Constitucin Argentina (Ponencia presentada ante el X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo a realizarse en septiembre de !"" en #l $alvador%& Ale'andro P(rez )ualde !"" ndice: Introduccin: la divisin del poder. I. La nueva divisin de poderes y los organismos independientes. II. rganos extrapoderes y organismos constitucionales independientes. III. Naturaleza constitucional de los organismos independientes. A Integracin !ederal y necesidad de esta"lecimiento legal de los organismos. # $rados y planos de la independencia de los organismos. % &e'uerimientos de la independencia de los organismos. (. La designacin y remocin de sus autoridades. ). *uente de recursos econmicos. +. *uera del control administrativo de tutela. , -ersoner.a /ur.dica y patrimonio de los organismos. 0 Neutralidad de los organismos. * %ontenidos esenciales de la actuacin de los organismos en el orden constitucional argentino. I1. #reve rese2a de los organismos independientes en la constitucin Nacional. A Los organismos de control de los servicios p3"licos de competencia Nacional como los previ la %N. # 0l organismo !iscal !ederal previsto en la CN. I1. &ealidad actual de los organismos independientes constitucionales. 1. &e!lexiones !inales. #i"liogra!.a. *** Introduccin* la divisin del poder& La divisin de poderes tuvo su origen en el pensamiento griego y era el resultado de combinar eficazmente las tres formas puras de gobierno en la concepcin aristotlica, el poder del rey en el Poder Eecutivo!, el de la aristocracia en el "udicial!, y el de la democracia en el Legislativo!# Era un sistema concebido como concierto de las fuerzas pol$ticas y sociales y frmula de realizacin eficaz de los caminos al bien com%n# Esta misma divisin, siglos despus, luego del absolutismo iluminista, responde a un modelo de estado, a&ora surgido de la 'evolucin (rancesa, )ue se procuraba fuera m$nimo y su principal cometido, precisamente, frenar el poder de ese mismo estado como %nica garant$a de realizacin de los derec&os# *s$ llega al proceso constitucional del siglo +,+# Esta versin de la divisin del poder en el estado moderno &a sido parte inseparable de su esencia a partir de -ontes)uieu y aun nos acompa.a en gran medida por cuanto abunda la doctrina )ue sostiene, no sin un grado de pesimismo, )ue la 4istoria ense2a5 'ue todo poder responde a dos leyes. La primera ley es ser m6s poder y poder m6s tiempo. La segunda ley5 terri"le como la primera5 se anuncia diciendo 'ue todo poder por propia din6mica se convierte a poco andar en tir6nico5 si es 'ue no se lo en!renta /0pota, 1223, 4526# 1 Es en este conte7to )ue el estado moderno nos trao muy pronto, ya en el tiempo mismo de la 'evolucin (rancesa, un nuevo protagonista en el sistema constitucional, se.alado por -anuel 8arc$a Pelayo como la administracin p3"lica, con gran poder y efectiva capacidad de accin sobre la realidad pol$tica# Esta administracin va a operar en forma concentrada, desconcentrada y tambin descentralizada# *un cuando no se desconoce el aserto de "elline9 acerca de )ue el poder es uno y )ue lo )ue se divide es su eercicio, la doctrina &a distinguido diferentes divisiones del poder: constituyente y constituido o reformador!, vertical gobierno federal y gobiernos de provincias /8onz;lez, 3<=6!, &orizontal eecutivo, legislativo y udicial!, etc# La distribucin &orizontal se asienta, en principio, en la articulacin del proceso de creacin, aplicacin y eecucin de la ley /(ayt, 446# En estos tiempos, en )ue la garant$a de los derec&os del &ombre no ya tan individuales como sociales! responden a un obetivo material de realizacin inspirados fundamentalmente en la >eclaracin de los >erec&os ?umanos /12@56 y de la constitucin de Aonn /12@26, )ue e7ige la presencia efectiva de instrumentos de organizacin y de procedimiento para su puesta en pr;ctica /?esse, 1B36, nos muestra un estado social y democr;tico de derec&o )ue &a e7pandido su poder y ello &a provocado la proliferacin de instrumentos ur$dico pol$ticos tendientes a convertir en m;s eficientes tanto sus pol$ticas activas en el terreno econmico y social como el control efectivo de estas actividades# Esta comprobacin sociolgica y pr;ctica nos &a colocado ante otra divisin de funciones )ue procura una mayor eficiencia tanto en el accionar como en el control del poder mismoC pone as$ en evidencia concreta )ue la divisin del poder es antes emp.rica 'ue dogm6tica5 seg3n las ense2anzas de -a"lo Lucas 1erd3D y )ue la divisin 4orizontal y tripartita de poderes del 0stado y de !unciones no slo se 4a trans!ormado 4asta pr6cticamente resultar otra5 la moderna organizacin constitucional5 sino 'ue se 4a visto sustituida por una pluralidad de reglas y de principios extremadamente comple/os5 complementarios unos de otros en la la"or de controlar y limitar el poder /8arc$a 'oca, 111<6# En este orden se registra la aparicin de organismos )ue operan por fuera de los tres poderes tradicionales del estado, sin depender espec$ficamente de alguno de ellos y cumpliendo funciones determinadas en el terreno fundamentalmente econmico# 0e trata de nuevos t$tulos de legitimacin de la accin de los poderes p%blicos para intervenir en distintos planos de la actividad pol$tica y social /Pomed 0;nc&ez, 1156# Es con esta orientacin, )ue la muy novedosa constitucin de la provincia de -endoza, ya en 1214, adem;s de los derec&os sociales y laborales un a.o antes de )ue lo &iciera la carta me7icana de 7uer8taro en 121= y tres )ue la de 9eimar de 1212! incluy organismos espec$ficos )ue est;n ubicados por fuera de la divisin tradicional del poder# 0e trata de la >ireccin 8eneral de Escuelas, del >epartamento 8eneral de ,rrigacin y del Aanco de la Provincia# Los tres entes con patrimonio propio, con sus autoridades designadas con la misma metodolog$a )ue los ueces cuando no por eleccin directa!, con administracin independiente y con una misin espec$fica en los terrenos de mayor preocupacin de los mendocinos: la educacin, el riego agr$cola y el financiamiento de su econom$a# 3 Est; comprobado )ue a fines del siglo ++ y comenzando el ++,, el mundo moderno &a adoptado la tcnica de confiar la regulacin espacios sensibles en lo social como el maneo de datos personales! y estratgicos de la econom$a como el mercado bancario, de las comunicaciones electrnicas y de la competencia!, a organismos dotados de garant.as de independencia !rente al go"ierno y al direccionamiento pol.tico />E*lberti, 236C en definitiva, &a procurado sustituir la legitimacin pol.tica por una "3s'ueda de la legitimacin t8cnica /'ivero Frtega, 246 para operar en la regulacin y en el control de los mencionados sectores# Como consecuencia directa de esta tendencia universal, observamos en el constitucionalismo argentino la aparicin de organismos colocados por fuera de la distribucin tradicional del poder &orizontal )ue caracteriza nuestra organizacin pol$ticaC )ue fueron creados sin dependencia de alguno de los tradicionales poderes eecutivo, legislativo o udicialC y )ue en su dise.o! procuran poseer independencia efectiva respecto de todos5 no slo de los go"iernos5 no slo de lo pol.tico5 no slo de la pol.tica5 sino tam"i8n de lo privado5 independencia de los poderes privados5 de los intereses privados /'allo Lombarte, 1@6# 0e trata de a'uellos rganos5 entidades5 comisiones o agencias estatalesD )ue sin pertenecer a ninguna de las &amas ni :rganizaciones del -oder -3"lico5 gozan de un determinado grado de autonom.a e independenciaD de tal modo )ue no dependa de ning3n otro rgano5 organizacin o rama del poder p3"lico en el sentido de direccin5 regulacin y control /-elo 0alcedo, @ y 126# En la doctrina constitucional sudamericana ya fueron recibidos estos instrumentos, en un principio, bao la denominacin de rganos extrapoderes, seg%n creacin del maestro 8erm;n Aidart Campos /124=,1326, y caracterizados como a)uellos )ue no enca/an en ninguno de los tres poderesD pero 'ue se relacionan con ellos /Canda, 5G26# 0i bien no es el caso de la mencionada constitucin de la provincia de -endoza, por)ue es temporalmente anterior y por eso su novedad!, la introduccin de estos organismos en la 'eforma Constitucional de 122@ podemos decir )ue responde al intento de una versin argentina de las denominadas administraciones independientes )ue nos llegan desde el >erec&o espa.ol y con alg%n grado de origen indirecto en las independient regulatory agencies de los Estados Hnidos de Norteamrica /Comadira, 4@3C 'allo Lombarte, 13C Embid ,ruo, GB6# Pero no los &emos incorporado bao ese nombre tcnico, sino bao el de organismos )ue operan en el terreno de la fiscalizacin y control de los servicios p%blicos y de los procedimientos de determinacin, captacin y distribucin de la masa de recursos suetos al rgimen de coparticipacin federal de impuestos# I& +a nueva divisin de poderes , los organismos independientes & Consideramos )ue en el estado de nuestros d$as se &a perdido el miedo a su accionar opresivo, m;s bien, podr$amos decir )ue no slo se tolera una inmensa intromisin del estado en las actividades econmicas y sociales de la comunidad moderna sino )ue adem;s se la reclama intensa y frecuentemente para &acer efectivas las garant$as constitucionales# G El estado social de derec&o se caracteriza por la presencia de un gobierno protagonista )ue participa de las cuestiones de la sociedad# Es m;s, paradicamente se &a convertido %ltimamente! en el salvador providencial de crisis muy graves como la ocurrida desde octubre de 3BB5 en el mundo financiero luego del derrumbe de Le4man #rot4ers /Cardenal, 16# ?emos visto al estado, principalmente a)uel de los pa$ses m;s desarrollados del mundo, contribuir generosamente mediante intervenciones en forma directa en los mercados a travs de subsidios por sumas nunca antes registradas /Embid ,ruo, =26# Pero si bien se &a podido comprobar )ue el 0stado contempor6neo es demasiado pe'ue2o para ciertas tareas y demasiado grande para otras. %uando es demasiado pe'ue2o5 se impone la integracin. %uando es demasiado grande5 se impone la descentralizacin /(r$as, 122<, 24B6, y )ue es evidente )ue esto ocurre &oy en el orden administrativo y constitucional# 0e &an efectuado numerosas descentralizaciones )ue, en *rgentina, proliferaron a partir de la Ley de Empresas P%blicas de 12@2 y )ue recin en la dcada de los a.os E2B registraron un retroceso severo del cual &oy se est;n recuperando en alguna medida muy inferior a la )ue se declama# Esta gran descentralizacin administrativa ya golpe fuertemente a la divisin tradicional del poder por)ue comprendi y potenci, fundamentalmente, al Poder Eecutivo y su *dministracin P%blica# Podr$a admitirse )ue suscit alguna discusin tcnica acerca de si el Poder Legislativo obraba dentro de sus facultades cuando creaba por ley entidades aut;r)uicas o sociedades del estado )ue eerc$an facultades propias del Poder EecutivoC el fenmeno alter en sustancia la divisin fundamental del poder en la medida )ue signific una e7pansin formidable del Eecutivo, y repetimos! su *dministracin P%blica, en desmedro de los otros dos poderes, si bien en mayor grado del Legislativo# I ello se &a debido a )ue la descentralizacin siempre se 4a entendido como administrativa5 ya 'ue5 en rigor5 el grueso del aparato del 0stado es administrativo y su la"or es la de administrar /8arc$a Aela%nde, @6# Por esta razn es )ue nos resistimos a denominar descentralizacin a esta nueva forma de distribucin constitucional de las funciones del poder /Prez ?ualde, 3BB@, 42<6, pues no se concibe una idea de constitucionalismo sin distribucin del eercicio del poderC no &ay constitucin sin divisin