Aula 01 AFO

CURSO ONLINE AFO PARA ANALISTA DA RECEITA FEDERAL
PROF. GRACIANO ROCHA

Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Pgina 1 de 46

AULA 01

Caro aluno, minhas boas vindas Aula 01 de nosso curso.
Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho.
A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a
prepar-lo o mais possvel para a prova da ESAF. E sempre com a didtica que
acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio simples,
tratando do que realmente importa.
Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evoluo da pea
oramentria, desde seu modesto incio, como simples solicitao de
autorizao de gastos ao Parlamento, at chegar ao atual estgio, do
oramento-programa, em que cumpre o papel de instrumento de
gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratgica do poder
pblico.
Posteriormente, estudaremos o calendrio das fases do oramento no Brasil,
com as etapas que compem o ciclo (ou processo) oramentrio.
Ressalto que nosso frum est disposio, para que voc tire dvidas e para
que possamos discutir questes. J estou habituado a utilizar fruns na
internet, antes como concurseiro, agora como professor responsvel, e sei da
importncia dessa ferramenta para complementar o aprendizado.
OK, ento vamos comear. Boa aula!

GRACIANO ROCHA



ORAMENTO: CONCEITO, ELEMENTOS ESSENCIAIS, CLASSIFICAO
Oramento clssico ou tradicional
Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentrios que tracei
quando falvamos do princpio oramentrio da unidade/totalidade:
Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque
a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde
a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Prestigiava-se
o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a
intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde
sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o
melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os
recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem
intervenes, sem tributao.
Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao
na economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia
numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como
ferramenta de controle da ao do Executivo.
A partir desse texto j conhecido, recuperamos a informao de que o
oramento clssico era uma pea simples. No passava de um pedido de
autorizao de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.
Tratava basicamente de despesas relacionadas prpria manuteno da
estrutura estatal (Corte/governo central, exrcito, funcionalismo).
Sendo o Estado uma instituio modesta nesse perodo, em que vigorava o
liberalismo, o oramento que o custeava no poderia ter dimenses diferentes.
Assim, nessa poca, a autorizao de despesas dada pelo Legislativo se
relacionava, sobretudo, a aquisies de bens e pagamento de servios,
sem que maiores objetivos ou intervenes estatais pudessem ser efetivados.


poca, a palavra de ordem era conter o gasto pblico, pela crena de que
dinheiro bom dinheiro no mercado.
A partir desse panorama, podemos citar as seguintes caractersticas do
oramento clssico ou tradicional:
tratava-se de uma pea simples, com a exposio dos gastos estimados e
dos recursos para cobertura;
representava uma solicitao do Executivo ao Legislativo, para
arrecadao tributria suficiente manuteno do aparato de Estado;
no exigia esforos de planejamento para sua elaborao, ou seja, no
partia de objetivos a atingir com a aplicao dos recursos;
servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ao do
Estado.

Como isso cai na prova?
1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou
clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a
previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do
governo.
2. (ESAF/AFC/CGU/2008) No oramento tradicional, a nfase se d no objeto
do gasto, sem preocupao com os objetivos da ao governamental.
A questo 1 reflete a simplicidade que caracterizava o oramento tradicional.
Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de
estimativa de receitas e despesas. Questo CERTA.
A questo 2 tambm est CERTA. A preocupao com os objetivos da ao
governamental financiada mediante o oramento s aparece bem depois do
oramento tradicional.

Oramento de desempenho


O oramento de desempenho representa um salto na evoluo do oramento
clssico/tradicional.
No perodo em que o oramento de desempenho foi adotado, aquela noo de
que o aumento do gasto pblico era indesejvel para a economia do pas j
tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom
funcionamento do mercado, seria necessria uma dose de atuao do
Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das
relaes econmicas.
A depender da crise enfrentada pelo pas, deveria ser autorizado ao Estado at
mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para
aplicao de recursos em setores necessitados, em nome do bom
funcionamento da economia. Essas lies se basearam principalmente nas
teorias de um economista ingls chamado John Maynard Keynes.
Nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de
recuperao dos pases envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em
massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de
demandas e como incentivador da produo, a fim de controlar os preos
e manter bom nvel de emprego e crescimento.
Para essa interveno mais forte do Estado na economia, era necessrio que o
oramento pblico, seu instrumento de ao, fosse tambm fortalecido. O
oramento de desempenho representa, portanto, uma complexificao e um
fortalecimento do oramento tradicional.
Nesse novo estgio, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar,
no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o
oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas,
para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o
oramento de desempenho j apresentava programas de trabalho para
organizar a ao governamental, vinculados s despesas do governo.
Programa de trabalho significa a organizao da atuao do governo
para resoluo de um problema. Isso envolve etapas como: deteco do
problema; verificao de possibilidades de ao; custos do programa;
medio dos resultados; avaliao do programa.


Assim, para fins de concurso, considere que o oramento tradicional constitua
principalmente um instrumento de controle, enquanto que o oramento
moderno (comeando com esse estgio, do oramento de desempenho)
constitui um instrumento de administrao.
Cabe, nesse momento, fazer uma observao importante.
Apesar de j se antever certa relao entre o oramento e o
planejamento, considera-se que a aproximao entre esses dois
instrumentos no se deu por inteiro com o oramento de desempenho.
A preocupao do oramento de desempenho se refletia no acrscimo de
um programa de trabalho aos objetos de gasto. No bastava obter a
autorizao para comprar certos bens e contratar certos servios
(caracterstica do oramento tradicional); era necessrio articular esses
pagamentos a objetivos traados.
Entretanto, nesse caso, no h ainda a integrao entre as reas
tcnicas de elaborao do oramento e de planejamento governamental,
o que representa a institucionalizao, na estrutura do Estado, dessas
duas vertentes em um s agregado. Isso ocorre com a prxima etapa de
evoluo do oramento, o oramento-programa, como veremos adiante.

