REGULARIZAO FUNDIRIA DE INTERESSE SOCIAL.

NOVOS RUMOS DA ORDEM JURDICA BRASILEIRA.

UNIVERSALIZAO DO ACESSO MORADIA DIGNA







Os projetos e os expressivos investimentos pblicos no campo
da regularizao fundiria de interesse social voltados para as
comunidades rurais e urbanas hipossuficientes devem ser
acompanhados de legislaes avanadas, aptas a garantir
plena funcionalizao ao instituto jurdico da propriedade e a
funo social da cidade, o que se concebe a partir da
modernizao e concreta aplicao dos novos instrumentos de
regularizao fundiria, visando a dar efetividade ao direito
moradia digna.

Hoje, pode-se evocar os novos rumos do direito brasileiro,
prdigo na recepo de instrumentos coletivos de
regularizao fundiria de interesse social, criados a partir da
necessidade da acelerao e do aperfeioamento desse
processo, que visa incluso de milhares de comunidades
informais brasileiras na cidade formal, concebida na metfora
mdica como sadia, inserindo as famlias destinatrias da
titulao nos ambientes jurdico e creditcio, como
abordaremos no final desta interveno, sendo importante
registrar a existncia de mais de mil comunidades informais
apenas na cidade do Rio de Janeiro.

Em linha de princpio, de se considerar a tendncia atual
desse novo arcabouo jurdico previsto para a regularizao
fundiria de interesse social, tambm dirigido no sentido da
desjudicializao dos procedimentos, conduzindo-a para a
esfera da administrao pblica, deslocando-a, como
conseqncia, da esfera do judicirio.

Os novos rumos dessa tendncia, na mesma dico da
universalizao do acesso ao direito social e coletivo
moradia e a desjudicializao de procedimentos devem
simplificar o processo de regularizao fundiria, antes ainda
mais complexo e prolongado, levando os beneficirios da
titulao a imediata insero de suas moradias na cidade
formal, desde que efetivamente desenvolvidos projetos
interinstitucionais e aes conjuntas e harmnicas entre todos
os rgos responsveis pela realizao dos procedimentos
inerentes ao processo de regularizao fundiria de interesse
social, enfatizando constituir dever do Estado a promoo de
polticas pblicas socialmente ativas.

Aperfeioada, a regularizao fundiria consiste no conjunto
de medidas jurdicas, sociais, ambientais, urbansticas, de
sustentabilidade dirigidas no sentido da consolidao de
comunidades urbanas e rurais hipossuficientes existentes nas
cidades, deixando de lado antiga tendncia da dimenso
exclusivamente jurdica conferida ao tema, porque hoje a
regularizao fundiria sempre permeada por outras
polticas pblicas, por exigncias de licenciamentos ambiental
e urbanstico, no raro aplicada tambm como continuidade
da etnia e de tradies e culturas, na concepo de
distribuio de benefcios para todos.

Seguem alguns institutos jurdicos aplicveis no campo da
regularizao fundiria de interesse social, alguns antigos e
outros recentes, destacando-se sempre a linha de corte das
categorias de imveis pblicos e privados.


IMVEIS DE PROPRIEDADE DE PARTICULAR

1. usucapio

Os bens imveis de propriedade de particular
so passveis de usucapio, modo de aquisio originrio da
propriedade individual ou coletiva, prevista na Carta Poltica
de 1988 (usucapio especial urbano), no Cdigo Civil
(usucapio ordinrio e extraordinrio), na Lei n 6.969/81 e
no art. 191 da Constituio da Repblica (usucapio especial
rural) e na Lei n 10.257/2001 - Estatuto da Cidade
(modalidade coletiva da aquisio da propriedade pela
usucapio). A citada Lei n 10.257/2001 reproduz uma
legislao moderna e que repe em novos contornos os
debates acerca dos conceitos de cidade sustentvel e de sua
gesto democrtica, definidores do processo da
universalizao do direito cidade formal e moradia social,
destacando-se a regularizao fundiria na modalidade de
aquisio coletiva da propriedade, no se deixando escapar,
tambm nessa concepo de moradia social, a MP 459/2009,
convertida na Lei 11.977, de 07 de julho de 2009, nomeada
Minha Casa, Minha Vida, legislao que ser tratada
oportunamente.

a) anlise do instituto meio de aquisio originrio da
propriedade ou de outro direito real sobre a coisa alheia, o
que se d mediante o registro de sentena oriunda de ao
judicial de usucapio no cartrio de registro de imveis
competente, em se tratando de bem imvel.

Requisitos da usucapio tradicional -
posse, em princpio originria, ininterrupta, contnua e sem
oposio formal, exercida com inteno de dono (requisito
subjetivo), nos prazos estabelecidos nas legislaes
retromencionadas - cinco, dez, quinze ou vinte anos. Tais
requisitos so inerentes a usucapio ordinria e extraordinria
do Cdigo Civil. Apenas trataremos adiante dos requisitos
especficos da usucapio especial nas modalidades individual
e coletiva de aquisio de imvel urbano, trazidos pela nova
legislao. Remisso: Vide arts. 5, XXIII, 183 e 191 da
CRFB, 1.238 a 1.242 do novo Cdigo Civil, 164 a 166 da Lei
n 6.015/73, Lei n 4.505/64, 10 da Lei n 10.257/2001, 941
a 945 do Cdigo de Processo Civil, Lei n 6.969/81, Smulas
237, 263, 340 e 391 do STF e Smula 11 do STJ.

modalidades e prazos usucapio
ordinrio dez e cinco anos (art. 1.242 e 1.242 pargrafo
nico do novo C. C);
usucapio
ordinrio entre presentes - dez anos (art. 551 do C. C.);
usucapio ordinrio entre
ausentes - quinze anos (art. 551 do C. C.);
usucapio extraordinrio -
vinte anos, quinze e dez anos - (arts. 550 do CC e 1.238 e
1.238 pargrafo nico do novo CC);
usucapio especial rural -
cinco anos - (Lei n 6.969/81, art. 191 da CRFB e 1.239 do
novo C.C.);
usucapio especial urbano -
reas com superfcie at 250m - cinco anos (CRFB, art. 183
e art. 1.240 do novo CC);
usucapio da concesso de
uso - cinco anos (CRFB, art. 183, pargrafo nico);

usucapio especial coletiva -
reas com superfcie superior a 250m, objeto de composse
cinco anos (Lei 10.257/2001, art. 10). Quanto aos prazos, o
novo Cdigo Civil reduziu, portanto, o prazo da chamada
usucapio extraordinria (que independe de ttulo e boa-f)
de vinte para quinze anos, estabelecendo o prazo de dez anos
se o usucapiente utilizar o imvel para fins de moradia
habitual (imvel urbano) ou se tiver realizado obras ou
servios de carter produtivo (imvel rural). Serve, pois, a
reduo do prazo prescricional para dez anos, para motivar o
possuidor a dar destinao social ao bem, mandamento da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, utilizando-o
para moradia ou meio de produo (art. 1.238 e pargrafo
nico do novo Cdigo Civil). Valendo-se de idntica
concepo, em se tratando da chamada usucapio ordinria,
modalidade que exige os requisitos da boa-f e do justo ttulo,
a inovao trazida no pargrafo nico do art. 1.242 do novo
Cdigo Civil consiste na reduo do prazo para cinco anos, se
o possuidor adquirir o imvel onerosamente e no obteve o
seu regular registro no cartrio imobilirio, tendo em vista o
cancelamento da transcrio. Assim, somado a essa
circunstncia o fato de possuir o imvel para sua moradia ou
nele tiver realizado investimentos de interesse social e
econmico, poder o possuidor valer-se do prazo qinqenal
para adquirir a propriedade do bem.

