derecho ad-
ministrativo y que estaban sometidas a la jurisdiccin ordinaria, como, por
ejemplo, litigios de institutos autnomos en materia mercantil que no co-
rrespondan a la jurisdiccin contencioso-administrativa. En este sentido
la Corte Suprema de Justicia haba puntualizado en 1969 8 que la legisla-
cin prevea el recurso contencioso-administrativo slo respecto a las "pre-
tensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo". De acuerdo a
esta interpretacin jurisprudencial, poda decirse que la jurisdiccin con-
tencioso-administrativa en Venezuela era competente para conocer como
jurisdiccin judicial especial, de los actos, hechos y relaciones jurdicas
sometidas al derecho administrativo y para controlar, en especial, la Iegt-
7. Allan R. Brewer-Caras, Rgimen Jurdico de las Empresas Pblicas en Venezuela.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CiAD), Caracas, 1980.
8. Ver Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y Estudios
de Derecho Administrativo, Tomo V... , op. cis., pp. 193 Yss. Esta doctrina ha sido
recogida de nuevo en sentencia de 5-6-86, caso Fetraeducacin. Vase en Revista de
Derecho Pblico, NQ 27, pp. 106-114.
141
mdad y la legalidad de la actuacin de la Administracin Pblica 9. Sin
embargo, y contrariamente a dicho criterio jurisprudencial, en nuestra opi-
nin, a partir de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de
1976, la jurisdiccin contencioso-administrativa se estableci como un fuero
general, respecto de la Repblica y las otras personas jurdicas estatales
nacionales. Por ello, ahora no slo los juicios de nulidad de actos adminis-
trativos emanados de los entes de derecho pblico, cualquiera sea la natu-
raleza de su objeto (incluso los que se refieren a la administracin del
derecho privado), corresponden a esta jurisdiccin, sino que tambin com-
pete a sus rganos el conocimiento de las demandas por cualquier causa
intentadas contra la Repblica y dems entes pblicos nacionales, incluyen-
do las empresas nacionales del Estado 10.
En cuanto a las acciones o recursos que se interpongan contra los Esta-
dos o Municipios (distintos a los juicios de nulidad de actos administrati-
vos), sin embargo, por expresa disposicin del artculo 183 de la Ley
Orgnica, su conocimiento compete a los tribunales de la jurisdiccin ordi-
naria "de acuerdo a las previsiones del derecho comn o especial".
D. El control de la legalidad y de la legitimidad
Por ltimo, la jurisdiccin contencioso-administrativa tiene por objeto
el control de la legalidad y de la legitimidad de la actuacin administrativa.
El control de la legalidad se manifiesta por la competencia que tienen
los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa para "anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso
por desviacin de poder" 11. Es decir, esta jurisdiccin especial controla los
actos administrativos en su sumisin al principio de la legalidad adminis-
trativa.
Por supuesto, en este contexto, "legalidad" debe entenderse como "con-
formidad con el derecho", por lo que el control judicial contencioso-admi-
nistrativo se refiere tanto a los actos administrativos inconstitucionales,
como a los ilegales (violacin de ley) propiamente dichos, como a los que
violen otras normas (Reglamentos, etc.) que formen el ordenamiento ju-
rdico.
Pero, por otra parte, el control de la legalidad de los actos adminis-
trativos no es el nico objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Esta tambin tiene por objeto el control de la legitimidad de la actuacin
administrativa, es decir, el control de la legitimidad, no slo de los actos
9. Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones ... , op. cit., pp. 311 y ss,
10. Articulo 42 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia y Allan R. Brewer-
Caras, Rgimen Jurdico de las Empresas. . . , op. cit., pp. 78 y ss.
11. Art. 206 de la Constitucin.
142
administrativos, sino tambin de los hechos, relaciones jurdico-administra-
tivas y dems actuaciones de los entes sometidos a su control. En este con-
texto entendemos por legitimidad la conformidad con el orden jurdico, el
cual no slo est compuesto por actos normativos ~ por lo que, una ac-
tividad es legtima cuando est fundada en un ttulo jurdico segn el
orden jurdico 13. Por tanto, la investigacin de la legitimidad administra-
tiva se reduce a la bsqueda de un ttulo jurdico regular y suficiente segn
el orden jurdico, en el cual esa actividad est fundada y segn el cual es
desarrollada. Para determinar esa legitimidad, bastar preguntarse si el or-
den jurdico permite la existencia y realizacin de esa actividad.
La ilegitimidad en la actividad administrativa surge, entonces, ante
la ausencia de un ttulo jurdico que autorice el desarrollo de la misma, y
que la legitime; y, por tanto, ser ilegtima la actividad administrativa cuan-
do atente contra el orden jurdico.
La jurisdiccin contencioso-administrativa, como contralora de la legi-
timidad de la actividad administrativa, hemos sealado, no slo abarca el
control de los actos administrativos, sino de los actos materiales, hechos
jurdicos y relaciones jurdico-administrativas que atenten contra el orden
jurdico, y que lesionen situaciones jurdicas objetivas o subjetivas. Por
ello, de acuerdo a la Constitucin, los rganos de la jurisdiccin contencioso-
administrativa son competentes para condenar al pago de sumas de dinero y
a la reparacin de daos y perjuicios originados por la responsabilidad con-
tractual o extracontractual de la Administracin y para disponer lo necesario
para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas
por la actividad administrativa 14.
2 . Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrauva
De acuerdo al mencionado artculo 206 de la Constitucin, "la juris-
diccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Jus-
ticia y a los dems Tribunales que determine la ley".
12. Entendemos por orden jurdico, no solamente el conjunto de normas de carcter ge-
neral e imperativas, sino tambin las normas de carcter particular como los con-
tratos, sentencias, actos administrativos, etc., siguiendo la terminologa y concepcin
nacida en Kelsen. Vase al respecto Ch. Eisenmann, Curso de Doctorado. Droit Ad-
ministratif Approjondi, 1956, 1957. Ed. Cujas. Pars, 1957, pp. 33 y ss.
13. Sobre el concepto de legitimidad en relacin a las situaciones jurdicas, vase P.
Roubier, Droits Subietifs et Situations Juridiques, Dalloz, Pars 1963, pp. 224 y ss.,
y concretamente p. 228.
El mismo concepto de legitimidad que acogemos 10 encontramos en M. S. Giannini,
Atto amministrativo. Edizioni speciali per gli studenti dell'Universit di Roma (En-
ciclopedia del Diritto), Miln, Giuffr, 1960, p. 80, donde habla de la legitimidad
como "conformit dell'atto alla norma".
14. Art. 206 de la Constitucin.
143
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 precis
las competencias en esta materia contencioso-administrativa, y transitoria-
mente, hasta tanto se dicte la ley de la jurisdiccin contencioso-adminis-
trativa y se organice dicha jurisdiccin, estableci con sede en Caracas, un
Tribunal denominado Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo,
cuyos miembros los designa la propia Corte en Sala Poltico-Administra-
tiva y regul adems, la competencia en materia contencioso-administrativa
de algunos Tribunales Superiores en lo Civil.
A. La Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa
La Corte Suprema de Justicia, como lo indica el artculo 211 de la
Constitucin, es el ms alto Tribunal de la Repblica, razn por la cual
contra sus decisiones no se oir ni admitir recurso alguno. Est regulada
en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 15, la cual
adems, declara a la Corte como la mxima representacin del Poder Judi-
cial (art. 1). La Corte Suprema de Justicia funciona en Pleno (Corte Ple-
na) y en tres Salas: la Sala Poltico-Administrativa, la Sala de Casacin
Civil y la Sala de Casacin Penal. Estas Salas pueden ser aumentadas por
acuerdo del Congreso, en sesin conjunta, aprobado por las dos terceras
partes de sus miembros 16, Cada Sala est compuesta de cinco Magistrados 17
pero el nmero de stos, en cada Sala, tambin puede ser aumentado por
acuerdo del Congreso en sesin conjunta, aprobado por las dos terceras
partes de sus miembros 18.
El qurum requerido para deliberar en la Corte en Pleno y en cada
una de las Salas, es de las cuatro quintas partes de los Magistrados que
respectivamente las formen, y para que sean vlidas las decisiones de la
Corte en Pleno o en cualquiera de sus Salas, se requiere el voto de la ma-
yora absoluta de sus miembros 19,
Para ser Magistrado de la Corte Suprema se requiere ser venezolano
por nacimiento, abogado, mayor de treinta aos 20, y reunir adems las
siguientes condiciones: estar en pleno goce de sus derechos y facultades; y
haber actuado en la judicatura, ejercido la profesin de abogado o prestado
15.
16.
17.
18.
19.
20.
144
Vase la Ley (LOCS]) en Gacet O/ici41 NQ 1.893 extraordinario de 30-7-76. En
general sobre la Ley vase E. Monsalve Casado: "La Corte Suprema de Justicia", y
]. Calcao de Temeltas, "La Corte Suprema de Justicia", en Estudios sobre la Cons-
titucin. Libro Homenaje a Rafael Caldera. Tomo IV, Caracas, 1979, pp. 2.241 a
2.282 y 2.283 a 2.343, respectivamente.
Artculo 212 Constitucin y artculos 4 y 24 lOCSJ.
Artculo 212 de la Constitucin.
Artculo 4, LOes}.
Arts 54 y 55, LOCSJ.
Articulo 213 de la Constitucin.
sus serVICIOS en la docencia Q en instituciones pblicas o privadas en ma-
teria jurdica por ms de diez aos 21. Los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia son elegidos por las Cmaras en sesin conjunta por perodos de
nueve aos, renovndose por terceras partes cada tres aos 22.
La Corte Suprema de Justicia tiene por funcin primordial "controlar
de acuerdo con la Constitucin y las Leyes, la constitucionalidad y legalidad
de los actos del Poder Pblico" 23, y sus competencias bsicas estn estable-
cidas en el artculo 215 de la Constitucin y desarrolladas en el artculo
42 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
En materia contencioso-administrativa, la Corte ejerce sus atribucio-
nes a travs de su Sala Poltico-Administrativa, de acuerdo a los ordinales
7 a 9 del artculo 215 de la Constitucin, los cuales han sido desarrolla-
dos en los ordinales 9 al 29 del artculo 42 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia.
B. La jurisdiccin ordinaria contencioso-administrativa
Adems de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Adminis-
trativa, cuyas competencias en materia contencioso-administrativa estn es-
tablecidas directamente en la Constitucin, la legislacin ha venido orga-
nizando los dems tribunales de esta jurisdiccin, los cuales pueden clasi-
ficarse en dos grandes categoras: Los tribunales de lo que podra denomi-
narse la jurisdiccin "ordinaria" de lo contencioso-administrativo y los tri-
bunales de la jurisdiccin "especial" contencioso-administrativa. En la pri-
mera categora estn la Corte Primera de 10 Contencioso-Administrativo y
los ocho Tribunales Superiores con competencia en lo contencioso-admi-
nistrativo ubicados en las ocho regiones del pas.
a. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo
La Corte Primera de lo Contenciosos-Administrativo, constituida como
rgano colegiado compuesta de 5 Magistrados, es competente para conocer
de los asuntos enumerados en el artculo 182 de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia.
Contra las decisiones dictadas por esta Corte Primera en los asuntos
sealados en los ordinales 1Q al 4Q de este artculo 182 no se oye recurso
21. Artculo 5, LOCS].
22. A tal efecto, la Disposicin Transitoria Dcima Quinta de la Constitucin dispuso
que para el perodo constitucional 1964-1969, las Cmaras Legislativas al elegir los
Magistrados deban sealar los que duraran nueve, seis y tres aos, respectivamente,
por lo que el vencimiento de los respectivos perodos no es coincidente.
23. Artculo 8.
145
alguno. En cambio, contra las sentencias definitivas que dicte el mismo
Tribunal en los dems juicios de que conozca, puede interponerse apela-
cin dentro del trmino de cinco das, para ante la Corte Suprema de Jus-
ticia 24.
b. Los Tribunales Superiores en lo Civil
y Contencioso-Administrativo
De acuerdo a lo establecido en el artculo 181 de la Ley Orgnica
de la Corte Suprema de Justicia, mientras se dicta la Ley que organice la
jurisdiccin contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que ten-
gan atribuida competencia en lo Civil 25 conocen, en pr.mera instancia en
sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad con-
tra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados
de autoridades estadales o municipales de su jurisdiccin, si son impugna-
dos por razones de ilegalidad. Sin embargo, cuando la accin o el recurso
se funda en razones de inconstitucionalidad, el tribunal debe declinar su
competencia en la Corte Suprema de Justicia. Se establece as, una excep-
cin a la competencia general de los tribunales contencioso-administrativos,
los cuales tienen competencia general para controlar la "conformidad con
el derecho" de los actos administrativos, reservndose en este caso, las cues-
tiones de inconstitucionalidad de actos administrativos estadales y munici-
pales, al conocimiento de la Corte Suprema.
En todo caso, contra las decisiones de estos tribunales puede interpo-
nerse apelacin dentro del trmino de cinco das para ante la Corte Primera
de lo Contencioso-Administrativo a que se refiere el artculo 184 de la
Ley 26.
Estos Tribunales conocen, en sus respectivas circunscripciones, de
las materias enumeradas en el artculo 182 de la Ley Orgnica.
La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conoce de las
apelaciones y. recursos de hecho que se interpongan contra las decisiones
dictadas en los juicios a que se refieren los ordinales 1QY 2Q de dicho ar-
tculo.
24.
25.
26.
146
Artculo 185, LOCS].
La jurisdiccin contencioso-administrativa se organiz en 8 regiones por Decreto
NQ 2.057 de 3-3-77 (Gaceta Oficial NQ 31.201 de 23-3-77) en las cuales se crea-
ron Tribunales Superiores en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo. Por
Resolucin NQ 861 del Consejo de la Judicatura de 9-5-91 (Gaceta Oficial NQ 34.775
de 13-8-91) se elimin la competencia mercantil al Juzgado Superior Primero de la
Regin Capital y se le atribuy competencia en materia inquilinaria, eliminndose el
Tribunal de Apelaciones de Inquilinato y crendose en su lugar tres Tribunales Su-
periores en lo Civil, y Contencioso-administrativo ms, con competencia inquilinaria
en la Regin Capital.
Artculo 18, LOCS].
C. La jurisdiccin especial contencioso-administrativa
a. El Tribunal de la Carrera Administrativa
La Ley de Carrera Administrativa de 1970
2 7
, transitoriamente, y has-
ta tanto se dicte la ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa y se or-
ganicen los tribunales competentes, cre el Tribunal de la Carrera Admi-
nistrativa 28, como Tribunal Superior colegiado, con la atribucin espec-
fica de conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios
o aspirantes a ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren le-
sionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a
cuyos funcionarios se aplique la Ley 29.
De las decisiones del Tribunal se puede apelar por ante la Corte Pri-
mera de lo Contencioso-Administrativo.
b. Los Tribunales Superiores en lo Contencioso-
Administrativo con competencia en inquilinato
El Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres de 1960
3
, cre
con categora de Tribunal Superior colegiado, el Tribunal de Apelaciones
de Inquilinato, con la atribucin fundamental de "conocer en apelacin de
las decisiones de la Direccin de Inquilinato del Ministerio de Fomento" 31.
Despus de una larga polmica doctrinal 32, se calific la jurisdiccin
de este Tribunal como contencioso-administrativa, considerndose las "ape-
laciones" mencionadas como un recurso contencioso de anulacin, habin-
dose atribuido a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el co-
nocimiento de las apelaciones contra las decisiones de dicho Tribunal 33.
Ahora bien, en 1991, el Consejo de la Judicatura resolvi, mediante
Resolucin NQ 871 de 9 de mayo de 1971, antes citada, la eliminacin del
Tribunal de Apelaciones de Inquilinato y su sustitucin por tres Tribunales
Superiores en lo Civil y Contencioso-Administrativo en la Regin Capital,
a los cuales se atribuy la competencia para conocer de los recursos contra
las decisiones de la Direccin de Inquilinato. Igual competencia se atribuy
27. Gaceta Oficial, NQ 1.745 de 23-5-75.
28. Artculo 71, Ley de Carrera Administrativa (LCA).
29. Artculo 74, LCA.
30. Gaceta Oficial, NQ 638 Extraordinario de 15-9-60, artculo 83.
31 . Artculo 86.
32. Vase las referencias a la misma en ABan R. Brewer-Caras, "El problema de la
definicin del acto administrativo", en Libro Homenaje al Dr. Eloy Lares Martinez,
Caracas, 1984, Tomo 1, pp. 25-78.
33. Vanse las decisiones relevantes en Revista de Derecho Pblico NQ 4, E]V, Caracas,
1980, pp. 5 y ss.
147
al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Adminis-
trativo de la Regin Capital, eliminndosele la competencia en materia mer-
cantil.
Contra las decisiones de estos cuatro Tribunales Superiores con com-
petencia en materia inquilinaria y sede en Caracas, se puede interponer
apelacin para ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo.
c. Los Tribunales Superiores de lo
Contencioso-Tributario
De acuerdo al Cdigo Orgnico Tributario 34, son competentes para
conocer en Primera Instancia de los procedimientos establecidos en dicho
Cdigo, los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Tributario, los cuales
los sustanciarn y decidirn con arreglo a las normas del mismo, inclusive
los que en materia tributaria se originen en reparos de la Contralora Ge-
neral de la Repblica.
De las decisiones dictadas por dichos Tribunales, puede apelarse den-
tro de los trminos previstos en el Cdigo, para ante la Corte Suprema de
Justicia.
Sin embargo, el conocimiento de los procedimientos relativos a infrac-
ciones sancionadas con penas privativas de la libertad, corresponden a la
jurisdiccin penal ordinaria 35.
d. La jurisdiccin especial contencioso-administrativa
agraria
Finalmente, debe mencionarse que de acuerdo a la Ley Orgnica de
Tribunales y Procedimientos Agrarios 36, se ha establecido la jurisdiccin
especial agraria que se ejerce por los Tribunales Agrarios de Primera Ins-
tancia y por los Tribunales Superiores Agrarios que conocen en Segunda
Instancia.
En particular, al Juzgado Superior Agrario con sede en Caracas, se le
ha atribuido el conocimiento "en primera instancia de los recursos de nu-
lidad por ilegalidad contra los actos administrativos de efectos generales o
particulares emanados de los organismos administrativos agrarios" 37, con
10 que se ha configurado una jurisdiccin especial contencioso-administra-
tiva agraria.
34.
35.
36.
37.
148
Gaceta Oficial, NI? 2.992 de 3-8-82, artculo 60.
Artculo 231 del Cdigo Orgnico Tributario (COT). Por Decreto NQ 2.242 de 25-
9-83 (Gaceta Oficial, N9 32.829 de 10-10-83) se ha atribuido a la jurisdiccin civil
ordinaria el conocimiento del juicio ejecutivo previsto en el Captulo II del Ttulo V
del Cdigo.
Gaceta Oficial, NQ 3.015 Extraordinario de 13-9-82.
Artculo 28.
En segunda instancia, mediante apelacin, los juicios contencioso-ad-
ministrativo agrarios corresponden al conocimiento de la Corte Primera de
lo Contencioso-Administrativo.
JI. LOS DIVERSOS TIPOS DE ACCIONES Y RECURSOS
CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS
Como puede apreciarse de lo expuesto anteriormente, a partir de 1961
la jurisdiccin contencioso-administrativa encuentra un claro y expreso fun-
damento constitucional en el artculo 206 del texto fundamental, en el cual
se la define con una amplitud considerable y, ciertamente, comparativa-
mente ms completa que la que para ese momento tenan los modelos
europeos, y que haba seguido la jurisprudencia.
En efecto, en ausencia de una norma tan expresa y amplia, y con
base en las muy escuetas normas constitucionales de la Constitucin de 1953,
la antigua Corte Federal que funcion hasta 1961 y luego, la Corte Suprema
de Justicia, fueron definiendo jurisprudencalmente los contornos de la ju-
risdiccin contencioso-administrativa que ejerca bsicamente, y en nica
instancia el Supremo Tribunal, conforme al clsico esquema francs de la
divisin entre un contencioso-administrativo de anulacin y un contencioso-
administrativo de plena jurisdiccin, segn el tipo de pretensiones que
se formularan en la accin o el recurso.
Conforme a este esquema, el contencioso-administrativo de anulacin
se conceba como un proceso objetivo contra un acto administrativo, en el
cual la pretensin procesal del recurrente se limitaba a la anulacin del
acto administrativo impugnado, y la decisin del juez slo tena por objeto
el control de la legalidad del acto, pronunciando o no su anulacin, y nada
ms. La legitimacin activa para intentar el recurso de anulacin corres-
ponda a quien tuviera, al menos, un inters personal, legtimo y directo,
pudiendo intentarlo tambin quien tuviera un derecho subjetivo lesionado
por el acto recurrido
En cuanto al contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, se
conceba como un proceso subjetivo en el cual se entablaba una verdadera
litis contra una persona jurdica de derecho pblico, y en la cual la pre-
tensin procesal del demandante era amplia en el sentido de que poda
buscar la condena del ente demandado y, adems, la anulacin de actos ad-
ministrativos. El contencioso de plena jurisdiccin era as el contencioso de
las demandas contra la Repblica y otras personas jurdicas de derecho p-
blico, y se reduca bsicamente al contencioso contractual y al de la respon-
sabilidad extracontractual, pudiendo el juez, adems de decidir sobre la nu-
149
lidad de un acto administrativo, si esto se le solicitaba, condenar al ente
pblico al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administracin, y en general, adoptar
todo pronunciamiento til para restablecer las situaciones jurdicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa. Tratndose de demandas contra
los entes pblicos, la legitimacin del demandante corresponda al titular
de un derecho subjetivo cuyo restablecimiento conformaba el ndulo de su
pretensin.
Bajo este esquema, que la doctrina nacional 38 y nosotros mismos ex-
pusimos hace ms de veinticinco aos 39, el inters legtimo, personal y directo
para configurar la legitimacin activa en el recurso de anulacin se con-
ceba slo como una situacin jurdica procesal para pedir la anulacin de
un acto administrativo, y no como una situacin jurdica subejtiva de ca-
rcter sustantivo. Por tanto, el inters legtimo, personal y directo, como
situacin jurdica adjetiva, en principio, no era resarcible siendo slo jur-
dicamente resarcible la lesin al derecho subjetivo, a travs de las acciones
de plena jurisdiccin.
Puede decirse que este esquema del contencioso-administrativo, aun
cuando no aprovechaba todas las posibilidades de proteccin de los par-
ticulares frente a la Administracin que contena el fundamento constitu-
cional de la jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 206), fue el
que desaroll la jurisprudencia nacional, particularmente hasta hace quince
aos, cuando se dict la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de
1976
4
, la cual sent nuevas bases en el derecho positivo para la amplia-
cin del contencioso-administrativo como medio de proteccin de los par-
ticulares frente a las conductas de la Administracin, lo cual fue advertido
rpidamente por la doctrina nacional 41, Y en algunos aspectos comienza a
derivarse de la jurisprudencia.
En efecto, en base al artculo 206 de la Constitucin y al contenido
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 que regula
38.
39.
40.
41.
150
Eloy Lares Martnez, Manual de Derecho Administrativo, Caracas, 1970, pp. 570 y
ss. A. Moles Cauber, "Rasgos generales de la jurisdiccin contencioso-administrativa",
en Instituto de Derecho Pblico, El control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en
Venezuela, Caracas, 1979, pp. 67-77; Nelson Rodrguez Garca. El sistema conten-
cioso-administrativo venezolano y la jurisdiccin contencioso-administrativa, Valen.
cia, 1982.
Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo
y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas, 1964, pp. 239-440.
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, Gaceta Oficial, NQ 1.893 Extraordi-
nario de 30-7-76.
Gonzalo Prez Luciani, "Los recursos contencioso-administrativos en la Ley Orgnica
de la Corre Suprema de Justicia", en Instituto de Derecho Pblico, El control juris-
diccional, cit., pp. 135-148; Gonzalo Prez Luciani, "El sistema contencioso-adminis-
trativo y el procedimiento administrativo", en A. Moles Caubet y otros, Contencioso-
administrativo en Venezuela, Caracas, 1981, pp. 60-61.
transitoriamente el proceso contencioso-administrativo, puede decirse que
el esquema tradicional del contencioso-administrativo en su clsica divi-
sin de contencioso de anulacin y contencioso de plena jurisdiccin ha que-
dado superado 42, y por ejemplo, en su lugar, como lo ha sealado Hildegard
Rondn de Sans, podran distinguirse ahora tres tipos de acciones conten-
cioso-administrativas: acciones de impugnacin de actos administrativos
unilaterales o bilaterales, que conducen a la anulacin de los mismos como
consecuencia del control de legalidad; acciones de condena, de prestacin
o declarativas de condena, particularmente en materia de responsabilidad
contractual y extracontractual y de restablecimiento de situaciones jurdicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, que conducen a de-
cisiones del juez de dar, hacer o no hacer frente a la Administracin; y
acciones declarativas tendientes al reconocimiento o proteccin de un de-
recho subjetivo o a la interpretacin de una situacin jurdica o una
norma 43.
Pero en realidad, analizando con detenimiento el sistema contencioso-
administrativo en Venezuela, con base en el artculo 206 de la Constitu-
cin, en las regulaciones de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Jus-
ticia de 1976 Y en los criterios jurisprudenciales sentados en los ltimos
aos, creemos que el contencioso-administrativo, como instrumento pro-
cesal de proteccin de los particulares frente a la autoridad pblica, se ha
ampliado an ms, pudiendo distinguirse cuatro tipos de acciones y recursos
contencioso-administrativos: en primer lugar, el contencioso de los actos
administrativos; en segundo lugar, el contencioso de las demandas contra
los entes pblicos; en tercer lugar, el contencioso de las conductas omis-
vas de la Administracin; y en cuarto lugar el contencioso de la interpreta-
cin 44. Las pretensiones procesales varan en cada uno de esos tipos de
contencioso, y por supuesto, tambin varan las reglas de procedimiento
aplicables a los diversos tipos de acciones o recursos, incluso las relativas a
la legitimacin activa. Nuestro objetivo en esta parte es establecer las ca-
ractersticas generales de esas cuatro cIases de procesos contencioso-admi-
nistrativos.
42. Cfr. AlIan R. Brewer-Caras, Instituciones Politices 'Y Constitucionales, 2'1 edicin,
Caracas-San Cristbal, 1985, Tomo 2, pp. 639 y ss. Vase lo que hemos expuesto en
AlIan R. Brewer-Caras, "Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso-admi-
nistrativos en Venezuela", Revista de Derecho Pblico, Nc;> 25, EJV, Caracas, 1986,
pp. 5-30, y en Estado de Derecho y Control Judicial, cit., pp. 243 y ss. Vase en
defensa del recurso de plena jurisdiccin, Enrique lribarren M., "Existe en Vene-
zuela un recurso autnomo de plena jurisdiccin?", Revista de la Fundacin Pro-
curadura General de la Repblica, NQ 1, 1986, pp. 113-153.
43. H. Rondn de Sans, "Medios de proceder por la va contencioso-administrativa" en
A. Moles y otros, Contencioso-administrativo... , cit., pp. 110-123.
44. Cfr. AlIan R. Brewer-Caras, Instituciones Politicas 'Y Constitucionales, cit. Tomo 2,
pp. 660-678.
151
1 . El proceso contencioso contra los actos administrativos
La caracterstica fundamental del proceso contencioso-administrativo
de los actos administrativos, es que el objeto de las acciones y recursos que
lo inician, siempre es un acto .administrativo, y en ellos siempre existe una
pretensin de anulacin de los mismos. Sin embargo, hablamos del "con-
tencioso de los actos administrativos" y no del contencioso de anulacin,
pues si bien siempre debe haber una pretensin de anulacin de los actos,
el proceso no se agota en dicha anulacin, y las acciones y recursos pueden
contener otras pretensiones procesales de condena adicionales y anexas a
la pretensin de anulacin del acto administrativo, conforme se establece
en el artculo 206 de la Constitucin y en el artculo 131 de la Ley Org-
nica de la Corte Suprema de Justicia.
En todo caso, y en virtud de que pueden formularse pretensiones de
condena anexas a las pretensiones de anulacin de un acto administrativo,
el contencioso de los actos administrativos se concibe como un proceso sub-
jetivo, a pesar de que el objeto principal del mismo es un acto administra-
tivo. Sin embargo, el contencioso de los actos administrativos no sigue el
esquema procesal del proceso ordinario en el cual el establecimiento de una
litis entre demandante y demandado es esencial, con todas sus secuelas de
citacin y litis contestacin. A pesar de que es un proceso subjetivo, el con-
tencioso de los actos administrativos es un juicio contra un acto administra-
tivo, en el cual se solicita del juez declare su nulidad y, en su caso, pronun-
cie las decisiones de condena que se pretenden como consecuencia de la
anulacin. Por tanto, en el contencioso de los actos administrativos no se
demanda ni a las personas jurdicas de derecho pblico que dictaron el acto
recurrido, ni a los posibles beneficiarios de dicho acto. Slo se impugna el
acto como consecuencia del mismo, se pueden solicitar pretensiones de
condena contra dichas personas de derecho pblico u otros entes que hayan
dictado el acto. Por tanto, en el contencioso de los actos administrativos no
hay propiamente demandante ni demandado, slo hay impugnantes del acto
recurrido y defensores del mismo, pudiendo hacerse parte en el proceso to-
dos aquellos que ostenten un derecho subjetivo o un inters personal, leg-
timo y directo similar al que ostente el recurrente 45.
En todo caso, debe mencionarse que a pesar de que el contencioso
de los actos administrativos sea un proceso a un acto, y que los recurren-
tes aparezcan en el proceso como defensores del inters general vulnerado
por una actuacin administrativa, el recurso para intentarlo debe conside-
rarse como un recurso "subjetivo" pues, como lo ha sealado la Corte Su-
45 . Artculo 137, LOeS}.
152
prema, "se protege la integridad de la norma slo en funcin de la situa-
cin jurdica subjetiva igualmente alterada 46.
Ahora bien, en ausencia de demandante, en el contencioso de los
actos administrativos como proceso subjetivo tampoco hay demandados, y
por tanto, no hay citacin ni litis contestacin. El juez lo que debe hacer
en el auto de admisin del recurso, es disponer la notificacin del Fiscal
General de la Repblica y cuando junto con la anulacin se formule una
pretensin de condena, debe notificar al Procurador General de la Rep-
blica 47 o al representante del ente pblico correspondiente, si se trata de
un acto administrativo de una entidad territorial o autnoma. Adems, el
juez debe emplazar a los interesados tanto en la defensa como en la impug-
nacin del acto recurrido, mediante carteles para que se hagan parte en el
juicio 48, en un lapso determinado, siendo necesario para hacerse parte en
el juicio reunir las mismas condiciones exigidas para el accionante o recu-
rrente 49. Este, si se trata de la impugnacin de actos administrativos de
efectos generales puede ser toda persona plenamente capaz alegando un
simple inters, aun cuando calificado 50, o si se trata de la impugnacin
de actos administrativos de efectos partciulares, debe ser el titular de al
menos un inters personal, legtimo y directo 51. En ambos casos, sin em-
bargo, tambin est legitimado para intentar el recurso contencioso-admi-
nistrativo, el Fiscal General de la Repblica 52.
Por tanto, el procedimiento en el contencioso de los actos administra-
tivos, aun cuando es de carcter contencioso y subjetivo, se le reconocen
al juez una serie de poderes inquisitivos incluso para solicitar informaciones
y hacer evacuar pruebas de oficio 53, y adems, para continuar el proceso
contra un acto administrativo, a pesar del desistimiento del recurrente,
cuando el acto recurrido viole normas de orden pblico 54.
Hemos dicho que el recurso, en el contencioso de los actos adminis-
trativos, adems de pretensiones de anulacin puede contener pretensiones
de condena, lo cual conlleva a que el contencioso de los actos administra-
tivos actualmente se clasifique en tres clases: el contencioso de anulacin;
46. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa de 3-10-85
en Revista de Derecho Pblico, N9 24, E]V, Caracas, 1985, pp. 156-162.
47. Arrs, 116 y 125 de la LOCS]. Conforme a estas normas, la notificacin al Procurador
General de la Repblica la decide de oficio el juez, de acuerdo a la naturaleza de la
pretensin contenida en el recurso.
48. Arts. 116 y 125, LOCS].
49. Art, 137, LOCS].
50. Art. 112, LOCS].
51. Art, 121, LOCS].
52. Arts, 112, 116 Y 121, LOCS].
53. Are, 129, LOCS].
54. Art. 87, LOCS].
153
el contencioso de anulacin y condena, y el contencioso de anulacin y
amparo.
A. El contencioso de anulacin de los actos administrativos
El contencioso de anulacin de los actos administrativos se configura
cuando la pretensin nica del recurso es la anulacin de un acto adminis-
trativo. El proceso contencioso-administrativo en este caso, tiene regulacio-
nes adjetivas diferentes segn el objeto del recurso, y se trate de la anula-
cin de un acto administrativo de efectos generales, de un acto administra-
tivo de efectos particulares o de un acto administrativo bilateral (contrato
administrativo) .
Ha habido discusin en torno a los criterios de distincin entre los
actos administrativos de efectos generales y los actos administrativos de
efectos particulares que adopt la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia para regular los procedimientos 55. Sin embargo, dada la natura-
leza diferente de dicha regulacin, es evidente que el criterio que tuvo en
mente el Legislador, a pesar de la falta de uniformidad de la terminologa
empleada, est referido al carcter normativo o no normativo de los actos
recurridos. As, los actos administrativos de efectos generales son los actos
normativos, cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables; en
cambio, los actos administrativos de efectos particulares, son los que no
tienen carcter normativo, y cuyos destinatarios o es un sujeto de derecho
(acto individual) o una pluralidad de ellos, pero determinados o determi-
nables (acto general)56. Este criterio de distincin es el nico congruente
con la diferencia procedimental establecida en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia entre los "juicios de nulidad de los actos de efectos
generales" y los "juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos
particulares" 57.
a . La accum popular y el contencioso de anulacin
de los actos administrativos de efectos generales
De acuerdo con lo pervisto en el artculo 112 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia:
55.
56.
57.
154
J. G. Andueza, "El control de la constitucionalidad y el contencioso-administrativo"
en A. Moles Caubee y otros, Contencioso-Administrativo. .. cis., pp. 66 y ss.
Allan R. Brewer-Caras, El control de la constitucionalidad de los actos estatales, Ca-
racas, 1977, pp. 7-10; Y "El recurso contencioso-administrativo, contra los actos de
efectos particulares" en Instituto de Derecho Pblico, El control jurisdiccional. .. cit.,
pp. 173-174.
Secciones ~ y ~ del Captulo 11, del Ttulo V, LOCSJ. Vase lo que exponemos en
las pginas 184 y siguientes de este libro.
"Toda persona natural o jurdica plenamente capaz, que sea afectada
en sus derechos o intereses por ley, reglamento, ordenanzas u otro
acto de efectos generales emanado de alguno de los cuerpos deliberan-
tes nacionales, estadales o municipales o del Poder Ejecutivo Nacional,
puede demandar la nulidad del mismo, ante la Corte, por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad ... ".
Mediante este artculo, la Ley Orgnica de 1976 regul en igual for-
ma el procedimiento de impugnacin de leyes nacionales, estadales o muni-
cipales (ordenanzas) que se inicia mediante el denominado recurso o ac-
cin de inconstitucionalidad, y el de impugnacin de reglamentos y dems
actos administrativos de carcter normativo o de efectos generales, los cua-
les tradicionalmente y con antecedentes desde mitad del siglo pasado,
pueden ser impugnados por va de accin directa ante la Corte Suprema
de Justicia y los dems Tribunales Contencioso-Administrativos 58, confi-
gurndose el recurso como una accin popular.
De acuerdo al rgimen anterior a la Ley de 1976, para intentar el
recurso de inconstitucionalidad de leyes o el recurso de nconstitucional-
dad e ilegalidad de reglamentos y actos administrativos de efectos genera7
les no se requera condicin especial alguna, por lo que la legitimacin
corresponda a todo habitante de la Repblica en base al "simple inters"
en la constitucionalidad y legalidad que tenan. La accin popular haba
sido definida por la jurisprudencia, como la que "corresponde a todos y
cada uno de los individuos que componen un conglomerado, para impugnar
la validez de un acto del Poder Pblico que, por tener un carcter norma-
tivo y general, obra erga omnes, y, por tanto, su vigencia afecta e interesa
a todos por igual" 59. En estos casos de impugnacin de actos normativos,
deca la Corte, stos "pueden ser impugnados por la va de la accin popu-
lar, ejercida libremente por cualquier ciudadano que se encuentre en el
pleno goce de sus derechos, esto es, que tenga capacidad procesal" invo-
cando simplemente "el derecho que tiene todo ciudadano a que la adminis-
tracin respete la legalidad" 60. En este caso, agregaba la Corte, "la accin
que se da. .. a cualquiera del pueblo (de all su denominacin) est di-
rigida a la defensa de un inters pblico que es a la vez simple inters del
58. Arts. 112, 181 Y 185 de las Disposiciones Transitorias, LOCSJ.
59. Vase la sentencia de la antigua Corte Federal de 14-3-60 en Gaceta Forense NQ
27, 1960, pp. 127-132 Y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala
Poltico-Administrativa de 18-2-71 en Gaceta Oficial N(J 1.472 Extra. de 11-6-71.
Vase en AIlan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema 1940-1975
y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo V, Vol. 1, Caracas, 1978, pp. 209-304.
60. Vase la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa
de 6-2-64 en Gaceta Oficial, N9 27.373 de 21-2-64. Vanse en Allan R. Brewer-
Carias, Jurisprudencia... , cit., Tomo V. Vol. 1, p. 296.
155
accionante quien por esta sola razn, no requiere estar investido de un
inters jurdico diferencial o legtimo" 61.
Ahora bien, la Ley Orgnica de 1976, como se ha visto, ha exigido
que el recurrente contra un acto administrativo de efectos generales, sea
"afectado en sus derechos e intereses" por el acto recurrido 62, mencin de
la Ley que podra provocar dudas en torno a la supervivencia de la accin
popular y a su posible eliminacin en el pas 63. Sin embargo, ya ha que-
dado dilucidado por la propia jurisprudencia de la Corte Suprema de Jus-
ticia, que la exigencia de que el acto administrativo de efectos generales,
para ser recurrido en va contencioso-administrativa (al igual que la Ley
mediante el recurso de inconstitucionalidad) deba afectar los derechos e
intereses del recurrente, no ha significado en modo alguno la eliminacin
de la accin popular, ni el establecimiento de una especial legitimacin
activa para interponerla, referida a la proteccin o defensa de derechos
subjetivos o intereses legtimos de ciudadanos en particular. Su objeto, ha
dicho la Corte Suprema, es "la defensa objetiva de la majestad de la Cons-
titucin y su supremaca", y si bien la Ley Orgnica exige que la persona
que ejerza el recurso sea "afectada en sus derechos o intereses" ello se ha
considerado como "de interpretacin rigurosamente restrictiva", concluyen-
do la Corte en que cuando se ejerce el recurso de anulacin contra los ac-
tos administrativos de efectos generales, "debe presumirse, al menos relati-
vamente, que el acto de efectos generales recurrido en alguna forma afecta
los derechos o intereses del recurrente en su condicin de ciudadano vene-
zolano, salvo que del contexto del recurso aparezca manifiestamente lo
contrario" 64.
Sin embargo, y a pesar de esta amplitud de interpretacin establecida
por la Corte Suprema para insistir en la popularidad de la accin, es evi-
dente que conforme al texto claro de la Ley Orgnica puede admitirse que
sin dejar de ser una accin popular, el simple inters requerido para que
se abra la legitimacin activa para intentarla se ha "calificado", restringin-
dose razonablemente la amplitud del recurso, al exigirse que el acto de
efectos generales afecte en alguna forma los derechos o intereses del recu-
61.
62.
63.
64.
156
Vase la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa
de 18-2-71 en Gaceta Oficial, NQ 1.472 Extra. de 11-6-71, y la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa de 21-11-74, en Gaceta
Oficial, N9 30.594 de 10-1-75. Vanse en AlIan R. Brewer-Caras, Jurispruden-
cia... r cis., Tomo V, Vol. 1, pp. 304 y 314.
Art. 112 LOCSJ.
Luis H. Faras Mata, "Eliminada la Accin Popular del Derecho Positivo Venezo-
lano?", Revista de Derecho Pblico, NI? 11, EJV, Caracas, 1982, pp. 5-17.
Vase la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena de 30-6-82, en
Revista de Derecho Pblico, NI' 11, EJV, Caracas, 1982, pp. 135-138.
rrente 65. En esta forma, por ejemplo, si bien una persona residente o do-
miciliada o con bienes situados en una Municipalidad podra en cualquier
tiempo intentar la accin popular contra los reglamentos dictados por el
Alcalde Municipal, pues podra presumirse que en alguna forma afectan
sus derechos o intereses, no podr decirse 10 mismo respecto de los regla-
mentos dictados en otra Municipalidad, situada en el otro extremo del pas,
y con la cual el recurrente, no tenga ni haya tenido relacin alguna. En
este caso, sera manifiesta la no lesin en forma alguna de los derechos e
intereses del recurrente, por lo cual no procedera la "presuncin" esta-
blecida por la Corte para la admisibilidad del recurso.
En todo caso, debe sealarse que adems de a las personas naturales
o jurdicas afectadas en sus derechos e intereses por el acto recurrido, la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia otorga legitimacin para
intentar la accin popular, al Fiscal General de la Repblica 66, dadas las
funciones asignadas constitucionalmente a este funcionario, vinculadas a
la defensa de la Constitucin y de los derechos fudamentales 67.
En cuanto a la legitimacin pasiva, como se ha dicho, la Ley Org-
nica de 1976 establece que para hacerse parte en el juicio, en la defensa
o impugnacin del acto, la persona debe reunir las mismas condiciones exi-
gidas para el accionante o recurrente 68, es decir, debe alegar que el acto
afecta sus derechos e intereses. Aqu tambin, y aun cuando se aplica la pre-
suncin definida por la Corte Suprema, es claro que si del expediente resulta
manifiesto que el acto impugnado no afecta los derechos e intereses de
quien pretende hacerse parte, la calidad de parte pretendida podra ser
rechazada por el juez.
Por ltimo, debe mencionarse que precisamente por el carcter po-
pular de la accin en estos casos de impugnacin de actos administrativos
de efectos generales, la ley regula el proceso contencioso objetivo en forma
peculiar, estableciendo la imprescriptibilidad del recurso 61l, y una secuela
adjetiva bastante simplificada 70.
b . El contencioso de anulacin de los actos administrativos
de efectos particulares
De acuerdo a lo previsto en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia:
65. ABan R. Brewcr-Car ias, El control de la constitucionalidad ... , cit., p. 120.
66. Art. 116 LOCS}.
67. Art. 220, Constitucin.
68. Art. 137 LOCS}.
69. Art. 134 LOCS}.
70. Arrs. 115-120 LOCS}.
157
"La nulidad de actos administrativos de efectos particulares podr ser
solicitada slo por quienes tengan inters personal, legtimo y directo
en impugnar el acto de que se trate".
En esta forma, la legitimacin activa para intentar la accin o re-
curso de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, co-
rresponde al menos, al titular de un inters legtimo en que el acto sea
anulado. Por supuesto, el titular de otra situacin jurdica subjetiva ms
protegida por el ordenamiento jurdico, como es el derecho subjetivo, tam-
bin tiene legitimacin activa para impugnar el acto administrativo de efec-
tos particulares que 10 lesione.
Este recurso, por supuesto, procede no slo contra los actos adminis-
trativos de efectos particulares expresos, sino tambin contra los actos t-
citos denegatorios producto del denominado silencio administrativo negativo
previsto en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos 71. Adems,
por supuesto, los actos administrativos impugnables no slo son los dictados
por las autoridades ejecutivas, sino los emanados de los rganos legislati-
vos y judiciales y de los rganos constitucionales con autonoma funcional 72,
as como los emanados de entidades privadas que pueden emanados en
virtud de ejercer en alguna forma poderes pblicos 73.
Ahora bien, en todos esos casos la legitimacin activa para interpo-
ner los recursos corresponde a los titulares de un inters personal, leg-
timo y directo, nocin, que ha sido delineada por la jurisprudencia conten-
cioso-administrativa en las ltimas dcadas, como la situacin jurdica sub-
jetiva que deriva de la relacin jurdica que se establece entre un sujeto
de derecho y la Administracin Pblica con ocasin de un acto adminis-
trativo, por ser dicho sujeto de derecho el destinatario del acto o por en-
contrarse en una particular situacin de hecho frente a la conducta de la
Administracin, que hace que el ordenamiento jurdico proteja particu-
larmente su inters en la legalidad de la actividad administrativa 74. En la
configuracin de esta nocin de inters legtimo, personal y directo, es de
inters destacar algunas decisiones de la Corte Suprema y en particular las
siguientes:
71.
72.
73.
74.
158
Art. 4, Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (LOPA), Gaceta Oficial
NQ 2.818 Extra. de 1-7-81. Vase AlIan R. Brewer-Caras, "El sentido del silencio
administrativo negativo en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos",
Revista de Derecho Pblico, N9 8, E]V, Caracas, 1981, pp. 27-34.
AlIan R. Brewcr-Carias, "El problema de la definicin del acto administrativo" en
Libro Homenaje al Dr. Eloy Lares Martnez, UCV, Caracas, 1984, Tomo 1, pp.
25 a 78.
Hildegard Rondn de Sans, "Ampliacin del mbito contencioso-administrativo",
Revista de Derecho Pblico, NQ 22, E]V, Caracas, 1985, pp. 33-49.
Allan R. Brewer-Carias, "Aspectos de la legitimacin activa en los recursos conten-
cioso-administrativos contra los actos administrativos de efectos particulares", Re-
visa de Derecho Pblico, N9 16, E]V, Caracas, 1983, pp. 227-233.
La antigua Corte Federal, en sentencia de 14-04-60, estableci lo si-
guiente: "Los ordenamientos jurdicos que como el nuestro, admiten el re-
curso contencioso de anulacin de actos administrativos, exigen como re-
quisito procesal, que el demandante ostente un inters que, en todo caso,
ha de ser personal, directo y legtimo, aunque, como 10 dispone el artculo
14 de nuestro Cdigo de Procedimiento Civil, puede ser eventual o futuro,
salvo el caso en que la Ley 10 exija actual" .. , "Este inters que han de
ostentar en el recurso de anulacin de un acto admnstratvo (10 tienen)
las partes, entendindose por tales las que han establecido una relacin ju-
rdica con la Administracin Pblica, o aquel a quien la decisin adminis-
trativa perjudica en su derecho o en su inters legtimo". Concluye la an-
tigua Corte Federal en dicha sentencia, afirmando que en el juicio conten-
cioso de anulacin, por supuesto, de los actos de efectos particulares, "slo
pueden actuar los sujetos a quienes directamente afecta el acto adminis-
trativo" ~
En sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Admi-
nistrativa de 6-2-64 al precisar la legitimacin activa del recurrente en los
juicios contencioso-administrativos de anulacin, sealaba que la legitima-
cin "implica la aptitud de ser parte en un proceso concreto"; y tal aptitud,
dijo la Corte, "viene determinada por la posicin en que se encuentren las
partes respecto de la pretensin procesal; por lo que slo las personas que
mantengan determinada relacin con la pretensin estn legitimadas en
el proceso en que la misma se deduce". Agrega la Corte, que el legitimado
tiene "que ser la persona concreta, con facultad de poder reclamar o im-
poner una decisin administrativa. En resumen, puede estimarse la legi-
timacin como la consideracin especial en que tiene la Ley, dentro de
cada proceso, a las personas que se hallan en una determinada relacin con
el objeto del litigio", es decir, con el acto administrativo recurrido. En otras
palabras, el interesado es aqul que ostente un inters jurdicamente rele-
vante en la anulacin del acto 78.
En otra sentencia del 18-2-71, la misma Sala Poltico-Administrativa
de la Corte Suprema aclaraba que "Esta relacin determina precisamente
el inters que vincula a los particulares con el proceso a travs del nexo
jurdico que se establece, por efecto del acto administrativo, entre la Ad-
ministracin y los administrados. Por consiguiente, la persona que resulte
lesionada a causa de la decisin administrativa debe estar procesalmente
n.
76.
Vase en Gacela POf'ffflSe, N9 27, pp. 127-132. Vase adems en Allan R. Brewer-
Cadas, J_riSPt"wJffflCI tk u COf'Ie S_Pt"ema Tomo V, Vol. I, cit., p. 293.
Vase en Gacela O/icll, NQ 27.373 de 21.2-64, pp. 203-509 y 203-510. La Corre
sigui en esta decisin la opinin de Jess Gonzlez Prez, Derecho Procesal Ad-
minislrativo, Tomo II, Madrid, 1966, p. 263.