de funciones, %nicamente partiendo mentalmente desde el concepto de monar)u$a absoluta podr$amos decir )ue el reparto constitucional de poderes o competencias es un caso de des;centralizacin# Las provincias del estado federal argentino no son descentralizadas, tampoco lo son los organismos independientes creados por la constitucin# ,ndudablemente, los organismos independientes )ue nos ocupan en este ensayo no pueden dear de alterar el concepto tradicional de divisin del poderC pues, como su nombre lo indica, en principio, no dependen de alguno de los otros poderes del estado, escapan al sistema antiguo, por)ue constituyen otra forma de dividirlo sobre la base de otro criterio# En otras palabras, no compartimos la afirmacin de )ue las administraciones independientes dependen a priori del e/ecutivo5 y5 a trav8s de 8l5 est6n sometidas al control normal de toda la administracin /Parada, 3=56, pues en el caso argentino como en el mendocino en especial! el constituyente tuvo la meta de liberar a @ esos organismos de toda incidencia de la administracin central, en este caso, controlada por ellos# Los organismos independientes concurren a modificar la divisin &orizontal del poder sumando poderes al antiguo es)uema tradicional tripartito, incorporando instrumentos de control sobre las actividades de esos poderes en cuanto al eercicio de sus facultades respecto de alg%n tema especialmente preocupante para el constituyente# Por esta razn alg%n autor &a sostenido )ue el es'uema cl6sico de divisin de poderes se ve devaluado /'allo Lombarte, 116, mientras )ue tambin se &a celebrado )ue la %onstitucin -ol.tica colom"iana a"andon la desueta estructura tripartita del poder conce"ida desde los al"ores del 0stado moderno5 y 4a dado un paso m6s all65 para crear nuevas organizaciones y nuevos rganos <autnomos e independientes; 'ue se encarguen del cumplimiento de otras !unciones del 0stado /-elo 0alcedo, @6# Como un buen eemplo de lo )ue venimos analizando, el nuevo art$culo 11G de la constitucin Pol$tica de Colombia, dice: =on ramas del -oder -3"lico5 la Legislativa5 la 0/ecutiva y la >udicial. Adem6s de los rganos 'ue las integran5 existen otros5 autnomos e independientes5 para el cumplimiento de las dem6s !unciones del 0stado. Los di!erentes rganos del 0stado tienen !unciones separadas pero cola"oran armnicamente para la realizacin de sus !ines# Por esta razn de rango y erar)u$a similar a los otros rganos )ue desempe.an los poderes cl;sicos del estado es )ue el r8gimen /ur.dico de las administraciones independientes se levanta so"re las normalmente conocidas como garant.as o elementos de la independencia5 'ue "lo'uean los instrumentos de los 'ue normalmente se vale la administracin gu"ernativa para la direccin de la administracin institucional instrumental /-agide ?errero, G@6# 'esulta evidente la finalidad perseguida en la creacin de estos organismos independientes )ue no es otra )ue buscar liberarlos de influencias directas de la pol$tica coyuntural por tratarse de temas )ue poseen repercusiones )ue se e7tienden m;s all; de la vida del gobierno de turno /Pomed 0;nc&ez, 1316C la de establecer dificultades y obst;culos a lo )ue ocurrir$a de permanecer en el terreno de la administracin centralizada, la cual se ve severamente afectada en su poder de mando /(ern;ndez 'oas, @3@6# =lo la proteccin contra la in!luencia del $o"ierno de este tipo de organizaciones responde de manera directa e inmediata al ?telos@ 'ue anima la categor.a de las administraciones independientes: la neutralizacin pol.tica de ciertas actuaciones de la administracin 'ue tradicionalmente se 4a".an realizado "a/o la dependencia y direccin del $o"ierno /-agide ?errero, G<6# Las competencias atribuidas a los organismos independientes normalmente versan sobre sectores y materias de car6cter esencial para la vida social y econmica de un pa.s5 so"re las 'ue se genera un consenso entre las !uerzas pol.ticas en cuanto a su ordenacinD por ello se consideran pol.ticamente neutralizadasA no son de derec4as ni de iz'uierdas y 'uedan !uera de la luc4a pol.tica por'ue lo 'ue a todos interesa es sencillamente 'ue !uncionen "ienD y, consecuentemente, todas las !uerzas pol.ticas coinciden en mantener determinadas !unciones y o"/etivos estatales como algo imparcial5 esta"le y permanente5 cual'uiera 'ue sea la orientacin pol.tica 'ue prevalezca en un momento determinado /*ri.o Frtiz, 36# < II& -rganos extrapoderes , organismos constitucionales independientes & La doctrina nacional, como diimos, liderada por Aidart Campos /3BB@, 3G@6, denomin extrapoderes a esos institutos )ue aparecieron colocados por fuera de la organizacin tripartita tradicional del poder, definiendo sus tres caracter$sticas fundamentales: a6 )ue son estatalesC b6 )ue su situacin institucional es aena a los rganos cl;sicosC y c6 )ue existen5 necesariamente5 v.nculos y relaciones entre los rganos extrapoderes y los poderes constituidos /Canda, 5@B6# No estamos totalmente de acuerdo con esa consideracin# No son extra, son poderes# Pues: a6 forman parte de la distribucin constitucional del poderC b6 pueden tener distinta naturaleza )ue los otros poderes, como por eemplo! pueden contar o no con personer$a ur$dica y patrimonio propio, siempre dentro del terreno p%blico, pueden ser estatales o noC c6 pero en todos los casos tienen independencia de los otros poderes m;s all; de las relaciones rec$procas de control y e)uilibrio )ue tambin e7iste respecto de ellos y del rol fundamental )ue les toca en su establecimiento# Jambin se &a se.alado )ue cada uno de los poderes tradicionales tiene sus propios sistemas y organismos de control rec$proco e interno por lo )ue el control no constituye otra e7presin del poder# Es m;s, la reforma constitucional de 122@ introduo rganos con ese cometido como la *uditor$a 8eneral de la Nacin /art# 5< CN6, el >efensor del Pueblo /art# 54 CN6, el Conseo de la -agistratura /art# 11@ CN6, y el -inisterio P%blico /art# 13B CN6 /Lo. y -orello, 1B2C Canda, 5@=6# Estamos de acuerdo en esa presencia, pero la misma constitucin &a distinguido con precisin los casos# Para alguna doctrina los nuevos rganos extrapoder son el ya mencionado -inisterio P%blico, la Comisin Aicameral Permanente /art# 22 inc# G CN6, el tambin aludido Conseo de la -agistratura, el "urado de Enuiciamiento y el >efensor del Pueblo /Palazzo, 1B2<6# Creemos )ue la constitucin ubic a los rganos mencionados en el ;mbito del Congreso de la Nacin, como es el caso de la Comisin Aicameral Permanente /aun)ue no consideramos admisible atribuirle entidad alguna como para contar con alg%n grado de presencia constitucional m;s all; de su car;cter netamente legislativo6, la *uditor$a 8eneral de la Nacin y el >efensor del Pueblo /no obstante la aclaracin constitucional e7presa de )ue la *8N posee autonom.a !uncional y )ue la >efensor$a es un rgano independiente6C mientras )ue al -inisterio P%blico, al Conseo de la -agistratura y al "urado de Enuiciamiento los introduo en el cap$tulo del Poder "udicial /Canda, 5<16# *dem;s de nuestros ya e7presados reparos doctrinarios a considerarlos extra poderes, aceptado por v$a de &iptesis! su l7ico, compartimos las dudas de Lo. y -orello /11B6 y de Canda /5@56 acerca del verdadero car;cter de extra de estos nuevos instrumentos constitucionales# Es m;s, dudamos tambin del alcance preciso de su independencia en general pues se encuentran insertos en otro de los poderes del Estado# No son verdaderamente organismos independientes# 0i bien cuentan con alguna nota )ue les atribuye una dosis de independencia, como la propuesta de la oposicin a la designacin del presidente de la *8N y no del resto del directorio!, y la posibilidad de investir legitimacin procesal activa, en determinados temas y con un alcance limitado, con )ue cuenta el >efensor del Pueblo, a 4 poco )ue se analice integralmente el instituto, se comprueba )ue no alcanzan esos detalles para definir una verdadera actuacin totalmente independiente# Nosotros sostenemos )ue la constitucin, en su 'eforma de 122@, s$ &a establecido dos rganos nuevos, )ue pretende )ue sean claramente independientes, fuera del ;mbito de los poderes tradicionales: los organismos de control de los servicios p%blicos /art# @3 CN6, )ue deben asegurar la garant$a de control de calidad y eficiencia /Prez ?ualde, 3BB4, 256, y el :rganismo *iscal *ederal /art# =< inc# 3 CN6 )ue debe fiscalizar la eecucin de un nuevo y compleo sistema constitucional de coparticipacin de los recursos en el estado federal con las provincias y de stas, y la Ciudad *utnoma de Auenos *ires, entre s$ /Prez ?ualde, 1222, 1B16# 0e trata de poner la atencin institucional, como en el modelo norteamericano, sobre dos 6m"itos "6sicamente identi!icados: pol.tica econmica y determinados derec4os !undamentales /'allo Lombarte, 1G6# ,ndudablemente, el constituyente de 122@ &a sido receptivo de la desconfianza de la poblacin &acia la manipulacin partidista /(ern;ndez 'oas, @3<6 en materia de servicios p%blicos y de coparticipacin federal de impuestos y tambin &a sido consciente del incremento notable del poder del Eecutivo sobre todas las ;reas de gobierno a punto tal )ue &a considerado imprescindible fortalecer los controles mediante su independencia de base constitucionalC pues ya se &a sostenido con indudable acierto! )ue la administracin 4a ganado en importancia a costa de la %onstitucin /(orst&off, <6# III& .aturaleza constitucional de los organismos independientes & Los dos mencionados organismos, introducidos en el >erec&o argentino por la 'eforma de 122@ en la constitucin Nacional, son los %nicos )ue est;n programados de tal modo de permanecer fuera de los ;mbitos de los otros poderes del Estado# Claro )ue con su interdependencia constitucional )ue pone l$mites a su accionar en la medida de la revisin de sus actos por el Poder "udicial y de la metodolog$a complea de designacin de sus directivos Eecutivo m;s Legislativo! y de la revisin de sus cuentas por el Legislativo# La Convencin Constituyente de 122@ se propuso formalmente atemperar el presidencialismo )ue caracteriza al rgimen argentinoC respondi as$ a su antecedente de convocatoria, la Ley 3@GB2, de declaracin de necesidad de la reforma constitucional, )ue estableci e7presamente en su art# 3K, como obetivo prioritario, la Batenuacin del sistema presidencialistaB# >e una investigacin realizada por ,b;.ez 'ozas surge cmo el convencional *lberto 8arc$a Lema manifest )ue Bla /###6 gran idea !uerza es generar un nuevo e'uili"rio en el !uncionamiento de los tres rganos cl6sicos del poder del 0stado /###6 y a ella responden5 a su vez5 la atenuacin del r8gimen presidencialista5 el !ortalecimiento del rol del %ongreso5 la mayor independencia del -oder >udicial...B />iario de 0esiones, 33116, y cmo este concepto cont con el consenso del convencional 'a%l 'icardo *lfons$n, )uien sostuvo )ue Bes nuestra intencin principal atenuar el presidencialismo y desconcentrar las !acultades del presidente /###6 !ortalecer al -oder Legislativo para esta"lecer un nuevo e'uili"rio de poderesB />iario de 0esiones, 34536# = *l peligro presidencialista, se suma el progresivo avance del centralismo, encabezado por el gobierno (ederal, sobre las provincias en todos los terrenos de la decisin pol$tica# La descompensacin del poder vertical en la *rgentina se ve refleada con claridad meridiana, sobre todo, en el campo de la distribucin de los recursos econmicos )ue sostienen a la 'ep%blica# No cabe duda, entonces, de )ue la introduccin de los organismos independientes se orienta decididamente en este rumbo, por a&ora frustrado en gran medida, de