INSTITUTO SERZEDELLO CORRA

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PLBLICO

RESTOS A PAGAR E A
ANUALIDADE ORAMENTRIA


















Munique Barros Carvalho
Orientador: Geraldo Julio Jnior
Braslia, novembro 2012
Munique Barros Carvalho












RESTOS A PAGAR E A
ANUALIDADE ORAMENTRIA





Monografia apresentada ao
programa de ps-graduao do Instituto
Serzedello Corra, como parte da avaliao
do curso de especializao em oramento
pblico.








Orientador: Geraldo Julio Jnior


Braslia
2012
Autorizao


Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total
ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.


Assinatura: Munique Barros Carvalho


Data: 04 / 02 /2013








Carvalho, Munique Barros.
Restos a pagar e a anualidade oramentria [manuscrito] / Munique Barros Carvalho. --
2012.
47 f.

Orientador: Geraldo Julio Jnior.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) Curso de Oramento Pblico, Cmara dos Deputados, Centro
de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor); Controladoria-Geral da Unio, Secretaria
de Controle Interno (SFC); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de
Oramento Federal (SOF); Senado Federal, Universidade do legislativo (Unilegis); Tribunal de
Contas da Unio, Instituto Serzedello Corra (ISC), 2012.

1. Princpio da anualidade, Brasil. 2. Execuo oramentria, Brasil. 3. Exerccio financeiro,
Brasil. I. Ttulo.

CDU 336.12(81)





























Agradecimentos


Agradeo a Deus, por me dar fora para seguir a minha jornada. minha famlia pelo
apoio sempre incondicional. Aos amigos que mesmo nos momentos mais tensos me fizeram
sorrir. Ao querido Raphael, sempre de forma cordial respeitou meu tempo de estudo.

E agradeo de forma especial ao meu orientador Julio, que sempre com muita pacincia
e presteza me explicou desde os detalhes mais simples do oramento. Essa convivncia trouxe
para mim aprendizados muito alm das pginas que deixo escritas. Levo comigo a lio de
sempre procurar explicaes alm do senso comum.




RESUMO


Nos ltimos anos, muitos pases desenvolvidos migraram de um processo oramentrio anual
para uma estratgia plurianual. No Brasil, a anualidade oramentria um princpio
Constitucional, que vem sendo flexibilizado por normativos infraconstitucionais. A hiptese do
trabalho que os Restos a Pagar, ao permitirem a execuo do oramento em outros exerccios,
instituem um modelo de plurianualidade. Para testar essa hiptese o estudo analisa o prazo mdio
de execuo das despesas primrias do oramento fiscal e da seguridade social do Poder
Executivo Federal. A fundamentao terica da pesquisa aborda o princpio da anualidade
oramentria, a plurianualidade oramentria e o instrumento Restos a Pagar. A partir dos dados
extrados do SIAFI, analisou-se o tempo mdio de execuo das dotaes oramentrias por meio
do acompanhamento do fluxo de Restos a Pagar. Os resultados indicaram um tempo mdio de 4 a
5 anos para execuo do oramento das despesas discricionrias, alm de mostrar que mais de
90% das despesas no esto liquidadas quando inscritas em Restos a Pagar, ou seja, so os Restos
a Fazer. Mesmo as dotaes do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC), que no so
contingenciveis, demoram de 4 a 5 anos para serem executadas. Outra hiptese, alm do
contingenciamento, parece ser plausvel para explicar a demora na execuo dos recursos: a
dotao vem sendo fixada acima da capacidade de execuo. Muito embora no Brasil se adote o
princpio da anualidade oramentria, o estudo mostrou que um quarto das dotaes autorizadas
no oramento das despesas discricionrias no executado no ano da autorizao. Assim, por
meio da inscrio em Restos a Pagar, as dotaes tramitam por mais de um exerccio, dando ao
oramento brasileiro caractersticas plurianuais.



Palavras-Chave: Anualidade oramentria; Plurianualidade oramentria; Restos a Pagar.



