UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CCJE / FACULDADE NACIONAL DE DIREITO

Alunos:
HUGO CHAVES
LARISSA BASTOS
LUANA ANGELO
MARIANA BALBINO
VITOR ALCEU
TURMA C



REFORMA POLTICA NO BRASIL:
FEDERALISMO PACTO FEDERATIVO E SISTEMA
BICAMERAL (A FAVOR)


Trabalho elaborado como requisito parcial para
aprovao na disciplina de Teoria Geral do
Estado da Faculdade Nacional de Direito da
Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Prof. Fabiano S. Gomes







RIO DE JANEIRO
2014


INTRODUO

O presente trabalho resultado de uma pesquisa em grupo e tem como objetivo
central aprofundar conhecimentos a Reforma Poltica no Brasil, e em subtpico a defesa
da manuteno do Senado e consequentemente do bicameralismo.
No Brasil, a Reforma Poltica ganhou um enfoque maior nos ltimos 12 meses
(desde as manifestaes de Junho/2013). Mas essa reforma j era discutida
anteriormente, tendo em vista que a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar
n135/2010) fruto de propostas pelo objetivo de uma reforma poltica, por exemplo.
No ano de 2011 o Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado) elaborou, por
meio de comisses especficas e independentes para cada casa, a elaborao de
propostas de reforma, como a discusso sobre financiamento eleitoral (pblico/privado),
coligaes partidrias, voto facultativo ou a suplncia dos senadores.
No que corresponde nosso trabalho, apresentaremos propostas de Reforma
Poltica na esfera do Senado, suas importncias para consolidar o federalismo unido ao
bicameralismo. A maneira pela qual um Estado organizado, seja unitria ou federal,
transmite a forma estrutural do poder, portanto cabe a ns demonstrar a fundamentao
do federalismo atuante em nosso pas.
Nos ltimos anos, possvel notar que as relaes intergovernamentais
tornaram-se mais complexas, na medida em que as necessidades de maior apoio
financeiro de entes federados cresceram. Com diversas autonomias entrelaadas em um
nico Estado (e um objetivo em comum), as decises dos entes podem divergir entre si.
Por este motivo, entender como funciona esta diviso de competncias e a maneira pela
qual o Estado se organiza fundamental para todos.







1.1. O QUE O FEDERALISMO, EM LINHAS GERAIS

fundamental indicar a existncia, antes de tudo, de outra forma de Estado, o
Estado Unitrio. No o grande foco, mas importante indicar sua existncia antes de
nos aprofundarmos no federalismo.
Quanto a utilizao das formas de Estado (Unitria e Federal), a forma unitria
de Estado adotada por boa parte dos Estados da atualidade. Sobre o federalismo,
possvel constatar a existncia do mesmo em um Estado, basta que se visualize a
possibilidade de repartio do poder poltico entre diversos entes autnomos,
resultando-se assim, em existncia mltipla destes no respectivo Estado.
Tratando acerca do federalismo num mbito geral, um sistema poltico em que
organizaes polticas tm, como regra geral, os estados (determinados como estados
federados) que se unem para constituir a federao (o "Estado federal") possuem
autonomia, portanto possuem um conjunto de competncias ou prerrogativas definidas
pela constituio que no podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral pelo
governo central.
Segundo Dallari, existem caractersticas fundamentais do Estado federal, como,
por exemplo, a soberania do Estado Federal sobre todos os federados, os quais possuem
autonomia protegida pela Constituio, mas apenas o Estado Federal pode ser
considerado soberano. Apenas o Estado Federal requer personalidade internacional e
soberania domstica.
importante ressaltar que no existe hierarquia entre os entes pertencentes a um
Estado federal. Esta proibio decorre da finalidade de se manter o prprio Estado, que
entes federados possam manter uma relao cordial por um conceito de finalidade
idntico.






1.2. O FEDERALISMO NO MUNDO
O surgimento do Federalismo tem relao direta com a promulgao da
Constituio dos Estados Unidos da Amrica, datada de 1789. Antes, porm, preciso
enfatizar que no ano de 1776 as treze colnias na Amrica proclamaram a sua
independncia em relao Inglaterra. A partir desse momento, cada colnia passou a
se autodeclarar como Estados soberanos. A partir da, decidiram participar de um
Tratado denominado Artigos de confederao, formando assim a Confederao dos
Estados Americanos, encontrando um compromisso em comum: Se protegerem contra
os perigos de uma tentativa de controle do territrio por parte da Inglaterra. No entanto,
um risco ainda pairava sobre a existncia desta confederao, at porque o Pacto
Confederativo admitia o Direito de secesso por qualquer dos Estados participantes, j
que se tratava de uma confederao e no uma federao. Com o intuito de excluir esta
sensao de insegurana, os Estado confederados, olhando para as ameaas inglesas,
estabeleceram juntos a retirada do Direito de secesso, que resultou na estruturao das
bases do Federalismo norte-americano.
Com esta mudana, os Estados cederam parte de sua soberania para um
centralizado rgo, havendo ento, a centralizao e a unificao destes Estados, que
agora passaram a ser considerados autnomos entre si. Formou-se assim os Estados
Unidos da Amrica, juntos por um objetivo em comum, mas com autonomias regionais.
No que se refere formao do Federalismo, este pode se originar da
manifestao do movimento centrpeto ou do movimento centrfugo. O centrpeto o
movimento caracterstico do Federalismo norte-americano, afinal os Estados cederam
parcela de sua soberania precedente para criar um rgo central, ou seja, o movimento
foi de fora para dentro. Quanto ao movimento centrfugo, h uma inverso, o Estado
unitrio descentraliza-se
1
. Entende-se assim a importncia de considerar o fato do
movimento centrpeto ter ocasionado o fenmeno de aglutinao, no qual os Estados
soberanos cedem parcela de sua soberania um poder central provocara uma maior
concentrao de competncias a este poder. O movimento centrfugo, por sua vez,
manifestou-se de forma inversa esta, tendo em vista que o seu processo de formao
ocasionou em uma maior distribuio de competncias aos entes federados.