159
asistida de su derecho o su inters legtimo", concluyendo que en el con-
tencioso-administrativo de anulacin de los actos de efectos particulares,
"slo pueden actuar los sujetos que resulten directamente afectados por el
acto administrativo", es decir, "las que tuvieran un inters legtimo en su
anulacin" "', Como lo ha sealado la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo, el inters jurdico legtimo aparece "como la garanta, uti-
lidad o provecho que puede proporcionar alguna cosa, de modo que el del
demandante y del reo, consisten en el beneficio que deba reportarles la
decisin de pleito, ya sea hacindoles adquirir o evitndoles perder ... " 78.
Adems, la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia de 21-12-72, considerando la legitimacin activa en
estos recursos como resultado de una particular situacin de hecho del ad-
ministrado respecto del acto recurrido, seal lo siguiente: "Las circunstan-
cias expresadas dejan constancia de que la cuestin debatida en este proceso
tiene que ver directamente con la particular situacin de hecho en que se en-
cuentra la actora, como vecina de la zona donde habita y en una de cuyas
reas, cercana tambin a su vivienda podra levantarse una construccin en
perjuicio de sus derechos y con violacin, en su parecer, por parte de la Ad-
ministracin, de las normas de inters general que atienden al desarrollo ur-
banstico de la regin. Conforme a tales razones, la Corte estima que la
decisin administrativa que se discute est relacionada con el derecho de
la actora, cuyo inters legtimo, personal y directo en el planteamiento del
caso puede resolver, y, en consecuencia, su legitimacin activa en el pro-
ceso, ha quedado plenamente demostrada" 79.
Dentro de esta misma doctrina debe mencionarse, por ltimo, el cri-
terio de la Corte Suprema de Justicia expresado en la sentencia de su Sala
Poltico-Administrativa de 3 de octubre de 1985 en la cual se ha expre-
sado que en el procedimiento contencioso-administrativo contra los actos
administrativos de efectos particulares, dado que en l tiene "carcter prio-
ritario la defensa del inters general o colectivo, son admitidos a recurrir
en va contencioso-administrativa, de una parte, los titulares de derechos
subjetivos administrativos, es decir, quienes derivaran su capacidad pro-
cesal de vnculos establecidos previa y especialmente por la Administracin
con el particular, en virtud de lo cual resulta justo que el afectado solicite
la nulidad del acto ilegal lesivo y hasta la restauracin de su derecho me-
diante dicho acto desconocido, por haberse irrumpido contra esos vnculos
previos (contratos, concesin, permiso ... ); desconocimiento que configura
77.
78.
79.
160
Vase en Gaceta Oficial, N'? 1.472 Extra. de 11-6-71.
Vase la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 26-1-84
en Revista de Derecho Pblico, NQ 17, EJV, Caracas 1984, p. 190.
Vase en Gaceta Oficial N9 1.568 Extra de 12-2-73.
la lesin de ese derecho subjetivo preexistente y de ndole administrativa.
Pero adems, detentan esa misma capacidad procesal para actuar en jui-
cio los interesados legtimos -concepto diferente en Derecho Pblico del
anteriormente expuesto-, es decir, aquellos particulares que sin ser titu-
lares de derechos subjetivos administrativos se encuentren en una especial
situacin de hecho ante la infraccin del ordenamiento jurdico, la cual,
por eso mismo, los hace ms sensibles que el resto de los administrados al
desconocimiento del inters general o colectivo por parte de la Admins-
tracin al violar la Ley" 80.
Ahora bien, esta nocin de inters personal, legtimo y directo, par-
ticularmente bajo el ngulo procesal, no slo se refiere a las situaciones ju-
rdicas subjetivas que pueden tener los sujetos de derecho como personas
individualizadas, sino tambin las entidades representativas de intereses co-
lectivos legalmente establecidas y reconocidas, y que como intereses supra-
individuales han venido siendo tutelados por el ordenamiento jurdico. En
cuanto a los intereses colectivos, stos se concretan en comunidades com-
puestas por sujetos de derecho ms o menos determinables, siendo en
definitiva, intereses de grupo que se persiguen en forma unificada, al
tener el grupo caractersticas y aspiraciones comunes 8\ quienes en de-
fensa de los intereses de grupo, podran interponer recursos de anulacin
contra los actos administrativos de efectos particulares que afecten dichos
intereses colectivos. Dentro de esta categora estaran, por ejemplo, la re-
presentacin de intereses colectivos por los Sindicatos, Colegios Profesio-
nales y las Asociaciones Cooperativas 82. Tambin estaran las Asociaciones
de Vecinos reguladas en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989
83
,
en los casos en los que el acto en cuestin afecte un inters de la comunidad
vecinal (inters colectivo) como un todo.
Estas Asociaciones y otras como las juntas conservadoras del ambiente
o de consumidores tambin podran asumir la defensa de intereses difusos,
por ejemplo, relacionados con la calidad de vida que corresponden a una
pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos y que el ordenamien-
to ha protegido jurdicamente, en razn de su carcter social y comunitario.
En este orden de ideas, el Reglamento NQ 1 de la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal sobre participacin de la comunidad 84, asign a las asociaciones
80. Vase en Revista de Derecho Pblico, NQ 24, EJV, Caracas, 1985, pp. 156-162.
81 . M. Snchez Morn, La participacin del ciudadano en la Administracin Pblica,
Madrid 1980 p. 125.
82. Allan R. Brewer-Caras "El Derecho Administrativo y la participacin de los ad-
ministrados en las tareas administrativas", Revista de Derecho Pblico, NQ 22, EJV,
Caracas, 1985 pp. 14-15.
83. Art. 173, LORM, Gaceta Oficial, NQ 4.409 de 15-6-89.
84. Gaceta Oficial NQ 34.609 de 5-12-90.
161
de vecinos dentro de sus actividades de inters comunitario, entre otras,
"la preservacin y el mejoramiento de la calidad de la vida de sus integran-
tes en comunidad" y "la adecuada prestacin de los servicios pblicos" (ar-
tculo 3, ordinales 1 y 2).
En cuanto a la posibilidad que les asigna el Reglamento de "ejercer,
en conformidad con lo que al respecto establecen las disposiciones legales
correspondientes, los recursos administrativos, judiciales y de cualquier otra
ndole que fueren menester para el cabal cumplimiento de las normas lega-
les o reglamentarias que, por su naturaleza, se vinculen a la preservacin
de la legalidad urbanstica y, en general, a la proteccin de los derechos de
los vecinos" (artculo 6, pargrafo primero, literal n), la norma remite a
lo que dispongan las normas legales correspondientes que regulan la legiti-
midad activa para ejercer los recursos administrativos o judiciales. Por tan-
to, la asociacin de vecinos, como tal, slo puede ejercer recursos contra
actos que lesionen el inters colectivo vecinal de orden urbanstico o en
general "los derechos de los vecinos"; pero no tienen legitimacin para ac-
tuar en procesos en los que slo corresponda la legitimacin a un vecino
concreto que tendra que ostentar un inters personal, legtimo y directo.
Las Asociaciones de Vecinos, por tanto, per se no tienen legitimidad
activa para recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, sino
que slo lo pueden hacer siempre que ostenten un inters personal, legti-
mo y directo, que cuando es de la colectividad es el inters colectivo.
Debe sealarse, en todo caso, que estos intereses colectivos y difusos
son parte del inters general, aun cuando no asumido directamente por el
Estado (inters pblco)" y, por tanto, cuando un acto administrativo de
efectos particulares lo lesione, la impugnacin de los mismos podra inten-
tarse por el Fiscal General de la Repblica, a quien la Ley Orgnica ha
atribuido especialmente legitimacin activa en estos casos 86. Por tanto, y
en caso de que no se admitiera en todo supuesto la legitimacin activa de
las entidades representativas de intereses colectivos y difusos para impug-
nar actos administrativos de efectos particulares, estas entidades podran
requerir del Fiscal General de la Repblica su interposicin.
Por otra parte, e independientemente de los intereses colectivos, ex-
cepcionalmente, el inters general como tal, y el difuso, tambin est jurdi-
camente protegido en cuanto a que su lesin por un acto administrativo de
efectos particulares, al permitirse al Fiscal General de la Repblica inter-
poner el recurso contencioso-administrativo de anulacin.
85.
86.
162
Allan R. Brewer-Caras, 'El Derecho Administrativo y la participacin ... ", loe.
cit., p. 1I.
Arr, 121 LOCS].
Por ltimo, debe tambin mencionarse que el recurso contencioso-ad-
ministrativo de anulacin de los actos administrativos de efectos particula-
res tambin podra ser interpuesto por la propia Administracin Pblica,
particularmente respecto de los actos administrativos dictados y que sean
irrevocables en virtud de haber creado o declarado derechos a favor de par-
ticulares. En efecto, de acuerdo a la Ley Orgnica de Procedimientos Admi-
nistrativos, los actos administrativos creadores o declarativos de derechos a
favor de particulares no pueden ser revocados por la Administracin P-
blica 87, sancionndose el acto revocatorio en esos casos, con la nulidad
absoluta 88. Por tanto, dictado por la Administracin un acto irrevocable,
la nica va que tendra para pretender la cesacin de efectos de dicho acto,
es a travs de la interposicin de un recurso contencioso de anulacin del
acto en cuestin, en cuyo caso, por supuesto, la Administracin tendra la
legitimacin activa necesaria para ello. En cuanto a la legitimacin pa-
siva, ante todo puede corresponder a la Administracin Pblica interesada
desde el momento en que conoce de la interposicin del recurso, mediante
el requerimiento judicial del expediente administrativo 89, Y adems al
igual que lo indicado anteriormente, de acuerdo al artculo 137 de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en los juicios contencioso-admi-
nistrativos contra los actos administrativos de efectos particulares, pueden
hacerse parte todas las personas que renan las mismas condiciones exigi-
das para el accionante o recurrente, es decir, todos los titulares de un in-
ters personal, legtimo y directo en defender el acto impugnado 90.
Por ltimo, debe mencionarse que el procedimiento establecido en el
juicio contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos
de efectos particulares, aun cuando es distinto del regulado para los juicios
de nulidad de los actos administrativos de efectos generales, se concibe en
forma simplificada 91, comparativamente con el esquema del juicio ordi-
nario.
c. El contencioso de anulacin de los actos administrativos
bilaterales (contratos)
Por ltimo, en cuanto al contencioso de anulacin de los actos admi-
nistrativos debe sealarse que la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Jus-
87. Art. 19, ord. 2Q y arto 82 LOPA. Vase Allan R. Brewer-Caras, "Comentarios so-
bre la revocacin de los actos administrativos" en Revista de Derecho Pblico, N9
4, E]V, Caracas. 1980, pp. 27-30.
88. Arr, 19, ord. 2
Q
LOPA. Allan R. Brewer-Caras, El Derecho Administrativo y la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Caracas, 1982, p. 186.
89. Art, 123 LOCS].
90. Arts. 121,137 tocsr,
91. Arts. 121, 129 LOCS].
163
ticia establece la posibilidad de que se impugnen los contratos que celebre
la Administracin, pero por personas extraas a la relacin contractual. En
efecto, el artculo 111 de dicha Ley se refiere a:
"Las demandas de nulidad, por ilegalidad o inconstitucionalidad, de
contratos o convenciones celebradas por la Administracin Pblica, in-
tentadas por personas extraas a la relacin contractual, pero que ten-
gan un inters legtimo, personal y directo en la anulacin del mismo
o por el Fiscal General de la Repblica, en los casos en que dichos
actos afecten un inters general".
En estos casos, no se trata del contencioso contractual o de las deman-
das contra los entes pblicos intentadas por el contratante de la Adminis-
tracin con motivo de la ejecucin de contratos, sino de acciones de nulidad
intentadas contra contratos o convenciones celebrados por la Administracin
por personas extraas a la relacin contractual, pero siempre que tengan
un inters personal, legtimo y directo en la anulacin del contrato. El Fis-
cal General de la Repblica tambin est legitimado para interponer el
recurso, cuando dichos contratos afecten el inters general.
El procedimiento establecido para el proceso contencioso de anulacin
en este caso, sin embargo, es distinto del previsto para los juicios de impug-
nacin de los actos administrativos de efectos generales o particulares, y se
aplica ms bien el procedimiento del contencioso de las demandas contra
los entes pblicos 92 ms prximo al procedimiento ordinario.
B. El contencioso de anulacin y condena
Hemos sealado que en el contencioso de los actos administrativos,
si bien la anulacin de los mismos es un elemento constante en el objeto
de los recursos, ste no se agota en la sola pretensin de anulacin. De
acuerdo al artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justi-
cia de 1976, y ste es quizs uno de los aspectos ms importantes de la
reforma, adems de la pretensin de anulacin, sta puede estar acompa-
ada de las pretensiones de condena, con lo cual se puede decir que qued
rota la tradicional dicotoma del contencioso de anulacin, por un lado, y
del contencioso de los derechos, por el otro 93. Por tanto, en el contencioso
de los actos administrativos, adems de la anulacin del acto, el juez puede
condenar a la Administracin al pago de sumas de dinero, a la reparacin
de daos y perjuicios y al restablecimiento de las situaciones jurdicas sub-
jetivas lesionadas por el acto anulado.
92. Art. 111 LOeS].
93. Vanse los comentarios de A. Moles Caubet sobre lo que llama "el contencioso mix-
to", en 'Rasgos generales de la jurisdiccin contencioso-administrativa", loe. cit.,
p. 76-77.
164
En efecto, el articulo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia establece 10 siguiente:
"Artculo 13l. En su fallo definitivo la Corte declarar si procede o
no la nulidad del acto impugnado y determinar los efectos de su de-
cisin en el tiempo. Igualmente, la Corte podr, de acuerdo con los
trminos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de di-
nero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabi-
lidad de la Administracin, as como disponer 10 necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa".
Esta norma es de una importancia capital en la configuracin del
contencioso-administrativo en Venezuela, pues tiene las siguientes impli-
caciones:
En primer lugar, las pretensiones de anulacin de los actos adminis-
trativos pueden acompaarse de pretensiones de condena. Por tanto, cuan-
do stas dependan de lesiones a situaciones jurdicas subjetivas producidas
por actos administrativos, en el mismo recurso de anulacin de stos pue-
den acumularse las pretensiones de condena, con lo cual se sigue el proce-
dimiento de los juicios de nulidad y no el de las demandas contra los entes
pblicos. Por tanto, en estos casos, sigue siendo un proceso objetivo contra
un acto administrativo, en el cual no hay partes propiamente dichas, pero
puede haber pretensiones y decisiones de condena a la Administracin como
consecuencia directa de la anulacin.
En segundo lugar, las pretensiones de condena que pueden acompa-
ar al recurso de anulacin, de acuerdo al articulo 206 de la Constitucin
y 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, pueden tener su
origen bsicamente en la responsabilidad de la Administracin derivadas del
acto administrativo Ilegal, buscndose la condena a la Administracin al
pago de sumas de dinero, a la reparacin de daos y perjuicios o al resta-
blecimiento de la situacin jurdica subjetiva lesionada por la actividad ad-
ministrativa. Esta variedad de pretensiones tiene efectos fundamentales en
cuanto a la legitimacin activa y al contenido de la decisin del juez con-
tencioso-administrativo.
En efecto, en cuanto a la legitimaci6n activa, el articulo 131 de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia ha producido como. conse-
cuencia, la finalizaci6n definitiva del monopolio que el derecho subjetivo
tena sobre las situaciones jurdicas subjetivas, particularmente en cuanto a
su resarcibilidad o indemnizabilidad. Por tanto, la tradicional idea de que
el inters personal, legitimo y directo era s610 una situacin jurdica procesal
para impugnar actos administrativos, y de que la pretensi6n de condena
s6lo corresponda a los titulares de derechos subjetivos (de all la superada
165
distincin entre contencioso de anulacin y contencioso de los derechosjv-
ha quedado superada, y del artculo 131 de la Ley resulta que dentro de
las situaciones jurdicas subjetivas sustantivas, adems del tradicional dere-
cho subjetivo tambin cabe ubicar los intereses legtimos, y stos, al igual
que aqullos, pueden dar lugar a pretensiones de condena y a su resar-
cimiento.
Por tanto, la legitimacin activa en el contencioso de anulacin y con-
dena no slo corresponde al titular de un derecho subjetivo lesionado por
el aeto administrativo impugnado, sino tambin al titular de un inters per-
sonal, legtimo y directo, lo cual, por supuesto, variara segn el tipo de
pretensin de condena. Por ejemplo, si se trata de una pretensin de con-
dena derivada de responsabilidad administrativa originada por el acto admi-
nistrativo impugnado, pueden distinguirse dos supuestos: si se trata de un
acto administrativo que lesiona el derecho subjetivo al cocontratante de la
Administracin en base a un contrato celebrado con la Administracin, la
legitimacin activa para impugnar el acto ilegal, y pretender el pago de
sumas de dinero o la reparacin de daos y perjuicios, corresponde al titu-
lar del derecho subjetivo lesionado (cocontratante). En el mismo orden de
ideas, si se trata de un acto administrativo que lesiona el derecho subjetivo
del funcionario pblico de carrera a la estabilidad, la legitimacin activa
para impugnar un acto ilegal de destitucin y para pretender el pago de
sumas de dinero, la reparacin de daos y perjuicios por la destitucin ile-
gal o el restablecimiento al cargo pblico de carrera, corresponde al titular
del derecho subjetivo lesionado (funcionario pblico destituido).
Pero la responsabilidad de la Administracin no slo puede surgir de
la lesin de derechos subjetivos (contractuales o estatutarios), sino tambin
puede surgir de la lesin a intereses legtimos, personales y directos, cuyos
titulares so slo tienen la legitimacin para impugnar los actos administra-
tivos ilegales que los lesionen, sino tambin para pretender la condena a la
Administracin a la reparacin de daos y perjuicios originados por el acto
ilegal, y al restablecimiento del inters legtimo lesionado por la autoridad
administrativa. Por ejemplo, el propietario de una parcela de terreno en una
zona urbana residencial, frente a un acto administrativo ilegal que cambie
la zonificacin de la parcela colindante, no slo tiene la legitimacin para
impugnar el acto ilegal y solicitar su nulidad, sino para que se le resarzan
los daos y perjuicios ocasionados por el mismo (por ejemplo, daos am-
bientales, eliminacin del derecho a una vista o panorama, etc.) y, para que
se le restablezca la situacin jurdica lesionada (demolicin de la construc-
94. ldem. pp. 74-75.
166
ci6n realizada al amparo del acto ilegal y anulado y restablecimiento de la
zonificacin original).
Pero no slo la esencia de la legitimacin activa se ha modificado en
el contencioso-administrativo de los actos administrativos, sino que a partir
de 1976, tambin se han modificado sustancialmente los poderes del juez
en sus decisiones de anulacin y condena, pues stas pueden incluso, llegar
a sustituir la actuacin de la Administracin.
En efecto, en el esquema tradicional del contencioso-administrativo
de anulacin, el juez se limitaba a anular el acto recurrido correspondiendo
a la Administracin la ejecucin de la decisi6n judicial. El juez no poda
ni ordenar actuaciones a la Administracin ni sustituirse a la Administra-
cin y adoptar decisiones en su lugar. Sin embargo, este criterio tradicional
ha sido superado por el derecho positivo, y no slo la pretensin de anula-
cin puede estar acompaada de pretensiones de condena al pago de sumas
de dinero o la reparacin de daos y perjuicios, sino que ms importante, la
pretensin de anulacin puede estar acompaada de pretensiones de conde-
na a la Administracin al restablecimiento de la situacin jurdica subjetiva
(derecho subjetivo o inters legtimo) lesionado, lo que implica el poder del
juez de formular rdenes o mandatos de hacer o de no hacer (prohibicio-
nes) a la Administracin. No se olvide que el artculo 206 de la Constitu-
cin habla de los poderes del juez contencioso-administrativo para "dispo-
ner lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subje-
tivas lesionadas por la actividad administrativa", con lo cual se le est con-
firiendo una especie de jurisdicci6n de equidad similar a las decisiones de
injunction o mandamus del derecho angloamericano 95. Por tanto, al "ds-
poner lo necesario para el restablecimiento de la situacin jurdica lesiona-
da", no slo puede el juez ordenar a la Administracin adoptar determinadas
decisiones, sino prohibirle actuar en una forma determinada. Y ms an,
cuando sea posible con la sola decisin judicial, puede restablecer directa-
mente la situacin jurdica lesionada (y no s610 ordenarle a la Administra-
cin que la restablezca).
C. El contencioso de anulacin y amparo
El tercer campo especfico del contencioso de los actos administrativos,
es el contencioso de anulacin y amparo, que se desarrolla cuando la pre-
tensin de anulacin del acto administrativo est acompaada de una pre-
tensin de restablecimiento de una garanta o derecho constitucional viola-
do por el acto recurrido, conforme se regula expresamente en la Ley Org-
95. Vase H. W. R. Wade, Administt"ative Law, Oxford, 1982, pp. 515, 629.
167
nica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales de 1988
9 41

En este caso, cuando la lesin al derecho o garanta constitucional la pro-

duce un acto administrativo, la va ordinaria de amparo constitucional es el
recurso contencioso-administrativo de anulacin, que puede ser ejercido
por el titular del derecho o garanta constitucional vulnerado (legitimacin
activa).
Por supuesto, este contencioso de anulacin y amparo, nos lleva a con-
siderar la problemtica del amparo en Venezuela, el cual no est regulado
constitucionalmente como un nico y especfico recurso cuyo conocimiento
est atribuido a un nico rgano jurisdiccional 97, sino ms bien como un
derecho constitucional de los individuos a ser amparados por los tribunales
de la Repblica, lo cual puede lograrse a travs de diversas acciones o re-
cursos existentes incluso, mediante una accin autnoma de amparo 98,
En efecto, de acuerdo al artculo 49 de la Constitucin:
"Artculo 49. Los Tribunales ampararn a todo habitante de la Rep-
blica en el goce y ejercicio de los derechos y garantas que la Consti-
tucin establece, en conformidad con la Ley.
El procedimiento ser breve y sumario y el juez competente ten-
dr potestad para restablecer inmediatamente la situacin jurdica in-
fringida".
Conforme a esta norma, por tanto, hemos sostenido que en el orde-
namiento jurdico venezolano puede haber mltiples vas judiciales para
amparar los derechos constitucionales frente a atentados en el goce y ejer-
cicio de los mismos, tanto por parte de autoridades como de particulares,
siempre que se prevea un procedimiento breve y sumario que permita resta-
blecer de inmediato el derecho infringido. Incluso entre esas vas judiciales
est la accin de amparo autnoma, en el sentido de que procede cuando
no exista otra va judicial que permita la proteccin del derecho o la que
existe resulte inadecuada para la proteccin constitucional 99.
Por tanto, cuando un acto administrativo es el que vulnera el goce o
ejercicio de un derecho o garanta constitucional, el medio judicial de am-
96.
97.
98.
99.
168
Vase en Gaceta Oficial N9 33.891 de 22188. Vase Al1an R. Brewer-Caras y
Carlos Ayala Corao, Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Consu-
tucionales, Caracas 1988, 242 pgs.
Por ejemplo, el recurso de amparo en Espaa, cuyo conocimiento se atribuye al
Tribunal Constirucional, Are, 161, Constitucin 1978.
Vase Allan R. Brewer-Caras, "El derecho de amparo y la accin de amparo", Re.
vista de Derecho Pblico, NQ 22, E]V, Caracas, 1985, pp. 5161.
ldem, Vase Al1an Brewer-Caras, "Introduccin general al Rgimen del Derecho
de Amparo a los Derechos y Garantas Constirucionales", Ley Orgnica de Ampa
1'0' , ., cit., pp. 52 y ss.
paro constitucional en principio, debe ser precisamente el proceso conten-
cioso-administrativo de los actos administrativos que permite al juez, de
acuerdo al artculo 206 de la Constitucin, al igual que lo hace el artculo
49 del mismo texto fundamental, no slo anular el acto que perturba el
derecho (lo cual es el fundamento del amparo en este caso) sino restable-
cer la situacin jurdica subjetiva infringida 100.
Estos planteamientos, como se ha dicho, han sido recogidos en su ma-
yor parte, en la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Cons-
titucionales de 22 de enero de 1988
101
, en cuyo artculo 59 se establece:
"La accin de amparo procede contra todo acto administrativo, actua-
ciones materiales, vas de hecho, abstenciones u omisiones que violen
o amenacen violar un derecho o garanta constitucionales, cuando no
exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la pro-
teccin constitucional".
Por tanto, la accin autnoma de amparo procede tambin contra actos
administrativos o contra conductas omisivas de la Administracin que vio-
len o amenacen violar un derecho o garanta constitucionales, pero siempre
que no exista "un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la
proteccin constitucional". En consecuencia, si dicho medio existe no pro-
cede la accin de amparo; y es la propia Ley Orgnica la que se ocupa de
prever dicho "medio procesal breve, sumario y efectivo, acorde con la pro-
teccin consttucional", y ese es, en principio, el recurso contencioso-admi-
nistrativo de anulacin, siempre que exista en la localidad un tribunal con
competencia contencioso-administrativa.
En estos casos, prev la Ley que la accin de amparo puede ejercerse
contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones
o negativas de la Administracin, ante el Juez Contencioso-Administrativo
competente, si lo hubiere en la localidad, "conjuntamente con el recurso
contencioso-administrativo de anulacin de actos administrativos o contra
las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza". En estos casos agre-
ga el artculo 59 de la Ley Orgnica, el Juez, "en forma breve, sumaria,
efectiva y conforme a lo establecido en el artculo 22, si lo considera pro-
cedente para la proteccin constitucional, suspender los efectos del acto
recurrido como garanta de dicho derecho constitucional violado, mientras
dure el juicio".
En esta forma, para que pueda ser completamente efectiva la protec-
cin y amparo de derechos. constitucionales por va del recurso contencioso-
100. En igual sentido, arto 131 LOeS}.
101. Vase en Gaceta Oficial NQ 33.891 de 22 de enero de 1988.
169
administrativo de anulacin, la Ley Orgnica ha previsto algunos correcti-
vos en el procedimiento del mismo, por ejemplo, al ampliar la procedencia
de la suspensin de efectos de los actos impugnados en forma ms expedita,
cuando se alegue violacin de un derecho constitucional, es decir, la nuli-
dad absoluta del acto recurrido; al eliminar el lapso de caducidad de seis
( 6) meses para la impugnacin de los actos administrativos violatorios de
derechos y garantas constitucionales que son nulos, de nulidad absoluta,
conforme lo establece el artculo 46 de la Constitucin; y al eximir al recu-
rrente de la necesidad de agotamiento previo de la va administrativa para
ejercer el recurso de nulidad y amparo.
AS, y adems, para garantizar que este recurso contencioso-adminis-
trativo de anulacin y amparo, sea un medio procesal breve, sumario y efec-
tivo, acorde con la proteccin constitucional, el pargrafo nico del artcu-
lo 5<;1 de la Ley Orgnica, precisa que:
"Cuando se ejerza la accin de amparo contra actos administrativos
conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo que se fun-
damente en la violacin de un derecho constitucional, el ejercicio del
recurso proceder en cualquier tiempo, an despus de transcurridos
los lapsos de caducidad previstos en la Ley; y no ser necesario el ago-
tamiento previo de la va administrativa".
Por tanto, un acto administrativo violatorio de un derecho o garanta
constitucional, puede ser impugnado en va contencioso-administrativa en
cualquier tiempo, siempre que se acompae al recurso de anulacin una
pretensin de amparo; y contra dicho acto slo puede ejercerse la accin de
amparo si ya han transcurrido ms de seis meses de dictado (art, 6, ord. 4<;1)
si se ejerce conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anu-
lacin.
As, cuando se ejerza la accin de amparo contra actos admnstrat-
vos conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulacin,
no opera la causal de inadmisibilidad prevista en el ordinal 4<;1 del artculo
6<;1 de la Ley Orgnica en casos de "consentimiento expreso" cuando hu-
bieran transcurrido seis ( 6) meses despus de la violacin o la amenaza al
derecho protegido.
Por tanto, en relacin a la existencia del requisito legal del lapso de
caducidad para la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo de
anulacin, conforme a la Ley Orgnica, si se trata de actos administrativos
nulos de nulidad absoluta, violatorios de derechos constitucionales, no puede
haber caducidad del recurso contencioso-administrativo por tratarse precisa-
mente de una va de amparo. Por tanto, el "recurso contencioso-administra-
tivo de anulacin y amparo" se podra intentar contra el acto administrativo
170
inconstitucional y nulo en los trminos del artculo 46 de la Constitucin
en cualquier tiempo. Sin embargo, en otros casos, como por ejemplo, en
materia de actos de trmite, que por no ser definitivos no son susceptibles
de recursos contencioso-administrativos de anulacin, si violan un derecho
fundamental podran ser objeto de una accin autnoma de amparo. En
estos casos, por no ser definitivos, estos actos no seran recurribles en va
contencioso-administrativa, pero si son violatorios de derechos constitucio-
nales, contra ellos procedera la accin autnoma de amparo.
En definitiva, frente a los actos administrativos, el amparo de los dere-
chos constitucionales se puede lograr a travs del recurso contencioso-admi-
nistrativo de anulacin, que es un medio judicial de amparo, resultando
inadmisible intentar contra ellos la accin autnoma de amparo, cuando
exista un juez contencioso-administrativo en la localidad, por ser la va con-
tencioso-administrativa de anulacin y amparo, conforme a la propia Ley
Orgnica, un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protec-
cin constitucional.
Por ltimo, el otro elemento que debe destacarse respecto del proceso
contencioso-administrativo de anulacin y amparo, se refiere a los poderes
del juez. En este caso, de acuerdo a los artculos 206 y 49 de la Constitu-
cin y al artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
el juez contencioso-administrativo tiene "potestad para restablecer" la situa-
cin jurdica infringida o en su caso, para "disponer lo necesario" para su
restablecimiento. Esto significa que el juez del contencioso de anulacin y
amparo, una vez anulado el acto, puede directamente restablecer el derecho
constitucional infringido y sustituirse a la Administracin, y adems, adop-
tar mandamientos de hacer o de no hacer en relacin a la Administracin,
para asegurar no slo dicho restablecimiento, sino adems, impedir la suce-
siva vulneracin del derecho o garanta constitucional por la Administra-
cin. Por supuesto, adems, y de acuerdo a lo sealado anteriormente, en
caso de proceder, y conforme a lo solicitado, el juez podra adoptar decisio-
nes de condena respecto de la Administracin, por los daos y perjuicios
que se pudieran haber causado al recurrente por el acto anulado.
2 . El proceso contencioso de las demandas contra los entes
pblicos
Adems del proceso contencioso contra los actos administrativos, que
como hemos sealado, tiene la caracterstica de ser siempre un contencioso
de anulacin de los actos, con la posibilidad de estar acompaadas las pre-
tensiones de anulacin, con pretensiones de condena e incluso de amparo
constitucional, el sistema contencioso-administrativo venezolano admite co-
171
mo segunda categora de proceso, el contencioso-administrativo de las de-
mandas contra los entes pblicos, en el cual no slo se establece una verda-
dera litis procesal entre demandante y demandado, que se desarrolla a travs
de un proceso subjetivo, entre partes, sino que tiene la caracterstica general
de orden negativo, de que en el objeto de la demanda y de las pretensiones
del demandante, no hay actos administrativos envueltos. Por tanto, la rela-
cin jurdica procesal que se origina en estas demandas contra los entes
blicos, no tiene su origen en un acto administrativo que deba recurrirse,
pues si se fuera el caso, correspondera a lo que hemos denominado el
contencioso de los actos administrativos.
En consecuencia, este proceso contencioso-administrativo de las de-
mandas contra los entes pblicos, es el propio de las acciones que se nten-
ten contra stos, basadas en pretensiones de condena que tienen su origen,
bsicamente, en la responsabilidad de la Administracin, de orden contrac-
tual o extracontractual, que buscan la condena al pago de sumas de dinero
o de daos y perjuicios e incluso, el restablecimiento de la situacin jurdica
subjetiva lesionada, y cuyo origen no est en actos administrativos.
Por supuesto, tratndose de un contencioso de las demandas, la legi-
timacin activa corresponde en estos casos al titular de un derecho subje-
tivo, quien puede accionar contra un ente pblico para lograr la satisfaccin
del mismo; y el procedimiento est regulado en la Ley, siguiendo el esque-
ma del procedimiento ordinario, en la Seccin Primera del Captulo II del
Ttulo V de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, intitulada
"De las demandas en que sea parte la Repblica" 102.
Debe sealarse, sin embargo, que, de acuerdo a la Ley Orgnica, el
contencioso de las demandas contra los entes pblicos a cargo de los tribu-
nales contencioso-administrativos, no abarca las demandas contra todos los
entes pblico, sino que bsicamente est reservada primero a las demandas
originadas en contratos administrativos y, segundo, a aqullas que intenten
contra entes nacionales si su conocimiento no est atribuido a otra autori-
dad judicial.
En el primer caso, conforme al artculo 42, ordinal 14, la Corte Supre-
ma de Justicia tiene competencia para conocer en nica instancia de las
cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la inter-
pretacin, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolucin de los
contratos administrativos en los cuales sea parte la Repblica, los Estados
y las Municipalidades. Por tanto, toda demanda contra todos los entes p-
blicos territoriales originada en contratos administrativos, corresponde a la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
102. Arts. 103-111 LOeS].
172
En el segundo caso, en cuanto a las demandas contra entes pblicos
(no originadas en contratos administrativos), bsicamente se atribuyen a
los rganos contencioso-administrativos, el conocimiento de aquellas que se
refieren a entes nacionales.
En efecto, en cuanto a los entes territoriales, slo las demandas contra
la Repblica caen dentro de la competencia de los Tribunales Contencioso-
Administrativos, pues las demandas contra los Estados y Municipios se de-
ben intentar ante los tribunales ordinarios, "de acuerdo con las previsiones
del derecho comn o especial", quienes son los componentes para conocer
de ellas en primera instancia 103. Slo de las apelaciones contra las decisio-
nes que dicten estos Tribunales, es que se ha atribuido competencia para
conocer de las mismas a los Tribunales Superiores contencioso-administra-
tivos 104.
Por otra parte, en cuanto a los entes no territoriales, es decir, las accio-
nes contra los Institutos Autnomos y las empresas "en las cuales el Estado
tenga participacin decisiva", la competencia para conocer de esas deman-
das en primera instancia se ha atribuido a los rganos contencioso-adminis-
trativos, habiendo interpretado impropiamente la Corte Suprema, la expre-
sin "empresas del Estado" en sentido restrictivo, como incluyendo solamente
las empresas en las cuales la Repblica, directamente sea accionista, y es-
cluyendo del fuero jurisdiccional, las empresas en las cuales un instituto
autnomo u otra empresa del Estado, por ejemplo, sean los entes accio-
nistas 105.
Por tanto, el contencioso de las demandas contra los entes pblicos
est bsicamente reducido a las demandas contra la Repblica, contra los
institutos autnomos y contra las empresas en las cuales la Repblica direc-
tamente tenga participacin decisiva, habindose distribuido la competen-
cia jurisdiccional, segn la cuanta, en los tres niveles de tribunales conten-
cioso-administrativos, as: si la cuanta excede de Bs. 5.000.000, el cono-
cimiento de las acciones, si ello no est atribuido a otra autoridad, corres-
ponde en nica instancia a la Corte Suprema de Justicia 106, si la cuanta
no pasa de Bs. 5.000.000 pero excede de Bs, 1.000.000, el conocimiento
de las acciones, si ello no est atribuido a otra autoridad, corresponde en
103.
104.
105.
106.
Art. 183 LOCSJ.
Art. 182 ord, 39 LOCS].
Vase la sentencia de la Sala Poltico-Alministrativa de 20183 y la sentencia de
la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 28-4-83 en Revista de De-
recho Pblico NQ 14, EJV, Caracas, 1983, pp. 187-190. Vase Noelia Gonzlez,
"Concepto de empresas del Estado en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Jus-
ticia", Revista de Derecho Pblico, N9 26, EN. Caracas, 1986, pp. 165.174. Vase
nuestra critica a dichas sentencias en Alian R. Brewer-Caras, Estado de Derecho
y Control Judicial . . . , cit., pp. 570 Yss,
Art. 42, ord. 15 LOCS}.
173
primera instancia a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo 101
con apelacin ante la Corte Suprema de Justicia 108, quien conoce en segun-
da instancia; y si la cuanta no excede de Bs, 1.000.000, el conocimiento
de las acciones, si su conocimiento no est atribuido a otra autoridad, co-
rresponde en primera instancia a los Tribunales Superiores en lo conten-
cioso-administrativo, con apelacin ante la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo 109, quien conoce en segunda instancia.
3 . El proceso contencioso contra las conductas omisi17as de la
Administracin
El tercer campo del sistema contencioso-administrativo en Venezuela
est conformado por el proceso contencioso-administrativo contra las con-
ductas omisivas de la Administracin, lo cual es otra de las importantes re-
gulaciones de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976.
En efecto, en ella se atribuye a los rganos de la jurisdiccin conten-
cioso-administrativa competencia para:
"Conocer la abstencin o negativa de los funcionarios nacionales (o de
las autoridades estadales o municipales), en su caso), a cumplir de-
terminados actos a que estn obligados por las leyes, cuando sea pro-
cedente, en conformidad con ellas" 110.
Esta norma, que consagra el recurso contra las conductas omisivas de
la Administracin 111, tiene su fundamento, por una parte, en el incumpli-
miento por parte de la Administracin de una obligacin legal concreta de
decidir o de cumplir determinados actos, y por la otra, en el derecho de un
sujeto de derecho a que la Administracin cumpla los actos a que est
obligada. Por tanto, a la base de este recurso est una relacin jurdica
(deber-poder) especfica, que se concreta en una obligacin tambin espe-
cfica de la Administracin de actuar, frente a una situacin jurdica, asi-
mismo especfica de poder de un sujeto de derecho, que se configura como
un derecho subjetivo de orden administrativo a la actuacin administartiva.
No se trata, consecuentemente, de la obligacin genrica de la Administra-
cin a dar oportuna respuesta a las peticiones de particulares, ni del dere-
cho tambin genrico de stos a obtener oportuna respuesta a sus peticio-
107. Art. 185, ord. 6
9
LOes].
108. Art. 185, prrafo 39.
109. Art. 182, ord, 29 y Art. 182, in fine, LOeS}.
110. Art, 42, ord. 23; y arto 182, ord. 19 LOeSJ.
111. Este recurso segn seala A. Moles existe en Venezuela desde 1925. V. A. Moles
Caubee, "Rasgos generales de la jurisdiccin contencioso-administrativa", en A.
Moles Caubet y otros, Contenciosos Administrativo . . . , cit., p. 76.
174
nes presentadas por ante la Administracin 112. Se trata, en cambio, de una
relacin obligacin-derecho establecida entre la Administracin y un par-
ticular, a una actuacin administrativa determinada.
Por ejemplo, de acuerdo al Cdigo Civil y a la Ley Orgnica para la
Ordenacin del Territorio, el uso de la propiedad con fines urbansticos
est regulado por las autoridades locales, quienes deben definir las modali-
dades de dicho uso en las Ordenanzas de Zonificacin. Una vez definidos los
usos urbansticos, los propietarios tienen derecho a construir en su propiedad
(usar) siempre que se ajusten a las prescripciones de la zonificacin, para
lo cual la autoridad municipal establece sistemas de control. El ms comn
de stos era el control previo a travs de permisos de construccin (autoriza-
ciones)ll3 los cuales se configuran como actos administrativos de obliga-
torio otorgamiento (actos reglados) cuando el proyecto de construccin se
ajuste a las prescripciones de las Ordenanzas. Este permiso ha sido recien-
temente sustituido por una "certificacin" que otorga tambin la autoridad
municipal, con efectos similares en algunos casos 114. Es decir, el otorgamien-
to del permiso o constancia es una obligacin de la administracin respecto
del propietario que se ajuste a las normas de zonificacin, y ste tiene dere-
cho a que se le otorgue el permiso o constancia cuando cumple dichas
prescripciones 115. Lo mismo sucede con relacin a los denominados per-
misos o constancias de habitabilidad municipal: se trata tambin de ins-
trumentos de control urbanstico, conforme a los cuales una vez realizada
la construccin permisada o conforme a las variables urbanas fundamen-
tales, el propietario solicita la constancia de habitabilidad a la Adminis-
tracin, quien verifica para otorgarla, el que la construccin ejecutada se
adecue al proyecto, el propietario tiene derecho a que se le otorgue la cons-
tancia de habitabilidad y la Administracin est obligada a otorgarla (ac-
tividad reglada) 116.
En este caso, se configura un tpico supuesto de relacin entre una
obligacin de la Administracin a cumplir determinados actos y un dere-
cho del particular a que la Administracin cumpla dichos actos; y el in-
cumplimiento de dicha obligacin, sea porque la Administracin se abs-
tenga de dictar el acto requerido o sea por que se niegue a hacerlo, es el
112. Art. 67 Constitucin.
113. Art. 55 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. Gacela Oficial, N<.>
3.238, de 11883.
114. Art. 85 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, Gac,'a Oficial NQ 33.868
de 16-12-87.
115. Vase AlJan R. Brewer-Carlas, Urbanismo , ProPiedad Privada, Caracas, 1980,
p. 386; y Allan R. Brewer-Caras, "Inuoduccin general al Rgimen Legal de la
Ordenacin Urbanstica", en LB, Orgnica de Orderl4cMn Urbanstica, EjV, Caracas,
1988, pp. 57 y ss,
116. Idem. Propiedad, Urbanismo p. 385; "Inuoduccin general ....., p. 63.
175
objeto del recurso contra las conductas omisrvas de la Administracin que
regula la Ley. Por eso ha establecido la Corte Suprema, que para que pro-
ceda este recurso contencioso-administrativo, es necesario que se trate -de
"una obligacin concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondien-
te" 117, o como 10 ha sealado la Corte Primera de 10 Contencioso-Admi-
nistrativo, que exista "una carga u obligacin legal que pese sobre la auto-
ridad recurrida y a la cual la misma no haya dado cumplimiento", carga
que "debe estar expresamente establecida en una norma expresa" 118.
En estos casos de incumplimiento de la precisa y expresa obligacin
legal de un funcionario a adoptar determinados actos, a los cuales tiene
derecho un particular, la proteccin jurisdiccional de este derecho est
precisamente en este recurso frente a la abstencin o negativa administra-
tiva, lo cual no debe confundirse con la otra garanta procesal de los par-
ticulares frente al silencio de la Administracin que origina el llamado si-
lencio administrativo negativo o acto administrativo presunto o tcito dene-
gatorio, y que podra ser recurrido tanto en va administrativa como en va
contencioso-administrativa 119. -
En efecto, la figura del silencio administrativo negativo es inefectiva
como proteccin de los derechos de los particulares, en los casos de inac-
cin primaria de la Administracin, cuando por ejemplo, sta se niega a
otorgar un acto que est obligada a doptar, con motivo de una solicitud
formulada por el interesado. A ste no le protege nada el hecho de enten-
der que el acto que solicita, por ejemplo, el otorgamiento de la constancia
de urbanismo solicitada, se le niega tcitamente, pues nada gana con ello:
cmo lo va a impugnar, si no hay motivacin? qu gana con una decisin
judicial que declare la nulidad del acto denegatorio tcito? En realidad,
el particular lo que requiere es que la Administracin dicte el auto a que
est obligada, por lo que en estos casos, la garanta jurdica del mismo, est
en el recurso contra las conductas omisivas y no en el silencio denegato-
rio 120, pues a travs del mismo se logra que el juez obligue a la Adminis-
tracin a decidir.
117.
118.
119.
120.
176
Vase sentencia de la Corte Suprema' de Justicia en Sala Poltico-Administrativa
de 28-2-85, en Revista de Derecho Pblico, NQ 21, EJV, Caracas, 1985, pp. 170-175.
Vase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 6-12-84
en Revista de Derecho Pblico, N9 20, EJV, Caracas, 1984, p. 173.
Vase AlIan R. Brewer-Caras. "Consideraciones en torno a la figura del silencio
administrativo consagrado a los efectos del recurso contencioso-administrativo de
anulacin" en Revista de Control Fiscal, NQ 96, Caracas, 1980, pp. 11-38; AlIan
R. Brewer-Caras, El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, cit., pp. 225 Y ss.
AlIan R. Brewer-Caras, El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica... , cit.,
p. 230.
Debe destacarse, por otra parte, que la pretensin del recurrente en
estos casos de recursos contra las conductas omisivas no es, por supuesto,
que slo se declare la ilegalidad de la omisin o negativa administrativa, o
que slo se declare la obligatoriedad de la Administracin de decidir, sino
que lo que busca realmente es que se ordene a la Administracin a adop-
tar determinados actos. Por tanto, la decisin del juez puede contener man-
damientos de hacer frente a la Administracin, e incluso, en nuestro cri-
terio, puede en s misma, suplir la carencia administrativa, relevando al
interesado de la obligacin de obtener el acto en cuestin, para ejercer su
actividad particular. Como lo ha sealado la Corte Primera de lo Conten-
cioso-Administrativo, en estos casos, la accin "se refiere al cumplimiento
de actos, esto es, que no se agota en un simple pronunciamiento, sino que
presupone la realizacin de actuaciones tendientes a satisfacer la preten-
sin deducida por el administrado" 121.
Por tanto, el contencioso-administrativo contra la carencia adminis-
trativa, implica que la pretensin del recurrente est basada en un derecho
subjetivo de orden administrativo infringido por la inaccin, y cuya satis-
faccin slo es posible mediante una actuacin; consecuencialmente, el res-
tablecimiento de la situacin jurdica infringida por la omisin, puede dar
lugar a que el juez ordene a la Administracin la adopcin de una decisin,
o a que el juez directamente se sustituya a la Administracin y restablezca
la situacin jurdica subjetiva infringida, por ejemplo, dispensando al par-
ticular de obtener el acto solicitado, si ello era necesario para ejercer su
derecho. En el caso ejemplificado anteriormente, si la Administracin se
niega a otorgar una constancia de habitabilidad urbanstica a que tiene de-
recho un propietario que ha edificado en un todo conforme al proyecto
consignado y a las Ordenanzas locales, el juez no slo podra ordenar a la
Administracin municipal que otorgue dicha constancia de hab.tabilidad,
sino que incluso, podra dispensar al particular de la necesidad de tenerla,
si ello es necesario para otras actividades (por ejemplo, para las ventas
primarias de impuebles, Art. 95 LOaD) sustituyendo el acto administra-
tivo con la sentencia misma.
Una solucin de esta naturaleza se ha regulado expresamente en el
Cdigo Orgnico Tributario 122, en la figura procesal que se denomina, "ac-
cin de amparo" prevista contra las demoras adninistrativas en materia
tributaria. En estos casos, cuando la Administracin Tributaria incurre en
"demoras excesivas en resolver sobre peticiones de los interesados y ellas
121. Vase sentencia de 6-12-84 en Revista de Derecho Pblico, N<? 20, EJV, Caracas,
1984, p. 174.
122. Cdigo Orgnico Tributario (COT) de 1982. Vase en Gaceta Oficial NQ 2.992
Extraordinario de 3-8-1982.
177
causen perjuicios no reparables por los medios procesales ordinarios i2a,
"cualquier persona afectada" 124 puede intentar ante los tribunales conten-
cioso-tributarios esta "accin de amparo", y stos pueden dictar "la resolu-
cin que corresponda al amparo del derecho lesionado", fijando un trmino
para que la Administracin realice el trmite o diligencia a que est obli-
gada (mandamiento de hacer), o dispensando de dicho trmite o diligen-
cia al recurrente 125, en cuyo caso, evidentemente, el juez se sustituye a la
Administracin.
Por ltimo debe mencionarse que aparte de esta mal llamada, en s
misma, "accin de amparo" tributaria, pues en realidad es un recurso con-
tra la conducta omisiva de la Administracin, en la cual no siempre hay
un derecho constitucional que se ampara; en general, en el contencioso
contra las conductas omsvas, adems de la pretensin de obligar a la Ad-
ministracin a actuar, sta puede estar acompaada de pretensiones de
condena al pago de daos y perjuicios ocasionados por el retardo, e incluso,
pretensiones de amparo, cuando la conducta omisiva viole un derecho o
garanta constitucional; por ejemplo, cuando la Administracin peniten-
ciaria se niega a cumplir una orden de excarcelacin.
Por ltimo, debe sealarse que en estos supuestos de procesos conten-
cioso-administrativos contra las conductas omisivas de la Administracin,
en ausencia de un procedimiento especfico previsto en la Ley, los jueces
han aplicado el procedimiento de los juicios de nulidad de los actos admi-
nistrativos de efectos particulares 126.