SUMRIO


1. INTRODUO ....................................................................................................................... 6
2. METODOLOGIA .................................................................................................................... 8
3. O PRINCPIO DA ANUALIDADE ORAMENTRIA .................................................... 11
4. PLURIANUALIDADE ORAMENTRIA ........................................................................ 19
5. O CASO BRASILEIRO: RESTOS A PAGAR ..................................................................... 24
6. RESULTADOS E DISCUSSO........................................................................................... 29
7. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................ 41
8. RECOMENDAES:........................................................................................................... 43
9. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 44
























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1. INTRODUO


Atualmente plurianualidade do oramento tema bastante discutido entre os tcnicos da
rea. Os defensores acreditam que o fim do ano no pode ser o marco final para a execuo
oramentria, porque muitas despesas, principalmente os investimentos, precisam de um perodo
maior de tempo para serem realizados.
Por outro lado, sabe-se a importncia do princpio da anualidade oramentria, haja vista
que propicia uma previso de receitas e despesas mais realistas, alm de facilitar o controle
parlamentar e social.
Muitos pases, buscando contornar os entraves dessa rigidez, adotaram tcnicas de
flexibilizao. Uma bastante difundida nos pases membros da Organizao para Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico OCDE o carry over. Esse instrumento permite carregar
dotaes no utilizadas entre os exerccios financeiros.
Entre os membros da OCDE mais de 90% estimam gastos de forma plurianual e a maioria
faz as projees para o perodo de 3 a 4 anos, ainda que as atualizando de forma anual.
O Brasil no faz um plano financeiro de mdio prazo e tambm no permite o
carregamento recursos, mas aquelas dotaes empenhadas no exerccio podem ser pagas em anos
futuros. So os Restos a Pagar, instituto previsto na Lei n 4.320 de 1964.
O instrumento Restos a Pagar muito criticado nas publicaes. Autores argumentam que
as despesas empenhadas no final do ano so feitas de forma apressada e ineficiente a fim de se
evitar a perda dos recursos. Alm disso, os Restos a Pagar, por no serem contabilizados no
resultado fiscal da Unio no momento da inscrio, mascaram a real economia oramentria.
Por outro lado, esse mecanismo permite que despesas em curso no sejam interrompidas
com o trmino do ano, quebrando a rigidez imposta pelo final do exerccio e garantindo o direito
de recebimento do credor.
Assim, os Restos a Pagar, ao permitirem a execuo do oramento em outros exerccios,
flexibilizam o princpio da anualidade oramentria. Tendo em vista essa caracterstica, a
hiptese do trabalho que os Restos a Pagar instituem um modelo de plurianualidade no Brasil.
Para testar essa hiptese o estudo busca responder a seguinte questo: Qual o prazo mdio para
execuo das dotaes oramentrias das despesas primrias discricionrias?
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O objetivo do trabalho conhecer o prazo mdio de execuo das dotaes primrias
discricionrias, e para tanto, contempla os seguintes objetivos especficos: analisar o fluxo de
Restos a Pagar; examinar o tempo mdio para pagamento dos Restos a Pagar; verificar a
proporo entre Restos a Pagar Processados e No processados.
A escolha do tema justifica-se por sua relevncia para o aperfeioamento das finanas
pblicas no Brasil, principalmente no contexto de discusso sobre a adoo de um oramento
plurianual. Nesse cenrio, torna-se essencial conhecer de forma mais aprofundada as
potencialidades e limitaes dos instrumentos adotados no ordenamento oramentrio brasileiro.
No poderia ficar de fora desse debate os Restos a Pagar.