compensar el creciente poder del Eecutivo Nacional y del centralismo del gobierno (ederal, lo )ue permite e7plicar las severas dificultades por las )ue &a atravesado, y aun &oy atraviesa, su puesta en funcionamiento efectivo# Podemos afirmar )ue la introduccin de los organismos en la constitucin de *rgentina se inscribe en el marco de dos de las divisiones del poder: en la divisin 4orizontal, en la medida en )ue se suman al reparto de facultades entre los poderes eecutivo, legislativo y udicial, y en la divisin vertical, puesto )ue constituyen un resorte de control rec$proco entre el gobierno federal y los gobiernos de provincias# A% Configuracin federal , necesidad de establecimiento legal de los organismos& ?a se.alado con acierto la doctrina )ue no se pueden asimilar los rganos autnomos e independientes del modelo de un 0stado Cnitario a los rganos autnomos e independientes de un 0stado 'ue tiene una !orma distinta y 'ue por lo mismo5 tiene unos principios de organizacin di!erentes5 como en e!ecto ocurre5 so pena de incurrir en yerros de !ondo 'ue impiden la instrumentalizacin y articulacin de los mismos /-elo 0alcedo, 1=6# En el caso argentino, de una organizacin federal con notas muy particulares )ue la caracterizan, los mencionados organismos, poseen un dise.o )ue les impone tambin su propia naturaleza federal /Prez ?ualde, 3B1B, =146, pues en los dos casos se prev, por e7preso imperativo constitucional, la participacin necesaria de los suetos del sistema federal argentino )ue son sus provincias autnomas seg3n lo esta"lece la presente constitucin# En los organismos de control de los servicios p%blicos la norma constitucional prev la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas# La participacin provincial, si bien es calificada de necesaria, la misma es en realidad! facultativa, depende de la voluntad pol$tica y sta de su vocacin! )ue cada provincia ponga de manifiesto en los &ec&os concretos y )ue lamentablemente! en los %ltimos tiempos no &a sido muc&a /Prez ?ualde, 3B1B, ,,, 1@6# Hna ley convenio de creacin establecer; )ue la integracin del organismo !iscal !ederal deber; asegurar la representacin de todas las provincias y la %iudad de #uenos Aires en su composicin /art# =< inc# 3 %ltimo p;rrafo, CN6, con lo cual la participacin no es e7igencia formal obligatoria en los &ec&os pero la necesidad de integracin de todas no dea margen de duda# 5 No &abr$a podido aceptar el rgimen pol$tico argentino una solucin distinta, sin la participacin activa de las provincias, por)ue la modificacin a la divisin &orizontal del poder no puede alterar la divisin vertical ni separar al producido del claro marco de definicin del art# 1 CN )ue establece el rgimen federal seg3n lo esta"lece la presente constitucin# Es por ello )ue, como ya diimos, las consecuencias de la aparicin constitucional de los organismos se inscriben en ambas divisiones del poder: la &orizontal y la vertical# Es evidente )ue en el terreno pol$tico es imposible operar sobre las facultades omn$modas del Poder Eecutivo Nacional sin atacar, a la vez, al centralismo del gobierno (ederal )ue sofoca a los estados provinciales# -erece otro an;lisis, )ue se suma y enri)uece al anterior, el rol esencial de las provincias )ue, a travs de sus Legislaturas, deben aprobar la mencionada ley convenio en cuyo contenido debe estar el rgimen de establecimiento del organismo !iscal !ederal# Hna verdadera nota )ue e7cede la dimensin vertical y se introduce en consideraciones de car;cter con!ederal )ue, como lo &a se.alado con acierto la doctrina constitucional, traer; problemas a la &ora de &acer efectivo su verdadero alcance en la medida en )ue no fue discutida y meditada suficientemente en el momento de su sancin /0pota, 1224, G@6# Por lo tanto podemos afirmar )ue la primera nota formal )ue fundamenta la independencia de los organismos independientes es su determinacin e7presa por la constitucin, de lo contrario no &abr$a interpretacin alguna )ue permita deducir slidamente su apartamiento y desvinculacin operativa de los otros rganos del poder )ue prev la misma Carta -agna# * ella se suma, en segundo lugar, el re)uerimiento material de la efectiva participacin de las provincias interesadas en su composicin# No slo debe concurrir la provincia a su conformacin sino )ue necesariamente debe e7igir un rol adecuado a su car;cter de sueto esencial de la relacin federal constitucional# I ello debe ir acompa.ado de una actitud de igual naturaleza, pues su presencia no debe concentrarse en el c%mulo &abitual de reclamos individuales )ue, usta y normalmente, encabezan las provincias, sino )ue debe proyectarse &acia propuestas y respuestas de rango federal comprensivas del espectro pol$tico sustancial del sistema argentino# No obstante la separacin funciones ya marcada, el rol del Congreso de la Nacin tiene especial relevancia a la &ora del dise.o de los organismos# El te7to constitucional establece )ue la legislacin, en el caso de los servicios p%blicos, y la ley convenio, en el de la coparticipacin federal, ser;n los instrumentos legales )ue, austados a la voluntad del constituyente, precisar;n los detalles )ue aseguren, sin traicionar ni, tampoco, morigerar!, la independencia necesaria para el cumplimiento de su cometido constitucional# /% 0rados , planos de la independencia de los organismos & Como consecuencia necesaria del rango constitucional atribuido por el constituyente a los organismos independientes, &uelga destacar )ue esa independencia tiene en nuestro caso! un obetivo de control considerado como muy valioso desde el punto de vista institucional# Janto )ue &a considerado necesario 2 sustraerlo de los controles &abituales internos de la administracin de tal modo de fortalecer la garant$a de su eficiencia y de su efectiva realizacin de un modo transparente y confiable# El primer plano donde debe plantearse la independencia )ue implica la determinacin constitucional, por el solo &ec&o de &aberlos establecido en el te7to e7preso de su normativa y )ue no re)uiere ning%n esfuerzo de interpretacin!, es la )ue debe e7istir respecto de a)uellos rganos controlados directos y m;s pr7imos en la tarea a asegurar /*ri.o Frtiz, 26# En el caso de los organismos de control de los servicios p%blicos, ser; de las empresas prestadoras del servicio de )ue se trate, sean )ue fueran privadas o p%blicasC y en el caso del organismo !iscal !ederal pues ser; de la administracin central recaudadora y reguladora de la actividad de percepcin de los fondos coparticipables, es decir, de la *dministracin (ederal de ,ngresos P%blicos /*(,P6# El segundo plano donde debe asegurarse la independencia de los organismos se ubica en el terreno de las autoridades pol$ticas 'ue tienen siempre intereses cortoplacistas Den pol.tica5 seis meses ya es largo plazo y electorales Dla principal5 si no 3nica5 meta del go"ernante es mantenerse en el poder5 cuidar la clientela5 ganar votos /*ri.o, 1B6C es decir, en nuestro caso argentino, del Poder Eecutivo Nacional )ue, en ambos casos, tiene el rol protagnico en la contratacin, concesin y regulacin de los servicios p%blicos privatizados cuando no de su prestacin directa cuando no lo &an sido!, y tiene el rol de conduccin efectiva y pol$tica de la *(,P a travs de su -inisterio de Econom$a# En este mismo espacio de la pol$tica debe evidenciarse tambin la independencia del Poder Legislativo en la medida en )ue tambin l con su accionar puede afectar el obeto motivo del control mediante normas )ue transgredan los mandatos constitucionales en la materia )ue, como ya veremos, son numerosos# En el tercer plano, es recomendable )ue mantengan tambin su independencia de otros poderes )ue &oy se &an &ec&o presentes en el espectro pol$tico y social de la comunidad, como son los partidos pol$ticos, los medios de difusin y formacin de la opinin p%blica /*ri.o, 1B6, de los grupos empresarios, sindicales, etc# C% 1equerimientos de la independencia de los organismos & Consideramos necesario precisar )ue para asegurar su independencia en los planos mencionados en el punto anterior, los organismos deber;n contar con un espacio propio construido, al menos y sin pretender agotar la lista en tan solo ellos!, sobre los siguientes pilares estructurales )ue la doctrina y el derec&o comparado &an marcado con especial preocupacin: 1# La designacin y remocin de sus autoridades# La clave de su independencia reside en el proceso de seleccin5 nom"ramiento y status de inamovilidad de sus miem"ros /*ri.o Frtiz, @C tambin -erusi y Passaro, 426# La designacin de sus autoridades no debe depender de alguna de las otras administraciones suetas a su control en modo directo o indirecto, y si alguna de ellas participara, deber; establecerse un mecanismo de acto compleo de tal modo de imponer la actuacin necesaria de otro de los rganos del estado# 1B Jambin colabora decididamente en este obetivo la celebracin de procedimientos previos de car;cter participativo, como los concursos y las audiencias ambos p%blicos!, )ue garanticen la transparencia del mtodo de seleccinC el eemplo norteamericano nos muestra cmo el Poder Eecutivo nom"ra al presidente y a los miem"ros de todas las agencias,Dcon acuerdo senatorial, y no puede removerlos /'allo Lombarte, 1G6# Es m;s, tan importante es este aspecto, )ue alg%n autor &a sostenido )ue todas estas t8cnicas se reducen a condicionar la potestad del go"ierno para el nom"ramiento o destitucin5 pues la incondicionalidad del nom"ramiento y5 so"re todo5 de la destitucin es lo 'ue 4ace 'ue dic4os organismos o"edezcan o no al ciento por ciento las directrices5 el indirizzo pol.tico5 del go"ierno /Parada, 3<B6# *lgunos de los organismos independientes de la provincia de -endoza, como su >epartamento 8eneral de ,rrigacin y su >ireccin 8eneral de Escuelas, prevn un sistema de nombramiento de sus autoridades por parte del Eecutivo con acuerdo del 0enado provincial, el )ue debe ser compulsado luego de una audiencia p%blica en esa misma c;mara *ltaC para la designacin de los directores del Ente Provincial 'egulador de la Electricidad /EP'E6 se impone al Poder Eecutivo la realizacin previa de concurso p%blico de antecedentes de los candidatos, de audiencia p%blica y acuerdo del 0enado# Este acuerdo, semeante al caso norteamericano y a algunos eemplos espa.oles, atribuye al mtodo de nombramiento un perfil indudablemente pol$tico, )ue no vemos como un defecto, pues la tarea a realizar tampoco puede ser desempe.ada por ignorantes en el tema, aun)ue &ay )ue reconocer )ue puede llegar a impregnarse de un criterio marcadamente partidista /(ern;ndez 'oas, @G<6# Pero en *rgentina es el mismo )ue se emplea para la designacin de los ueces )ue integran la Corte suprema de la Nacin y los Jribunales superiores de provincias# Contribuye fuertemente a la independencia de los organismos el &ec&o de )ue el per$odo de desempe.o de sus autoridades designadas tenga un plazo determinado, )ue el per$odo no coincida en e7tensin con el del Eecutivo, )ue no tenga la posibilidad de reeleccin indefinida para evitar la instalacin definitiva de un sector!, y )ue se produzca en forma escalonada para los distintos directivos /(ern;ndez 'oas, @G=6# 3# (uente de recursos econmicos# La obtencin de los fondos necesarios para el funcionamiento institucional de los organismos no debe depender de la *dministracin controlada respecto de las cu;l el constituyente procur sustraer esa actividad de fiscalizacinC tampoco debe )uedar sueta a cambios introducidos por la sola voluntad de los rganos controlados, como ocurrir$a en *rgentina si el "efe de 8abinete eerciera sus s3per poderes para