1
O Brasil um exemplo, pois foi um Estado Unitrio no perodo imperial e tornou-se
federativo com a instituio da Repblica.


1.3. O Federalismo no Brasil



O Brasil passou a adotar o modelo federalista a partir da Proclamao da
Repblica, em 1889, seguindo a lgica do sistema norte-americano de freios e
contrapesos.

A forma de implantao do modelo estadunidense no pas , at os dias atuais,
alvo de crticas e vista como um fator para a manuteno das desigualdades entre as
regies brasileiras. Isso porque, nos EUA, o federalismo nasceu a partir da vontade
mtua dos estados em unir-se para formar um nico ente de Direito Pblico
Internacional, ficando o ltimo dotado de soberania e os primeiros, consequentemente,
apenas de autonomia o denominado federalismo centrpeto. J no caso do Brasil, os
Estados passaram abruptamente de uma situao de Estado Unitrio a uma organizao
federativa tambm instituda pela vontade do poder central (federalismo centrfugo),
tornando-os institucionalmente autnomos da Unio, porm intrinsecamente
dependentes dela, visto que o poder continuou sendo econmica e politicamente
centralizado.

Evidncia da dependncia dos estados-membros em relao Unio a primeira
repblica (1889 1930), em que os Estados que mais gozavam de autonomia eram na
verdade os que disputavam o poder central (com a poltica oligrquica), ficando os
outros entes merc das vontades e manobras polticas deles.

Constitucionalmente falando, foram institudos nesse primeiro perodo
republicano, com a Carta de 1891, princpios que norteiam at hoje a organizao
federativa do Brasil: a tripartio dos poderes, a adoo do Presidencialismo como
forma de governo, a laicizao do Estado e a distribuio de atribuies entre os entes
da federao ficando a Unio com a maior parte delas. De acordo com Miranda
(2003, p. 213),
A Federao tambm no surgiu voluntria de entes independentes, mas nasceu
de cima, a partir de uma unidade nacional j existente no momento da proclamao da
nossa Repblica. Dessa maneira, o poder da Unio por meio de investimentos


pblicos das suas estatais, verbas oramentrias, grandes projetos nacionais que
propiciavam algumas satisfaes de interesses localizados - tornou-se o principal
elemento da construo e consolidao federativa do Pas. Essa participao
preponderante de um dos entes federativos na consolidao da Federao provocou
distores histricas e pode ser uma das causas de nossas enormes desigualdades
regionais. Diante da correlao desigual entre a Unio e os Estados, a Federao no
pde se impor como um instrumento da equidade na repartio de recursos.

Durante a Era Vargas, o Brasil passou por um processo de maior centralizao
poltica e econmica. Nesse perodo, os Estados perderam boa parte de sua autonomia
em relao Unio, devido ao carter autoritrio e nacionalista do governo. No
primeiro momento, o poder central ainda atribua aos Estados competncias em matrias
que no eram de interesse prioritrio da Unio, o que pode ser percebido na
Constituio de 1934.

Contudo, a Constituio do Estado Novo demonstra retrocesso nesse sentido,
instituindo a interveno mxima da Unio sobre os interesses locais e o fim da
autonomia regional. Expresso mxima desse sentimento foi a cerimnia de incinerao
das bandeiras estaduais, realizada no dia 27 de novembro de 1937 em cerimnia cvica
no Rio de Janeiro, perante a bandeira do Brasil.


Queima das bandeira estaduais no Rio de Janeiro, durante o Estado Novo.


Com o fim da Era Vargas, os Estados-Membros puderam desfrutar brevemente
de uma crescente autonomia em relao Unio. Contudo, o regime ditatorial militar de
1964 trouxe de volta a interveno mxima da Unio sobre os interesses dos Estados-
Membros, caracterizando o que pode ser considerado como o apogeu do
antifederalismo.

Com a Constituio de 1988, vigente at os dias atuais, entendeu-se o
federalismo como a melhor forma de Estado para erradicar a pobreza e diminuir
desigualdades sociais e regionais - sendo inclusive o pacto federativo uma clusula
ptrea da Carta e institucionalizou-se trs nveis de governo: Unio, Estados e, como
novidade, Municpios, atribuindo a cada um deles autonomia administrativa, poltica e
financeira e competncias prprias. Em relao a isso, Carrazza (2003, p. 129) afirma
que de fato, inexiste hierarquia jurdica entre os entes federativos. Todos so pessoas
jurdicas dotadas de capacidade poltica, enquanto atuam dentro de suas esferas de
competncia, constitucionalmente traadas. Portanto, a harmonia deve presidir a
convenincia dos entes federativos (pessoas polticas). H, alis, implcita na
Constituio Brasileira a ideia de que desta convenincia harmoniosa resultar o bem de
toda a Nao.


2. NOVO PACTO FEDERATIVO E A DEMOCRACIA NO BRASIL

Nos ltimos anos, muitas reflexes e debates tm sido feitos sobre a organizao
do Estado Brasileiro. As categorias polticas tradicionais de representao so atingidas
por um clima de insatisfao, fato que evidencia a importncia de maior abertura
participao poltica e democratizao das formas de planejamento e execuo de
polticas pblicas, que, no cenrio atual, so altamente centralizadas.
Observada essa conjuntura, o federalismo e a possibilidade de um novo pacto
federativo assume grande relevncia para as prximas dcadas, visto que a manuteno
da unidade estatal aliada maior possibilidade de ao democrtica e preservao das
particularidades regionais e locais o centro da proposta federativa de Estado.