4 . El proceso contencioso de la interpretacin
La cuarta de las ramas del sistema contencioso-administrativo en Ve-
nezuela es el contencioso de interpretacin, regulado genricamente como
competencia de la Corte Suprema de Justicia, en relacin a las leyes y a los
contratos administrativos. En efecto el artculo 42 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia atribuye competencia a la Corte para:
"14. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten
con motivo de la interpretacin. .. de los contratos administrativos
en los cuales sea parte la Repblica, los Estados o las Municipali-
dades ...
123. Art. 208 COTo
124. Art. 209 COTo
125. Art. 210 COT.
126. Vase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 28-9-82,
en Revisl. J(J D61'fJcho PtbUco, NQ 12, EJV, Caracas, 1982, p. 176.
178
24. Conocer del recurso de interpretacin y resolver las consultas
que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos
legales, en los casos previstos en la Ley".
Por tanto, conforme a estas normas, los rganos de la jurisdiccin con-
tencioso-administrativos, particularmente la Corte Suprema de Jusitcia,
son competentes, para conocer del contencioso de la interpretacin de con-
tratos administrativos, que se confundira con el contencioso de las de-
mandas contra los entes pblicos, pues bsicamente seran las partes con-
tratantes quienes estaran legitimadas para intentar ese recurso, que se
concretara, en este caso, en una accin mero declarativa 127.
En cuanto al contencioso de interpretacin de textos legales 128, origi-
nalmente establecido slo en materia de carrera administrativa como com-
petencia del Tribunal de la Carrera Administrativa 129, ha sido formal-
mente establecido con carcter general por la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia; pero slo admisible en los casos previstos en la Ley 130,
por lo cual en la actualidad slo existe en materia de la carrera administra-
tiva respecto de las dudas que surjan en cuanto a la aplicacin e interpre-
tacin de la Ley y su Reglamento, y en materia de la Ley de Licitaciones
respecto de las dudas que puedan presentarse en casos concretos en cuanto
a la inteligencia, alcance y aplicacin de la Ley y como competencia de la
Corte Suprema de Justicia exclusivamente 131.
En este recurso de interpretacin, la legitimacin activa corresponde-
ra a todo el que tenga un inters legtimo, personal y directo en la inter-
pretacin del texto legal, normalmente, el funcionario pblico, y por su-
puesto, tambin correspondera a la Administracin.
s. Apreciadn general
De todo lo anteriormente expuesto pueden extraerse las siguientes
conclusiones que contrastan con el sistema tradicional contencioso-admi-
nistrativo en Venezuela.
127. Allan R. Brewer-Caras, y Enrique Prez Olivares, "El recurso contencioso-adminis-
trativo de interpretacin en el sistema jurdico venezolano", Revista de la Facultad
de Derecho, UCV, N9 32, Caracas, 1965, pp. 103-126.
128. E. Prez Olivares, "El recurso de interpretacin" en Instituto de Derecho Pblico,
El control jurisdiccional de los poderes pblicos . . . , cis., pp. 149165.
129. Arr, 64 Ley de Carrera Administrativa. Vase Hildegard Rondn de Sans, El sis-
tema contencioso-administrativo de la carrera administrativa, Caracas, 1974, pp.
315 y ss.
130. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa de
27-04-82 en Revista de Derecho Pblico, NQ 10, EJV, Caracas, 1982, p. 174.
131. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa de 11.
8-81 en Revista de Derecho Pblico, NQ 8, E]V, Caracas, 1981, p. 138. Vase artcu-
lo 78 de la Ley de Licrtacones. Gaceta Oficial NI? 34.528 de 10-8-90.
179
En primer lugar, el sistema de recursos contencioso-administrativos
no slo se reduce a juzgar los actos administrativos, y su ilegalidad, sino en
general, las conductas de la Administracin y su legitimidad, incluyendo
las conductas omisivas.
En segundo lugar, en cuanto al proceso contencioso de los actos ad-
ministrativos, las pretensiones procesales que se pueden formular contra
ellos no slo se reducen a la anulacin de los mismos, sino que junto con
la anulacin el recurrente puede plantear pretensiones de condena al pago
de sumas de dinero o a la reparacin de daos y perjuicios; pretensiones
tendientes al restablecimiento de situaciones jurdicas subjetivas, y asimis-
mo, pretensiones de amparo de derechos constitucionales violados por el
acto recurrido.
En tercer lugar, dentro de las situaciones jurdicas subjetivas protegi-
das por el sistema de recursos contencioso-administrativo estn, en primer
lugar, el simple inters afectado por actos administrativos de efectos gene-
rales que legitima a cualquier persona para intentar la accin popular de
anulacin; en segundo lugar, el inters personal, legtimo y directo lesio-
nado por actos administrativos de efectos particulares, que legitima a su
titular no slo para pretender la anulacin del acto, sino para el resarci-
miento de daos y perjuicios causados por el mismo, y el restablecimiento
de la situacin jurdica subjetiva lesionada; y en tercer lugar, el derecho
subjetivo lesionado por actos administrativos de efectos particulares, que
tambin legitima a su titular no slo para pretender la anulacin del acto
recurrido, sino para el resarcimiento de daos y perjuicios causados por el
mismo, el pago de sumas de dinero debidas por la Administracin y el
restablecimiento de la situacin jurdica subjetiva lesionada por la activi-
dad administrativa. Por tanto, no slo el derecho subjetivo se considera una
situacin jurdica subjetiva restablecible o indemnizable jursdicconalmen-
te, sino que tambin lo es el inters legtimo.
En cuarto lugar, las decisiones del juez contencioso-administrativo,
van ms all de una sola anulacin de un acto administrativo o de la con-
. dena al pago de sumas de dinero o de daos y perjuicios causados por la
Administracin, y pueden contener decisiones en las cuales se disponga lo
necesario para restablecer el derecho subjetivo o el inters legtimo lesio-
nado, lo cual puede consistir en mandamientos de hacer (ordenar) o de no
hacer (prohibiciones), e incluso en la sustitucin de la Administracin por
el juez.
En quinto lugar, el sistema contencioso-administrativo puede conside-
rarse como un proceso subjetivo a pesar de que en l se puedan distinguir
dos esquemas procesales: el propio del contencioso de los actos administra-
180
tivos y del contencioso contra las conductas omisrvas, en los cuales el jui-
cio es contra un acto o una omisin de la Administracin, en los cuales no
puede considerarse que hay ni demanda ni parte demandada, propiamente
dicha, pudiendo hacerse parte todos los que tengan la misma legitimacin
necesaria para recurrir; y el propio del contencioso de las demandas contra
los entes pblicos, que sigue el iter del proceso ordinario.
En sexto lugar, el contencioso de los actos administrativos es la va
judicial de amparo contra los actos administrativos que violen derechos o
garantas constitucionales, siendo el mecanismo de suspensin de efectos
del acto recurrido un efectivo instrumento de restablecimiento de la situa-
cin jurdica infringida mientras se decide la anulacin.
III. LOS REQUISITOS PROCESALES DE ADMISIBILIDAD
La teora de los requisitos procesales de admisibilidad de los recur-
sos contencioso-administrativos, particularmente del recurso contencioso-
administrativo de anulacin, puede decirse que ha sido otra de las construc-
ciones jursprudencales de mayor inters, luego recogida en la Ley Org-
nica de la Corte Suprema de Justicia de 1976.
En efecto, hasta la sancin de la Ley Orgnica particularmente en
relacin al recurso contencioso-administrativo de anulacin de los actos
administrativos de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia venezolanas 132,
los requisitos procesales del recurso eran los siguientes:
a) Que se impugnase un acto administrativo recurrible, es decir,
que reuniera las condiciones de recurribilidad, y en particular que se tratase
de un acto definitivo 133;
132. V. en general, Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales ... , op.
cit., pp, 346 y ss. Cfr. Sentencia de la CSJ-SPA de 11 de agosto de 1971, en G.O.,
NQ 1.484 Extraordinario, de 4-10-71, p. 29, en la cual la Corte Suprema seal
con precisin lo siguiente: "La admisibilidad de dicho recurso segn la jurispru-
dencia de la Corte, est subordinada a la concurrencia de los siguientes presupues-
tos: a) que la ley no prohibe expresamente dicho recurso o los otros que ella
establece ordinariamente; b) que el recurrente tenga un inters actual y legtimo
en las resultas del juicio; c) que no haya vencido el lapso de caducidad estableci-
do en el ordinal 9
Q
de! articulo 7 de la Ley Orgnica de la Corte Federal; d) que
el recurrente haya agotado los recursos administrativos legalmente establecidos;
y e) que el acto no pueda ser revisado por la Corte u otro Tribunal mediante un
recurso especialmente consagrado por la ley contra el acto impugnado". Vase en
Allan R. Brewer-Caras, JurisPrudencia de la Corte Suprema ... r Tomo V, Vol.
1, cit., p. 290. .
133. V. Allan R. Brewer-Csras, "Las condiciones de recurribilidad de los actos adminis-
trativos en la va contencioso-administrativa en e! sistema venezolano", en Pers-
pectivas del Derecho Pblico en la segunda mitad del siglo XX. (Homenaje a Sayagez
Laso), Madrid, 1969, Tomo V, pp, 752 y ss,
181
b) Que el recurrente tuviera adecuada legitimacin activa, es decir,
que al menos tuviera un inters legtimo, personal y directo lesionado por
el acto administrativo 134;
c) Que no hubiera vencido el lapso de caducidad establecido en la
Ley, es decir, que no se tratase de un acto firme el acto impugnado 135;
d) Que se hubiera agotado la va administrativa, es decir, que el
acto administrativo recurrido causare estado 136;
e) Que la ley no prohibiera expresamente el recurso o los que ella
estableca ordinariamente 137;
f) Que el acto recurrido no pudiera ser revisado por la Corte u otro
Tribunal mediante un recurso especialmente consagrado por la Ley con-
tra el acto impugnado 138, es decir, que no previera el ordenamiento jurdico
un "recurso paralelo" para impugnar el acto administrativo.
Para construir este sistema de admisibilidad de los recursos, particu-
larmente del recurso contencioso-administrativo de anulacin, la Corte Su-
prema recurri a varios criterios orientadores: "de principio y razn" (3-
6-58); "de lgica jurdica" (11-8-71) y, en fin, "de economa proce-
sal" (21-11-74)139.
Esta construccin progresiva, desarrollada a partir de los aos 50, se
concret definitivamente en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Jus-
ticia, en su artculo 84. All se establecen las condiciones de admisibili-
dad, tanto para los recursos de anulacin como para las demandas contra
los entes pblicos, o en la terminologa de la ley, tanto para "los juicios
de nulidad de actos de efectos generales" 140 y de actos administrativos de
"efectos particulares" 141 como para "las demandas contra la Repblica" 142
y dems entes de derecho pblico y estatales.
134.
135.
136.
137.
138.
139.
140.
141.
142.
182
V. Sentencia CS]-SPA de 6-2-64, en G.O. NQ 2}.2}3 de 21-2-64, pp. 203, 509 y
203,510.
Allan R. Brewer-Caras, "Las condiciones de recurribilidad. . . ", loe. cit., pp. 765
y ss.
ldem, pp. 760 y ss.
V. Sentencia de la CFC en SPA de 11-8-71 en G.O., NQ 1.484 Extraordinario, de
410-71, p. 29.
Idem., p. 19. V. adems, sentencia del CS]-SPA de 18-10-73 en G.O., 30.513 de
30-9-74, p. 228.966; Y de 25-9-73, en G.O. NQ 1.643 Extraordinario de 21-3-74,
pp. 910.
Vase el texto de estas sentencias en Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la
Corte Suprema 1930-1974 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo V, Vol. I,
Caracas, 1978, pp. 290 Y 314; y Al1an R. Brewer-Caras, "Aspectos Procesales de
la Decisin sobre la Admisibilidad o Inadmisibilidad en los Recursos Contencioso-
Administrativos de Anulacin", en Moles Cauber y otros, Contencioso-Administra-
tivo en Venezuela, Editorial Jurdica Venezolana, Coleccin Estudios Jurdicos,
NQ 10, Caracas, 1981 pp. 125-178.
Art. 112 LOCS].
Art. 121 LOeS].
Art. 103 LOCS].
Conforme a este articulo 84, el recurso se debe declarar inadmisible,
cuando as lo disponga la ley U3; cuando la competencia la tenga otro tri-
bunal
1H
; cuando el recurso haya caducado 145; cuando haya acumulacin
de acciones que se excluyan mutuamente o tengan procedimientos incom-
patibles 146; cuando no se acompaen los documentos indispensables para
verificar la admisibilidad del recurso 147; cuando no se haya cumplido el
procedimiento administrativo previo exigido en las demandas contra la
Repblica 148; cuando el escrito del recurso contenga conceptos ofensivos
o irrespetuosos, sea ininteligible o contradictorio 149 y cuando exista una ma-
nifiesta falta de representacin del acto 130.
Estos son los requisitos de admisibilidad comunes que prev la ley;
a ellos hay que agregar algunos otros requisitos o condiciones de admisibi-
lidad o causales de inadmisibilidad segn el tipo de recurso y de acto im-
pugnado: cuando se trate de un recurso de nulidad contra un acto de efec-
tos generales, la cosa juzgada es una causal de inadmisibilidad 131; en los
recursos contra los actos administrativos de efectos particulares, el articulo
124 agrega como causales de inadmisibilidad la manifiesta falta de cuali-
dad de inters del actor, es decir, la carencia de la legitimacin activa ne-
cesaria, el no agotamiento de la va administrativa y que exista un recurso
paralelo 132 y, segn los casos, el no cumplimiento del principio salve et
repete 153, Yen las demandas contra la Repblica y otros entes pblicos, se
agrega, como causal de inadmisibilidad, la cosa juzgada 134.
Esta construccin legal de los articulos 84, 105, 115 Y 124 de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, insistimos, es la concrecin
legal de toda una doctrina jurisprudencial muy rica construida por la Cor-
te Suprema. Pero, paralelamente/ a la determinacin de las condiciones de
admisibilidad o requisitos procesales del recurso o de las causas de nad-
misibilidad, la Corte Suprema fue fijando criterios en relacin a otros as-
pectos que giran en torno a la admisibilidad, y que ha recogido la ley, en
particular en torno a la decisin que el juez debe dictar al inicio del pro-
143. Art. 84 ordinal 19 LOCS].
144. Art. 84, ordinal 2
9
LOCS].
145. Arr, 84, ordinal 3
Q
LOeS].
146. Art5. 134 Y 84, ordinal 49 LOCS].
147. Art. 84, ordinal 59 LOeS].
148. ldem.
149. Art. 84, ordinal 6
9
Loes].
1SO. Art. 84, ordinal 7
Q
Loes].
151. Art. 115 Loes].
152. Am. 121 y 124, ordinales 1
Q
, 2
9
, 39 y 49 LOCS].
153. Art. 122 Loes].
154. Art. 105 LOCS].
183
ceso al admitir o no el recurso al cual nos referiremos ms adelante 155.
Ahora analizaremos los ms importantes requisitos o condiciones de admi-
sibilidad.
1. La legitimacin
El primer requisito procesal para la admisibilidad del recurso conten-
cioso-administrativo y, por tanto, para el inicio del procedimiento conten-
cioso-administrativo, es el que se delimita con las nociones de legitimacin
activa y legitimacin pasiva.
Adems de la capacidad general para actuar en un proceso, la exis-
tencia de los requisitos de legitimacin activa y pasiva da lugar al concepto
de parte en el procedimiento contencioso-administrativo. Sin embargo este
concepto de parte, tiene diverso alcance segn se trate de un procedimien-
to en un juicio contencioso-administrativo de anulacin o de una demanda
contra los entes pblicos. Por ello analizaremos la legitimacin en relacin
con ambos tipos de procedimiento.
A. La legitimacin en el proceso contencioso-administrativo
contra los actos administrativos
a . Legitimacin activa
Para poder delimitar correctamente la legitimacin activa en el proce-
dimiento contencioso-administrativo de anulacin de los actos administra-
tivos, debemos distinguir claramente la anulacin de los actos administra-
tivos de efectos generales, de la anulacin de los actos administrativos de
efectos particulares 156. En efecto, si el acto que se impugna es un acto
administrativo de efectos generales, por ejemplo, un reglamento, la legi-
timacin activa exigida es la de un simple inters particularizado, es decir,
el inters de cualquier ciudadano por la legalidad de la actuacin adminis-
trativa, siempre que sta lo afecte en sus derechos e intereses 157. Se trata
por tanto de un simple inters particularizado; y entendemos por inters
simple "ese inters vago e impreciso, no individualizado, perteneciente a
155.
156.
157.
184
Allan R. Brewer-Caras, "Aspectos procesales de la decisin sobre la admisibili-
dad ... ", loe. cit., pp. 125-178.
Allan R. Brewer-Caras, "El Recurso contencioso-administrativo contra los actos
de efectos particulares", en El control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en
Venezuela, Ediciones de! Instituto de Derecho Pblico, Caracas, 1979, pp. 169-194.
Vase lo expuesto en pginas 154 y siguientes de este libro.
Articulo 112 de la LOCS].
cualquiera - no reconocido ni tutelado en modo directo por el ordena-
miento jurdico-, relativo al buen funcionamiento de la Administracin 158.
En definitiva, cualquier persona hbil puede ser legitimada activa para
impugnar los actos administrativos de efectos generales en va contencioso-
administrativa de anulacin por el mismo carcter de stos. En iguales
condiciones estaran las entidades representativas de intereses difusos (so-
ciedades ambientalistas, de usuarios o de consumidores).
Si por el contrario se trata de un acto administrativo de efectos par-
ticulares, la legitimacin exigida es la de un inters legtimo, personal y
directo 159, o sea, que el inters en la legalidad sea especialmente calificado
y protegido por el legislador, por ser el recurrente, por ejemplo, la persona
destinataria del acto, o por estar colocado en una especial situacin de hecho
frente a dicho acto administrativo que exija aquella proteccin.
En este sentido, la jurisprudencia ha entendido por inters legtimo "el
que tienen ciertos habitantes, merced a la especial y particular situacin
de hecho en que se encuentran respecto a los dems, en la debida observan-
cia, por parte de la Administracin, de las normas establecidas en inters
general, puesto que tal observancia o inobservancia pueden resultar bene-
ficiados o perjudicados en modo particular con relacin a los dems ha-
bitantes" 160.
En consecuencia, puede decirse que sin lugar a dudas, la legitimacin
activa en el contencioso de anulacin, va a depender de la clasificacin de
los actos administrativos que se recurren. Hemos insistido en que la distin-
cn de procedimientos y requisitos que la Ley Orgnica establece, respecto
de los "juicios de nulidad de los actos de efectos generales" y de los "juicios
de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares" previstos en
los artculos 112 a 129 de la Ley, aplicada a la impugnacin de los actos
administrativos, se basa en la distincin de los actos administrativos, segn
su contenido normativo o no normativo 161. Slo en la impugnacin de los
actos administrativos de contenido normativo, que establece normas que
integran el ordenamiento jurdico y que, por tanto, tienen como destinata-
rios a todos en forma indeterminada e indeterminable, y que la Ley identi-
158. Vase en este sentido la sentencia del Juzgado Primero de Primera Instancia en
lo Civil de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda de
21-11-60 en el Informe de la Fiscala General de la Repblica al Congreso de 1960,
Caracas, 1961, p. 337.
159. Arts, 121 y 124, ordinal 1Q de la LOCSJ.
160. Sentencia citada de 21-11-60, supra nota 158.
161. Vase al respecto lo que hemos sealado en Allan R. Brewer-Caras, El control de
la constitucionalidad de los actos estatales, Caracas, 1977, "Presentacin", pp. 8 Y ss.;
y en Allan R. Brewer-Caras, "El recurso contencioso-administrativo contra los actos
de efectos individuales" Instituto de Derecho Pblico, en El control jurisdiccional
de los Poderes Pblicos en Venezuela, cis., pp. 172 Y ss.
185
fica como los de efectos generales, se justifica la ausencia de lapso de cadu-
cidad para la impugnacin, el simple inters y la no necesidad de agotar la
va administrativa previstos en los artculos 112 a 120 de la ley; y asimismo,
es en la impugnacin de los actos administrativos de contenido no norma-
tivo, y que, por tanto, tienen unos destinatarios determinados o determi-
nables, identificados por la Ley como los de efectos particulares, que se
justifican las exigencias procesales de admisibilidad del inters personal,
legtimo y directo, lapso de caducidad y agotamiento de la va administra-
tiva previstos en los artculos 121 a 129 de la ley. Precisamente, por esta
distincin, es que los actos administrativos generales de contenido no nor-
mativo y que se destinan a una pluralidad de sujetos determinados o deter-
minables, como el acto de zonificacin de un rea urbana o la convocatoria
a un concurso, se rigen por el procedimiento de impugnacin de los actos
administrativos de efectos particulares.
Pero aparte de ello, es necesario destacar la "restriccin" que trae la
Ley Orgnica en cuanto a la legitimacin activa para impugnar un acto
administrativo de efectos generales conforme a lo previsto en su artculo
112. Se exige, en dicha norma, que el acto impugnado lesione en alguna
forma los derechos e intereses del recurrente, por lo que la popularidad de
la accin contra los reglamentos, por ejemplo, puede decirse que en cierto
modo qued restringida. Es necesario que el acto normativo que se impugna,
lesione en alguna forma los derechos e intereses del recurrente, aun cuan-
do, por supuesto, no se trate de un inters legtimo el que deba ser lesio-
nado. Se trata, por supuesto, de un simple inters pero condicionado por
diversas situaciones como la residencia, el sexo, el credo, la condicin social
o el domicilio. Muchas veces un acto de efectos generales, reglamentario,
slo afectara a quienes residen en un rea del territorio, por lo que slo
estos residentes podran impugnarlo. En todo caso, la amplitud o restric-
cin del inters simple particularmente para recurrir depender de la posi-
cin que asuma la Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia de 1982
puede decirse que ha sido absolutamente amplia. La Corte, en efecto, en
esa decisin ha establecido como una presuncin que el acto de efectos ge-
nerales que se recurre siempre, "en alguna forma, afecta los derechos o
intereses del recurrente en su condicin de ciudadano venezolano, salvo que
del contexto del recurso aparezca manifiestamente lo contrario" 162.
En cuanto a la legitimacin activa en el recurso contra los actos admi-
nistrativos de efectos particulares, como ha quedado dicho, y ha sido ana-
lizado anteriormente ", la Ley exige un inters personal, legtimo y directo
162. Sentencia de la CS}-SPA de 15-3-82 (NQ 54), en Revista de Derecho Pblico, N9
11, EJV, Caracas, 1982 IIp. 135-138.
Vase lo expresado en pp. 157 Ysiguientes de este libro.
186
lesionado por el acto recurrido, lo cual es lgico, pues lo que se persigue
no es slo el restablecimiento del derecho objetivo violado por la Adminis-
tracin, sino ms propiamente el restablecimiento de una situacin jurdica
subjetiva vulnerada por la violacin del derecho objetivo. Por supuesto, la
vulneracin de un derecho subjetivo por el acto administrativo tambin
podra servir como fundamento del recurso.
En todo caso, este inters personal, legtimo y directo, no es vago, im-
preciso o etreo, sino actual, personal y concreto 163. Por ello, la Corte Su-
prema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa ha sostenido que "por
muy amplio que sea el sentido que quiera darse al concepto de inters para
los efectos de la legitimacin activa en materia contencioso-administrativa,
resulta indudable que no puede entenderse que exista tal legitimacin por
el hecho de que cualquier ciudadano quiera que la Administracin Pblica
obre con arreglo a la Ley... ", por lo que concluye la Corte sealando que
slo podran hacerse parte en un juicio contencioso-administrativo de anula-
cin contra una decisin administrativa "las personas directamente afecta-
das por ella, vale decir, las que tuvieren un inters legtimo en su anulacin
o mantenimiento" 164. En este mismo orden de ideas la Corte Suprema ha
sealado que "este inters es el que en el recurso contencioso de anulacin
ostentan las partes, entendindose por tales las que han establecido una
relacin jurdica con la Administracin Pblica, o todo aquel a quien la
decisin administrativa perjudica en su derecho o en su inters legtimo" 165.
En esta forma, por ejemplo, la legalidad o no de un acto administra-
tivo fiscal que establece una multa o que liquida un impuesto, puede ser
impugnada por el destinatario de dicho acto quien tiene evidentemente un
inters legtimo, personal y directo en su legalidad. Un tercero que no tiene
inters en cuanto a los impuestos que paga o no otra persona, no tendra
la legitimacin activa necesaria para recurrir ese acto de carcter fiscal.
Pero el inters legtimo tambin puede surgir por la especial situacin de
hecho en que un particular se encuentre. Por ejemplo, el recurso contra
163. Al respecto en sentencia de 14 de marzo de 1960, la antigua Corte Federal estableci:
"Los ordenamientos jurdicos que como el nuestro admiten el recurso contencioso
de anulacin de aetos administrativos, exigen, como requisito procesal, que el deman-
dante ostente un inters que, en todo caso, ha de ser personal directo y legtimo,
aunque, como lo dispone el artculo 14 de nuestro Cdigo de Procedimiento Civil.
puede ser evenutal o futuro, salvo el caso en que la Ley lo exija actual". "Este in-
ters que han de ostentar en el recurso de anulacin de un acto administrativo, las
partes entendindose por tales las que han establecido una relacin jurdica con la
Administracin Pblica, o aquel a quien la decisin administrativa perjudica en su
derecho o en su inters legtimo. " De aqu que. .. slo puedan actuar los sujetos
a quienes directamente afecta el aeta administrativo... ". Sentencia C-14-3-60, en
G.F., NQ 27, 1960, pp. 127-132.
164. Vase sentencia del 18 de febrero de 1971 en G.O. NQ 1.472 Extraordinario de
11-6-71, p. 7.
165. Vase sentencia CSJ-SPA de 21-11-74 en G.O. NQ 30.594 de 1175, p. 229-719.
187
una constancia ilegal de construccin sobre un inmueble urbano otorgado
por una autoridad municipal, puede ser impugnado por los propietarios o
residentes de inmuebles vecinos al ilegalmente permitido, en cuyo caso, el
inters legtimo, personal y directo surge de la especial situacin de hecho
en que se encuentran respecto a aqul.
b . Legitimacin pasiva
En cuanto a la legitimacin pasiva en el recurso contencioso de anu-
lacin, sta corresponde a los interesados a quienes se emplaza y quienes
deben tener tambin un inters legtimo, personal y directo en el mante-
nimiento del acto, si se trata de un acto administrativo de efectos particu-
lares; o un inters simple particularizado si se trata de un acto administra-
tivo de efectos generales 166.
En principio, este inters en defender el acto impugnado puede asu-
mirlo tambin el Procurador General de la Pepblica o el Fiscal General
de la Repblica, aun cuando no necesariamente tienen que hacerlo. En
una sentencia de la antigua Corte Federal, se dice que en el recurso con-
tencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos, "el actor
propone formal demanda contra la Nacin en la persona del Procurador
de la Nacin, a quien necesariamente se le cita, y se lo emplaza, como a
cualquier demandado, para que conparezca en la oportunidad que se le
seala a contestar la demanda 167. Debe sealarse que esa jurisprudencia
no es del todo exacta, y ello porque el recurso contencioso-administrativo
de anulacin es una accin dirigida contra un acto administrativo y no
contra la Administracin o cualquiera otra persona de derecho pblico, y
si bien hay un accionante que es el recurrente legitimado activamente, no
hay, propiamente hablando, un demandado. En este sentido ha dicho la
misma Corte Federal en otra oportunidad, que "no puede decirse que se
demanda a la Nacin, sino que lo que se busca es la declaratoria de nulidad
de un acto administrativo" 168, con lo cual, adems, pueden plantearse pre-
tensiones de condena (artculo 131 LOCS]).
Sin embargo, si bien no podemos decir que hay en trminos jurdicos
un demandado, s podemos sealar que tratndose de actos administrativos
de la Repblica, hay, en principio, un defensor nato del acto, a quien se
notifica pero no se cita: es el Procurador General de la Repblica 169.
Pero decimos que en principio el Procurador es defensor del acto im-
pugnado, pues no siempre lo es ni necesariamente tiene que serlo. En efec-
166. Artculo 137 de la LOeS].
167. cr 30-7-57, G.P. N<;> 17, 1957, pp. 57 y ss.
168. es 11-1l-55, G.P. NQ 10, 1955, pp. 56 y 57.
169. Arr. 125 LOeS].
188
to, el Procurador, quien antes de la entrada en vigencia de la Constitucin
de 1961 era considerado "como defensor de los principios de Derecho
Pblico" 170, puede manifestar su opinin en favor de la nulidad del acto,
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, y es ms, el Procurador
General de la Repblica puede ocurrir como legitimado activo a esta juris-
diccin para solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo
ilegal o contrario a derecho, cuando la Administracin se encuentra en la
imposibilidad de revocarlo por haber creado derecho a favor de terce-
ros 171. En este ltimo caso tendramos la legitimacin activa del Procurador
General de la Repblica, en representacin de la Administracin Pblica
Nacional, en el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin.
B . Legitimacin en el proceso contencioso-administrativo
de las demandas contra los entes pblicos
En el procedimiento contencioso-administrativo de las demandas con-
tra los entes pblicos, al contrario, s nos encontramos propiamente ante
dos partes con pretensiones contrarias: el particular demandante y la per-
sona de derecho pblico o persona estatal demandada. En estos casos, el
problema a resolver en los mismos no es el de la situacin jurdica objetiva
lesionada, sino que siempre gira en torno a un derecho subjetivo. Por tanto,
el actor en el procedimiento tiene que ser titular de un derecho subjetivo
lesionado por la actividad administrativa. No basta, por tanto, el inters
legtimo, ni mucho menos un simple inters para intentar una demanda
que pretenda, por ejemplo, la condena al pago de sumas de dinero por los
daos y perjuicios causados por la Administracin por responsabilidad ex-
tracontractual o contractual; o un recurso que persiga el restablecimiento
de un derecho subjetivo lesionado por la actividad administrativa. En todos
estos casos, la legitimacin activa tiene que estar fundamentada en un dere-
cho subjetivo.
Dicho en otras palabras, en estos casos, los rganos de la jurisdiccin
contencioso-administrativa son contralores de la legitimidad de la actividad
administrativa, cuando sta vulnere una situacin jurdica subjetiva o cuan-
do por la vulneracin de una situacin jurdica objetiva se d origen a un
derecho subjetivo de parte del recurrente. Examinaremos esto de acuerdo
con el artculo 206 de la Constitucin.
170. CF 1l1l55 G.P. NQ 10, 1955, pp. 56 y 57.
171 . El articulo 27 de la derogada Ley Orgnica de la Corte Federal sealaba que, al
iniciarse el procedimiento, se notificar al Procurador General de la Repblica "cuan-
do no hubiese sido a instancia" de l. Vase CFC-CP, 19-10-51, G.P. N9 9, 1952,
pp. 8-11.
189
En los casos de lesin de una situacin jurdica subjetiva por la acti-
vidad administrativa, la Constitucin concede tres casos de procedencia de
demandas contencioso-administrativas contra entes pblicos.
a) En primer lugar, la demanda que para la condena a pagar sumas
de dinero, se intente contra' la Administracin. El caso tpico de este su-
puesto es el originado por un derecho de crdito. Slo el titular del derecho
de crdito, es decir, el acreedor, puede demandar a la Administracin deu-
dora. Entonces, slo el titular de un derecho subjetivo puede demandar a
la Administracin por el pago de sumas de dinero. Cuando la Administra-
cin ha incumplido su obligacin, lesiona la situacin jurdica subjetiva de
acreedor que posee el recurrente, y es en base al derecho subjetivo que ori-
gina esta situacin jurdica subjetiva, que ese recurrente est legitimado
activamente para iniciar el procedimiento contencioso-administrativo de las
demandas.
b) En segundo lugar, la demanda que se intente contra la Adminis-
tracin para la condena a la reparacin de. daos y perjuicios originados
por la responsabilidad contractual de la Administracin. Este es el caso
normal en los contratos administrativos: slo el cocontratante de la Adm-
nistraci6n puede ser titular de un derecho subjetivo originado por la lesin
de su situaci6n jurdica subjetiva de cocontratante. Por tanto, slo l puede,
en base a ese derecho subjetivo, demandar a la Administracin a la repa-
racin de daos y perjuicios.
c) En tercer lugar y fuera de toda relacin contractual, puede de-
mandarse a la Admnistracn para lograr el restablecimiento de una situa-
cin jurdica subjetiva lesionada por la actividad administrativa. El caso
tpico de este supuesto es la demanda en reivindicacin, slo el propietario
de un bien determinado puede demandar en reivindicacin a la Adminis-
tracin, cuando sta, administrativamente, ha tomado posesin o detenta
ese bien indebidamente. Por tanto, aqu tambin slo el titular de un dere-
cho subjetivo puede intentar la accin de reivindicaci6n y, si el inmueble
est afectado a un uso pblico, la acci6n de pago de la indemnizaci6n sus-
titutiva.
Como puede verse, todos estos casos tienen su origen en la lesin de
una situacin jurdica subjetiva que puede tener su origen en un acto jur-
dico, un contrato o en una ley. Son situaciones jurdicas preestablecidas
que son lesionadas por la actividad administrativa y que dan derecho a su
titular a demandar en justicia.
Sin embargo, la redacci6n del artculo 206 de la Constituci6n, que
analizamos, permite la apertura de demandas contencioso-administrativas,
en los casos de responsabilidad extracontractual de la Administraci6n. La
190
responsabilidad, en si misma, es una situacin jurdica objetiva, producto
del derecho objetivo. No constituye un derecho, pues no puede renunciarse,
y ms bien implica un deber de no hacer dao a otro. Sin embargo, una
vez causado el dao por un hecho ilcito o por otra fuente de la responsa-
bilidad administrativa, la vctima del dao adquiere un derecho subjetivo
a la reparacin del mismo, es decir, se encuentra en una situacin jurdica
de acreedor. Por tanto, slo fundamentndose en ese derecho subjetivo a
la reparacin del dao que se le caus, es por 10 que puede actuar en jus-
ticia ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En conclusin, podemos observar que para poder intentar una deman-
da contencioso-administrativa, el demandante debe ser titular de un dere-
cho subjetivo, pudiendo nacer ese derecho subjetivo de la lesin de una
situacin jurdca subjetiva preexistente, o de la lesin de una situacin
jurdica objetiva. No podr, entonces, intentarse la demanda con un inters
simple, ni con un inters legtimo. La legitimacin activa consiste en la titu-
laridad de un derecho subjetivo 172.
Por tanto, en estos supuestos de demandas contencioso-administrati-
vas contra entes pblicos, la legitimacin pasiva s corresponde propiamente
a un "demandado", pues en estos recursos s puede hablarse propiamente
de una demanda contra una persona jurdico-estatal, la cual como tal debe
"citarse" 178, parecindose el procedimiento, por tanto, al procedimiento
ordinario civil, aun cuando con excepciones que corresponden a las entida-
des pblicas nacionales demandadas, en forma de "prerrogativas procesales".
En estos casos, por tanto, como ha dicho la antigua Corte Federal, el actor
titular de su derecho subjetivo "propone formal demanda contra la Admi-
nistracin en la persona del Procurador General de la Repblica, a quien
necesariamente se le cita y se le emplaza, como a cualquier demandado,
para que comparezca en la oportunidad que se le seale a contestar la de-
manda" 174.
Respecto a la legitimacin pasiva nos interesa destacar lo relativo a la
entidad demandada y a las prerrogativas procesales de ella.
Tratndose de un derecho subjetivo lo que configura la legitimacin
activa, en cuanto a la legitimacin pasiva, la demanda ser vlidamente
interpretada y admisible cuando se interpone contra la persona jurdica
estatal de derecho pblico o de derecho privado a quien sea oponible el
derecho subjetivo, o quien lesion la situacin jurdica subjetiva. Por su-
puesto, en estos casos, la accin debe intentarse especficamente contra la
Repblica o contra aquellos de derecho pblico, como los
172. CF 28-10-59, G.P. NQ 36, 1959, p. 55.
173. Art. 106 LOCS].
174. CF 30-7-57, G.P. NI? 17, 1957, p. 57.
191
Institutos autnomos y las dems personas jurdicas de derecho pblico y
contra las empresas del Estado sometidas a la jurisdiccin contencioso-ad-
ministrativa. En estos casos actuar como representante de la entidad de-
mandada el Procurador General de la Repblica para la primera;. o el rgano
competente para las dems entidades administrativas territoriales o aut-
nomas.
Cuando la demanda tenga consecuencias patrimoniales contra la Re-
pblica, la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional y la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, establecen una serie de prerrogativas
procesales 175 aplicables a gran nmero de institutos autnomos de con-
formidad con sus respectivos estatutos orgnicos y, adems, conforme al
artculo 233 de la Constitucin, en virtud de que "las disposiciones que
rigen la Hacienda Pblica Nacional regirn la Administracin de la
Hacienda Pblica de los Estados y de los Municipios en cuanto sean apli-
cables", estas prerrogativas pueden tambin ser aplicadas a los Estados y a
las Municipalidades. Esto lo ratifica el artculo 100 de la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal.
Estas prerrogativas procesales del ente pblico legitimado pasivamente
se refieren principalmente a la citacin, a la contestacin de la demanda
y las excepciones opuestas, a los recursos que deban interponerse, a la con-
dena en costas, a la exigencia de caucin judicial y a la condicin en que
"las partes estn a derecho".
En efecto, en cuanto a la "citacin de la Repblica", el artculo 39
de la Ley Orgnica de la Procuradura establece que "las citaciones que
hayan de hacerse al Procurador General de la Repblica para contestacin
de demandas, se practicarn por medio de oficio al cual deber acompaarse
copia del libelo y de los recaudos producidos por el actor. El oficio ser
entregado personalmente al Procurador, a quien haga sus veces o a cuales-
quiera de sus Directores, y desde la fecha de la consignacin por el Algua-
cil en el expediente respectivo de la constancia firmada, comenzar a correr
un lapso de quince (15) das hbiles a cuya terminacin se considerar
consumada la citacin del funcionario y comenzar a correr el trmino co-
rrespondiente para la contestacin de la demanda". Sin embargo, "el Pro-
curador podr darse por citado en cualquier momento dentro del lapso de
citacin".
En relacin a la contestacin de las demandas, el artculo 40 de la
Ley Orgnica de la Procuradura, siguiendo lo establecido tradicionalmente
en el artculo 6Q de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, esta-
175. Sobre las prerrogativas y privilegios del fisco, vase: R. Lepervanch Parparcn, Pri-
vilegios del Fisco en el Derecho Venezolano, Separata de la Revista de Hacienda,
ao X, 1945, NQ 19.
192
blece que "cuando el Procurador General de la Repblica, los Directores,
Adjuntos y Auxiliares no asistan a los actos de contestacin de demandas
intentadas con la Repblica o de excepciones que le hayan sido opuestas, se
tendrn unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio
de la responsabilidad que dicha omisin comporte para los referidos fun-
cionarios".
En relacin a los recursos ordinarios y extraordinarios que pueden ha-
cerse valer en juicio, stos se deben ejercer por los funcionarios de la Pro-
curadura sin autorizacin especial, y "slo dejarn de ejercerlos cuando
reciban expresas instrucciones, por escrito, del Ejecutivo Nacional a travs
del rgano competente". As lo regula el artculo 41 de la Ley Orgnica de
la Procuradura, la cual agrega en el artculo 42 que todos esos recursos
"podrn interponerse dentro del lapso de diez das hbiles y el trmino de
distancia, por diligencia, oficio o cualquier otro medio escrito de comu-
. .;"
mcacion.
Por otra parte, de acuerdo al artculo 43 de la misma Ley, toda sen-
tencia definitiva dictada en juicio en que sea parte la Repblica, deber
ser consultada con el Tribunal Superior.
El artculo 8 de la misma Ley Orgnica de la Hacienda Pblica y el
artculo 47 de la Ley Orgnica de la Procuradura, por su parte, establece
que "en ninguna instancia podr ser condenada la Repblica en costas, aun
cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se nieguen los re-
cursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de
ellos". En materia de condenatoria en costas, sin embargo, debe destacarse
la importante modificacin establecida en materia tributaria en el artculo
211 del Cdigo Orgnico Tributario y la importante innovacin estable-
cida en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en el sentido de que con-
forme a su artculo 103, es posible la condenatoria en costas contra los
Municipios siempre que resulten totalmente vencidos por sentencia defini-
tivamente firme en juicio de contenido patrimonial". En todo caso, el
monto de la condenatoria en costas no puede exceder del 10% del valor
de la demanda, siendo la retasa siempre obligatoria; pero el juez puede
eximir de costas al Municipio cuando apareciere que ha tenido motivos
racionales para litigar.
Por otra parte, el artculo 15 de la Ley Orgnica de la Hacienda P-
blica y el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica disponen que "en ningn caso podr exigrsele caucin a la Re-
pblica para una actuacin judicial", la cual no est obligada aprestar.
Por ltimo, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Rep-
blica establece algunas prerrogativas procesales que modifican sensiblemente
193
el principio de que "las partes estn a derecho", que impera en nuestro ss-
tema procesal ordinario 176. En efecto, el artculo 38 de la referida Ley
seala "que los jueces estn obligados a dar noticia inmediata al Procurador
de la Repblica de la apertura de todo trmino para el ejercicio de algn
recurso de la fijacin de oportunidad para la realizacin de algn acto, y
de toda actuacin que se practique", agregando en el artculo 38 que "los
funcionarios judiciales estn obligados a notificar al Procurador General de
la Repblica, de toda demanda, oposicin, excepcin, sentencia, provden-
cia o solicitud de cualquier naturaleza que, directa o indirectamente, obre
contra los intereses patrimoniales de la Repblica", as como tambin "de
la apertura de todo trmino para el ejercicio de algn recurso". De estas
disposiciones observamos que la carta que implica el principio de que "las
partes estn a derecho" se aplica al litigante particular, pero no a la Adm-
nistracin. En igual sentido se ha regulado el principio respecto de los Mu-
nicipios en el artculo 101 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de
1988.
Debe sealarse, sin embargo, que cuando se trata de demandas contra
la Repblica, el artculo 106 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia modifica esta excepcin general al principio de que las partes estn
a derecho, por tratarse, adems, de una ley posterior (1976) en relacin
a la de la Procuradura (1966). Esa norma, en efecto, establece que una
vez practicada la citacin del Procurador General, no se requerir notifi-
carlo de nuevo, sino cuando lo exija alguna disposicin del Cdigo de Pro-
cedimiento Civil. Slo, a solicitud de dicho funcionario, el Tribunal debe
ordenar expedir sin demora copia de los escritos o documentos presentados
por la otra parte y que, a juicio de la Procuradura, sean necesarios para
la mejor defensa de los intereses de la Repblica.
2 . El agotamiento de la va administrativa
El segundo requisito procesal del procedimiento contencioso-adminis-
trativo, es la necesidad de que se agote la va administrativa previamente
a su iniciacin. Este agotamiento de la va administrativa como paso previo
a la va contencioso-administrativa, no es ms que la obligacin impuesta
legalmente al recurrente de agotar los medios administrativos tiles que
tiene a su disposicin ante la misma Administracin.
En su esencia, la necesidad de agotar la va administrativa antes de
intentarse el recurso contencioso-administrativo, constituye una prerroga-
176. Vase al respecto 1. Loreto, "El principio de que las partes estn a derecho en el
proceso civil venezolano"; Esttdios de Civil, Caracas, 1956, pp.
23 y ss.
194
tiva de la Administraci6n. En efecto, el agotamiento de la va administra-
tiva protege a la Administracin en el sentido de que la misma, o sus actos,
no pueden ser demandados ni recurridos jurisdiccionalmente sin antes ha-
ber la Administracin tomado posicin respecto a la futura materia litigiosa.
Pero en otro sentido, la necesidad de agotar la va administrativa pro-
tege tambin a los demandantes o recurrentes, en el sentido de que los
previene de introducir recursos referentes a cuestiones sobre las cuales la
Administracin estara dispuesta a dar amigable y administrativamente una
satisfaccin.
Por otra parte, la necesidad de agotar la va administrativa facilita la
actividad del juez contencioso-administrativo, pues ste se encuentra ante
un litigio discutido y ante un expediente administrativo ya formado.
Sin embargo, este requisito procesal que constituye el agotamiento
de la va administrativa y que no existe cuando la accin contencioso-admi-
nistrativa se intenta conjuntamente con una pretensin de amparo >1-, es
distinto en el contencioso de los actos administrativos y en el contencioso
de las demandas contra los entes pblicos.
En el recurso contencioso-administrativo de anulacin este requisito
procesal slo se exige en relacin a la impugnacin de aetos de efectos par-
ticulares, y fue una creacin de la jurisprudencia de la Corte Suprema. En
el proceso contencioso-administrativo de las demandas contra los entes p-
blicos y en los casos en los cuales la impugnacin de un acto administrativo
conlleve pretensiones de condena patrimonial contra la Repblica, entra
en juego el llamado "procedimiento administrativo previo en las demandas
contra la Repblica", contemplado en la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica.
A. El agotamiento de la va administrativa en el proceso
de anulacin
a . El agotamiento de la va administrativa en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos
Antes de la promulgacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Ad-
ministrativos en 1982, normalmente el agotamiento de la va administra-
tiva se produca por el ejercicio del recurso jerrquico si la decisin impug-
nada era de un funcionario inferior, y si la decisin era del superior, bastaba
sta para agotar la va administrativa.
Este principio general ha sido cambiado, pues en algunos casos el
agotamiento de la va administrativa se produce a niveles administrativos
Vase lo expuesto en pgina 169 de este libro.
195
inferiores, no previndose recursos jerrquicos, lo cual ya haba sido esta-
blecido por algunas leyes especiales. En efecto, en algunos casos, en la Ad-
mnistracin nacional, leyes especiales han establecido directamente que la
va administrativa se agota en niveles inferiores. Pueden destacarse dos
ejemplos distintos y que dan origen a matices: El primer caso est previsto
en la Ley del Mercado de Capitales la cual establece dos tipos de actos que
puede dictar la Comisin Nacional de Valores: actos contentivos de sancio-
nes, en cuyo caso no se agota la va administrativa en la decisin de la Co-
.misi6n, sino que es necesario, por va jerrquica, acudir ante el Ministro de
Hacienda; y otras decisiones diferentes a sanciones, en cuyo caso la deci-
sin de la Comisin Nacional de Valores agota la va administrativa. En
otros supuestos haba regulaciones distintas: por ejemplo, en materia de
Impuesto sobre la Renta, la va administrativa se agota con la decisin del
Administrador General del Impuesto, ante quien puede interponerse el re-
curso en reconsideracin, en algunos casos, como paso previo al contencioso-
tributario.
Ahora bien, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, cuan-
do habla de los recursos administrativos como medios de agotamiento de
la va administrativa y, por tanto, como condicin de admisibilidad de los
recursos contenciosos, distingue dos tipos de casos respecto de los actos re-
curribles en va administrativa: actos que ponen fin a la va administrativa
y actos que no ponen fin a la va administrativa, estableciendo regulaciones
distintas. Queremos referirnos separadamente a estos dos supuestos por los
matices que plantean.
Cuando se trata de un acto que pone fin a la va administrativa, se
distinguen dos casos: actos de los Ministros o de funcionarios inferiores.
Si se trata de un acto de un Ministro, ste obviamente agota la va admi-
nistrativa, por lo que el interesado puede recurrir por va contencioso-admi-
nistrativa sin necesidad de interponer previamente recurso administrativo
alguno. La Ley Orgnica establece en el artculo 91, que el particular "pue-
de" intentar el recurso de reconsideraci6n, por lo que si se trata de un acto
de un Ministro, es potestativo del particular intentar el recurso de reconsi-
deraci6n. Al no ser obligatorio el recurso de reconsderacin en este caso,
no es una condici6n de admisibilidad del contencioso-administrativo, o de
agotamiento de la va administrativa. Sin embargo, en el caso de que el
particular haya optado por la va de reconsideraci6n, el Ministro tiene un
lapso de 90 das para decidir. En estos casos, la ley condiciona el ejercicio
del recurso contencioso al establecer que aun cuando no fuera necesario
intentar el recurso de reconsideracin para ir a la va judicial, si el particu-
lar opt por interponerlo, mientras no se decida o no transcurran los 90
196
das de lapso que el Ministro tiene para decidir, no puede acudir ante el
contencioso (Art. 92). Ah est el primer condicionamiento a la va con-
tencioso-administrativa que establece la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos: si bien un acto de un Ministro puede ser recurrido direc-
tamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, pues agota la va
administrativa, si el particular opta por intentar el recurso de reconsidera-
cin, no puede acudir a la va judicial paralelamente, sino que tiene que es-
perar que el Ministro decida la reconsideracin solicitada o esperar que
transcurra el lapso de 90 das para luego acudir al contencioso contra el
acto administrativo denegatorio derivado del silencio administrativo.