b) usucapio - evitamento de despesas
para o errio. Este instrumento de regularizao fundiria
importa no evitamento de despesas para o errio, porque
afasta o pagamento das verbas indenizatrias decorrentes dos
procedimentos expropriatrios. Com a desapropriao
concluda, torna-se pblico o imvel, como abordaremos no
captulo especfico, e a regularizao definitiva das moradias
d-se pela concesso ou pela doao.

c) usucapio - interverso do ttulo da
posse. Interverso, do verbo interverter, a modificao do
ttulo (carter) da posse. Como regra, a posse passvel de
usucapio a originria. Contudo, admite-se, como
excepcionalidade, posse derivada de relao jurdica
precedente transformar-se em posse originria. Ex: imvel
objeto de locao abandonado pelo proprietrio locador,
deixando o mesmo de exercer o direito subjetivo de exigir do
locatrio a relao de contraposio consistente no dever
jurdico de pagar os alugueres. Identificado o tormentoso
momento da modificao do ttulo da posse, ou seja, a sua
transformao de posse derivada de contrato de locao em
posse originria, tem-se por iniciado o prazo da prescrio
aquisitiva. Recente acrdo do Superior Tribunal de Justia,
apreciando o Recurso Especial n 154.733, ao adotar o
ensinamento da melhor doutrina, entendera nada impedir que
o carter da posse se modifique, possibilitando, com isso, ao
locatrio, ajuizar ao de usucapio para ter reconhecida sua
propriedade sobre imvel abandonado pelo locador.

d) usucapio - converso do detentor em
possuidor (pargrafo nico do art. 1198 do Novo
Cdigo Civil Brasileiro). Detentor, tambm chamado de
fmulo ou servidor da posse a pessoa que exerce a posse
em nome do possuidor, tendo relao de subordinao
jurdica para com aquele. No pode, em princpio, socorrer-se
da usucapio porque no possuidor, e sim mero detentor da
posse. Temos as situaes clssicas do caseiro de um stio,
dentre outras. Trata-se, pela parte final do citado dispositivo,
de presuno apenas relativa, de vez que a partir da vigncia
da norma em comento poder provar, o detentor da posse, a
mudana do ttulo de sua apropriao. Esta espcie de
interverso relevantssima no mbito da posse porque alm
de conferir proteo interdital ao possuidor, antes detentor
sem defesa possessria, d incio ao prazo para a aquisio
da propriedade pela usucapio. semelhana da interverso
do ttulo da posse, a tormentosa questo acerca do momento
da referida mutao da qualidade jurdica de detentor para
possuidor nos remete para a prova. A doutrina jurdica e os
tribunais estabelecero os critrios indicadores do momento
em que efetivamente ocorrer tal converso. Em sntese, o
detentor, convertido em possuidor, pode valer-se da ao de
usucapio destinada aquisio da propriedade, bem assim
como da proteo possessria contra terceiros que a moleste.

e) usucapio - modalidade coletiva.
Originria da Lei n 10.257/2001, a usucapio coletiva urbana
regulamenta o art. 183 da CRFB, conferindo-lhe efetividade.
Foroso considerar que essa legislao recepciona conquista
originada com a presso popular do Movimento Nacional da
Reforma Urbana na Constituinte de 1987/88, inserindo o
direito a funo social da propriedade, nomeada pela doutrina
jurdica de funcionalizao do instituto jurdico da
propriedade, e o direito cidade na Constituio da Repblica
(artigos 182 e 183). Setores da sociedade civil mantiveram a
mobilizao no sentido da aprovao do chamado Estatuto da
Cidade, que contempla fundamentais instrumentos jurdicos,
sociais, polticos e urbansticos que esperamos no se percam
na abstrao da juridicidade formal, devendo ser
concretamente aplicados pelos rgos das esferas
governamentais, como ocorre na esfera das competncias do
Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de Janeiro
ITERJ.

f) usucapio modalidade coletiva -
cooperao tcnica interinstitucional. Imperioso, pois,
para dar-se efetividade as normas contidas no Estatuto da
Cidade, o estabelecimento de parcerias institucionais a serem
firmadas entre os rgos competentes das Administraes
Pblicas e/ou pelas entidades que se responsabilizem pelos
trabalhos fsicos (topografia - elaborao de plantas e
memoriais descritivos, providncias prvias ao processo de
regularizao fundiria de interesse social) e a Defensoria
Pblica Geral do Estado, rgo com assento constitucional
para patrocinar os interesses das comunidades organizadas
em torno de Associaes de Moradores, com vistas ao
ajuizamento, em seu nome, da ao declaratria de
propriedade coletiva ou da formulao de pedidos
administrativos de usucapio, nas modalidades individual e
coletiva.

g) usucapio - requisitos objetivos da
usucapio especial urbana (art. 183 da CRFB):
. ser possuidor de lote urbano particular h
mais de cinco anos ininterruptamente, com superfcie no
superior a 250m, podendo somar o tempo de sua posse com
a de seu antecessor;
. utilizar o lote para sua moradia ou de seus
familiares;
. no ser o usucapiente proprietrio de outro
imvel urbano ou rural;
. no sofrer oposio formal a sua posse
(requisito da oposio).

h) usucapio requisitos objetivos da
usucapio coletiva:
. rea urbana em estado de composse com
superfcie mesmo superior a 250m, ocupada por populao
hipossuficiente com a finalidade de moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel ou
muito difcil a identificao das parcelas ocupadas por cada
possuidor;
. no ser o usucapiente proprietrio de outro
imvel urbano ou rural;
. o possuidor poder acrescentar o tempo de
sua posse posse de seu antecessor para efeito de contagem
do prazo.

Importante enfatizar que para a consecuo
dessa atividade finalstica, a titulao judicial ou
administrativa dos moradores, so realizados trabalhos de
campo e de escritrio, expressados na realizao de cadastros
fsico e socioeconmicos pelo Instituto de Terras e Cartografia
do Estado do Rio de Janeiro, que ajustou convnio de
cooperao tcnica interinstitucional com a Defensoria
Pblica, como se disse, rgo incumbido de requerer judicial
ou administrativamente as aes de usucapio. Nessa esteira,
o produto do trabalho produzido pelo ITERJ e formalmente
remetido Defensoria Pblica, com a atestao do cadastro e
do preenchimento dos requisitos da usucapio.


i) usucapio aspectos processuais da
ao de usucapio especial coletiva:
. a usucapio especial coletiva de imvel
urbano ser declarada mediante sentena vlida para registro
no cartrio de registro de imveis, podendo a usucapio
tambm ser invocada como matria de defesa;
. o Juiz atribuir, na sentena, idntica frao
ideal de terreno a cada possuidor, possibilitada a hiptese da
homologao de acordo escrito entre os compossuidores,
futuros condminos, ajustando fraes ideais diferenciadas;
. o condomnio especial constitudo a partir do
registro da sentena indivisvel. Somente ser extinto, o
condomnio, por deliberao tomada por dois teros dos
condminos e se realizadas obras de urbanizao aps sua
constituio;
. sobrestamento das aes de posse e
petitrias propostas relativamente ao imvel usucapiendo se
pendente ao de usucapio especial urbana individual ou
coletiva;
. legitimidade da associao de moradores
para a propositura da ao de usucapio especial urbana
coletiva, desde que regularmente constituda e
expressamente autorizada pelos associados como substituto
processual dos moradores;
. o possuidor faz jus a assistncia judiciria
gratuita, assim como gratuitos os atos praticados pelo
cartrio de registro de imveis;
. procedimento sumrio e interveno
obrigatria do Ministrio Pblico previstos para essa
modalidade de ao, na qualidade de custus legis;
. as sentenas, nas aes de usucapio
especial coletiva, independero da regularizao do
parcelamento do solo e das moradias, embora entendamos
fundamental que as dimenses registrarias e urbansticas se
agreguem ao processo.

j) usucapio - crticas usucapio
especial urbana e coletiva:
. retroatividade da norma - Dissentimos
frontalmente do entendimento segundo o qual essa
modalidade de usucapio coletiva recepciona a hiptese da
retroatividade, por contemplar instituto jurdico novo. Assim,
esse equivocado entendimento sinaliza no sentido de que
apenas aps cinco anos da vigncia da Lei n 10.257, de 10
de outubro de 2001, poder-se-ia ajuizar a ao de usucapio
urbana coletiva. toda evidncia que o mencionado diploma
legal apenas regulamentador do art. 183 da CRFB, sendo,
pois, hiptese de aplicao e vigncia imediata da norma.
Esse entendimento tem sido pacificado na doutrina jurdica e
nas decises judiciais.