introducir cambios en los destinos de las partidas presupuestarias destinadas a financiar la actividad de los organismos independientes como &oy lo &ace respecto de las cuentas de la Comisin Aicameral Permanente del Congreso )ue tiene por misin controlar las normas de car;cter legislativo )ue emite el mismo Poder Eecutivo /Ley 341336# 11 En el caso de los organismos de control de los servicios p%blicos es &abitual el establecimiento de una tasa, incluida en la tarifa )ue el usuario paga por el servicio, )ue les permita satisfacer los gastos de desempe.o de su funcin# Con igual criterio, en el caso del organismo !iscal !ederal corresponde a las provincias interesadas el pago de sus gastos# En ambos supuestos son los beneficiados por la tarea )uienes deben pagar las e7pensas de los organismos )ue defienden sus intereses: usuarios y provincias# G# (uera del control administrativo de tutela# El control de tutela de la *dministracin P%blica central, del Poder Eecutivo, no debe recaer sobre los actos, frecuentemente de alcance general y normativo /(ern;ndez 'oas, @326, y en nuestro caso argentino! fundamentalmente de inspeccin y control, de los organismos, pues esa revisin de lo actuado a travs de los recursos administrativos, con la posibilidad de revocar sus actos sea )ue lo &aga %nicamente por razones de legitimidad, o aun cuando fuera por las de oportunidad y conveniencia!, convertir$a en ilusoria la independencia del organismo perseguida por el constituyente# Como forma de fortalecer los organismos en su independencia es necesario establecer legalmente )ue contra sus decisiones slo cabe la accin udicial federal, en el caso de los organismos de control de los servicios p3"licos de competencia Nacional, y, seg%n el caso, la originaria por ser parte una provincia /art# 11= CN6! o la competencia dirimente si es entre ellas el conflicto /art# 13= CN6! siempre ante la Corte 0uprema de "usticia de la Nacin, en el caso del organismo !iscal !ederal# Las autoridades independientes italianas se reportan directamente al Parlamento sin pasar por el 8obierno, y esta circunstancia constituye un elemento esencial en su independencia /-erusi y Passaro, 536C en nuestro rgimen presidencial, donde coincide el presidente con la efatura del gobierno /art# 22 inc# 1 CN6, ese reporte no se produce, tampoco, con el Congreso# Las decisiones de los organismos )uedan slo suetas a la revisin udicial )ue no alcanza a los aspectos de oportunidad, mrito y conveniencia de las decisiones, sino slo a su uridicidad# (rente a las decisiones definitivas de las autoridades m;7imas de los organismos no cabe alg%n tipo de recurso de alzada /(ern;ndez 'oas, @@G6, pues ser$a seg%n la doctrina!a"surdo /*ri.o Frtiz, <6C y tampoco la presencia de alg%n instrumento o procedimiento administrativo )ue permita a la *dministracin central controlada revisar lo actuado por el organismo arrasando su independencia de base constitucional# @# *utonom$a de organizacin y de gestin# Esta capacidad de organizarse y gestionar el personal propio en persecucin de los obetivos encomendados al organismo reviste particular importancia a la &ora de co&esionar e)uipos de trabao y lograr la mayor eficiencia y profesionalidad imprescindible para la tarea propuesta /-erusi y Passaro, =26# *dem;s, esta posibilidad de autodeterminacin de sus pol$ticas de recursos &umanos contribuye a configurar sus propios criterios institucionales en el cometido tcnico compleo )ue es materia de su competencia# 'eviste particular importancia )ue la institucin est en condiciones de fiar las remuneraciones de sus funcionarios, muy especialmente de su cuerpo de 13 tcnicos, puesto )ue debe tener el mismo nivel competitivo de )ue gozan los tcnicos de los entes suetos a su control# Esta desvinculacin necesaria de la *dministracin central a nivel de organizacin, como a)uella respecto del procedimiento administrativo, no implica )ue el >erec&o *dministrativo /Pomed 0;nc&ez, 1426 no sea de plena aplicacin a los mecanismos e instrumentos internos de las decisiones )ue se toman en el ;mbito de los organismos# Estas cuatro notas, aun)ue puede &aber otras, son imprescindibles, &acen a la esencia del sistema, y del prolio an;lisis y deteccin del grado de su presencia efectiva en cual)uier entidad )ue la pretenda donde fuera )ue fuese!, ser; determinante indicador obetivo de su nivel de independencia real /-erusi y Passaro, 516# D% Personer2a 'ur2dica , patrimonio de los organismos & Pareciera no ser imprescindible, para alguna doctrina, la investidura de una personer$a propia en el organismo, pues en el derec4o comparado se incluyen con total normalidad dentro de las categor.as e'uivalentes a la de nuestras administraciones independientes organizaciones sin personalidad /ur.dica5 lo 'ue contri"uye a demostrar 'ue la independencia5 n3cleo de esta categor.a administrativa5 puede su"sistir sin personi!icacin /-agide ?errero, G@C en igual sentido, -erusi y Passaro, 426# No obstante, consideramos )ue si es necesario desprender el accionar del organismo independiente del control de tutela de la *dministracin central y someter sus actos %nicamente a la revisin udicial, ser; muy conveniente dotarlo de capacidad para estar en uicioC asimismo, una independencia econmica )ue le permita manear sus recursos &ace aconseable la atribucin de un patrimonio propio# L>e )u servir$a su independencia si a la &ora del entuerto udicial, ordinario o e7traordinario, la representacin en uicio escapara a su controlM Claro est;, en el caso de los controladores de los servicios p%blicos, sus recursos siempre estar;n suetos al tr;mite parlamentario de aprobacin del presupuesto general del estado, como todos los rganos de la constitucin, )ue es donde someter;n anualmente su proyeccin presupuestaria /(ern;ndez 'oas, @@<6 y, tambin luego!, de los controles de la *uditor$a 8eneral de la Nacin y de la rendicin de cuentas ante el mismo Poder Legislativo /art# 5< CN6# 0i se trata del organismo !iscal !ederal su suecin estar; supeditada en este terreno a los presupuestos provinciales respectivos y a los acuerdos )ue estas urisdicciones lleven a cabo a su respecto en el marco de los convenios )ue el mismo art# =< inc# 3 CN refiere# En el caso argentino, la misin esencial de control confiada a los organismos de control de los servicios p%blicos aconsea, en principio, )ue posean personer$a y capacidad de estar en uicio# Pues la tarea de estos institutos en el plan institucional no es de car;cter e7clusivo y preponderantemente tcnico como ocurre en otras latitudes# #% .eutralidad de los organismos & No es necesario )ue el organismo independiente sea neutral# 1G ?a sostenido la doctrina colombiana )ue se re'uiere de la aplicacin del principio de imparcialidad o neutralidad en sus decisiones /-elo 0alcedo, <6# Pero nosotros entendemos )ue ello no es necesarioC pues no debemos confundir los conceptos de independencia, de imparcialidad y de neutralidad /8ordillo, 5B6# La misin de los organismos puede ser la de defender alg%n sector dbil protegido por garant$as constitucionales, como es el caso de los usuarios de los servicios p%blicos en *rgentina# La proteccin de los intereses de las provincias en el caso del organismo !iscal !ederal se debe no tanto a su estado obetivo de debilidad, )ue probadamente e7iste, sino a su posicin relativa, tambin de inferioridad, frente a )uien recauda y, a la vez, es parte en la distribucin de esos mismos recursos# Lo )ue est; muy claro es )ue ninguno de los dos organismos independientes, )ue luego analizaremos m;s detenidamente, es neutral ni muc&o menos! e7clusivamente tcnico# *mbos responden a una estructuracin pol$tica constitucional )ue los alea de ese rol e7clusivo y los compromete con los obetivos )ue la misma Carta -agna se propone en los respectivos terrenos de los servicios p%blicos y de la coparticipacin federal de los recursos# La doctrina italiana no &a dudado muc&o acerca de la presencia de la pol$tica y de su vinculacin contrapuesta con la tcnica en el seno de la autorit6 indipendente# 0e se.ala, con preocupacin, )ue la dificultad de la discusin entre tcnicos y pol$ticos &a comenzado a contaminar la decisin interna de esos organismos# 0e destaca cmo el modelo a"stracto de una t8cnica sirviente de la pol.tica5 'ue de ella nace y a ella retorna o!reciendo los resultados de una regulacin tericamente inmune a las distorsiones de la con!lictividad pol.tica5 aparece progresivamente suplantada por un modelo en el cual la t8cnica Dcon sus razones termina por condicionar <cuando m6s5 cuando menos; al aparato pol.tico5 convirti8ndose en poder atr6s del poder5 y participando en modo sustancial a determinar la actitud de los intereses /Nalastro, GB6# Consideramos )ue la doctrina italiana se refiere a la pol$tica partidaria coyuntural, de la cu;l todo ente )ue desee gozar de independencia debe tomar distanciaC pues es precisamente! de esa corriente de arrastre, sumamente veleidosa y cambiante en modo s%bito, )ue el legislador o el constituyente! &a )uerido preservar los valores )ue el ente tiene por misin custodiar# Pero de modo alguno puede interpretarse )ue los organismos puedan ser concebidos como un &$brido pol$tico sin compromiso con valores p%blicos )ue competen a la sociedad toda# En nuestro caso argentino, ninguno de los organismos independientes cumple funciones esencialmente tcnicasC ni los destinados a verificar la calidad y e!iciencia de los servicios p%blicos, en tanto y en cuanto tales, ni el )ue tiene por cometido fiscalizar la recaudacin y reparto de la coparticipacin federal# *mbos son fuertemente pol$ticos m;s all; de la probada y slida formacin profesional )ue en los dos casos es re)uerimiento esencial para el cumplimiento de sus cometidos# F% Contenidos esenciales de la actuacin de los organismos en el orden constitucional argentino& 1@ La doctrina en general, espa.ola en especial, &a establecido )ue los organismos est;n facultados para dictar reglamentos y tambin actos de supervisin, de autorizacin, de vigilancia y de sancin, tambin de resolucin de conflictos, de elaboracin de informes, dict;menes y recomendaciones /(ern;ndez 'oas, @GB!@GGC *ri.o Frtiz, 56# Como ya &emos dic&o, la constitucin &a atribuido a nuestros organismos independientes la tarea de controlC tarea )ue, coincidimos con la doctrina, es complemento del poder /0;nc&ez, 3B46# I no corresponde incluir a todas esas funciones descriptas en el p;rrafo precedente, pues no son necesarias para el eercicio eficiente del control )ue la constitucin les &a confiado a los organismos sobre dos ;mbitos decididamente fundamentales para los argentinos# El dictado de reglamentos, )ue permite visualizar per!ectamente la ruptura del concepto unitario de reglamento /Jornos -as, 3BBG, @5B6, es en nuestro caso! e7cepcional en este tipo de organismos, a menos )ue se trate de su organizacin interna, pues en el campo e7terno estos institutos en el >erec&o Constitucional argentino slo tienen funciones de verificacin, inspeccin, fiscalizacin y control y no de reglamentacin de los sectores &acia donde dirigen su accionar# >istinto es el caso de alguna norma de car;cter regulatorio siempre )ue distingamos esta actividad de a)uella )ue implica la emisin del reglamento# >ice Jornos -as /3BBG, @5G6 )ue entendemos por regulacin la intervencin 'ue pretende alcanzar el e'uili"rio entre las actuaciones de diversos su/etos 'ue intervienen en sectores de relevante inter8s social5 por su importancia econmica o por a!ectar al e/ercicio de derec4os !undamentales. 