3. (ESAF/APO/MPOG/2010) Assinale a opo verdadeira a respeito das
principais caractersticas do oramento de desempenho.
a) Processo oramentrio em que os volumes de recursos so definidos
em razo das metas a serem atingidas.
b) Refere-se ao oramento em que o maior volume dos gastos est
relacionado com a produo de infraestrutura de prestao de servios
pblicos.


c) Processo oramentrio que se caracteriza por apresentar o oramento
sob duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de
trabalho.
d) Processo oramentrio em que ocorre a anlise, reviso e avaliao de
todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o
nvel de gasto j existente.
e) Processo oramentrio em que a prioridade dos gastos definida em
razo do critrio populacional.
4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo
passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os
crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
Na questo 3, a alternativa que expressa as caractersticas do oramento de
desempenho a letra C: objeto de gasto e programa de trabalho.
A questo 4 representa bem as caractersticas do oramento de desempenho:
objetivos traados, custeamento da ao e medio dos resultados. Questo
CERTA.

Oramento-programa
Para a doutrina, a raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi
o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em
ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960.
Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a
considerao de alternativas no s na fase prvia, de preparao do
oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho.
As principais caractersticas do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro
Nacional, eram integrao planejamento-oramento; quantificao de
objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas


programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e
gerncia por objetivos.
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo
oramentrio. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora,
principalmente a partir da ao da Organizao das Naes Unidas, que
popularizou as caractersticas do oramento-programa. Atualmente, o
oramento-programa aceito como a forma mais moderna de organizao
da ao governamental.
A definio para programa, no Brasil, est firmada na Portaria 42/99 do
Ministrio do Oramento e Gesto:
o instrumento de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que
caracteriza o oramento-programa, uma nova dimenso levada em conta na
avaliao e no controle do oramento a efetividade. A efetividade tem a ver
com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade.
De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o
previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de
facilitar o fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de
construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva.
Portanto, o que justifica a realizao dos programas, na tcnica do oramento-
programa, uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido
por indicadores e metas. A ideia de aquisies a fazer, compras do
governo, tpica do oramento tradicional.
Deixemos claro, portanto, que, no oramento-programa, o principal no , por
exemplo, construir X hospitais. O raciocnio algo assim: para melhorar
a rea de sade em X por cento, ou para ampliar os atendimentos
em X por cento, necessrio construir Y hospitais, em tais
localidades, que custaro Z milhes, a serem obtidos das fontes A,
B e C.


A estrutura atual do oramento-programa no Brasil foi delineada pelo
Decreto n 2.829/98. Segundo o art. 2 desse normativo, todo programa
deve conter:
objetivo;
rgo responsvel;
valor global;
prazo de concluso;
fonte de financiamento;
indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim
modificar;
metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o
objetivo;
aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias
consecuo do objetivo;
regionalizao das metas por Estado.
Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de
planejamento, tentam trazer o mximo de concretude ao do
governo. H delimitaes, por exemplo, quanto ao valor, ao responsvel,
ao tempo de execuo e medio dos resultados.
O oramento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade
das aes. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e
em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter
formas confiveis de medir os resultados.
A medio de resultados normalmente associada a trs dimenses: eficcia,
eficincia e efetividade. A eficincia est relacionada ao alcance dos resultados


pretendidos a partir dos recursos disponibilizados para tanto. Portanto, o foco
est no uso racional dos recursos, tendo em vista sua limitao. A eficcia,
por sua vez, trata do atingimento das metas fsicas de um programa/ao, o
que representa o alcance do objetivo traado. O foco da eficcia est na
concretizao da poltica de governo.
A efetividade uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no
controle do oramento, atualmente. Ela tem a ver com o impacto da ao
governamental nas necessidades da sociedade.
De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o previsto,
em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de facilitar o
fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de construo da
ponte seria eficiente (e econmica) e eficaz, mas no seria efetiva.
Assim, tomando por base a dimenso da efetividade, o que justifica a
realizao dos programas, na tcnica do oramento-programa, uma
necessidade social a atender.
Nesses termos, o objeto de gasto, a meta fsica, seriam apenas uma face do
programa: a face concreta, que proporcionaria a verificao do desempenho do
programa.

5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do
oramento tradicional
(A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.
(B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao
das aes pblicas.
(D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do
trabalho.
(E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa.


6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O oramento-programa foi introduzido no
Brasil por meio da Lei n 4.320/64 e do Decreto-Lei n 200/67. A
Constituio Federal de 1988 consolidou definitivamente o oramento-
programa no Brasil, ao vincular o processo oramentrio ao PPA, LDO e
LOA. Oramento-programa um plano de trabalho, um instrumento de
planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos
custos relacionados.
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos
condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de
sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem
instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.
8. (ESAF/APOFP/SEFAZ-SP/2009) A realidade que surge da atuao do
Estado moderno exige a adoo de novos enfoques de avaliao
oramentria do setor pblico. A avaliao tambm instrumento de
promoo do aperfeioamento dos processos relacionados gesto de
recursos humanos, financeiros e materiais utilizados na execuo dos
programas. Uma das opes abaixo incorreta. Identifique-a.
a) O teste da eficincia, na avaliao das aes governamentais, busca
considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponveis.
b) Efetividade a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituio de um determinado programa, expressa pela sua
contribuio variao alcanada dos indicadores estabelecidos pelo Plano.
c) Eficcia a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto.
d) Eficincia a medida da relao entre os recursos efetivamente
utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou
programa, frente a padres estabelecidos.


e) A incorporao de custos, estimativos (no oramento) e efetivos (na
execuo), auxilia as avaliaes da eficcia.
Na questo 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o
oramento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o
principal aspecto desse instrumento programtico a possibilidade de
racionalizar a ao pblica, aplicando recursos no atingimento de objetivos e
metas de governo. Assim, tem-se a ntima relao entre os processos de
oramentao e de planejamento, bem como a definio de formas de medio
dos resultados dos programas. Gabarito: A.
A questo 6 apresenta um bom resumo das caractersticas do oramento-
programa, alm de sua relao com a atual conformao das leis
oramentrias no Brasil. Os normativos citados pela questo j tratavam do
conceito de oramento-programa, incluindo-o literalmente em seu texto, mas
a concretizao do planejamento oramentrio, sob a forma de programas de
governo, s veio se concretizar j na dcada de 1990. Questo CERTA.
A questo 7 tambm est CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar
a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar
uma poltica planejada de sade.
Por fim, dos enunciados das alternativas da questo, h um erro na alternativa
E: a incorporao de custos auxilia a avaliao sob a dimenso da eficincia,
que focaliza a racionalidade na aplicao de recursos.