A Constituio de 1988 pronuncia-se sobre o princpio federativo, o qual atua
como princpio estruturante da ordem jurdica e institucional do Estado Brasileiro
2
e
tambm como clusula ptrea
3
.
Desse modo, a Repblica brasileira se organiza na forma de uma Federao.
Seus entes (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios) formam, no
sistema constitucional em vigor, uma unio indissolvel.
Antes, no entanto, preciso compreender os fundamentos do federalismo, no
apenas enquanto teoria, mas tambm como um processo dinmico em que a estrutura
estatal vai ganhando novos arranjos de acordo com as exigncias das condies sociais,
polticas e econmicas. Alm disso, importante apontar que o novo pacto federativo
cooperativo necessrio para o aperfeioamento democrtico, apesar da influncia
dos modelos institucionais tradicionais e centralizadores na cultura poltica brasileira.
A organizao primordial do Estado federativo se funda na existncia de
mltiplas esferas de governo integradas a um governo central (Unio) e regidas por uma
Constituio, formando, desse modo, um Estado soberano e independente.
Para que isso seja possvel, a Constituio Federal (CF) deve prever regras de
relacionamento entre essas esferas de poder. Cabe CF fixar competncias de cada
ente, dotando-os de autonomia, autogoverno e auto-organizao.
Assim, o federalismo permite a unio e a convivncia entre comunidades de
diferentes histricos e culturas, em pases populosos e de grande extenso territorial
(que o caso do Brasil), sem implicar em um autoritarismo baseado na centralizao
poltica e/ou administrativa.

2
CRFB/88. Prembulo. Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico (...) promulgamos (...) a seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...).

3
CRFB/88, Art. 60:
4: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma
federativa de Estado


O modelo federalista impulsiona tambm importantes avanos democrticos,
porque, alm da diviso clssica dos poderes horizontais Legislativo, Executivo e
Judicirio promove cortes verticais. Isso fortalece a separao dos poderes nos
diferentes domnios de competncia federativa.
Surge, ento, a possibilidade de adoo do sistema de freios e contrapesos entre
os entes federativos e entre eles e a populao. Esta acaba ficando mais prxima das
instncias decisrias e com maiores possibilidades de controle do poder poltico.
O novo pacto federativo deve ser baseado no resgate de maior autonomia dos
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, aliado abertura de novos planos de
integrao democrtica com os cidados e s estratgias de solidariedade entre os entes.
Com isso, forma-se o pacto cooperativo, no apenas em sentido formal, mas tambm
material que afinal o que mais nos interessa.
Em contraposio ao pretendido, movimentos recentes demonstram que os
resqucios de ambos os lados (imperativo estatal por parte dos governadores e
centralista do lado da Unio) no tem permitido o avano federativo necessrio.
No Parlamento, as dificuldades de anlise e aprovao de propostas de reforma
so provas do imediatismo filiado a interesses econmicos por parte de todos os atores
polticos envolvidos. Essa situao demonstra a nsia predatria e no cooperativa na
relao dos entes da nossa Federao.
Por esses e outros motivos, a mudana e o avano so necessrios. Se alm de
maior incluso social e econmica, a sociedade se mobilizar rumo ao maior
amadurecimento poltico e consequente presso por uma participao popular mais
ampla (os protestos de carter nacional ocorridos em junho de 2013 j so bons
indicativos), possvel considerar que se construam as condies necessrias para a
cooperao federativa.






3. DESENVOLVIMENTO HISTRICO DO BICAMERALISMO NO BRASIL

O Bicameralismo foi institudo no Pas com a Constituio Poltica do Imprio
do Brasil de 1824, que previa quatro poderes: Poder Legislativo (dividido em Cmara
dos Deputados e Senado), Poder Executivo, Poder Judicirio e Poder Moderador.
No Imprio, a Cmara dos Deputados j representava o povo de forma eleita e
com mandato temporrio, o Senado j representava os estados e cumpria seu papel de
casa revisadora e moderadora, porm seus membros eram escolhidos pelo Imperador e
possuam mandatos vitalcios.
Durante o Imprio a eleio dos senadores funcionava da seguinte forma: para se
candidatar a senador o poltico precisava ter no mnimo 40 anos, possuir renda anual de
no mnimo 800 mil ris e ser pessoa de saber, capacidade e virtudes; dadas estas
condies cada provncia elegia um nmero de senadores correspondente metade do
nmero de deputados, os candidatos eleitos de forma indireta e majoritria iam para
listas trplices e ento o monarca escolhia os que entrariam para o Senado.
Durante o Segundo Reinado o Senado se destacou atuando nas questes externas
do Brasil, aprovando as declaraes de guerra e oramentos para as batalhas contra
Paraguai, Argentina e Uruguai e proibindo o trfico negreiro (proveniente de importante
negociao com a Inglaterra).
Com a Proclamao da Repblica o mandato dos senadores deixou de ser
perptuo.
O pior momento para as Casas parlamentares foi durante o governo de Vargas.
O Senado foi perdendo seu protagonismo paulatinamente: primeiro foi sujeitado a um
mero colaborador da Cmara dos Deputados, teve seu nmero de integrantes por estado
reduzido de trs para dois, at ser extinto com a Constituio de 1934 quando Getlio
Vargas assumiu os poderes Executivo e Legislativo. A Casa s voltaria aps a queda de
Getlio.
Durante a Ditadura foi criada a figura do senador binico: um dos trs senadores
era eleito de forma indireta pelas assembleias legislativas dos estados, o que fortalecia a
Arena.


Ultimamente o Senado tem se destacado na luta contra corrupo, tendo como
ferramenta principal as comisses parlamentares de inqurito. Tambm tem se tornado
muito transparente para os eleitores estando presente na televiso, rdio, jornal, redes
sociais e servio telefnico para que sejam relatadas sugestes e queixas. Algo muito
interessante que atualmente o Senado possui o Portal e-Cidadania onde o eleitor pode
dar sua opinio sobre temas de interesse da sociedade, elaborar sugestes de novos
projetos de lei e apoiar os projetos sugeridos por outros eleitores, fiscalizar os gastos do
governo e acompanhar a atuao dos senadores.