Esto trae otras consecuencias procesales en materia contencioso-admi-
nistrativa: En estos casos, se puede plantear la duda en determinar desde
cundo comienza el lapso de caducidad del recurso contencioso-administra-
tivo de anulacin. Sin duda, es desde el momento en que el acto adminis-
trativo se notific al particular, por lo que el lapso de noventa das para la
decisin del recurso de reconsideracin, son noventa das que estn dentro
del lapso de caducidad de seis meses. Este, por tanto, no comienza despus
que el Ministro decida el recurso de reconsideracin o al vencerse el de 90
das, sino que este lapso transcurre dentro del lapso de caducidad del con-
tencioso de anulacin 177.
El segundo supuesto de estos actos que pone fin a la va administra-
tiva, se origina cuando la va administrativa concluye a nivel de un fun-
cionario inferior dentro de la jerarqua ministerial en virtud de ley.
Un caso especfico, como ejemplo, es el de la Comisin Nacional de
Valores regulado en la Ley de Mercado de Capitales, la cual prescribe en
algunos casos que la va administartiva se agota a nivel de la propia Comi-
sin, no siendo necesario acudir por va jerrquica ante el Ministro. En
estos casos, hay tambin la posibilidad de intentar el recurso de reconside-
racin ante la Comisin. La Ley Orgnica de Procedimientos Administra-
tivos, sin embargo, no establece un lapso para que se adopte la decisin del
recurso de reconsideracin. No se aplica el lapso de 15 das previsto en el
artculo 94, porque el acto agota la va administrativa, ni el de 90 das por-
que no se trata de un acto del Ministro al cual se refiere el artculo 92. Por
tanto, salvo que las leyes especiales establezcan un lapso de decisin y silen-
cio administrativo, habra que aplicar como lapso de decisin del recurso
de reconsideracin el de 15 das, que es el lapso menor que prev la Ley,
interpretndola en beneficio del particular. Aqu tambin, si el particular
opta por intentar el recurso de reconsideracin, debe, al igual que en el
177 . En sentido contrario, vase la sentencia de la Corte Primera de 10 Conrencioso-Ad-
minisrrativo de 4-10-84, Revista de Derecho Pblico, NQ 20, Caracas 1984, pp.
154-155.
197
caso sealado anteriormente, esperar que se decida para acudir a la va con-
tenciosa o que se venza el plazo de decisin; pues una vez que se acoge la
va de la reconsideracin, no puede paralelamente acudir al contencioso.
Por otra parte, en cuanto a los actos que en s mismos no agotan la
va administrativa habra que distinguir tres supuestos distintos que regula
la Ley Orgnica: en primer lugar, actos de la Administracin Pblica Na-
cional, Central o de rganos con autonoma funcional, como la Contralora,
o la Fiscala; en segundo lugar, actos de los Institutos Autnomos, y en ter-
cer lugar, el caso de las multas previstas en la propia Ley Orgnica de Pro-
cedimientos Administrativos.
En cuanto a los actos de la Administracin que no ponen fin a la va
administrativa, para agotarla es necesario que se intente el recurso de recon-
sideracin ante el propio funcionario, quien tiene un lapso de 15 das para
decidir 178, y luego se intente, contra el acto que resuelva negativamente
la reconsderacn, el recurso jerrquico ante el Ministro 179 o ante el fun-
cionario de mayor jerarqua en los rganos con autonoma funcional (Fis-
cal General de la Repblica, Contralor General de la Repblica, por ejem-
plo). En todo caso, el Ministro o superior tiene un lapso de 90 das para
decidir 180. Vencido este lapso sin decisin, puede intentarse el recurso
contencioso-administrativo.
Este sistema viene a cambiar la tradicin y prctica administrativa
existente que no exiga nunca el recurso de reconsideracin como requisito
previo al jerrquico. Al contrario, ahora tenemos que la Ley Orgnica no
admite el recurso jerrquico directo, sino que exige siempre un recurso de
reconsideracin previo al jerrquico. Esto, sin duda, plantea inconvenien-
tes y dilaciones innecesarias. En todo caso, parece que la versin inicial del
Proyecto de Ley lo que haba establecido era la necesidad de intentar el
recurso de reconsideracin, pero con el recurso jerrquico automtico cuan-
do no se reconsidera el acto. Es decir, se acuda ante el inferior por va de
reconsideracin y, a todo evento, por va jerrquica para el caso de que no
se reconsiderara la decisin. Esto fue cambiado en el Congreso y de ello
result la previsin de dos recursos distintos: primero el de reconsideracin
y, una vez que ste se decida, hay que recurrir al recurso jerrquico para
agotar la va.
Por otra parte, en relacin a los actos administrativos de los Institutos
Autnomos, la Ley Orgnica tambin estableci una modificacin total de
la situacin anterior. En efecto, los actos de los Institutos Autnomos
conforme a la Ley Orgnica, nunca ponen fin a la va administrativa, pues,
178. Art. 94.
179. Art. 95.
180. Art. 91.
198
siempre debe intentarse un recurso jerrquico ante el Ministro de adscrp-
ci6n respectivo 181. Por tanto, los actos administrativos de los Institutos Aut-
nomos, nunca podrn ser recurridos por ante la Corte Primera de lo Con-
tencioso-Administrativo, como haba sido anteriormente, sino que a partir de
1982 son slo recurribles los actos de los Ministros que decidan los recur-
sos jerrquicos que se intenten contra los actos de los Institutos Autnomos,
y la competencia, por tanto, es atrada por la Corte Suprema de Justicia.
Por otra parte, debe destacarse que la Ley Orgnica ha establecido en
los articulos 110 Ysiguientes, diversas multas aplicables a los funcionarios
pblicos. De acuerdo al articulo 103, se aplican por el Ministro o el supe-
rior jerrquico en los otros casos. El articulo 105 establece un recurso de
reconsideracin contra las multas, pero en lugar de establecer lapsos de re-
solucin de 90 o 15 das, prev aqu otro lapso: 30 das, y esa decisin del
Ministro puede ser recurrida en va contencioso-administrativa, pero esta-
bleciendo un lapso de caducidad excesivamente corto: de 5 das 182. Real-
mente es incomprensible esta reduccin tan drstica del lapso para los re-
cursos contenciosos contra las multas impuestas a los funcionarios por
violacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, pues pare-
cera que el funcionario pblico est en una situacin de desmejora frente
al particular que tiene, normalmente, sus lapsos de seis meses para el recur-
so contencioso.
b . El remedio contra la indefensin provocada por la
inaccin administrativa: el silencio administrativo
Ahora bien, no es frecuente que la Administracin decida con celeri-
dad los recursos de reconsideracin o jerrquicos intentados por ante el res-
pectivo Ministro; es ms, es frecuente que ste, o no decida jams o lo haga
con sumo retraso y, entre tanto, el particular afectado por el acto de un
funcionario inferior podra encontrarse desasistido, indefenso y a la merced
de la Administracin, por la imposibilidad de obtener un acto que causa
estado para impugnarlo. Como se dijo, ste no podra lograr el control ju-
risdiccional por no haberse producido el agotamiento de la va administra-
tiva, ya que sta, as quedaba a la discrecin de la propia Administracin.
Ciertamente, conforme a la Constitucin, todo funcionario a quien
se solicite o se pida algo o quien conozca de un recurso jerrquico, est
/'
obligado a dar una "oportuna respuesta" 188, Y es por ello que, los ordena-
mientos particulares relativos al contencioso-administrativo, han regulado
181. Art. 96.
182. Art. 105.
183. Art. 67.
199
tradicionalmente mecanismos procesales, en beneficio de los particulares,
para que, aun sin obtener expresa respuesta o decisin de la Adminis-
tracin, puedan recurrir a la va jurisdiccional. El recurso al control juris-
diccional de la Administracin y, en particular, el recurso contencioso-ad-
ministrativo, en esta forma, se ha configurado paulatinamente como una
verdadera garanta establecida a favor de los particulares frente a la actua-
cin ilegal de la Administracin. Por ello, en beneficio de los particulares,
para garantizarles, en todo caso, el acceso a los tribunales contencioso-admi-
nistrativos, los ordenamientos jurdicos han consagrado la posibilidad de
ejercer los recursos, excepcionalmente, aun sin haberse agotado en forma
expresa la va administrativa, por la inaccin de la Administracin al no
dictar el acto que causa estado 184. En todos estos casos, la figura comn-
mente denominada como "silencio administrativo", permite el ejercicio del
recurso contencioso-administrativo en ausencia de decisin expresa, por el
simple transcurso de un lapso sin decisin administrativa, como una garan-
ta ms concedida al particular para asegurarle el acceso a la jurisdiccin
contenciosa 185. En esta forma, el silencio administrativo se ha regulado
legislativamente, se ha aplicado jurisprudencialmente y se ha desarrollado
por la doctrina como una institucin destinada a evitar la indefensin de
los particulares por la inaccin administrativa y la consiguiente imposibili-
dad de acudir a la va jurisdiccional por falta de la decisin previa que
agote la va administrativa 186.
184.
185.
186.
200
As esta posibilidad, segn J. M. Boquera Olver, se considera corno "una garanta
fundamental del administrado, sin el cual se le veda, en muchos casos, el paso a la
garanta mxima que es el recurso contencioso-administrativo". Vase]. M. Boquera
Oliver, "Algunas dificultades de la actual regulacin del silencio administrativo" en
Revista de Administracin Pblica, N9 30, Madrid, 1959, p. 100.
Tal como lo precisa Alejandro Nieto, se trata de "un arbitrio formal, cuyo exclusivo
objeto consiste en posibilitar el acceso a los Tribunales a quienes la Administracin
no responde expresamente a sus peticiones. De esta manera se supera e! escollo que
en un sistema jurisdiccional revisor, podra presentar la inexistencia de un acto ad-
ministrativo expreso" (Vase A. Nieto, "Efectos procesales del silencio negativo de
la Administracin", Revista Espaola de Derecho Administrativo, Civitas, NQ S,
Madrid, 1975 p. 256). En este sentido Jess Gonzlez Prez ha sido preciso al
sealar que "El silencio administrativo fue concebido y regulado como una garanta
del administrado que deduca una pretensin ante la Administracin Pblica. Frente
a la inactividad y pasividad del rgano administrativo al que se formulaba una pe-
ticin, reclamacin o recurso, por desgracia harto frecuentes, se acude a la figura
del silencio administrativo, que consiste en la ficcin de que existe un acto, a los
solos efectos de que el particular pueda deducir e! correspondiente recurso".
(Vase ]. Gonzlez Prez, "El silencio administrativo y los interesados que no
incoaron el procedimiento administrativo", en Revista de Administracin Pblica,
N9 68, Madrid, 1972, p. 235).
Confrntense en este sentido las opiniones de Toms Ramn Fernndez Rodrguez,
"Silencio Negativo, Actos Firmes y Actos Confirmatorios" en Revista de Adminis-
tracin Pblica, NQ 53, Madrid, 1967, p. 286; Juan Antonio Bolea Furadada. "El
retraso de la Administracin y e! silencio Administrativo", Revista de la Adminis-
tracin Pblica, NQ SI, Madrid, 1960, p. 304; Fernando Garrido Falla, "La lla-
mada doctrina de! silencio administrativo", en Revista de la AdminiJtraci" Pblica,
Ahora bien, esta figura del silencio administrativo como garanta pro-
cesal establecida en beneficio del particular en el sistema contencioso-
administrativo, ha sido creacin del Legislador, por lo que tradicionalmente
se ha exigido texto expreso para su admisibilidad 187.
En Venezuela, en nuestro sistema contencioso-administrativo de anu-
lacin no haba sido establecido hasta 1976 cuando se 10 consagr en el
artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia; en mate-
ria de demandas contra la Repblica, sin embargo, se haba consagrado
tradicionalmente, en el denominado "procedimiento administrativo previo
en las demandas contra la Repblica" en los artculos 35 y siguientes de
la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
La norma del artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia fue, as, una verdadera innovacin en nuestro ordenamiento jur-
dico, la cual no encontraba antecedentes ni en el proyecto de Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ni en el Proyecto de Ley de Pro-
cedimiento Administrativo elaborado en 1971 por la Comisin de Admi-
nistracin Pblica 188.
El texto del artculo 134 de la Ley Orgnica es el siguiente:
"Artculo 134. Las acciones o recursos de nulidad contra los actos
generales del Poder Pblico podrn intentarse en cualquier tiempo,
pero los dirigidos a anular actos particulares de la-Administracin,
caducarn en el trmino de seis meses, contados a partir de su publi-
cacin en el respectivo rgano oficial, o de su notificacin al interesa-
do, si fuere procedente y aqulla no se efectuase. Sin embargo, aun
en el segundo de los casos sealados, la ilegalidad del acto podr opo-
nerse siempre por va de excepcin, salvo disposiciones especiales".
NQ 16, Madrid, 1955, p. 95; Mariano Baena del Alczar, "Naturaleza Jurdica del
silencio de la Administracin" en Revista de Estudios de la Vida Local, NQ 121,
Madrid 1962, p. 20; Fernando Garrido Falla, "El silencio Conreacioso-Administra-
tivo, en Revista de Estudios de la Vidd Local, NQ 91, Madrid, 1957, pp. 51 y 52_
Tal como expresamente lo seala Jess Gonzlez Prez, el principio del agotamiento
de la va administrativa para recurrir, "puede, por tanto, traducirse en una absoluta
indefensi6n del particular. Si para que las pretensiones puedan ser planteadas ante
los Tribunales es necesario un acto de la Administraci6n, sta podr fcilmente
impedir el acceso con slo cruzarse de brazos y no decidir las reclamaciones ante
ella formuladas. De este modo se privara al administrado de la garanta ms efi-
caz de que arbitra el Derecho en defensa de sus derechos e intereses legtimos: el
recurso contencioso-administrativo" (Vase Jess Gonzlez Prez "El silencio ad-
ministrativo en la nueva Ley pe Procedimiento" en Documentacin Administrativa,
NQ 8-9, Madrid, 1958, p. 35 j. De all la figura del silencio administrativo, insis-
timos, como garanta del panicular frente a la indefensi6n que producira la inac-
cin de la administraci6n.
187. Cfr. F. Garrido FalIa, "La llamada doctrina ... ", loe. cit., p. 88.
188. Vase Informe sobre la Reforma de la Administracin Pblica Nacional, Tomo Il,
Caracas, 1972.
201
"El interesado podr intentar el recurso previsto en el artculo
121 de esta Ley, dentro del trmino de seis meses establecidos en esta
disposicin, contra el acto recurrido en va administrativa, cuando la
Administracin no haya decidido el correspondiente recurso adminis-
trativo en el trmino de noventa das consecutivos a contar de la fecha
de interposicin del mismo".
"Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso
de nulidad caducar a los treinta das".
Resulta evidente del texto de la Ley, as como de la motivacin de la
norma innovadora plasmada por los proyectistas y por la propia Cmara de
Diputados 189, que el silencio administrativo, como mecanismo de efectos
procesales para permitir la interposicin del recurso de anulacin, fue una
figura incorporada al ordenamiento jurdico venezolano, como una garanta
para los administrados, frente a la inaccin o desidia de la Administracin,
y as, a pesar de que sus recursos jerrquicos no se decidan expresamente
y no se obtenga un acto administrativo que cause estado, sin embargo, se
permite la posibilidad de que se intente el recurso de anulacin contra el
acto administrativo del inferior contra el cual se ejerci el referido recurso
jerrquico no decidido expresamente, dentro del lapso de 6 meses contados
a partir del vencimiento del plazo de 90 das desde la interposicin del
sealado recurso jerrquico.
189. Sobre esta norma, en particular en relacin a la consagracin del silencio adminis-
trativo, la "Presentacin" (Exposicin de Motivos) del Anteproyecto de Ley Org-
nica de la Corte Suprema de Justicia elaborado por los Magistrados de la misma
y enviado a la Cmara de Diputados en fecha 15-8-75, seal lo siguiente: "Otra
norma innovadora incorporada en el ttulo de los procedimientos, es la censa-
grada en el primer aparte del artculo 134 con respecroial lapso de caducidad en
los recursos contencioso-administrativos. De acuerdo con esta disposicin, el lapso
para interponer tales recursos sigue siendo de seis meses, pero ste puede comenzar
a contarse a partir de los tres meses sigiuentes a la fecha de interposicin del co-
rrespondiente recurso administrativo si dentro de esos noventa das e! recurrente
no ha obtenido respuesta al mismo por parte de la respectiva autoridad adminis-
trativa. Se atribuye as efectos negativos al silencio de la Administracin y queda
abierta al interesado la va contencioso-administrativa, con lo cual se trata de hacer
efectivos los derechos de los administrados ante la eventual desidia de la Adminis-
tracin" (Vase en Instituto de Derecho Pblico, El Control Jurisdiccional de los
Poderes Pblicos en Venezuela, Caracas, 1979, pp. 505 y 506). Por su parte, en
el Informe de la Comisin de Poltica Interior de la Cmara de Diputados de!
Congreso Nacional sobre la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia en e!
ao 1976, en relacin a dicha norma se indic lo siguiente: "Se ha regulado en
forma expresa que el recurso de nulidad de los actos administrativos de efectos
particulares, podr ser intentado cuando la Administracin no haya decidido e!
correspondiente recurso administrativo en el trmino de 90 das consecutivos, a
contar de la fecha de interposicin de! mismo. El trmino para recurrir ante la
Corte es de seis meses, contados a partir del vencimiento de los 90 das antes
indicados. En esta forma se evita que el silencio administrativo impida el opor-
tuno ejercicio de la accin" (Idem, p. 552).
190 . Vase Allan R. Brewer-Caras, "Consideraciones sobre el silencio administrativo
consagrado a los efectos del recurso contencioso-adminisrrativo de anulacin", Re-
vista de Control Fiscal, NQ 96, Caracas 1980, pp. 11-38.
202
Como consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artculo
134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, la aplicabilidad
de la figura del silencio administrativo, como ficcin procesal, est some-
tida a los siguientes condicionantes 190:
1 . El silencio administrativo se prev exclusivamente como una ga-
ranta jurisdiccional en caso de que la Administracin no decida un "recur-
so administrativo" necesario para agotar la va administrativa. Normalmente
este recurso ser un recurso jerrquico si el acto es de un rgano inferior
en el orden administrativo, pues en esos casos, se es el medio jurdico nor-
mal para agotar la va administrativa.
En caso de que sta se agote a niveles inferiores, pero la Ley exija la
interposicin de un recurso de reconsideracin administrativa para que el
acto cause estado (por ejemplo, en materia de Impuesto sobre la Renta),
la no decisin del recurso de reconsideracin en los lapsos prescritos, abre
la .posibilidad de acudir a la va contencioso-administrativa.
En todo raso, el silencio administrativo previsto en la Ley Orgnica
de la Corte Suprema, no opera, como garanta jurisdiccional, respecto de
solicitudes o peticiones no resueltas oportunamente por la Administracin,
pues la ley confiere el recurso contra un acto que no causa estado contra
el cual se haya ejercido un recurso administrativo, y ste no haya sido de-
cidido. Para que opere la va del silencio, por tanto, es indispensable que
previamente exista un acto administrativo expreso, que no agote la va ad-
ministrativa, contra la cual se haya recurrido en va administrativa.
2. Por otra parte, para que surja la figura del silencio administra-
tivo, es Indispensable que transcurra un lapso de 90 das consecutivos sin
que haya habido decisin administrativa o, de haberla, sin que se la haya
notificado al interesado, vencido el cual, ste tiene la posibilidad de intentar
el recurso contencioso-administrativo contra el acto recurrido en va admi-
nistrativa, en el lapso de caducidad de seis meses contados a partir del ven-
cimiento del plazo de 90 das sealados.
3 . El recurso contencioso-administrativo que se permite deducir al
operar el silencio, tiene por objeto, es decir, tiene como acto recurrido, el
nico acto administrativo existente, el que no ha agotado la va administra-
tiva y, que fue objeto del recurso administrativo no decidido por la Admi-
nistracin en el plazo sealado. La Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, por tanto, no establece efectos negativos algunos al silencio admi-
nistartivo, ni se presume, por tanto, la existencia de un acto administrativo
tcito denegatorio.
4 . El recurso contencioso-administrativo de anulacin que se permi-
te intentar contra el acto administrativo que no causa estado por efecto del
203
silencio administrativo, debe interponerse en el lapso de caducidad de seis
(6) meses contados a partir del vencimiento del plazo de 90 das conse-
cutivos desde la interposicin del recurso administrativo, durante el cual
la Administracin no decidi.
Si el interesado no utiliza el beneficio jurisdiccional que le otorga la
ley, debe esperar la resolucin expresa del recurso administrativo inter-
puesto que causa estado, para, contra la misma, si procede, intentar el re-
curso contencioso-administrativo de anulacin correspondiente.
5 . En todo caso, la Administracin no es que slo pueda resolver el
recurso administrativo interpuesto, necesariamente, en el plazo de 90 das,
consecutivos, contados a partir de su interposicin. La Administracin si no
lo ha hecho, debe y puede resolverlo posteriormente, por lo que ese lapso
de silencio slo beneficia al interesado y no exime a la Administracin de
su obligacin de decidir.
La Corte Suprema de Justicia, a pesar de una errada interpretacin
del artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, par-
ticularmente en sentencia de 28-11-78, posteriormente en sentencia de
22 de junio de 1982 de la Sala Politico-Administrativa, acogi los criterios
antes indicados y resumi su criterio sobre la materia en los siguientes
trminos:
1 . Que la disposicin contenida en el primer aparte del artculo 134
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia consagra una garanta
jurdica, que se traduce en un beneficio para los administrados.
2 . Que, como tal garanta, debe ser interpretada en sentido amplio
y no restrictivo, pues de lo contrario, lejos de favorecer, como se quiso, al
administrado, lo que hara es estimular la arbitrariedad y reforzar los pri-
vilegios de la Administracin.
3 . Que esa garanta consiste en permitir el acceso a la jurisdiccin
contencioso-administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que
ponga fin a la va administrativa.
4 . Que el transcurso del lapso del silencio administrativo sin que el
particular ejerza el recurso contencioso-administrativo, no acarrea para aqul
la sancin de caducidad de tal recurso contra el acto que en definitiva
pudiera producirse.
5 . Que el silencio no es en s mismo un acto, sino una abstencin
de pronunciamiento y, por consiguiente, no cabe decir que se convierte en
firme por el simple transcurso del plazo de impugnacin.
6 . Que el silencio no exime a la Administracin del deber de dictar
un pronunciamiento expreso, debidamente fundado.
204
7 . Que es el administrado quien decide la oportunidad de acudir
a la jurisdiccin contencioso-administrativa: durante el transcurso del lap-
so previsto en el artculo 134, o posteriormente, cuando la Administracin
le resuelva su recurso administrativo.
S. Que cuando la Administracin resuelve expresamente el recurso
administrativo despus de transcurridos los plazos previstos en el artculo
134, el particular puede ejercer el recurso contencioso-administrativo con-
tra ese acto concreto.
9 . Que a partir del momento en que se notifica al interesado la reso-
lucin administrativa expresa de su recurso, comienza a correr el lapso ge-
neral de caducidad de seis meses para el ejercicio del correspondiente recur-
so contencioso-administrativo; y
10 . Que de no producirse nunca la decisin administrativa expresa,
no podr el interesado ejercer el recurso contencioso-administrativo pasados
los nueve meses a que se refiere el artculo 134 de la L.O.C.S.]., invocando
el silencio administrativo 191.
Debe sealarse que respecto de ese ltimo punto de la sentencia,
la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo
sentada en sentencia de 13 de febrero de 1986, haba admitido la proce-
dencia de un recurso de amparo del derecho constitucional a obtener opor-
tuna respuesta, aun cuando no se hubiera usado el beneficio procesal del
silencio administrativo, lo cual ha sido negado recientemente por la Corte
Suprema de Justicia en sentencia de 23-5-88 (caso Fincas Algaba)!";
De lo anteriormente expuesto resulta que hasta 1982, en la Ley Org-
nica de la Corte Suprema de Justicia, no se consagraba un verdadero "silen-
cio administrativo" como acto, pues el silencio administrativo no tena nin-
gn efecto, ni positivo ni negativo; slo tena efectos procesales: permita el
acceso a la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, permita ejercer
el recurso contra un acto administrativo que no causaba estado. En realidad
el acto que se iba a impugnar, conforme a lo previsto en el artculo 134,
no era un tal acto presunto sino que el acto impugnado era el acto de un
inferior que haba sido recurrido en va administrativa y cuyo recurso no
haba sido resuelto. Por tanto, del silencio, de acuerdo a la Ley de 1976,
no se derivaba acto presunto ni tcito; no haba declaracin de voluntad de
la Administracin ni formal ni tcita; lo nico que haba era silencio, es
191. Vase la sentencia (Ponente J. Calcao de Terneltas}, en Revista de Derecho P-
blico, N9 11, EJV, Caracas, 1982, pp. 150-60.
192. Vase la sentencia de la Corte Primera (Ponente R. ]. Duque Corredor) en Re-
vista de Derecho Pblico, N9 26, E]V, Caracas, 1986, y la de la Corte Suprema
(Ponente 1. H. Faras Mata), en Revista de Derecho Pblico NQ 35, E]V, Cara-
cas, 1988.
205
decir, inaccin, de lo cual no se derivaba acto alguno positivo o negativo.
De all que el objeto del recurso era el acto administrativo que no causaba
estado. Por ello, el artculo 134 lo que haba establecido era una excepcin
al principio de que el recurso contencioso procede contra el acto administra-
tivo que agote la va administrativa; excepcin que se estableca en bene-
ficio del particular, para evitar la indefensin derivada de la inaccin de
la Administracin.
Este beneficio, en todo caso, lo que le abra al particular era una posi-
bilidad de recurrir pero no la obligacin de recurrir. Por eso, el silencio
no exima a la Administracin de su obligacin de decidir, ni por el trans-
curso de los lapsos de beneficio la Administracin perda su derecho, po-
testad y competencia de decidir; poda decidir aun cuando el particular
hubiera usado el beneficio del recurso. No debe olvidarse que la Admi-
nistracin est obligada constitucionalmente a dar oportuna respuesta y esa
obligacin no se elimina porque se le haya dado a los particulares un bene-
ficio de recurso.
Por otra parte, en cuanto a los requisitos del recurso de anulacin con
motivo del silencio, debe establecerse otra consideracin: la ley estableca
que este beneficio proceda slo cuando no se decidiera un recurso admi-
nistrativo que era intentado para agotar la va administrativa. Este recurso
administrativo normalmente es el recurso jerrquico pero poda tratarse
tambin de un recurso de reconsideracin, en aquellos casos previstos en
la ley cuando se estableciera que el agotamiento en la va administrativa
se produca en un nivel inferior al superior jerrquico, mediante el recurso
de reconsideracin.
Por ltimo, debe sealarse que este beneficio procesal slo proceda
cuando intentado un recurso administrativo, ste no se decida por la Admi-
nistracin. Por ello, el recurso no proceda cuando se trataba de solicitudes
que no eran recursos y que no eran atendidas oportunamente por la Admi-
nistracin. En estos casos de inaccin de la Administracin no haba re-
curso, ni garanta contencioso-administrativa, pues no haba sido estable-
cido con carcter general el efecto negativo o positivo del silencio.
. Esta situacin, sin embargo, fue modificada en 1982, con motivo de
la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrati-
vos, la cual regul con carcter general, el silencio administrativo, como
productor de un acto administrativo presunto, razn por la cual el agota-
miento de la va administrativa, mediante un acto que causa estado tcitamen-
te, abre la posibilidad de ejercer el recurso contencioso-administrativo 133.
193. Vase Allan R. Brewer-Caras, "El sentido del silencio administrativo negativo en
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos", Revista de Derecho Pblico,
NQ 8, EJV, Caracas 1981, pp. 27-34.
206
En efecto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos de
19 de julio de 1981, entre las instituciones novedosas que estableci, est
la del denominado silencio administrativo negativo, o en otras palabras, el
establecimiento de una presuncin de denegacin de la solicitud o recurso,
cuando la Administracin no resuelva expresamente en un lapso determinado.
En efecto, la Ley Orgnica, en su artculo 2
9
, concreta el derecho de
peticin establecido en el artculo 67 de la Constitucin, y obliga a los
funcionarios a decidir las instancias o peticiones, es decir, a dar oportuna
respuesta a los administrados. A tal efecto, la Ley Orgnica prev en varios
de sus artculos, lapsos concretos dentro de los cuales deben resolverse por
la Administracin, la solicitudes y recursos. Sin embargo, estas previsio-
nes, sin duda, no eran suficientes para garantizar la oportuna respuesta a
que tienen derecho los administrados. Era necesario prever medios o garan-
tas jurdicas de proteccin a los administrados contra el silencio de la Ad-
ministracin, el cual haba sido incontrolado e incontrolable.
De all que el artculo 49 de la Ley haya establecido la figura del si-
lencio admnstratvo negativo, a cuyo efecto prev lo siguiente :
"En los casos en que un rgano de la Administracin Pblica no resol-
viere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se con-
siderar que ha resuelto negativamente, y el interesado podr interpo-
ner el recurso inmediato siguiente, salvo disposicin expresa en contra-
rio. Esta disposicin no releva a los rganos administrativos, ni a sus
personeros, de las responsabilidades que les sean imputables por la omi-
sin o la demora".
Ahora bien, conforme a esta norma, puede resumirse como sigue el
sentido del silencio administrativo negativo en la Ley Orgnica de Procedi-
mientos Administrativos:
a) La figura del silencio administrativo negativo que acoge la Ley
Orgnica, est configurada como una garanta a favor del administrado,
para permitirle su defensa, mediante el ejercicio del recurso inmediato si-
guiente, contra el acto tcito derivado de la presuncin denegatoria que
provoca la inaccin de la Administracin.
b) La interpretacin del artculo 49 de la Ley Orgnica, por tanto,
debe hacerse siempre en beneficio del interesado, para cuyo beneficio se
regula el silencio administrativo, y no en su perjuicio.
c) La posibilidad que se abre al particular de recurrir ante el silen-
cio administrativo es eso, una posibilidad, facultad, derecho o garanta, y
no una obligacin y mucho menos una carga; y si el interesado decide no
utilizar el benefco procesal, puede optar, libremente, por esperar la deci-
sin expresa del asunto o recurso, en cuyo caso, de producirse y no satis-
207
facerse sus pretensiones, puede intentar el recurso inmediato siguiente con-
tra el nuevo acto.
d) Por el hecho de que transcurra el plazo del silencio admnstra-
tivo sin que la Administracin decida, y transcurra el lapso de caducidad
para intentar el recurso inmediato siguiente previsto en beneficio del par-
ticular, no se puede pensar que el acto tcito haya adquirido firmeza.
e) Por el hecho de que transcurra el lapso sealado para que se
produzca el silencio administrativo, no puede pensarse que se agot la va
administrativa en el sentido de que la Administracin perdi competencia
para decidir posteriormente o que ya no tiene obligacin de decidir. Al con-
trario, de acuerdo con el artculo 47 de la Constitucin y el artculo 2Q de
la Ley Orgnica, la Administracin est obligada a decidir los asuntos y
recursos que se le sometan, es decir, est obligada a dar oportuna respuesta,
por lo que, a pesar de que transcurran los lapsos de silencio administrativo
y el particular no use el beneficio de ejercer el recurso inmediato siguiente
que la Ley Orgnica le otorga, la Administracin tiene el deber de decidir,
para lo cual no puede considerarse que ha perdido competencia.
f) En muchos casos, particularmente de solicitudes formuladas ante
la Administracin, de nada vale para el particular presumir que por el
transcurso del tiempo su solicitud se considere negada. Nada lo beneficia
en esos casos, y ejercer el "recurso inmediato siguiente" es imposible por
no conocerse los "motivos" del acto tcito. En esos casos, por tanto, y en
virtud de que al particular lo que le interesa es que la Administracin de-
cida, y expresamente le conceda o niegue lo solicitado, su verdadera ga-
ranta sera el ejercicio de un recurso contra la abstencin o negativa de la
Administracin en resolver, conforme a los artculos 41, ordinal 23 y 182,
ord. lQ de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
B. El agotamiento de la va administrativa en el proceso COn-
tencioso-administrativo de las demandas contra la Repblica.
En el procedimiento contencioso-administrativo de las demandas con-
tra la Repblica, la situacin es completamente distinta de la sealada
anteriormente. Como en este caso s hay, propiamente hablando, una de-
manda contra la Administracin, y puede hablarse de un demandante y
de una entidad administrativa demandada, el demandante debe agotar la
va administrativa, no ejerciendo un recurso jerrquico sino cumpliendo el
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica
prescrito en los artculos 35 al 62 de la Ley Orgnica de la Procuradura
208
General de la Repblica 194 regulado con el carcter de condicin de adm-
sibilidad de la demanda 195.
Ahora bien, este procedimiento administrativo previo est previsto
como requisito procesal en las demandas que se intenten "en contra de la
Repblica" 196. Por tanto, cuando la accin pretenda interponerse contra
una entidad pblica cuyos intereses no deba defender el Procurador Ge-
neral de la Repblica, el demandante no tiene la obligacin de observar las
disposiciones de la Ley Orgnica de la Procuradura, salvo que por Ley se
hubiera extendido a dicha entidad, los denominados privilegios y p r r r ~
gativas del Fisco 197.
A continuacin examinaremos el procedimiento administrativo previo
en las demandas contra la Repblica y las consecuencias que produce su
cumplimiento o incumplimiento.
El artculo 30 de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Repblica
establece que "quienes pretendan instaurar jurdicamente alguna accin
en contra de la Repblica debern dirigirse previamente y por escrito al
Ministro al cual corresponda el asunto, para exponer concretamente sus
pretensiones en el caso".
De esta disposicin, observamos en primer lugar, que abarca todas
las acciones que se pretenda intentar por va judicial contra la Repblica.
En este sentido, no slo es aplicable a las demandas que se intenten ante
la jurisdiccin contencioso-administrativa invocando sus competencias de
condena, sino que tambin se aplica a todas las demandas que se quieran
intentar contra la Repblica ante cualquier rgano jurisdiccional sometidas
a las regulaciones del Derecho privado o laboral.
Por otra parte, observa la antigua Corte Federal que la ley ha esta-
blecido "como forma nica y esencial de iniciacin del procedimiento ad-
ministrativo previo, la elaboracin y consignacin, ante el Despacho res-
pectivo, de un escrito que contenga los datos sealados en la indicada nor-
ma. No puede, pues, iniciarse ese procedimiento sin la existencia de tal
escrito, que equivale, en esa va administrativa, al libelo de los procedi-
mientos judiciales. En efecto, sin la presentacin de ese escrito y dems
elementos de juicio que al mismo deben ser acompaados, no puede la
194.
195.
196.
197.
LOPGR, G.O. NQ 27.921 de 22.1265.
Art. 84,S LOeS]. La propia Ley Orgnica de la Procuradura lo indica claramente:
Artculo 36. Los funcionarios judiciales no darn curso a ninguna accin que se
intente contra la Repblica sin que se acredite el cumplimiento de las formalda-
des del procedimiento administrativo previo a que se refieren los artculos ante-
riores, o el contemplado en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, se-
gn el caso.
Art. 30 LOPGR.
Vase, por ejemplo, el artculo 100 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal.
209
Administracin formarse criterio de las pretensiones de los reclamantes, ni
apreciar las razones o fundamentos en que se apoyen sus aspiraciones 198.
Por otra parte, establece el sealado artculo 30 que "de la presenta-
cin de este escrito se dar recibo al interesado, a menos que su remisin
haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la recepcin
del escrito se dejar constancia, en nota estampada al pie".
Una vez recibida la reclamacin o escrito, el Ministerio est obligado
a "formar el expediente del caso", agregndole todos los elementos de ju-
cio que por su parte considere necesarios. Esto debe hacerlo dentro de un
lapso de 15 das dentro del cual, adems, debe remitir dicho expediente a
la Procuradura General de la Repblica 199.
La Procuradura General de la Repblica, dentro de los 30 das si-
guientes al recibo del expediente, debe formular por escrito su dictamen
y remitirlo al Ministerio respectivo, el cual a su vez debe llevarlo a conoci-
miento del interesado dentro de los ocho das siguientes. Si el Ministerio
se apartare del criterio sustentado por la Procuradura, el cual por tanto, no
es vinculante, debe llegar al conocimiento del interesado la opinin que al
efecto sustente, dentro del mismo plazo 21l1l.
El interesado debe responder por escrito al Ministerio que correspon-
da, si se acoge o no al criterio comunicado. En caso afirmativo, el asunto
se solucionar con arreglo a dicho criterio, y si no fuere aceptado, quedar
plenamnete facultado para acudir a la va judicial.
El Ministerio debe enviar copia de la respuesta del interesado a la
Procuradura General de la Repblica, dentro de los quince (15) das
hbiles siguientes a la fecha en que la haya recibido; y si el asunto no hu-
biere quedado resuelto, el Procurador General ejercer la representacin de
la Repblica en el juicio correspondiente 21l1. En todo caso, vencidos los
lapsos antes indicados, contados desde la fecha de la presentacin del es-
crito respectivo sin haberse notificado al reclamante el resultado de su pre-
sentacin, quedar ste facultado para acudir a la va judicial 202.
En todo caso, como hemos dicho, el artculo 36 de la referida Ley de
la Procuradura seala que "los funcionarios judiciales no darn curso a
ninguna accin que se intente contra la Repblica, sin que se acredite el
198.
199.
200.
201.
202.
210
cr, 11260, en G.P. NQ 27, 1960, p. 76.
Art. 31.
Arr, 32.
An, 33. En todo caso de acuerdo al artculo 3S de la Ley, cuando el Procurador
disienta del criterio sustentado por el Despacho respectivo, debe abstenerse con.
forme al artculo 18. En cambio, si aceptare dicho criterio, ejercer la defensa
ampliamente, sin que pueda invocarse como prueba en contrario, ninguno de los
antecedentes u opiniones que consten en la tramitacin extrajudicial del asunto.
por cuanto stos no tienen efecto vinculante.
Art. 34.
cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo".
Por tanto, este procedimiento administrativo previo constituye un requisito
procesal y, como tal, su falta de cumplimiento dar lugar necesariamente
a la inadmisibilidad de la demanda 203. Por tanto, ha establecido la Corte
que "tal procedimiento no puede considerarse cumplido con vagas afirma-
ciones ... , sino mediante la prueba autntica y documentada de los actos
que los constituyen" 204.
Se deduce claramente de lo expuesto, como ha sealado la antigua
Corte Federal, que "el procedimiento administrativo previo tiene por ob-
jeto salvaguardar los intereses de la Nacin y el buen orden administra-
tivo, por lo cual las disposiciones que lo rigen asumen el carcter de orden
pblico 205.
Y, precisamente por ese carcter de orden pblico, si la falta de tal
requisito se observa y declara estando ya en curso el proceso, bien por ins-
tancia de parte o aun de oficio, la consecuencia no puede ser otra que la
nulidad de lo actuado y la reposicin del proceso al estado de que se cum-
pla dicho trmite administrativo, para que la demanda pueda ser nueva-
mente admitida y se le d el curso de ley.
3 . El lapso de interposicin
En principio, los recursos contencioso-administrativos tienen un lap-
so de interposicin que, una vez vencido sin que se hayan interpuesto aque-
llos recursos, impiden, por extemporneos, que se puedan intentar. Sin
embargo, este lapso vara segn se trate de un recurso para iniciar el pro-
cedimiento contencioso-administrativo de anulacin o para iniciar una de-
manda contencioso-administrativa contra los entes estatales. En todo caso,
la interposicin del recurso en el lapso legal es uno de los requisitos pro-
cesales para la admisibilidad del mismo.
Examinaremos ese requisito procesal en ambos recursos contencioso-
administrativos.
A. El lapso de caducidad en el proceso contencioso de
anulacin de los actos de efectos particulares
En relacin al lapso de caducidad en el proceso contencioso-adminis-
trativo contra los actos administrativos de efectos particulares, el artculo
203. CF, 11-2-60, G.P., N9 27, 1960, pp. 71-75.
204. CF, 11-2-60, G.P., NQ 27, 1960, p. 76.
205. CF, 25-5-59, G.P., N9 24, 1959, pp. 203 Y ss.
211
134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia establece 10 si-
guiente:
"Art. 134. Las acciones o recursos de nulidad contra los actos gene-
rales del Poder Pblico podrn intentarse en cualquier tiempo, pero
los dirigidos a anular actos particulares de la Administracin, cadu-
carn en el trmino de seis meses contados a partir de su publicacin
en el respectivo rgano oficial, o de su notificacin al interesado, si
fuere procedente y aqulla que se efectuare".
Ante todo se deduce de esta norma que los actos administrativos de
efectos generales, es decir, los de contenido normativo, no estn sometidos
a lapso alguno de interposicin, consecuentemente con el carcter de ac-
cin popular del recurso de impugnacin. Por tanto, todo ciudadano puede
intentar "en cualquier tiempo" un recurso de anulacin contra un regla-
mento y dems actos de efectos generales de la Administracin. Por tanto,
slo existe lapso de caducidad en los casos de recurso contencioso-adminis-
trativo contra los actos administrativos de efectos particulares, sea que el
recurso se limite a plantear la nulidad del acto o contenga otras pretensio-
nes de condena. En cambio, si la pretensin de anulacin va acompaada
de pretensiones de amparo, por violacin de derechos fundamentales, al
tratarse el acto impugnado de un acto nulo, de nulidad absoluta, as con-
siderado por el artculo 46 de la Constitucin, no rige el lapso de caduci-
dad mencionado, pues el amparo, como derecho es imprescriptible, carc-
ter que prevalece cuando se ejerce a travs del recurso contencioso-admi-
nistrativo de anulacin 206.
Ahora bien, salvo los supuestos mencionados, el principio general en
cuanto al lapso de caducidad del recurso de anulacin, es que es de 6 me-
ses cuando se trata de actos administrativos de efectos particulares, los
cuales deben contarse a partir del momento en el cual el acto comienza a
surtir efectos. Si se trata de un acto administrativo individual que se noti-
fica al intersado, es a partir de la notificacin cuando comienza a surtir
efectos; si se trata de un acto de efectos particulares, pero en general, que,
se publica, ello se produce a partir de la publicacin 207. La aparente flexi-
bilidad que parece deducirse del artculo 134 de la Ley Orgnica de la
Corte, en relacin a la posibilidad general de publicacin de los actos ad-
ministrativos de efectos particulares, en realidad, no existe, tal como se ha
206. Este criterio que siempre habamos mantenido (ver por ejemplo, nuestro Estado de
Derecho" Control Judicial, cit., p. 337), ha sido acogido expresamente en el artcu-
lo 5 de la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales
de 1988. Vase lo expuesto en pgina 169 de este libro.
207. Arts. 72 y 73, LOPA.
212
regulado el inicio de los efectos de los mismos en la Ley Orgnica de Pro-
cedimientos Administrativos.
a. El inicio del lapso de caducidad
En efecto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, al
hablar de la eficacia de los actos administrativos, establece los sistemas
tradicionales para que los actos comiencen a surtir efecto, la publicacin y
la notificacin.
El artculo 72 de la Ley seala que los actos administrativos de ca-
rcter general o que interesen a un nmero indeterminado de personas,
debern ser publicados. Debe advertirse que la Ley, dentro de la clasificacin
de los actos administrativos que hace entre actos de carcter particular, in-
troduce una nueva categora: la de "actos administrativos de carcter ge-
neral o que interesen a un nmero indeterminado de personas" que no ne-
cesariamente son de efectos generales, es decir, no necesariamente son de
contenido normativo. Por ejemplo, una convocatoria a la conscripcin mi-
litar o a un concurso de licitacin. No se trata de actos normativos pero s
de actos de efectos particulares que interesan a un nmero indeterminado
de personas. Todos estos actos, es decir, tanto los actos de efectos genera-
les como los actos generales, deben ser publicados, Rara que comiencen a
surtir efectos, en la Gaceta Oficial del organismo que tome la decisin. Ob-
srvese que la ley no se refiere a la Gaceta Oficial de la Repblica de Ve-
nezuela, sino a la Gaceta Oficial del organismo que tome la decisin, con
lo cual parecera que aqu, la ley habla de otras Gacetas Oficiales de otros
organismos y las nicas otras Gacetas Oficiales de organismos, adems de
la Gaceta Oficial de la Repblica, son las Gacetas de los Estados y de los
Municipios.
En cuanto a los actos de efectos particulares individuales, que afecten
un inters personal, legtimo y directo, la ley establece para el inicio de sus
efectos y, por tanto, para el inicio del lapso de caducidad del recurso con-
tencioso-administrativo de anulacin, el requisito de la notificacin y ex-
cepcionalmente la publicacin, cuando as lo exija la ley o cuando sea im-
posible notificar al particular 208. Debe sealarse, en cuanto a esta publica-
cin, que si se trata de un acto de efectos particulares, debe ser notificado
personalmente al interesado a travs de su apoderado y no debe ni puede
ser publicado, salvo excepcin, si la ley lo exige expresamente, en cuyo
caso sera en la Gaceta Oficial necesariamente. Un ejemplo de un acto de
efectos particulares que deba ser publicado podra ser el acto que concede
208. Art. 72, LOPA.
213
la naturalizacin a una persona, el cual debe ser publicado en la Gaceta Ofi-
cial, de acuerdo a la Ley de Naturalizacin.
Pero si la notificacin personal no se puede hacer, subsidiariamente
puede publicarse para que surta efecto y, por tanto, para que comience el
lapso; sin embargo, esta publicacin no es ya en la Gaceta Oficial, sino en
un diario de mayor circulacin. Por tanto, no es el mismo rgimen de pu-
blicacin en aquellos casos en que la ley obligatoriamente exija que el acto
de efectos particulares individuales se publique, en cuyo caso es en la Ga-
ceta Oficial, al del supuesto en que no pudindose hacer la notificacin,
haya que publicarlo como medio para que el acto comience a surtir efecto,
en cuyo caso es en un diario de mayor circulacin.
Adems, la Ley Orgnica regula con detalles los requisitos de la noti-
ficacin, lo cual tiene una enorme importancia en relacin al procedimiento
administrativo. En efecto, si el lapso de caducidad del recurso contencioso
comienza cuando el acto inicia sus efectos, y si el inicio de los efectos del
acto est en la notificacin, ste es el elemento central del recurso conten-
cioso; de ah las formalidades y los requisitos que exige la ley en relacin
a la notificacin. El articulo 73 de la Ley Orgnica es bastante detallado
en cuanto a qu debe contener la notificacin: en primer lugar el texto
ntegro del acto, por lo que no se trata simplemente, de una relacin
de lo decidido, sino del texto ntegro de la decisin; en segundo lugar,
debe indicar, si fuere el caso y aqu podra haber un amplio campo de
apreciacin, los recursos que proceden. En realidad "si fuere el caso" sig-
nifica si hay recursos, pues si no los hay no sera el caso. Por tanto, si hay
recurso contra el acto notificado, hay que indicar los recursos que proceden,
con expresin de los trminos para ejercerlos y de los rganos o tribunales
ante los cuales deban interponerse. Por tanto, no se trata de una mencin
potestativa, sino obligatoria.
Por otra parte, la Ley Orgnica regula detalladamente la manera con-
forme a la cual debe hacerse la notificacin, 10 cual no haba sido objeto
de regulacin en nuestro ordenamiento. La Ley Orgnica seala expresa-
mente en su articulo 75 que la notificacin debe entregarse en el domicilio
o residencia del interesado o de su apoderado, no haciendo mencin al
representante. Adems, se exigir recibo firmado en el cual se dejar cons-
tancia de la fecha en que se realice el acto y del contenido de la notifica-
cin, as como del nombre y cdula de la persona que la reciba. La ley no
exige que la notificacin sea personal al interesado, sino que la notificacin
se haga mediante la entrega del documento del acto en el domicilio o resi-
dencia del interesado o del apoderado, sea quien sea que est en el dom-
214
cilio o residencia, con tal que se deje constancia del nombre y de la cdula
de la persona que lo recibi.
Ahora bien, cuando resulte impracticable la notificacin, sea porque
no haya nadie en ese domicilio o residencia a quien entregarle el acto o
porque no se conozca el domicilio o residencia, la Administracin puede
proceder a la publicacin del acto, no en la Gaceta Oficial, sino en un
diario de mayor circulacin en la entidad territorial donde la autoridad
que conozca el asunto, tenga su sede y slo despus de 15 das de la publi-
cacin, se entender que se tendr como notificado al interesado. Si no
existe prensa diaria en la entidad territorial, se permite entonces esa pu-
blicacin en un diario de mayor circulacin en la capital de la Repblica 209.