. inconstitucionalidade. Outra insubsistente
crtica ao instituto a suposta inconstitucionalidade do art. 10
da Lei 10.257/2001. Sustentam tais crticos que a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil estabelece a
superfcie mxima de 250m para tornar o imvel passvel de
usucapio. A norma constitucional de exceo, segundo lhes
parecem, desautoriza a hiptese de uma norma infra-
constitucional, ou seja, a Lei 10.257/2001, estender a
superfcie de 250 m2, estabelecida pela Constituio da
Repblica, para dimenses ilimitadas. Contudo, a Lei
10.257/2001 cria a situao jurdica de composse (vrios
possuidores da mesma rea), e no de posse individual,
sendo correto admitir que a frao ideal do terreno de cada
possuidor no poder apresentar superfcie superior a 250m.

. incentivo pra as ocupaes coletivas.
Entende esse segmento de crticos, que o 4 do art. 10 da
Lei n 10.257/2001 possibilita antever que a modalidade
coletiva da usucapio incentivaria ocupaes multifamiliares
de reas como meio de se projetar assentamentos, sem
observncia dos parmetros urbansticos previstos para a
rea. As ocupaes coletivas so situaes que independem
do direito formal para incentiv-las. Dentre outras situaes
que parecem motiv-las a do dficit habitacional. Pesquisas
revelam ser o Brasil o segundo pas do mundo com maior
concentrao da propriedade da terra. E vai alm: o Estado
do Rio de Janeiro dentre as unidades federativas o que
apresenta a maior taxa de populao urbana - 95,5% vivem
nas cidades e apenas 4,5% vivem no campo.

- usucapio - desnecessidade da exibio
de certides dos compossuidores. Como vimos acima,
constitui requisito da usucapio a prova da ausncia de
oposio posse daquele que pretende a aquisio individual
ou coletiva do imvel. Com efeito, para demonstrar o
preenchimento desse requisito o usucapiente apresenta
certido negativa do cartrio do distribuidor judicial como
verificao da afirmao de no figurar na polaridade passiva
de aes de posse ou petitria relacionadas com o imvel
usucapiendo. Na modalidade coletiva de usucapio, em
especial na ajuizada pela Associao de Moradores, tais
certides seriam dispensveis sob pena de inviabilizar esse
instrumento de regularizao fundiria de interesse social.
No se perca de vista, ainda, que a Lei 10.257/2001, no seu
art. 4, inciso V, expressamente confere contedo jurdico,
social e poltico aos instrumentos de regularizao fundiria e
urbanstica. Assim, por tratar-se de instrumento poltico
afigura-se perfeitamente factvel a inverso do nus da prova,
transferindo-se para o ru da ao de usucapio a
necessidade de provar a interrupo do prazo da prescrio
aquisitiva (usucapio). Ademais, documentos sediados em
procedimentos administrativos nos rgos onde a comunidade
reivindica a regularizao fundiria do assentamento, bem
assim a realizao de providncias administrativas, como
vistorias realizadas no assentamento, podem, ainda,
comprovar a inocorrncia da oposio a posse dos
usucapientes.

2 - Desapropriao

a) desapropriao - legislao - Decreto-lei
3.365/41 (utilidade pblica), Lei 4.132/62 (interesse social) e
Decreto 95.715/88 (reforma agrria);

b) desapropriao anlise do instituto.
nus imposto pelo poder pblico ao direito de propriedade,
consistente no perdimento do bem, mediante a paga de justa
e prvia indenizao em dinheiro ou em ttulos da dvida
pblica (imvel urbano) ou em ttulos da dvida agrria
(imvel rural).

c) desapropriao - utilizao adequada
do instituto. Este instrumento de regularizao fundiria se
revela recomendvel para fins de evitar desapossamentos
multifamiliares em assentamentos consolidados, geradores de
aguda tenso social ou para arrecadao de reas destinadas
implantao de projetos habitacionais populares. O decreto
expropriatrio no tem densidade jurdica para transferir a
posse ou a propriedade para o poder expropriante, necessrio
o ajuizamento da ao de desapropriao e o pagamento da
justa e prvia indenizao. No raro so expedidos decretos
que perdem sua aptido ou eficcia jurdica pelo no
aforamento da ao expropriatria nos prazos legais dois ou
cinco anos.

d) desapropriao - desvio de finalidade
da administrao. Desapropriaes incidentes sobre reas
ocupadas por populao de baixa renda e passveis de
usucapio importam em desvio de finalidade da Administrao
Pblica. Isto porque, com o advento da usucapio, mesmo
ainda no declarada judicialmente, o poder expropriante
contemplaria pretenso proprietrio que perdera a propriedade
do imvel pela usucapio, retirando, com isso, a possibilidade
da declarao da propriedade em favor dos possuidores,
apenas ainda no declarados por deciso judicial ou
administrativa como proprietrios. Neste caso, a
desapropriao, com mais rigor ainda, constituiria em
malversao de verba pblica, longe de representar um nus
imposto ao direito de propriedade, porm a sua perpetuao
pela garantia da renda fundiria, o que se d com o
pagamento da verba indenizatria decorrente da medida
expropriatria a proprietrio ficto.

e) desapropriao vultoso custo para o
poder expropriante
. juros compensatrios - 12% ao ano - visa a
compensar perdas em imveis produtivos expropriados
(lucros cessantes);
. juros moratrios - atraso no pagamento de
verba indenizatria - 6% ao ano, admitida a cumulao;
. correo monetria, mesmo critrio adotado
pelo STJ e STF para clculos do FGTS;
. honorrios - fixao pela diferena entre o
valor de oferta e o fixado como verba indenizatria (de
imisso na posse at o trnsito em julgado da sentena). H,
ainda, custas processuais e honorrios de perito judicial.

f) desapropriao - transcrio imobiliria
de projetos populares. A Lei 9.785/99 introduziu
modificao na Lei de Registros Pblicos, permitindo a
transcrio imobiliria de projetos populares a partir da
imisso na posse. Portanto, mesmo com a imisso provisria
da posse conferida pelo judicirio ao poder expropriante, este
poder realizar as providncias prvias para a regularizao
fundiria de interesse social, antes mesmo da aquisio da
propriedade do imvel pela desapropriao.

g) expropriao coletiva privada da
propriedade ( 4 do art. 1.228 do novo Cdigo Civil).
Inova o Cdigo Civil ao prever a possibilidade da
desapropriao de rea de ocupao consolidada. Este novel
instituto se assemelha usucapio coletiva prevista no art. 10
do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) dela se distinguindo
porque o indigitado pargrafo quarto apenas estabelece que o
proprietrio ficar privado do bem se os possuidores
demonstrarem que a ocupao quinquenal de relevante
interesse social ou econmico. Embora o instituto da
desapropriao indique a interveno do Estado na
propriedade privada, com a pena de perdimento do bem
mediante o pagamento de uma justa e prvia indenizao em
dinheiro (art. 5, XXIV, da CRFB), justifica-se aqui a
terminologia desapropriao privada, porque o pargrafo
quinto prev a fixao judicial de uma justa indenizao em
dinheiro a ser paga ao proprietrio. semelhana do que
ocorre na desapropriao pblica, uma vez indenizado o
proprietrio os possuidores estaro autorizados a registrar o
imvel em seu nome, mediante carta de sentena expedida
para tal fim, configurando instrumento hbil para a aquisio
coletiva da propriedade, a ser utilizado por assentamentos
envolvidos com demandas judiciais em curso, afastando ainda
conflitos coletivos que decorrem da disputa pela posse da
terra. Isto, contudo, no afasta a possibilidade de o Estado
deflagrar procedimentos expropriatrios incidentes sobre
reas destinadas para assentamentos hipossuficientes.

h) desapropriao - indenizao mediante
pagamento com ttulo da dvida pblica (art. 8 da Lei
10.257/2001).