3.1. BICAMERALISMO COMO CLUSULA PTREA

O Sistema Bicameral atualmente est previsto na Constituio Federal de 1988,
em seu Ttulo IV, Seo I, no artigo 44 que diz:
O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal.
Neste mesmo Ttulo IV, na Seo VIII, Subseo II, o artigo 60 determina as
condies de emenda constitucional e seu pargrafo 4 determina as clusulas ptreas
nos seguintes termos:
4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I a forma
federativa do Estado
Tendo em vista que o sistema bicameral a forma essencial do Federalismo
adotado no Brasil e sabendo que este no pode ser alterado por uma proposta de emenda
constitucional, percebe-se que s se poderia chegar ao unicameralismo por meio de uma
nova Assembleia Constituinte. Entretanto, essa expectativa remota, pois o Pas no se
encontra um ambiente poltico de uma reforma to grande como foi o momento
constituinte de 1987 e 1988, quando diversas camadas sociais foram representar seus
interesses e todo o Pas convergia para uma nova Constituio. Outro fato que,
segundo especialistas em Direito Constitucional, no existe Constituinte especfica, para


tratar apenas de um assunto, o que torna ainda mais distante a possibilidade de converter
o Brasil em um sistema unicameral.
De posse disso podemos perceber que seria muito trabalhoso adotar o sistema
unicameral e que ele no se encaixaria nas caractersticas de nosso Pas (que, como foi
dito, possui grande extenso territorial e populao dispersa de forma no homognea).
Doravante veremos que, alm de se encaixar melhor na configurao estrutural
brasileira, o bicameralismo possui vantagens importantssimas que tornam o Poder
Legislativo mais democrtico e perfeccionista.

4. ARGUMENTOS PARA A PERMANNCIA DO SENADO
4.1. O EQUILBRIO POLTICO E REPRESENTATIVO ENTRE OS ENTES
FEDERATIVOS

O Poder Legislativo deve ter uma ou duas cmaras? Essa uma discusso bem
antiga. Um dilema enfrentado por aqueles que tiveram a responsabilidade de tentar
organizar um Estado. H uma diversidade de argumentos e razes a favor e contra cada
um dos modelos. Entre tais modelos destacam-se o unicameralismo e o bicameralismo,
os quais podem ser considerados correntes antagnicas. O presente trabalho dedica-se a
desenvolver argumentos somente sobre o bicameralismo (especialmente sobre o caso
brasileiro) e, por vezes, rebater crticas originadas dos defensores do sistema
unicameral.
Para Bonavides (1976):
Ocorre o genuno bicameralismo quando se acham as duas casas
dotadas de igualdade de competncia, exercida mediante decises concordes,
sendo o sistema bicameral, portanto, aquele em que a ordem constitucional
estabelece um Parlamento ou Congresso composto de dois rgos, que
funcionam em forma de equilbrio mtuo no plano interno da funo
legislativa.

O Bicameralismo capaz de evitar a hegemonia de estados populosos e com


grande poder econmico, tendo em vista que o nmero de representantes do Senado por
estado de, invariavelmente, 3 senadores e adota-se o princpio majoritrio
4
. Por outro
lado, o nmero de deputados por estado e pelo Distrito Federal proporcional
populao
5
. Atualmente, cada unidade da Federao pode eleger de 8 (mnimo) a 70
(mximo) deputados
6
, fato que, na ausncia do Senado, resultaria na subordinao dos
estados menos populosos em relao aos mais populosos e ricos. O Senado Federal, por
representar a federao, estabelece pesos iguais de representao entre os Estados,
sendo que cada um ter trs representantes, incluindo-se a partir de 1988, a
representao do Distrito Federal.
Segundo Arajo
7
(2012, p.96, apud PATTERSON ; MUGHAN, 1999, p. 9),
embora a inrcia resultante da tradio seja importante no surgimento e permanncia
das instituies polticas, ela ainda insuficiente para explic-los. As instituies
formais surgem como resposta s dinmicas e necessidades de determinada sociedade,
sendo resultados de escolhas de atores polticos racionais. Portanto, os elementos
estruturais e conjunturais que influram nas escolhas de modelos de instituies
precisam ser considerados na explicao das instituies existentes de um pas em
especfico.
As ideias anteriores aplicam-se, de igual modo, ao caso brasileiro. De acordo
com essa perspectiva, as condies so favorveis implantao do sistema bicameral
no Brasil, uma vez que a grande extenso territorial, a fora histrica das elites polticas
regionais, as diferenas socioeconmicas e o arranjo federativo so caractersticas desse

4
CRFB/88: Art. 46. O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio.

1 - Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs Senadores, com mandato de oito anos.

5
CRFB/88: Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos,
pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal.