Todas estas formalidades de la notificacin, son de enorme impor-
tancia, pues si se cumplen, comienza el lapso de caducidad del recurso
contencioso-administrativo; de lo contrario, se tratara de las llamadas no-
tificaciones defectuosas que regula el Artculo 77 de la Ley, en virtud de
los errores que pueda tener la notificacin. La consecuencia de estos erro-
res es que si por informacin errnea de la notificacin, el interesado hu-
biera intentado un recurso que fuera improcedente, el tiempo transcurrido
no ser tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de
los lapsos, es decir, se suspende el lapso mientras se corrija el error origi-
nado por culpa de la Administracin. Por tanto, si la notificacin no llena
los requisitos mencionados en el artculo 73 de la Ley, se considera la no-
tificacin como defectuosa y no producir efectos, es decir, no producir
el efecto de notificacin. El acto, por tanto, no comenzar a surtir efectos
y el lapso de caducidad no se iniciar si en el documento de notificacin
no se expresa el texto integro del acto y no se le indican al particular los
recursos, los trminos para intentarlo y los Tribunales y rganos ante los
cuales deban interponerse.
Sin embargo, debe advertirse que cuando no haya habido tal notifica-
cin formal, pero consta fehacientemente que el interesado ha tenido co-
nocimiento de la decisin, no podra luego alegar la falta de notificacin
para eventualmente reabrir un lapso de caducidad que hubiese transcurri-
do. Esto se plantea, por eejmplo, en relacin al beneficio del silencio ad-
ministrativo. Por ejemplo, si intentado un recurso administrativo para ago-
tar la va administrativa, tal recurso fue decidido y conocida esa decisin
por el interesado pero sin habrsele notificado formalmente, no podra
ste, si dej vencer los lapsos de beneficios para intentar el recurso, preten-
der posteriormente una confirmacin formal de tal decisin de su recurso
administrativo, a los efectos de reabrir el lapso de beneficio para intentar
209. Are, 76.
215
el recurso. La Corte, en ese sentido, ha sido cuidadosa en no permitir la
prrroga de los lapsos de caducidad, cuando consta la intencin del re-
currente 210.
b. Los lapsos breves
Hemos dicho que el lapso general de caducidad del recurso conten-
cioso de anulacin es el establecido en la Ley Orgnica de la Corte Supre-
ma de Justicia, de 6 meses contados a partir del momento en que el acto
impugnado comienza a surtir efectos. Sin embargo, la Ley Orgnica de Pro-
cedimientos Administrativos, en su artculo 93 estableci con posterioridad
a la Ley Orgnica de la Corte Suprema que "los lapsos para intentar los
recursos contencioso-administrativos son los establecidos por las leyes co-
rrespondientes" lo que, sin duda, abre la posibilidad de establecimiento de
lapsos distintos del general, en particular, de lapsos breves previstos en le-
yes especiales. Es el caso, por ejemplo, de la multitud de leyes especiales
que an establecen lapsos ms breves para el recurso contencioso-administra-
tivo de anulacin al regular las vetustas "apelaciones" o "recursos jerr-
quicos" impropios ante la Corte que ahora tienen defintivamente el trata-
miento de un recurso de anulacin 211. Por otra parte, por ejemplo, la pro-
pia Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos regula un lapso breve
para impugnar los actos administrativos que impongan multas a los funcio-
narios responsables por el retardo, omisin, distorsin o incumplimiento de
las normas de la Ley, el cual es de cinco das hbiles siguientes a la noti-
ficacin 212.
Por tanto, salvo este lapso breve previsto en la propia Ley para las
multas impuestas a los funcionarios pblicos, el lapso de los recursos con-
tencioso-administrativos de anulacin es el previsto en la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia o en leyes especiales.
Por otra parte debe sealarse que la Ley Orgnica de la Corte Supre-
ma de Justicia, estableci una novedad en cuanto al lapso de caducidad.
Hasta 1976, ste era nico y uniforme de seis meses, salvo las excepcio-
nes de lapsos ms breves previstos en leyes especiales. A partir de la nueva
ley, se agreg un elemento adicional para los actos de efectos temporales,
en cuyo caso, el lapso es de 30 das.
210.
211.
212.
216
En este sentido, vase Corte Suprema de Justicia, auto de la Sala Poltico-Adminis-
trativa de 2-3-78, en G.D. NQ 2.279 Extraordinario de 28-6-78.
La Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, ha considerado en
forma general que las viejas "apelaciones" ante la Corte, denominadas recursos [e-
rrquicos impropios (vase AIlan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamenta-
les. . . , cit., pp. 268 Y ss.) , son recursos contencioso-administrativos. Vase la sen-
rencia de 115-81 en Revista de Derecho Pblico, NQ 7, Caracas, julio-septiembre
1981, pp. 158 Y ss,
Arts, 100 y 105.
Sin duda, esto plantea el problema de la temporalidad. Un permiso o
autorizacin de uso de un bien del dominio pblico, por ejemplo, de 20
aos, es un acto de efectos temporales de acuerdo a lo establecido en el
artculo 134 de la ley? Cul es el lapso de duracin de los efectos de un
acto administrativo, para que comience a considerrselo como un acto de
efectos temporales?
Por ejemplo: un acto de eleccin de una directiva de un colegio de
abogados, cuya duracin en el cargo es de dos aos, es un acto de efectos
temporales o no? Pensamos que la ley, al establecer este breve lapso, se
refiere a aquellos actos cuya duracin est muy limitada en el tiempo y
no a todo acto sometido a trmino. En este sentido, la Corte Suprema de
Justicia ha considerado que lo que "parece estar presente en la intencin
del proyectista y del legislador para la concepcin de un acto como de efec-
tos temporales a los fines de la caducidad prevista en la norma, es sobre
todo la precariedad del lapso acordado al particular para el cumplimiento
de los efectos del mismo, transcurrido el cual - hyase o no realizado la
conducta prevista en dicho acto- ste se extingue, salvo la correspondiente
renovacin con los mismos efectos temporales" 213.
Ms recientemente, la Corte Primera de 10 Contencioso-Administra-
tivo en sentencia de 14 de agosto de 1985 ha puntualizado el tema de los
efectos temporales de los actos administrativos, sealando que para rea-
lizar esa calfcacn,
"debe atenerse al efecto inmediato, directo y necesario del acto, por
cuanto es a sta a los que alude la norma del artculo 134 antes
citado. Son las consecuencias necesarias, objetivas e inevitables del
acto 10 que debe ser calificado como de efecto temporal o de efecto
permanente y no las contingentes, eventuales, subjetivas e indirectas
a las que debe atenderse, porque de tomarse en cuenta estas ltimas,
la calificacin no podra ser utilizada. El legislador quiso que ciertos
actos, por tener un efecto breve en el tiempo slo pudiesen ser recu-
rridos dentro de un lapso de igual naturaleza, por cuanto resulta un
contrasentido que pueda extinguirse tal efecto en el transcurso del
procedimiento dirigido a verificar su validez. Es cierto que validez y
eficacia son elementos jurdicos que no siempre se encuentran acumu-
lados y es posible muchas veces que un acto ineficaz sea declarado no
vlido (esto es, nulo); pero en principio el legislador quiso limitar
el ejercicio de los recursos contra los actos a las situaciones en las cua-
les lo que se pretende con el mismo es la extincin de sus efectos in-
mediatos. Debe recordarse igualmente que el recurso de nulidad est
destinado en su esencia a eliminar los efectos necesarios del acto im-
213. Vase sentencia de la CS}-SPA de 25-4-85 en Revista de Derecho Pblico, NQ 22,
E]V, Caracas, 1985, pp. 172177.
217
pugnado y que slo excepcionalmente se permite al juez un pronun-
ciamiento sobre las consecuencias derivadas de stos, como es el caso
de la posibilidad de que se acumule a dicha accin de nulidad la de
resarcimiento de los daos y perjuicios. La lgica jurdica se muestra
contraria a que se agoten esfuerzos en un debate sobre la validez de
un acto que ya se ha consumado en el tiempo" 214.
e . El lapso de caducidad y el silencio administrativo
Ya se ha comentado el supuesto del silencio administrativo y la posi-
bilidad de ejercer el recurso contencioso-administrativo de anulacin. Es-
te beneficio no slo es una excepcin al principio del agotamiento de la
va administrativa, como se vio, sino tambin respecto a la oportunidad en
la cual se inicia el lapso de caducidad. Como hemos visto, de acuerdo con
la Ley Orgnica de la Corte Suprema, el lapso no comienza a partir de la
publicacin o notificacin del acto administrativo que causa estado, sino
a partir del vencimiento del lapso de 90 das despus de intentado un re-
curso administrativo para agotar la va administrativa, sin que se obtenga
decisin o respuesta. Tal como lo ha sealado la Corte Suprema de Jus-
ticia en auto de la Sala Poltico Administrativa de 1-3-78:
i( el interesado ha ejercido recurso contencioso-administrativo de
anulacin cuyo lapso de caducidad es de seis meses computados a
partir de la fecha de publicacin o notificacin del acto impugnado
o del vencimiento del lapso que tiene para decidir el superior jerr-
quico cuando ste no lo haya hecho dentro de dicho trmino o cuando,
habiendo decidido, no lo hubiese comunicado el agraviado antes del
vencimiento del mismo. En estos dos ltimos casos el efecto del si-
lencio administrativo es idntico, pues la va jurisdiccional queda ex-
pedita para el recurrente -sin necesidad de publicacin o notifica-
cin alguna- desde el mismo momento en que expira el trmino que
tiene la Administracin para decidir.
Caso diferente era el que tena lugar cuando an no haba en-
trado en vigor la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia y la
Administracin no era compelida a decidir por alguna disposicin
legal, en un lapso determinado, pues, en tal supuesto, no poda ocu-
rrirse ante el rgano jurisdiccional mientras no se agotara la va ad-
ministrativa" 215.
Sin embargo, luego de dictada la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, y tratndose de un procedimiento que requiere sustan-
214.
215.
218
Vase sentencia CPCA de 14-8-85, en Revista de Derecho Pblico, NI? 24, EJV,
Caracas, 1985 p. 142.
Vase en G.D., NQ 2.512 Extraordinario de 30-10-79.
ciacin, el acto administrativo debe ser dictado a los cuatro meses de intro-
ducida una solicitud o de notificado el interesado 216, o a los noventa das
de intentado un recurso jerrquico, y vencidos dichos lapsos se considera
que el asunto o recurso se ha resuelto negativamente, es decir, se considera
que se ha dictado un acto tcito denegatorio. A partir de este momento,
por tanto, es que comienza a correr el lapso de caducidad para intentar el
recurso de anulacin 217.
d . La excepcin de ilegalidad
De acuerdo al artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte, aun en
caso de que se produzca la caducidad de la accin de nulidad, "la ilega-
lidad del acto podr oponerse siempre por va de excepcin", razn por
la cual, si el acto firme luego pretende ser ejecutado en va judicial contra
el interesado, ste puede oponer la excepcin de ilegalidad del mismo.
Esto tiene importancia, por ejemplo, en materia de cuestin prejudi-
cal. Si un acto administrativo de liquidacin de un impuesto, por ejemplo,
adquiere firmeza por caducidad del recurso y se pretende hacer efectivo
el crdito en va judicial civil ordinaria, la excepcin de ilegalidad sin duda,
planteara la necesidad previa de la decisin sobre la ilegalidad del acto,
lo cual implicara la necesaria decisin previa por los rganos contencioso-
administrativos, a requerimiento del juez ordinario, de la cuestin de ile-
galidad.
e . El lapso de caducidad y los vicios de nulidad absoluta
Por ltimo, en relacin al lapso de caducidad debe plantearse el pro-
blema de la impugnacin de los actos administrativos de efectos particu-
lares viciados de nulidad absoluta, como sera un acto violatorio de uno de
los derechos fundamentales previstos en la Constitucin, un acto dictado
con usurpacin de autoridad, un acto cuyo objeto sea delito o un acto dic-
tado con ausencia absoluta y total del procedimiento legalmente prescrito.
En estos casos, la impugnacin slo podra hacerse durante el lapso pre-
visto, o en virtud de la magnitud del vicio podra sostenerse que frente
a la nulidad absoluta no hay lapso de caducidad? El problema, no resuelto
legalmente excepto en materia de amparo, tampoco ha encontrado dilu-
cidacin en la jurisprudencia.
216. Arts, 60, 61, LOPA.
217. Arts. 4, 93, LOPA.
219
Ahora bien, estando definidos legalmente los VICIOS de nulidad ab-
soluta en el artculo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administra-
tivos, entre los cuales estn los establecidos directamente en los artculos
46, 119 Y 120 de la Constiucin, estimamos que cuando el vicio alegado
es un vicio de nulidad absoluta, no deber requerirse como condicin de
admisibilidad el lapso de caducidad, pues un acto nulo de nulidad abso-
luta no slo no puede adquirir firmeza, sino que no puede producir efectos.
El punto es particularmente importante en materia de actos admi-
nistrativos violatorios de derechos constitucionales los cuales, conforme al
artculo 46 del Texto fundamental, son nulos, cuando con el recurso de
anulacin se formule una pretensin de amparo. En estos casos, no podra
hablarse de caducidad del recurso en virtud del carcter de medio de am-
paro del recurso contencioso-administrativo de anulacin. Por ello, expre-
samente la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Consti-
tucionales de 1988, establece en su artculo S, que cuando con el recurso
de anulacin se formule una pretensin de amparo no opera el lapso de ca-
ducidad.
B) El lapso de interposicin en las demandas contra los
entes pblicos
Por supuesto, en los casos de demanda contra los entes pblicos, al
no estar envuelta la cuestin de nulidad de un acto administrativo, no hay
lapso de caducidad alguno. En consecuencia, estas acciones o demandas
no tienen lapso de caducidad perentorio, sino que se rigen por las disposicio-
nes del Cdigo Civil y de las leyes respectivas sobre prescripcin. Ms an
cuando la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, en su artculo 18 pres-
cribe que las deudas y acciones en favor del Fisco nacional o a cargo de
ste, estn sujetos a la prescripcin, conforme a las reglas del Cdigo Ci-
vil, a falta de disposiciones contrarias a esta ley o de las leyes fiscales es
pecales.
4 . La no existencia de recurso paralelo
Aun antes de la previsin en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia de la "existencia de un recurso paralelo" como causal de nadms-
bilidad del recurso contencioso-administrativo de anulacin Z18, la Corte
Suprema ya haba venido delineando en su jurisprudencia este requisito de
218. Ares, 124, 3 LOeS].
220
admisibilidad, y en base a l, haba rechazado sistemticamente la admisi-
bilidad de recursos de anulacin, cuando la ley prevea expresamente un
"recurso jerrquico impropio" ante la misma Corte 219 o cuando el ordena-
miento jurdico prevea otros recursos y acciones ante la jurisdiccin or-
dinaria para la previsin del acto 220. La propia Corte al respecto ha dicho:
"Al incluir este ltimo requisito entre los presupuestos de admisibilidad de
dicho recurso la Corte ha tenido en cuenta, ms que teoras fundadas en la
doctrina o jurisprudencia francesa, razones de lgica jurdica derivadas
de la ndole de nuestras propias instituciones. En efecto sera ilgico con-
siderar admisible el recurso de nulidad, cuando el legislador haya estable-
cido expresamente otro recurso mediante el cual el rgano jurisdiccional
no slo puede examinar la legalidad del acto, sino cualquier otra circuns-
tancia que haga procedente la modificacin o revocatoria de ste" 221; o
cuando el legislador haya previsto recursos ante la jurisdiccin ordinaria
por cuanto "cuando se debaten intereses particulares contrapuestos, el jui-
cio ordinario ofrece campo ms apropiado para la defensa que el extraordi-
nario de nica instancia" 222.
Fue precisamente en base a este ltimo requisito de admisibilidad del
recurso contencioso de anulacin que la Corte declin siempre conocer
de la nulidad de los actos de los Inspectores del Trabajo, en los cuales,
como lo seal la propia Corte, la Administracin "se manifiesta como
un tercero frente a los sujetos de una relacin jurdica laboral, y en la cual
ella interviene para facilitar, mediante declaraciones revestidas de certeza
por el ordenamiento jurdico, el ejercicio de sus derechos a los particulares,
la certeza de la declaracin referida no excluye, como se ha dicho, la com-
petencia de los Tribunales del Trabajo, nicos llamados a decidir sobre la
existencia o inexistencia del derecho declarado, sea por va de accin o de
excepcin, para el caso de que el patrono se niegue al cumplimiento volun-
tario" 223. En estos casos, por tanto, no se trata de que los actos dictados por
los Inspectores de Trabajo estn "excluidos" en cuanto a tales de la juris-
219. V. Sentencia en la CS] en SPA de 11 de agosto de 1971 en G.D. NQ 1.484 Extra-
ordinario, de 4-10-71, p. 29.
220. La Corte mantuvo este criterio en sentencia de la SPA de 11 de agosto de 1971
en los siguientes trminos: "puede afirmarse con razn que el recurso por abuso
de poder y otras ilegalidades es un recurso de carcter general y supletorio que
slo puede hacerse valer contra los actos contrarios a derecho respecto de los cueles
el legislador no haya establecido un recurso especial". V. en G.D., NQ 1.484 Extra-
ordinario, de 4-10-71, p. 29.
221. V. Sentencia de la CS] en SPA de 11-871 en G.D., NQ 1.484 Extraordinario, de
4-10-71. p. 29.
222. V. Sentencia de la CFC en CF de 28-7-59 en G.F., N9 25, 1959, p. 87.
223. V. Sentencia de la CS] en SPA de 9-7-69 en G.F., NQ 65, 1969, p. 73.
221
diccin contencioso-administrativa 224, sino que para su mpugnacin la
Corte ha estimado que existen los recursos ordinarios ante la jurisdiccin
del Trabajo.
En este mismo sentido, y si tomamos como ejemplo, la impugnacin
de los actos administrativos de registro, sobre lo cual se han planteado po-
siciones divergentes en la doctrina y la jurisprudencia 225, resulta que los
mismos son susceptibles de impugnacin, siempre que no exista un recurso
paralelo.
5. El cumplimiento del requisito del salve et repete
El artculo 122 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia
establece expresamente que "cuando la ley exija como condicin para ad-
mitir algn recurso contra el acto (administrativo de efectos particulares
que se impugna), que el interesado pague o afiance el pago de una canti-
dad, deber presentarse tambin constancia de que se ha dado cumplimien-
to a dicho requisito a menos que la misma ya haya sido agregada al expe-
diente administrativo, en cuyo caso as se har constar en la solicitud".
Se establece as, la posibilidad de que las leyes establezcan no slo el
carcter no suspensivo de los recursos, sino la obligatoriedad previa de la
ejecucin del acto mediante el pago previo o el afianzamiento del mismo.
Debe sealarse, en torno a este requisito procesal, que en materia
tributaria, de acuerdo al Cdigo Orgnico Tributario, la interposicin del
recurso contencioso-tributario "suspende la ejecucin del acto recurrido' 226
con lo que se acoge el principio general contrario al mbito contencioso-
administrativo del carcter no suspensivo de los recursos. Ello no obsta,
sin embargo, para que en otras regulaciones legales concernientse a mate-
rias fiscales, se haya consagrado no slo el carcter no suspensivo de los
recursos, sino incluso, el requisito procesal del salve et repete conforme al
cual, "el reclamo contra los impuestos no exime de la obligacin de pa-
gar 227. De acuerdo a la jurisprudencia, este principio salve et repete es una
derivacin del principio de la no suspensin de los efectos del acto admi-
nistrativo a pesar de la impugnacin, y dicho principio "se aplica en razn
224.
225.
226.
227.
222
Como lo sugiere Luis H. Paras Mata, "Doctrina de los actos excluidos en la juris-
prudencia del Supremo Tribunal", en Archivo de Derecho Pblico 'Y Ciencias de la
Administracin, Instituto de Derecho Pblico, Vol. 1, 1968-1969, Caracas, 1971,
pp. 333 y ss.
Vase Allan R. Brewer-Caras "Estudio sobre la Impugnacin ante la jurisdiccin
comencioso-administrativa de los actos administrativos de registro", en Doctrina PGR
1975, Caracas, 1976, pp. 139195.
Art. 178 COTo
CF, 27-759 y 25160, cit.
de la necesidad que tiene el Estado de percibir sin dilacin los recursos
tributarios, pues la actividad administrativa es continua y necesaria, y ella
presupone la percepcin regular de los ingresos fiscales previstos para pro-
veeral funcionamiento de los servicios pblicos" 228,
Se trata, en efecto, de una derivacin prctica de la no suspensin
del acto administrativo, y cuya finalidad consiste en "garantizar drstica-
mente y sin piedad la recaudacin de los Tributos, como tambin la pre-
sin directa de las sanciones administrativas", actuando en "defensa de
los intereses inmediatos de la Administracin Pblica, contemplados con
una mirada miope y sin trascendentalismo alguno" m.
El efecto fundamental del principio solve et repete, por otra parte,
es el de constituir un requisito de admisibilidad de los recursos administra-
tivos y contencioso-administrativos. La Corte Federal ha sealado que el
incumplimiento de dicho requisito "crea una situacin impeditiva que no
tiene posibilidad de subsanacin y, por tanto, constituye un supuesto tpico
de inadmisibildad del recurso 280.
Ahora bien, debe sealarse que, el principio salve et repete no est
consagrado con carcter general en nuestro sistema tributario.
Deben distinguirse, sin embargo, los casos en que est establecido co-
mo requisito previo a un recurso administrativo, de los casos en que est
consagrado como requisito procesal previo a un recurso contencioso-admi-
nistrativo.
En el primer caso, en materia de multas fiscales, por ejemplo, est
consagrado con carcter general. En efecto, el artculo 423 de la Ley Or-
gnica de la Hacienda Pblica Nacional establece que "el apelante deber
pagar la multa <1 afianzarla a satisfaccin del funcionario que la impuso,
requisito sin el cual no dar curso a la apelacin".
En el mbito municipal y tambin en materia de multas fiscales, la
Ordenanza sobre Hacienda Municipal del Distrito Federal asimismo, en
su artculo 150, lo consagra como principio general. En las dems ma-
terias rentsticas, no hay una declaratoria general sobre la necesidad de
cumplir el principio solve et repete. Sin embargo, la mayora de las le-
yes fiscales especiales lo exigen como requisito para la procedencia de los
recursos administrativos a que haya lugar contra liquidaciones fiscales.
En materia contencioso-administrativa, por el contrario, no hay en el
ordenamiento jurdico venezolano consagracin general sobre la necesidad
228. Sentencia del Tribunal Accidental NQ 8 de Apelaciones del Impuesto sobre la
Renta. NQ 303. marzo 1962 (consultada en original).
229. Ver R. de Mendizbal Allende, "Significado actual del principio soloe et repete",
Rev;sta de Adm;n;strtUin P';bliea, NQ 43. Madrid, 1964, p. 153.
230. CF, 29-7-59. cit.
223
del previo pago como requisito de admisibilidad del recurso respectivo.
Solamente en algunas leyes especiales est consagrado. Por ejemplo, el
artculo 83 de la Ley de Impuesto sobre la Renta estableca, en este sentido,
que "para interponer la apelacin, el reclamante deber afianzar o pagar
previamente el monto de la planilla liquidada". En relacin al afianza-
miento, debe, sin embargo, sealarse, como lo ha hecho la Corte, que "ha
sido ms tolerante el legislador patrio al permitir que, en determinados ca-
sos, el previo pago para recurrir pueda ser sustituido por afianzamiento.
Pero tambin en este caso, la constitucin de la garanta viene a ser re-
quisito de tan ineludible cumplimiento, como lo es el propio pago en aque-
Has situaciones en las que no se admita fianza" 23
1
Ahora bien, en el mbito municipal, como consecuencia de lo ante-
riormente sealado, tampoco hay ni puede haber consagracin especial del
principio salve et repete en el recurso contencioso-administrativo, y ello
porque esta materia y la regulacin de sus requisitos procesales y de admi-
sibilidad estn reservadas al Poder Nacional.
En todo caso, debe mencionarse que el principio del salve et repete
ha sido hondamente criticado por la doctrina, por ser violatorio del princi-
pio de la seguridad jurdica 232 y del principio de la igualdad. En este sen-
tido se ha dicho que el principio del solve et repete infringe este ltimo
principio en sus dos facetas:
"En la esfera procesal destruye el inestable equilibrio de las partes li-
tigantes. La posicin de supremaca de la Administracin Pblica,
que, como grficamente se ha dicho, por mucho que consienta en aga-
charse es siempre un gigante, y sus inmediatas consecuencias (pre-
suncin de legitimidad y potestad ejecutoria) se ve reforzada por
un obstculo defensivo de gran envergadura; 2. "Significa, adems,
una discriminacin en perjuicio de los econmicamente dbiles. El
previo pago significa un mayor gravamen para el ciudadano menos
afortunado, como cualquier economista podra corroborar, en virtud
de la llamada Ley de utilidad decreciente" 233.
Incluso, el principio ha sido cuestionado por ante la Corte Suprema
de Justicia por razones de inconstitucionalidad con motivo de la impugna-
cin de las Disposiciones Transitorias del Cdigo Orgnico Tributario que
dejaron transitoriamente en aplicacin las normas de la Ley sobre Impues-
to sobre la Renta, en las cuales se estableca el principio salve et repete
231. ldem,
232. Vase Francisco Clavero Arvalo, "El problema del previo pago en la reciente
jurisprudencia'", en Revista de Adfninistftlcin Pblica, N9 41, Madrid, 1963,
p. In
233. Vase R. Mendizbal Allende, loco cit., p. 155.
224
como requisito para recurrir en va contencioso-tributario. La Corte Supre-
ma al analizar la cuestin en sentencia de 15 de octubre de 1985, de su
Sala Plena, consider que en los trminos en los cuales el derecho de ac-
ceso a la justicia est consagrado en la Constitucin, limitaciones legales al
mismo son posibles, por lo que el requisito solve et repete como condicin
procesal para acceder a la justicia no es inconstitucional.
En efecto, en esa decisin, la Corte Suprema sostuvo lo siguiente:
"Conforme al artculo 68 de la Constitucin, el derecho a utilizar
los rganos de la administracin de justicia lo es "en los trminos y
condiciones establecidos en la ley", de manera que cualquier limita-
cin para ejercer algn recurso o accin, consagrada en la ley, no
atenta contra la garanta constitucional del artculo 68, pues la Ley
ordinaria puede establecer ciertas limitaciones o requisitos para que
se tenga acceso a la justicia, siempre y cuando -desde luego- esas
limitaciones o requisitos no vulneren otros derechos o garantas cons-
titucionales, y nada de lo cual ocurre con el hecho de exigir una ga-
ranta para poder recurrir (soive et repete). Para sostener que la nor-
ma fuese violatoria del artculo 68 sera necesario que sta, expresa-
mente, dijese que no podr exigirse garanta alguna para poder ejer-
cer los recursos contenciosos en materia tributaria 234.
De lo anterior se deduca el criterio de la Corte Suprema de Justicia,
de la constitucionalidad del principio solve et repete como condicin pro-
cesal para recurrir, siempre que por supuesto esa limitacin para acceder
a la justicia se estableciera en una ley, la cual en todo caso, deba ser una
ley nacional, dada la competencia nacional en materia de administracin de
justicia que establece la Constitucin. Por tanto, ni las leyes estadales, ni
las Ordenanzas Municipales, ni los reglamentos ejecutivos, pueden esta-
blecer el principio solve et repete como condicin de admisibilidad para
ejercer el recurso contencioso-administrativo de anulacin ante la jurisdic-
cin contencioso-administrativa. Sin embargo, por supuesto, las leyes es-
tadales y las Ordenanzas Municipales podran establecerlo como requisito
para ejercer recursos administrativos o gubernativos.
Ahora bien, con posterioridad a la decisin de la Sala Plena antes se-
alada, y mediante sentencia de 14 de octubre de 1990, la Sala Poltico-
Administrativa de la Corte ha vuelto a considerar el tema de la constitucio-
nalidad del principio solve et repete, y lo ha considerado como violatorio al
derecho a la defensa. Con tal motivo, en uso de sus poderes de control difu-
so de la constitucionalidad de las leyes, la Corte Suprema ha desaplicado
la norma de la Ley Orgnica de Aduanas que lo prev, aplicando con pre-
234. Sentencia CSJ-Cp de 15-10-85, Revista de Derecho Pblico, NQ 26, EJV, Caracas
1986.
225
ferenca la Constitucin. Dicha sentencia, bajo la ponencia del Magistrado
Luis H. Faras Mata, dispuso lo siguiente:
"El artculo 137 de la Ley Orgnica de Aduanas consagra, ciertamen-
te, el principio salve et repete: condiciona, en efecto, la posibilidad de ape-
lacin, al afianzamiento previo. En tanto, observa la Corte, que el artculo
68 de la Carta Magna postula, con ejemplar criterio de amplitud, el dere-
cho universal a la defensa, cuando confiere rango constitucional al acceso
sin limitaciones econmicas, de los justiciables ante los rganos de la admi-
nistracin judicial para lograr la tutela de sus derechos e intereses; garanta
fundamental que -en criterio de la Sala- se vera afectada, de aplicarse
cualquier norma que pretendiera limitarla o desvirtuarla en su propia esen-
cia. Los trminos de la norma de rango superior son, sin lugar a dudas,
contundentes: Todos pueden utilizar los rganos de la administracin de
justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los trminos y con-
diciones establecidas por la ley, la cual fijar normas que aseguren el ejer-
cicio de este derecho a quienes no dispongan de medios suiicientess",
y aade, en prrafo separado:
"La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso".
En tales circunstancias, observa la Sala, la inmotivada restriccin (de-
rivada del principio salve et repete), constituira una declaracin precaria
del legislador que debe ser desatendida por el juez, vista su nconsttuco-
naldad,
Parece, sin embargo este criterio, contrario a jurisprudencia anterior
de la propia Corte, en Pleno (sentencias del 1 5 ~ 1 8 5 y del 26-10-88).
Se refieren empero, estos precedentes, a leyes distintas de la que es objeto
del presente anlisis y, al menos por ello, ciertamente no atan hoy a la Sala
en virtud de la cosa juzgada que, como es sabido, se extiende slo al dispo-
sitivo y no a la parte motiva de la sentencia, salvo en cuando sta se en-
cuentre esencialmente ligada a aqul, en el caso decidido.
En efecto:
La primera de las sentencias citadas, decidi un recurso de inconsti-
tucionalidad intentado por "C.A. Dianamen" exclusivamente contra el ar-
tculo 221 del Cdigo Orgnico Tributario (pargrafos Segundo, Tercero
y Cuarto), una disposicin transitoria que impone slo la carga, en los re-
cursos intentados antes de la fecha de entrada en vigencia del Cdigo, de
mantener las garantas ya otorgadas. Resulta obvio entonces que tal exigen-
cia no hiere el contenido constitucional del derecho de defensa en cuanto
no restringe el acceso a la justicia: exige el mantenimiento de las garantas
a quienes ya las han otorgado, es decir, a aquellos a quienes la exigencia
226
del solve et repete, declarada contraria a la Constitucin por el legislador,
no les impidi, sin embargo, ejercer el recurso contencioso-administrativo.
y la segunda de las sealadas sentencias tambin puso fin a un pro-
ceso de inconstitucionalidad, dirigido contra: la misma disposicin del C-
digo Orgnico Tributario (artculo 221, pargrafo segundo); e! numeral
16 de! artculo 136 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (corres-
ponde al Concejo Municipal: "16. Conocer en apelacin, previo depsito
o fianza, de acuerdo con las disposiciones legales respectivas, de las deci-
siones que en ejercicio de sus atribuciones legales dicten e! Administrador
y dems funcionarios municipales"); y sobre sendas disposiciones de un
conjunto de ordenanzas emanadas de diversos concejos municipales. En
cuanto al articulo 136, numeral 16, de la Ley Orgnica citada, observa la
Corte que fue derogado, y que la vigente Ley no prev ya el salve et repete.
("Artculo 74. Corresponden al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del
Municipio, las funciones siguientes: ... omissis . " 109 Conocer en ape-
lacin las decisiones que, en ejercicio de sus atribuciones, dicten los direc-
tores y dems funcionarios, segn los procedimientos establecidos en las
ordenanzas"), lo cual denota la mayor y progresiva acomodacin del legis-
lador a las exigencias del artculo 68 de la Constitucin y a la real natura-
leza del principio de autotutela de la Administracin, en la cual se ha pre-
tendido sustentar el solve et repete.
Se revela, en efecto, el principio como una indebida restriccin legal
al derecho constitucional de la defensa, consagrado en el artculo 68 de la
Carta Magna que, si bien remite al Legislador la regulacin y concrecin
de la garanta, no deja en sus manos la esencia de la misma, pues eso seria
desnaturalizar la consagracin directa por nuestra Ley Fundamental de un
conjunto de derechos (que lo son en la medida en que pueden exigirse a
un sujeto concreto -obligado- acudiendo a la autoridad de un juez u
"rgano de la Administracin de Justicia") intangibles, y destruir de esta
manera nuestro peculiar sistema constitucional en el que incluso cada juez
(control difuso) puede declarar, en un caso concreto, que ha de atenderse
preferentemente a la exigencia que la propia Constitucin consagra, y no a
la contraria que una ley pretende imponer.
Tal es, asimismo, la enseanza de la doctrina ms autorizada, e igual-
mente lo ha dejado sentado la jurisprudencia extranjera:
Frente a lo que supona la antigua doctrina (y algn rezagado autor
actual), no se trata (el principio solve et repete) de una aplicacin
de la autotutela primaria sobre el acto declarativo del crdito en favor
de la Administracin, pues este principio se limita a permitir la eje-
cucin forzosa del crdito sobre el deudor que no cumple y a no dar
el efecto suspensivo de esta ejecucin a la correspondiente impugna-
227
cin; por el contrario, se trata de un reforzamiento de ese plano de
autotutela con otra nueva, en virtud de la cual se condiciona la ad-
misin de un recurso dirigido contra el acto declarativo del crdito
a la efectiva satisfaccin de ste, total o parcial. Es obvio que esto
limita la posibilidad de impugnacin a quienes tengan disponibili-
dades para ese pago, imponiendo una indefensin absoluta a quienes
no se encuentran en esa situacin.
Observando esto y el grave entorpecimiento que en cualquier
caso supone del principio constitucional de libre acceso a la Justicia,
el Tribunal Constitucional italiano declar la inconstitucionalidad del
principio "salve et repete" que nuestra jurisprudencia contencioso-
administrativa ms reciente, operando sobre el texto del artculo 57.1,
e), LJ, haba concluido tambin por rechazar (Sentencias de 12 de
febrero de 1972, 2 de marzo, 14 y 27 de junio, 4 de octubre, 7 y
15 de noviembre de 1973, etctera) como supuesto principio general,
aunque la limitacin inherente a su punto de partida la impidi li-
quidar definitivamente los casos, que no son pocos, en que las leyes
condicionan expresamente la admisin de los recursos al previo pago
o depsito, total o parcial, de los crditos declarados por la Admi-
nistracin.
El artculo 24.1 de la Constitucin, al reconocer a todos, el
"derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn
caso, pueda producirse indefensin", parece zanjar definitivamente
este enojoso problema. Es explcita en este sentido la sentencia de 5
de enero de 1983. (Garca de Enterra, Eduardo, y Fernndez, To-
ms Ramn. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas.
Madrid, 1989. Tomo 1, pp. 506 Y 507).
Con vista de todo lo expuesto y analizado, y dado que en Venezuela el
control difuso de la constitucionalidad es un principio general de Derecho
(por lo dems, recogido en el artculo 20 del Cdigo de Procedimiento Ci-
vil), este Supremo Tribunal, en Sala Poltico-Administrativa, reconoce expre-
samente -y as lo declara formalmente- la preferente aplicacin del ar-
tculo 68 de la Constitucin sobre los artculos 137 de la Ley Orgnica de
Aduanas y 462 de su Reglamento; textos -legal y reglamentario- que, en
cuanto condicionan econmicamente el acceso de los particulares al Poder
Judicial, constituyen una violacin flagrante del derecho a la defensa, ga-
rantizado por la transcrita norma constitucional. En virtud de lo cual, se
abstiene la Sala de aplicar los sealados artculos al caso de autos, y as lo
declara igualmente" 235.
235. Sentencia CS]-SPA de 14-10-90 en Revista de Derecho Pblico NQ 44, 1990, pp. 98,
162-164.
228
6 . Los documentos que deben acompaarse al recurso y su
incidencia respecto de la admisibilidad
Pero adicionalmente a los clsicos requisitos procesales de admisibi-
lidad que giran en torno a las nociones de legitimacin, agotamiento de la
va administrativa y lapso de interposicin, la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia ha regulado otros requisitos de admisibilidad, y entre
ellos ha prescrito como causal de inadmisibilidad, el hecho de que "no se
acompaen los documentos indispensables para verificar si la accin es
admisible" 236.
Esta condicin de admisibilidad, la necesidad de acompaar deter-
minados documentos con el recurso, plantea una serie de problemas que
analizaremos a continuacin 231.
A. Los documentos que permitan verificar la admisibilidad
En efecto, el ordinal 5Q del artculo 84 de la Ley establece que no se
admitir el recurso "cuando no se acompaen los documentos indispensa-
bles para verificar si la accin es admisible; o no se haya cumplido el pro-
cedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica". El
artculo 124 de la Ley, sin embargo, dispone que slo la primera parte de
este ordinal es causal de inadmisibilidad en los juicios de nulidad de los
actos administrativos de efectos particulares, y ello es lgico, pues la se-
gunda parte slo se refiere a las demandas contra la Repblica en las cua-
les debe agotarse la va administrativa mediante el cumplimiento del deito-
minado "procedimiento administrativo previo en las demandas contra la
Repblica", previsto en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica.
Precisamente por ello, a la primera parte del ordinal debe drsele una
interpretacin sistemtica, dentro del contexto general del propio artculo
84 y de las normas de los artculos 122 y 124 de la Ley Orgnica.
Cules son, as los "documentos indispensables para verificar si la
accin es admisible" y que no dupliquen los destinados a verificar el cum-
plimiento de los otros requisitos procesales de admisibilidad previstos en
los artculos 124 Y 84?
Si se analizan las diversas condiciones de admisibilidad que deben
verificarse con documentos, en realidad, resulta que stos, en definitiva,
236. Art. 84, ord. 5Q LOCS].
237. Vase Allan R. Brewer-Caras, "Aspectos procesales de la decisin sobre la admi-
sibilidad o inadmisibilidad en los recursos contencioso-administrativos de anula-
cin" en A. Moles Caubet y otros, Contencioso-Administrativo en Venezuela, 1981,
pp. 155 Y ss.
229
son el documento donde conste la notificacin del acto, o su publicacin,
a los efectos de verificar el lapso de caducidad; los documentos que de-
muestren que se ejercieron los recursos administrativos y hubo silencio, en
el caso del beneficio procesal del recurso mencionado, o la decisin del
superior cuando se tiene el caso que causa estado, para acreditar el agota-
miento de la va administrativa; los documentos en los cuales conste que
se cumpli el procedimiento administrativo previo, regulado en la Ley de
la Procuradura General de la Repblica, en las demandas contra la Re-
pblica, y los dems documentos que acrediten que se cumpli con el
previo pago o afianzamiento de la cantidad a que se refiere el acto objeto
del recurso, es decir, el cumplimiento del principio salve et repete, en sus
casos.
B. Los documentos que permitan verificar el agotamiento
de la va administrativa
En particular debe insistirse en que, conforme a la interpretacin sis-
temtica del ordinal 59 del artculo 84, los documentos que, en general, en
el contencioso de anulacin de los actos administrativos de efectos particu-
lares, deben acompaarse al libelo son los que comprueben el agotamiento
de la va administrativa por el ejercicio de los recursos administrativos ne-
cesarios y ha habido silencio de la Administracin.
En efecto, conforme al espritu de la Ley Orgnica y a la tradicin
jurisprudencial en el procedimiento contencioso-administrativo, para que
un recurso sea admisible debe agotarse previamente la va administrativa y
si se trata de un recurso de anulacin contra actos administrativos de efec-
tos particulares, deben acompaarse al libelo del recurso los documentos
que acrediten el agotamiento de la va administrativa mediante el ejercicio
de los recursos administrativos internos (el jerrquico o el de la reconside-
racin segn los casos), o que se intentaron dichos recursos sin haberse obte-
nido respuesta o de que el acto impugnado cause estado (2
lJ
parte del ordi-
nal 59). Por ello el ordinal 59 del artculo 84 est redactado en esa forma
global, teniendo que interpretarse su primera parte en el sentido de com-
prender aquellos documentos que en los recursos de anulacin impliquen
el agotamiento de la va administrativa, tal como se prev en su segunda
parte los documentos que comprueben el cumplimiento del procedimiento
administrativo previo en las demandas contra la Repblica.
230
c. Los documentos que acrediten el cumplimiento del
requisito solve et repete
Adems de estos documentos que acrediten el agotamiento de la va
administrativa en general, deben acompaarse al1ibe1o del recurso los docu-
mentos que acrediten el cumplimiento de las otras condiciones de admisi-
bilidad expresamente establecidas en otras disposiciones de la Ley: por ejem-
plo, los documentos que acrediten el cumplimiento del principio salve et
repete, cuando sea legalmente exigido. En efecto, el artculo 122 de la Ley
Orgnica expresamente seala que "cuando la Ley exija como condicin para
admitir algn recurso contra el acto, que el interesado pague o afiance el
pago de una cantidad lquida, deber presentarse tambin constancia de
que se ha dado cumplimiento a dicho requisito a menos que la misma ya
haya sido agregada al expediente administrativo, en cuyo caso as se har
constar en la solicitud".
En estos casos, y con la salvedad de la consideracin de la inconstitu-
cionalidad de tal requisito, si la Ley expresamente exige como condicin de
admisibilidad de un recurso el cumplimiento del requisito salve et repete,
debern acompaarse al libelo los documentos que acrediten su cumplimien-
to, siendo inadmisible el recurso, conforme al ordinal 59 del artculo 84 de
la Ley, si ello no se hace. Pero esto es as, porque la Ley expresamente estima
que sta es una condicin de admisibilidad y, por tanto, los documentos
respectivos sirven para verificar si la accin es admisible. Esta "ley", en todo
caso, debe ser una ley nacional, pues slo el Poder Nacional puede regular
los procedimientos judiciales.
Salvo estos documentos, no creemos que hayan otros documentos que
deban acompaarse como condicin de admisibilidad; sin embargo, la Ley,
en el artculo 113, en relacin a los recursos contra los actos administrati-
vos de efectos particulares habla de otros documentos que pueden y deben
adjuntarse al recurso: un ejemplar o copia del acto impugnado, y el ins-
trumento que acredite el carcter con el que acta la persona, si no es en
nombre propio. Creemos que en estos casos no se trata de una condicin de
admisibilidad. El texto de la ley, sin embargo, no es difanamente claro,
por lo que esto amerita algunos comentarios.
D . Los documentos que acrediten el carcter con el que acta
el recurrente y su relacin con la admisibilidad
Conforme a lo establecido en el artculo 122 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo previsto en el artculo
113 ejusdem, junto con el escrito del recurso, el solicitante debe acompa-
231
ar "el instrumento que acredite el carcter con que acte, si no lo hace en
nombre propio". Sin la menor duda, y sta es la interpretacin constante
y pacfica de todos los tribunales, tanto de la jurisdiccin ordinaria como
de la jurisdiccin contencioso-administrativa, la exigencia de los referidos
artculos se refiere a los instrumentos de poder, cuando quien acte no lo
haga en nombre propio sino en representacin de otros. Cuando se acte
como apoderado, por tanto, tiene que acompaarse al escrito del recurso el
respectivo instrumento de poder 238.
Pero cuando quien solicita la nulidad de un acto administrativo es una
persona moral, si acta a travs de sus rganos legales, su titular no tiene
que acompaar instrumento alguno. En efecto, la persona moral como re-
currente, puede optar por intentar el recurso directamente, en nombre pro-
pio, a travs de su representante legal estatutariamente consagrado, o me-
diante apoderado designado al efecto. Si es este ltimo el caso, el apoderado
que acta en nombre de la persona moral debe presentar con el escrito del
recurso el instrumento de poder que acredite el carcter con que acta. Pero
si quien intenta el recurso en nombre de la persona moral es, por ejemplo,
su Presidente, que conforme a los estatutos tiene la representacin legal de
la empresa, ste no necesita acompaar ningn instrumento, pues en este
caso la persona moral est actuando en nombre propio, naturalmente, a
travs del titular de su rgano legal 239.
En este sentido, el Cdigo de Procedimiento Civil es claro al disponer
en su artculo 138 que las personas jurdicas "estarn en juicio por medio
de sus representantes segn la ley, sus estatutos o sus contratos". Por ello,
en ningn caso, los Tribunales de la Repblica han exigido que cuando el
representante legal de una compaa annima intente un recurso en nom-
bre de la misma acompae al escrito del recurso la copia certificada de los
estatutos de la empresa y del Acta de la Asamblea respectiva en la cual se
le nombr. Esto slo se producira si la otra parte en el juicio impugna el
carcter de Presidente de quien se 10 atribuye, en cuyo caso deben aportarse
las pruebas documentales para comprobar la representacin.
En materia contencioso-administrativa, en todo caso, la exigencia de
que se acompae al escrito del recurso el instrumento que acredite el carc-
ter con que acta una persona, cuando no lo hace en nombre propio, pre-
visto en los artculos 122 Y 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia, no es un requisito procesal de admisibilidad del recurso; por lo
que aun en el supuesto de que se interpretara el contenido de la segunda
238. Art, 150 ere.
239. Vase A. Rengel Romberg, "El auto de admisin del recurso contencioso-adminis-
trativo de anulacin en el sistema de la nueva ley Orgnica de la -Corte Suprema
de Justicia", Revista de Derecho Pblico, NQ 8, E]V. Caracas, 1981, p. 178.
232
parte del artculo 113 de la ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
en el sentido de que el representante legal de una compaa. debe, al intentar
el recurso, acompaar copia de los Estatutos y del Acta de la Asamblea en
la cual se 10 design, si ello no se hizo al intentarse el mismo, no podra
considerarse como causal de inadmisibilidad del recurso. Es decir, el juez
del contencioso-administrativo no podra declarar inadmisible un recurso
contencioso-administrativo de anulacin fundndose en el solo hecho de
que el recurrente, cuando actu en nombre de otro, no acompa al escrito
del recurso el instrumento que acreditara el carcter con el cual actu, si,
en todo caso, consta en autos al momento en que se decida la inadmisibili-
dad, en forma autntica y manifiesta, la aludida representacin o el carc-
ter con el cual acta.
En efecto, tal como lo seala expresamente el artculo 124 de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, el juez contencioso-administra-
tivo, en los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particu-
lares, puede declarar inadmisible el recurso de nulidad, entre otros casos,
"cuando sea manifiesta la falta de cualidad o inters del recurrente" 240 y
"cuando sea manifiesta la falta de representacin que se atribuye al acto",241,
De lo anterior se deduce claramente que no podra ser causal de inad-
misibilidad de un recurso contencioso-administrativo de anulacin de un
acto administrativo de efectos particulares, el solo hecho de que el solici-
tante no acompae al escrito del recurso el instrumento que acredite el ca-
rcter con que acta, si no lo hace a nombre de otro, si en todo caso, cons-
ta en autos su cualidad y representacin. Por' ello, en estos supuestos para
que se pueda llegar a configurar una causal de inadmisibilidad del recurso,
como expresamente lo indica la ley, es necesario que "sea manifiesta la falta
de cualidad del recurrente" 242 o que "sea manifiesta la falta de represen-
tacin que se atribuya al autor" ~ 4
Por tanto, el hecho de que no se hubiere acompaado a la solicitud
del recurso, si as se interpretase la exigencia de la segunda parte del artcu-
lo 113, las copias certificadas de los Estatutos y Acta de Asamblea de la
persona moral recurrente en la cual consten las facultades del representante
legal y de su designacin como tal, no podra ello considerarse, conforme a
la ley Orgnica como una causal de inadmisibilidad del recurso.
En efecto, insistimos, la Ley no indica expresamente en ninguno de
sus artculos, como se dijo, como condicin de admisibilidad del recurso,
que se acompae al libelo del mismo "el instrumento que acredite el carc-
240. Arr, 124, ord. 1Q
241. Att. 84, letra g).
242. Art. 124, ord. 1Q
243. Art. 84, ord. 79
233
ter con que acta, si no lo hace en nombre propio". En efecto, ste es un
requisito para comprobar la "representacin que se atribuye al actor", tal
como lo exige el artculo 84, ordinal 7
9
, de la Ley Orgnica. La condicin
de admisibilidad es que dicha representacin hubiese sido real y formal-
mente establecida antes de que se intente el recurso, y sera una causal de
inadmisibilidad la "manifiesta falta de representacin que se atribuya al
actor". Pero, por supuesto, el hecho de que no se acompae al libelo del
recurso el instrumento que acredite el carcter con que acta, si no lo hace
en nombre propio, por s slo no es una causal de inadmisibilidad. Puede
as un apoderado intentar el recurso y consignar el instrumento de poder
con posterioridad, siempre que haya consignado antes de la decisin de ad-
misibilidad y siempre que se acredite que para el momento en el cual se
intent el recurso tena la representacin que se atribuy. Hemos sostenido
que esta exigencia de la segunda parte del artculo 113 no se aplica a los
representantes legales de compaas quienes en virtud del artculo 138 del
Cdigo de Procedimiento Civil pueden representar a las empresas. Slo si
su representacin es cuestionada, tendra que probarla documentalmente.