Outra novidade. O proprietrio urbano,
notificado pelo Municpio para cumprir a obrigao de
parcelamento, edificao ou utilizao do imvel, decorridos
cinco anos de cobrana do IPTU progressivo, poder ficar
privado do bem mediante pagamento da indenizao em
ttulos da dvida pblica, quebrando a regra da prvia
indenizao de imvel urbano em dinheiro. O aproveitamento
do imvel, ento desprovido de destinao social pelo
proprietrio urbano, aps incorporado ao patrimnio pblico
poder ser destinado para projetos de regularizao fundiria
de interesse social ou de habitao popular.

3 Negociao ou execuo do
proprietrio devedor de tributos doao ou dao em
pagamento e adjudicao compulsria

No raro o proprietrio de imvel ocupado por
populao de baixa renda devedor de tributos municipais,
estaduais e federais. Esta circunstncia viabiliza tratativas de
negociao entre o poder pblico credor e o proprietrio
devedor, podendo resultar na aquisio do bem a ttulo de
dao em pagamento ou de adjudicao compulsria.

Nos imveis objeto de ocupaes consolidadas
dar-se-ia a regularizao fundiria, pelo poder pblico
arrecadador. Os livres de ocupao, doados ou dados em
pagamento destinar-se-iam implantao de projetos
habitacionais populares. Na impossibilidade de negociao,
tem-se a alternativa da execuo e a conseqente
adjudicao compulsria do bem.

4 Mediao dos conflitos coletivos com a
intervenincia de rgos pblicos e da Defensoria
Pblica aquisio do bem


Experimentamos, no ITERJ, hipteses
concretas de composio judicial ou extrajudicial de conflitos
coletivos, resultando na aquisio de reas de particular pelas
famlias nelas assentadas. Foroso convir que imveis em
tais situaes perdem o seu valor de mercado, podendo o
preo ser parcelado em prestaes diludas entre os
moradores. Esta alternativa de regularizao fundiria
aplicada em espcie de propriedade morta afasta quaisquer
nus para o errio estadual, semelhana da usucapio,
como vimos. A partir do registro da sentena homologatria
ou do instrumento de transao extrajudiciria, fica
constitudo um condomnio especial indivisvel.

5 Proposta alternativa. Reconhecimento
oficial da existncia de assentamento popular.
Titulao provisria

Inviabilizada a adoo desses mecanismos de
regularizao fundiria de interesse social, tem-se como
proposta alternativa a presena do poder pblico nos
assentamentos informais, quer contribuindo para o seu
reconhecimento e das benfeitorias edificadas pelos
moradores, quer, enfim, para dot-los de infraestrutura. Tais
providncias, a par da dimenso social expressada na
possibilidade de realizao de infraestrutura bsica ou
complementar, valem para municiar os moradores em aes
contra eles aforadas, diante da outorga de documentos
oficiais e comprobatrios de posse.

Outro aspecto que pode ser evocado a titulao
provisria, conferida antes de concludos todas as etapas
inerentes ao processo de regularizao fundiria, quando,
ento, dar-se-ia a titulao definitiva, matria que merece
abordagem especfica.


6 Regularizao de loteamentos
irregulares e clandestinos

Em brevssima abordagem, os loteamentos
considerados irregulares, promovidos por loteadores
particulares, apresentam duas ordens de irregularidades: a
registrria e a urbanstica. Apenas para distingui-los dos
clandestinos, os mesmos no possuem qualquer referncia
oficial na municipalidade. De fcil percepo, os loteamentos
clandestinos se desenvolvem, sobretudo, em reas que
apresentam situao de irregularidade ou mesmo em reas
de terceiros.

Na hiptese de venda de lotes em loteamentos
irregulares ou clandestinos, incumbem ao Ministrio Pblico,
Associao de Moradores e ao Municpio, tambm legitimado
para atuar no interesse difuso da comunidade de adquirentes
de lotes, notificar o loteador faltoso assinando-lhe prazo para
sua concluso, sob pena de no o fazendo, ficar
impossibilitado de vender ou prometer vender os lotes.
Notifica-se, ainda, a Associao de Moradores para que o
adquirente de lote suspenda o pagamento das prestaes
diretamente efetuado pelos adquirentes ao loteador faltoso.

Concludo o loteamento pela municipalidade,
com a transcrio imobiliria e respectiva urbanizao, esta
se legitima para exigir do loteador inadimplente o
ressarcimento do custo despendido com a regularizao que
se lhe incumbia.

Acresa-se, para inibir a venda de lotes em
loteamentos inexecutados, a Lei Federal 6.766/79 tipifica
como crime essa conduta do loteador faltoso, podendo a
notcia criminal ser diretamente apresentada ao Ministrio
Pblico para o oferecimento da denncia, bastando que o
requerimento apresentado esteja devidamente instrudo com
a prova inequvoca da conduta delituosa em referncia.

Pontue-se ainda sobre o tema, na hiptese de
loteamentos irregulares inscritos no Ncleo de Regularizao
de Loteamentos do Municpio do Rio de Janeiro, os
Provimentos ns 44/99 e 73/01 da Corregedoria Geral da
Justia, que disciplinam , aps notificao do loteador faltoso,
o depsito administrativo das prestaes do preo dos lotes a
que se refere o 1 do art. 38 da Lei n 6766/79 em
instituio bancria por meio de impresso padronizado,
autenticado pelo oficial do registro de imveis competente.
Quitado o preo do lote, o cartrio de Registro de Imveis
promove a sua transmisso para o adquirente. Isto afasta a
necessidade do ajuizamento de incontveis aes de
consignao em pagamento e de adjudicao compulsria,
desjudicializando a aquisio da propriedade.

Interessante previso legal acerca do tema e
da concepo de sua abordagem, que a citada lei de
loteamentos apenas autoriza a aprovao de projeto de
loteamento PAL, obedecido o limite mnimo para a superfcie
do lote, que a de 125 m (cento e vinte metros quadrados)
- excepcionalizadas as zonas e reas consideradas como de
especial interesse social para fins de regularizao fundiria,
assim declaradas pelo Plano Diretor ou por lei municipal como
AEIS e ZEIS.

A esse respeito, na cidade do Rio de Janeiro, a
Lei n 2.120, de 19 de janeiro de 1994, declara como reas
de especial interesse social, para fins de regularizao, os
loteamentos e vilas inscritos no Ncleo de Regularizao de
Loteamentos, estabelecendo os limites das reas como
aqueles contidos nos respectivos registros imobilirios,
plantas aprovadas do loteamento PAL ou documentos
definindo os limites da rea apresentada pelo adquirente.