1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito
Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-
se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades
da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. (Vide Lei Complementar n
78, de 1993)

6
Ibidem.
7
ARAJO, P. M. O bicameralismo no Brasil: argumentos sobre a importncia do Senado na
anlise do processo decisrio federal. Poltica & Sociedade, Florianpolis, v. 11, n. 21, p. 83-
135, jul.2012.


pas
8
. Na existncia desse quadro estrutural, os formuladores das instituies so
incentivados a adotar o bicameralismo. Ademais, vlido ressaltar que o
presidencialismo presente no Brasil, apesar de no estar estatisticamente associado
vigncia do sistema bicameral, atua como seu fortalecedor
9
. Levando em considerao
essas informaes, a existncia do bicameralismo em nosso pas pode ser justificada,
assim como sua firmeza.
O unicameralismo costuma ser implantado principalmente na Europa por
pases pequenos e cujas unidades territoriais no possuem disparidades relevantes,
entretanto, no caso brasileiro a situao adversa. verdade que h Estados
Democrticos que funcionam, sem maiores problemas, somente com uma Cmara, e.g.
Portugal, Sucia, Finlndia, Dinamarca so adeptos do Unicameralismo e, mesmo
assim, conseguem operar um sistema democrtico.
Geralmente, os parlamentos unicamerais ocorrem em pases de composio
tnica bastante homognea e estrutura poltica centralizada. Alm disso, tomando como
exemplos os pases escandinavos, estes, devido a processos scio-histricos e a vrios
fatores como o desenvolvimento poltico e econmico de suas regies, tiveram uma
formao mais homognea, isto , nesses pases as foras polticas e econmicas no
so to conflitantes como no Brasil. Assim, as suas unidades territoriais funcionam de
forma harmnica, sem grandes desigualdades de poder. Essas unidades, ento, possuem
uma relao slida entre si e, com isso, no se faz necessria a figura do Senado, pois
este representa principalmente em pases extensos como Brasil, Argentina e Estados
Unidos somente seus estados ou provncias predominantemente nos casos em que h
desequilbrios de foras.
Como foi explicitado antes, os pases possuem diferentes demandas e
caractersticas: para alguns interessa mais o unicameralismo; para outros, o
bicameralismo. O mapa
10
a seguir mostra distribuio do unicameralismo e do
bicameralismo pelo mundo.


8
ARAJO, P. M. Op. cit.
9
NEIVA, P. Os Determinantes dos poderes das cmaras altas: federalismo ou
presidencialismo? Dados, Rio de Janeiro, v. 49, 2006, p. 269-299.
10
Wikipedia. Unibicameral Map. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Unicameralismo>.
Acesso em 21/05/2013.








Nota-se que no Brasil fatores de ordem histrica, econmica, social e poltica
resultaram em grandes disparidades entre as suas regies, estados e cidades. O eixo Sul-
Sudeste do pas formado pelos estados que possuem maior poder econmico e, alm
disso, abrigam as maiores populaes (grande densidade demogrfica). Essas
desigualdades regionais poderiam resultar na supremacia de determinadas regies sobre
outras menos favorecidas caso o Brasil fosse adepto ao unicameralismo, pois as maiores
desvantagens desse sistema so a dominao da maioria e a dificuldade de articulao
do poder executivo com os legislativos. A seguir, sero apresentados dois mapas (mapa
2
11
e mapa 3
12
) que retratam bem o que foi exposto neste pargrafo.









11
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 2013.
12
Idem, 2011.
Mapa 2 Mapa 3
Mapa 1



4.2. O SENADO COMO CASA REVISORA E A CONSTRUO DO
CONSENSO ENTRE AS CMARAS

O senado tem papel primordial e imprescindvel para a permanncia da
democracia (sistema polticos vigente nos dias atuais), uma vez que d maior autonomia
para diferentes "classes" lutar por diferentes ideais. A Cmara Alta (ou senado) reduz o
risco de uma possvel deciso errada, tomada pela Cmara dos Deputados, pois um dos
papis fundamentais do Senado o de servir como casa revisora da Cmara dos
Deputados, a fim de garantir maior ponderao s decises legislativas. Uma nica casa
corre o risco de errar sozinha sem ter o contrapeso de uma casa revisora, no entanto,
com a vigncia de duas casas (Cmara e Senado), h a obrigao de se construir um
consenso nas duas casas.
Montesquieu, apesar de elaborar sua teoria da separao dos poderes; e o Brasil
adotar esse sistema de cunho federativo e cada ente federado possuir sua prpria
autonomia, um rgo federado vem constantemente interferindo no outro. Prova disso
a judicializao do poder executivo e vice-versa, pois previsto pela Constituio que o
papel tpico de um juiz julgar, entretanto, esse mesmo juiz, muita das vezes, tambm
age em papel de origem executiva, como, por exemplo, fiscalizando determinados
departamentos.
Essa fragmentao e interferncia de um rgo (ou poder) em outro rgo busca
descentralizar cada vez mais o poder nas mos de um nico ente federado.
Apesar da diviso tripartite dos poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio),
ainda h a tentativa de o setor de cada rgo interferir uns nos outros.
Dessa maneira, nossa legislao prever um exemplo claro disso: O senado
(Cmara Alta) funciona como regulador ou casa revisria das propostas elaboras pelos
membros da Cmara dos deputados (Cmara baixa). Essa reviso de deciso
primordial e de fundamental importncia. Atravs de um sistema de freios e
contrapesos. O senado, portanto, foi criado para regulamentar e ponderar as decises
legislativas, uma vez que, uma nica casa corre o srio risco de tomar decises sozinhas
sem ter a interferncia ou reviso de outra casa revisora.


Diante disso, torna-se evidente e de fundamental importncia a existncia e a
permanncia do senado no Brasil.
Pensar na extino do senado pensar, tambm, em promover certo despotismo
e autoritarismo da Cmara dos Deputados, uma vez que grande parte das decises
legislativas e emendas constitucionais so elaboradas entre senadores e deputados, o
princpio do federalismo em descentralizar o poder cairia por terra, uma vez que com a
extino do senado haveria uma grande concentrao de poder nas mos dos deputados.
Alm disso, pensar na cassao do senado seria violar o principio do federalismo
que prope justamente a fragmentao do poder em cada mbito legislativo, executivo
ou judicirio, e como o federalismo uma clusula ptrea, jamais pode ser instinto, a
no ser que haja o estabelecimento de uma nova assembleia constituinte para a
formulao de outra Constituio e para que se estabelea, por conseguinte, uma outra
forma de governo.
Outra contribuio essencial do senado e, portanto, sustentadora de sua
permanncia, manter o equilbrio e os interesses defendidos por determinadas classes
sociais. Assim como a cmara dos deputados luta e defende o progresso dos interesses
mveis, seria imprescindvel uma casa que tambm lute pela preferncia conservadora,
uma vez que vivemos em um sistema democrtico e todos tem o direito de lutar pelos
ideais que acreditam.