Oramento base-zero
O oramento base-zero (OBZ) uma tcnica de elaborao oramentria
relacionada ao oramento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue
sua definio, dada pela STN:
Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica,
pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo
estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Principais caractersticas: anlise, reviso e avaliao de todas as


despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o
nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados
cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Uma observao inicial, para delimitar o tpico, que, no caso do OBZ, o fato
de um programa j estar em andamento no justificativa suficiente para sua
continuidade. o que se verifica no trecho anlise, reviso e avaliao de
todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o
nvel de gasto j existente.
Com o OBZ, necessrio que o objetivo do programa esteja sendo alcanado
com a realizao da referida ao; ou, em outras palavras, faz-se uma
avaliao de custo/benefcio.
Nesse sentido, programas novos tm maior possibilidade de terem execuo
iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos
quanto os j existentes tero seus mritos e possibilidades avaliados a cada
ciclo oramentrio, em p de igualdade. Da o nome base-zero.
Para a adoo do OBZ, necessrio, previamente, estabelecer uma
sistemtica de avaliao bastante robusta e confivel, para que a deciso
sobre a continuidade, a interrupo e o incio de programas seja feita com
critrios tcnicos.
Ressalte-se que o oramento base-zero dificilmente pode ser aplicado em
escala nacional, ou at mesmo local. Vrios programas governamentais, pelo
fato de atenderem a necessidades prementes da populao (mesmo que no
com todas as potencialidades), no podem ser abandonados em virtude de
uma avaliao de desempenho no to positiva e vrios outros devem ser
executados at por fora de lei (outra lei, que no a LOA).

9. (ESAF/APO/MPOG/2005) O oramento base zero constitui uma tcnica
para elaborao do Oramento, apresentando vantagens e desvantagens.
Identifique a opo falsa no que diz respeito s suas vantagens.


a) O processo oramentrio concentra a ateno na anlise de objetivos e
necessidades.
b) Conjuga planejamento e elaborao do oramento no mesmo processo.
c) Faz os gerentes de todos os nveis avaliarem melhor a aplicao eficiente
das dotaes em suas atividades.
d) Um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias
legais.
e) Aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento
das atividades e na elaborao dos oramentos.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao
oramentria denominada oramento base zero:
(A) dissociao dos processos de planejamento e programao.
(B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.
(C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos
gastos.
(D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no
cumprimento do oramento.
(E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente
outorgadas.
Das alternativas da questo 9, a errada a letra D: no oramento base zero,
no h dotaes intocveis.
Na questo 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao oramento
tradicional (A, C e D). A letra E no se refere especificamente ao oramento
tradicional, j que os direitos adquiridos sobre recursos podem coexistir (e
coexistem) com o moderno oramento-programa. Mas, como apresentado, o
principal trao do OBZ a reviso contnua dos gastos e programas, de modo
a atualizar permanentemente a lista de aes produtivas e eficientes nas quais
vale a pena aplicar os recursos pblicos. Gabarito: B.


Oramento participativo
Para incio de conversa, vamos adotar a definio de oramento participativo
veiculada no Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br):
O oramento participativo um importante instrumento de
complementao da democracia representativa, pois permite que o
cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao
decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem
realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura.
Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da
populao com o bem pblico e a co-responsabilizao entre governo e
sociedade sobre a gesto da cidade.
Vemos, no texto, que o oramento participativo se define pela realizao de
encontros do poder pblico com a populao, para a definio de
prioridades de gastos (principalmente com obras e servios que atendem
diretamente os cidados) pelos principais interessados.
Note tambm que, no texto, j fica evidente a abrangncia do oramento
participativo: uma cidade. Ficaria impraticvel instituir algo como reunies
plenrias com parcela representativa de um Estado ou do pas inteiro, em
busca de decises sobre quais programas executar.
Outro dado importante est presente na expresso complementao da
democracia representativa. O oramento participativo, por mais bem instalado
que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da
lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um
todo.
No processo convencional de programao, em que atuam as instncias
tcnicas e polticas do Executivo e do Legislativo, h um distanciamento
entre quem decide e quem beneficiado pelo oramento, por mais afinadas
que estejam essas instncias com os interesses da populao. essa distoro
que se tenta desfazer com a adoo do oramento participativo.


Apesar disso, fique claro que o oramento participativo no garante a
execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. J estudamos
o carter autorizativo da lei oramentria, que no precisa ser executada da
forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o oramento
participativo ser utilizado como mera retrica por governantes interessados
em fazer mdia junto aos eleitores.

11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que
apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos
segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do
governo federal.
12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento
Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e
progressistas da participao direta, com a capacidade de competir
vantajosamente com as prticas clientelistas.
A questo 11 est CERTA: alm dos ganhos quanto compatibilizao entre
alocao dos recursos e demandas existentes, a tcnica no utilizada na
Unio.
A questo 12 tambm est CERTA. Com o oramento participativo, acrescenta-
se uma instncia de discusso sobre a aplicao dos recursos oramentrios,
alm do tradicional procedimento no mbito do Poder Legislativo. Alm disso,
considera-se haver menor flexibilidade nessa programao decorrente do
oramento participativo, pelo compromisso pblico assumido pelo governo em
executar o que foi acordado junto populao, e maior fidelidade entre a
aplicao dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos
beneficirios.

