conservacin de la biodiversidad NICOLAS DE SADELEER Profesor en Facults Universitaires Saint Louis, Bruselas. Ctedra Jean Monnet.Profesor invitado UCL, Londres SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. LA ERA PRE-INDUSTRIAL. 3. LOS PRIMEROS CON- VENIOS INTERNACIONALES Y EL CONCEPTO UTILITARISTA DE LA RE- VOLUCIN INDUSTRIAL. 4. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD A PRINCIPIOS DEL S. XX. 5. LA PROTECCIN INTERNA- CIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS 70. 5.1. El naci- miento de la legislacin ambiental moderna y una nueva generacin de acuer- dos internacionales sobre la proteccin de la naturaleza. 5.2. La bsqueda de un nuevo status para los recursos biolgicos durante la dcada de 1970. 6. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN 1980: EL INTENTO DE UN ENFOQUE GLOBAL. 7. LA PROTECCIN INTERNACIO- NAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS NOVENTA: EL AUGE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE. 7.1. La Conferencia de Ro y su repercusin. 7.2. Una nueva generacin de acuerdos. 7.3. El progresivo aban- dono del concepto de patrimonio comn de la humanidad a favor de la sobera- na nacional sobre los recursos biolgicos. 7.4. El papel de las polticas de conservacin de la biodiversidad dentro de las reglas del comercio mundial. 8. EL FUTURO DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI. 1. INTRODUCCIN El trmino biodiversidad, sinnimo de diversidad biolgica, comenz a ser utilizado en los crculos cientcos a mediados de los aos 80 1 . Como concepto unicador, cristaliza en la actualidad las carac- tersticas esenciales de las preocupaciones humanas sobre el mundo na- 1. E. O. WILSON et F. M. PETER (eds.), Biodiversity, Washington D. C., National Academy Press, 1998, 521 pp. 239 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS tural. Esta diversidad en el mundo natural puede ser conceptualizada en diferentes niveles jerrquicos. El primer nivel consiste en la diversidad gentica, que corresponde a la innita variedad de genes y genotipos entre las especies o dentro de cada especie (individuos y poblaciones). El segundo nivel se reere a la diversidad de especies (o diversidad especca), a la que se podra aadir la diversidad de los taxones superiores (reinos, divisiones, clases, rdenes, familias y gneros) y taxones inferiores (sub-especies, varieda- des, razas, ecotipos y formas). La tercera se reere a la variedad de ecosistemas (bosques, humedales, lagos, montaas, estuarios, etc.), que estn compuestos por comunidades de seres naturales (biocenosis) inte- rrelacionados con su entorno host fsico (biotopo). A veces se distinguen otros niveles de diversidad biolgica. En consecuencia, en una escala ms amplia, algunos autores distinguen entre la diversidad de los paisa- jes considerados en trminos ecolgicos (variedad de elementos estruc- turales que constituyen el paisaje fsico) o en trminos culturales (la variedad dentro del campo) para una regin determinada y los biomas, que son los macro-ecosistemas que caracterizan a la biosfera (taiga, bos- que templado, sabana africana, etc.) Si se entiende en trminos abstrac- tos, atendiendo a su estricto sentido cientco, el concepto de biodiversi- dad en realidad equivale a una medicin o evaluacin del estado de la vida dentro de un rea determinada (desde un estanque a la biosfera). Esta medicin se puede calcular matemticamente usando ndices (la riqueza de especies, etc.) o tcnicas diferentes que midan la diversidad gentica. Por lo tanto, considerando el sentido estricto del trmino, la biodiversidad no puede ser comparada con sus elementos constitutivos (ya sean de gnero, miembros individuales de las especies o eco- sistemas). Dicho esto, el trmino biodiversidad, que se ha preferido al tr- mino naturaleza, es ms difcil de denir y se caracteriza por ree- xiones que se consideran que miran hacia atrs o contemplativas, y que en virtud del derecho internacional se ha consolidado progresivamente en detrimento del concepto de proteccin de la naturaleza. Sin embargo, es un eufemismo armar que el derecho internacional sobre la diversidad biolgica no se ha construido de una manera coordi- nada y coherente. De hecho, el cuerpo del derecho internacional se ha desarrollado poco a poco y de una forma desordenada e incluso catica. Sin embargo, el surgimiento del concepto de biodiversidad se ha visto acompaado por un cambio desde un enfoque sectorial y, a menudo fragmentado, de la conservacin de los recursos naturales hacia una 240 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... visin ms global y universal, que se ha expresado precisamente a tra- vs de la aparicin del concepto de diversidad biolgica. El propsito de este estudio es establecer uno de los principales objetivos que subya- cen a la construccin del derecho internacional sobre la biodiversidad. En este contexto, tambin se tratar de identicar desde una perspectiva histrica las diferentes etapas del derecho sobre la biodiversidad. El es- tudio se extender ms all de los estrictos connes de Europa y tam- bin se hablar sobre los diversos instrumentos que no estn directa- mente relacionados con el ordenamiento jurdico de la UE. 2. LA ERA PRE-INDUSTRIAL Teniendo en cuenta que antes de la aparicin del homo sapiens en la Tierra ocurrieron cinco oleadas masivas de extinciones, la modica- cin de los ecosistemas y la desaparicin de especies son fenmenos que ocurren de forma natural dentro de la evolucin de la biosfera. Sin embargo, con el advenimiento de la civilizacin humana, el fenmeno de la