No mesmo ngulo de visada, importante
observar que a Lei n 9785, de 29 de janeiro de 1999, que
complementa a Lei de Loteamentos, apenas admite o
parcelamento do solo urbano em zonas urbanas de expanso
urbana ou de urbanizao especfica, aquelas assim definidas
pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal como de
interesse social (ZEIS). Estabelece, ainda, a infraestrutura
bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais
declaradas por lei como ZEIS. Sobre esse ponto, o ente
pblico responsvel pela regularizao fundiria de interesse
social encaminhar ao executivo municipal o pedido de
definio da rea a ser regularizada, como rea de Especial
Interesse Social ou Zona de Especial Interesse Social,
instrudo com a documentao pertinente. indispensvel
integrar a rea objeto de regularizao fundiria de interesse
social como AEIS ou ZEIS, para viabilizar os registros da
planta de parcelamento e das fraes correspondentes a rea
a ser regularizada, quer as contidas nas sentenas
declaratrias de propriedade (imveis particulares); quer nos
instrumentos de regularizao fundiria previstos no estado
constitucional e legal vigente para as reas pblicas. As reas
ou zonas definidas no Plano Diretor ou Lei Municipal como de
especial interesse social possibilita o registro do parcelamento
e das respectivas fraes ocupadas pelas famlias, pela
submisso s normas e parmetros urbansticos diferenciados
e especiais, adequados aos padres de moradia social. Assim,
parece desejvel que as rea ou zonas correspondentes aos
assentamentos informais destinados regularizao fundiria
de interesse social, sejam indistintamente declaradas como
reas de Especial Interesse Social ou Zonas de Especial
Interesse Social, para fins de regularizao fundiria e
urbanstica.



7 Arrecadao. Processos
discriminatrios administrativo e judicial de terras
devolutas

Importante desafio para a Administrao
Pblica gira em torno da adoo do processo discriminatrio
administrativo ou judicial de terras devolutas, aqui concebido
para aquelas no transcritas em nome de particular ou de
questionvel situao dominial, bem assim as que no se
acham utilizadas pelo poder pblico, nem destinadas a fins
administrativos especficos, com vistas a sua arrecadao e
ulterior destinao para famlias integrantes de comunidades
de baixa renda existentes nessas reas, ou no caso da
inexistncia de assentamentos nas reas discriminadas, para
destin-las para implantao de projetos habitacionais
populares (imvel urbano) ou sustentveis (imveis rurais),
evitando-se, com isso, gastos para o errio decorrentes do
pagamento de verbas indenizatrias, como ocorre com as
desapropriaes. Portanto, so consideradas devolutas as
terras no aplicadas para nenhum uso pblico.

So terras que se encontram no aproveitadas
economicamente pela Unio, Estados ou Municpios, que
devem ser extremadas das terras de domnio privado, em
uma concepo jurdica que nem sempre coincide com seu
significado etimolgico (terra devolvida).

Destarte, discriminar e arrecadar as terras
devolutas estaduais extremar as terras pblicas (devolutas)
das terras particulares, demarcar a terra devoluta fixando a
sua rea, limites, caractersticas, confrontaes, indicando-se
a existncia ou no de ocupantes (possuidores) a qualquer
ttulo, estando as terras devolutas estaduais protegidas pela
previso do artigo 26, inciso IV, da Constituio da Repblica.

Nossos tribunais e a doutrina jurdica nacional
tm pacificado entendimento no sentido de que as terras
devolutas no podem ser usucapidas, sendo as demandas
discriminatrias preferenciais e prejudiciais em relao s
aes que disputam a posse e a propriedade da rea objeto
de discriminao, entendendo o STJ-REsp. n 20.04.97, a
preferncia da ao discriminatria em relao s demais
aes que, segundo a dico da lei de regncia, tem carter
preferencial em relao s aes que versam sobre posse ou
propriedade de imveis situados em rea discriminada.

As terras devolutas, que existiam em todos os
Estados, atualmente esto circunscritas a determinadas
regies como a Amaznia Legal (Lei n 5.173, de 25 de
outubro de 1966), os estados de Pernambuco, os estados de
Mato Grosso, Gois, Mato Grosso do Sul, norte e sudeste da
Bahia, parte de Minas Gerais, dentre outros. No estado do Rio
de Janeiro e nos estados do sul no existem mais,
praticamente, terras devolutas a no ser na faixa de fronteira,
segundo estudos.

Quanto a legislao, os processos
administrativo e judicial de discriminao de terras devolutas
federais e estaduais esto regulados pela Lei Federal n
6.383/76, que derrogou os artigos 19 a 63 do Decreto-Lei n
9.760, de 5 de setembro de 1946, cujos dispositivos se
aplicam aos processos discriminatrios realizados pelos
estados da federao, sendo que nos artigos 2 ao 17, o
aludido diploma legal trata do procedimento administrativo de
discriminao de terras devolutas.

Efeito importante da discriminao o previsto
no artigo 29 da Lei n 6.383/76, que o da legitimao da
posse dos possuidores de partes da rea discriminada, desde
que tenham moradia permanente e cultura efetiva h mais de
um ano antes do incio da discriminao.

Pode ser evocada ainda com sucesso decorrente
do manejo das discriminatrias, com declarao do domnio
do Estado sobre a rea objeto da discriminatria, a
possibilidade de posterior outorga de instrumentos de
titulao social como concesses de uso ou doaes.


Lamentavelmente, a utilizao das
discriminatrios no Estado tem se mostrado providncia
morosa, arcaica e tmida, que parece insistir numa
interpretao originria do direito privado.

Nessa esteira, temos conhecimento da
existncia de apenas duas discriminatrias judiciais,
manejadas pelo Estado com a finalidade de preservao de
populao tradicional: a da Praia do Sono e da fazenda So
Gonalo, So Gonalinho, ambas as reas localizadas no
Municpio de Paraty, nicas referncias dessa modalidade de
demanda para a finalidade em referncia.

A dispensa do processo discriminatrio
administrativo pelo Estado, ao que tudo indica, originou-se
dos vrios procedimentos inerentes ao processo
administrativo previstos na Lei (E) n 508, de 3 de dezembro
de 1981, que dispe sobre o processo discriminatrio de
terras devolutas do estado do Rio de Janeiro, compreendendo
a instaurao de Comisses Especiais, de atos conjuntos
dispondo sobre instrues normativas relativas ao
procedimento administrativo, dentre outros vrios
procedimentos que parecem bloquear a sua utilizao,
retardando, ao que se supe, a concluso do processo
discriminatrio, no se perdendo ainda de vista a legitimao
do ttulo (art. 8) remetendo o procedimento para a
judicializao do procedimento discriminatrio.


A ttulo remissivo, citem-se ainda a Lei n
601/1850, o Decreto 9.316, de 29 de outubro de 1986, cuida
desta modalidade de arrecadao de imveis, tendo ainda
como legislaes aplicveis espcie a Lei Estadual 508, de
03 de dezembro de 1981, com as alteraes introduzidas pela
lei 545/82; Lei Federal 6.383, de 07 de dezembro de 1976.


IMVEIS PBLICOS


1 Imveis incorporados ao patrimnio
imobilirio do Estado do Rio de Janeiro ou de sua posse

Os bens do domnio pblico de uso comum do
povo, de uso especial e os dominicais so insuscetveis de
aquisio pela usucapio. Como veremos na parte final deste
trabalho, os prprios estaduais, hoje, so passveis de doao
para terceiros particulares, exclusivamente para efeito de
regularizao fundiria de interesse social (Lei Complementar
(E) n 131/2009. At o momento de sua vigncia, por fora
da impossibilidade jurdica da aplicao concreta das doaes
sociais, o estado do Rio de Janeiro vinha apenas aplicando
termos administrativos de concesso e de promessa de
concesso de uso, ambos os instrumentos concebidos como
direito real, como meio de regularizao fundiria de interesse
social, conferidos aos moradores pelo prazo de 99 (noventa e
nove) anos, renovvel a critrio da Administrao.

A Lei Complementar n 08, de 25 de outubro
de 1977, com as alteraes introduzidas pelas Leis
Complementares ns. 26, de 06 de dezembro de 1981 e 45
de 24 de julho de 1984, que dispem sobre o regime jurdico
dos bens imveis do Estado do Rio de Janeiro, admite sua
utilizao por terceiros particulares nas modalidades de
permisso, cesso ou concesso de uso.