CICLO ORAMENTRIO: ELABORAO, PROCESSO LEGISLATIVO,
FISCALIZAO E CONTROLE DO ORAMENTO


Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo
federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribudas por critrio
temporal):
previso da receita;
fixao dos valores para as despesas obrigatrias;
elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao;
processo legislativo;
sano da lei;
execuo oramentria;
acompanhamento e controle;
avaliao.
Temos a nessa sequncia uma abordagem detalhista das fases que compem
o ciclo oramentrio.
A previso da receita diz respeito arrecadao de recursos estimada para o
exerccio, com base em metodologia especfica instituda para tanto. Essa
informao complementada pelo clculo das necessidades de
financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos
emprestados dever ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro.
A fixao das despesas obrigatrias necessria para que, diante da situao
de contingenciamento de despesas, no haja afetao de todas as aes
governamentais. As despesas obrigatrias e as ressalvadas pela LDO no
sero atingidas pela limitao de empenho, garantindo-se um mnimo de
desempenho em reas consideradas mais sensveis pelo governo.
Tem-se, ento, a elaborao das propostas setoriais pelos rgos e entidades,
compatibilizadas com as condies da LDO.
Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei oramentria
anual, vm o processo legislativo, que j estudaremos, a execuo do
oramento em si, o acompanhamento e o controle oramentrios e a
avaliao.


Em seguida, detalharemos as fases do ciclo oramentrio.

Elaborao do oramento
Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), editado pela Secretaria de
Oramento Federal, o processo de elaborao do projeto de lei oramentria
anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de
Oramento Federal.
Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto como rgo central. Por sua vez, no
Decreto n 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de
Oramento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministrio as atribuies de
rgo central desse sistema.
A elaborao do oramento, segundo o MTO,
envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a
participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do
sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos
seus vrios nveis.
A SOF, como rgo central do sistema de planejamento e oramento, cumpre
as seguintes atribuies:
definio de diretrizes gerais para o processo oramentrio federal;
fixao de normas gerais de elaborao dos oramentos federais;
coordenao do processo de elaborao dos Projetos de Lei de
Diretrizes Oramentrias Anuais PLDO e do oramento anual da Unio;
orientao, coordenao e superviso tcnica dos rgos setoriais de
oramento;
fixao de parmetros e referenciais monetrios para a apresentao
das propostas oramentrias setoriais;
anlise e validao das propostas setoriais;


consolidao e formalizao da proposta oramentria da Unio.
Assim, o oramento preparado, na verdade, por uma rede de unidades e
rgos, segundo suas incumbncias e com os limites traados pela LDO e pela
SOF.
Depois de receber todas as propostas oramentrias setoriais, a SOF condensa
todo o emaranhado numa s pea: o Projeto de Lei Oramentria Anual
(PLOA), encaminhado ao Presidente da Repblica para posterior remessa ao
Congresso Nacional.
Pergunta incmoda: e se algum rgo deixar de enviar a tempo sua
proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correes?
A resposta dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar
de tratar diretamente do Poder Judicirio, podemos ampliar o
entendimento a seguir exposto s demais unidades. Confira:
Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e
financeira.
1 - Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes
oramentrias.
2 - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais
interessados, compete:
I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais;
II - no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos
Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos
tribunais.
3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas
oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias,
o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta


oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente,
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo.
4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 1, o
Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao
da proposta oramentria anual.

Na elaborao do oramento, os rgos setoriais funcionam como
articuladores no seu mbito de ao. Normalmente, confundem-se com os
rgos superiores (tribunais, ministrios, casas legislativas).
Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos
rgos setoriais, o rgo setorial atua verticalmente no processo decisrio,
conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de
suas unidades oramentrias.
As atribuies dos rgos setoriais, portanto, so:
estabelecimento de diretrizes setoriais para elaborao da proposta
oramentria;
avaliao da adequao da estrutura programtica e mapeamento
das alteraes necessrias;
fixao, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais
monetrios para apresentao das propostas oramentrias das
unidades oramentrias;
definio de instrues, normas e procedimentos a serem observados
no mbito do rgo durante o processo de elaborao da proposta
oramentria;
coordenao do processo de elaborao da proposta oramentria no
mbito do rgo setorial;
anlise e validao das propostas oramentrias provenientes das
unidades oramentrias;


consolidao e formalizao da proposta oramentria do rgo.
Por fim, a unidade oramentria desempenha o papel de coordenadora do
processo de elaborao da proposta oramentria no seu mbito de
atuao, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas
componentes. As funes por ela cumpridas, relativamente s unidades
administrativas, correspondem, em escala menor, s exercidas pelos rgos
setoriais.
Alm dos papis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de
Planejamento e Oramento, o MTO tambm estabelece premissas da
elaborao oramentria. Podemos destacar as seguintes premissas:
nfase na anlise pela finalidade do gasto da Administrao,
transformando o oramento em instrumento efetivo de programao
de modo a possibilitar a implantao da avaliao dos programas e aes;
aprimoramento das metodologias de clculo das despesas
obrigatrias, quais sejam, aquelas que constituem obrigaes
constitucionais e legais da Unio;
administrao do processo por meio de cronograma gerencial e
operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos
e configurados, participao organizada e responsvel dos agentes
envolvidos e divulgao de informaes, garantindo o crescimento da
confiana e da credibilidade nos diversos nveis da Administrao;
ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e
deciso ao longo de todo o exerccio;
elaborao do projeto, aprovao e execuo da lei oramentria realizada
de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando o
princpio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade s
informaes relativas a cada uma das etapas do processo.



13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenao,
consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de
Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento
Federal.
14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades
realizadas durante o processo de elaborao do oramento
(A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do
oramento.
(B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada
unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de
previses de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de
execuo mensal de desembolso.
(E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.
A questo 13 traz funes cumpridas pela SOF em seu papel de rgo central
do sistema de planejamento e oramento. Questo CERTA.
Na questo 14, at pela terminologia, percebe-se que a maior parte das
assertivas diz respeito execuo do oramento (B, D e E). A letra A trata do
processo legislativo oramentrio, que posterior elaborao do oramento
(fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informaes sobre a
estimativa de arrecadao fazem parte da elaborao do oramento,
consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual
se define o montante de recursos em potencial que poder ser empregado nas
despesas pblicas. Gabarito: C.