4.3. AS VANTAGENS DA EXISTNCIA DE DUAS CMARAS NA DISCUSSO
E VOTAO DAS LEIS

No sistema bicameral, em virtude da duplicidade de rgos, h tambm uma
duplicidade de discusso e votao dos projetos de lei, fazendo com que a lei produzida
seja tecnicamente mais correta e aperfeioada, pois, sendo os projetos apreciados e
votados, como regra geral, duas vezes, a possibilidade de prevalecer uma opinio nica
ou de se cometerem falhas fica bastante reduzida.
Nos estudos sobre o bicameralismo, a criao do senado justificada e analisada
com base em suas funes no processo de produo de leis. Nessa temtica, muitos


tericos destacam o que posteriormente, neste trabalho, ser alvo de maiores anlises
a relevncia do senado como obstculo contra decises tirnicas as quais o
unicameralismo pode propiciar
13
.
Argumenta-se que, alm de sua funo de contrapeso ao poder, a existncia de
uma segunda cmara favorece a qualidade da legislao, incrementa a representao de
interesses e aumenta a estabilidade das decises polticas, protegendo-as de possveis
pensamentos irrefletidos ou demasiado eufricos dos legisladores
14
.
As vrias funes historicamente associadas ao sistema bicameral podem ser
reduzidas a apenas duas: a funo de eficincia e a funo poltica
15
.
A funo de eficincia resultado dos esforos em conjunto das duas cmaras
para formular as polticas mais adequadas soluo dos problemas em foco. Quando
comparada representao unicameral, a representao bicameral amplia o leque de
experincia de pontos de vista do conjunto dos legisladores, possibilita a apreciao
reiterada das matrias em decorrncia das idas e voltas dos projetos entre as casas,
assim como estendem o tempo de debate.
A funo poltica revela o aspecto de conflitos da relao entre as casas. Por
serem locais distintos e autnomos, as cmaras constantemente defendem interesses
diferentes e muitas vezes contraditrios entre si. Quando isso ocorre, as relaes
intercamerais so marcadas pela seguinte dinmica: decises polticas de uma cmara
implicam perdas aos interesses defendidos na outra, levando em considerao as
relaes de foras que perpassam o processo legislativo
16
. Nessas situaes de conflito,
a tomada de decises passa a depender de concesses e acordos que os parlamentares
so capazes estabelecer.
Essas duas funes mencionadas a de eficincia e a poltica renem as
diversas funes do bicameralismo descritas em trabalhos sobre essa esfera do poder. A

13
ARAJO (2012) apud MONTESQUIEU (1973); HAMILTON et al. (1979); MILL (1981);

14
ARAJO (2012) apud HAMILTON et al. (1979); TSEBELIS; MONEY (1997); PATTERSON ;
MUGHAN, (1999) LIJPHART (1989; 2003)
15
ARAJO (2012) apud MONEY e TSEBELIS (1992), TSEBELIS E RASH (1995), TSEBELIS E
MONEY (1997).

16
ARAJO (2012) apud TSEBELIS E MONEY (1997).


atuao eficiente gera como frutos a reflexo, os ganhos de informao e a deliberao
qualificada, evitando decises passionais, apressadas ou mal planejadas. A dimenso
poltica induz formao de consensos entre uma pluralidade de interesses, favorecendo
a representao democrtica e o controle mtuo entre as casas.
O simples fato de haver uma segunda cmara suficiente para que o
desempenho da primeira se modifique, com vistas a formular projetos com maior
aprimoramento tcnico e maior representatividade
17
. Isso acontece, pois os
parlamentares da cmara de origem procuram compreender, antecipadamente, as
preferncias e opinies dos revisores, reduzindo as chances de veto, obstruo ou algum
tipo de polmica no processo de reviso.


4.4. REDUO AO RISCO DE DECISES DESPTICAS

Outro grande problema em manter somente a Cmara dos Deputados e
promover a queda do senado, que uma nica assembleia (no caso a Cmara) corre um
srio risco de se tornar autossuficiente, autoritria e at desptica, como atestam
exemplos histricos conhecidos. A existncia de uma segunda cmara, alm de
minimizar ou mesmo excluir essa possibilidade, contribui tambm para suavizar
conflitos, evitando o confronto entre interesses ou poderes que se posicionem em lados
opostos ou mesmo antagnicos.
Diante disso, trata-se de mais uma evidncia fundamental para a bicameralidade
brasileira persistir. Como dito e visto anteriormente, alm de reduzir uma possvel
deciso errada, a permanncia do senado essencial para evitar um autoritarismo por
parte da cmara.
Com a existncia de apenas uma assembleia (no caso a Cmara dos Deputados),
apenas os interesses de determinadas classes seriam priorizados, com isso, mais uma
vez o princpio democrtico brasileiro seria violado. Alm dessa perspectiva de
privilegiar alguns interesses, o autoritarismo ficaria visvel uma vez que apenas um

17
ARAJO (2012) apud TSEBELIS E MONEY (1997)..


membro do ente federado ficaria dotado de todo o poder de legislar sem um freio ou
contrapeso de outra casa.
Desse modo, a bicameralidade serve para garantir ponderaes e a tomada de
corretas decises. Alm de promover a eficcia da vigncia federativa do Brasil e no
ferir, portanto, uma clusula ptrea.