Na existncia de assentamentos consolidados
em imvel do domnio do Estado do Rio de Janeiro, como
acima assinalado, deve o mesmo outorgar aos moradores os
termos administrativos de concesso de uso, como direito
real resolvel, pelo prazo de 99 (noventa e nove) anos,
renovvel. Este instrumento reveste-se de efetiva garantia
para as comunidades de baixa renda, sendo passvel de
transcrio imobiliria, aprovada a planta de parcelamento
pela Municipalidade. A concesso de uso permite ao
concessionrio, com efeito, registrar o apontado termo
administrativo no cartrio imobilirio competente, gerando,
portanto, um direito real sobre a coisa alheia (Dec. lei
271/67), como ocorre com a propriedade plena decorrente
das doaes. A diferena na nas concesses a propriedade
do bem continua em nome do poder concedente.

Quanto aos assentamentos consolidados e
existentes em imveis onde o estado do Rio de Janeiro ainda
no detenha a qualidade jurdica de proprietrio, embora
imitido na sua posse provisria em razo de deciso judicial
oriunda de ao expropriatria ou de contrato, deve o estado
outorgar aos moradores, na qualidade de possuidor, termos
de promessa de concesso de uso, tambm pelo prazo de 99
(noventa e nove) anos, renovvel. Ambos os termos
administrativos, lavrados no ITERJ, tm a forma padro
(minutas) aprovada pela Procuradoria Geral do Estado,
consoante determina a aludida Lei Complementar n 08/77.

2 Concesso de Uso Especial para fins
de moradia (art. 183 1 da Constituio da Repblica
e MP 2.220 de 04 de setembro de 2001

Adotamos o entendimento no sentido da
possibilidade do particular usucapir o direito real de uso
quando preenchidos os requisitos do caput, em terreno
dominical de propriedade do poder pblico. Isto porque a
concesso de uso contrato de direito pblico, pelo qual o
Estado outorga a uma pessoa sem-teto ou sem-terra o direito
de uso sobre o bem pblico. Estando previsto na Constituio
da Repblica e no Cdigo Civil a referncia ao ajuste, pode-se
concluir quanto a possibilidade do particular usucapir o direito
ao uso de prprio estadual, tornando obrigatrio ao Estado
conferir o ttulo de concesso.

Dentro dessa linha de pensamento, o
executivo federal editou a perenizada Medida Provisria n
2.220/2001, que decorreu do veto total aos arts. 15 a 20 do
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) que regulamentava o
instituto com maior alcance, podendo ser alegada como
matria de defesa contra eventuais investidas do prprio
poder pblico.

A Medida Provisria n 2220, de 4 de setembro
de 2001, dispe que a concesso de uso especial pode ser
conferida a todo aquele que at 30 de junho de 2001,
possuir como seu ininterruptamente e sem oposio, at
250m de imvel pblico, situado em rea urbana, utilizando-
o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito a
concesso de uso especial para fins de moradia em relao ao
bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou
concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou
rural.

Reproduz, essa legislao, os requisitos da
usucapio especial individual e coletiva, dela distinguindo-se
essencialmente em razo da situao proprietria do imvel.
Assim, os institutos jurdicos da usucapio e da concesso de
uso especial, guardadas as peculiaridades mostram as
seguintes similitudes:

. rea pblica com superfcie superior a 250m
(duzentos e cinqenta metros quadrados) onde no for
possvel ou muito difcil identificar as parcelas ocupadas por
cada morador;
. a sentena ou deciso administrativa
atribuir igual frao ideal do terreno a cada possuidor,
excetuada a hiptese de ajuste estabelecendo fraes ideais
diferenciadas, no podendo corresponder a frao ideal a
superfcie superior a 250m;
. a administrao pblica solicitada ter o
prazo de 12 (doze) meses para decidir o pedido de concesso
do uso, em princpio, a partir da abertura do respectivo
procedimento administrativo. No caso de recusa, a pretenso
concessiva ser deduzida em Juzo;
. a Municipalidade emitir certido atestando a
localizao do imvel em zona urbana e que o mesmo
destina-se a moradia do ocupante e de sua famlia, se o bem
for do domnio da Unio Federal ou do Estado;
. o ttulo conferido judicial ou
administrativamente passvel de registro gratuito no
cartrio imobilirio;
. o ttulo concedido transfervel por ato entre
vivos, mantidos o perfil scio-econmico do terceiro
concessionrio e as condies e requisitos autorizativos para a
outorga originria;
. nas hipteses de assentamentos consolidados
em reas de risco e de reserva legal, o poder pblico
garantir, aps discusso com a comunidade, o
reassentamento em local outro entendido como prximo, em
obedincia a garantia constitucional da no remoo (art. 231
da Constituio Estadual e art. 429 da LOMRJ);
. o pedido de concesso especial de uso poder
ser formulado pela associao de moradores, se regularmente
constituda e autorizada para tanto;
. a deciso administrativa ou judicial conferida
a concesso especial de uso independer da regularizao do
parcelamento do solo e das moradias.


3 Bens imveis incorporados ao
patrimnio de rgos da administrao indireta

Os bens imveis de propriedade de entes da
administrao indireta, as autarquias, as fundaes, as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista, como
por exemplo, os da CEHAB-RJ, do INCRA, do INSS, desde que
inaproveitveis para a implantao de programas inerentes as
suas atividades finalsticas e que foram ocupados por
populao de baixa renda, podem ser transferidos para o
domnio do Estado ou dos Municpios, com vistas a
regularizao fundiria de interesse social ou mesmo a
titulao ficar a cargo dos prprios rgos, obedecidos os
regimes jurdicos de seus bens imveis. Interessante questo
concreta sobre o tema relaciona-se com as parcerias
interinstitucionais formalizadas atravs de convnios de
cooperao tcnica em que os convenentes ajustam suas
atribuies visando regularizao fundiria de interesse
social, tendo o ITERJ ajustado vrios desses convnios com os
Municpios, na sua proposta de interiorizao e acelerao do
processo de regularizao fundiria. Exemplo da transmisso
de propriedade de rea da Unio para o estado do Rio de
Janeiro o que envolve a titulao das famlias integrantes
da Associao Livre dos Maricultores de Jurujuba, Niteri.


4 Ilhas formadas em rio federal
navegvel. Destinao social

Em apertada sntese, as ilhas formadas em rio
federal navegvel so do domnio dos estados, inclusive
aquelas existentes em zonas influenciadas pelas mars. Esta
destinao dominial decorre da lei. Em brevssimas
consideraes, o art. 537 do Cdigo Civil declara pertencerem
aos proprietrios ribeirinhos as ilhas situadas nos rios no
navegveis. Isto indica no lhes pertencerem aquelas
existentes nos rios navegveis considerados pblicos.

O Decreto Federal n 21.235, de 02/04/32, no
seu artigo 1, assegura o domnio dos Estados sobre as ilhas
formadas nos rios navegveis. semelhana, segundo o
princpio estabelecido no Cdigo de guas (Decreto n 24.643
de 10/07/34, art. 23) pertence ao domnio pblico as ilhas
formadas no lveo de uma corrente de guas pblicas.

Citem-se, ainda, o art. 5 da Carta de 67,
neste sentido seguida pelas posteriores de 69 e a vigente de
88, superando disposies constantes da anterior legislao
ordinria federal, que reserva, Unio Federal o domnio das
ilhas fluviais situadas em zonas sob influncia de mars.
Assim, correto afirmar-se quanto ao domnio pblico das ilhas
fluviais existente em rios federais navegveis.

A questo de fundo revela, no concreto, que as
ilhas pblicas so de forma recorrente ocupadas por
fazendeiros ribeirinhos, que a utilizam como pastagem ou
lazer, registrando da conflitos e acaloradas demandas
judiciais que versam sobre o domnio, a posse e a questo
ambiental derivadas da ocupao irregular ou sustentvel das
ilhas.