extincin ha comenzado a ocurrir a una escala sin precedentes. Como se ha sealado en otra parte, las sociedades preindustriales causa- ron una conmocin de gran alcance en los ambientes naturales ya que, en contraste con las sociedades de cazadores-recolectores, la satisfaccin de sus necesidades elementales requera una profunda transformacin de ciertos ecosistemas con el n de aumentar su productividad. La acti- vidad humana termin as con la canalizacin de los productos genera- dos por los ecosistemas a lo largo de lneas estrictamente antropocntri- cas, que se produjo en detrimento de los ecosistemas primarios. Estas transformaciones, destinadas a garantizar la subsistencia, dieron como resultado la desecacin de humedales, la deforestacin masiva, as como la puesta en peligro de numerosas especies de animales salvajes 2 . Los ecosistemas naturales fueron sustituidos por ecosistemas agrcolas, las manadas de grandes mamferos salvajes fueron reemplazadas por espe- cies domesticadas y ora genticamente limitada tom el lugar de la variedad de especies de plantas anteriores 3 . Esto ha obligado en conse- cuencia a que dejemos de lado la idea, muy extendida a menudo, de que fue la era industrial la que termin perturbando el equilibrio natural. El pacto entre el hombre y la naturaleza se ha visto relegado a ser conside- rado como uno de los mitos de la civilizacin occidental contempornea. 2. J. ORST, Avant que nature ne meure, Pars, Delachaux & Niestl, 1978, p. 16. 3. J. P. DELEAGE, L'historie de l'ecologie Une science de l'homme et de la nature, Pars, La dcuverte, 1991, p. 253. 241 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS Debido a la baja densidad de poblacin y al bajo nivel de la tecnolo- ga utilizada, esta primera etapa que implica la articializacin de la naturaleza se logr a nivel local. A pesar de los profundos cambios ecolgicos (por ejemplo, desmontes en tierras de la antigua Grecia), no se desencadenaron masivas oleadas de extincin en el continente euro- peo (como por ejemplo, la desaparicin del Auro en el siglo XVI). Por el contrario, aunque efectivamente eran depredadores, estas actividades humanas contribuyeron a lograr la diversicacin de especies: la susti- tucin gradual de la vida silvestre por una especie de naturaleza con- trolada permiti, en efecto, que aquellas especies que estaban mejor adaptadas a entornos abiertos extendiesen su rea de distribucin. En algunas regiones, la proliferacin de tcnicas agrcolas dio lugar a una diversicacin de la ora y la fauna antes desconocida, que fue posible gracias a la lentitud del cambio en los ecosistemas. Aqu, la vida silves- tre haba sido capaz de beneciarse del reloj biolgico de la naturaleza que opera desde hace siglos con el n de adaptarse a estos cambios. Por otra parte, a travs de un proceso de seleccin y domesticacin, generaciones de agricultores crearon innumerables variedades de culti- vos y animales domsticos. El aumento de la presin del hombre llev gradualmente a los sobe- ranos a garantizar la proteccin de la caza y otros recursos demandados mediante la creacin de normas de regulacin de la caza, que se dictaron por primera vez en los tiempos antiguos. En consecuencia, en el ao 1900 a C surgi la ley de bosques en Babilonia. El faran Akenatn cre la primera reserva natural en el ao 1370 antes de Cristo y en el siglo tercero antes de Cristo el emperador indio Asoka emiti el primer de- creto para la proteccin de varias especies animales 4 . Respondiendo a la creciente toma de conciencia sobre el carcter limitado de los recursos y con la intencin de proteger la caza de una masacre generalizada, se promulgaron muchos textos legislativos que regulaban la caza en la Europa feudal y que se mantuvieron hasta el nal del Antiguo Rgimen. Atendiendo antiguas peticiones procedentes de la agricultura y de- mandas de las industrias emergentes, a partir del siglo XVII se protegie- ron a su vez los recursos forestales en Francia, a travs de la Ordenanza de Aguas y Bosques de 1669, sobre la base de que slo una poltica de gestin forestal activa podra contribuir activamente a la expansin 4. S. LYSTER, International Wildlife Law, An analysis of International Treaties Concerned with the conservation of Wildlife, Cambridge, Grotius Publications Ltd, 1985, p. xxi. 242 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... industrial y militar. En alta mar, desde la poca de Grocio, el nico principio a prevalecer ha sido el de la libertad en alta mar, y por lo tanto la libertad de pesca. En este momento, la ley sobre los recursos naturales se basaba por completo en el dogma cartesiano del hombre como amo y poseedor de la naturaleza 5 . Sin embargo, esta proto-ley de la biodiver- sidad se mantuvo esencialmente nacional y, con algunas excepciones, por ejemplo, el convenio bilateral entre Francia y la provincia suiza de Basilea, rmado en Estrasburgo los das 16-19 de diciembre de 1781 que contiene disposiciones sobre la proteccin de los bosques y la caza 6 los Estados no sienten la necesidad de poner en comn la gestin de sus recursos biolgicos. 