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2. METODOLOGIA


Este estudo de natureza exploratria quantitativa. Os dados foram extrados do Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) tomando como base os anos
de 2003 a 2012. Os filtros selecionados foram: ano referncia, ano exerccio, tipo de despesa
(primria obrigatria ou primria discricionria), valor financeiro dos Restos a Pagar
processados, valor financeiro dos Restos a Pagar no processados, valor financeiro total de
Restos a Pagar, valor financeiro dos Restos a Pagar inscrito, valor financeiro dos Restos a Pagar
cancelado, valor financeiro dos Restos a Pagar pago e valor financeiro dos Restos a Pagar
pendente de pagamento (Restos a Pagar a pagar).
As despesas primrias so todas aquelas no financeiras, podendo ser classificadas em
obrigatrias ou discricionrias. De acordo com o Manual Tcnico de Oramento da Secretaria de
Oramento Federal, so as despesas que pressionam o resultado primrio alterando o
endividamento lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro
correspondente.
As despesas obrigatrias so aquelas que constam na lei oramentria, alm de estarem
previstas em diploma legal especfico, representando obrigao legal do Estado. No so
submetidas ao contingenciamento. Na sua maioria so pagamentos continuados do Estado e
devem ser feitos de forma tempestiva (ex: pessoal e encargos sociais, pagamento de benefcios,
servio da dvida, transferncias constitucionais e legais, etc.).
As despesas discricionrias so aquelas estabelecidas pela Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e pelos decretos de programao financeira. Ou seja, so todas aquelas que
no so consideradas obrigatrias. Essa despesa foi desdobrada em Programa de Acelerao de
Crescimento (PAC), despesa discricionria obrigatria e demais despesas discricionrias.
O estudo tem como ponto de partida o oramento de 2003. Isso porque em 2000 houve a
implementao de uma reforma oramentria, com mudana na classificao funcional-
programtica e, portanto ruptura da srie histrica. Devido a essas alteraes, os dados at 2002
carecem de confiabilidade, sendo mais seguro trabalhar a partir do oramento de 2003.
O trabalho busca conhecer o prazo mdio de execuo das dotaes primrias
discricionrias do oramento fiscal e de seguridade social do Poder Executivo Federal. A
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hiptese que os Restos a Pagar instituem um modelo de plurianualidade no Brasil ao permitir a
execuo financeira em outros exerccios. Para confirm-la preciso conhecer o perodo de
tempo que se leva para executar o oramento.
Para esse clculo adotou-se 3 parmetros: ano referncia, fluxo de Restos a Pagar e ponto
de corte.
O ano referncia aquele em que o recurso foi previsto no oramento. Assim, se h
inscrio em Restos a Pagar, o recurso ser executado nos anos seguintes ao ano referncia e,
portanto j teremos, no mnimo, uma plurianualidade de 2 anos. O estudo trabalhou com os anos
referncia 2003 a 2010.
De acordo com Fernandes (2004), apesar de existirem dispositivos legais estabelecendo
procedimentos para as despesas inscritas em Restos a Pagar pendentes de pagamento, o saldo de
dezembro da conta Restos a Pagar a Pagar reaberto nos exerccios seguintes como Restos a
Pagar de Exerccios Anteriores.
Tomando isso como premissa, a plurianualidade foi calculada a partir desta reinscrio em
Restos a Pagar. O prazo da dotao comea no ano referncia, exerccio em que prevista no
oramento, e termina quando a reinscrio inferior ao ponto de corte estabelecido.
O trabalho estudou o fluxo de Restos a Pagar, que so movimentaes peridicas de entrada
e sada. Os valores financeiros cada ano referncia no agregam montantes acumulados de anos
anteriores, mas apenas aquilo que foi efetivado a partir do oramento do ano referncia.
No clculo do tempo mdio de execuo, para cada ano referncia o montante inscrito em
Restos a Pagar foi acompanhado at sua completa execuo, ou at 2012, caso nesse ano ainda
houvesse dotao a ser utilizada. Esse um ponto importante a ser destacado, j que trabalhos
como o de Fernandes (2004), Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007), Gerardo (2010) e Ribeiro
(2010) analisaram o estoque, montante acumulado ano a ano.
O ponto de corte foi o mtodo adotado para considerar o prazo final de execuo dos
recursos. Foi preciso implement-lo porque foram observados resqucios financeiros tramitando
ao longo de muitos anos, sendo depois cancelados. Assim, se fosse considerado como ano final
da execuo aquele em que no houvesse mais a reinscrio de Restos a Pagar, o prazo seria
excessivamente longo e no retrataria a realidade.
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Para contornar esse problema trs pontos de cortes foram estabelecidos de forma aleatria,
1%, 5%, 10%. Adotou-se 1% para conhecer quando 99% dos recursos inscritos em Restos a
Pagar seriam executados (pagos ou cancelados).
O ponto de corte 5% permite conhecer quanto tempo levou-se para executar 95% do valor
inscrito em Restos a Pagar. A autora considerou esse percentual razovel para proceder-se as
anlises, e foi esse o ponto de corte adotado para as concluses do estudo. Esse percentual
conseguiu eliminar o resduo que fica tramitando por um longo perodo e posteriormente
cancelado.
O ponto de corte 10% teve como objetivo averiguar se o aumento na tolerncia reduziria
de forma intensa o prazo de execuo.
Cabe ainda salientar que o escopo do trabalho limitado ao oramento fiscal e da
seguridade social do Poder Executivo Federal. O foco so as dotaes discricionrias, mas de
forma menos detalhada sero apresentados dados de despesas obrigatrias. Todos os valores so
nominais, como nos estudos de Ribeiro (2010), Fernandes (2004), Gerardo e Cndido Jnior
(2007).
No sero discutidas a qualidade e a eficincia dos gastos inscritos em Restos a Pagar,
pois demandariam uma anlise especfica, que no a proposta da autora. O objetivo aqui est
mais ligado ao aspecto quantitativo do gasto. Alm disso, no existem indicadores amplamente
aceitos para se mensurar de forma geral a qualidade do gasto pblico.