A proposta que entendemos como a melhor a
da recuperao desses prprios estaduais, dando-lhes acessos
aos trabalhadores rurais para fins de cultivo, em razo do
elevado potencial agrcola do solo das ilhas.


5 Regularizao fundiria de
Associaes e Colnias de Pescadores reas
jurisdicionadas marinha

As chamadas reas de marinha e seus
acrescidos so disciplinadas pelo regime jurdico do
aforamento regulamentado pelo art. 20 da C.R.F.B. Sobre o
tema, citem-se o art. 51 14 da Lei de 15/11/1831, do Aviso
n 274, de 03/10/1832, Decreto n 4105, de 27/10/1868, Lei
n 741, de 26/12/1900, Decreto-Lei n 2490 de 16/08/1940,
Decreto-Lei n 3438, de 17/07/1941, Decreto-Lei n 1561 de
13/07/1977, Decreto-Lei n 398 de 21/12/1987. Decreto-Lei
n 95960 de 01/03/1988, Lei n 9361 de 15/05/98. Ainda a
MP n 1567-1, de 14 de maro de 1997, que dispe sobre a
regularizao, administrao, aforamento e alienao de bens
imveis de domnio da Unio, alterando os dispositivos dos
Decretos Leis nmeros 9.760 de 05/09/1946 e 2.398 de
21/12/87 e regulamentando o pargrafo segundo do art. 49
do ato das disposies constitucionais transitrias e art. 20,
incisos III e VII da Constituio da Repblica. Ainda a Lei n
11.481 de 31 de maio de 2007, que cuida da regularizao
fundiria de interesse social em imveis da Unio.

Sobre esse tema, entendemos necessria a
criao de grupo especial de trabalho com a finalidade de
identificar fisicamente junto Gerncia do Patrimnio da
Unio RJ essas reas de marinha, no raro ocupadas por
associaes e colnias de pescadores. Realizados os
trabalhos fsicos para sua identificao, a rea pode ser
transferida aos Estados ou Municpios, a ttulo gratuito, sob o
regime de aforamento, obrigando-se o poder pblico
cessionrio a destin-la para as famlias de pescadores
mediante instrumentos de promessa de compra e venda de
frao ideal de terreno, por preo social, cujo produto seria
revertido para melhoramentos na prpria comunidade.
Tome-se novamente como exemplo o trabalho realizado, pelo
ITERJ, na Associao Livre dos Maricultores de Jurujuba,
Niteri, com a participao de rgos das administraes
pblicas federal, estadual, municipal e organismos
internacionais, traduzido no apenas na regularizao
fundiria de interesse social, como tambm na execuo do
projeto de sustentvel l desenvolvido.

Considere-se, pois, a necessidade de
implementao de programas de fomento econmico e social
atravs de incentivos da administrao pblica e de
entidades, a partir de aes conjuntas e harmnicas,
destinadas criao de centros de beneficiamentos de
produtos derivados da pesca artesanal.

6 Atestao do domnio. Comunidades
remanescentes de Quilombos


Alm e atravessando a questo da
regularizao fundiria de interesse social, o tema revela
aspectos da formao histrica e cultural de comunidades
quilombolas, como alhures abordado.

Essa modalidade de titulao plena, mediante
a atestao coletiva de propriedade constitucional, expressa
indisfarvel antecedente histrico consistente, dentre outros
fatores, sob o primado dos direitos humanos, na atestao da
propriedade das terras dos quilombos aos seus
remanescentes, a titulao coletiva e definitiva relativamente
a imveis sobre os quais mantm posse histrica e
propriedade constitucional.

Enfatiza-se cuidar-se a hiptese de
regularizao fundiria de interesse mais do que social,
porque permeada por outras questes que atravessam a
aplicao da regularizao fundiria tradicional, como a
continuidade da etnia e de suas tradies e culturas, a
preservao de valores fundamentais de natureza cultural e
histrica que envolve o tema. O significado cultural e histrico
dos quilombolas exige o pronto reconhecimento da
propriedade constitucional, de carter afirmativo e tambm
como instrumento de reparao do horror do sistema
escravagista.

Auto-definida a comunidade como quilombola,
com a inscrio da auto-definio no Cadastro Geral junto
Fundao Cultural Palmares que expedir o competente
registro, dentre outras etapas definidas no Decreto n
4.887/03, a elas sero transmitidas a propriedade
constitucional como meio de aquisio originria das terras
ocupadas em tais condies, em razo de comando
constitucional auto-aplicvel previsto no art. 68 da A.D.C.T.
da Constituio da Repblica.

Visando a regulamentar o procedimento para
identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e
titulao das terras ocupadas por remanescentes das
comunidade dos quilombos de que trata o aludido dispositivo
normativo, fora promulgado o Decreto n 4.887/03, que, em
sntese, delega competncia para tais atos ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, por meio do Instituto de
Colonizao e Reforma Agrrio INCRA, sem prejuzo da
competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios.

O Decreto n 4.887/03, norma especial
regente da situao especfica referente ao que dispe o art.
68 do ADCT, elenca as etapas a serem cumpridas pelo INCRA,
com a finalidade da outorga do ttulo de reconhecimento da
propriedade constitucional assegurado pelo aludido art. 68 do
ADCT. O ITERJ desenvolve aes no sentido da regularizao
fundiria desses assentamentos.

Sobre esse ponto, importante ressaltar que o
ITERJ outorgou recentemente para a Associao da
Comunidade Remanescente de Quilombo do Povoado de
Preto-Forro, Cabo Frio, o primeiro termo administrativo de
atestao coletiva de propriedade constitucional sobre o
espao de convivncia da citada comunidade quilombola.
Anteriormente fora outorgada pelo estado do Rio de Janeiro
escritura pblica de atestao coletiva de domnio para a
comunidade quilombola de Campinho da Independncia,
Paraty.

Essas alternativas de regularizao fundiria
de interesse social so aplicadas pelo Instituto de Terras e
Cartografia do Estado do Rio de Janeiro ITERJ, voltadas
para a populao de baixa renda e que alcana cerca de
setecentas comunidades urbanas e rurais inscritas no ITERJ,
trabalho que inclui a proposta de nossa interveno nos
assentamentos designados por morros da Cabocla e Boa
Vista, localizados no Municpio de Arraial do Cabo, Estado do
Rio de Janeiro, objeto de contrato internacional de
regularizao fundiria.

So instrumentos provisrios ou definitivos de
titulao aplicados pelo Estado/ITERJ no campo da
regularizao fundiria de interesse social:

1. reas urbanas pblicas / instrumentos
definitivos: concesso de uso, como direito real
resolvel (prazo 99 anos, renovvel) e doao,
instrumento trazido para o ambiente jurdico pela Lei
Complementar (E)n 131/2009 e Emenda
Constitucional (E)n 42/2009.

2. reas urbanas pblicas / instrumentos
provisrios (contendo clusula expressa de obrigao
da outorga do instrumento definitivo): promessa de
concesso de uso (prazo 99 anos, renovvel); APOs
(unidades habitacionais/PAC); entrega de documentos
oficiais de cadastro, reconhecimento de posse e de
moradia.

3. reas urbanas de particulares / instrumentos
definitivos: usucapio (modalidades individual e
coletiva) parceria ITERJ/Defensoria Pblica;
demarcao urbanstica (espcie de usucapio
desjudicializado). Lei 11.977/2009 e Lei 12.424/2011
(Minha Casa Minha vida). Lei Complementar (E)n
131/2009.

4. reas urbanas de particulares / instrumentos
provisrios: cpia dos autos de demarcao
urbanstica expedidos pelo ITERJ; e entrega de
documentos oficiais de cadastro, reconhecimento de
posse e de moradia.

5. reas rurais pblicas / instrumentos definitivos:
concesso de uso e doao.