3. LOS PRIMEROS CONVENIOS INTERNACIONALES Y EL CON- CEPTO UTILITARISTA DE LA REVOLUCIN INDUSTRIAL Con el surgimiento de la sociedad industrial, la produccin, es de- cir, la transformacin de la naturaleza, se intensic considerablemente en comparacin con los siglos anteriores. Por primera vez en la historia de la humanidad, las relaciones entre las sociedades humanas y el mundo natural se sometieron a una ruptura completa, y el progreso trajo consigo profundos trastornos del mismo. El dao inigido en nombre del progreso forz a algunos Estados a adoptar un marco multilateral. En paralelo a la aparicin de las primeras regulaciones nacionales destinadas a proteger las especies silvestres que representaban un inters econmico, durante la segunda mitad del siglo XIX se establecieron los cimientos del derecho internacional dedicado exclusivamente a la conservacin de las especies silvestres. El peligro al que se sometieron a numerosas especies de mamferos marinos debido al nivel extremo de caza del que haban sido objeto dio origen a las primeras reglas internacionales que buscaban regular su caza. Estos con- venios, cuyo propsito era ms econmico que ecolgico, trataron de encontrar un equilibrio entre la explotacin de los recursos marinos y su sostenibilidad, como condicin necesaria para que pudiesen reprodu- cirse. Marcados por innegables trminos utilitarios, a principios del siglo XX se adoptaron tambin convenios con la intencin de proteger a las especies que no haban sido explotadas, pero que representaban un inte- rs para la agricultura. Basndose en criterios maniestamente pre-cien- 5. M. REMOND-GOUILLOU, Du droit de dtruire, Paris, PUF, 1989. 6. B. RSTER et B. SIMMA, International Protection of the Environment, Treaties and rela- ted Documents, vol. IV, p. 1584. 243 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS tcos, el Convenio de Pars de 19 de marzo de 1902 protega, sobre esta base, slo las aves que eran tiles para la agricultura, lo que permita la destruccin de especies clasicadas como molestias. Del mismo modo, al tratar de garantizar la proteccin de un cierto nmero de espe- cies silvestres, el Convenio de Londres de 19 de mayo de 1900 para la Preservacin de Animales Silvestres, aves y peces en frica alent la destruccin de las especies consideradas como molestas. 4. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD A PRINCIPIOS DEL S. XX Como reaccin a la devastacin causada por el aumento de la civili- zacin industrial, se desarroll un movimiento en principio limitado a ciertos crculos restringidos de naturalistas a favor de la aplicacin de una poltica de conservacin de la naturaleza 7 . Empujados por los cient- cos, el perodo de entreguerras destac, en particular, por el cambio de una concepcin utilitaria de la naturaleza a una tica conservacionista, es decir, por el cambio de una forma antropocntrica de percibir la pro- teccin de los recursos biolgicos a un enfoque ms eco-cntrico. Despus de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, diversos movi- mientos cientcos se organizaron en Fontainebleau con el n de crear la UICN, lo que condujo a la adopcin de numerosas normas sobre la conservacin de la biodiversidad. Los primeros esfuerzos de coopera- cin internacional en esta rea fueron inspirados principalmente por el deseo de salvaguardar algunas especies espectaculares de animales en peligro de extincin y por el de mantener las tierras vrgenes fuera de las garras de la civilizacin. Percibidas como un patrimonio natural o colectivo que es necesario salvaguardar, las especies silvestres fueron as protegidas por su valor simblico, mientras que no se permita ningn tipo de intervencin humana en reas naturales como los santuarios. Adems, no es de extraar que las primeras medidas de conservacin estuviesen menos dirigidas a las reas naturales que quedaban en Eu- ropa, que a los continentes que haban sido recientemente abiertos a la colonizacin. Un sntoma de este enfoque fue la iniciativa del Reino Unido, que llev a la adopcin por parte de las potencias coloniales, de la Convencin relativa a la preservacin de la ora y la fauna en su estado natural en frica, en Londres el 8 de noviembre de 1933, que 7. J. UNTERMAIER, La protection de l'espace natural. Gnalogie d'un systme, RJE, 1980, n 2, pp. 111-145. E. NAIM-GESBERT, Les dimensions scientiques du droit de l'environnement, Bruxelles, Bruylan-VUB Press, 1999, pp. 154-229. 244 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... marc el inicio de una nueva era en el derecho internacional de conser- vacin de la naturaleza. En paralelo a las medidas encaminadas a lograr la preservacin de las especies directamente a travs de la regulacin de la caza, se anim a la creacin de grandes reas naturales protegidas, una reserva integral natural, donde se prohbe toda actividad humana con el n de dejar rienda suelta a los fenmenos naturales, as como los parques nacionales destinados principalmente al pblico en general. Un gran nmero de convenciones internacionales se dirigieron tam- bin a la proteccin de la avifauna, y las razones de esta eleccin pueden ser fcilmente explicadas atendiendo a factores culturales y a la natura- leza transfronteriza de las migraciones de aves, que aboga por la adop- cin de normas comunes para gestionar sus poblaciones. Firmada en Pars el 18 de octubre de 1950, casi medio siglo despus de la Conven- cin de 19 de marzo de 1902 para la proteccin de las aves tiles a la agricultura, la Convencin Internacional para la Proteccin de las Aves marc una diferencia respecto a los conceptos utilitarios que regan hasta ese momento la concepcin de los primeros instrumentos de dere- cho internacional sobre la conservacin de la fauna silvestre. Por tanto la distincin establecida entre especies tiles y molestas se abandon en favor de un rgimen general para la proteccin de las aves durante los perodos migratorios y de reproduccin. En cualquier caso, el derecho internacional del medio ambiente no est completamente apartado de esta tendencia a proteger ciertos animales salvajes