4.5 A DIVISO DE PRESSO ENTRE AS DUAS CMARAS E MAIOR
DISTANCIAMENTO EM RELAO AOS FATOS

Outra vantagem do bicameralismo que esse sistema ao dividir entre as duas
casas o assdio dos grupos de presso assegura ao Parlamento uma posio de maior
distanciamento em relao aos fatos, possibilitando o amadurecimento e a reflexo em
torno dos mesmos. Alm disso, as diferenas de composio, forma de eleio,
procedimentos legislativos contribuem para assegurar a dinmica do funcionamento do
Congresso.
O bicameralismo uma garantia contra os grupos de presso porque mais
difcil convencer duas assembleias do que uma. O parlamento bicameral, eleitas suas
cmaras com procedimentos eleitorais distintos e com durao tambm diversa, uma
garantia frente s repentinas mudanas de opinio parlamentar, exigindo-se, mediante
concordncia, que antes demonstre ter realmente se consolidado no pas.








5. IMPORTNCIA DA REFORMA POLTICA NO BRASIL ASPECTOS
GERAIS
A reforma poltica um dos temas mais recorrentes no cenrio nacional
contemporneo. Segundo Jairo Nicolau
18
:
... podemos chamar de reforma poltica as diversas propostas de
alterao das regras de escolha dos representantes e de regulao da atividade
dos partidos. Dessa forma, ela estaria associada a uma srie de temas
importantes da vida democrtica: mtodos para a escolha dos representantes
(sistema eleitoral), financiamento das campanhas eleitorais, regras para
organizao dos partidos, normas para concesso de cidadania poltica e
competio nas eleies.
Em geral, a expresso utilizada para fazer referncia a um variado nmero de
propostas, com os mais diferentes contedos e magnitudes. Praticamente, tudo que
envolve mudana nas instituies que fazem a poltica funcionar tem sido cogitado em
discusses na imprensa, em manifestaes da sociedade civil organizada e nos inmeros
projetos em tramitao no Congresso Nacional. Por ter grande relevncia e forte
impacto em aspectos considerados bases da democracia brasileira, o assunto polmico
e gera muita controvrsia.
As notcias reiteradamente veiculadas nos meios de comunicao evidenciam os
diversos problemas no sistema de representao poltica brasileiro. H demonstraes
da fragilidade dos partidos, de abuso do poder econmico nas eleies, de dificuldades
para que os Presidentes da Repblica consigam obter apoio no Congresso, exemplos
que continuamente reforam a discusso sobre a necessidade de realizar as reformas.
A existncia de problemas no sistema poltico uma unanimidade, mas no que
diz respeito a o que reformar e com quais objetivos, no h consenso. Cada corrente
poltica defende uma reforma diferente, cada especialista sugere um diagnstico diverso
sobre as origens dos males. A maior parte das propostas englobadas sob o rtulo de
reforma poltica envolve reformas das regras eleitorais e partidrias, com o objetivo de
criar condies para um regime representativo mais adequado s condies atuais do

18
NICOLAU, Jairo. Reforma poltica: o que realmente precisa ser discutido. In:
Cincia Hoje; nov./2004, pg. 29. Disponvel em:
http://cienciahoje.uol.com.br/banco-de-imagens/lg/protected/ch/210/reforma.pdf


Pas. So reformas nas quais o que est em jogo a forma de constituir a representao
poltica.
Porm, as escolhas realizadas para construir um sistema poltico no se dividem
entre certas ou erradas, boas ou ruins. No existe um modelo perfeito, sem defeitos. Os
mecanismos adotados operam opes entre diferentes variveis, fortalecendo alguns
aspectos em detrimento de outros. Assim, um sistema pode optar por reforar a
representatividade buscando espelhar todas as foras sociais relevantes, o que, em geral,
tem por consequncia aumentar as dificuldades para que um partido implemente seu
programa de governo e obrigue formao de coalizes. Construir um sistema de
partidos fortes, com estruturas de poder fechadas, ou um sistema de partidos frgeis,
pouco consolidados, normalmente est associado a conceder maior ou menor grau de
influncia do eleitor na escolha dos candidatos.
Para formar uma opinio sobre a reforma poltica e interagir no debate,
necessrio conhecer no apenas as propostas, mas analisar de que forma elas
influenciam nas diversas variveis do sistema representativo.

5.1. PROPOSTAS PARA REFORMAS NO SENADO

Com base em tudo que foi dito favorvel permanncia do Senado,
podemos perceber que esta Casa essencial para o Legislativo brasileiro, tornando-o
democrtico e aperfeioando-o da melhor forma possvel. No entanto muitas crticas so
feitas a ela e algumas delas so feitas com razo. Admite-se que a conjuntura atual do
Senado est longe de ser perfeita, porm extingui-lo no seria a melhor soluo (como
foi demonstrado anteriormente), mais interessante aprimor-lo atravs de uma reforma
poltica.

I mpossibilidade de mudana de cargo durante o cumprimento de mandato
Durante o mandato, vrios senadores se afastam do cargo para se elegerem em
outra funo. Quando isso acontece, seu suplente assume o mandato, permanecendo no


cargo caso o senador seja eleito. Porm, isto deveria ser proibido, visto que quando um
candidato se elege anuncia vrias propostas para seu governo, propostas estas que
devem ser postas em prtica ao longo do mandato.

Retirada dos suplentes dos senadores
Aceitando-se o argumento anterior, a figura do suplente torna-se desinteressante.
A Proposta de Emenda Constitucional n37/2011 traria mudanas benficas (caso
tivesse sido aprovada): reduo do nmero de suplentes de dois para um e proibio da
eleio de cnjuge, parente consanguneo at segundo grau ou por adoo do titular do
mandato para este cargo. Entretanto, o suplente no eleito pelo povo, e sim escolhido
pelo senador.
A reforma que se faz necessria neste caso que haja o fim da funo de
suplente e, no caso de morte do senador, assuma o candidato que obteve o maior
nmero de votos imediatamente aps o falecido senador.
Isto reduziria os efeitos de uma das grandes crticas feitas por aqueles que so
favorveis adoo do sistema unicameral: os exorbitantes gastos para a manuteno do
Senado. Em dados publicados pelo jornal O Globo Online em 25/05/2013, estavam
sendo gastos mensalmente R$450 mil s para pagar os subsdios de 16 suplentes.