Ciclo oramentrio na CF/88
Vamos iniciar o estudo desse tpico com o seguinte dispositivo constitucional:


Art. 165, 9 - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual;
Como se v, a Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre as
matrias referidas, mas, at hoje, o Congresso no aprovou essa lei
(embora um dos projetos com essa pretenso, o mais adiantado nas
discusses, j esteja h quase 14 anos em pauta).
Outro ponto interessante que essas matrias discriminadas na questo
encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como o caso de exerccio
financeiro e elaborao e organizao da lei oramentria anual.
por situaes como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei
materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei
ordinria, em 1964, a atual Carta Poltica indica assuntos nela tratados como
prprios de uma lei complementar.
Por enquanto, no havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so
seguidas regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria.
Essas regras esto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) da CF/88:
ADCT, Art. 35, 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se
refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado
at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;


III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano
at o encerramento da sesso legislativa.
Em momento posterior, falaremos mais a respeito do calendrio que surge
desse texto acima.

15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caber lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
oramentria anual.
Nessa parte do contedo, as bancas no gostam muito de inventar.
Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questo
baseada no art. 165, 9, inc. I, da CF/88. Questo CERTA.

Processo legislativo oramentrio
Examinemos mais um trecho da CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
Vale assinalar que o vocbulo leis, sem maior detalhamento, significa leis
ordinrias. Em matria oramentria, as leis ordinrias so o lugar comum.
H poucas excees, das quais vimos uma acima: a conformao das regras
mais amplas de organizao oramentria se d por lei complementar. Mas o
PPA, a LDO e a LOA, assim como os crditos adicionais (exceto os


extraordinrios, como veremos) so viabilizados por leis ordinrias. Alm
disso, esses projetos so de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.
Vamos fazer uma pequena abordagem do ciclo oramentrio no contexto do
Poder Legislativo. que, apesar de serem institudos por leis ordinrias, os
instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado.
Os projetos de lei ordinria normais, enviados ao Congresso pelo Presidente
da Repblica, do entrada na Cmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e
l passam por discusses e votaes em diversas comisses temticas,
antes de ir apreciao do Plenrio da Cmara (s vezes, essa subida ao
Plenrio no ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa).
A partir da, so enviados ao Senado, onde passam de novo por comisses
temticas, e depois pelo Plenrio (se for o caso). Ento, os projetos vo
sano presidencial, se no houver alterao considervel, pelo Senado,
do texto aprovado na Cmara.
Caso contrrio, se a redao for significativamente mudada pelo Senado, os
projetos voltam Cmara, para apreciao das modificaes. Nessa ltima
hiptese, a Cmara que encaminha o projeto para sano do Presidente da
Repblica.
Diferentemente disso, os projetos de matria oramentria no passam por
uma srie de comisses temticas antes de ir a Plenrio, um passo por vez, e
em ambas as Casas. Nesse mbito, o projeto instrudo apenas na Comisso
Mista de Oramento, que recebe simultaneamente pareceres das comisses
temticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu prprio
parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votao pelo
Plenrio do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sesso
conjunta).
No Plenrio do Congresso, pela votao da maioria simples dos
parlamentares, o projeto aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma
sesso conjunta, a maioria considerada apenas entre pares (tomam-se
separadamente, na votao, a maioria dos deputados e a maioria dos
senadores).



16. (ESAF/ANALISTA/ANA/2009) A Lei Oramentria Anual de iniciativa
conjunta dos Poderes Legislativo e Executivo.
17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei
oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao
seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal.
Na questo 16, temos uma clara dissonncia com o contedo da CF/88: a
iniciativa da lei oramentria, bem como das demais leis de matria
oramentria, pertence ao Poder Executivo. Questo ERRADA.
A questo 17 tambm est ERRADA: a apreciao do projeto de LOA, bem
como os demais projetos oramentrios, feita na Comisso Mista, que
representa ambas as Casas Legislativas. Alm disso, para aprovao do
projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.

Emendas aos projetos de matria oramentria
Este assunto, apesar de tambm pertencer ao processo legislativo
oramentrio, to importante que ser tratado assim, em separado.
Primeira observao: possvel ao Legislativo emendar quaisquer projetos
de matria oramentria. Entretanto, assim como fez a Constituio, vamos
nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA.
Como j dito, a iniciativa em matria oramentria exclusiva do chefe do
Executivo. Entretanto, permite-se que a pea originria do Executivo receba
interferncias dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar
as propostas oramentrias mais adequadas aos interesses da populao.
Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar
emendas ao projeto de LOA, que sero apresentadas perante a Comisso Mista
de Oramento. A CMO, no trmino das discusses, emitir parecer sobre tais
emendas, para posterior apreciao pelo Plenrio do Congresso.


Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas:
emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo
constitucional que trata delas ( 3 do art. 166):
Art. 166, 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Inicialmente, note que a primeira condio (compatibilidade com o PPA e a
LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o carter de
submisso que a LOA deve ter em relao s outras leis citadas, de alcance
mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA
no pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalncia do
PPA nesse ponto.
O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam
propostas por meio de emenda, devero ser anuladas despesas inicialmente
selecionadas pelo Executivo, a fim de liberar recursos suficientes.
Ainda assim, no toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que
pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotaes indicadas
nas alneas do inciso II (pessoal e encargos, servio da dvida e transferncias


constitucionais para os entes federados) so despesas obrigatrias, que no
podem ter seus montantes e destinao alterados.
Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alnea a) e de texto
(alnea b).
O montante da receita previsto pelo Executivo s pode ser modificado no
Legislativo a partir de uma perspectiva tcnica. No se pode alterar a
expectativa de arrecadao com base em critrios polticos ou assemelhados.
Por isso, um erro ou uma omisso, por parte da equipe tcnica do Executivo,
devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma
emenda de receita.
As emendas de redao dizem respeito a ajustes de forma (ortografia,
concordncia etc.), para tornar o texto da lei oramentria mais inteligvel.
Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o
texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,
pode alterar seu prprio texto original?
A resposta afirmativa. Essa importante disposio encontra-se no art.
166, 5, da CF/88:
Art. 166, 5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere
este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da
parte cuja alterao proposta.
Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder
Executivo tem um prazo para propor alteraes a suas intenes
iniciais. Esse prazo corre enquanto no se inicia a votao, na Comisso
Mista de Oramento, da parte a se alterar.
Evita-se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel-
prazer, partes do projeto que j tenham sido alteradas pelo Legislativo,
contra suas pretenses.


Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas
quando se trata de ciclo oramentrio. Por isso, preste ateno! No
perca um ponto fcil. J houve questes, por exemplo, dizendo que a
modificao pode ser proposta enquanto no finalizada a votao da
parte a se alterar. Cuidado!

18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares podero apresentar
emendas ao projeto de lei oramentria anual, desde que sejam
compatveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias.
19. (ESAF/ANALISTA/SEFAZ-CE/2006) As emendas parlamentares aos
projetos de lei oramentria anual no podero indicar como despesas a
serem anuladas as destinadas ao pagamento de pessoal e seus encargos.
20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o
oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um
exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto
de lei do oramento anual.
21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituio da Repblica,
eventual emenda ao projeto de lei do oramento anual, que indique os
recursos necessrios, provenientes de anulao de despesa, e incida sobre
transferncia tributria constitucional para Estados e Municpios, poder
ser aprovada, desde que seja compatvel com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes oramentrias.
22. (ESAF/APO/MPOG/2010) As propostas de alterao dos projetos de lei
relativos ao PPA, a LDO e a LOA podem ser encaminhadas pelo Presidente
da Repblica e apreciadas pelo Congresso a qualquer tempo.
A questo 18 est CERTA. O enunciado reproduz o entendimento exposto nos
trechos constitucionais examinados mais acima. A compatibilidade das
emendas aos projetos oramentrios condio necessria para que as
emendas possam ser analisadas.


Na questo 19, encontra-se uma impreciso: no mbito do Legislativo, os
prprios propositores de emendas ao projeto de LOA devero indicar quais
despesas sero substitudas para dar lugar s indicadas nessas emendas. Essa
a lio do art. 166, 3, inc. II, acima transcrito. Questo ERRADA.
A questo 20 remete s limitaes s emendas parlamentares quanto aos
projetos oramentrios, limitaes estas que no se aplicam a projetos de lei
normais. Questo CERTA.
A questo 21 est ERRADA: sempre necessria a compatibilidade com o PPA
e a LDO, mas, no caso, no se pode indicar como despesas anulveis as
referentes a transferncias constitucionais, que so ressalvadas pela CF/88 da
incidncia de emendas parlamentares (art. 166, 3, inc. II, c).
Por fim, a questo 22 est CERTA. Enquanto a votao da parte a ser
modificada no for iniciada na CMO, o Presidente da Repblica pode
encaminhar proposta de alterao do projeto de LOA.

Prazos das leis oramentrias
Muito bem, voltemos ao calendrio oramentrio que introduzimos
anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT:
os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto;
o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano,
at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de
dezembro;
o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15
de abril;
o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17
de julho.


Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devoluo do
projeto de PPA no ocorrem anualmente, j que este uma lei aprovada
para quatro anos.
Uma observao importante, e constantemente cobrada em provas, diz
respeito justamente aos prazos do PPA.
O plano plurianual a mais importante lei de matria oramentria. A
partir dele que todas as outras se organizaro. As leis oramentrias anuais
no passam muito de parcelas do PPA, aplicadas a cada ano de sua vigncia
plurianual.
No PPA que o governo recm-assumido expe suas intenes, objetivos,
metas, para o prazo de quatro anos. uma demonstrao de grandes
diretrizes, um projeto de governo.
Pois bem, j vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o
Legislativo at 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente).
Assim, a equipe que assume o comando do pas tem oito meses para
apresentar um plano para os quatro anos seguintes.
Agora voc pode notar que h um descompasso a. Se o PPA preparado
durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os prximos
quatro anos, ele no acaba invadindo o prximo mandato presidencial?
A resposta sim. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa
com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os
projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume s
valero para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o ltimo
ano de vigncia do plano ser o primeiro do mandato seguinte.
Esse calendrio positivo por duas razes associadas. Primeiro, evita-se
um atropelo no incio do mandato, com a preparao nas coxas de
projetos de grande importncia para o pas o governo no pode agir
sem planos de ao aprovados.


Em segundo lugar, ao invs dessa hiptese de correria no incio do
mandato, d-se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por
alguns meses, e aproveitar parte dos programas institudos pelo
antecessor, conforme sejam compatveis com sua orientao de governo
(ou conforme sejam de interrupo impossvel, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspenso do recesso
parlamentar, enquanto no aprovado o projeto de LDO.
Apenas esse projeto, entre todas as hipteses trazidas pela CF/88, hbil para
tanto. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os
parlamentares no entraro em recesso. uma forma de acelerar os
prazos, j que o ideal que o oramento esteja aprovado quando se iniciar o
ano de sua execuo. E, para existir lei oramentria, deve haver antes a
LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o
ano seguinte, e orienta a elaborao da LOA.

23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituio Federal de
1988, o projeto de lei oramentria anual da Unio dever ser
encaminhado ao legislativo para apreciao e aprovao at oito meses
antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at
o encerramento da sesso legislativa.
24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as
aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser
devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso
legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.