concretos sin referen- cia alguna a una concepcin utilitarista. A pesar de que los convenios adoptados durante la primera mitad del siglo XX hicieron posible salvar a un cierto nmero de especies en peligro de extincin, pronto se toparon con sus lmites. Dado que el santuario natural no encaja muy bien con la naturaleza dinmica de los ecosistemas, que no se conservan como antiguas obras maestras que se exhiben en un museo, tampoco el status de parque nacional o de reserva natural que se ha otorgado a ciertos enclaves separados unos de otros por completo de los ambientes desnaturalizados, ni el status de especies protegidas otorgadas a las especies animales en peligro de ex- tincin han hecho posible contrarrestar la erosin de la diversidad biol- gica. Por otro lado, en cuanto a la biodiversidad marina se reere, la percepcin de los riesgos creados por la pesca intensiva es absoluta- mente inexistente, lo que explica que los convenios internacionales sobre derecho del mar se centren ms en la rentabilidad que en la conserva- cin de los recursos. 245 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS 5. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS 70 5.1. EL NACIMIENTO DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL MODERNA Y UNA NUEVA GENERACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES SOBRE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA Esta dcada fue testigo de una evolucin radical en el tratamiento legal de la biodiversidad. Dado que la supervivencia de las especies se vea ms afectada por el mantenimiento de la calidad de su medio am- biente que por la regulacin de la caza, durante la dcada de 1970 se establece poco a poco como base para la proteccin de la vida silvestre, la proteccin de sus hbitats o de ciertos tipos de ecosistemas. Por otra parte, la aprobacin de cuatro convenios con vocacin universal marc un punto de inexin en la historia de la conservacin de la naturaleza. Dos de ellos se referan especcamente a la proteccin de las especies naturales, mientras que los dos restantes estaban dirigidos en particular a la proteccin de especies vulnerables o en peligro de extincin. Un paso importante en el proceso de patrimonializacin de la naturaleza, la Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, aprobada en Pars durante la Conferencia General de la UNESCO, el 23 de noviembre de 1972, trat de conciliar la protec- cin del patrimonio cultural con la proteccin del patrimonio natural que, de acuerdo con los autores de este Convenio, formaban parte del patrimonio comn de la humanidad que iba a ser transmitido intacto a las generaciones futuras. Debido a la prdida irreparable para la huma- nidad en trminos econmicos, cientcos y culturales de la desapari- cin de los humedales, la Convencin sobre los Humedales de Impor- tancia Internacional, rmada en Ramsar, Irn, el 2 de febrero de 1971, trat por su parte de proteger las zonas de lagos que estaban amenaza- das por la actividad humana en particular. Por otra parte, la Convencin sobre Comercio Internacional de Es- pecies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres en peligro de extincin, que se rm en Washington el 3 de marzo de 1973, regul el comercio internacional de ciertas especies silvestres cuya poblacin haba sido objeto de presiones por las mejoras en las tcnicas relacionadas con su captura y la apertura de mercados importantes en el mundo occidental. Por ltimo, al respaldar un enfoque universal de la conservacin que cubra las diferentes clases de animales, la Convencin sobre Con- servacin de Especies Migratorias de Animales Silvestres, rmada en 246 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... Bonn el 23 de junio de 1979, fue nalmente aprobada con la intencin de garantizar la proteccin de especies de mamferos, reptiles, peces e incluso insectos que en una parte bastante signicativa cruzaban el terri- torio de uno o ms Estados peridicamente. De forma paralela a la conclusin de estas convenciones universa- les, en Europa en particular, se hicieron esfuerzos a nivel regional a n de conservar los hbitats y sus especies, aprobndose el 19 de septiem- bre de 1979 la Convencin de Berna sobre la conservacin de la vida silvestre y los hbitats naturales, elaborada bajo la gida del Consejo de Europa. Este Convenio marc una nueva etapa en el desarrollo de los principios de conservacin de la naturaleza en Europa y tuvo un im- pacto signicativo sobre la ley de conservacin de carcter comunitario. Diversos tratados mantienen un enfoque mono-especco. Por ltimo, continuando con la labor de la Conferencia de Esto- colmo de 1972, la Organizacin Martima Internacional privilegi ini- cialmente un enfoque sectorial en la lucha contra la contaminacin ma- rina lo que, indirectamente, beneci a los ecosistemas marinos. Sin embargo, este enfoque no hara posible regular la conservacin de los grandes ecosistemas marinos. Con el n de ser ms ecaces, las polticas de proteccin deban formar parte de una estrategia integrada. La adop- cin en el transcurso de la dcada de los 70 de varios acuerdos sobre mares regionales ofreci la oportunidad de moverse desde una perspec- tiva sectorial hacia un enfoque ms integrado para la proteccin de los ecosistemas marinos. A partir de 1974, el impulso formidable del pro- grama del PNUMA sobre los mares regionales condujo rpidamente a la creacin de marcos jurdicos regionales para regular la conservacin de los ecosistemas marinos adecuados. Finalmente, tras una serie de accidentes espectaculares, la dcada de los 70 estuvo marcada por una evolucin sin precedentes en la lucha contra la contaminacin marina. 