Sin embargo, para el supuesto de que se interpretara esta exigencia en el
sentido de que los directores de compaas annimas deben presentar con
el libelo del recurso copia de los estatutos y del Acta de Asamblea en la cual
se les nombr, el hecho de que no lo hagan con el libelo del recurso, no
puede tampoco dar lugar a la inadmisibilidad del recurso, por no estable-
cerlo la Ley como condicin de inadmisibilidad.
En estos casos, el director de una empresa podra intentar el recurso
sin acompaar al libelo las copias certificadas de los estatutos y Acta de
Asamblea donde consten sus facultades y su designacin, y slo podra
declararse inadmisible el recurso si de autos resulta que "sea manifies-
ta la falta de representacin que se atribuye al actor". Pero si de autos cons-
ta, en forma autntica, antes de que se decida sobre la admisibilidad del
recurso, que el representante legal de la empresa tiene efectivamente esa
representacin y la tena para el momento en el cual se intent el recurso,
no podra, en ninguna forma, declarrselo inadmisible.
E. La copia del acto administrativo impugnado y su relacin
con la admisibilidad
Tal como se dijo, la segunda parte del artculo 113, en su totalidad,
si bien exige que se acompaen al libelo del recurso determinados documen-
tos, ello no lo establece como condicin de admisibilidad del recurso. El
texto de esa segunda parte del artculo 113 es el siguiente:
234
"Junto con dicho escrito el solicitante acompaar un ejemplar o copia
del acto impugnado el instrumento que acredite el carcter con que
acte, si no lo hace en nombre propio, y los documentos que quiera
hacer valer en apoyo de su solicitud".
Ahora bien, es evidente que si se trata de un acto administrativo pu-
blicado en la Gaceta Oficial de la Repblica o de un Estado o de una Mu-
nicipalidad, basta que el solicitante identifique claramente el acto impug-
nado con indicacin del nmero y fecha de la Gaceta, la cual puede luego
consignarse en cualquier momento por ser un documento oficial, o ser con-
sultada por el juez. El hecho de que el solicitante no acompae copia de
dicha Gaceta no podra implicar, nunca, que el recurso se declare inadmi-
sible. Pero tratndose de actos administrativos de efectos particulares no
publicados en la Gaceta Oficial, por ejemplo, de un acto adoptado por un
Concejo Municipal, el particular puede haber solicitado copia certificada
de dicho acto al Concejo y puede no habrsele dado, como es frecuente, por
las dilaciones administrativas. Ante el vencimiento del lapso, el particular
podra impugnar el acto, identificndolo precisamente, consignando poste-
riormente la copia certificada solicitada exigiendo la exhibicin del mismo
o esperando que sta sea enviada en el respectivo expediente administra-
tivo. En estos casos, el hecho de que no se acompae al libelo del recurso
copia del acto impugnado, tampoco podra considerarse, por s solo, como
causal de ndamisblidad.
F. Los otros documentos que deben acompaarse al libelo
y su relacin con la admisibilidad
Por ltimo, el artculo 113 establece que tambin deben acompaarse
al escrito del recurso "los documentos que quiera hacer valer en apoyo de
su solicitud". En este caso, tampoco estamos en presencia de una condicin
de admisibilidad, pues muchos de los documentos mencionados, en los pro-
cedimientos contencioso-administrativos, son emanados de la Administra-
cin y no siempre est garantizado, realmente, el derecho de que se le ex-
pidan al particular las copias que pueda solicitar. En todo caso, estos do-
cumentos forman parte del expediente administrativo que cursa ante las
dependencias de la Administracin cuyo acto se recurre y los cuales, en
general, el Juez requiere que sean enviados en forma certificada por la
autoridad cuyo acto se impugna. Por tanto, el hecho de que en el libelo del
recurso no se presenten en original o copia certificada todos los documentos
a los cuales se hace referencia en el recurso, o se presenten dichos docu-
mentos en copas simples, no hace inadmisible el recurso ni impide que se
puedan presentar posteriormente, tal como expresamente lo seala el C-
235
digo de Procedimiento Civil, en su articulo 434, al disponer que adems
de los documentos en que se funde la accin y que se acompaan al libelo
del recurso, posteriormente pueden consignarse en autos cuando se hayan
designado en el libelo la oficina o el lugar donde se encuentran, consigna-
cin que se produce luego, al remitirse al Tribunal el expediente adminis-
trativo del caso. En cuanto a los documentos presentados en copias fotos-
tticas, por supuesto rige ahora lo previsto en el artculo 429 del Cdigo
de Procedimiento Civil, en cuanto a su consideracin como fidedignas si
no son impugnadas por la Administracin.
IV. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. Caractersticas generales
Las caractersticas rectoras del procedimiento civil venezolano, entre
las cuales podemos sealar la escritura, la publicidad, la mediacin y la con-
centracin 244, son tambin aplicables en principio al procedimiento conten-
cioso-administrativo.
Sin embargo, al hablar del procedimiento en materia contencioso-ad-
ministrativa, debemos sealar fundamentalmente tres caractersticas propias
que lo distinguen y especializan: el carcter contencioso, sus elementos in-
quisitivos y el carcter no suspensivo.
A. El carcter contencioso
Sobre el carcter contencioso del procedimiento contencioso-adminis-
trativo, la jurisprudencia administrativa de la Corte ha sufrido una lenta
evolucin, siguiendo la evolucin constitucional. Debe advertirse, sin em-
bargo, que esta evolucin que parte de la afirmacin de que los procedi-
mientos contencioso-administrativos no eran contenciosos, hasta la admisin
de su carcter contencioso, se refiere fundamentalmente al procedimiento
de los juicios contencioso-administrativos de anulacin. Respecto al proce-
dimiento originado por las demandas contra los entes pblicos, nunca, cier-
tamente, se ha puesto en duda su carcter contencioso.
El problema comenz a preocupar a la Corte Suprema cuando inter-
pretaba la Constitucin en 193 1, que estableca en su artculo 120, ordinal
12, aparte 3
9
, un procedimiento contencioso slo cuando el acto adminis-
trativo impugnado por el recurso de anulacin era "una Resolucin mns-
244. Vase una exposicin de estos principios referidos al Derecho Procesal Hispano-
americano, en Courure, "Trayecroria y destino del Derecho Procesal Civil Hispano-
americano", Estudios de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, 1948, Tomo 1,
pp. 308 y ss.
236
terial relativa a la ejecucin, interpretacin o caducidad de algn contrato
celebrado por el Ejecutivo Federal", no sealando respecto al recurso de
anulacin interpuesto contra otros actos administrativos que no tuvieran
relacin con contratos, procedimiento alguno.
Sin embargo, con la reforma constitucional de 1936 Ypor disposicin
del aparte segundo, ordinal 11 de su artculo 123, se estableci que todas
las Resoluciones ministeriales sin excepcin slo podan ser tachadas de nu-
lidad en juicio contencioso. As tambin lo sostuvo la Corte en 1938 245.
Pero esta posicin no era definitiva. En 1937 la Corte comenz por
afirmar que "el recurso por exceso de poder, que fue intentado ... contra las
resoluciones del Ministerio. .. si bien puede decirse no contencioso en el
sentido de constituir un recurso objetivo, dirigido directamente a atacar el
acto y no ejercido respecto a la persona del funcionario de quien eman, no
tiene el carcter de acto de la jurisdiccin voluntaria, la cual se concreta a
los actos de la autoridad judicial necesarios para validar o confirmar un ne-
gocio jurdico, ya que el aludido recurso por exceso de poder provoca una
decisin que favorece y perjudica los derechos de tercero en cuanto produce
efecto erga omnes" 246.
Pero la incertidumbre de la Corte se reflej todava en 1939, cuando
estableci que "aunque este gnero poltico de procesos en que se ventila la
nulidad de actos unilaterales del Poder Pblico no tenga propiamente el
carcter contencioso, es indiscutible el derecho que tiene aqul contra quien
obra para contestar los hechos y promover al efecto las pruebas que juzgue
conducentes, motivo por el cual la Corte ha dado a los interesados tiempo
suficiente para esgrimir las armas de ataque y de defensa que respectiva-
mente posean a fin de que pueda resultar el fallo verdaderamente justo.
Corolario de no ser dichos procesos verdaderamente contenciosos lo es, sin
duda alguna, que no obliguen a los jueces los trmites imprescindibles del
procedimiento establecido para los juicios contenciosos sin que ello impli-
que, en modo alguno, que no puedan aplicarlos en casos especiales o cuan-
do circunstancias determinadas a ello lo induzcan 24T.
Esta posicin dudosa de la Corte fue modificada luego de sucesivas
reformas de la Constitucin 248 afirmando, despus de la reforma de 1961,
que el procedimiento contencioso-administrativo establecido para los pro-
cesos de este gnero por el artculo 25 de la entonces vigente Ley Orgnica
de la Corte Federal "es notoriamente de carcter contencioso, ya que se
245. Sentencia de la CFC de 14-6-38, en Memoria 1939, Tomo 1, p. 237.
246. Sentencia de la CFC de 27-1-37, en Memoria 1938, Tomo 1, p. 145.
247. Sentencia de la CFC de 23-6-39, en Memoria 1940, Tomo 1, p. 241.
248. CFC-CP, 44-51. G.P., N9 7, 1952, pp. 1718. C.F., 14-4-60. G.P., N9 27, 1960.
pp. 129-131.
237
ordena el emplazamiento de todos los que se crean interesados para que se
hagan parte en el recurso; dispone abrir lapsos de promocin y evacuacin
de pruebas que se estimen pertinentes; ordena la relacin e informes de los
interesados; autoriza auto para mejor proveer y, finalmente, prev la opor-
tunidad para sentenciar el caso" 249.
Por tanto, el procedimiento en los juicios contencioso-administrativos
contra los actos administrativos, y ahora como consecuencia de los princi-
pios establecidos en los artculos 103 y siguientes de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia, tiene carcter contencioso, aunque no pueda de-
cirse propiamente que en los juicios de nulidad existe un demandado, pues
el recurso, aun cuando subjetivo, se dirige contra un acto y no contra una
persona jurdica de derecho pblico (la "Administracin" en genrico). Sin
embargo, el hecho de que no exista demandado no excluye la posibilidad de
un defensor del acto. Por ello no consideraremos acertada una opinin de la
antigua Corte Federal cuando sealaba, en 1957, que "en el juicio conten-
cioso por recurso de ilegalidad el actor propone formal demanda contra la
Nacin en la persona del Procurador, a quien necesariamente se le cita y se
le emplaza como a cualquier demandado, para que comparezca en la opor-
tunidad que se le seala, a contestar la demanda" 250. Al contrario, en el
juicio con motivo del recurso de anulacin ni se demanda a la Adminis-
tracin ni se cita al Procurador, ni ste tiene que contestar una demanda.
Solamente se impugna un acto, de 10 cual se notifica al Procurador. La de-
fensa del acto puede ser realizada por el Procurador o por cualquier inte-
resado. Sin embargo, ello no es imprescindible. El acto hasta puede no
tener defensor. Y es ms, su nulidad puede ser solicitada por el propio re-
presentante jurdico de la Repblica, es decir, por el Procurador General
de la Repblica, o por el Fiscal General de la Repblica 251.
En todo caso, a pesar de que pueda haber una contencin sobre la
legalidad del acto, en nuestro criterio, en el caso del recurso de anulacin
no es propio hablar de demandante, sino de recurrente. La contencin, in-
sistimos, es en torno a un acto, no necesariamente contra una persona jur-
dica estatal determinada; recae sobre un acto administrativo que puede ser
recurrido por un particular, pero que puede ser defendido o no por la Ad-
ministracin, segn su conveniencia; nclusive, el acto puede que benefi-
cie a un particular que puede resultar siendo el defensor del acto ante el
tribunal. En este caso, queda claro que no podra hablarse de demandante
y demandado, porque ni demandante sera el Procurador o el Fiscal, ni
249. CS]-CP, 15362. G.O., N9 760 Extraordinario 22362, pp. 37/1112.
250. C.F., 30-7-57. G.P., NQ 17, 1957, pp. 57 Y ss.
251. Vase artculo 116 lOCS].
238
demandado el particular que defiende el acto 252. En el supuesto del proce-
dimiento contencioso de anulacin, por tanto, es ms propio hablar de
recurrente y de defensor del acto, que puede ser cualquier interesado; y
as como el inters personal, legtimo y directo cualifica la legitimacin
activa para solicitar la nulidad del acto 253, ese mismo inters legtimo es
exigido en la legitimacin pasiva, en la defensa de dicho acto m.
En todo caso el carcter contencioso se materializa en el hecho de que
en el procedimiento siempre hay un "emplazamiento" aun cuando no una
"citacin". En efecto, intentado el recurso en el auto de admisin el Juez
debe resolver notificar al Fiscal General de la Repblica y segn los casos,
al funcionario que haya dictado el acto y al Procurador General de la Rep-
blica 255 y emplazar a los interesados mediante cartel, para que tengan opor-
tunidad de decir lo que les convenga en defensa de sus intereses en el re-
curso 256. Eso da oportunidad, por tanto, a que el acto recurrido sea defen-
dido, inclusive por particulares que pueden beneficiarse del mismo. En el
procedimiento, adems, confirma el carcter contencioso de las pretensiones,
el lapso de pruebas que se abre 251.
B. Elementos inquisitivos
La segunda caracterstica del procedimiento contencioso-administrati-
vo deriva de los elementos inquisitivos del mismo. A diferencia del proce-
dimiento civil, normalmente de carcter acusatorio pues la iniciativa del
procedimiento est slo en las partes, en el caso del procedimiento conten-
cioso-administrativo, la iniciativa, adems de estar en las partes, en virtud
de ley expresa, est en el propio Juez, quien interviene en la direccin del
procedimiento y en la promocin de pruebas.
En efecto, tradicionalmente se distingue entre procedimiento disposi-
tivo y procedimiento inquisitorio. En el primero, la produccin de pruebas
y la marcha del proceso resulta de la sola iniciativa de las partes, siendo el
juez solamente un rbitro en el debate. En el procedimiento inquisitorio,
al contrario, el juez juega un papel activo en la bsqueda de la prueba y
en la direccin del proceso.
En materia judicial, en mayor o menor grado, el procedimiento
civil es de tipo dispositivo y el procedimiento penal del tipo inquisitorio. En
el procedimiento civil, por ejemplo, ese carcter dispositivo se manifiesta
252. Artculo 137 LOeS].
253. Artculo 121 LOeS].
254. Artculo 137 LOCS].
255. Artculos 115 y 125 LOeS].
256. Artculos 115, 125 Y 137 Loes].
257. Artculo 126 LOes].
239
por la disposicin, impulso y direccin que tienen las partes en el proceso
venezolano 258. Este carcter dispositivo del procedimiento implica cuatro
elementos: en primer lugar, que no hay proceso sin demanda de partes; en
segundo lugar, que el objeto litigioso lo establecen las partes; en tercer lu-
gar, que el juez debe decidir exclusivamente en base a lo alegado y probado
por las partes; y, en cuarto lugar, que el juez no puede condenar a algo
distinto a lo pedido por las partes. Estos son los cuatro elementos que ca-
racterizan este rgimen dispositivo. En materia contencioso-administrativa,
sin embargo, estos cuatro principios no rigen totalmente y tienen variacio-
nes porque se admiten ciertos elementos inquisitivos.
a. Instancia de parte y actuacin de oficio
El primer aspecto es el relativo a la instancia de parte que rige tanto
en materia procesal civil, como en materia contencioso-administrativa. La
propia Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia establece en su articu-
lo 82 que, la Corte conocer de los asuntos de su competencia a instancia
de parte interesada, salvo disposicin expresa de la ley que la autorice a
actuar de oficio. En este campo, por tanto, rige el principio dispositivo, en
el sentido de que para que se inicie un procedimiento contencioso-adminis-
trativo se requiere que una parte interesada intente un recurso. Consecuen-
temente, tanto en materia contencioso-administrativa como en materia
judicial ordinaria, no hay jurisdiccin sin accin y, .por tanto, es la parte
actora y no el juez la que debe proponer su accin y pedir la tutela jurdica.
Normalmente, quien inicia el proceso es un particular, pero como he-
mos sealado, podra darse el caso que sea el Procurador General de la Re-
pblica, el Fiscal General de la Repblica o en general el representante de
la persona jurdica estatal quien intente un recurso contencioso-administra-
tivo contra sus propios actos. En estos casos, el juez tambin debe cono-
cer del recurso, cuando haya solicitud de la Administracin, por ejemplo,
cuando ella no pueda revocar los actos en va administrativa, porque estos
actos administrativos hayan creado derechos a favor de particulares.
Pero el principio de la instancia de parte, propio del carcter dispo-
sitivo del procedimiento, no slo rige para el inicio del proceso, sino que se
aplica a todo lo largo de ste de manera que el juez no slo no puede iniciar
el proceso de oficio, sino que tampoco puede tener iniciativa procesal du-
rante el curso del mismo, salvo que tenga autorizacin legal expresa.
258. Al respecto vase A. Rengel Romberg, "El Rol del Juez en la direccin del Pro-
ceso Civil Venezolano", Revista del Ministerio de Justicia, NQ 40, Caracas, 1962,
pp. 70 Y ss,
240
Ahora bien, una de las caractersticas que se ha dado siempre al pro-
cedimiento contencioso-administrativo lo constituyen los elementos inquisi-
torios que la Ley acuerda al juez. Sin embargo, es claro que las posibilidades
del juez contencioso-administrativo, de actuar de oficio en la conduccin
del procedimiento y en la promocin y evacuacin de pruebas, es de dere-
cho estricto, en el sentido de que puede hacerlo slo cuando la ley lo auto-
riza expresamente.
En efecto, en el sistema venezolano contencioso-administrativo, como
se ha dicho, los rganos de esta jurisdiccin, conforme a lo prescrito en el
artculo 82 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, "conoce-
rn de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo
en los casos en que pueda proceder de oficio de acuerdo con la Ley". La
Ley Orgnica de la Corte, en tal sentido, prev diversas formas de actua-
cin de oficio de los tribunales contencioso-administrativos, y entre los ms
importantes se destacan las siguientes:
En primer lugar, los poderes del juez de apreciar de oficio el cumpli-
miento de las causales de admisibilidad del recurso, y poder declarar la
inadmisibilidad del mismo, tambin de oficio, conforme a lo establecido
en los artculos 84, 105, 115 Y 123 de la Ley Orgnica de la Corte. Por
tanto, una vez que se intenta un recurso ante un rgano de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, ste debe, de oficio, decidir la admisin o nad-
misin del recurso, aun sin que haya habido alegatos de las partes como
excepciones de inadmisibilidad. Con esta facultad se le ha dado al juez
unos amplsimos poderes en materia procesal que rebasan, en mucho, el
carcter dispositivo y son propios del carcter inquisitivo, siendo esta si-
tuacin, sin duda, nica en el proceso venezolano, ya que no tiene paran-
gn, en ninguna forma, en materia procesal civil.
En segundo lugar, el juez tiene tambin posibilidad de decidir de ofi-
cio, si solicita o no los antecedentes administrativos del caso, aun cuando
haya o no habido solicitud del recurrente, conforme al artculo 123 de la
Ley Orgnica.
En tercer lugar, el juez tiene la potestad de decidir, de oficio, sobre
el emplazamiento de los interesados mediante carteles, lo cual no requiere
instancia de parte, conforme a los artculos 116 y 125 de la Ley Orgnica.
En cuarto lugar, el juez puede, de oficio, reducir los plazos estable-
cidos en la Ley, si lo exige la urgencia del caso, procediendo a sentenciar
sin ms trmites, lo cual tampoco requiere instancia de parte, conforme a
lo establecido en el artculo 135 de la Ley Orgnica.
241
En quinto lugar, el juez tiene potestad para decidir, de oficio, la reso-
lucin de excepciones o defensas, previamente, antes de la sentencia defi-
nitiva, conforme a lo establecido en el artculo 130 de la Ley Orgnica.
En sexto lugar, el juez tiene posibilidad de solicitar, de oficio en cual-
quier estado de la causa, las informaciones y hacer evacuar de oficio las
pruebas que considere pertinentes conforme a lo establecido en el artculo
129 de la Ley Orgnica.
En sptimo lugar, el juez tiene potestad para declarar la perencin
del procedimiento, de oficio, conforme a lo dispuesto en el artculo 86 de
la Ley Orgnica.
En octavo lugar, el juez puede de oficio, decidir si contina o no el
juicio, aun en caso de desistimiento por parte del recurrente o de perencin,
en los casos en los cuales el acto recurrido viole normas de orden pblico
y el Tribunal sea competente para controlar la legalidad del acto, segn se
deduce del artculo 87 de la Ley Orgnica.
Por ltimo, en noveno lugar, el juez tiene potestad para determinar,
de oficio, los efectos de la decisin de anulacin en el tiempo, conforme a
lo establecido en el artculo 131 de la Ley Orgnica.
Salvo en los casos antes mencionados, en los cuales se manifiesta el
poder de actuacin de oficio de los Tribunales contencioso-administrativos,
por disposicin expresa de la Ley, en todos los dems casos, deben decidir
a instancia de parte, sin que puedan arrogarse potestades inquisitorias no
previstas expresamente en la Ley.
b . El objeto del litigio establecido por las partes y los
elementos inquisitivos
El segundo elemento del carcter dispositivo, es el del objeto del liti-
gio que debe ser establecido por las partes.
En materia contencioso-administrativa puede decirse que rige el prin-
cipio dispositivo; es decir, el juez debe atenerse slo y exclusivamente, en
su decisin, a lo alegado y planteado por las partes durante el procedimien-
to. Este ha sido el principio tradicionalmente aplicado por la jurispruden-
cia de la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, en esta materia tendramos que plantearnos la duda, pri-
mero, en los casos de vicios de inconstitucionalidad, los cuales podran lle-
var al juez, conforme 10 establece el artculo 20 del Cdigo de Procedi-
miento Civil, a desaplicar una ley o acto normativo, de oficio, con inciden-
cia directa sobre el objeto del proceso; y segundo, en los casos en los cuales
el acto administrativo impugnado contenga vicios de orden pblico, es de-
cir, de nulidad absoluta conforme a la enumeracin que hace el artculo 19
242
de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Puede la Corte
decidir la nulidad del acto, apreciando vicios de los actos administrativos
de orden pblico, no alegados por las partes? Pensamos que tratndose de
un control objetivo de la legalidad, el juez sin duda tendra poder para
apreciar de oficio vicios de orden pblico en los actos impugnados, que no
hayan sido alegados por las partes. El punto central de esta cuestin, en
todo caso, radica en determinar cules son los vicios de orden pblico, y
ellos no pueden ser otros que los que la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos califica como vicios de nulidad absoluta en su artculo 19.
Por tanto, fuera de los cinco casos de vicios de nulidad absoluta previstos
en esa norma, el juez contencioso-administrativo no podra apreciar, de ofi-
cio, otros vicios de los actos impugnados.
La posibilidad de apreciacin de oficio de los vicios de nulidad abso-
luta por el juez contencioso-administrativo surge adems, indirectamente,
como ya mencionamos, de lo establecido en el articulo 87 de la Ley Org-
nica de la Corte Suprema de Justicia que establece que aun en caso de de-
sistimiento de la aplicacin o de la apelacin o perencin de la instancia,
si el acto viola normas de orden pblico, lo que originara vicios de nulidad
absoluta, la Corte puede segur conocendo de recursos y declarar la nuli-
dad del acto impugnado.
e . La decisin conforme a lo probado por las partes
y los elementos inquisitivos
El otro principio derivado del carcter dispositivo del procedimiento,
es que la decisin respectiva debe dictarse conforme a lo probado por las
partes. Este es, quizs, uno de los principios bsicos en materia procesal civil,
y que no rige en materia contencioso-administrativa.
La antigua Ley Orgnica de la Corte Federal ya estableca 259 el prin-
cipio de que el juez contencioso-administrativo poda, de oficio, promover
y evacuar pruebas y obtener todas las informaciones que estimara conve-
nientes para su decisin; y este principio fue recogido expresamente en
el artculo 129 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia que
establece que, "en cualquier estado de la causa, la Corte podr solicitar
las informaciones y hacer evacuar, de oficio, las pruebas que considere
pertinentes". En esta forma se le da al juez contencioso-administrativo el
ms amplio poder inquisitivo en materia de pruebas para la adopcin de
su decisin.
259. Anculo 28.
243
d . Decisin ajustada a lo pedido
y los elementos inquisitivos
El ltimo elemento de confrontacin entre el principio dispositivo
del procedimiento civil y los elementos inquisitivos en el campo del Derecho
Administrativo, est en que la decisin, de acuerdo al rgimen dispositivo,
debe ajustarse a lo pedido por las partes. En materia contencioso-adminis-
trativa, puede decirse que en principio rige el principio dispositivo en el
sentido de que en su decisin el Juez debe atenerse a lo pedido por las
partes. Es lo que se desprende del texto citado del artculo 82 de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, no establecindose expresamente,
en ninguna de sus normas, la posibilidad de que el Juez, de oficio, aprecie
otros vicios de ilegalidad de los actos administrativos distintos a los alega-
dos por el recurrente. Excepcionalmente sin embargo, y por interpretacin
de lo establecido en el artculo 87 de la Ley Orgnica, en los casos de vi-
cios de orden pblico, que de acuerdo a la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos no son otros que los vicios de nulidad absoluta previstos
en el artculo 19, la Corte Suprema de Justicia podra entrar a decidir la
nulidad de un acto en base a otros vicios distintos a los alegados por las
partes 260, o en base a los poderes que tiene de control difuso de la cons-
titucionalidad, antes mencionados. Tambin, de oficio, el juez podra desa-
plicar normas cuando las estime inconstitucionales conforme lo autoriza
el artculo 20 del Cdigo de Procedimiento Civil.
C. El carcter no suspensivo
Pero aparte del carcter contencioso y del carcter inquisitivo, hay
una tercera caracterstica del procedimiento contencioso-administrativo, y
es el carcter no suspensivo del procedimiento. En efecto, el hecho de que
se intente un recurso contencoso-admnstratvo no implica, en principio,
que el acto recurrido se suspende en sus efectos. El principio que rige es
totalmente el contrario, es decir, el de la ejecutoriedad de los actos ad-
ministrativos, cuyos efectos no se suspenden cuando se intenta contra los
mismos cualquier tipo de recurso, pudiendo, a pesar de ello, ser ejecutados
por la Administracin 261. Como lo ha dicho la Corte, "admitir lo contrario
260.
261.
244
Vase Allan R. Brewer-Caras, "Comentarios sobre las nulidades de los actos admi-
nistrativos", Revista de Derecho Pblico, NI? 1, Editorial Jurdica Venezolana,
Caracas, 1980, pp. 45-50.
Allan R. Brewer-Caras, "Aspectos de la Ejecutividad y ejecutoriedad de los Actos
Administrativos Fiscales y la Aplicacin del Principio Salve et Repese", en Re-
vista de Control Fiscal 'Y Tecnificacin Administrativa, NQ 33, Caracas, 1965, pp.
17-26, y en Revista del Ministerio de Justicia, N9 53, Caracas, 1965, pp. 67-86; y
"Los efectos no suspensivos del recurso contencioso-administrativo de anulacin y
equivaldra a hacer posible paralizaciones de la accin administrativa por
voluntad de los particulares" 262.
Refirindose a la ejecutoredad de los actos administrativos, la antigua
Corte Federal, en sentencia de 29 de julio de 1959, ha sealado que la
misma "permite darles cumplimiento incluso contra la voluntad de los pro-
pios interesados, por existir en ellos una presuncin de legitimidad que no
se destruye por la mera impugnacin" 263.
Sin embargo este principio de la no suspensin de los efectos de los
actos administrativos por la interposicin de recursos contra los mismos,
tiene sus lgicas excepciones. La primera de ellas surge cuando el legisla-
dor, por disposicin expresa, establezca la suspensin de la ejecucin del
acto hasta que adquiera firmeza, es decir, hasta que, en su caso, los re-
cursos interpuestos contra el mismo sean decididos.
Por ello la antigua Corte Federal y de Casacin ha establecido frente
al principio que "se exceptan solamente los casos en que la Ley de modo
expreso permite suspender en caso de apelacin y previo el cumplimiento
de determinadas formalidades legales, la ejecucin del acto administra-
tivo 264.
Nuestra legislacin nacional y municipal conoce algunas de estas ex-
cepciones. Es el caso del Cdigo Orgnico Tributario que establece el prin-
cipio general del carcter suspensivo de los recursos (artculo 178).
Pero tambin es posible que un recurso administrativo suspenda la
ejecucin del acto cuando la conveniencia administrativa lo requiera 265.
En efecto, ante un acto administrativo que pueda producir daos irrepara-
bles al administrado, la Administracin tiene dos vas: por una parte, eje-
cutar el acto de inmediato, y entonces atenerse a las consecuencias de la
decisin del superior jerrquico, que si es revocatoria dara derecho al ad-
262.
263.
264.
265.
sus excepciones", Revista de la Facultad de Derecho, Caracas, 1968, pp. 293 a 302.
Vase, adems, M. T. Machado de Merchn, "la eiecutividad y ejecutoriedad de los
actos administrativos", Revista de Control Fiscal, NQ 107, Caracas, 1982, pp. 33-67;
A. Blanco Uribe Quintero "La eiecuroriedad de los actos administrativos", Revista
de Control Fiscal, NQ 118, Caracas, 1985, pp. 57-76.
CF, 29-07-59, G.F., NQ 25, 1959 pp. 99-100.
ldem, Esto ha sido confirmado por otra parte, por la doctrina de la Procuradura
General de la Repblica, la cual ha sostenido que "es principio universalmente
admitido que los actos administrativos -salvo aquellos que estn sujetos a tr-
mino, condicin o ulterior aprobacin- producen todos sus efectos desde el
momento mismo en que son dictados, y por tanto pueden y deben cumplirse como
si fueran definitivamente firmes; as lo exige la buena marcha de la Administra-
cin Pblica, que de lo contrario podra verse entrabada por los recursos -aun
los ms remerarios- interpuestos contra sus actuaciones por los particulares inte-
resados. Consecuencia de este principio es la tesis, predominante en la doctrina, de
que tales recursos no tienen efecto suspensivo, es decir, no postergan la ejecucin
de las decisiones administrativas". Vid. Doctrina PGR 1964, Caracas, 1965, p. 25.
CF, 25-01-60, G.F., N\l 27, 1960, p. 34.
As lo indicbamos en 1964 en Las Instituciones Fundamentales . . . , pp. 255 y 256.
245
ministrado a exgir reparacin por daos y perjuicios a la Administracin
por el dao o gravamen irreparable que produjo la ejecucin del acto revo-
cado; por la otra, suspender la ejecucin del acto cuando lo considere con-
veniente, y esa conveniencia est supeditada al temor de que el acto sea
revocado. Por tanto, si bien podemos insistir que en principio los recursos
administrativos y principalmente el recurso jerrquico, no producen los
efectos suspensivos, sin embargo, la excepcin a este principio puede pro-
venir no slo del legislador, sino de la conveniencia de la propia Adminis-
tracin.
Esta posibilidad, por supuesto, fue expresamente recogida en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos cuyo artculo 87 prev la
posibilidad de suspensin de efectos de los actos administrativos, en va
administrativa, pero sometida a algunas condiciones cuando se soliicta por
el interesado, en la forma siguiente:
"La interposicin de cualquier recurso no suspende la ejecucin del
acto impugnado, salvo previsin legal en contrario.
El rgano ante el cual se recurra podr, de oficio o a peticin
de parte, acordar la suspensin de los efectos del acto recurrido en el
caso de que su ejecucin pudiera causar grave perjuicio al interesado,
o si la impugnacin se fundamentare en la nulidad absoluta del acto.
En estos casos, el rgano respectivo deber exigir la constitucin pre-
via de la caucin que considere suficiente. El funcionario ser res-
ponsable por la insuficiencia de la caucin aceptada".
En el mismo orden de ideas podemos razonar frente a recursos juris-
diccionales es decir, concretamente, frente al recurso contencioso-admi-
nistrativo de anulacin. Frente al principio de que su interposicin no sus-
pende la ejecucin del acto, en 1964 sealbamos que "se exceptan sola-
mente los casos en que la ley, de modo expreso, permita suspender, previo
el cumplimiento de determinadas formalidades legales, tales como la pres-
tacin de una caucin, la ejecucin del acto administrativo impugnado.
Esto se producir, por lo regular, cuando la ejecucin del acto produzca
gravamen irreparable al recurrente, no subsanable por la decisin definitiva.
En todo caso, creemos, esta suspensin posible de los efectos del acto ad-
ministrativo slo puede ser pronunciada por el juez cuando se ha solicitado
por una parte interesada" 266. Este principio fue acogido en el artculo 136
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, conforme al cual el
recurrente puede formular al juez la solicitud de suspender los efectos del
acto administrativo cuando su ejecucin pueda causar perjuicios irrepara-
bles o de difcil reparacin por la definitiva. Esta competencia de los tri-
266. Iem, p. 345. CI,.. sentencia de la CF, 25160, GP, NQ 27, 1960, p. 34.
246
bunales contencioso-administrativos de decidir la .suspensin de los efectos
del acto administrativo impugnado por va de previo pronunciamiento que,
como hemos dicho, antes de su consagracin legal expresa en la Ley Org-
nica, haba sido establecida jurisprudencialmente por la Corte Suprema de
Justicia desde hace aos 267, en todo caso, confirma el principio de que
intentado un recurso, ello no implica que el acto queda suspendido en sus
efectos.
El principio por otra parte, tiene una serie de aplicaciones en el cam-
po administrativo, y un derivado del mismo es el llamado principio del
salve et repete, cuya constitucionalidad ha sido progresivamente cuestiona-
da, y que implica que para intentar ciertos recursos en materias fiscales es
necesario haber satisfecho o pagado la contribucin debida o haberla afian-
zado cuando la Ley 10 admite, para poder reclamar. En estos casos inclusive,
el propio pago o afianzamiento se constituye en uno de los requisitos pro-
cesales para que se admita el recurso.
2 . La decisin de admisibilidad o inadmisihilidad
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, al regular las con-
diciones procesales de los recursos y establecer causales precisas de nadm-
sbldad, ha previsto la necesidad de que el Juez contencioso-administra-
tivo verifique, de oficio, la admisibilidad del recurso a cuyos efectos, al ini-
cio del procedimiento, debe dictar un auto de admisibilidad o nadmsb-
lidad del recurso 268. En este ltimo caso, el Juez debe motivar el auto.
Debe sealarse que sta es una innovacin de la Ley 269, pues antes
de su vigencia, en general, era en la sentencia definitiva que el Juez deci-
da esta materia. Conforme a la Ley Orgnica, en todo caso, luego de ad-
mitido el recurso, si se oponen por los interesados excepciones de nadms-
bilidad, el Juez debe decidirlas en la sentencia definitiva a menos que con-
sidere que deben resolver previamente 270.
A. El auto de admisin: antecedentes
La situacin tradicional en nuestro procedimiento contencioso-admi-
nistrativo era que la decisin sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de
los recursos contencioso-administrativos, que hoy se pronuncia al iniciarse
267 . Vase AlIan R. Brewer-Catas, "Los efectos no suspensivos del recurso contencioso-
administrativo de anulacin y sus excepciones", Revista de la Facultad de Derecho,
UCV, NQ 37-38, Caracas, 1968, pp, 293-302.
268. Arrculos 84, 105, 115, 123 Y 124 LOCS].
269. Allan R. Brewer-Caras, "Aspectos Procesales... ", op. cit... pp. 125 Y ss.
270. Artculo 130 LOCS}.
247
el proceso, se adoptaba cuando se decida el fondo del asunto, de manera
que, por ms excepciones y planteamientos que se hiciesen en el curso del
procedimiento sobre las condiciones de admisibilidad, el juez no los decida
de inmediato, y esperaba que transcurrieran todas las etapas del procedi-
miento para, al final, si era el caso) declarar inadmisible el recurso, por
ejemplo, porque no haba la legitimacin suficiente o el recurso haba
caducado.
Puede deducirse que por primera vez, es en el ao 1974 cuando la
Corte Suprema asume la funcin de decidir sobre la admisibilidad de los
recursos, al intentarse el recurso e iniciarse el procedimiento. En efecto,
en una sentencia del 11 de noviembre de 1974, dictada con motivo de un
recurso intentado por el Colegio de Ingenieros de Venezuela contra un
acto municipal de cambio de zonificacin de un inmueble de propie-
dad particular, recurso al cual se opuso el particular propietario del inmue-
ble alegando la falta de legitimacin del Colegio, ya que careca de inters
personal, legitimo y directo en la impugnacin, la Corte seal lo siguiente:
"Antes de proceder a sustanciar el presente recurso, considera necesario,
en atencin a razones de estricta economa procesal, examinar la cuestin
previa planteada en autos relacionada con la legitimacin del recurrente",
y as, la Corte por primera vez antes de sustanciar el recurso, lo declar
inadmisible por falta de legitimacin del recurrente 271. Puede decirse que
esta decisin origin la situacin actual prevista en la ley, es decir, la ne-
cesidad de que el juez juzgue sobre la admisibilidad del recurso, al ini-
ciarse el procedimiento.
Ahora bien) este auto de admisibilidad que prev la ley plantea, en
materia de contencoso-admmstratvo, diversos aspectos relativos a la opor-
tunidad de la decisin; a la autoridad que debe dictarla; a los requisitos
formales del auto; y a la naturaleza y efecto de la admisibilidad. Veamos
separadamente estos aspectos.
B. La oportunidad del auto de admisin
En primer lugar, el aspecto relativo a la oportunidad de esta deci-
sin, la cual como sealara la Corte en la citada sentencia de 1974, debe
adoptarse antes de sustanciar el procedimiento; por tanto, en forma inme-
diata, en principio al recibirse el recurso. Por ello, la ley otorga un lapso
de tres audiencias para adoptar esta decisin de admisibilidad o no del
recurso, conforme lo establecen los artculos 105. 115 Y 123.
271. A1Ian R.. Brewer-Carlas, Juris/H'mlenc;a Je la Corte SIJ/H'eflUl .. , ch., Tomo V,
Vol. 1, pp. 314 y ss,
248
Sin embargo, en el caso de los recursos de nulidad contra los actos
administrativos de efectos particulares, la ley establece una modalidad par-
ticular, pues permite al juez la posibilidad de decidir solicitar o no el ex-
pediente administrativo, es decir, los antecedentes administrativos del caso,
a la autoridad respectiva. En este supuesto, si el juez, al recibir el recurso,
decide pedir el expediente administrativo, en principio estas tres audiencias
se contarn a partir de la recepcin del mismo por la autoridad judicial
(Art. 123). Al contrario, si no decide pedir el expediente administrativo,
habra que aplicar all el mismo lapso que est previsto en general, de tres
audiencias despus de recibido el recurso.
Sin embargo, aun en los casos en los cuales el juez decida solicitar
los antecedentes administrativos correspondientes, lo cual ocurre general-
mente, el juez contencioso-administrativo podra admitir el recurso sin re-
cibir tales antecedentes, en los casos en los cuales se haya jurado la ur-
gencia y los documentos que se acompaen al libelo sean suficientes o de-
mostrativos de la situacin jurdico-administrativa que se discute. En estos
supuestos, si el juez tiene suficientes elementos documentales para apreciar
la situacin planteada, puede admitir el recurso de inmediato e inclusive
tomar la decisin de suspender los efectos del acto recurrido, sin recibir el
expediente respectivo e inclusive sin que se haya an emplazado a los inte-
resados 272.
e . La autoridad competente y los requisitos del auto
La autoridad a quien compete la decisin de admisibilidad en los tri-
bunales colegiados es al Juez de Sustanciacin. As lo establece la ley cuan-
do regula el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia 273, Y as se
prev en el caso de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo.
En cuanto a los requisitos procesales de carcter formal respecto del
auto de admisibilidad del recurso, la ley no trae mayores regulaciones, y so-
lamente en forma expresa 274 exige la motivacin precisa para el caso de
que se declare la nadmsibldad del recurso.
D. Contenido del auto de admisin
La Ley Orgnica establece una serie de requisitos sobre el contenido
del auto de admisin, segn se trate del recurso contra los actos adminis-
trativos de cfcctos particulares; de los recursos de nulidad contra los actos
272. As lo decidi la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa en
recientes sentencias de 9 de diciembre de 1980. Vase el texto en la Resist de
Derecho Pblico, NI! 5, Caracas, enero-marzo, 1981.
273. Artculos 105, 115 Y 123.
274. ldem.
249
estatales de efectos generales; y de las denominadas demandas contra la
Repblica.
a . El contenido y efectos del auto en los juicios de
nulidad de los actos administrativos de
efectos particulares
a'. Las notificaciones y el emplazamiento
En los casos de autos de admisin de los recursos contra actos admi-
nistrativos de efectos particulares, la Ley (Art. 125) establece como con-
tenido del auto, en primer lugar, el acordar la notificacin al Fiscal Ge-
neral de la Repblica. La frmula de la Leyes compulsiva: siempre habr
que notificar al Fiscal General. Sin embargo, no siempre sucede as, pues
en los casos en los cuales conforme al artculo 121, sea el propio Fiscal
General quien haya intentado el recurso cuando pueda estar comprometido
el inters general por supuesto que no puede el auto de admisibilidad ordenar
notificar al propio Fiscal recurrente.
En segundo lugar, este auto de admisin puede contener una n o t ~
cacin al Procurador General de la Repblica, lo cual no siempre es nece-
sario: la ley lo exige en caso de que la intervencin del Procurador en el
procedimiento fuese requerida teniendo en cuenta la naturaleza del acto
impugnado. Esto sucedera, por ejemplo, si con la anulacin del acto el re-
curso contiene una. pretensin de condena, particularmente, de carcter
patrimonial.
En tercer lugar, y cuando el juez lo juzgue procedente, el auto de
admisin debe contener el emplazamiento a los interesados. Aqu tambin
se trata de una facultad potestativa, donde el juez podr, cuando lo juz-
gue conveniente, emplazar a los interesados mediante cartel. En este caso,
sin embargo, se plantean algunos problemas.
b'. La ausencia de "citacin" a la Administracin
autora del acto y sus consecuencias
En primer lugar, en los casos de impugnacin de actos administrativos
emanados de autoridades pblicas distintas a la Repblica, cuyo procedi-
miento se desarrolla ante la Corte Primera de lo Contencioso o ante el Tri-
bunal Superior competente en lo contencioso-administrativo, sin duda, el
juez podra, aun cuando el acto impugnado no sea un acto dictado por el
Ejecutivo Nacional, notificar al Procurador General de la Repblica, si es-
tima que los intereses patrimoniales de la Repblica pueden estar envueltos.
250
Pero aparte de estos supuestos es necesario sealar que la Ley Org
nca no exige expresamente al juez que notifique formalmente del recurso
intentado a la Administracin autora del acto recurrido. En el recurso con-
tencioso-administrativo de anulacin, por tanto, no hay citacin ni el juez
tiene que formular notificacin ni comunicacin alguna a la autoridad
administrativa de quien eman el acto. Por ello, tericamente podra darse
el supuesto de que intentado un recurso contra un acto administrativo de
efectos particulares de origen municipal, el juez decida no notificar al Procu-
radar porque entiende que en el proceso no hay envuelto ningn inters
patrimonial de la Repblica y que, adems, decida que no es necesario que
se haga el emplazamiento de los interesados, dada la naturaleza del proble-
ma planteado, y decida adems que no es necesario requerir de la autoridad
administrativa los antecedentes del caso, pues dispone de ellos en el recurso.
En estos casos de recursos de anulacin hay una falla legislativa, pues po-
dra colocarse en indefensin a la autoridad administrativa autora del acto
recurrido.
En estos supuestos, por supuesto, la situacin se agravara en los ca-
sos en los cuales a las pretensiones de anulacin en las acciones de impug-
nacin de actos administrativos, se acumulen pretensiones de condena. La
situacin antes descrita podra llevar a que pudiera haber condena sin
audiencia de la parte, lo cual no es admisible. Toda pretensin procesal
de condena tendra que provocar la notificacin a la entidad recurrida.
En estos casos, si se trata de un acto administrativo nacional, el juez
tendra que notificar al Procurador General de la Repblica conforme a lo
establecido en el artculo 125 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia y en los trminos del artculo 38 de la Ley Orgnica de la Procura-
dura General de la Repblica. Esta notificacin, que no es citacin, al Pro-
curador General de la Repblica, se hace necesaria, en todo caso, en vir-
tud de estas disposiciones legales expresas.
El problema se podra plantear, sin embargo, en relacin a la impug-
nacin de actos administrativos estadales o municipales, cuando se formule,
adems de la pretensin de anulacin, una pretensin de condena, casos
en los cuales no se establece regulacin expresa. Sin embargo, necesaria-
mente el juez tendra que notificar el recurso interpuesto al representante
judicial de los intereses patrimoniales del Estado o del Municipio, a los
efectos de asegurar la adecuada defensa de los derechos e intereses de la
entidad, y evitar la indefensin.
251
c'. La legitimacin de los interesados que
concurran al emplazamiento
Pero, en segundo lugar, con respecto al contenido del auto de admi-
sin en los juicios contra actos administrativos de efectos particulares se
plantea otro problema conexo, respecto de quienes pueden concurrir o aten-
der el emplazamiento y participar en el juicio.
En efecto, el juez puede ordenar el emplazamiento de los interesados,
y pueden concurrir a este emplazamiento tanto la Administracin autora
del acto como los particulares; y aqu se plantea un problema procesal de
inters. Quines pueden ser los que comparecen y quines pueden cons-
tituirse en coadyuvantes en el contencioso-administrativo? Si se trata de una
accin de nulidad contra un acto administrativo que intenta alguien que
debe tener un inters personal, legtimo y directo, es evidente que quienes
puedan hacerse parte en el juicio, es decir, quienes puedan coadyuvar a
la posicin de la Administracin o a la del propio recurrente, tiene tam-
bin que tener un inters personal, legtimo y directo en su pretensin.
Por tanto, quien pretenda intervenir en el procedimiento contencioso-
administrativo como defensor o coadyuvante en la defensa del acto admi-
nistrativo, tiene que tener, tambin, una legitimacin especial, derivada de
la titularidad de un inters personal, legtimo y directo en el sostenimiento
del acto impugnado, y que se vera lesionado por la declaratoria de nulidad
del mismo. As lo establece expresamente la Ley Orgnica de la Corte Su-
prema en su artculo 137.
En tal sentido, la antigua Corte Federal y de Casacin en Sala Fede-
ral, en una sentencia del 20-06-50, en relacin con el coadyuvante en la
defensa de un acto administrativo impugnado, estableci lo siguiente:
..... es una prctica constante en el adjetivo jurisdiccional administra-
tivo, que concurran diferentes partes en un juicio de esta naturaleza
amparados por un inters coincidente u opuesto a la Administracin,
a ventilar en juicio sus derechos. Basta que entre esos intereses y la
Administracin, existan creadas situaciones jurdicas anteriores que
pongan al particular en directa relacin con el acto para que sea le-
gtima y procedente su intervencin en el proceso. As ordinariamen-
te es admitido el tercero opositor, que es el interesado sobre el cual
ha de incidir la decisin, en el caso, por ejemplo, de recursos diri-
gidos contra decretos de concesin de mina, para lo cual se debe citar
al concesionario; y los llamados terceros coadyuvantes, que no siendo
partes, propiamente dichas son todos aquellos que se hallan favoreci-
dos por la resolucin administrativa que motiva el recurso" 275.
275. Vase en G.P., NQ 5, Caracas, 1950, p. 59.
252
Por tanto, para ser legitimado activo o pasivo, como coadyuvante en
la impugnacin o en la defensa del acto administrativo, es necesario tener
cualidad derivada de la existencia de un inters personal, legitimo y directo
en el mantenimiento o la impugnacin del acto administrativo.
Esto ha sido expresamente resuelto por la Corte Suprema de Justicia,
en sentencia de 24 de abril de 1980, en la cual asent lo siguiente:
"que slo podrn hacerse parte en los procedimientos a que se refie-
ren las Secciones Segunda y Tercera, las personas que renan las
mismas condiciones exigidas para el accionante o recurrente (Art,
137), esto es que el coadyuvante en el recurso contencioso-adminis-
trativo de anulacin debe ostentar tambin un inters personal, legi-
timo y directo en la impugnacin del acto" 276.