6. reas rurais pblicas / instrumentos provisrios:
promessa de concesso de uso e APOs.

7. reas rurais de particulares / instrumento
definitivo: usucapio.

8. reas rurais de particulares / instrumento
provisrio: documento oficial de cadastro,
reconhecimento de posse e de moradia.



Recentes legislaes acerca da regularizao fundiria
de interesse social


Um importante passo para a soluo do problema
fundirio no Brasil consistiu na insero da funo social da
propriedade e da cidade no art. 182 da Constituio de 88,
mola de avano da regularizao fundiria de interesse social,
bem assim na expressa qualificao do direito social
moradia como direito fundamental, assim consagrado pela
emenda constitucional n 26, de 14 de fevereiro de 2000, que
alterou a redao do art. 6 da Constituio da Repblica,
com repercusso direta na necessidade de aumentar a
eficcia e a abrangncia dos instrumentos de regularizao
fundiria de interesse social.

Assim, a explicitao desse direito como social
produz um efeito imediato, ou seja, a impossibilidade de se
ter qualquer medida de carter regressivo que dificulte ou
impossibilite o seu exerccio. Esse avano foi seguido da
aprovao do Estatuto da Cidade, em 10 de julho de 2001,
como lei Federal n 10.257, uma legislao moderna e que
repe, em novos contornos, os debates acerca dos conceitos
de cidade sustentvel e de gesto democrtica, definidores do
processo da universalizao do direito cidade, destacando-
se a regulamentao da modalidade de aquisio coletiva da
propriedade, mesmo ano do advento da Medida Provisria
2.200, que cria a concesso de uso administrativa ou judicial,
individual e coletiva, para terras pblicas.

Agora, a recente Lei Federal n 11.977, de 07 de
julho de 2009, nomeada Minha Casa, Minha Vida, alguns
artigos com redao dada pela Lei n 12.424/2011, conferiu
ao direito fundirio desejvel objetividade, consistente na
desjudicializao do direito moradia adequada, como
anteriormente assinalado, com a criao do instituto jurdico
da demarcao urbanstica e da legitimao da posse,
verdadeira revoluo no cenrio jurdico ptrio, passvel de
ser convertida, a legitimao de posse, em uma espcie de
usucapio extrajudicial, dispensando, com isso, o aforamento
de incontveis e lentas aes declaratrias de domnio pela
usucapio, instituto jurdico formado pela juno do
substantivo uso com o verbo capio, ou seja: tomar pelo uso.

Essa recente legislao recoloca o urbano na
dimenso poltica da cidade e rene, nas suas implicaes
amplas, desde a poltica de regularizao fundiria at o
acesso aos equipamentos sociais, com maior proteo ao
morador, inserindo diretrizes ligadas a clivagens sociais ao
distribuir de maneira equilibrada os nus e benefcios da
cidade. Outras legislaes recentes e oportunas, que podem
ser evocadas no sentido de simplificar o processo de
regularizao fundiria de interesse social so a Lei
Complementar (E) n 131/2009 e a Emenda Constitucional
(E) n 42/2009, que, dentre outros instrumentos, introduzem,
como inovao, o instituto da doao de prprios estaduais e
daqueles pertencentes aos demais entes da administrao
direta e indireta do Estado do Rio de Janeiro, situados em
reas urbanas e rurais, para particulares. Concernente a
possibilidade de doao de prprios estaduais e de reas
pertencentes aos entes de sua administrao direta e indireta
para terceiros, entendemos que a administrao deva
observar a hiptese de risco de desapossamento indireto de
comunidades tradicionais, diante da presso do mercado
imobilirio em reas economicamente valorizadas.

Ainda sobre a novel legislao estadual, importante
ressaltar que se avizinha a possibilidade da outorga de
doaes por meio de termos administrativos, alm da
forma pblica j prevista na Lei Complementar (E) n
131/2009, circunstncia que desbloqueia o processo de
regularizao fundiria no tocante a expedio das doaes,
constante do Projeto de Lei Complementar (E) n 10/2011,
que altera o inciso III do 4 do artigo 23 da Lei
Complementar (E) n 131/2009.

Sobre o tema, o inciso V do artigo 221 da Lei n
6.015/73, com a nova redao dada pela Lei n 12.424/2011,
admite o registro de termos administrativos expedidos no
mbito de programas de regularizao fundiria e de
programas habitacionais de interesse social.

Essas avanadas legislaes sugerem uma verso
social moderna e imediata da aplicao desses direitos sociais
e coletivos ou metaindividuais. No toa que lamentveis
problemas sociais, como crimes, pobreza, racismo e
respectivas situaes deletrias decorrentes ganham nova
expresso no espao urbano. Para pensar diferente esses
problemas, necessrio olhar para o passado de maneira crtica
e nova.

Alm e atravessando a questo da regularizao
fundiria, oportuno revisar a limitada idia segundo a qual a
legalizao da moradia se esgota com a simples outorga do
contrato administrativo como mera entrega de um papel,
sem o carimbo da conquista da moradia social e de outros
valores agregados. Vai alm. Famlias, contadas em milhes
de brasileiros, podem ter endereo prprio, ter acesso ao
mercado formal diante dessa exigncia imposta, podem
ostentar instrumento de aceitao obrigatria como garantia
de financiamento em contratos habitacionais. (art. 48 da Lei
n 10.257/2001 Estatuto da Cidade), e ainda podem exigir
a interveno urbanstica e a integrao de milhares de
assentamentos informais na cidade formal. Dessa forma o
direito moradia deve ser compreendido em seu aspecto
econmico, social, cultural, ambiental, urbanstico, obrigando
os estados e municpios brasileiros a adotarem a
regularizao fundiria de interesse social como meio de
combater a pobreza e de democratizar o acesso terra
urbanizada, inserindo milhes de famlias nos ambientes
jurdico e creditcio.

Portanto, hoje pode-se evocar os novos rumos da
ordem jurdica como importante veculo de acesso moradia
digna e salvaguarda do direito social moradia.

O conceituado jurista Dalmo de Abreu Dalari, com
agudez de raciocnio, mostra que quando uma sociedade est
organizada de tal modo que s promove o bem de uma parte
de seus integrantes, sinal de que ela est mal organizada e
afastada dos objetivos que justificam sua existncia.
Entendemos tambm que a ateno importncia da
legislao para o funcionamento do Estado faz parte do
processo maior de sua formao e constituio.

Portanto, a universalizao do acesso moradia
digna e a funo social da propriedade so duas
manifestaes exponenciais do Estado democrtico.

A par dos obstculos que devem ser removidos
para a titulao definitiva ou mesmo provisria das moradias,
esta ltima modalidade de titulao conferida quando
impossvel a outorga da titulao definitiva, diante da
inconcluso de todas as etapas inerentes ao processo de
regularizao fundiria, esta poltica pblica socialmente
ativa apresenta inmeras vantagens para seus beneficirios.
Dentre elas, destacam-se a: incluso social do beneficirio,
que deixa de ter moradia clandestina; sua insero nos
ambientes jurdico e creditcio; valorizao de sua moradia;
possibilidade da implantao de infraestruturas bsica e
complementar no assentamento; aquisio de linha de
crdito e financiamento; transmisso desse direito aos
descendentes; integrao do assentamento informal na
formalidade e no bairro; possibilidade da declarao da rea
objeto da interveno estatal como de especial interesse
social, para fins de regularizao fundiria e urbanstica;
contribuio para o cadastro e reconhecimento oficial da
moradia junto municipalidade.

Por fim, a regularizao fundiria remove um
obstculo para o desenvolvimento social e econmico das
cidades, permitindo a realizao de investimentos e a criao
de oportunidades para a camada excluda da populao.


WALTER ELYSIO BORGES TAVARES
DEFENSOR PBLICO
DIRETOR DE REGULARIZAO FUNDIRIA
ITERJ