5.2. LA BSQUEDA DE UN NUEVO STATUS PARA LOS RECURSOS BIO- LGICOS DURANTE LA DCADA DE 1970 El status de los recursos biolgicos plantea desafos considerables desde el punto de vista de la conservacin de la biodiversidad, debido a que un rgimen jurdico ser ms o menos proteccionista dependiendo del status que se les asigne. Sin embargo, como en el caso de la legisla- cin nacional, el derecho internacional tendi a repartirse la naturaleza de acuerdo a criterios que no tenan nada que ver con la ciencia. En cuanto a la alta mar se reere, el derecho a utilizar estas reas estaba libremente disponible para todos, y los recursos contenidos en el mar 247 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS eran propiedad de la primera persona que se apropiase de ellos (res nullius). En cuanto a la tierra, se somete a la soberana de los Estados. Sin embargo, rpidamente se hizo evidente que el concepto de soberana absoluta es inadecuado para garantizar la conservacin de los recursos biolgicos que no reconocen fronteras nacionales. Desde esta perspec- tiva, varios tratados de derecho internacional sobre la conservacin de las especies y los hbitats han establecido gradualmente la idea de que ciertos elementos del patrimonio natural deben ser conservados por el Estado en benecio de toda la humanidad. Del mismo modo, a nivel regional, las normas de la Comunidad Europea sobre la conservacin de la naturaleza han reconocido, desde nales de los aos 60, que los hbitats de las aves migratorias forman parte de un patrimonio comn de la UE. A nales de los aos setenta, algunos autores consideraron que la gestin de ciertos recursos vulnera- bles deba ser garantizada por una autoridad internacional, a modo de guardin de la herencia del mundo, que deba garantizar que no se echasen a perder. Este control debera haber sido ejercido tanto en nom- bre de las generaciones actuales (es decir, a travs del derecho de acceso a los recursos), as como de las generaciones futuras (es decir, a travs del derecho al desarrollo elemental). Esta relacin dialctica entre la res- ponsabilidad del Estado y del patrimonio comn de la humanidad de- bera haber dado lugar a un replanteamiento de la concepcin clsica de la soberana del Estado sobre sus recursos biolgicos, as como a una mayor participacin de representantes de la sociedad civil en la aplica- cin de las polticas de proteccin de la naturaleza. Esto debera haberse traducido en la asuncin por parte de cada Estado de la responsabilidad especca sobre todas las especies, incluyendo especies en peligro de extincin, ubicados en su territorio. Siguiendo este argumento, los fon- dos marinos y el espacio exterior fueron clasicados como patrimonio comn de la humanidad. Estos espacios fueron considerados por consi- guiente como el patrimonio comn que la humanidad, que incluye no slo las generaciones pasadas y presentes, sino tambin las generaciones futuras, tiene que administrar. A pesar de la culminacin de esta evolu- cin, el Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenticos, que est sujeto al principio de que estos recursos deben ser accesibles a todos sobre la base de que constituyen un patrimonio comn, no es vinculante. 6. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN 1980: EL INTENTO DE UN ENFOQUE GLOBAL Desde el inicio de la dcada de los ochenta, se ha hecho patente de 248 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... uno modo ms acusado que, debido a la amplitud de los cambios a los que han estado sujetos las especies y ecosistemas que dependen de ellos, las medidas de proteccin no deberan limitarse nicamente a ciertas especies o hbitats (tales como los bosques antiguos o los humedales), sino que deberan aplicarse a todas las formas de diversidad biolgica. El ao 1980 vio la adopcin de la Estrategia de Conservacin que esta- bleci los cimientos para un enfoque global de la conservacin. La Carta Mundial para la Naturaleza, que fue aprobada el 29 de octubre de 1982 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, fue la primera en proclamar que cualquier forma de vida es nica garantizando su res- peto a pesar de su valor para el hombre y que la naturaleza debera ser conservada debido a su valor inherente. Las primeras referencias del concepto de diversidad biolgica aparecieron en el Informe Bruntland publicado en 1987 8 . Durante el mismo periodo, al establecer un marco mundial para la lucha contra la disminucin de la capa de ozono, la Convencin de Viena de 22 de marzo de 1985 se convirti en el primer instrumento destinado a combatir un fenmeno global que amenaza la vida considerada en su conjunto sobre el planeta. Finalmente, durante el mismo periodo el Convenio UNCLOS fue un escaln mayor en el Derecho de la conservacin de la biodiversidad marina, dado que en primer lugar codic las reglas consuetudinarias acerca de la contami- nacin y la pesca y, en segundo lugar, estableci a partir de ese momento un marco de referencia para la aprobacin de convenios que mostraban una mayor inquietud para la preservacin de la diversidad de las espe- cies y los ecosistemas marinos. 7. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS NOVENTA: EL AUGE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE 7.1. LA CONFERENCIA DE RO Y SU REPERCUSIN Se dio otro gran paso en el comienzo de la dcada siguiente con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Ro de Janeiro en junio de 1992 y la aprobacin paralela, el 5 de junio de 1992, del Convenio de la Diversidad Biolgica, que fue elaborado en el contexto del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (a partir de ahora CBD). Por primera vez en la 8. WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOP- MENT, Our Common Future, Oxford, Oxford University Press, 1987. 