Por otra parte, quien pretenda constituirse en parte en el procedi-
miento, es evidente que debe probar su inters personal, legitimo y directo
en el mantenimiento del acto administrativo impugnado o en su anulacin.
y tal como lo ha sealado la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-
Administrativa en sentencia del 06-02-64: " ... en el proceso contencioso-
administrativo no basta la existencia de un interesado que alegue legitima-
cin; sino que es preciso que acredite tener esa cualidad precisamente en
el proceso administrativo de que se trate; es decir, tiene que ser la persona
concreta, con facuItad de poder reclamar o imponer una decisin administra-
tiva. En resumen, puede estimarse la legitimacin como la consideracin
especial en que tiene la Ley, dentro de cada proceso, a las personas que se
hallan, en una determinada relacin con el objeto de litigio" 277. La Corte
Suprema de Justicia, en Sala Poltco-Admnstratva, en sentencia del 18-
02-71 ha agregado, adems, que "esta relacin determina precisamente el
inters que vincula a los particulares con el proceso a travs del nexo [ur-
dico que se establece, por efecto del acto administrativo, entre la Adminis-
tracin y los administrados. Por consiguiente, la persona que resulta lesio-
nada a causa de la decisin administrativa debe estar procesalmente asis-
tida de su derecho o su inters legitimo". En estos casos, concluye la Corte,
"slo pueden actuar los sujetos que resulten directamente afectados por el
acto administrativo" 218.
Pero frente a la comparecencia de supuestos interesados tambin se
plantean problemas procesales de inters. Estimamos que el juez tiene que
decidir en relacin a la legitimacin de las personas que se hagan parte en
un procedimiento, y as como el Juez debe calificar la legitimacin del re-
276. Vase en Revista de Derecho Pblico EJV, NQ 2, Caracas, abril-junio 1980, p. 134.
277. Vase en G.O., NQ 27.373 del 21.2-64, p. 203-590.
278. Vase en G.O., NQ 1.472, Extraordinario de 116-71, p. 70.
253
currente al admitir el recurso, ya que puede declararlo inadmisible porque
estime que no hay inters personal, legtimo y directo del mismo, asimismo
el juez tambin tiene que calificar esta legitimacin, es decir, ese inters
personal, legtimo y directo, en relacin a quienes pretendan hacerse parte
en el expediente, coadyuvando al mantenimiento de la legalidad del acto o
coadyuvando a la pretensin del propio recurrente.
Por ello, estimamos que el juez debe, necesariamente, calificar la
legitimacin de los comparecientes, y decidir al respecto al producirse la
comparecencia, sea de oficio o a instancia de parte, y no puede, simple-
mente, como ha sucedido en algunos casos, darle participacin en un proce-
dimiento a un particular que coadyuve con una posicin cuando el recu-
rrente alega y estima que no tiene legitimacin. En estos casos, si el juez
no decide sobre la legitimacin, podria llegar a admitir pruebas y realizar
actividades procesales diversas en relacin a particulares que no son parte,
procesalmente hablando, complicndose innecesariamente el proceso.
Insistimos, as como hay un auto de admisin donde el juez califica
la legitimacin del recurrente, tiene que haber tambin una decisin ex-
presa donde el juez acepte o no la legitimacin de los coadyuvantes, para
que el procedimiento pueda seguir 219.
d'. La oportunidad de la comparecencia de los
interesados
En tercer lugar, puede mencionarse otro punto de inters, en relacin
a la oportunidad en que los interesados puedan concurrir. La ley habla de
que el juez puede emplazar a los particulares, cuando lo juzgue procedente,
para que concurran a "darse por citado" dentro de las diez audiencias si-
guientes a la fecha de publicacin del cartel. Sin embargo, es evidente, y
ello ha sido tradicional en el procedimiento contencioso-administrativo, que
los particulares no necesitan esperar la publicacin del cartel de emplaza-
miento para concurrir al Tribunal, cuando tengan inters personal, leg-
timo y directo. En estos casos, pueden comparecer ante el Tribunal cuando
tengan conocimiento del recurso, sin necesidad de esperar una oportunidad
precisa, ni esperar la publicacin del cartel, y formular ante el juez todos
los alegatos que estimen necesarios, sin que por ello puedan considerarse
sus alegatos como extemporneos.
279. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, sin embargo, en reciente sen.
tencia de 21280 ha sostenido que es potestativo del Tribunal adoptar esta dec-
si6n al resolver el fondo del asunto, lo cual, sin duda podra provocar iaconveniea-
tes procesales. Vase el textO en RwisliI tSB DHBCho Ptblko, EN. N9 S enero-
marzo1981.
Z54
b. El contenido y efectos del auto en los juicios de
nulidad de los actos administrativos de efectos
generales
En el caso de los juicios de nulidad contra los actos administrativos
de efectos generales, el auto de admisin est regulado en otra forma en el
artculo 116 de la Ley Orgnica.
En primer lugar, exige notificar, por oficio, al Presidente del cuerpo
o funcionario que haya dictado el acto. Estimamos que una norma de este
tipo debera haber estado expresamente consagrada en los juicios de nuli-
dad de los actos de efectos particulares donde slo se exige notificar al Pro-
curador cuando lo juzgue conveniente el juez. Necesariamente debi haber-
se exigido una notificacin a la autoridad cuyo auto se impugna, como su-
cede en este caso, y como la prctica procesal lo ha impuesto.
En segundo lugar, se exige solicitar un dictamen al Fiscal General de
la Repblica. La Ley establece una modalidad distinta en este caso: no ha-
bla de notificar al Fiscal General sino solicitar su dictamen, pues se trata
de una impugnacin de un acto que normalmente tiene contenido norma-
tivo, que afecta a todos. En todo caso, el Fiscal tiene la posibilidad de con-
signar este dictamen en cualquier momento, antes de la sentencia.
En tercer lugar, la ley establece que el juez, en estos recursos contra
actos administrativos de efectos generales, podr ordenar la citacin de
los interesados por medio de carteles. Aqu puede observarse lo siguiente:
por una parte, se trata de una potestad atribuida al juez, y ste puede acor-
darla o no; y por la otra, la ley habla de "citacin" y no de emplazamiento.
Sin embargo, por la naturaleza del acto impugnado, de carcter normativo,
pensamos que, realmente, aqu se trata de un emplazamiento y no de una
verdadera citacin.
e . El contenido del auto de admisin en las demandas
contra la Repblica
En contraste con lo antes mencionado debe sealarse que en el caso
de las demandas contra la Repblica, el artculo 106 determina un solo
contenido: la citacin a la Repblica en los trminos procesales que regula
el procedimiento civil y la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica.
255
3 . La suspensin judicial de los efectos de los
actos administrativos
Otro aspecto de particular importancia en relacin al recurso con-
tencioso-administrativo de anulacin de actos administrativos de efectos par-
ticulares, relacionado con el principio del carcter no suspensivo del mis-
mo, es el de la posibilidad de suspensin de los efectos de los actos admi-
nistrativos impugnados, por el juez.
Puede decirse que es principio general del Derecho Administrativo
venezolano que los actos administrativos tienen carcter ejecutivo y ejecu-
torio 280, lo cual implica que los mismos se ejecutan aun cuando se impug-
nen, por lo cual en el mbito del contencioso-administrativo se estima que
los recursos contenciosos no tienen carcter suspensivo respecto a los efec-
tos de los actos 281.
Este principio tiene sus matices y modalidades.
En efecto, muchas veces es la ley indirectamente la que suspende
la ejecucin yeso sucede siempre que la ley exija la firmeza del acto para
su ejecucin. Por ejemplo, en materia de demoliciones de inmuebles que
amenazan ruina, previstas en las ordenanzas municipales, normalmente se
seala que podra procederse a ejecutar la demolicin, inclusive directa-
mente por la Administracin, cuando est firme el acto. Por tanto, si el
acto no est firme porque se intentaron los recursos administrativos y lue-
go el recurso contencioso, la no firmeza del acto implica la imposibilidad
de la demolicin, es decir, una suspensin automtica de los efectos del
acto desde el momento en el cual se lo impugna.
Ahora bien, si la ley no exige expresamente la firmeza del acto para
su ejecucin, ste tiene carcter ejecutorio y su impugnacin no suspende
sus efectos. De all el principio del carcter no suspensivo de los recursos
contencioso-administrativos.
A. La creacin jurisprudencial de la suspensin de efectos
Este principio, por supuesto, poda provocar daos innecesarios e irre-
parables a los particulares recurrentes por lo que aun sin autorizacin le-
gal expresa, la Corte Suprema de Justicia comenz a decidir, en algunos
280. Sobre esto vase AlIan R. Brewer-Caras, "Aspectos de la ejecurividad y de la eje-
cutoriedad de los actos administrativos fiscales y la aplicacin del principio solve
et repete", en Revista del Ministerio de Justicia, NQ 53, Caracas, 1965, pp. 67 a
86 y en Jurisprudencia de lt) Corte Suprema . . . , Tomo Il, Vol. 1, Caracas, 1976,
pp. 97 a 115.
281. Sobre esto vase Allan R. Brewer-Caras, "Los efectos no suspensivos del recurso
contencioso-administrativo de anulacin y sus excepciones" en Revista de lt) Fa-
cultad de Derecho, N9 57-58, Caracas, 1968, pp. 293 a 302.
256
supuestos, la suspensin de los efectos del acto recurrido. Lo que hoy est
establecido expresamente en el artculo 136 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, en realidad, fue tambin una creacin [ursprudencial.
La primera decisin que se adopt en esta materia la tom la Corte
Suprema de Justicia, el 4 de diciembre de 1967, con motivo de la impug-
nacin de un acto administrativo del Gobernador del Distrito Federal me-
diante el cual cancel una patente de industria y comercio a una empresa
fabricante de jabn situada en Caracas, la cual deba en consecuencia ser
trasladada fuera de la ciudad. Paralelamente, por va judicial ordinaria,
unos particulares haban demandado a la misma empresa por daos y per-
juicios y exigido el traslado de la misma, y la sentencia haba sido declarada
sin lugar. El recurrente plante la contradiccin entre la decisin judicial
y la decisin administrativa y la Corte acord suspender los efectos del
acto impugnado en base al siguiente razonamiento:
"Observa la Corte que tal situacin configura un conflicto entre una
decisin judicial y una administrativa, el cual exige la decisin de
la cuestin previa planteada por el demandante, pues de no hacerlo
as en esta oportunidad, la ejecucin de la Resolucin impugnada po-
dra acarrear un gravamen irreparable para el caso de que la decisin
que dicte este Supremo Tribunal, al resolver sobre el fondo del asunto,
sea favorable a las pretensiones de la actora" 282.
Esta sentencia puede decirse que fue el inicio de un proceso de cons-
truccin jurisprudencial de enorme importancia que llevara a la Corte,
posteriormente, a partir de 1970 a suspender los efectos de los actos recu-
rridos en va contencioso-administrativa, cuando su ejecucin pudiese oca-
sionar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la definitiva 288.
Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte fue perfeccionando las
modalidades de su decisin de suspensin de efectos de los actos impugna-
dos. A partir de 1972 comenz normalmente a exigir fianza para suspen-
der los efectos de actos administrativos de liquidacin de impuestos 284, Ya
partir de 1973 exigi que despus de acordada la suspensin, los interesa-
dos instaran regularmente el procedimiento 285 a los efectos de evitar que
se abandonase el proceso, con la sola decisin de suspensin provisional. A
partir de 1974 esta exigencia fue precisada, sealando la Corte que la
282. Vase el texto en AlIan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema. . .
Tomo V, Vol. 2, Caracas, 1978, pp. 562 a 565. A esta sentencia estuvo destinado
el comentario citado en la nota precedente.
283. Vase la sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de 27-7-70 en Allan R. Bre-
wer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema. . . , Tomo V, Vol. 2, cit., p. 565
y las sucesivas en pp. 566 y ss.
284. Idem, p. 572.
285. Ibdem, p. 582.
257
suspensin de los efectos del acto recurrido se acordaba "hasta que se re-
voque esta providencia por falta de instancia de los interesados en el pro-
cedimiento, o se decida definitivamente el recurso" 286.
Sobre los motivos para la suspensin, la Corte no s610 se bas en el
concepto de que la ejecucin pudiese causar un gravamen irreparable al
recurrente 287) sino en la dificultad de la reparabilidad del dao, lo cual
se aplica a los actos de liquidacin de impuestos 288.
En otros casos, la Corte exigi que el recurrente demostrase que el
acto recurrido no era de urgente ejecucin para acordar la suspensin 289,
o acord la suspensin cuando la ejecucin no fuese de manifiesta conve-
niencia pblica 290.
En todo caso, a partir de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia de 1976, en su Art. 136, se atribuy expresamente a la Corte
la facultad de "suspender los efectos de un acto administrativo de efectos
particulares) cuya nulidad haya sido solicitada, cuando as lo permite la
ley o la suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o
de difcil reparacin por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias
del caso 291.
B. El carcter de la decisin judicial de suspensin de los
efectos de un acto administrativo
La suspensin de efectos de los actos administrativos que pueden pro-
nunear los tribunales de lo contencioso-administrativo, conforme a lo pre-
visto en el citado articulo 136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, es una decisin de carcter provisional y temporal y, por supues-
to, no es definitiva, pues esto corresponde a la sentencia definitiva. Por
ello) la suspensin de los efectos de los actos administrativos en va juris-
diccional, en principio) no prejuzga nunca sobre la definitiva 292. En otras
286.
287.
288.
289.
290.
291.
292.
258
Vase sentencia de 10174 en Idem, p. 583.
Vase, por ejemplo, sentencia del 15-273, Idem, p. 575.
Vase, por ejemplo, sentencia del 31.1072, Idem, p. 574.
Vanse, por ejemplo, sentencia del 94-73 y del 19-2-74, Idem, pp. 577 y 584.
Vase por ejemplo, sentencia del 9-473, Idem, p. 578.
Vase, en general, Allan R. Brewer-Caras, "Comentarios en torno a la suspen-
sin de los efectos de los actos administrativos en va contencioso-administrativa"
en RwisJa de Derecho Pblico, E]V, NQ 4, Caracas, octubre-diciembre 1980, Seco
cin "Comentarios }urisprudenciales".
Tal como 10 seala Cirilo Martn Retortillo Gonzlez. "Suspender segn una de
las acepciones del Diccionario de la Lengua, consiste en detener o diferir por
algn tiempo una accin y otra; este es su significado en el terreno procesal, con
relacin a la actividad de la Administracin Pblica sometida a revisin jurisdic-
cional. Bien entendido que la suspensin no prejuzga para nada la resolucin
definitiva que el Tribunal haya de dictar en relacin con el proceso principal".
Vase en su libro Suspensin de los Actos Administrativos por los Tribunales de
lo Contencioso. Editorial Montecorvo, Madrid, 1963, p. 42.
palabras, "es una mera detencin de la actividad administrativa, que nada
prejuzga el resultado final del proceso jurisdiccional que tramita el Tribu-
nal Contencioso-Administrativo" 298.
Es ms, si de principios jurisprudenciales se trata, resulta que la Cor-
te Suprema de Justicia ha sealado que cuando el acto administrativo re-
currido sea uno que haya revocado una autorizacin o permiso, procede
la suspensin de los efectos del acto impugnado, sin que ello implique que
se toque el fondo del asunto 294.
Tal Ycorno expresamente 10 ha sealado la Corte Suprema con mo-
tivo de la solicitud de suspensin de los efectos de un acto administrativo:
"En esta etapa del juicio no es procedente examinar la naturaleza intrn-
seca de los actos cuya nulidad se pide, ya que tal examen constituye, preci-
samente, el fondo de la cuestin controvertida" 295. Por tanto, argumentar,
corno lo ha hecho algunas veces la misma Sala Poltico-Administrativa de
la Corte Suprema 296, que decidir la suspensin de los efectos de un acto
administrativo, implicara pronunciarse sobre el fondo del asunto plantea-
do, es desconocer la naturaleza y finalidad de esta facultad acordada le-
galmente a los tribunales contencioso-administrativos, de amparar a los
recurrentes contra las arbitrariedades de la Administracin que puedan
causar perjuicios irreparables o de difcil reparacin cuando se adopte la
decisin sobre el fondo del asunto.
Ciertamente que la Corte Suprema de Justicia utiliz en muchas de
sus decisiones ese argumento de que la decisin del pedimento previo de
suspensin del acto recurrido implicaba pronunciarse sobre la definitiva,
pero ello lo hizo mientras no estaba legalmente consagrada esa potestad del
juez contencioso-adrninistrativo. Ahora bien, consagrada expresamente esa
posibilidad en el articulo 136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, resultara un contrasentido que se lesionaran innecesariamente
los derechos e intereses de los recurrentes, al no suspender los efectos del
acto recurrido, alegndose que ello implicara prejuzgar sobre la definitiva.
Si esto fuera as, nunca podra suspenderse los efectos de los actos impug-
nados, lo cual contradice el espritu y naturaleza del recurso contencioso-
administrativo.
293. ldem, p. 43.
294. Vase sentencia de 22-471 en Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte
SuPrema. ", Tomo V, Vol. 2, cit., p. 567.
295. Vase sentencia del 15775, ldem, pp. 571 y ss.
296. Vase, por ejemplo, sentencia del 20274, ldem p. 586.
259
e . El fundamento de la decisin judicial de suspensin
a . La garanta del recurrente
El fundamento de la facultad dada legalmente a los rganos de la ju-
risdiccin contencioso-administrativa de suspender los efectos de los actos
recurridos, como lo dice Jess Gonzlez Prez, est en "la necesidad de ar-
bitrar una garanta frente a la prerrogativa administrativa" 297. Se trata,
por tanto, de una garanta establecida bsicamente en beneficio del recu-
rrente, es decir, de aqul a quien la ejecucin del acto afecta en sus dere-
chos o intereses legtimos 298. Por eso, la Corte Suprema en muchas de sus
decisiones atribuy a la decisin de suspensin de efectos del acto recurrido
el carcter de un "amparo" judicial 299.
Pero por supuesto, este amparo judicial slo procede cuando la sus-
pensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difcil
reparacin. Tal como lo ha decidido la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo en sentencia reciente de fecha 11 de mayo de 1980:
"Para suspender los efectos de un acto administrativo de efectos par-
ticulares cuya nulidad haya sido solicitada, es necesario que se d alguno
de los dos supuestos siguientes: que as lo permita la Ley o que la
suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de
difcil reparacin por la definitiva; y, adems, que la Corte tome en
cuenta las circunstancias del caso. Como se ve, es menester, como re-
quisito sine qua non que la no suspensin de que se trate cause o pro-
duzca un dao irreparable o de difcil reparacin en la decisin de-
finitiva que sobre el asunto se produzca 300.
En todo caso, este beneficio contrapone dos intereses: el inters del
recurrente en suspender la ejecucin del acto y el eventual inters colec-
tivo o de terceros en que el acto se ejecute. En beneficio del primer inters
es que se permite la suspensin de los efectos del acto recurrido, como ex-
cepcin al principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Como
manifestacin del segundo principio, para proteger el eventual inters
colectivo o de terceros en la ejecucin inmediata del acto, en su caso, es
que el juez contencioso-administrativo puede desestimar el pedimento de
suspensin o exigir la fianza para dictar la suspensin.
297.
298.
299.
300.
260
Vase Jess Gonzlez Prez, Derecho Procesal Administrativo. Tomo III, Madrid,
1958, p. 178.
Tal como lo ha sealado la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en auto
del 20-12-79, "se trata de una garanta preventiva establecida por el ordenamiento
jurdico para que el obligado pueda asegurar en su momento los efectos de la
anulacin del acto ejecutado", p. 3 del original.
Vase sentencia del 9-4-73 en Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte
Suprema... r Tomo V, Vol. 2, cit., p. 578.
Vase en Revista de Derecho Pblico NQ 3, julio-septiembre, 1980, pp. 159 Y ss,
Pero calibrar cundo debe privar un inters sobre el otro es precisa-
mente lo que el juez contencioso-administrativo debe apreciar en base a la
naturaleza y efectos del acto recurrido, en cada caso concreto, sin que ello
signifique, como se dijo, prejuzgar sobre la decisin definitiva SO\
b. Los intereses lesionados con la decisin judicial
Como se seal, la decisin judicial deber dictarse previa la apre-
ciacin por el juez, de los intereses lesionados por la misma: si la decisin
es de no suspender los efectos del acto recurrido, podra lesionar el inters
del recurrente quien alega que la ejecucin del acto le produce un grava-
men irreparable o de difcil reparacin; si, al contrario decide la suspensin
del acto recurrido, podra lesionarse un inters de tercero o de la colecti-
vidad S02.
Ahora bien, si en el caso concreto no hay ningn inters pblico ni de
terceros que podran verse lesionados por la suspensin de los efectos del
acto recurrido, sin duda que la decisin judicial debera ser de suspensin
de dichos efectos, pues la no suspensin no beneficiara a ningn tercero
ni a inters colectivo alguno, sino que slo perjudicara al recurrente.
Al contrario, si la suspensin de los efectos del acto recurrido produ-
jese "grave perturbacin al inters pblico", ello podra ser una razn para
que esta suspensin jurisdiccional no se acordase sos.
Ahora bien, cuando el nico inters lesionado por la no suspensin
de los efectos del acto recurrido es el del recurrente, no beneficindose de
301. Tal como lo ha sealado Cirilo Martn Retortillo Gonzlez: "la suspensin se pide
con ocasin de un recurso o proceso principal y para asegurar en su da el fallo
que dicte el Tribunal en aqul; ms exactamente, para la ms fcil realizacin de la
sentencia, evitando al recurrente la mortificacin y menoscabo temporal de su
patrimonio, si el acuerdo administrativo, luego revocado, la hubiese ejecurado la
Administracin Pblica ... , se suspende el acto administrativo con la finalidad
de evitar los daos o perjuicios "de reparacin imposible o difcil" que pudieran
sobrevenir con la ejecucin del acto o acuerdo administrativo recurrido... As se
salvaguarda el derecho del recurrente, siquiera para defender tambin los intereses
pblicos o de terceros, el Tribunal le exija caucin suficiente en aquellos casos en
que el propio Tribunal estime que, con tal suspensin, pueda resultar dao o
perjuicio a estos intereses". Op. cit., p. 43.
302. Sobre este asunto, Cirilo Marrn-Retortillo Gonzlez ha sealado que "el Tribunal
habr de conjugar con el vivo sentido de justicia, base y fundamento de la funcin
jurisdiccional, el inters pblico, la conveniencia de la comunidad, con el inters
propio del recurrente; tarea que exige gran prudencia, pues es difcil, por la extra-
ordinaria variedad de supuestos que la realidad nos brinda, establecer a priori
los casos en que deba acordarse o denegarse tal supuesto. lo que en unos casos
puede ser correcto, en otros, porque concurra un matiz especialsimo, una circuns-
tancia de tipo econmico o social predominante, podr motivar una solucin dis-
tinta", op. cit., pp. 106 Y 107.
303. Idem, p. 64. Tal como lo ha acordado la Corte Suprema de Justicia, al decidir la
suspensin cuando no hay una manifiesta conveniencia pblica envuelta en la eje-
cucin del acto, en sentencia del 9-4-73. Vase en Allan R. Brewer-Caras, Juris-
prudencia de la Corte Suprema. " Tomo V, Vol. 2, cis., p. 578.
261
esa no suspensin ni perjudicndose de la suspensin el inters colectivo o de
tercero alguno, es evidente que sta puede dictarse por el juez, mxime
si la no suspensin produce al recurrente perjuicios de difcil reparacin
por la definitiva.
Pero, adems, si el Tribunal apreciare que la suspensin de los efec-
tos del acto recurrido puede perjudicar a terceros o al inters pblico, preci-
samente para garantizar que ello no se produzca, es que la ley dispone que
el Tribunal, al tomar la decisin, "podr exigir que el solicitante preste
caucin suficiente para garantizar las resultas del juicio". Tal como lo se-
ala Cirilo Martn-Retortillo G., la ley consagra la soberana de los Tribu-
nales "tambin en orden a la exigencia de la caucin, al reconocerle la
facultad indiscutible de apreciar si la suspensin de efectos objeto de pos-
tulacin puede derivar algn dao o perjuicio, bien a los intereses pblicos
o de terceros. Caso afirmativo, es obligatorio que exija caucin suficiente
para responder de los mismos. Establece una caucin que los procesalstas
llaman facultativa, por oposicin a las de carcter forzoso" 304.
Queda por tanto a juicio del Tribunal el estimar si la suspensin de
los efectos del acto recurrido, en primer lugar, lesiona intereses colectivos o
de terceros, y en tal supuesto, el monto de la caucin que exigira presen-
tar el recurrente 305. La Ley, sin embargo, puede exigir en algunos casos
la caucin forzosa como ha ocurrido en la Ley Orgnica de Ordenacin
Urbanstica de 1987 cuyo artculo 94 dispuso que "cuando el propietario
de la obra recurra a la va jurisdiccional, el Juez o Tribunal que conozca
de las acciones de nulidad de la orden administrativa de correccin, modi-
ficacin, paralizacin o demolicin, podr suspender los efectos del acto
mediante caucin suficiente para garantizar el costo de la ejecucin del
acto y el de los daos y perjuicios a terceros".
304. oo. cit., p. 98.
305. Tal como lo ha sealado la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en
sentencia del 5 de mayo de 1980:
"Con respecto a la fianza que, si lo estima procedente la Corte, debe prestar el
demandante que pide la suspensin, su apreciacin queda librada al prudente arbi-
trio del Tribunal de 10 Concencioso, expresa Bielsa (Sobre 10 conrencioso-adminis-
trativo red. 1954], p. 71) que dicha fianza "tiene un doble objeto; es a saber:
l
Q
asegurar a la Administracin Pblica la reparacin pecuniaria de un dao even-
tual; 2
Q
evitar el oportunismo del recurrente, cuando ste promueve el recurso y
solicita a la vez la suspensin del acto, con el nico objeto de beneficiarse con esa
situacin que si puede ser transitoria respecto del acto, suele ser definitiva para el
provecho del recurrente".
"En este segundo supuesto cabe agregar no es aventurado, pues puede presea-
tarse con motivo de alguna concesin de servicio pblico todava vigente, si se
hubiese declarado su caducidad; o con motivo de la rescisin o modificacin de
un contrato administrativo que hubiese sido dispuesta de propia autoridad por la
Administracin contratante" (M. J. Argaaras, op. cis., p. 249). Vase en Reoist
de Derecho Pblico, N9 3, julio-septiembre, 1980 pp. 159 y ss,
262
D . La dificultad de reparacin de los perjuicios causados
El artculo 136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia
autoriza a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa a sus-
pender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares recu-
rrido, "cuando la suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irre-
parables o de difcil reparacin por la definitiva teniendo en cuenta las
circunstancias del caso". Es decir, el motivo determinante de la suspensin,
autorizada legalmente, no es solamente el perjuicio irreparable, circunstan-
cia que aun cuando excepcionalmente podra darse tratndose de actuaciones
de la Administracin Pblica, sino que la Ley ha consagrado como motivo
adems, y con acierto, el perjuicio de difcil reparacin, Con ello se ha con-
sagrado una mayor flexibilidad en la apreciacin jurisdiccional de las cir-
cunstancias del caso, de manera que el juez pueda decidir con mayor es
pritu de equidad, exigiendo, si lo juzga conveniente, la prestacin de
fianza para responder de los posibles daos o perjuicios que pudieren deri-
varse para los intereses colectivos o de terceros con motivo de la suspen-
sin 8(}6.
La decisin del juez contencioso-administrativo, en definitiva, versa-
r ms sobre un problema de derecho administrativo que sobre un proble-
ma de derecho procesal, como acertadamente lo dice Jess Gonzlez P-
rez 8(}7, el cual es la estimacin de la irreparabilidad del dao o de la difi-
cultad de su reparaci6n, con el ms vivo espritu de justicia 8(}S. y es preci-
samente este espritu de justicia, el cual deben aplicar los Tribunales Con-
tencioso-Administrativos, cuando la suspensi6n de los efectos del acto re-
currido no perjudica a nadie, ni a terceros ni al inters colectivo; y en cam-
bio, su no suspensi6n, s610 perjudica al recurrente causndole perjuicios de
difcil reparaci6n.
Sobre el carcter de la irreparabilidad del dao, la Corte Primera de
lo Contencoso-Admnstratvo, en la citada sentencia del 11-5-80, seal6
que este perjuicio
"no puede medirse por la cuanta del dao, aunque pudiera tener re-
percusi6n ruinosa en el patrimonio del particular afectado, pues ha
----
306. Cfr. Cirilo Martn-Retortillo G., op. cit., p. 76.
307. Op. cit., Tomo 1II, p. 181.
308. Sobre esto, Cirilo Martn-Retortillo G. seala que: "Su determinacin incumbe al
Tribunal, llamado a decidir un problema de derecho administrativo ms que
procesal, que precisa en los juzgadores una especial atencin para mantener, aun
en esta fase incidental o precautoria, el vivo espritu de justicia que caracteriza la
actuacin de nuestros Tribunales; que requiere sumo cuidado para mantener siem-
pre el perfecto equilibrio entre la actuacin de la Administracin Pblica y los
derechos indiscutibles de los ciudadanos o de los particulares directamente afee-
tados por el obrar de aqulla", op. cit., p. 78.
263
de admitirse que la entidad administrativa demandada tiene solvencia
suficiente rara proveer a la reparacin del dao ocasionado, si fuese
revocado e acto que 10 caus. CM. J. Argaaras, Tratado de lo Con-
tencioso-Administrativo, pg. 247).
La irreparabilidad est relacionada con el derecho mismo que el
acto vulnera, y habra "perjuicio irreparable" o de "difcil reparacin"
cuando la ejecucin "del acto administrativo hiciera frustrneo el de-
recho subjetivo del interesado, sin que a ste le quede una va apta
para conseguir la reparacin debida. Por ello dao irreparable no sig-
nifica que para pedir y acordar la suspensin del acto, basta que se
perjudique un inters con la ejecucin, ni que este inters sufra un
menoscabo reintegrable, sino que es necesario que el dao que cause,
por su naturaleza no pueda ser reparable, con independencia de la
reparacin material que puede o no obtenerse CM. J. Argaaras, ob.
cit., pg. 248)" 309.
En esta sentencia dictada con motivo de la impugnacin de un acto
administrativo de un Colegio Profesional, que suspendi del ejercicio de
una profesin liberal a un profesional, la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo evalu la irreparabilidad del dao que poda causarle el acto
impugnado, suspendiendo su ejecucin en la forma siguiente:
"Con atencin a tal alegato y a la facultad que le otorga el artculo
136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte
considera verdaderamente que, en el caso de autos, si la sentencia
definitiva que al efecto haya de producirse en este proceso, le fuese
favorable al recurrente, sta no podra repararle, entre otros grav-
menes, los derivados de la imposibilidad de poder ejercer su profesin
durante un ao y los eventuales daos que se le haban ocasionado
injustamente en el caso de que la nulidad incoada fuese declarada en
la sentencia de fondo que haya de dictar esta Corte.
En base a lo anterior, esta Corte considera que en el caso de autos
estn dados los requisitos para que proceda la suspensin de los efec-
tos del acto impugnado por cuanto ello es indispensable para evitar
de esta manera los perjuicios de difcil reparacin que podra sufrir
el recurrente si en definitiva se declara con lugar la demanda de nu-
lidad por razones de ilegalidad del acto administrativo impugnado" 310.
Por otra parte, en cuanto a los perjuicios de difcil reparacin, esto
sucedera cuando una vez que se obtenga decisin definitiva en el juicio
de impugnacin del acto recurrido, y que el Tribunal declara la nulidad
del acto recurrido, resulte sumamente difcil obtener de la Administracin
cuyo acto se recurre, el resarcimiento de los daos causados por los efectos
del mencionado acto 311.
309. Vase en Revista de Derecho Pblico, NQ 3, julio-septiembre 1980, pp. 159 y ss,
310. Idem,
311 . Como acertadamente 10 seala Cirilo Martn-Rerortillo G., en su citado libro Sus-
pensin de los actos administrativos por los Tribunales de Jo Contencioso: "Es
264
En todo caso, queda claro que no todo perjuicio que la ejecucin del
acto cause al recurrente es irreparable o de difcil reparacin. Tal como
lo ha sealado la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, "aun
cuando el perjuicio puede ser cierto para el recurrente, ello no significa
consecuencialmente que el mismo sea irreparable o de dificil reparacin,
en caso de declaratoria con lugar del recurso, ya que la ley prev mecanis-
mos para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesio-
nadas por la actividad administrativa" 312.
E. Cuestiones procesales de la decisin
La decisin judicial de suspender la ejecucin de los actos adminis-
trativos recurridos, conforme a lo previsto en el artculo 136 de la Ley Or-
gnica de la Corte Suprema de Justicia, ha planteado varias cuestiones pro-
cesales, sobre todo en su aplicacin por la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo, que debemos analizar, y que se refieren, entre otros as-
pectos, a la obligacin del juez de decidir; a la prueba de lo alegado en
autos; a la oportunidad de la decisin; a su apelabilidad y a sus efectos.
a. La obligacin del juez de decidir
El juez contencioso-administrativo, ante un pedimento de suspensin
de los efectos de un acto impugnado, est obligado a decidir si suspende o
312.
importantsima la declaracin o el pronunciamiento que haga sobre el particular
el Tribunal competente para ello, pues, ciertamente, interesa evitar el sarcasmo
que representada que un recurrente obtuviera sentencia favorable, anulatoria del
acuerdo recurrido, cuando su legtimo derecho hubiere quedado sacrificado por
una precipitada ejecucin del acto impugnado, y tuviere que iniciar un nuevo pro-
ceso para la ejecucin de la sentencia anulatoria, en circunstancias quizs llenas
de dificultades para la debida reparacin", op. cit., p. 78. Sobre la dificultad de
la reparacin de los daos que pueda causar la ejecucin de un acto administrativo,
y que justificara la suspensin de sus efectos, este autor seala que: "La difi-
cultad puede estar precisamente en la pobreza o insolvencia, si no en la dificultad
del rgano administrativo para justipreciar tales daos o perjuicios. La nueva
Ley jurisprudencial, con un espritu ms generoso (con igual redaccin al texto
venezolano) ampla la causa de difcil reparacin para comprender todos aque-
llos casos en que, sea por la mecnica interna de los organismos administrativos,
sea por las normas presupuestarias que rijan la vida econmica de los entes pbli-
cos, el recurrente que alcanza sentencia favorable no logre fcilmente la reparacin
de daos y perjuicios. Vase Cirilo, Marrn-Retortillo G., op. cit., pp. 80 Y 81.
Sobre los criterios [urisprudenciales de los Tribunales espaoles al aplicar una
norma similar a la del artculo 136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, sobre la apreciacin de los perjuicios de difcil reparacin, vase Francisco
Pera Verdaguer, Comentarios a la Ley de lo Contencioso-Administrativo, Barcelona
1969, pp. 726 y ss. En los ltimos diez aos, los tribunales contencioso-adminis-
trativos venezolanos han desarrollado ampliamente esra problemtica. Vase la ju-
risprudencia, en la RetJisla de Derecho Pblico, E]V, a partir de 1980.
Senrencia del 20-12-79, p. 5 del original.
265
no los efectos del acto, es decir, el juez debe acordar la suspensin o ne--
gar el pedimento.
En tal sentido, por ejemplo, en una sentencia de 20-12-79 la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo, al conocer de una apelacin
contra un auto de un Tribunal Superior que no decidi el pedimento de
suspensin por estar vinculada esa decisin no adoptada con el fondo del
asunto, sostuvo lo siguiente:
"En el caso de autos, el Tribunal a quo neg la solicitud de suspen-
sin de los efectos del acto recurrido alegando que una decisin favo-
rable "est estrechamente vinculada con el fondo del petitorio del re-
curso contencioso-administrativo de anulacin interpuesto". No est la
Corte de acuerdo con tal razonamiento, pues el artculo 136 de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia coloca a los jueces com-
petentes ante el deber de pronunciarse sobre la solcitud de suspen-
sin del acto impugnado, para ordenarla cuando corresponda, como
medida cautelar en prevencin de que el recurso llegare a prosperar,
pues sta es una posibilidad implcita en la Ley, que obliga al juez
a fundamentar el rechazo de la suspensin cuando la ejecucin del
acto no sea "indispensable para evitar perjuicios irreparables o de di-
fcil reparacin por la definitiva", nocin que por su propia trascen-
dencia deja un amplio margen de discrecionalidad a los tribunales" 313.
Con esta edicin comenz a delinearse una doctrina distinta a la que
prevaleci antes de la entrada en vigencia de la ley, y que por no existir
la atribucin prevista en el artculo 136 de la ley Orgnica, llev a la
Corte Suprema, con frecuencia, a no decidir la solicitud de suspensin,
argumentando que ello tocaba el fondo del asunto. Con esta sentencia de
la Corte Primera, al contrario, resulta la obligacin del juez de decidir la
suspensin o de negarla expresamente, conforme a lo alegado y probado
en autos.
b. La prueba de lo alegado en autos
La decisin judicial de suspensin de efectos del acto impugnado es
procedente, conforme al artculo 136 de la Ley Orgnica, "a instancia de
parte". Por ello, el recurrente o quien tenga en el proceso inters personal,
legtimo y directo, no slo debe solicitar la suspensin, sino probar su ale-
gato, en relacin con los perjuicios que le causa la ejecucin del acto im-
pugnado. Por ello ha sido doctrina jurisprudencial de la Corte Primera de
10 Contencioso-Administrativo, a partir de su sentencia de 7-2-79, "que
para que la solicitud de suspensin encaje en la previsin del artculo 136,
no basta con que el particular alegue un perjuicio, sino que es necesario
313 . P. 5 del original.
266
que se aleguen hechos concretos de los cuales nazca la conviccin de un
perjuicio real y procesal para el recurrente" 814; hechos que deben ser apro-
bados por el recurrente.
e . La oportunidad de la decisin y su apelacin
La solicitud de suspensin de los efectos de los actos administrativos
en va contencioso-administrativa normalmente se ha formulado como un
pedimento previo en el libelo del recurso, que se podra decidir en el auto
de admisin o inmediatamente despus, por auto separado.
La Corte Suprema de Justicia, en estos casos, haba establecido en
todas sus decisiones, que la suspensi6n de efectos de los actos recurridos
slo poda adoptarse, primero, despus de que se recibiera el expediente
administrativo de la autoridad administrativa respectiva; y segundo, des-
pus que se admitiera el recurso.
Como se ha sealado anteriormente, a partir de diciembre de 1980,
sin embargo, la Corte Suprema en casos urgentes acord la suspensin de
efectos de los actos administrativos, antes de recibir el expediente admi-
nistrativo 315; lo cual ya haba resuelto el Tribunal Superior Primero con
competencia contencioso-administrativa de la Regin Capital en sentencia
de 1980
316

Pero la solicitud de suspensin, dado su fundamento de proteccin y

amparo temporal de los derechos del recurrente o de los interesados, puede
plantearse con posterioridad. Tal como lo ha sealado la Corte Primera
de lo Contencioso-Administrativo en su citada decisin del 20-12-79, "la
suspensin del acto procede en cualquier grado e instancia de la causa, pues
se trata de una garanta del administrado frente a la prerrogativa adm-
nistartiva 817. Por lo tanto, la suspensin puede solicitarse en el curso del
procedimiento y aun en segunda instancia.
Por otra parte, tratndose de una garanta de los administrados, la
Corte Primera de lo Contencioso-Administratvo ha sostenido que "el auto
por el cual se decide sobre la pretensin de suspensin es susceptible de
apelacin cuando es dictado por tribunales de lo contencioso-administra-
tivo de primera instancia. Es evidente que la posibilidad de apelacin se
314. Vase la sentencia del 20-12-79, p. 4 del original. Confr6ntese la sentencia de la
misma Corte Primera de 30.1-80 en RefJisla de Derecho Pblico, NQ 1, Caracas,
enero-marzo 1980, p. 149.
315. Vase la decisin de la Corte Suprema de Justicia en Sala PoHtico-Adninistrativa
de 9-12-80 cit.
316. Consultada en original, Exp. 80/021.
317. P. 3 del original.
267
da en aquellos procesos que, por su objeto, no estn excluidos de apela-
cn" 318.
d. Efectos de la decisin
La decisin judicial de suspender los efectos del acto recurrido tiene
como efecto inmediato dejar las cosas y situaciones jurdicas tal y como
taban antes de dictarse el acto recurrido. A los efectos de las situaciones ju-
rdicas preexistentes, el efecto de la decisin es considerar como si el acto
administrativo cuyos efectos se suspenden, no se hubiese dictado nunca.
La Administracin, por supuesto, est obligada a cumplir la decisin ju-
dicial y no podra, en forma alguna, aplicar el acto cuyos efectos se sus'
penden. Cuando los funcionarios administrativos incumpliesen la decisin
judicial no acatndola, podran ser objeto de multa. El Tribunal respectivo,
en todo caso, podra ordenar lo conducente a los efectos de que el rgano
administrativo cumpla la decisin judicial 819.
Por otra parte, la decsn que se adopte por el juez contencioso-ad-
ministrativo, no produce los efectos de cosa juzgada. Tal como lo precis
318. Sentencia del 20-12-79, p. 3 del original. Esta sentencia se dict, precisamente,
al conocer la Corte Primera de una apelacin de la negativa del Tribunal inferior
a decidir sobre la suspensin o no de los efectos del acto recurrido.
319. Art. 174 LOCS]. En sentencia reciente de la Corte Primera de lo Conten-
cioso-Adminsrartivo, luego de haber suspendido los efectos de un acto admins-
rrativo, ante la negativa del Concejo Municipal de cumplir ciertas actividades con-
secuencia de esa suspensin de efectos, decidi lo siguiente:
"Es caracterstico del sistema contencioso-administrativo que la ejecucin de las
sentencias no est confiada a los propios tribunales que, sin embargo, son en l-
tima instancia los que deciden sobre la ilegalidad de la actuacin administrativa
sino que dicha ejecucin est a cargo de la propia Administracin Pblica. Tal
circunstancia, sin embargo, no exime a los rganos jurisdiccionales correspondien-
tes para proveer, a instancia de las partes interesadas, sobre las medidas que sean
indispensables para activar la ejecucin de las sentencias por la Administracin".
"Tampoco exime ral circunstancia a la Administracin de ejecutar las sentencias
de la jurisdiccin contencioso-administrativa, lo cual aparte de resultar una burla
a las garantas constitucionales correspondientes, acarrea por una parte responsa-
bilidad directa y personal del funcionario administrativo obligado a cumplir la
sentencia, responsabilidad que conforme la figura de desobediencia presumible,
delito previsto y penado en el Cdigo Penal (artculo 485), tambin puede por
otra parte acarrear la responsabilidad patrimonial exigible en un segundo proceso
en caso de incumplimiento de lo sentenciado. Quiere dejar constancia la Corte de
que siendo parte y estando a derecho el Concejo Municipal y en aras de decidir
esta incidencia con la mayor objetividad, este rgano jurisdiccional ha hecho cono-
cer al Concejo precitado la reclamacin interpuesta quien, a pesar de ello, no se
ha hecho presente".
"As, por las razones ya citadas, esta Corte Primera de lo Conrencoso-Admns-
trativo ordena a las autoridades administrativas del Concejo Municipal del Dis-
trito Sucre del Estado Miranda a ejecutar lo decidido por esta Corte en sentencia
de fecha 20 de diciembre de 1979". Vase en Revista de Derecbo Pblico, NQ 4,
octubre-diciembre, 1980.
268
la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en su citada sentencia
del 20-12-79,
"aun en el caso extremo que tal auto adquiriese firmeza, por no haber
sido interpuesto el recurso de apelacin, siempre ser posible plantear
de nuevo la cuestin. En primer lugar, si el acto neg la suspensin,
una vez en apelacin el asunto principal se puede formular de nue-
vo la peticin; en segundo lugar, el tribunal puede, aun de oficio,
reconsiderar la procedencia de la medida adoptada cuando cambien
las circunstancias que lo determinaron, aun cuando la suspensin haya
sido acordada en la instancia jurisdiccional superior por apelacin de
la denegacin de tal suspensin en primera instancia; y en tercer lu-
gar, por la falta de impulso procesal adecuado por el solicitante de la
suspensin" 32ll.
4 . El iter procesal contencioso-administrativo
Las normas fundamentales que regulan el procedimiento en los jui-
cios contencioso-administrativos estn contenidas en la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia, la cual recoge los principios fundamentales
que se haban establecido en la jurisprudencia de la Corte, aplicando prin-
cipios generales de derecho administrativo 321, y supletoriamente, en los
casos en que sean admisibles, las normas del Cdigo de Procedimiento Ci-
vil, las cuales conforme al artculo 81 de la Ley siguen siendo supletorias.
En efecto, como lo ha indicado la misma Corte en 1981, al discutirse en
un caso concreto, "cual es el procedimiento legal supletorio que debe se-
guirse en la tramitacin de los recursos contencioso-administrativos, esto
es, si las previsiones del Cdigo de Procedimiento Civil o las de la Ley Or-
gnica de la Corte Suprema de Justicia". Al respecto la Corte estim que:
"conforme al principio de la especialidad, consagrado incluso en el
artculo 14 del Cdigo Civil, las lagunas y deficiencias que se obser-
ven en la tramitacin procesal de los recursos contencioso-administra-
tivos establecidos en las diversas leyes, deben colmarse con las pre-
visiones de la Ley que especialmente regula, en nuestro derecho po-
sitivo, la jurisdiccin contencioso-administrativa. Ella es, precisamen-
te, la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, la cual, por
lo dems, en razn de la elevada jerarqua del Organo Jurisdiccional
que regula, ha de tener primaca sobre las dems Leyes. De modo que,
slo en lo no previsto por dicha Ley, debe ocurrirse a las normas del
320. Ver p. 4 del original.
321. Vase AlIan R. Brewer-Carlas, l4s nrtilficione Plllllme1'l1IlleJ.., cil., pp. 370
Y ss.
269
Cdigo de Procedimiento Civil en cuanto sean aplicables, y, con
ms propiedad, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los
mencionados recursos" 322.
Ahora bien, en base a este criterio, interesa ahora destacar los ele-
mentos centrales del iter procesal de los recursos contencioso-administrati-
vos, tal como estn regulados en la Ley Orgnica, distinguiendo el proce-
dimiento en los juicios de nulidad del procedimiento en las demandas con-
tra los entes pblicos.
A . La secuencia procesal en los juicios de nulidad de los
actos administrativos
a . La iniciacin del procedimiento: el escrito del recurso
En cuanto a la iniciacin de procedimiento, si bien en el artculo 113
de la Ley Orgnica se habla del "libelo de demanda" debe admitirse que,
en realidad, el recurso se inicia con un "escrito de recurso" o solicitud di-
rigido a la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa 323 o
al Tribunal Contencioso-Administrativo competente en el cual deben expo-
nerse "con toda precisin, el acto impugnado, las disposiciones constitucio-
nales o legales cuya violacin se denuncie y las razones de hecho y de de-
recho en que se funde la accin 324. A este respecto, ha sealado la Corte
Suprema de Justicia que "cuando se demanda la nulidad de un acto por
ser volatoro de la Ley, la violacin denunciada constituye efectivamente
el fundamento de la demanda, lo que implica la necesidad de que sea de-
terminado con entera claridad en el libelo a fin de que el Tribunal ...
pueda hacer las apreciaciones consiguientes. Es por ello que el artculo
340, ordinal 59 del Cdigo de Procedimiento Civil exige que la demanda
debe expresar "la relacin de los hechos y los fundamentos de derecho en
que se basa la pretensin, con las pertinentes conclusiones" 325.
Por ello, precisamente, la Ley Orgnica exige no slo que en el escrito
se identifique claramente el acto administrativo que se impugna, sino que
322.
323.
324.
325.
270
CS;-SPA, 7781, Revista de Derecho Pblico, NQ 8, E]V, Caracas, 1981, pp. 123
Y 124.
Art, 83, LOCS]. Sin embargo, dice esta norma, la omisin de este ltimo requi-
sito ele indicar la Sala de la Corte, no impedir que se remita a la Sala corres-
pendiente a la demanda o solicitud enviada por error a otra Sala o a la Corte
en Pleno, cuando evidentemente le competa el conocimiento del asunto. En caso
de duda, decidir la Corte en Pleno.
Ans, 113 y 112 LOes]. Cuando se trate de la impugnacin de actos de efectos
generales, dice el artculo lB, "si la nulidad se concreta a determinados artculos,
a ellos se har mencin expresa en la solicitud indicndose respecto de cada uno
la morivacin pertinente". C/,.. sentencia CF, 9.459. G.F., NI? 24, 1959, pp. 6263.