0l regulador no impone un criterio previamente de!inido en la ley o norma previa. Erata de "uscar el e'uili"rio entre intereses en!rentados. -ara ello no suele acudir a mecanismos coactivos5 primando el in!orme5 el conse/o5 la mediacin# Es la e7presin precisa del nuevo enfo)ue de la regulacin, tomada como moderno instrumento de consenso y persuasin, en cuyo curso tienen particular relevancia los reguladores independientes />E*lberti, 2G6# Pero aun aceptando esta interpretacin, )ue brinda mayor precisin, y )ue nos da pie para distinciones )ue luego &aremos respecto del funcionamiento real de lo )ue el ordenamiento argentino &a interpretado de la normativa constitucional de 122@ en esta materia, consideramos )ue la tarea de regulacin tampoco &a sido atribuida a nuestros organismos de precisamente! control# 0eg%n el diccionario de la 'eal *cademia Espa.ola el concepto de CFNJ'FL tiene dos primeras acepciones: compro"acin5 inspeccin5 !iscalizacin5 intervencin, y tambin la de dominio5 mando5 preponderancia )ue en este caso descartamos!C el concepto de (,0C*L,O*C,PN ya incluido en el primero! alude a la funcin de criticar y traer a /uicio las acciones u o"ras de alguien# Estos, y no otros, son los trminos precisos y te7tuales )ue, aun)ue en alguna medida! superpuestos, &an sido empleados por la normativa constitucional argentina al definir las funciones de los organismos de control de los servicios p%blicos y del organismo !iscal !ederal# 0e trata del control tal como lo concibe la doctrina cuando describe la funcin de inspeccin# La administracin, independiente en nuestro caso, inspecciona y puede as. o"tener in!ormacin5 compro"ar5 examinar5 vigilar5 investigar 4ec4os5 1< actos5 actividades en general5 situaciones5 documentos5 operaciones5 siempre 'ue tales elementos sean de"idos5 esto es5 'ue las di!erentes personas !.sicas o /ur.dicas est8n5 positiva o negativamente5 o"ligados a llevar a ca"o de la manera5 o "ien previamente determinada por las normas5 o "ien sin 'ue se contradigan a'u8llas /Aermeo Nera, 13<5, el subrayado le pertenece6# La constitucin &a sido precisa, en ambos casos &abla de control y por lo tanto, en la medida en )ue se trata de actividades sustra$das a los otros poderes constitucionales no cabe darle una interpretacin m;s amplia# 0obre todo en la medida en )ue ya recomend la doctrina tener presente )ue la funcin de control se encuentra atribuida a todos los poderes como una funcin m;s en su acervo /Canda, 5@@6 y a )ue, salvo te7to e7preso y preciso, como es en este caso, no debemos efectuar una interpretacin de tal alcance )ue corramos el riesgo de sustraer funciones naturales y propias de los otros poderes de la constitucin /Aianc&i, 1<16# *&ora bien, tampoco la interpretacin restrictiva debe llevarnos a limitar y privar de los instrumentos necesarios para un buen desempe.o por parte de los organismos a la &ora de cumplir su funcin y, sobre todo, cuando se trata de eercer su funcin sobre los controlados como la *dministracin, a veces prestadora directa, otras concedente y reguladora, de los servicios p%blicos de competencia Nacional en el caso de los organismos previstos por el art# @3 CNC o a la &ora de vigilar los comportamientos de los poderes Eecutivo y Legislativo en la captacin, distribucin y disposicin, conforme a criterios obetivos de reparto, de los recursos coparticipables de nuestro sistema federal, en el caso del organismo !iscal !ederal# I3& /reve rese4a de los organismos independientes en la constitucin .acional& * lo largo de lo e7puesto &emos ido describiendo los institutos independientes )ue introduo la 'eforma constitucional de 122@ en la constitucin de *rgentina# Como ya afirmamos, la 'eforma trao como novedad diversos organismos pero slo dos de car;cter claramente independiente: a)uellos destinados al control de los servicios p%blicos de competencia Nacional y el )ue tiene por misin la de controlar y fiscalizar el cumplimiento del procedimiento de determinacin, recaudacin y distribucin de los recursos suetos al rgimen constitucional de coparticipacin federal# *un)ue &emos ido perfilando sus roles al describir los aspectos fundamentales de los organismos independientes en general, a&ora analizaremos brevemente su contenido, misin y vigencia actual# A% +os organismos de control de los servicios p5blicos de competencia .acional como los previ la C.& Los organismos de control de los servicios p%blicos )ue son prestados, o concedidos y regulados por la Nacin, se encuentran en el art# @3 CN y no est;n comprendidos en los cap$tulos de distribucin del poder sino )ue integran la formulacin e7presa de la garant$a de control de calidad y eficiencia de todos los servicios p%blicos, tanto nacionales como provinciales, como derec&o fundamental# Constituyen una parte esencial de la descripcin de los instrumentos de organizacin y 14 procedimiento )ue acompa.an necesariamente a la garant$a constitucional para asegurar su vigencia efectiva /?esse, 1B36# La constitucin Nacional encomienda su organizacin al Congreso en la medida )ue determina )ue la legislacinD esta"lecer6 los marcos regulatorios de los servicios p3"licos de competencia Nacional previendo la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios5 y de las provincias interesadas5 en los organismos de control /art# @3 CN6# 0i bien se &a discutido acerca del contenido material o formal de esta legislacin /Comadira, 4<@6 en este caso, respecto de la puesta en marc&a de los institutos independientes, creemos )ue no &ay dudas de su necesario rango de ley formal# La reglamentacin de la separacin funcional de la actividad de control sobre los servicios p%blicos respecto de las competencias propias del responsable pol$tico Poder Eecutivo! y del efe de la *dministracin general "efe de 8abinete! e7ige necesariamente la accin positiva del Congreso de la Nacin, pues no se trata de la polemizada tarea de establecer entes aut;r)uicos descentralizados de la *dministracin central sino de a)uella propia del Poder Legislativo de crear y suprimir empleosD y de !i/ar sus atri"uciones /art# =< inc# 3B CN6 para poner en eercicio funciones determinadas por la constitucin Nacional en forma e7presa y diferenciadas de las atribuidas repetimos! al Presidente y a su "efe de 8abinete# La previsin constitucional impone el inevitable car;cter p%blico de los mencionados organismos de control, pero de ello no se sigue obligadamente su naturaleza estatal# Es el legislador )uien podr$a determinar la conveniencia, )uiz;s para aumentar su independencia, de aprovec&ar su necesaria integracin con organizaciones civiles de proteccin de consumidores y usuarios, )ue tienen car;cter p%blico no estatal, para impregnar de ese car;cter el total de la institucin# La integracin de las asociaciones de usuarios tiene como consecuencia necesaria un car;cter esencialmente participativo en los procedimientos de decisin y funcionamiento del organismo )ue aporta un fundamento )ue se suma a la recomendacin de la doctrina italiana como base de legitimacin democr;tica de su actuacin /-erusi y Passaro, 2@6# Por su parte, la integracin tambin necesaria! por las provincias provoca indudables efectos en la naturaleza misma del organismo por cuanto le otorga car;cter federal y, con ello, su desprendimiento de los procedimientos administrativos propios de la *dministracin P%blica NacionalC de igual modo, ese &ec&o, ocasiona tambin como ya &emos adelantado! la sustraccin de la materia udicial &acia la competencia e7traordinaria originaria y exclusiva de la Corte 0uprema, si se produce un conflicto donde la provincia es parte /art# 11= CN6C y, tambin consecuentemente, se impondr$a el desplazamiento &asta la competencia dirimente de la misma Corte si la 'ue/a es &acia otra provincia participante necesaria o conunto de ellas! del mismo organismo de control /art# 13= CN6# Jambin es determinante su obeto a la &ora de determinar su naturaleza# El reconocimiento constitucional de los derec&os de consumidores y usuarios en la relacin de consumo contiene los elementos necesarios para arribar a una completa incorporacin efectiva y reclamable de la garant$a# I esta estructura se construye en 1= com%n para los dos suetos protegidos, el consumidor y el usuario, pero sobre la base de su distincin en el alcance de la garant$a# *l segundo, al usuario, el art# @3 CN le garantiza el control de la calidad y e!iciencia de los servicios p3"licosC no &ace lo mismo con los otros servicios tambin protegidos por la misma cl;usula constitucional /0alomoni, G2=6# * este efecto, resulta especialmente relevante tener en cuenta )ue no se trata de una garant$a de resultado, de calidad y e!iciencia, sino de su controlC pues la cl;usula constitucional garantiza slo el control# I ello es lgico si atendemos a la naturaleza espec$fica del concepto de servicio p%blico en tanto y en cuanto su n%cleo radica en la o"ligatoriedad de su prestacin sin discriminaciones /-airal, 3G36, lo )ue la doctrina italiana &a denominado la doverosit6 /Cartei, N#1BC Narone, <3!<G6C y resulta evidente )ue no &ay obligatoriedad sin control# Esa diferencia constitucional entre la garant$a del consumidor y la del usuario, )ue radica esencialmente! en la presencia o ausencia de o"ligatoriedad, incorpora espec$fica, y consecuentemente, el control a favor del segundo y otorga, por ello, especial relevancia a los organismos de control previstos e7presamente para ese cometido respecto de los servicios p%blicos de competencia Nacional# En este aspecto, nuestros organismos de control de los servicios p%blicos est;n inspirados en las agencias reguladoras de los Estados Hnidos pues su misin es controlar el nivel y la calidad de los servicios, )ue se &agan las inversiones necesarias, aun cuando puedan resultar antieconmicas en alg%n caso /Comadira, 4@3C Pierce y 8ell&orn, 31B6# 0on servicios p%blicos de competencia Nacional a)uellos )ue la misma constitucin le &a confiado su legislacin al Congreso en forma e7presa, como el de los servicios de apoyo a la navegacin de los r$os interiores /art# =< inc# 1B CN6, el establecimiento de correos /art# =< inc# 1@ CN6, y tambin a)uellos atribuidos en forma impl$cita como consecuencia de la facultad contenida en la cl;usula del comercio o de su regulacin con las naciones e7traneras y de las provincias entre s$ /art# =< inc# 1G CN6, )ue comprende consecuentemente todos los servicios interconectados y transmitidos de una provincia a otra, como la electricidad, corredores viales, gas natural, transporte areo y terrestre de pasaeros, y a)uellos )ue por su destino tienen igual relevancia, como los aeropuertos y las telecomunicaciones /Prez ?ualde, 3BBG, ,,6# Es importante precisar tambin todo a)uello )ue la constitucin no le asigna a los organismos de controlC pues slo les atribuye el controlC no la determinacin del servicio p%blicoC ni su regulacin, ni su contratacin, ni su concesin# Le asigna a la legislacin Poder Legislativo! la facultad de establecer el marco regulatorio, es decir, la de determinar el servicio y la de eercer el poder de polic$a )ue por otra parte! le pertenece# La regulacin del servicio p%blico, )ue es en principio! propia de la polic$a del servicio, no le &a sido sustra$da a la responsabilidad pol$tica del Poder Eecutivo ni, en todo caso, a la efatura del "efe de 8abinete, en tanto y en cuanto es una actividad propia de la administracin general del pa$s /arts# 22 inc# 1 y 1BB CN6 /Prez ?ualde, 3B1B, ,,,6# 'eiteramos, la constitucin no les &a atribuido a los organismos una funcin de regulacin# Esta funcin, )ue est; asociada indisolublemente con la aparicin de las administraciones independientes en Espa.a /Jornos -as, 3BBB, 1G@36 y tambin en ,talia y en otros