249 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS historia del Derecho Internacional, un instrumento legal universalmente aplicable consagr el concepto de diversidad biolgica. Aunque la cues- tin se suscit durante las negociaciones, este tratado no codic el De- recho internacional existente sobre la conservacin de las especies y eco- sistemas. Como convenio marco, establece las bases que deberan apuntalar toda legislacin nacional sobre la conservacin y el uso soste- nible de la biodiversidad, adems de las bases sobre las que deberan regularse el acceso a los recursos genricos y la divisin justa de los benecios que resulten de la explotacin. La consagracin del enfoque ecosistmico por la Conferencia de las Partes 9 marc un radical punto de inexin en la conceptualizacin y gestin de los recursos naturales, priorizando la gestin integrada a largo plazo, basada en la ciencia y con la implicacin de las poblaciones locales, sobre un enfoque sectorial a corto plazo. Sin embargo, la emergencia de un Derecho Internacional de la biodiversidad bajo los auspicios del CBD plantea dicultades en trminos de su interaccin con el cuerpo de normas preexistentes, con las normas del comercio internacional establecidas bajo el marco de la WTO (Organizacin Mundial del Comercio), as como con los derechos de propiedad intelectual. Estableciendo las bases para una nueva asociacin internacional centrada en el concepto de desarrollo sostenible, la Conferencia de Ro dio un considerable mpetu al Derecho internacional ambiental al co- mienzo de la dcada de los noventa. Aprobar el Convenio Marco sobre el Cambio Climtico hizo posible a la comunidad internacional organi- zar su respuesta a uno de los mayores retos para el futuro de la biodiver- sidad. Por otro lado, fue una oportunidad perdida respecto a la protec- cin internacional de los bosques, incluyendo en especial los bosques tropicales que contienen casi la mitad de las especies de la ora y fauna del planeta. La Conferencia fue capaz despus de esfuerzos signicati- vos de incorporar una declaracin ocial no legalmente vinculante de los principios para un consenso global sobre la gestin, conservacin y desarrollo sostenible de todo tipo de bosques. 7.2. UNA NUEVA GENERACIN DE ACUERDOS Los noventa estuvieron tambin marcados por la progresiva con- cienciacin sobre un nivel internacional de sobreexplotacin de los re- cursos pesqueros que, a pesar de la existencia de comisiones de pesca desde la dcada de los 50, tuvo como consecuencia una espectacular 9. Decision V/6 COP. 250 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... disminucin de los stocks pesqueros. En respuesta a esta preocupacin, la Organizacin de las Naciones Unidas, y ms especcamente la FAO, se comprometi en una intensa actividad poltica y legislativa para esta- blecer los principios que haban de gobernar un uso sostenible de los recursos pesqueros, bajo el principio general de la pesca responsable. Diversas declaraciones fueron complementadas por nuevos acuerdos que reforzaron los principios generales de gestin sostenible y la conser- vacin de los recursos pesqueros. En el mbito del Derecho del Mar, varios convenios de segunda generacin sobre mares regionales han puesto el nfasis en un enfoque integrado para la proteccin del medio ambiente marino y la biodiversi- dad. Este enfoque para la conservacin, que es ms ecosistmico y regio- nal, inuy tambin en la aprobacin del Convenio para la Proteccin de los Alpes, el cual contiene varios protocolos sectoriales, uno de los cuales se preocupa por la planicacin espacial, un rea raramente in- cluida en los textos de los tratados vinculantes. Finalmente, han prolife- rado en Europa los acuerdos sobre los grupos de especies migratorias que se incluyen bajo el Anexo II del Convenio de Bonn, lo que ha tenido como consecuencia una respuesta cientcamente apropiada mediante tcnicas legales innovadoras (planes de accin, etc.) para los problemas de conservacin de las especies cuyas rutas migratorias pueden atrave- sar docenas de Estados. Su complejidad y naturaleza vinculante de sus previsiones explican sin duda el retraso en su entrada en vigor, que no ha sido concluida. 7.3. EL PROGRESIVO ABANDONO DEL CONCEPTO DE PATRIMONIO COMN DE LA HUMANIDAD A FAVOR DE LA SOBERANA NACIO- NAL SOBRE LOS RECURSOS BIOLGICOS Debido a la latente oposicin entre los pases del Sur y del Norte que se reere a la apropiacin de ciertos aspectos de la diversidad biol- gica, incluyendo en particular genes (especialmente mediante la aplica- cin de los derechos de propiedad intelectual), el concepto de patrimo- nio comn de la humanidad fue progresivamente puesto en duda durante los preparativos de la Conferencia de Ro. Este concepto tam- bin fue abandonado por los autores del CBD a favor del concepto de preocupacin comn de la humanidad. Del mismo modo, fue contun- dentemente rearmado durante la Conferencia el principio de la com- pleta y permanente soberana de cada Estado sobre sus recursos natura- les. Construido sobre el principio 21 de la Declaracin de Estocolmo, el CBD prevea asimismo que los Estados tienenel derecho soberano a 251 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS explotar sus propios recursos de acuerdo con sus propias polticas am- bientales. Reemplazando la garanta