O problema da questo 23 referente a datas. O projeto de LOA deve ser
encaminhado ao Congresso at quatro meses antes do encerramento do
exerccio. Questo ERRADA.
A questo 24 refletiu uma das razes para a invaso dos PPAs nos mandatos
dos governantes posteriores: a continuidade das aes do poder pblico.
Questo CERTA.
A questo 25 est ERRADA. Nesse caso, a sesso legislativa no ser
interrompida, at que seja aprovado o projeto de LDO.

Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro.
Para quaisquer dvidas, reforo o recado: utilize nosso frum, ou o email
professor.graciano.rocha@gmail.com.
Na semana que vem, trataremos de mais matria oramentria constante da
CF/88, e outros pontos da legislao.
At l! Bons estudos!

GRACIANO ROCHA


RESUMO DA AULA

1. No oramento clssico ou tradicional, a nfase repousava sobre os objetos
de gasto do governo, no em suas realizaes.
2. No oramento de desempenho, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos
a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de
compras, o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com
metas atribudas, para medir o desempenho do governo.
3. No oramento de desempenho, no h ainda a integrao entre as reas
de elaborao do oramento e de planejamento governamental.
4. A raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o PPBS,
adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. O PPBS, que tinha o
planejamento como foco, propunha a considerao de alternativas de ao
no s na fase de preparao do oramento, mas durante sua execuo e
na avaliao de seu desempenho.
5. Uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do
oramento-programa a efetividade, que tem a ver com o impacto da
ao governamental nas necessidades da sociedade.
6. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em
quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter
formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no
oramento, devem ser dotados de indicadores e metas.
7. As principais caractersticas do oramento base-zero so: anlise, reviso
e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes
que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem
ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
8. No caso do oramento base-zero, o incrementalismo oramentrio
abolido. O fato de uma ao j estar em andamento no justificativa
suficiente para sua continuidade.
9. O oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder
pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos pelos
principais interessados.


10. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade,
no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem
envolve a apreciao do oramento como um todo.
11. O oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas
em conjunto com a populao.
12. Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo
federal, temos as seguintes: previso da receita; fixao dos valores
para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a
sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo
oramentria; acompanhamento e controle; avaliao.
13. Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), o processo de
elaborao do projeto de lei oramentria anual se desenvolve no mbito
do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal.
14. A elaborao do oramento envolve um conjunto articulado de tarefas
complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e
das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante
necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis.
15. A Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da
LDO e da lei oramentria anual, mas essa lei ainda no foi editada.
16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar
de ter sido aprovada como lei ordinria, a atual Carta Poltica indica
assuntos que ela trata como prprios de uma lei complementar.
17. No havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so seguidas
regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria,
dispostas no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) da CF/88.
18. Apesar de serem institudos por leis ordinrias, os instrumentos
oramentrios tm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos
projetos so discutidos apenas na Comisso Mista de Oramento (CMO),
onde recebem parecer, e so encaminhados para votao pelo Plenrio do
Congresso Nacional.
19. Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de
emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.


20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificaes do
projeto de lei oramentria a qualquer tempo, desde que no tenha sido
iniciada a votao da parte a se alterar.
21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto.
22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano,
at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de dezembro.
23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15
de abril.
24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17
de julho.
25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na
LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo
chefe do Executivo apresentar s valero para seu segundo ano de
mandato.
26. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os
congressistas no entraro em recesso parlamentar.



QUESTES COMENTADAS NESTA AULA
1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou
clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a
previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do
governo.
2. (ESAF/AFC/CGU/2008) No oramento tradicional, a nfase se d no objeto
do gasto, sem preocupao com os objetivos da ao governamental.
3. (ESAF/APO/MPOG/2010) Assinale a opo verdadeira a respeito das
principais caractersticas do oramento de desempenho.
a) Processo oramentrio em que os volumes de recursos so definidos
em razo das metas a serem atingidas.
b) Refere-se ao oramento em que o maior volume dos gastos est
relacionado com a produo de infraestrutura de prestao de servios
pblicos.
c) Processo oramentrio que se caracteriza por apresentar o oramento
sob duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de
trabalho.
d) Processo oramentrio em que ocorre a anlise, reviso e avaliao de
todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que
ultrapassam o nvel de gasto j existente.
e) Processo oramentrio em que a prioridade dos gastos definida em
razo do critrio populacional.
4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo
passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os
crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do
oramento tradicional


(A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.
(B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao
das aes pblicas.
(D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do
trabalho.
(E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa.
6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O oramento-programa foi introduzido no
Brasil por meio da Lei n 4.320/64 e do Decreto-Lei n 200/67. A
Constituio Federal de 1988 consolidou definitivamente o oramento-
programa no Brasil, ao vincular o processo oramentrio ao PPA, LDO e
LOA. Oramento-programa um plano de trabalho, um instrumento de
planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos
custos relacionados.
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos
condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de
sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem
instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.
8. (ESAF/APOFP/SEFAZ-SP/2009) A realidade que surge da atuao do
Estado moderno exige a adoo de novos enfoques de avaliao
oramentria do setor pblico. A avaliao tambm instrumento de
promoo do aperfeioamento dos processos relacionados gesto de
recursos humanos, financeiros e materiais utilizados na execuo dos
programas. Uma das opes abaixo incorreta. Identifique-a.
a) O teste da eficincia, na avaliao das aes governamentais, busca
considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponveis.


b) Efetividade a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituio de um determinado programa, expressa pela
sua contribuio variao alcanada dos indicadores estabelecidos pelo
Plano.
c) Eficcia a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto.
d) Eficincia a medida da relao entre os recursos efetivamente
utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou
programa, frente a padres estabelecidos.
e) A incorporao de custos, estimativos (no oramento) e efetivos (na
execuo), auxilia as avaliaes da eficcia.
9. (ESAF/APO/MPOG/2005) O oramento base zero constitui uma tcnica
para elaborao do Oramento, apresentando vantagens e desvantagens.
Identifique a opo falsa no que diz respeito s suas vantagens.
a) O processo oramentrio concentra a ateno na anlise de objetivos e
necessidades.
b) Conjuga planejamento e elaborao do oramento no mesmo processo.
c) Faz os gerentes de todos os nveis avaliarem melhor a aplicao
eficiente das dotaes em suas atividades.
d) Um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias
legais.
e) Aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no
planejamento das atividades e na elaborao dos oramentos.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao
oramentria denominada oramento base zero:
(A) dissociao dos processos de planejamento e programao.
(B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.
(C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos
gastos.