Limitao das CEAPS (Cota para o Exerccio da Atividade Parlamentar dos
Senadores)
Alm das remuneraes salariais mensais fixadas em R$ 26.723,13 (Decreto
Legislativo 805/2010), os senadores tem direito referida cota, equivalente a R$
15.000,00 mensais e pelo valor correspondente de cinco passagens areas (igualmente
mensais) de ida e volta da capital do estado de origem do senador a Braslia. Se a
remunerao j parece ser mais que suficiente em comparao a maioria dos salrios no
pas, existe outra questo: Diversos senadores estouram o oramento das cotas de
maneira sistemtica. Apesar de existir transparncia que facilita a fiscalizao por


todos
19
, os senadores no passam por nenhuma ao com o objetivo de demonstrar
como utilizar a cota de maneira correta. Portanto, alm da transparncia, preciso
determinar a utilizao da cota nos limites previstos, sob penalidade de devoluo da
quantia excedente.

Reduo do tempo de mandato
O mandato dos Senadores de oito anos e, desse modo, corresponde ao dobro
do mandato dos Deputados Federais. No existe, ainda, a possibilidade de renovao de
todos os seus membros de uma nica vez, visto que as eleies para o Senado
acontecem a cada quatro anos, havendo apenas a renovao de um tero e dois teros
dos seus membros de forma alternada.
Em contraposio ao Senado, a Cmara dos Deputados totalmente renovada a
cada perodo eleitoral mesmo na ocorrncia de reeleies, pois o povo teve a
oportunidade de decidir se determinados parlamentares continuariam ou no exercendo
seus mandatos. Assim, o dito mecanismo eleitoral do Senado pode promover, em certos
momentos polticos, barreiras s transformaes mais radicais originadas de uma
Cmara dos Deputados renovada e representante dos anseios do povo.
Como resposta a isso, a reduo do mandato dos Senadores pela metade, ou seja,
para quatro anos, alm da renovao de todos os seus membros, simultaneamente, com
a Cmara dos Deputados, contribui para reduzir o aspecto conservador e mantm o
equilbrio federal na esfera legislativa, pois no haveria a possibilidade de acomodao
causada pelos longos mandatos.
Assim, percebe-se que o Bicameralismo vlido para o cenrio brasileiro,
necessitando-se apenas de alguns reajustes em suas bases, de modo a permitir a
construo de um modelo gil de estrutura do Estado, o qual deve estar preparado para
responder de forma rpida vontade do verdadeiro soberano: o povo.



19
O site do Senado <http://www.senado.gov.br/transparencia> apresenta dados
especficos.


REFERNCIAS

ARAJO, P. M. O bicameralismo no Brasil: argumentos sobre a importncia do Senado
na anlise do processo decisrio federal. Poltica & Sociedade, Florianpolis, v. 11, n.
21, p. 83-135, jul.2012.

ARAJO, P. M. Op. cit. apud MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. So Paulo: Abril
Cultural, 1973.

_____. HAMILTON, A.; MADISON, T.; JAY, J. O Federalista. Coleo Os
pensadores. So Paulo: Abril Cultural, 1979.

_____. LIJPHART, A. As democracias contemporneas. Gradiva: Lisboa, 1989.

_____. LIJPHART, A. Modelos de Democracia: desempenho e padres de governo em
36 pases. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
_____. MILL, J. S. Consideraes sobre o Governo Representativo. Braslia: UnB,
1981.

_____. MONEY, J.; TSEBELIS, G. Ciceros puzzle: Upper House power in
comparative perspective. Internacional Political Science Review, n. 13, 1992, p. 25-43.

_____. PATTERSON, S. e MUGHAN, A. (Orgs.) Senates: Bicameralism in the
Contemporary World. Ohio State University Press, 1999.

_____. TSEBELIS, G. e RASCH, B. Patterns of Bicameralism. In: Parliaments e
Majority Rules in Western Europe. Frankfurt, New York: St Martins Press: H. Doring
Editor, 1995.

_____. TSEBELIS, G.; MONEY, J. Bicameralism. Cambridge: Cambridge University
Press, 1997.



AWAZU, Luis Alberto de Ficher. A importncia da sustentabilidade do pacto federativo
no Brasil e sua relao com o desenvolvimento nacional. 2012. Dissertao (Mestrado
em Direito do Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo,
2012. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2134/tde-29082013-
133748/>. Acesso em: 23/04/05.

BONAVIDES, Paulo. O Senado e a Crise da Federao. In: Revista de Informao
Legislativa, Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 50, abr./jun. 1976.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. DF, Senado, 1998.

CARRAZZA, A. Roque. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19. Ed. So Paulo:
Saraiva, 1995, p. 215 a 221.

MIRANDA, Srgio, A Federao no contexto da Reforma Tributria. In: Morhy, L. (org.).
Reforma Tributria em Questo. Braslia: UNB, 2003. p. 213 a 227.

NEIVA, P. Os Determinantes dos poderes das cmaras altas: federalismo ou
presidencialismo? Dados, Rio de Janeiro, v. 49, 2006, p. 269-299.

OLIVEIRA, Samuel Cunha de. O pacto federativo brasileiro e o princpio da
solidariedade constitucional. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3815, 11 dez. 2013.
Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/26112>. Acesso em: 23 maio 2014.





Sites consultados:

Cmara dos Deputados. Disponvel em: < http://www2.camara.leg.br >

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 22/05/2014.

Senado Federal. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 23/05/2014.

Wikipedia. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/>. Acesso em: 21/05/2014.