internacional de la FAO de 1983, el tratado internacional de 3 de noviembre de 2001 sobre los recursos genticos de las plantas para la alimentacin y la agricultura tambin pona de maniesto la idea de que estos recursos constituan el patrimo- nio comn de la humanidad. Conforme al modelo del CBD, el nuevo tratado permite que los Estados se apropien de los recursos para la agri- cultura o el uso alimentario, con la nal disposicin de los derechos soberanos sobre los recursos genticos de sus plantas para la alimenta- cin y la agricultura, y el poder de decidir acerca del acceso a estos recursos sin excepcin, incluso si su conservacin es una preocupacin comn de todos los pases. Sin embargo, esta soberana se mitiga de acuerdo con la Declaracin de Ro y el CBD por el reconocimiento de la responsabilidad de los Estados para la conservacin y el uso sostenible de la diversidad biolgica, adems de la obligacin en buena parte segn el derecho internacional consuetudinario a prevenir el dao transfronterizo al medio ambiente. 7.4. EL PAPEL DE LAS POLTICAS DE CONSERVACIN DE LA BIODIVER- SIDAD DENTRO DE LAS REGLAS DEL COMERCIO MUNDIAL Caracterizados por las preocupaciones econmicas desde la dcada de los cincuenta, se adoptaron diversos acuerdos en 1994 en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio (WTO) que reejaban un cierto nivel de indiferencia a las reglas del derecho internacional am- biental en general, y el CBD (que fue adoptado dos aos ms tarde) en particular. Este fracaso en la incorporacin de los valores ambientales al nuevo orden econmico mundial no fue slo una de las causas de ten- siones signicativas en el seno de la comunidad internacional (el fracaso de las negociaciones en Seatle en 1999) sino que permite percibir tam- bin una signicativa alternativa de la sociedad occidental opuesta a sus lites polticas y econmicas. Adems, muchas de sus crticas apuntan a que son representantes de la sociedad civil o proceden de los crculos intelectuales. Reforzando el libre comercio, las reglas sobre el comercio internacional deberan incrementar los volmenes y mercancas conside- rablemente y, ausentes regmenes de conservacin ms efectivos, tendra como consecuencia un empobrecimiento de los recursos naturales. Desde un punto de vista cualitativo, el nuevo rgimen internacional del comercio puede ser criticado sobre la base de que favorece el comn denominador ms bajo en detrimento de reglas ms estrictas de proteccin. 252 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... El hecho de que muchas medidas unilaterales tendan a proteger especies amenazadas (tales como los delnes o las tortugas marinas), y que fueran impugnadas ante el rgano de resolucin de controversias de la WTO sobre la base de que eran discriminatorias, ha provocado solamente la ira de las asociaciones de proteccin respecto al nuevo rgi- men internacional del comercio. Los acuerdos de la WTO, que se basan en la clsica cultura del riesgo que obliga a los Estados a ofrecer una prueba de que las medidas destinadas a proteger la salud humana o la ora se basan en un riesgo conocido, son difciles de conciliar con el principio de precaucin en el que la Comunidad Europea ha puesto muchas de sus esperanzas (ver el caso de las hormonas). Por lo que respecta al Acuerdo TRIPS sobre propiedad intelectual, ciertos pases del sur y algunas ONGs lo han criticado aduciendo que contribuye a la uniformizacin de la agro-diversidad y que favorece ciertas variedades de plantas protegidas por derechos de propiedad intelectual. La desi- gualdad en las relaciones Norte-Sur est destinada a incrementarse: pri- mero, por las semillas de las compaas que poseen derechos de propie- dad intelectual y, segundo, por el nmero de pases en el mundo desarrollado que no tienen capacidad tcnica o nanciera alguna para implementar sus polticas de conservacin de la biodiversidad y prote- ger a los granjeros amenazados por los monopolios. Asimismo, el con- icto entre las normas del derecho del comercio internacional y los con- venios que tienden a proteger la diversidad ha estado sujeto a debate en crculos literarios y diplomticos que respaldan la constitucin de la WTO. La aprobacin del Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad de 29 de enero de 2000 plantea la cuestin en torno a su compatibilidad con las reglas de la WTO. 8. EL FUTURO DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD EN LOS AL- BORES DEL SIGLO XXI En los inicios del siglo XXI, se ha implantado un crculo vicioso en la mayora de los pases pobres: dado que los recursos naturales son cada vez ms escasos, para asegurar su subsistencia, las personas se ven obligadas a explotarlos an ms, lo que incrementa su nivel de disminucin. A pesar de las laudables intenciones del CBD, las presio- nes sobre la biodiversidad continan intensicndose, habindose incre- mentado debido a la expansin demogrca y a las nuevas necesidades relacionadas con el crecimiento econmico. Esta distorsin entre las ne- cesidades crecientes de las poblaciones humanas y la disminucin de los recursos naturales ha causado una colisin entre la historia natural 253 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS y la historia humana, tendiendo a una disminucin acelerada de la diversidad biolgica 10 . Debido a este nivel de disminucin adems de su mbito y alcance global, este fenmeno no tiene precedentes en la historia de la Tierra y sus repercusiones no slo son ticas, sino tambin culturales, econmicas y cientcas. Esta erosin acelerada de la diversi- dad biolgica es incluso ms daina debido al hecho