pa$ses /Napolitano, 1@16, es una funcin )ue podr$a ser aconseable y 15 desde nuestro punto de vista muy recomendable! )ue se ubicara materialmente dentro de la competencia de los organismos independientes pero no es lo )ue &a &ec&o nuestra Carta -agnaC ella slo menciona el control# Es, por ello, errnea la traduccin )ue &a efectuado la legislacin argentina, a veces a nivel de Poder Legislativo, otras, a nivel de Poder Eecutivo en todos los casos pretendiendo ser legislacin en sentido material a los efectos del art# @3 CN!, de la determinacin constitucional cuando &a establecido organismos reguladores y &a creado entidades descentralizadas de la misma *dministracin Central )ue tratan de llevar a cabo esa funcin con muy distintos niveles de acierto y aceptacin# E)uivocadamente se &an conformado organismos )ue est;n m;s orientados a regular )ue a reglamentar y, muy poco, a controlarC son descentralizaciones administrativas, generalmente entidades aut;r)uicas, dependientes operativamente de la misma *dministracin Nacional /Comadira, 4<16, sin inerencia efectiva de las provincias salvo alguna participacin muy secundaria en a)uellos e7cepcionales casos en )ue alguna &a puesto en evidencia su vocacin federal /Prez ?ualde, 3B1B, ,,6 y manifestado su voluntad de participar a pesar de la distorsionada naturaleza del organismo# Por esta razn es )ue &emos sostenido )ue los actuales entes reguladores )ue nos presenta &oy el derec&o argentino no son los organismos de control )ue previ la constitucin sino meros entes descentralizados de la administracin central, apndices de sus ministerios, cumplidores de sus instrucciones en materia de regulacin y de control contractual, de los mismos contratos )ue, bien o mal generalmente mal!, la misma *dministracin celebr, y con un compromiso con los usuarios )ue no va m;s all; del pol$tico coyuntural del gobierno de turno /Prez ?ualde, 3B1B, ,6# Los organismos de control de los servicios p%blicos no tienen por misin garantizar la competencia real y e!ectiva de los servicios p%blicos privatizados y el "uen !uncionamiento del mercado, como se.ala la doctrina espa.ola /*ri.o Frtiz, G y <6, sino la de garantizar el control de calidad y eficiencia de todos los servicios p%blicos, sea )ue fueran prestados por empresas p%blicas, mi7tas o privadas, contratados por concesin de e7plotacin o por licencias# Por esta razn, la competencia y supervisin de los organismos de control recaer; sobre la prestadora p%blica o privada, sobre la administracin concedente )ue contrata el servicio, )ue lo reglamenta o regula, )ue lo dirige, )ue lo controla contractualmente, etc# *s$, entonces, el organismo deber; ser independiente de toda suecin de la *dministracin central controlada y del, tambin, controlado Poder Eecutivo Nacional en materia econmica, de designacin de autoridades y de tutela administrativaC y no debe recibir instrucciones de la administracin ni puede ser v;lidamente intervenido, ni es admisible )ue sus autoridades puedan ser despedidas por mero decreto del Poder Eecutivo, tal como ocurri &ace poco m;s de tres a.os con el cese del presidente del Enargas /Ente Nacional 'egulador del 8as6# /% #l organismo fiscal federal previsto en la C. & 12 Ia &emos mencionado el grado de importancia )ue tiene el sistema de coparticipacin federal de impuestos introducido por la 'eforma de 122@C y ello se debe a )ue tiene por misin e7presar y &acer realidad la garant.a !ederal )ue permite la subsistencia del sistema federal mismo# Nace como contrapartida de la entrega )ue &icieron todas las provincias argentinas, ricas y pobres, en beneficio del conunto conducido por el 8obierno (ederal# Por ello se &a sostenido )ue ese sacri!icio econmico 'ue las provincias consumaron en el acto constituyente5 cre el ineludi"le de"er constitucional para el $o"ierno %entral de garantizar la autonom.a econmica de los 0stados miem"ros. ,e manera 'ue paralelamente a la garant.a !ederal de la autonom.a pol.tica de las provincias5 los constituyentes instituyeron la garant.a !ederal de la autonom.a econmica de los 0stados locales /Linares Quintana, =1=6# El organismo !iscal !ederal se encuentra contemplado en el %ltimo p;rrafo del inc# 3 del art# =< CN )ue es donde se describe el sistema de coparticipacin federal de impuestos )ue estableci la 'eforma constitucional de 122@# Le encomienda espec$ficamente el control y !iscalizacin de la e/ecucin de lo esta"lecido en este inciso# Es un instrumento de control )ue tanto la Nacin como las provincias poseen para fiscalizar a la *dministracin P%blica Nacional /Lagarde, =G=6 en su tarea de recaudacin y reparto y a las administraciones locales en la verificacin del destino de los fondos en funcin de los cometidos constitucionales y el soporte de los criterios obetivos de reparto# No depende de la *dministracin Nacional /en contra 0pota, 1224, @G, aun)ue admite )ue no es lo desea"le6 y tampoco de la sola voluntad de las provincias# El origen convencional, asentado sobre un acuerdo celebrado entre Nacin y provincia, instrumentado en la ley convenio de iniciativa del 0enado, con mayor$as absolutas, )ue debe contar con la aprobacin de las provincias, sostiene ur$dicamente esta aseveracin# *cuerdo, superior a las leyes, )ue se inscribe en el conte7to del derec&o )ue 8erm;n Aidart Campos denominaba intra!ederal puesto )ue, si tenemos en cuenta )ue la existencia del convenio impide su derogacin por ley del %ongreso o por ley provincial, ello le confiere supremac.a so"re ellas /Oorra)u$n Aec%, 12@6 con respaldo constitucional e7preso# Espec$ficamente, esa conclusin surge con evidencia del &ec&o de la pro&ibicin constitucional e7presa /art# =< inc# 3 CN6 de modificacin unilateral de la ley convenio y de la eliminacin de la posibilidad de su reglamentacin ordinaria de ley por el Poder Eecutivo Nacional de acuerdo al art# 22 inc# 3 CN# Es tambin consecuencia obligada del &ec&o de )ue tampoco es constitucionalmente posible la transferencia de competencias, servicios y funciones a las provincias sin la reasignacin de recursos aprobada por el Congreso Nacional y por la provincia interesada /art# =< inc# 3 CN6# ?a dictaminado la Procuracin del Jesoro de la Nacin )ue no resulta posi"le modi!icar en !orma unilateral los acuerdos entre la Nacin y las provincias5 por ninguna de am"as partes, y tambin )ue toda modi!icacin del porcentual 'ue le corresponde a las provincias en concepto de coparticipacin impositiva5 esta"lecido a trav8s de la negociacin entre la Nacin y las provincias5 de"e contar con la con!ormidad de todos los 0stados intervinientes />ict;menes, 1BG!4 y 3B1!G46# 3B La competencia constitucional del organismo !iscal !ederal comprende, nada menos, )ue la determinacin y composicin de la masa coparticipable a distribuir y del cumplimiento de los re)uisitos por las asignaciones espec$ficas )ue se le detraen /art# =< inc# G CN6, de la efectiva automaticidad de la remisin de los fondos, y de las correctas distribuciones o coparticipaciones de recursos denominadas primaria, al reparto entre la Nacin y las provincias en conunto, y secundaria, al )ue se produce entre las provincias entre s$# Jambin fiscaliza la relacin directa de las porciones de cada sueto de esas coparticipaciones con las competencias, servicios y funciones bao responsabilidad de cada uno de ellos, de la efectiva determinacin y aplicacin de criterios obetivos de reparto para la asignacin de los fondos, de presencia real de los principios inspiradores prescriptos por la constitucin como son la e)uidad, la solidaridad y la priorizacin de perseguir un grado e)uivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio del pa$s# ?a advertido la doctrina )ue el alcance de este control no &a sido suficientemente meditado por los constituyentes de 122@ ya )ue la norma &abilita controles rec$procos )ue importan fuertes inerencias en los destinos de los fondos tanto en la Nacin como en las provinciasC con el compromiso esencial de ser el instituto "6sico de la din6mica econmico !inanciera nacional y so"re todo5 adem6s5 la pieza central rec.proca de control entre el 0stado !ederal y las administraciones locales /0pota, 1224, @16# I3& 1ealidad actual de los organismos independientes constitucionales & Lamentablemente, en nuestro pa$s se confunde el poder con el control del poder /0;nc&ez, 3B26, pareciera )ue reina el principio de )ue slo se tiene poder si no se est; sueto a control alguno# * m;s control menos poder# La luc&a por sustraerse a todo control es un cap$tulo ordinario de la luc&a por el poder# Es m;s, &asta se cuenta con alg%n consenso y con la pasiva tolerancia e)uivalente a una aceptacin impl$cita! aun de la pretendida oposicin pol$tica en la misma medida en )ue es consciente de )ue eso es, precisamente, lo )ue &ar$a ella de encontrarse en el desempe.o del poderC y lo )ue &ar;, sin duda, cuando llegue# En nuestra siempre perfectible democracia no &ay poder )ue se precie de tal y a la vez tolere la actividad de los instrumentos institucionales de control sobre su actividad, sean )ue fueran stos constitucionales o legales# A% +os entes reguladores & Como ya nos &emos referido, esta es la traduccin criolla de los organismos de control de los servicios p3"licos, )ue fueron establecidos errneamente como entidades aut;r)uicas, descentralizadas de la *dministracin Nacional, en el ;mbito de alguno de sus ministerios /Comadira, 4@@6, )ue carecen absolutamente de posibilidades de controlar al Poder Eecutivo Nacional y a los servicios )ue ste presta# Por ello tampoco controlan las afectaciones )ue sufren la calidad y eficiencia de los servicios como consecuencia de los defectos de contratacin y del psimo nivel de e7igencia del cumplimiento de las obligaciones sobre todo de inversin! de los 31 prestadores privados en los servicios )ue fueron concesionados a empresas privadas# El fracaso, por rescisin contractual culpable, de las concesiones de e7plotacin de los servicios de provisin de agua potable y saneamiento de las ciudades de Auenos *ires, 0anta (e y -endoza pusieron en evidencia, en distinto grado y medida, la frustracin de la pretendida funcin de control independiente# 0i bien, los entes reguladores en general no pudieron ser capturados por las empresas privadas prestadoras, al menos no de un modo ostensible, s$ lo fueron totalmente por la pol$tica coyuntural imperante del momento# (ueron anulados y colocados en un plano muy cercano a su intrascendencia, por el poder pol$tico )ue era, o m;s precisamente! deb$a ser, tambin controlado por esos organismos de la constitucin /Prez ?ualde, 3B1B, ,, =3G6# Hna muestra de su notable intrascendencia y del pobre rol cumplido como instrumentos del control federal fue su lugar de asesores t8cnicos )ue por decreto del Poder Eecutivo Nacional cumplieron en todo el proceso de renegociacin, desarrollado en los %ltimos nueve a.os, de todos los servicios p%blicos de competencia Nacional )ue constitucionalmente les correspond$a controlar /Prez ?ualde, 3B1B, ,6# Es m;s, en ese marco de renegociaciones, se supeditaron sus funciones en modo dr;stico por la Ley 3<=2B /art# 3R6 )ue determin )ue Las !acultades de los entes reguladores en materia de revisiones contractuales5 a/ustes y adecuaciones tari!arias previstas en los marcos regulatorios respectivos5 podr6n e/ercerse en tanto resulten compati"les con el desarrollo del proceso de renegociacin 'ue lleve a ca"o el -oder 0/ecutivo nacional# En conclusin, los entes reguladores no son los organismos de control ni cumplen su rol constitucional# Contamos con alg%n grado de realizacin en organismos creados en algunas provincias pero slo para los