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3. O PRINCPIO DA ANUALIDADE ORAMENTRIA


O oramento pblico surgiu como resultado de uma presso da nobreza e da plebe para
limitar o poder do rei de impor impostos, somente podendo cobr-los com a autorizao do
Conselho dos Comuns. Foi na Inglaterra, no reinado do Rei Joo Sem Terra que teve origem o
oramento pblico, consignado na Carta Magna de 1215. Mas, a consagrao da participao
parlamentarista s veio com a Bill of Rights, em 1689 (MAIA, 2010). O oramento foi criado
com a funo principal de auxiliar o controle parlamentar sobre o Executivo
No Brasil, a organizao das contas pblicas comeou com a instalao da famlia real
portuguesa na colnia. A Coroa promoveu a organizao das finanas e o disciplinamento dos
tributos aduaneiros. Em 1808 foram criados o Errio Pblico (Tesouro), o Conselho Real da
Fazenda e o Regime de Contabilidade (GIACOMONI, 2010). Mas, foi na Constituio de 1824
que surgiram as primeiras exigncias para elaborao do oramento.
O momento poltico vivido pelo pas delineou a forma de tratamento constitucional da
matria. Assim, conforme momento democrtico ou ditatorial, a iniciativa para elaborar, aprovar,
executar e controlar a lei oramentria mudava (MAIA, 2010).
Em que pese as alteraes sofridas a cada manifestao do poder constituinte, a matria
oramentria sempre teve tratamento especial nas Constituies. Gradualmente novos princpios
foram incorporados de acordo com o momento poltico vivenciado pelo pas (SANTA HELENA,
2004).
A Carta Magna de 1824 estabeleceu que s a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria
ser votada pelo parlamento (Reserva Legal). O executivo elaborava o oramento a ser aprovado
pela Assemblia Geral (GONTIJO, 2004).
No entanto, a primeira lei oramentria brasileira s foi formulada em 1827 e mesmo
assim no teve aplicabilidade devido s dificuldades de comunicao, conflitos com normas
legais e os deficientes mecanismos arrecadadores. O primeiro oramento brasileiro de fato foi em
1830, com o decreto de 15 de dezembro que fixava despesa e orava a receita das provncias
(GONTIJO, 2004).
Mas, pode-se falar em experincia oramentria nos moldes como atualmente apenas a
partir da Carta Magna de 1934, com iniciativa do Presidente da Repblica para elaborar a
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proposta, cabendo ao Congresso Nacional vot-la e julgar as contas do presidente. A experincia
oramentria democrtica, porm foi pequena, pois em 1937 o pas voltou a um regime
autoritrio com centralizao da matria oramentria na Presidncia da Repblica (MAIA,
2010).
Com o restabelecimento da democracia no pas e a Constituio de 1946, o oramento
volta aos padres de 1934. Entretanto, o perodo democrtico novamente cede lugar Ditadura, e
a matria oramentria alvo de mudanas com a centralizao no Poder Executivo (MAIA,
2010).
O Estado democrtico de Direito restabelecido em 1988, e uma nova Constituio
promulgada. O equilbrio entre os poderes para tratar a matria oramentria restabelecido.
A experincia brasileira no campo oramentrio recente, com as primeiras experincias
datadas em 1930, e bastante curta j que esta experincia foi constantemente interrompida por
perodos ditatorias. Muito embora o desenho de 1988 permanea em vigor at os dias atuais, no
se pode falar propriamente de oramento at 1994, porque o pas vivia num quadro
hiperinflacionrio.
Diferentemente, pases europeus h sculos elaboram oramentos. O bero do oramento
a Gr-Bretanha, mas a Frana tambm tem grande influncia nesse campo, instituindo
relevantes princpios para elaborao do oramento pblico, muitos perdurando at hoje,
inclusive no Brasil, como o caso do princpio da anualidade oramentria. (DAL BEM PIRES;
MOTTA, 2006).
De acordo com Giacomoni (2010), a anualidade o perodo para o qual o Legislativo
autoriza a execuo da pea oramentria votada. Sua origem est relacionada anualidade do
imposto, que vigorava na Inglaterra e dava competncia ao Parlamento para votar, a cada ano, os
impostos e a autorizar a aplicao desses recursos.
Nos primrdios, o princpio da anualidade oramentria era na verdade uma faceta do
princpio da anterioridade tributria, j que o objetivo era limitao do Poder de tributar dos
Governantes. S mais tarde veio o controle pelo lado das despesas (DAL BEM PIRES; MOTTA,
2006; SANTOS JNIOR, 2005).
De acordo com Santa Helena (2004), no Brasil, o normativo de 1824 inaugurou o
princpio da anualidade, trazendo para cada exerccio financeiro a necessidade de renovao da
autorizao de gasto, conforme in verbs abaixo:
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O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os
oramentos relativos s despesas de suas reparties, apresentar na Cmara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da
receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o
oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de
todas as contribuies e rendas pblicas. (BRASIL, 1824)