CS]SPA, 201261 G.F., N9 34, 1961, p. 218.
se acompae copia del acto impugnado 328. En todo caso, y sta es la
consecuencia esencial de los requisitos formales exigidos respecto del es-
crito de recurso, el Juez contencioso-administrativo, en principio, slo
puede conocer de los motivos de ilegalidad denunciados en el escrito del
recurso. La jurisprudencia, en ese sentido, tambin haba exigido que en el
escrito se expresaren violaciones legales concretas, y no de tipo general o
en forma genrica 321, Y en todo caso, haba establecido que el recurso no
poda fundamentarse slo en la infraccin del artculo 117 de la Constitu-
cin, lo cual ahora se prev expresamente en el articulo 133 de la Ley Or-
gnica. En ste se requiere que cuando el vicio denunciado sea la incom-
petencia, la infraccin del articulo 117 slo puede alegarse "cuando otra
disposicin de la Constitucin haya sido directamente infringida por el
acto cuya nulidad se solicita".
Por otra parte, particularmente en la impugnacin de actos adminis-
trativos de efectos particulares, tratndose de una accin que exige una de-
terminada legitimacin activa, se ha exigido tambin la indicacin precisa
de todos los datos y la presentacin de los documentos que acrediten la
representacin, aplicndose aqu los principios generales del proceso 328.
Como hemos visto detalladamente, adems, al escrito del recurso debe tam-
bin acompaarse constancia o indicacin del agotamiento de la va admi-
nistrativa, la fecha de notificacin de publicacin del acto -segn el ca-
SO_329 y la constancia de haber satisfecho lo exigido por el acto, en aque-
llos supuestos en que se exija la aplicacin del principio solve et repete,
mediante la presentacin de la planilla de liquidacin pagada, o la fian-
za respectiva, en su caso 330.
El escrito debe ser presentado personalmente por el recurrente o su
apoderado ante el Tribunal competente. Si se tratase de la Corte Suprema
de Justicia o la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el recu-
rrente no residenciado en el Area Metropolitana de Caracas, podr presentar
su solicitud y la documentacin que la acompae, ante uno de los Tribu-
nales civiles que ejerza jurisdiccin en el lugar donde tenga su residencia.
En estos casos, de acuerdo al artculo 85 de la Ley Orgnica, el Tribunal
civil dejar constancia de la presentacin al pie de la demanda y en el
Libro Diario y remitir a la Corte el expediente debidamente foliado y se-
llado.
326. Artculo 113 LOCS].
327. Vase, por ejemplo, Sentencia de la antigua CF del 9 de abril de 1959, citada en
Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones ... , op, cit., p. 371.
328. Artculos 84, ordinal 7
9
y 113 LOCS).
329. Artculos 84, ordinales 3
Q
, 59 y 124. ordinal 2
Q
LOCS].
330. Artculo 122 LOeS). y Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones. .. s op. cit., p. 372.
271
Debe indicarse, por ltimo, que los Tribunales Contencoso-Admns-
trativos pueden ordenar que se devuelva al recurrente el escrito, cuando
contenga expresiones irrespetuosas o indecentes m, a quien tambin pue-
den sancionar con multa 332.
b . La informacin del recurso y la solicitud del
expediente administrativo
El primer trmite procesal que debe realizarse una vez presentado
un recurso contencioso-administrativo es la informacin formal de su r ~
sentacin al Presidente de Tribunal en caso de Tribunales Colegiados, o
al Juez, en caso de Tribunales unipersonales, por parte del Secretario del
Tribunal. Este debe "dar cuenta" de las solicitudes presentadas 333 y en el
mismo da de despacho si se trata de la impugnacin de actos de efectos
particulares, el Presidente o el Juez pueden "solicitar los antecedentes ad-
ministrativos del caso, fijndose un plazo prudencial a la autoridad admi-
nistrativa correspondiente para la remisin de los mismos" 334. Debe sea-
larse que el incumplimiento por parte de la autoridad administrativa del
requerimiento judicial de envo del expediente administrativo, puede ser
sancionado con multa de hasta cinco mil bolvares que puede imponer el
Tribunal 335.
e . La sustanciacin del expediente y la admisin
En los casos de Tribunales colegiados, si se trata de la impugnacin
de actos de efectos generales, el Presidente de la Corte, "en la misma audien-
cia en que se d cuenta de la solicitud, dispondr su remisin al Juzgado
de Sustanciacin junto con los anexos correspondientes" 336, quien debe
decidir acerca de la admisin de la solicitud dentro de las 3 audiencias si-
guientes a la del recibo del expediente" 337. En cambio, si se trata de la
impugnacin de un acto administrativo de efectos particulares ante un Tri-
bunal colegiado se abren dos posibles trmites procesales: si el Presidente
331.
332.
333.
334.
335.
336.
337.
272
Art. 176 LOeS].
Arts, 172, 177 LOeSJ.
Arts. 114, 123 LOeS].
Are, 123.
El artculo 174 autoriza a la Corte o Tribunal para "Sancionar con rnulra que no
exceda de Bs. 5.000, a los funcionarios que, estando obligados a hacerlo, no aca-
taren sus rdenes ni le suministraren oportunamente las informaciones, datos o
expedientes que solicitare de ellos, sin perjuicio de las sanciones penales a que
haya lugar".
Arr, 114 LOesJ.
Art. 115 LOes}.
del Tribunal requiri de la autoridad administrativa el expediente admi-
nistrativo, una vez recibido ste o al vencerse el lapso prudencial estable-
cido sin haberlo recibido, deber "pasar los autos al Juzgado de Sustancia-
cin, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la ad-
misibilidad del recurso dentro del trmino de tres audiencias" 388,
Por supuesto, si se trata de un Tribunal unipersonal, la sustanciacin
inicial la realiza el juez, y el lapso de tres audiencias para admitir el re-
curso se cuenta, en el caso de la impugnacin de actos de efectos genera-
les, a partir de la cuenta del Secretario, y en el caso de la impugnacin de
actos de efectos particulares, si en la audiencia de la cuenta no decide re-
querir el expediente administrativo, a partir de dicha cuenta; y en caso de
que haya requerido dicho expediente, a partir de su recepcin o del venci-
miento del plazo prudencial concedido para la remisin a la autoridad ad-
ministrativa.
Ya nos hemos referido detenidamente al auto de admisin del recurso,
el cual debe ser motivado en caso de que el juez o Tribunal decida la nad-
misin 339. Con la regulacin de esta fase de admisin, la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia puso fin a una de las fallas fundamentales
del procedimiento contencioso-administrativo hasta esa fecha, que era la
"ausencia absoluta de regulacin sobre la admisin del recurso interpues-
to" 340. Sin embargo, a pesar de esa falla, en 1964 afirmbamos lo siguiente:
"Sin embargo, creemos que la declaratoria de admisin o de nadm-
sin del recurso interpuesto es imprescindible, ya que es lo que hace
efectivos los requisitos procesales del recurso que antes hemos estu-
diado. Esta admisin del recurso debe hacerse, en nuestro concepto,
antes del emplazamiento de los interesados y versar sobre la verifi-
cacin que debe hacer el Tribunal en relacin al cumplimiento o in-
cumplimiento, por parte del recurrente, de los requisitos procesales de
legitimacin, de agotamiento de la va administrativa y de interposi-
cin del recurso en el lapso legal. Asimismo debe verificarse, cuando
haya lugar el cumplimiento del principio salve et repete 341.
Ahora bien, el auto de admisin, como hemos visto, tiene por objeto
verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad por el recurrente,
labor que la Ley encomienda al Juez. Sin embargo, ello no es bice para
que cualquier interesado que rena la necesaria cualidad o legitimacin con-
forme al artculo 137 de la Ley Orgnica, pueda presentar escritos y ale-
338. Art, 123 LOCS].
339. Arts. 115, 124 LOCS].
340. Vase Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales ... , cit., pp. 371, 375.
341. IJem, p. 373.
273
gatos ante el Tribunal, cuestionando la admisibilidad del recurso, y no ha-
bra razn alguna para que dichos escritos fueran rechazados por supuesta
"extemporaneidad" por el Juez. En los casos de procesos contencioso-ad-
ministrativos contra actos administrativos al tratarse de un recurso contra
un acto, en el cual no hay demandados, no es necesario esperar un acto
procesal que pudiera ser similar a la litis-contestatio para que los interesa-
dos puedan hacerse parte. Estos pueden hacerse parte desde el mismo mo-
mento en que se presenta el escrito del recurso ante el Tribunal, y por su-
puesto, antes de que se dicte el auto de admisin, y se emplace a los inte-
resados.
Ya nos hemos referido al contenido mltiple del auto de admisin, en
el cual el Juez no slo resuelve sobre el cumplimiento de los requisitos de
admisibilidad por el recurrente, sino que debe adoptar otra serie de decisio-
nes: si se trata de la impugnacin de un acto administrativo de efectos ge-
nerales, debe notificar del recurso al Presidente del cuerpo colegiado o al
funcionario que lo adopt, y debe asimismo solicitar dictamen del Fiscal
General de la Repblica, si ste no hubiere iniciado el juicio, quien podra
consignar su informe mientras no se dicte sentencia. Tambin debe el juez
notificar al Procurador General de la Repblica en el caso de que la inter-
vencin de ste en el procedimiento fuere requerida por estar en juego los
intereses patrimoniales de la Repblica 342. Si se trata de la impugnacin
de un acto administrativo de efectos particulares, el juez debe ordenar la
notificacin al Fiscal General de la Repblica y tambin al Procurador
General de la Repblica, "caso de que la intervencin de ste en el proce-
dimiento fuere requerida teniendo en cuenta la naturaleza del acto" 343 y
por supuesto, si con la pretensin de anulacin se formulasen pretensiones
de condena patrimonial.
Por otra parte, en este mismo auto de admisin, el juez puede deci-
dir la suspensin de los efectos del acto administrativo de efectos particula-
res recurrido, aun cuando esta decisin puede adoptarse posteriormente
por auto separado 344. Asimismo, en este mismo auto de admisin, el juez,
a solicitud de parte y aun de oficio, puede reducir los plazos procesales
establecidos en la Ley "si lo exige la urgencia del caso, y proceder a sen-
tenciar sin ms trmites" considerndose "de urgente decisin los conflic-
tos que se susciten entre funcionarios u rganos del Poder Pblico" 345. En
todo caso, para adoptar una decisin de este tipo, debern salvaguardarse
los derechos procesales y la igualdad de las partes.
342 . Art. 116 LOeS}.
343. Art. 125 LOeS].
344. Art. 136 LOeS].
345. Art. 135 LOeS].
274
d. El emplazamiento de los interesados
En el caso de los juicios de nulidad de los actos administrativos de
efectos generales, la Ley autoriza al Tribunal para ordenar, "cuando a su
juicio fuere procedente", el emplazamiento de los interesados mediante
carteles 846. No establece ninguna modalidad procesal en relacin a estos
carteles, ni dnde o cmo deben ser publicados, por 10 que siendo una de-
cisin exclusiva del Tribunal, sin consecuencias respecto del recurrente,
dado el simple inters envuelto, bien podra ser un cartel o carteles que se
publiquen en la Gaceta Oficial de la Repblica, particularmente por el ca-
rcter normativo del acto impugnado.
En cambio, si se trata de la impugnacin de actos administrativos de
efectos particulares el emplazamiento y sus efectos encuentran una regula-
cin ms especfica en el artculo 125 de la Ley que dispone:
"Cuando 10 juzgue procedente, el tribunal podr disponer tambin
que se emplace a los interesados mediante cartel que ser publicado
en uno de los peridicos de mayor circulacin de la ciudad de Cara-
cas. .. Un ejemplar del peridico donde fuere publicado el cartel
ser consignado por el recurrente dentro de los quince das consecu-
tivos siguientes a la fecha en la que aqul hubiese sido expedido y de
no hacerlo dentro de dicho trmino, la Corte declarar desistido el
recurso y ordenar archivar el expediente a menos que alguno de los
interesados se diere por citado, y consigne el ejemplar del peridico
donde hubiere sido publicado el cartel".
e . La comparecencia y el lapso de las pruebas
En el caso de la impugnacin de los actos administrativos de efectos
generales, a partir de la fecha del auto de admisin o de publicacin del
cartel, si ello fue ordenado por el Tribunal, "comienza a correr un trmino
de 60 das continuos dentro del cual los interesados podrn promover y
evacuar las pruebas pertinentes" 847.
En cambio, si se trata de la impugnacin de actos de efectos particu-
lares, en caso de que se ordene la publicacin de carteles, en sos debe em-
plazarse a los interesados "para que concurran a darse por citados dentro
de las diez audiencias siguientes a la fecha de publicacin" del cartel 848.
Por tanto, incluso si los interesados, conforme al artculo 137 de la Ley,
se han hecho parte en el procedimiento con anterioridad a la admisin, a
los efectos de poder continuar siendo considerados parte en el proceso, de-
346. Art. 116 LOeS]. La Ley en realidad, impropiamence habla de "citacin de los
interesados mediante carteles".
347. Arr, 117 LOes].
348. Art. 125 LOCS].
275
ben comparecer en este lapso de 10 audiencias, en el cual "tanto el recu-
rrente como los coadyuvantes u opositores a la solicitud, que hayan aten-
dido al emplazamiento, podrn solicitar que la causa se abra a pruebas, in-
dicando especficamente los hechos sobre los cuales recaern las que pre-
tendieren promover y producir aqullas que no requieren evacuacin" 349.
Observamos que este emplazamiento es hecho a los que se crean in-
teresados, para hacerse parte en el procedimiento, como coadyuvantes del
recurrente o como coadyuvantes en la defensa del acto y consecuente-
mente, opositores a la solicitud. Por supuesto, en estos casos, no se trata
de una oportunidad para "contestar ninguna demanda", porque no hay tal
propiamente dicha, a pesar de lo afirmado por la Corte en alguna opor-
tunidad 350. Hay un recurso, s, pero contra un acto administrativo por lo
que en la oportunidad de comparecencia de los interesados, la "solicitud
de nulidad" puede contradecirse por cualquiera que tenga inters legtimo
en el sostenimiento del acto y no por un determinado "demandado" que
no lo hay. En este sentido hemos dicho que el acto administrativo puede
ser defendido y por ello es que hay contencin.
En todo caso, en este lapso de comparecencia los interesados pueden
oponer cuestiones previas o excepciones, incluso relacionadas Con la nad-
misibilidad del recurso, las cuales deben ser decididas en la sentencia de-
finitiva, a menos que el Juzgado de Sustanciacin o el Tribunal considere
que debe resolverlas previamente, en cuyo caso si fuere necesario abrir
una articulacin con arreglo al Cdigo de Procedimiento Civil 351.
En estos casos de juicios de nulidad contra actos administrativos de
efectos particulares los trminos de prueba empezarn a correr en la audien-
cia siguiente al vencimiento del lapso de comparecencia y sern de cinco
audiencias para promoverlas y de quince para evacuarlas, pudiendo el Tri-
bunal prorrogar este ltimo trmino por 15 das ms, cuando as 10 amerite la
naturaleza del caso. En estos casos, las reglas del Cdigo de Procedimiento
Civil respecto de los medios de prueba, admisin y evacuacin de las mis-
mas, regirn en este procedimiento en cuanto sean aplicables 352. En conse-
cuencia, las pruebas una vez promovidas, deben ser formalmente admitidas
por el Tribunal 353. Contra el auto de admisin de pruebas no hay apelacin;
sin embargo, contra el auto que niegue la admisin de alguna de ellas s
se admite apelacin, la cual se oir en ambos efectos 354.
349.
350.
351.
352.
353.
354.
276
Art. 126 lOCS].
CF, 30-7-57, G.F., N9 17, 1957, p. 57.
Art. 130 lOCS]. Este artculo remite al artculo 386 del Cdigo de Procedimiento
Civil de 1916 que tiene su equivalente en el artculo 607 del actual Cdigo de 1986.
Art. 127 lOCS].
Art. 398 ere
Art. 128 lOCS].
f. La relacin de la causa y los informes
En los casos de juicios de nulidad de actos administrativos de efectos
generales, una vez vencido el lapso de 60 das continuos de comparecen-
cia, promocin y evacuacin de pruebas, el Juez de Sustanciacin en los
Tribunales Colegiados debe devolver los autos a la Sala, y sta, en la au-
diencia siguiente al recibo del expediente, designar ponente 355 y se ini-
ciar el proceso de relacin de la causa, durante el cual deben orse in-
formes 356.
En el caso de los juicios de nulidad de los actos administrativos de
efectos particulares, si ya no hubiere pruebas por evacuar o cuando para
decidir el juicio basten las producidas por el recurrente, el Juzgado de Sus-
tanciacin devolver el expediente a la Sala, la cual continuar el procedi-
miento, designando ponente y fijando una de las cinco audiencias siguientes
para comenzar la relacin de la causa, durante la cual deben orse infor-
mes 357.
En ambos casos de juicios, el tribunal podr prescindir de la relacin
e informes para dictar sentencia definitiva, "cuando el asunto fuere de
mero derecho" 358, pero en realidad esta decisin slo podra adoptarse
cuando el juez, en el auto de admisin, decida no emplazar a los inte-
resados mediante carteles, o cuando publicados stos al vencerse los lapsos
de comparecencia, los interesados no hayan solicitado la apertura de la cau-
sa a pruebas por no haber indicado hechos a probar 359, o con posterioridad
no se hayan promovido pruebas.
En ambos tipos de juicio la relacin se hace privadamente y consiste
en el estudio individual del expediente y en el caso de Tribunales Colegia-
dos, en forma individual o colectiva por los Magistrados que formen la Cor-
te o Sala que est conociendo del asunto. La relacin comienza con una pri-
mera etapa de quince das continuos, al cabo de los cuales, en el primer
da hbil y a la hora que fije el Tribunal, tendr lugar el acto de Informes
por las partes. Realizado el acto de nfromes o consignados stos, correr
la segunda etapa de la relacin, que tendr una duracin de veinte audien-
cias. Slo por auto razonado podr el Tribunal o la Sala respectiva, prorro-
gar hasta por treinta das el trmino de la relacin, cuando el nmero de
pruebas de que se componga el expediente, la gravedad o complejidad del
355. Arrs. 117 y 63 LOes}.
356. Arts, 117 y 94, 95, 96 LOCS}.
357. Arts. 129 y 93, 94, 95 y 96 LOCS}.
358. Art. 135 LOCS}.
359. Art, 126 LOCS].
277
asunto u otras evidentes razones, as lo exijan. En todo caso, en el expe-
diente debe hacerse constar la fecha en que comience la relacin 360.
En cuanto a los informes, las partes pueden informar por escrito u
oralmente. En el primer caso, deben consignar sus informes en la fecha
fijada con tal fin o antes de la misma, si as lo prefieren. En el segundo;
lo deben notificar al Tribunal o a la Sala, con anticipacin. Sin embargo,
en una misma causa no puede informar oralmente ms de una persona por
cada parte, aunque sean varios los recurrentes o defensores del acto.
A! comenzar el acto de informes, el Presidente debe sealar a las
partes el tiempo de que disponen para informar; y de igual modo proceder
si los litigantes manifestaren su deseo de hacer uso del derecho de rplica
y contrarrplica. En todo caso, el Presidente puede declarar concluido el
trmino que se haya fijado para informar oralmente a quien en el acto de
informes infrinja las reglas que rigen la conducta de los litigantes en el
proceso 361.
Debe, por ltimo, sealarse que los informes constituyen la ltima ac-
tuacin de las partes en relacin con la materia litigiosa que sea objeto del
juicio o de la incidencia de que se trate. Por tanto, concluido el acto de
informes, no se permitir a las partes nuevos alegatos o pruebas relaciona-
das con dicha materia, salvo lo dispuesto en el artculo 514 del Cdigo
Civil, pero quienes hayan informado verbalmente pueden presentar conclu-
siones escritas dentro de los tres das siguientes 362.
g. La sentencia y sus efectos temporales
En los casos de juicios de nulidad de actos administrativos de efectos
generales, el artculo 118 de la Ley Orgnica expresamente prescribe que
"La Corte sentenciar dentro de los treinta das siguientes a la fecha de
conclusin de la relacin, a menos que la complejidad y naturaleza del asun-
to exija mayor trmino", con lo cual, en general, estos juicios tienen una
larga duracin, salvo en los casos en los cuales la Corte considere el asunto
de urgencia 363. En virtud del objeto de estos juicios, relativos a los actos
administrativos normativos (1os reglamentos, por ejemplo), la sentencia que
se dicte debe publicarse inmediatamente en la Gaceta Oficial de la Rep-
blica 364 y en el sumario de la misma debe indicarse con toda precisin, el
acto o disposicin anulado, si el recurso fuere declarado con lugar 365.
360. Art. 94 LOes].
361. Art. 95 LOes].
362. Art. 96 LOCS].
363. Art. 135 LOeS].
364. Art. 120 LOCS].
365. Art. 119 Loes].
278
En relacin a los juicios de nulidad de los actos administrativos de
efectos particulares, la Ley Orgnica no indica oportunidad precisa para
que se dicte la sentencia, la cual entonces deber dictarse en el lapso gene-
ral de sesenta das siguientes al vencimiento del lapso de relacin conforme
a la regla del artculo 515 del Cdigo de Procedimiento Civil.
En los juicios de nulidad contra los actos administrativos de efectos
particulares, hemos dicho, la pretensin del recurrente no necesariamente
est limitada a la anulacin del acto recurrido, sino que esa pretensin pue-
de estar acompaada de pretensiones de condena y amparo. Por ello, el ar-
tculo 131 de la Ley Orgnica establece que en su fallo definitivo, la Corte
adems de declarar si procede o no la nulidad del acto impugnado, "podr
de acuerdo con los trminos de la respectiva solicitud, condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en res-
ponsabilidad de la Administracin, as como disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la acti-
vidad administrativa".
Ahora bien, en particular, en relacin a la condena patrimonial que
pueda contener la sentencia, no estn establecidas en la ley medios especfi-
cos de ejecucin de las sentencias, salvo las de carcter sanconatoro-pecu-
niario respecto de los funcionarios que estando obligados a hacerlo, no aca-
taren "las rdenes" del Tribunal 366. En todo caso, si la condena es contra
la Repblica, rige el contenido del artculo 16 de la Ley Orgnica de la
Hacienda Pblica Nacional, que establece uno de los privilegios de la Re-
pblica en la forma siguiente:
"Los bienes, rentas y derechos o acciones pertenecientes a la Naci6n
no estn sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida
de ejecucin preventiva o definitiva. En consecuencia, los jueces que
conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan definiti-
vamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones, suspendern
en tal estado los juicios, sin decretar embargo, y notificarn al Ejecu-
tivo Nacional, para que se fijen por quienes corresponda, los trminos
en que ha de cumplirse 10 sentenciado".
En cuanto a las Municipalidades, sin embargo, debe destacarse la Itn-
portante innovacin contenida en el artculo 102 de la Ley Orgnica de R-
gimen Municipal, que prev medios de ejecucin de las sentencias, en la
forma siguiente:
"Artculo 102. Cuando el Municipio o el Distrito resultare condena-
do en juicio, el tribunal encargado de ejecutar la sentencia lo comu-
nicar al Alcalde, quien dentro del trmino sealado por el Tribunal,
366. Art. 174 Loes].
279
deber proponer al Concejo o Cabildo la forma y oportunidad de dar
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. El interesado, previa no-
tificacin, aprobar o rechazar la proposicn del Alcalde, y en este
ltimo caso, el Tribunal fijar otro plazo para presentar una nueva
proposicin. Si sta tampoco fuere aprobada por el interesado o el
Municipio no hubiere presentado alguna, el Tribunal determinar la
forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sen-
tencia, segn los procedimientos siguientes:
19 Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a peticin
de parte interesada, ordenar que se incluya el monto a pagar en la
partida respectiva en el prximo o prximos presupuestos, a cuyo efec-
to enviar al Alcalde copia certificada de lo actuado. El monto que
se ordene pagar, se cargar a una partida presupuestaria no imputa-
ble a programas.
El monto anual de dicha partida no exceder del cinco por cien-
to (5 %) de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o
Distrito.
Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida
prevista no fuere ejecutada, el Tribunal, a instancia de parte, ejecu-
tar la sentencia conforme al procedimiento ordinario pautado en el
Cdigo de Procedimiento Civil;
29 Si se tratare de entrega de bienes, el Tribunal pondr en
posesin de ellos a quien corresponda, pero si tales bienes estuvieren
afectados al uso pblico, a un servicio pblico o a actividades de uti-
lidad pblica prestados en forma directa por el Municipio, el Tribunal
acordar la fijacin del precio mediante peritos, en la forma estable-
cida en la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o So-
cial; y determinado el precio, ordenar su entrega a quien corresponda,
conforme a lo previsto en el numeral anterior. En este ltimo caso,
la fecha de la sentencia se equiparar a la fecha del Decreto de Ex-
propiacin".
Por ltimo, debe sealarse en cuanto a la posible condenatoria en
costas, que el artculo 10 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Na-
cional y el artculo 47 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica establecen como una de las prerrogativas procesales de la Rep-
blica el que no puede ser condenada en costas. En el mbito municipal, sin
embargo, como hemos mencionado, la condenatoria en costa contra los Mu-
nicipios procede en juicios de contenido patrimonial, cuando resulten total-
mente vencidos por sentencia definitivamente firme, en cuyo caso, el mon-
to de la condenatoria en costas no podr exceder del 10% del valor de la
demanda 367.
Por ltimo deben indicarse en cuanto a los efectos temporales de las
sentencias declaratorias de nulidad de los actos administrativos impugnados,
367. Art. 103 LORM.
280
tanto si se trata de actos de efectos generales como de actos de efectos par-
ticulares, que el juez contencioso-administrativo debe determinar en su sen-
tencia, en su caso, "los efectos de su decisin en el tiempo" 868, es decir, si
la anulacin tiene efectos ex nunc, es decir, pro futuro y, por tanto, es de
carcter constitutivo o si, al contrario, tiene efectos ex tune, es decir, pro
pretaerito y, por tanto, de carcter declarativo y retroactiva. Por supuesto,
en esta determinacin, la naturaleza del vicio del acto anulado es determi-
nante y si el vicio es de nulidad absoluta, y stos estn taxativamente enu-
merados en el artculo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Adminis-
trativos, como podran ser los actos nulos por violacin de derechos cons-
titucionales de acuerdo al artculo 46 de la Constitucin, los efectos de la
decisin judicial normalmente deberan ser ex tune, salvo que el juez, por
razones de seguridad jurdica, disponga otra cosa.
B. La secuencia procesal en las demandas contra los entes
pblicos
En el supuesto del proceso contencioso-administrativo de las deman-
das contra los entes pblicos, la situacin es distinta a la anteriormente des-
crita respecto al de anulacin, dada la pretensin de la demanda. En este
caso, el procedimiento se orienta por las normas del procedimiento ordina-
rio 869, aplicndose, bsicamente, el Cdigo de Procedimiento Civil salvo las
excepciones que, por va legal, estn establecidas en la Ley, entre las cuales
debe destacarse el auto de admisin o inadmisin previsto en el artculo 105
de la Ley Orgnica, y las normas establecidas en relacin a la actuacin de
la Administracin.
a. La demanda, la admisin y el emplazamiento
En cuanto a la demanda, rige lo establecido en los artculos 339 y 340
del Cdigo de Procedimiento Civil, y lo nico adicional que exige la Ley
Orgnica es que "junto con las demandas contra la Repblica", el deman-
dante debe consignar una copia simple de ellas y de los anexos que la acom-
paen, a los fines de la citacin al Procurador General de la Repblica 810.
La presentacin de la demanda puede verificarse a travs de un Tribunal
Civil por los demandantes no residenciados en el Area Metropolitana de
368. Ans, 119, 131 LOes].
369. Art. 103 LOeS].
370. Art. 104 LOeS]. El Tribunal entonces no tiene que ordenar la compulsa a que
se refiere el artculo 342 cpc.
281
Caracas cuando el Tribunal competente sea la Corte Suprema de Justicia
o la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo 371.
La admisin de la demanda debe ser decidida por el Juez o el Juzgado
de Sustanciacin en los Tribunales Colegiados, dentro de las tres audien-
cias siguientes al recibo de la demanda. La decisin de inadmsbldad, de-
bidamente motivada, "slo podr fundarse en alguna de las causales sea-
ladas en el artculo 84 o en la cosa juzgada 372.
Ahora bien, admitida la demanda, si sta es contra la Repblica, se
le citar en cabeza del Procurador General de la Repblica conforme a lo
establecido en el artculo 39 de la Ley Orgnica de la Procuradura Gene-
ral de la Repblica, la cual establece claramente la forma cmo esa citacin
debe hacerse, y cundo comienza a surtir efecto.
Con la citacin se remitir al Procurador la copia del libelo y de la
documentacin acompaada del mismo 373. De acuerdo a este artculo 39
de la Ley Orgnica de la Procuradura, desde la fecha de la entrega del
oficio de citacin al Procurador "comenzar a correr un lapso de 15 das
continuos, excluidos los feriados y los de vacaciones, a cuya terminacin se
considerar consumada la citacin de dicho funcionario", sin perjuicio de
la posibilidad que tiene de darse por citado en cualquier momento del refe-
rido lapso. En todo caso, una vez consumada la citacin, comienza a correr
el lapso de comparecencia que deber verificarse dentro de los 20 das si-
guientes dentro del cual se deben plantear las cuestiones previas o, en su
defecto, contestarse la demanda 374.
Otras normas especficas de carcter excepcional respecto al proceso
ordinario tambin estn establecidas en la propia Ley Orgnica de la Pro-
curadura General de la Repblica, la cual, en realidad lo que ha hecho es
recoger lo ya establecido hace muchos aos en el artculo 69 de la Ley Or-
gnica de la Hacienda Pblica Nacional. Tal es el supuesto, por ejemplo, de
la no comparecencia del Procurador a la contestacin de la demanda, en
cuyocaso, se estima dicha ausencia como un acto de contradiccin tcita de
la demanda, invirtindose, por tanto, el principio del Cdigo de Procedi-
miento Civil segn el cual la no comparecencia al acto de contestacin de
la demanda equivale a una confesin 375.
37l.
372.
373.
374.
375.
282
Att. 85 LOCS}.
Art. 105 LOCS]. En el Cdigo de Procedimiento Civil, la inadmisibilidad de
las demandas slo puede fundarse en que sea contraria al orden pblico, a las
buenas costumbres o a alguna disposicin expresa de la ley. Att. 341 CPC.
Art. 106 LOCS}.
Arts. 344, 346, 358, 359 ese
Art. 362 CPC.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, adems, establece
disposiciones especficas relativas a la reconvencin, la tercera y a cita de
garanta. En cuanto a la reconvencin, la Ley establece la posibilidad para
el Tribunal "a solicitud del representante de la Repblica, de fijar el acto
de la contestacin de la contrademanda para la vigsima audiencia, si apa-
rece de los autos que la reconvencin es independiente de la causa que
sirve de fundamento a la accin intentada" 376. En relacin a la tercera,
la ley prescribe que sta "no se admitir contra la Repblica sin haberse
agotado previamente la va administrativa" 377, y en cuanto a la cita en ga-
ranta a la Repblica, aun cuando deba procederse con arreglo a lo dispues-
to en el Cdigo de Procedimiento Civil, se citar al Procurador General de
la Repblica para la vigsima audiencia 378.
b . Las medidas preventivas y la etapa probatoria
En materia de medidas preventivas, hemos dicho, fundamentalmente
rige la disposicin del artculo 16 de la Ley Orgnica de la Hacienda Na-
cional cuyo encabezamiento seala que "los bienes, rentas y derechos o ac-
ciones, pertenecientes a la Nacin, no estn sujetos a embargo, secuestro
hipoteca o a ninguna otra medida de ejecucin preventiva o definitiva". Sin
embargo, el principio, de acuerdo a la ltima de las leyes citadas, se extien-
de a los bienes pertenecientes a particulares cuando estn afectados a un uso,
destino o servicio pblico. En estos casos, de acuerdo a la Ley, debe notifi-
carse a la Nacin para que adopte las medidas conducentes a asegurar la
continuidad del servicio pblico 379.
En todo caso, respecto al particular en juicio, rigen las disposiciones
del artculo 585 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil respecto a
las medidas preventivas que solicite la Administracin. En todo caso debe
tenerse en cuenta a este respecto que "no podr exigrsele caucin al Fisco
Nacional para una actuacin judicial", tal como establece el artculo 15 de
la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional y el artculo 45 de la Ley Org-
nica de la Procuradura General de la Repblica.
En materia de pruebas, de acuerdo al artculo 107 de la Ley Orgnica
de la Corte, "las reglas del Cdigo de Procedimiento Civil respecto de los
medios de prueba, admisin y evacuacin de las mismas, regirn en este pro-
cedimiento, con las limitaciones establecidas en esta Ley" 380.
376. Art. 106 LOCS).
377. Art. 106 LOCS}.
378. Art. 107 LOCS).
379. Art. 46 LOPGR.
380. Arrs. 89 a 91 LOCS}.
283
En todo caso, la apelacin contra los autos que nieguen la admisin de
alguna prueba deben ser odos en ambos efectos, y los que las admitan en
un solo efecto 381.
c. La relacin, los informes y las sentencias
La etapa de relacin e informes se rige por lo prescrito en los artculos
93 a 96 de la Ley Orgnica, ya comentados al hablar de la secuencia del
proceso contencioso de anulacin, la cual comenzar "cuando quede firme
el auto que declare inadmisible las pruebas, concluya la evacuacin de las
pruebas admitidas o termine el lapso de evacuacin 382.
En cuanto a la oportunidad para dictar sentencia, la Ley Orgnica no
establece ningn lapso y se limita a sealar "la Corte dictar sentencia una
vez concluidas sus deliberaciones sobre el caso" 383. Sin embargo, estimamos
que el artculo 515 del Cdigo de Procedimiento Civil es aplicable en re-
lacin a que la sentencia debe dictarse a los setenta das siguientes del ven-
cimiento del lapso de relacin.
En todo caso, son aplicables a los juicios de demandas contra los entes
pblicos, particularmente contra la Repblica, las normas comentadas sobre
costas y ejecucin de la sentencia contenidas en la Ley Orgnica de la Ha-
cienda Pblica Nacional y la Ley Orgnica de la Procuradura General de
la Repblica. En cuanto a los Municipios, sin embargo, rigen las normas
tambin comentadas establecidas en la materia en la Ley Orgnica de R-
gimen Municipal.
Debe sealarse en todo caso, que en materia de ejecucin de senten-
cias, el Cdigo de Procedimiento Civil de 1916 contena un captulo espe-
cial destinado a las "demandas en que tengan inters las rentas pblicas",
el cual se aplicaba, en particular, en los procedimientos de las demandas
contra la Repblica, los Estados y los Municipios. De acuerdo a dichas nor-
mas 384 en los supuestos de medidas de ejecucin, stas no podan dictarse
sobre bienes del Estado, y en tales casos, el Juez deba suspender la ejecu-
cin y notificar al ente pblico para que ste resolviera la forma cmo ha-
bra de cumplir la condena, en el caso de que se tratase de condena al pago
de sumas de dinero. Esta regulacin del Cdigo de Procedimiento Civil eli-
minada en la reforma de 1986, indudablemente que poda originar situa-
ciones injustas para el particular demandante, pues la forma y modalidad
381. Arts, 92 y 108 LOCS}.
382. Art. 109 LOCS}.
383. Art. 110 LOCS].
384. Arts. 681 y ss. CFC de 1916.
284
del pago de sumas de dinero quedaba entera y exclusivamente en manos del
rgano administrativo. En la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia
al contrario, se establecen, en sus artculos 173 y 174, algunas normas que
buscan corregir esta situacin a travs del otorgamiento al Juez contencioso-
administrativo, de poderes de sancin mediante multas, a los funcionarios
que por alguna razn no cumplan con las decisiones judiciales, o las cum-
plan en una forma evidentemente negligente. Debe advertirse, en todo caso,
que en el mbito municipal la situacin ha variado totalmente con las nor-
mas de la Ley Orgnica del Rgimen Municipal que dejan en manos del
juez, en definitiva, la determinacin del modo de ejecucin de la sentencia
de condena 385.
Como conclusin, puede decirse que en el procedimiento de las de-
mandas contra los entes pblicos rige, en principio, el Cdigo de Procedi-
miento Civil, salvo las excepciones previstas en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica y en la
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
C. Otros aspectos procesales de los juicios contencioso-
administrativos
a . La imposibilidad de la acumulacin de los juicios
contencioso-administrativos
Al constatar la distincin esencial entre los procedimientos contencio-
so-administrativos de anulacin de actos administrativos y el de las deman-
das contra los entes pblicos, resulta la imposibilidad de acumulacin de los
recursos que a ellos dan lugar. Ambos recursos no pueden acumularse por
tener los procedimientos esenciales distintos y la acumulacin acarreara la
inadmisibilidad 386. Sin embargo, ello no quiere decir que sea imposible so-
licitar una anulacin de un acto administrativo y, adems, una condena a
la Administracin.
Hemos dicho que las acciones contencioso-administrativas se clasifican
bsicamente en acciones contra los actos administrativos y demandas contra
los entes pblicos. Pues bien, cuando estas acciones, por ejemplo las que
contienen una pretensin de condena contra la Administracin por respon-
sabilidad contractual o extracontractual, son originadas por un acto admi-
nistrativo, la misma accin de declaratoria de nulidad del acto que origin
y origina el dao al recurrente conlleva una demanda en responsabilidad.
385. Are, 102 LORM.
386. Are, 84, 4
Q
LOes}.
285
En estos casos, la condenatoria pura y simplemente de pagar daos y perjui-
cios que se dictase contra la Administracin, no sera efectiva si se dejara
produciendo sus efectos al acto que caus el dao. Por otra parte, tambin
sera intil la instancia jurisdiccional si slo se pudiera anular el acto sin
tener el juez poder para condenar a la Administracin pecuniariamente.
Por ello es que las pretensiones de anulacin de actos administrativos pue-
den conllevar, en las oportunidades que sea necesario, pretensiones de con-
dena. Por tanto, cuando se trata de un recurso contencioso-administrativo
de anulacin, no slo es posible solicitar la declaratoria de nulidad en un
acto administrativo, como suceda antes de la Ley Orgnica de 1976 387,
sino que el juez, en su competencia de anulacin, puede adems pronun-
ciar decisiones condenatorias contra la Administracin, de cualquier espe-
cie. Por tanto, no slo puede anularse el acto que se impugna, sino que
puede condenarse a la Administracin.
En cambio, en el caso de las demandas contra la Repblica y otros
entes pblicos, la pretensin del demandante slo puede consistir en pre-
tensiones de condena y no puede en esas demandas y a travs de su proce-
dimiento especfico, solicitarse la nulidad de actos administrativos.
En esta forma la relacin entre los recursos contencioso-administrativos,
sus pretensiones y procedimientos fue completamente cambiada e invertida
con la Ley de 1976
388

b . El procedimiento de los recursos de interpretacin y

en los casos de recursos contra las conductas omisivas
Por ltimo, en cuanto a los procedimientos contencioso-administrati-
vos debe sealarse que la ley, en realidad, slo establece normas especficas
para el procedimiento contencioso-administrativo en relacin a dos acciones
especficas: las acciones de nulidad de actos administrativos, que rigen para
todos los procesos contencioso-administrativos contra los actos administrati-
vos; y las demandas contra los entes pblicos. Por tanto, respecto de los
recursos contencioso-administrativos de interpretacin y los recursos con-
tencioso-administrativos contra las conductas omisivas, no hay reglas pro-
cesales especficas. Rige, por tanto, el artculo 102 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia, el cual prescribe lo siguiente:
"Cuando ni en esta ley, ni en los Cdigos y otras leyes nacionales se
prevea un procedimiento especial a seguir, la Corte podr aplicar el que
juzgue ms conveniente de acuerdo con la naturaleza del caso".
387. Vase Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales . . . , cit. pp. 382-383.
388. Vase el rgimen anterior en Idem, pp. 382-383.
286
Esta norma, por tanto, ha llevado a los jueces contencios(}.adJ1linistra-
tivos en cada caso, a aplicar el procedimiento ms conveniente segn su
criterio, y as, por ejemplo, en materia de recursos contencios(}.adplinistra-
tivos contra las conductas omisivas, la Corte Suprema ha estillJado que el
ms conveniente para tramitarlo es "el destinado en dicha ley ala impug-
nacin de los actos administrativos de efectos particulares, adaptsdo desde
luego, a las peculiaridades del recurso por abstencin, entre ellas, la de los
efectos del mismo" 389.
D. El procedimiento en segunda instancia
La Ley Orgnica de la Corte Suprema' de Justicia regula expresamente
el procedimiento en segunda instancia, en el cual se establecennormas es-
peciales a las previstas en el Cdigo de Procedimiento Civil.
a. La apelacin y el recurso de hecho
La apelacin que procede contra las decisiones definitivas nO interlo-
cutorias conforme a lo prescrito en los artculos 288 y 289 del Cdigo de
Procedimiento Civil, debe intentarse en el trmino de cinco das estableci-
dos en dicho Cdigo 390.
La Ley Orgnica, en esta materia, slo prescribe normas especiales en
materia de recurso de hecho, al cual se destina el artculo 98, en el cual se
establece lo siguiente:
"Cuando proceda ante la' Corte el recurso de hecho, ste debe
nerse dentro de los trminos y en los casos establecidos en lOS cdigos
y leyes nacionales. Tambin puede interponerse dicho recurso cuando
el inferior se haya abstenido de hacer una consulta o de or lJDrecur-
so cuyo conocimiento corresponda a la Corte o cuando se abstenga de
enviar el expediente o las copias requeridas para decidirla
la apelaci6n u otro recurso. En el primero de estos casos,si la decisin
fuere desfavorable a los intereses de la Repblica, el fWtsO podr
interponerse dentro de los cinco das siguientes al vellcill1iento del
lapso de apelacin y, en el segundo, en el trmino de treinta das ms
el de la distancia, a contar de la fecha del fallo contra elcual proceda
la consulta o se haya interpuesto que el inferior se neg a <lI.
Aunque el recurso haya sido intentado sin el testimomo
sable para decidir, la Corte lo dar por introducido y tmnno
breve y perentorio dentro del cual deba presentarse aqul. Sin embar-
389. Vase sentencia CSJ-SPA 28285, ReviSl4 de D"8Cho PMblUo, N9 21. EjV, Ca-
nlCas, 1985, p. 175.
390 An. 298 CPC.
287
go, cuando el recurso haya sido intentado con el testimonio respectivo
o una vez que ste sea consignado, la Corte, con vista del mismo, sin
otra actuacin y sin citacin ni audiencias de parte alguna, declarar,
dentro de los cinco das hbiles siguientes, si hay o no lugar al recur-
so de hecho. Si lo declarare con lugar y el testimonio fuere bastante
para ello, entrar a conocer del fondo del asunto, oyendo previamente
a las partes. Por otra parte, si declarado con lugar el recurso no fuere
suficiente el testimonio para decidir sobre el asunto principal, la Corte
dispondr que se haga la consulta o se oiga la apelacin y solicitar
del inferior la remisin de los autos originales si sta fuere en ambos
efectos, o copia certificada de lo conducente si debe orse en uno solo,
a cuyo efecto le sealar un trmino, ms el de la distancia, si lo
hubiere.
En todo caso, cuando el fallo a que se refiere el recurso de hecho
no sea consultable, corresponde al recurrente solicitar del Tribunal que
lo haya dictado, las copias que considere necesarias para decidir la
apelacin. En cambio, si el fallo fuere consultable, la Corte, al decla-
rar con lugar el recurso, debe solicitar del Tribunal respectivo el ex-
pediente original del juicio o copia de las actuaciones requeridas para
decidir la consulta".
b . La formalizacin de la apelacum
Ahora bien, entre las normas especiales concernientes a la apelacin,
debe destacarse ante todo, la que prescribe la necesidad de formalizar la
apelacin, lo que vara sustancialmente el iter del procedimiento ordinario
de segunda instancia 391. En efecto, prescribe el artculo 162 de la Ley Or-
gnica que en la audiencia en que se d cuenta de un expediente enviado
a la Corte Primera o a la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema
en virtud de apelacin, se debe designar Ponente y se fijar la dcima au-
diencia para comenzar la relacin. Dentro de este trmino, el apelante debe
presentar escrito en el cual precise las razones de hecho y de derecho en
que se funde, y vencido ese trmino, corre otro de cinco audiencias para la
contestacin de la apelacin.
Esta formalizacin de la apelacin, es sin duda, una parte esencial
del procedimiento, pues, "si el apelante no presentare el escrito en el lap-
so indicado, se considerar que ha desistido de la apelacin", y as lo de-
clarar el Tribunal o la Corte, de oficio o a instancia de la otra parte 392.
En todo caso, cuando el asunto fuere de mero derecho, la vista de la
causa continuar inmediatamente despus de vencido el trmino para la
contestacin de la apelacin.
391. Arts. 516 y ss. CPe.
392. Art. 162 LOCS].
288
e . Casos de urgencia y de mero derecho
Debe sealarse que por expresa previsin del artculo 170 de la ley,
el Tribunal de segunda instancia podr hacer uso de la facultad que esta-
blece el artculo 135 de la Ley Orgnica 393, es decir, podr a solicitud de
parte o de oficio, reducir los plazos establecidos, si lo exige la urgencia
del caso, y proceder a sentenciar sin ms trmite, considerndose de ur-
gente decisin los conflictos que se susciten entre funcionarios u rganos
del Poder Pblico. En los casos de asuntos de mero derecho, el tribunal
puede dictar sentencias definitivas, sin relacin ni informes.
d . Las pruebas en segunda instancia
En segunda instancia slo se admitirn las pruebas de experticia, ins-
peccin ocular, juramentos, posiciones juradas e instrumentos pblicos o
privados, con las limitaciones establecidas en la Ley Orgnica 394.
Estas pruebas, cuando las partes en esta instancia las quieran hacer
valer, sern promovidas dentro de las cinco audiencias siguientes al ven-
cimiento del plazo .sealado para la contestacin de la apelacin, y sobre
su admisin de debe pronunciar el Juzgado de Sustanciacin, dentro de
las tres audiencias siguientes a contar del recibo del expediente que, con
tal fin, le pasar la Corte o la Sala 395.
Una vez ejecutoriado el auto sobre admisin de pruebas, debe correr
un lapso de quince das, prorrogables por un perodo igual ms el trmino
de distancia, dentro del cual se evacuarn las que hayan sido admitidas
o las que el Juzgado de Sustanciacin haya ordenado de oficio 396 de acuerdo
a los poderes inquisitivos a que se refiere el artculo 129 de la Ley.
Debe sealarse que de acuerdo a la Ley, una vez ejecutoriado el
auto sobre admisin de pruebas, si las admitidas no exigen evacuacin; y
al vencimiento del lapso de promocin, si las partes no hubiesen promovido
pruebas, ni el Tribunal hubiere ordenado de oficio la evacuacin de ellas,
la vista de la causa continuar inmediatamente 391.
393.
394.
395.
396.
397.
La Gacela Oficial, NQ 1.893 de .30-7-76 donde est publicada la Ley Orgnica en
realidad remire al artculo 137, pero ello es evidenremenre un error de copia. La
remisin correcta es al artculo 135 como se desprende del texto del Informe de la
Comisin de Polrica Interior de la Cmara de Diputados del Congreso sobre la Ley
Orgnica de 16676. Vase en el libro editado por el Insriruro de Derecho P-
. blico, El control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en Venezuela, Caracas, 1979.
p. 557.
Art. 164 LOCS}.
Art. 163 LOCS}.
Art. 165 LOCS}.
Art. 167 LOCS}.
289
,
e . La relacin, los informes y la sentencia
Ahora bien, cuando quede firme el auto que declare inadmisible las
pruebas, concluya la evacuacin de las pruebas admitidas o termine el lapso
de evacuacin, el Juez de Sustanciacin devolver el expediente a la Corte o
Sala, la cual fijar la dcima audiencia para el acto de informes 898.
Por ltimo de acuerdo a la Ley Orgnica concluido el acto de infor-
mes, durante el cual las partes podrn usar del derecho de rplica y con-
trarrplica, la causa entrar en estado de sentencia 399, la cual debe dictar-
se dentro de los sesenta das despus del acto de informes 400.
f . Los casos de consultas
Hemos sealado que de acuerdo COn lo establecido en el artculo 43
de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, se debe
consultar con el Tribunal Superior, "toda sentencia definitiva dictada en
juicio en que sea parte la Repblica". Por tanto, en los casos en los cuales
ninguna de las partes haya apelado de una decisin pero el expediente suba
a la Corte por va de consulta, se debe proceder de inmediato a la vista de
la causa, sin la intervencin de aqullas. En tales casos, la Corte, suma-
riamente, debe confirmar, reformar, o revocar el fallo consultado401.
398. Art. 166 tocsj,
399. Art. 168 tocsj.
400. Art. 521 cpe.
401. Art. 169 lOeS). De igual modo debe proceder el Tribunal Superior, con audiencia
de las partes, cuando la apelacin verse sobre medidas preventivas.
290