servicios )ue se prestan en ese marco ur$dico y territorial individual# /% +a Comisin federal de Impuestos & La Ley 3G<@5, de coparticipacin federal de impuestos, dictada en 125< oc&o a.os antes de la 'eforma constitucional!, previ la conformacin de una Comisin (ederal de ,mpuestos )ue &oy est; en funciones y )ue pretende ser el organismo fiscal contemplado por la nueva constitucin# Est; integrada por los ministros o secretarios de &acienda de las distintas provincias# La mencionada Ley 3G<@5, si bien es material y formalmente! una ley convenio, dictada por el Congreso Nacional, )ue &a sido ratificada por las provincias, no es la )ue prev la constitucin reformada en 122@# Pues en ese momento ya e7ist$a y, no obstante ello, previ la creacin del organismos !iscal y puso un plazo, diciembre de 1224, para el dictado de la ley convenio en la Cl;usula Jransitoria 0e7ta de la 'eforma# Jambin es cierto )ue &ubo numerosos y reiterados convenios de modificacin de la mencionada Ley 3G<@5 con posterioridad a la 'eforma de 122@ y )ue en ellos no se menciona la realidad constitucional incumplida# I ello es lgico por cuanto ni la ley vigente aludida, ni en los convenios interprovinciales posteriores, se &an introducido los contenidos )ue la constitucin &a ordenado respecto de servicios, competencias y funciones, ni sobre criterios obetivos de reparto, ni sobre controles rec$procos# 33 Es m;s, la Comisin se &a caracterizado por la esterilidad de su presencia# >urante la vigencia de sus funciones se &a producido la reduccin m;s notable de margen obetivo de participacin de las provincias en el total de los recursos recaudados por todo concepto por el Estado Nacional# 0u actuacin &a sido inocua a la &ora de evitar esta concentracin e7traordinaria de recursos en violacin directa del sentido esencial de la previsin constitucional# 0e &a contemplado cmo se detraeron ingentes montos /1< S6 para indemnizar al sistema previsional Nacional con motivo de la introduccin del sistema de *dministradoras de (ondos de "ubilaciones y Pensiones y cmo, luego de su derogacin y desaparicin, a)uellos montos siguen destin;ndose al mismo organismo previsional para )ue ste se convierta en el mayor soporte financiero del gobierno Nacional y de sus pol$ticas, m;s all; de )ue se pueda coincidir o no con ellas# 0e &a verificado cmo en estos tiempos posteriores a la 'eforma de 122@, se &an prorrogado sistemas de promocin basados en la disposicin y diferimiento )ue es lo mismo! de impuestos coparticipables sin el respaldo de la asignacin espec$fica )ue permita su detraccin de la masa com%n# Contin%an sustrayndose montos de fondos coparticipables para distribuir aportes del Jesoro de la Nacin a municipios, no a provincias, y para fines e7traordinarios, y no para gastos ordinarios, en total infraccin a los re)uisitos constitucionales /art# =< inc# 2 CN6 /Prez ?ualde, 3BBG, ,6# La realidad actual, )ue arrastramos desde &ace muc&o tiempo, llev a la doctrina a afirmar )ue las deudas pendientes del %ongreso Nacional constituyen un esc6ndalo institucional: entre ellas5 la coparticipacin5 'ue de"e tener .ndices de solidaridad y e!icacia /(r$as, 1225, 11=6# En conclusin, tampoco e7iste, de un modo apropiado y acorde al establecido por la constitucin Nacional, el organismo !iscal !ederal )ue deb$a cumplir sus funciones constitucionales antes de finalizar el a.o 1224, seg%n lo ordenaba la cl;usula transitoria se7ta# 3& 1efle6iones finales& Luego del an;lisis efectuado surgen algunas afirmaciones )ue consideramos )ue pueden tomarse como primeras conclusiones y )ue pueden dar lugar a nuevas comparaciones y refle7iones# Jambin pueden servir de base a decisiones encaminadas en un nuevo rumbo tendiente a realizar los valores perseguidos por el constituyente de 122@, &ace ya diecisis a.os# Las administraciones independientes, a diferencia de las administraciones instrumentales, constituyen un producto del dise.o constitucional y no de la organizacin administrativa como stas# Por ello integran la realidad de la divisin del poder del sistema pol$ticoC pues afectan la divisin &orizontal del poder y se suman a los rganos eecutivo, legislativo y udicial con protagonismo propio# En los pa$ses federales tambin afectan, adem;s, la divisin vertical del poder, de base territorial entre gobierno federal y gobiernos provinciales o regionales!, por lo cual, y para no alterar esa forma de estado, se &ace imprescindible la integracin activa 3G y la participacin eficiente de las provincias, o de los estados federados, en la estructura de conduccin de las administraciones# En los reg$menes constitucionales de Colombia, Espa.a, ,talia, *rgentina, entre otros, se &an introducido administraciones independientes con la finalidad de asegurar la fortaleza de pol$ticas p%blicas en sectores donde e7iste un inters preponderante por su influencia en la calidad de vida de su poblacin# Este inters suele centrarse en temas espec$ficos como los servicios p%blicos, la pol$tica nuclear, el maneo de informacin personal, los medios de informacin, la administracin monetaria o del crdito, la distribucin de recursos en un rgimen federal, etc# El obetivo principal de la administracin independiente es su desvinculacin de la pol$tica partidaria coyuntural del gobierno de turno, por una parte, y de los centros de poder privados, por la otra# Es el fruto de una fuerte desconfianza de la poblacin &acia las respuestas livianas y electoralistas, o lo )ue es lo mismo! clientelistas, frente a temas )ue responden, o deben responder, a pol$ticas estructurales o, tambin denominadas, de estado# Los organismos independientes tienen por finalidad garantizar frente al gobierno y a la oposicin, y a los sectores de poder informal, el maneo obetivo y profesionalizado de un sector de importante gravitacin en la comunidad# No es un maneo e7clusivamente tcnico por)ue siempre responde a una concepcin pol$tica, aun)ue no de partido# Las administraciones independientes no est;n fuera de la pol$tica, est;n en ella de otro modo# Por las razones e7puestas, las administraciones deben ser realmente independientesC y para lograrlo, adem;s de los te7tos de rango constitucional )ue le sirvan de respaldo normativo lgico formal, necesitan contar con resortes efectivos en los planos imprescindibles para garantizar su capacidad de decisin no sumisa a poderes e7tra.os# Es necesario )ue las administraciones cuenten con efectiva independencia respecto de los rganos cuyo funcionamiento y eercicio de sus competencias cae bao el control efectivo de ellas# Jambin debe contar con clara independencia de a)uellos n%cleos de poder, muc&as veces privados, especialmente interesados cuando no beneficiarios directos o indirectos!, en los resultados del accionar de esos rganos controlados# Jal el caso de las empresas concesionarias de los servicios p%blicos, de las de multimedia, de las fabricantes y comercializadoras de elementos para la industria nuclear, etc# Es fundamental garantizar la no inerencia de los controlados en el dise.o de la metodolog$a de designacin y de remocin de las autoridades de las administraciones independientesC tampoco deben estar suetas a factores e7tra.os sus fuentes de recursos econmicos para su sustento y para la debida asignacin interna de las remuneraciones y de los gastos e inversiones ello sin peruicio de los controles de cuenta &abituales )ue recaen sobre todo el sistema financiero p%blico!C sus procedimientos de decisin sin peruicio de la aplicacin interna del >erec&o *dministrativo! deben estar por fuera de la estructura de control de tutela de alguno de los rganos controlados, en especial, del eecutivo y de su *dministracin CentralC y, 3@ finalmente, deben contar con capacidad para dise.ar su propia organizacin y sistema de gestin, para lo cual es esencial su capacidad propia de asignacin de recursos# No es imprescindible, aun)ue s$ conveniente, )ue las administraciones cuenten con personer$a y patrimonio propios, tampoco )ue su naturaleza sea totalmente estatal, pero s$ lo es )ue sta sea p%blica# Es importante no confundir independencia con neutralidadC la administracin independiente responde, desde esa independencia y con imparcialidad )ue no es lo mismo!, a un compromiso de tipo pol$tico estructural )ue la obliga a la defensa de alg%n sector normalmente desprotegido de la sociedad, ya sea en forma permanente o en forma coyuntural frente a determinadas situaciones espec$ficas# *s$ ocurre con las administraciones )ue deben defender a los usuarios de los servicios p%blicos, a los consumidores en general, a la comunidad entera frente a las decisiones en el sector de la energ$a nuclear y de la proteccin del ambienteC frente a la manipulacin de los datos personales, a los estados federados ante los rganos )ue recaudan y distribuyen los recursos federales, etc# Por las razones e7puestas es )ue las administraciones independientes deben contar necesariamente con personal especializado de gran capacitacin y un alto grado de profesionalismo, pues su tarea es, adem;s de pol$tica, fundamentalmente tcnica# Pues su tarea consiste normalmente en comprobar, inspeccionar, fiscalizar, revisar, determinar criterios de control, aconsear, sugerir, propender a conciliar sectores contrapuestos dentro de un mismo campo de accin, etc# No obstante, el poder pol$tico, )ue en estos tiempos se presenta con tendencias muy fuertes a su absolutizacin, con fuertes contenidos autoritarios, sobre todo en el terreno de la *dministracin P%blica, a la vez )ue provoca la necesidad de e7istencia de estas administraciones independientes tambin se constituye en su principal enemigo# >esde una concepcin, tan moderna como errnea, )ue visualiza al poder m;s debilitado cuanto m;s controlado, la reaccin natural de los rganos de eecucin frente a estos organismos, )ue vienen con pretensiones de eercer alg%n control sobre ellos, y consecuentemente! restarles poder efectivo, es de resistencia primero!, de intento de captura despus! y de combate en caso necesario# El combate a las administraciones independientes consiste normalmente en la limitacin y afectacin de sus finanzas, en la udicializacin innecesaria de sus decisiones, en la descalificacin personal de sus integrantes y conductores, etc# La debilidad real de ese poder pol$tico ante los embates de los poderes reales sobre todo econmicos!, no obstante su creencia de fortaleza, es otra de las causas )ue &an &ec&o imprescindible la e7istencia de las administraciones )ue garanticen el control sobre las ;reas cr$ticas# (inalmente, consideramos )ue las administraciones independientes son la consecuencia inevitable de la mayor sofisticacin de los medios y e7trema velocidad de los procederes de los actuales rganos pol$ticos eecutivos y de los poderes econmicos concentrados# 0on ellos )uienes &an provocado la necesidad imperiosa de )ue el sistema pol$tico fundamental se defienda inventando instrumentos acordes a esas notas t$picas 3< )ue imponen respuestas acordes a los medios empleados, como garant$a de preservacin de principios tan antiguos como el &ombre como son a)uellos )ue fundan el Estado de >erec&o como garant$a de la libertad y del crecimiento integral de la comunidad y de sus miembros# La reforma Constitucional de 122@ incorpor organismos independientes a la constitucin *rgentina para el control y fiscalizacin de los servicios p%blicos /art# @3 CN6 y de la recaudacin y reparto de la coparticipacin federal de impuestos /art# =< inc# 3 CN6# *mbos organismos fueron creados por la constitucin y suetos a su reglamentacin por ley del CongresoC en el caso del organismos !iscal !ederal la ley