Em outras palavras, o princpio da anualidade se refere periodicidade com que o Poder
Legislativo deve autorizar o Executivo a gastar.
O perodo de um ano compreendido como o mximo de tempo durante o qual podem
os parlamentares consentir em delegar seus poderes e o perodo mnimo necessrio aos governos
para pr o oramento em execuo (SILVA, 1962, p.14 apud GIACOMONI, 2010, p.72).
Nesse mesmo sentido defende Longo (1994) a anualidade como o perodo para se
assegurar um mnimo de previsibilidade para as estimativas de receita e despesa. No Brasil, a
periodicidade oramentria coincide com o ano civil (01 de janeiro a 31 de dezembro).
Diante dos intensos debates acerca da anualidade oramentria vale ressaltar os aspectos
mais citados:
Pontos Positivos:
- Possibilita controle do Legislativo sobre o Executivo;
- O perodo de um ano considerado razovel para previses econmicas;
- Essa periodicidade curta permite uma correo de erros e inconsistncias de forma
contnua;
- Mudanas no cenrio internacional so incorporadas de forma rpida, pois novas
alteraes oramentrias j so anualmente previstas.
Pontos negativos:
- O perodo de um ano curto para realizao de investimentos;
- As despesas de investimento geram desgaste anual no Congresso para a aprovao;
- Um conflito poltico pode quebrar a continuidade do investimento se deixar de aprov-lo
ano a ano at o trmino, levando ao desperdcio de recurso;
- A expirao das dotaes no trmino do exerccio leva os gestores a fazerem empenhos
de forma apressada e desnecessria para evitar o cancelamento das dotaes.
A anualidade oramentria sempre esteve consagrada nos dispositivos constitucionais
brasileiros (SANTA HELENA, 2004). Atualmente, os principais instrumentos que balizam o
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processo oramentrio so a Constituio Federal de 1988 e a Lei n 4.320 de 1964. Sobre esse
assunto temos:
Constituio Federal 1988
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
...
III os oramentos anuais.

Lei 4.320/64
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de
forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princpios de unidade universalidade e anualidade.

Embora seja esse um princpio perene no nosso ordenamento Constitucional, ele sempre
comportou excees (GIACOMONI, 2010).
O Decreto n 4.536 de 1922 definiu o exerccio financeiro como o perodo compreendido
entre 1 de janeiro e 30 de abril do ano seguinte, com o ano financeiro coincidindo com o ano
civil. Estabeleceu ainda perodo adicional at 31 de maro - para realizao de receita e despesa
que no foram realizadas dentro do ano financeiro, sendo o perodo de 30 de abril o prazo final
para liquidao e encerramento das contas do exerccio.
Eis que desde muitos anos atrs j se buscavam formas de corrigir as distores
provocadas pelo encerramento do exerccio.
Atualmente a Constituio traz exceo ao princpio da anualidade quando crditos
especiais e extraordinrios so abertos nos ltimos meses do exerccio. De acordo com a Carta
Magna:
Art. 167...
2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos
ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus
saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. (BRASIL,
1988, Art. 167, 2).

Outra exceo a plurianualidade do investimento:
Art. 167 ...
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob
pena de crime de responsabilidade. (BRASIL, 1988, Art 167, 1 ).