(D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no
cumprimento do oramento.
(E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente
outorgadas.
11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que
apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos
segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do
governo federal.
12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento
Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e
progressistas da participao direta, com a capacidade de competir
vantajosamente com as prticas clientelistas.
13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenao,
consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de
Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento
Federal.
14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades
realizadas durante o processo de elaborao do oramento
(A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do
oramento.
(B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada
unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de
previses de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de
execuo mensal de desembolso.
(E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.
15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caber lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a


oramentria anual.
16. (ESAF/ANALISTA/ANA/2009) A Lei Oramentria Anual de iniciativa
conjunta dos Poderes Legislativo e Executivo.
17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei
oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao
seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal.
18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares podero apresentar
emendas ao projeto de lei oramentria anual, desde que sejam
compatveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias.
19. (ESAF/ANALISTA/SEFAZ-CE/2006) As emendas parlamentares aos
projetos de lei oramentria anual no podero indicar como despesas a
serem anuladas as destinadas ao pagamento de pessoal e seus encargos.
20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o
oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um
exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto
de lei do oramento anual.
21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituio da Repblica,
eventual emenda ao projeto de lei do oramento anual, que indique os
recursos necessrios, provenientes de anulao de despesa, e incida sobre
transferncia tributria constitucional para Estados e Municpios, poder
ser aprovada, desde que seja compatvel com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes oramentrias.
22. (ESAF/APO/MPOG/2010) As propostas de alterao dos projetos de lei
relativos ao PPA, a LDO e a LOA podem ser encaminhadas pelo Presidente
da Repblica e apreciadas pelo Congresso a qualquer tempo.
23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituio Federal de
1988, o projeto de lei oramentria anual da Unio dever ser
encaminhado ao legislativo para apreciao e aprovao at oito meses


antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at
o encerramento da sesso legislativa.
24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idia de
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as
aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser
devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso
legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.



QUESTES ADICIONAIS
26. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O tipo de oramento adotado
pelos governos no Brasil, cujo principal objetivo a articulao com o
planejamento, denomina-se
(A) oramento-programa.
(B) oramento participativo.
(C) oramento por desempenho.
(D) oramento clssico.
(E) oramento de base zero.
27. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que
voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em
curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia
um novo ciclo oramentrio.
28. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformao do Estado
e, mais especificamente, da administrao pblica, inevitavelmente, foram
acompanhados por mudanas significativas na concepo do oramento
pblico, cuja trajetria evolutiva evidencia que em cada momento
histrico foi enfatizada uma de suas funes ou instrumentalidades:
controle, gerncia ou planejamento. O oramento-programa reflete a
concepo moderna do oramento pblico e se caracteriza
(A) pela utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do
trabalho e dos resultados.
(B) por sua estrutura dar nfase aos aspectos contbeis de gesto.
(C) por usar, como principais critrios de classificao das despesas,
unidades administrativas e elementos.
(D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao
das aes pblicas.
(E) pela alocao de recursos visar aquisio de meios e s
necessidades das unidades organizacionais.


29. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Oramento-Programa, em
relao a outras tcnicas de elaborao oramentria, a nfase
(A) no controle poltico do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder
Executivo.
(B) na conteno dos gastos governamentais para adequ-los ao nvel de
arrecadao.
(C) na justificativa do aumento de verbas em relao ao oramento
anterior.
(D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder
Executivo.
(E) no planejamento da ao governamental e na avaliao dos
resultados.
30. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O oramento cuja tcnica de elaborao
exige que cada unidade oramentria deve justificar, a cada ano, as
atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos
recebidos em exerccios anteriores, denominado Oramento
(A) Programa Ortodoxo.
(B) Tradicional.
(C) Base Zero.
(D) de Desempenho.
(E) Funcional Programtico.
31. (FCC/ANALISTA/TRF-05/2008) Elaborao, estudo/aprovao, execuo e
avaliao so sequncias das etapas desenvolvidas pelo processo
oramentrio denominado
(A) plano de diretrizes oramentrias.
(B) plano plurianual.
(C) ciclo oramentrio.
(D) plano de oramentos anuais.


(E) sistema de planejamento integrado.
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo oramentrio
autossuficiente: cada etapa do ciclo oramentrio envolve elaborao e
aprovao de leis independentes umas das outras.
33. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) As diretrizes setoriais para a
elaborao da proposta de lei oramentria anual devem ser definidas no
mbito da Secretaria de Oramento Federal.
34. (ESAF/ACE/TCU/2006) A Lei do Oramento, sob forma de projeto, deve
ser encaminhada, no mbito federal, at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto) e devolvida para
sano at o final da sesso legislativa.
35. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaborao da proposta de todos os
rgos e entidades da administrao tarefa exclusiva do Poder
Executivo.
36. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum rgo do Poder Judicirio tem
assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas
prprias propostas oramentrias.
37. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei oramentria
podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista.
38. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional est impedido
de incluir na Lei Oramentria Anual receitas que o Poder Executivo tenha
omitido no projeto de lei respectivo.
39. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condies para a aprovao das
emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei oramentria
que elas sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Oramentrias.
40. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) No processo oramentrio nacional,
remetido o projeto oramentrio ao Legislativo, o Chefe do Poder
Executivo no pode mais solicitar qualquer modificao.


41. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual dever ter
vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato
presidencial subsequente.
42. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto da Lei das Diretrizes
Oramentrias ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva
aprovao.


GABARITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C C C C A C C A D B
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C C C C C E E C C C
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
E E E C E A E A E C
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
C E E C E E E E C E
41 42
C E

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