debe ser una ley convenio con participacin institucional de las provincias# *mbos organismos cuentan con participacin protagnica de las provincias, )ue son los suetos del rgimen federal argentino# *mbos organismos tienen como finalidad controlar fundamentalmente al Poder Eecutivo NacionalC en el caso de los servicios p%blicos, por)ue es l )uien los presta directamente o, en su caso, licita su concesin o licencia, los contrata y los regulaC y en el de la coparticipacin, por)ue es l )uien recauda los recursos coparticipables a travs de un rgano dependiente del -inisterio de Econom$a /*(,P6 y por)ue es )uien los distribuye# En la fiscalizacin y control de la coparticipacin federal el Congreso de la Nacin y las provincias son tambin suetos controlados por el organismo !iscal !ederal en la medida en )ue sus leyes podr$an afectar diversos puntos constitucionales, en especial el de impedir la modificacin unilateral o la pretensin de reglamentar la ley convenio# Los entes reguladores de los servicios p%blicos creados por leyes y decretos &oy vigentes y en funciones no son los organismos de control previstos por la constitucin por)ue carecen de independencia respecto del Poder Eecutivo# Jampoco cumplen su misin de control# La comisin !ederal de impuestos no llena el cometido constitucional por)ue, aun)ue su composicin respetar$a los lineamientos trazados por el art# =< inc# 3 CN, no eerce un control efectivo sobre la aplicacin de la mencionada norma# Los argentinos tenemos como tarea pendiente a%n varios de los puntos regidos por nuestra constitucin Nacional y por su 'eforma de 122@C especialmente en sus por a&ora frustrados! cometidos e7presos de fortalecer el federalismo y de atenuar el presidencialismo# La puesta en efectiva vigencia de nuestros organismos independientes es una de ellas y no es menorC pues inter tanto los controles )ue est;n destinados a cumplir &oy no se cumplen y las consecuencias de la falta de control son plenamente comprobables en el terreno institucional# Janto el sector de los servicios p%blicos como el del reparto de la coparticipacin federal de impuestos est;n en grave crisis y son motivo de profusos reclamos# 34 0eguimos a la espera# C&acras de Coria, 15 de mayo de 3B11# /ibliograf2a& *ri.o Frtiz, 8aspar, 0obre la naturaleza y razn de ser de los entes reguladores y el alcance de su poder reglamentario, en 'edae, 'evista Electrnica de >ireito *dministrativo Econmico, nR 1B, maioTun&oTulo 3BB=, 0alvador de Aa&$a# Aermeo Nera, "os, La administracin inspectora, en francisco 0osa Uagner, El >erec&o administrativo en el umbral del siglo ++,# ?omenae al profesor >r# ># 'amn -art$n -ateo, Jirant lo Alanc&, Nalencia, 3BBB, p# 13<G y sgs# Aianc&i, *lberto, El -inisterio P%blico, Lun nuevo poderM /ree7amen de la doctrina de los rganos e7trapoder6, en revista El >erec&o, tomo 143, p# 1G2 y sgs# Aidart Campos, 8erm;n "os, >erec&o Constitucional del poder, Ediar, Auenos *ires, 124=# Compendio de >erec&o Constitucional, Ediar, Auenos *ires, 3BB@# Canda, (abi;n F#, Los rganos e7trapoderes, "ornadas organizadas por la Hniversidad *ustral# (acultad de >erec&o, Frganizacin administrativa, funcin p%blica y dominio p%blico, Ediciones '*P, Auenos *ires, 3BB<# Cardenal, *ndrs, El caso Le&man Arot&ers: e7plicaciones y consecuencias, en el sitio de internet Inversor $lo"al, &ttp:TTVVV#inversorglobal#com#arTnoticiasTresearc&T , 1< de septiembre de 3BB5# Cartei, 8ian (ranco, ,l servizio universale, 8iuffrW Editore, -ilano, 3BB3# Comadira, "ulio 'odolfo, >erec&o *dministrativo# *cto administrativo# Procedimiento administrativo# Ftros estudios, prlogo de -iguel 0# -arien&off, segunda edicin actuializada y ampliada, Le7is Ne7is, *beledo!Perrot, Auenos *ires, 3BBG# >E*lberti, -arco, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, il -ulino, Hniversale Paperbac9s, Aologna, 3BB5# >iario de 0esiones de la ?onorable Convencin Constituyente de 122@, 0anta (e, J ,,,# Embid ,ruo, *ntonio, El derec&o de la crisis econmica, Prensas Hniversitarias de Oaragoza, Hniversidad de Oaragoza, Oaragoza, 3BB2# (ern;ndez 'oas, 8abriel, Las administraciones independientes de regulacin y supervisin en Espa.a, Nniversitas nR 1B2, Pontificia Hniversidad "avierana, Aogot;, 3BB<, p# @12!@4B /tambin en &ttp:TTredalyc#uaeme7#m76# (orst&off, Ernst, Jratado de >erec&o *dministrativo, ,nstituto de Estudios Pol$ticos, -adrid, 12<5# 3= (r$as, Pedro "os, La descentralizacin, revista XLa LeyY, tomo 122<!E, p# 24B, Auenos *ires, 122<# El proceso federal argentino ,,, estudio preliminar del prof# *lberto Castells, Crdoba, 1225# 8arc$a Aelaunde, >omingo, La distribucin territorial del poder en ,beroamrica /con especial referencia a la *rgentina, Colombia, C&ile y Per%6, en >erec&o y 0ociedad, Lima, n%m# 1B, 122<C tambin en "orge -iranda, coordinador, Perspectivas Constitucionais, Nol# 1, Coimbra, 1224# 8arc$a 'oca, "avier, >el principio de la divisin de poderes, en 'a%l -odoro y Pedro de Nega, directores, Estudios de teor$a del Estado y >erec&o Constitucional en &onor de Pablo Lucas Nerd%, tomo ,,, ,nstituto de ,nvestigaciones "ur$dicas de la Hniversidad Nacional *utnoma de -7ico y el 0ervicio Publicaciones de la Hniversidad Complutense de -adrid, -adrid, 3BBB# 8onz;lez, "oa)u$n N#, -anual de la constitucin *rgentina /15<G!154B6, actualizado por ?umberto Quiroga Lavi con referencia a la Constitucin de 122@, La Ley, Auenos *ires, 3BB1# 8ordillo, *gust$n *#, Comentarios, en *leandro Nieto y *gust$n 8ordillo, Las limitaciones del conocimiento ur$dico, Editorial Jrotta, -adrid, 3BBG# ?esse, Conrado, 0ignificado de los derec&os fundamentales, cap$tulo ,,, en Aenda, -ai&ofer, Nogel, ?esse, ?eyde, -anual de >erec&o Constitucional, segunda edicin, -arcial Pons, -adrid, 3BB1# Lagarde, (ernando -#, El control de la *dministracin P%blica Nacional por las provincias, en "ornadas Frganizadas por la Hniversidad *ustral, (acultad de >erec&o, Cuestiones de control de la *dministracin P%blica# *dministrativo, legislativo y udicial, Ediciones '*P, Auenos *ires, 3B1B, p# =3= y sgs# Linares Quintana, 0egundo N#, 'gimen constitucional de las relaciones econmicas entre la Nacin y las provincias, en revista XLa LeyY, 1223!*!=1=# Lo., (li7 '# y *ugusto -# -orello, Lecturas de la Constitucin, Librer$a Editora Platense y Le7is Ne7is *beledo!Perrot, Auenos *ires, 3BBG# -agide ?errero, -ariano, L$mites constitucionales de las administraciones independientes, ,N*P, 0erie *dministracin 8eneral, -adrid, 3BB3# -airal, ?ctor, El concepto de servicio p%blico en el derec&o argentino actual, en 0ervicio p%blico, polic$a y fomento, "ornadas organizadas por la Hniversidad *ustral (acultad de >erec&o, Ediciones '*P, 3BB@# -elo 0alcedo, ,leana -arlitt, Los rganos autnomos e independientes, sitio de internet de Hniversidad 0ergio *rboleda, Colombia /VVV#usergioarboleda#edu#col6# -erusi, (abio y -ic&ele Passaro, Le autorit; indipendenti# Hn potere senza partito, il -ulino, Aologna, 3BBG# 35 Napolitano, 8iulio, , servizi pubblici, en 0abino Cassese /dir#6, La nuova costituzione economica, @ta# edicin revisada y actualizada, Editore Laterza, Aari, 3BB=# Palazzo, Eugenio L#, Prganos e7trapoderes e intrapoderes en la reforma constitucional de 122@, en revista La Ley, tomo 1224!C, p# 1B2< y sgs# Parada, 'amn, >erec&o administrativo, tomo ,,, se7ta edicin, -arcial Pons, -adrid, 1223# Prez ?ualde, *leandro, Coparticipacin federal de impuestos en la constitucin Nacional, >epalma, prlogo de Enri)ue 8# Aulit 8o.i, Auenos *ires, 1222# /,6 Coparticipacin federal: el sistema en crisis, en N$ctor Aaz;n /coord#6, >efensa de la Constitucin# 8arantismo y controles# Libro en reconocimiento al >r# 8erm;n "# Aidart Campos, Ediar, Auenos *ires, 3BBG, p# 112=!13B4# /,,6 Competencia para la regulacin de los servicios p%blicos, en 0ervicio p%blico, polic$a y fomento# "ornadas organizadas por la Hniversidad *ustral (acultad de >erec&o, Editorial Ciencias de la *dministracin, Auenos *ires, 3BBG, /p# 35=!32=6# >escentralizacin administrativa, en Fc&oa -onz y otros, >erec&o *dministrativo, presentacin de "orge >ans Frd.ez y Eloy Espinosa!0alda.a Aarrera, *sociacin Peruana de >erec&o *dministrativo, Lima, 3BB@, p# 42<!=3G# El sistema de proteccin constitucional del usuario de los servicios p%blicos: fundamentos y dificultades, en *nales de la *cademia Nacional de >erec&o y Ciencias 0ociales de Crdoba, Jomo +LN, *.o *cadmico 3BB4, 'ep%blica *rgentina, Crdoba, 3BB=, p# 21 a 11G# /,6 0ervicios p%blicos: los Xentes reguladoresY no son los Xorganismos de controlY del art# @3 CN, en "ornadas Frganizadas por la Hniversidad *ustral, (acultad de >erec&o, Cuestiones de control de la *dministracin P%blica# *dministrativo, legislativo y udicial, Ediciones '*P, Auenos *ires, 3B1B, p# =1< y ssgs# /,,6 La reforma constitucional de 122@ y la falta de vocacin federal de las provincias, en 0uplemento de >erec&o Constitucional, >ir# -ar$a *nglica 8elli, Editorial La Ley, Auenos *ires, ueves 11 de febrero de 3B1B, p# 1G!34# Jambin en la VVV#federalismi#it revista telem;tica del Fsservatorio sul federalismo e i processi di governo, de 'oma ,talia, 32 de diciembre de 3B1B# /,,,6 El marco regulatorio de los servicios p%blicos, en >aniel 0# 0absay /director6 y Pablo L# -anili /coordinador6, Constitucin de la Nacin *rgentina y normas complementarias# *n;lisis doctrinal y urisprudencial, tomo 3, *rt$culos G4T@G# Nuevos derec&os y garant$as, ?ammurabi, Auenos *ires, 3B1B, p# G<G!G5G# Pierce "r, 'ic&ard " y Ernest 8ell&orn, 'egulated industries in a nuts&ell, G rd edition, Uest Publis&ing Co#, 0t# Paul, -innesota, 122@# Pomed 0;nc&ez, Luis *lberto, (undamento y naturaleza ur$dica de las administraciones independientes, en 'evista de *dministracin P%blica, nR 1G3, 0eptiembre!diciembre 122G, -adrid, p# 11= y sgs# 32 'allo Lombarte, *rtemi, Las administraciones independientes: una apro7imacin constitucional, en Cristina Pauner C&ulvi y Aeatriz Jom;s -alln, coord#, Las administraciones independientes, -onograf$as, Jirant lo Alanc&, Nalencia, 3BB2# 'ivero Frtega, 'icardo, >erec&o *dministrativo Econmico, cuarta edicin, -arcial Pons, -adrid, 3BB=# 0alomoni, "orge Luis, Jeor$a 8eneral de los servicios p%blicos, *d!?oc, Auenos *ires, 1222# 0;nc&ez, *lberto, El control y el control del poder, en "ornadas organizadas por la Hniversidad *ustral, (acultad de >erec&o, Cuestiones de control de la *dministracin P%blica# *dministrativo, legislativo y udicial, Ediciones '*P, Auenos *ires, 3B1B, p# 3B< y sgs# 0pota, *lberto *#, La divisin de poderes en la emergencia, en revista XLa LeyY, tomo 1223!*, p# 452 y sgs#, Auenos *ires, 1223# 0istemas de controles de la administracin p%blica en la Constitucin Nacional y sus mecanismos operativos posibles, en *sociacin *rgentina de >erec&o Constitucional, Leyes reglamentarias de la reforma constitucional# Pautas y sugerencias fundamentales, Auenos *ires, 1224# Jornos -as, "oa)u$n, La actividad de regulacin, en francisco 0osa Uagner, El >erec&o administrativo en el umbral del siglo ++,# ?omenae al profesor >r# ># 'amn -art$n -ateo, Jirant lo Alanc&, Nalencia, 3BBB, p# 1G32 y sgs# La potestad normativa de las autoridades administrativas independientes# El caso del consell audiovisual de catalunya, en revista del Centro de Estudios Pol$ticos y Constitucionales, -inisterio de la Presidencia, >erec&o Privado y Constitucin, nR 1=, Enero!>iciembre, -adrid, 3BBG# Narone, 0tefano, 0ervizi pubblici locali e concorrenza, en Nuovi problemi di amministrazione pubblica, studi diretti da (ranco 8aetano 0coca, 8iappic&elli, Jorino, 3BB@# Oorra)u$n Aec%, 'icardo, El federalismo argentino, Auenos *ires, 12<5# GB