Cabe lembrar que no h uma contradio entre o princpio da anualidade e a
plurianualidade do investimento. Princpios so normas que orientam a interpretao e aplicao
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das regras do sistema, possuindo alto grau de generalidade e abstrao. Os princpios no so
absolutos, devendo ser integrados entre si para se entender a real inteno do constituinte
originrio (FARIA, 2010).
Dessa forma, a anualidade oramentria no pode ser vista como norma absoluta, pois
alm da exceo autorizada pela prpria Carta Magna (crditos extraordinrios e especiais e a
plurianualidade dos investimentos), esse princpio deve ser inserido no contexto do sistema
brasileiro e compatibilizado com os demais princpios - por exemplo, a eficincia, continuidade,
economicidade, plurianualidade dos investimentos (FARIA, 2010).
A anualidade, alm do aspecto poltico - controle do Legislativo sobre os gastos do
Executivo- tem tambm a dimenso jurdica relacionada segurana jurdica, previsibilidade da
ao Estatal (RIBEIRO, 2010).
Para Bouley (2009) a anualidade uma autorizao anual de gastos e esses gastos devem
ser executados dentro do perodo autorizado, um ano. Muito embora esse princpio tenha surgido
no sculo 17, at hoje baliza o processo oramentrio.
O grande debate atualmente a respeito da anualidade est ligado expirao da dotao
autorizada com o trmino do exerccio financeiro. Diante das incertezas das novas dotaes que
recebero, as entidades so foradas a executar o mximo de recurso possvel, pois a no
execuo alm de levar a perda da dotao atual, ocasiona reduo das dotaes futuras, uma vez
que no Brasil ainda elaborado um oramento incremental. Os autores denominaram esse
fenmeno de Use it ou Lose it Use-o ou perca (LIEBMAN; MAHONEY, 2010).
Pesquisa realizada por Liebman e Mahoney (2010) com entidades governamentais
americanas, mostrou que as organizaes tm um pico de gasto nas ltimas semanas do ano. O
gasto da ltima semana do ano quase 5 vezes maior que a mdia semanal durante o resto do
ano. O estudo mostrou ainda que a qualidade das contrataes de final de ano eram inferiores.
A corrida para gastar recursos no final do ano provoca contrataes mal definidas, limita a
competio e infla os preos, alm de levar compra de bens e servios que no so
verdadeiramente necessrios aos rgos, ou mesmo a aquisio de itens de baixa prioridade,
simplesmente para usar o oramento. Essa correria para gastar, tambm denominada Hurry Up,
contraria a eficincia e efetividade do uso dos recursos pblicos. (LIEBMAN; MAHONEY,
2010; HYNDMAN; JONES; PENDLEBURY, 2007).
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Na mesma linha, Alves (2011) analisou a execuo oramentria financeira do Brasil das
despesas discricionrias no mbito dos trs Poderes da Unio, e observou a concentrao de
empenho no ltimo trimestre no ano. Como forma de correlacionar essa informao com a
qualidade do gasto, o autor fez o levantamento da participao de cada modalidade de licitao
ou sua ausncia nas contrataes pblicas.
O estudo encontrou que mais de 20% das despesas discricionrias so realizadas por
contrataes diretas (dispensas e inexigibilidades de licitao). Para o perodo analisado (2005-
2010) equivale a uma mdia anual de 14 bilhes. Distribuindo as modalidades de licitao ao
longo do ano, percebeu-se que o montante de empenhos discricionrios decorrentes de
contrataes diretas emitidos no ltimo trimestre dos exerccios superou a mdia de empenhos de
mesma espcie emitidos nos primeiros trs trimestres.
Para o autor, diante do deadline do final do ano para empenhar despesas, no h tempo
hbil de se realizarem os certames licitatrios e por isso o aumento nas contrataes diretas. Ele
questiona ento a qualidade desse gasto, uma vez que esse tipo de contratao no garante a
concorrncia entre os fornecedores como ocorre nas licitaes.
Alves (2011) defende que a licitao uma forma de garantir concorrncia entre
fornecedores e a contramo dessa idia seria sua ausncia (por dispensa ou inexigibilidade) que
provocaria a perda da qualidade dos gastos. Vale ressaltar que essa hiptese no foi testada em
seu trabalho, enfraquecendo o argumento j que o procedimento licitatrio muito contestado
ultimamente.
No h registro de estudos que provem a superioridade dos gastos decorrentes de
procedimentos licitatrios. Alm disso, no h consenso quanto aos indicadores que medem
qualidade dos gastos.
Ribeiro (2010) tambm estudou o comportamento da execuo mensal oramentria e
financeira da Administrao Pblica federal brasileira. Para tanto, separou os gastos de acordo
com o Grupo de Natureza de Despesa (GND).
O estudo encontrou concentrao de empenhos e pagamentos no ltimo trimestre do
exerccio para as despesas com Investimentos (GND 4). Na srie histrica (2004-2009) o pico da
concentrao de empenhos no ltimo trimestre foi em 2007, com 66% do empenho realizado nos
3 meses finais do ano.
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Ainda no estudo de Ribeiro (2010), especialistas entrevistados sugeriram a flexibilizao
no remanejamento de valores j aprovados no oramento e a transferncia dos saldos das
dotaes de um ano para o outro como forma de reduzir a concentrao de empenhos no final do
ano.
Muitos autores sugerem que os empenhos no final do ano geram gastos ineficientes
(RIBEIRO, 2010; ALVES, 2011; LIEBMAN; MAHONEY, 2010). Por outro lado, Hyndman
(2007) defende que os gastos tardios no so per si indicativos de desperdcio de recursos. Para
ele, natural aos governantes esperarem at as demandas do ano financeiro ficarem claras para
gastar seu oramento.
Alves (2011) argumenta que o princpio da anualidade perdeu defensores por engessar a
gesto dos recursos financeiros, gerar ineficincia do gasto e desperdcio.
Diversos pases, para contornar os problemas desse princpio, passaram ento a
flexibiliz-lo, com o principal objetivo de evitar picos de gastos ao fim da autorizao
oramentria. Um dos procedimentos adotados que flexibiliza a anualidade o carry over.
(LIERNET & LJUNGMAN, 2009).
O carry over pode ser definido como a permisso para se usar nos prximos exerccios
dotao no utilizada ou economizada (RIBEIRO, 2010).
Para Liernet e Ljungman (2009) o carry over tem como vantagens: promover o ganho de
eficincia (j que gestores tm discricionariedade para alocar recursos poupados); evidenciar as
reais necessidades de recursos dos rgos; facilitar a execuo de empreendimentos plurianuais;
reduzir a rigidez dos procedimentos. Por outro lado pode gerar excesso de dotaes acumuladas,
perda de controle sobre as polticas pblicas, comprometimento da tempestividade da
implement ao de polticas pblicas, e aumentar o risco fiscal.
Para se alcanar os benefcios da ferramenta, Ribeiro (2010) cita algumas condies
necessrias na elaborao e execuo do oramento, a saber:
1. Os montantes consignados no oramento devem ser compatveis com a execuo.
O carreamento do recurso para o prximo exerccio deve decorrer da eficincia e no do excesso
de dotao.
2. As dotaes devem ser concedidas com base nas prioridades de governo e
eficincia dos rgos.
18