de que nuestro conocimiento permanece extremadamente fragmentario. De cinco a diez millones de especies de plantas y animales que se supone que habitan la Tierra, slo un milln cuatrocientos mil de ellas han sido examinadas y descritas. Aunque el nivel de extincin est comnmente limitado a varias especies por ao, este ritmo empezar a incrementarse peligrosa- mente en los aos prximos 11 . Mientras la Conferencia de Ro trat de incorporar requisitos me- dioambientales a las polticas de desarrollo con referencia al principio de desarrollo sostenible, debido a la escasez de resultados obtenidos, la comunidad internacional consider indispensable posponer el problema por diez aos para la cumbre mundial de Johannesburgo sobre desarro- llo sostenible. Ante la preocupante disminucin de los ecosistemas puesta de maniesto por la UNEP, las cuestiones ambientales fueron ferozmente debatidas. En contraste con la Conferencia de Ro, que dio un considerable mpetu al derecho ambiental internacional, la Conferen- cia de Johannesburgo se dedic a promover la aplicacin de los tratados desde la dcada de los ochenta ms que promover la aprobacin de nuevas normas. La punta de lanza de la poltica se diriga a reducir signicativamente la prdida de la diversidad biolgica antes de 2010 (punto 42 del Plan de Accin), estando el CBD destinado a desempear un papel ms importante, en particular la justa distribucin de los bene- cios creados por la explotacin de los recursos naturales. Mientras los Estados se comprometieron a restaurar un equilibrio en los stocks pes- queros antes de 2015, no se cre ninguna previsin concreta en el plano legal para frenar la disminucin de ciertos ecosistemas, tales como el suelo y los bosques. Habiendo concluido este repaso histrico, es evidente que la mayo- ra de los convenios internacionales discutidos en esta parte del estudio son bastante ms reactivos que proactivos. Ha sido de hecho la disminu- cin de los recursos biolgicos lo que ha desembocado en la regulacin de su explotacin, y el derecho no necesariamente trat de excluir todos 10. J. CHESNEAUX, Matriser la collision entre l'histoire naturelle et l'histoire humaine, Ecologie politique, 1992, n 2, p. 127. 11. E. O. WILSON, Biodiversity, Washington, National Academic Press, 1988, p. 521. 254 8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN... los riesgos. Ha de ser tambin reseado que la ausencia de una voluntad poltica, la ausencia de poder de los actores implicados, la ausencia de medios nancieros y la delicada interaccin con el resto de agentes del derecho apenas han facilitado la aplicacin efectiva de las normas sobre la conservacin de la biodiversidad. No obstante, es claro que de esta breve explicacin histrica el Dere- cho Internacional ha evolucionado en la lnea de conceptos (hbitats, ecosistemas, especies amenazadas y biodiversidad) establecidos por cientcos, sin los cuales todas las polticas de conservacin estaran des- tinadas al fracaso. El concepto utilitario que ha apuntalado la redaccin de los primeros convenios sobre la fauna y la ora comenz a ser susti- tuido durante la dcada de los setenta por un conjunto de convenios de mbito universal, y un enfoque eco-cntrico fundado en el reconoci- miento de que la naturaleza como tal es parte de nuestro patrimonio. Con el CBD, el concepto de reserva natural condujo a una concepcin ms global de los esfuerzos en la conservacin que ahora es aplicada a todo el conjunto de la biodiversidad. En ese sentido, las medidas de conservacin no deberan ser concebidas nicamente estando limitadas a ciertas especies o a ciertos ecosistemas amenazados: es ms que la biodiversidad en s misma lo que merece ser protegido. Aunque el valor inherente de la biodiversidad fue reconocido en el CBD, su redaccin, sin embargo, no estuvo inspirada sobre todo en preocupaciones antro- pocntricas, primero con la intencin de asegurar la perdurable disponi- bilidad de los recursos naturales, como un requisito indispensable para el desarrollo sostenible, y segundo como la garanta de un cierto grado de equidad internacional en su uso. Surge ahora un enfoque que es complejo y dinmico para ser inspi- racin del derecho internacional sobre la biodiversidad. Es ms com- plejo en la medida en que la conservacin de la biodiversidad requiere un enfoque integrado, lo que implica que han de realizarse sustanciales esfuerzos para proteger otros sectores del medio ambiente. Por otro lado, es ms dinmico porque la naturaleza no se protege ms en s misma. Al no adaptarse a la avaricia ni a la pobreza, el con- cepto de desarrollo sostenible (la participacin de las poblaciones locales de las reas protegidas, la distribucin de los benecios y la transferen- cia de nuevas tecnologas) va a tender a restablecer el equilibrio entre el hombre y la naturaleza, y a promover una nueva solidaridad entre el Norte, como vctima de su propio sobre-desarrollo, y el Sur, como vc- tima de su endeudamiento. El hombre no va a ser excluido ms de la 255 LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS naturaleza: l ha pasado a la vanguardia, tanto como conservador como usuario de los recursos biolgicos. Tambin es necesario que el concepto de desarrollo sostenible no sea suavizado y reconducido por los Estados para sus propios nes, lo que rpidamente excluira sus aspectos vinculantes. La debilidad de los mandatos elaborados en Johannesburgo casi no aporta razones para el optimismo en este punto. Sin embargo, debemos asegurarnos de que el dinamismo de los convenios, como el CBD, garantizar que salvemos este obstculo. 256