3. Deve-se transferir para o exerccio seguinte o crdito oramentrio e tambm o
financeiro.
4. Deve haver algum controle na execuo do carry over porque se todos os rgos
resolverem executar os recursos acumulados de vrios anos esse fato pode atrapalhar a meta
fiscal do governo.
5. Ao permitir o carregamento dos recursos, as prioridades do governo podem no
ser executadas de forma tempestiva. Assim, os polticos perdem em certa medida o controle da
implantao das polticas, j que o princpio que norteia o carry over a descentralizao e
discricionariedade.
No Brasil, a fixao de dotao baseada na execuo passada, os gastos no so
avaliados e a transferncia de oramento para o ano seguinte no garante a transferncia
financeira. Portanto, as condies aqui encontradas no parecem compatveis com as
necessidades para a adoo do carry over.
19


4. PLURIANUALIDADE ORAMENTRIA


Nas ltimas dcadas vrios pases introduziram significativas reformas no processo
oramentrio. Entre a tendncia dos ltimos anos est a mudana de um processo oramentrio
anual para uma estratgia plurianual (BOEX; MARTINEZ-VAZQUE; MCNAB, 1998)
O oramento plurianual pode ser definido como um instrumento que determina as receitas
e adqua as despesas do governo para um perodo plurianual. O termo, porm mais
freqentemente usado para se referir a uma abordagem oramentria em que o processo
oramentrio anual aprimorado com caractersticas plurianuais, em particular as estimativas
plurianuais de receitas e despesas ou um plano financeiro de mdio prazo (BOEX; MARTINEZ-
VAZQUE; MCNAB, 1998).
As primeiras experincias buscavam no oramento plurianual, principalmente, identificar
novos programas e alocar fundos para eles nos oramentos futuros. Porm, dois principais
problemas foram identificados: os clculos plurianuais superestimavam o crescimento econmico
e as receitas, alm de os rgos considerarem as projees de gastos futuros como direitos.
Tornava-se difcil reduzir as despesas mesmo quando os parmetros adotados se mostravam
inconsistentes ou havia mudana de prioridades (ALLEN e TOMMASI, 2001).
Alm dessas dificuldades, havia deficincias tcnicas e falta de disciplina fiscal. O
planejamento para mais de um ano era visto como algo menos rgido e os gestores caiam na
tentao de elaborar uma lista de desejos e no de prioridades. Assim, os resultados dos primeiros
oramentos plurianuais no atenderam s expectativas (ALLEN e TOMMASI, 2001).
Diante dos problemas encontrados, nos anos 80 o foco do oramento plurianual passou a
ser a restrio oramentria. E ao invs de identificar novos programas e seus custos, o
oramento passou a simplesmente estimar custos futuros de programas existentes (ALLEN e
TOMMASI, 2001).
Os principais benefcios de um oramento plurianual so: melhor planejamento de longo
prazo; integrao do planejamento financeiro e estratgico; substituio do incrementalismo por
uma abordagem mais estratgica de alocao dos recursos; reforo no comprometimento da
poltica fiscal de longo prazo; promoo de um padro de gasto mais tranqilo por mitigar o use
20


it or lose it; manuteno do controle fiscal promovido pelo oramento anual; economia de
tempo e esforo na preparao de oramentos anuais (JACKSON, 2002; STATLER, 2009).
Mas, os benefcios a serem conquistados dependem dos pressupostos de implementao.
Nem sempre eles foram alcanados pelos pases que adotaram esse novo enfoque, principalmente
porque a definio e a metodologia de oramento plurianual no so nicas entre os pases, e
variou ao longo do tempo, dependendo dos interesses polticos e das prioridades do momento
(ALLEN e TOMMASI, 2001).
De acordo com Spackman (2002), o padro mais comum nas economias desenvolvidas
no um oramento de gastos para um nico ano, mas um oramento aprovado pelo parlamento
e em acordo com os ministrios, para gastos dos prximos trs anos. O oramento para os
prximos anos aberto para revises e negociaes de forma anual.
Geralmente as estimativas plurianuais no primeiro ano so completamente consistentes
com o oramento anual, e as previses dos demais anos so indicativas, recalculadas anualmente.
Para alguns pases, essa estimativa parte integrante da formulao do oramento anual, sendo
pea-chave no controle de gastos; em outros apenas um elemento para tomada de deciso
poltica (ALLEN e TOMMASI, 2001).
O tempo coberto pelo oramento e tambm o perodo em que so feitas as revises variam
entre os pases (SPACKMAN, 2002).
A OCDE realiza pesquisas para conhecer prticas e procedimentos oramentrios. Seu
banco de dados contm informaes desde o planejamento at a execuo e controle
oramentrio de vrios pases do mundo. Na pesquisa 2007/2008, noventa e sete pases tiveram
suas prticas oramentrias avaliadas, incluindo seus trinta e um membros (entre eles: Alemanha,
Estados Unidos, Japo, Reino Unido).
A pesquisa indicou que 75 pases (77%) tm estimativas de gastos plurianuais, seja em
nvel agregado ou em nvel micro, e em 72 pases as estimativas plurianuais cobrem de 3 a 4
anos. Mas, em quase 80% (79 pases) as estimativas so atualizadas de forma anual.
Entre os pases membros da OCDE, mais de 96% (29 pases) estimam gastos de forma
plurianual, e 83% (25 pases) com projees para 3 e 4 anos. A maioria (77%) atualiza suas
estimativas de forma anual.
A pesquisa perguntou tambm se depois da aprovao do oramento pelo Legislativo o
governo pode cortar, cancelar, rescindir os gastos autorizados. Responderam ser isso possvel
21


80% (24 pases), mas apenas em 27% (8 pases) esse ato no precisa de nenhuma aprovao. A
maioria precisa de aprovao, antes ou aps a restrio, alguns casos do Legislativo em outros do
Banco Central.
Muito embora a maioria dos pases j faa, de alguma forma, estimativas plurianuais, os
guias internacionais ao mesmo tempo em que reconhecem a importncia de um oramento de
mdio prazo, ou plurianual, declaram a dificuldade de institu- lo (SPACKMAN, 2002).
Um exemplo o caso Reino Unido, que por dcadas adotou a anualidade, assim como
praticamente todo o mundo. Diante da perda de eficincia no uso dos recursos pblicos causada
pelo trmino do exerccio, na dcada de 80 o pas permitiu transportar o oramento para o ano
seguinte. Na dcada de 90 foram dados aos rgos oramentos plurianuais e mais liberdade para
transportar para o ano seguinte o oramento subutilizado (HYNDMAN; JONES;
PENDLEBURY, 2007).
Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) entrevistaram atores que trabalham com oramento
pblico no Reino Unido para analisar o impacto que as mudanas recentes de flexibilizao do
princpio da anualidade geraram, e tambm a opinio desses atores sobre esse princpio.
O autor concluiu pelas entrevistas que embora a Gr Bretanha tenha anunciado sua
inteno de flexibilizar os recursos de final de ano e implementar um oramento plurianual, ela
no conseguiu permear essa nova realidade alm dos nveis de departamento.
Como a descentralizao no se concretizou, pouco se conseguiu melhorar as decises
oramentrias. Apesar das crticas sobre o curto prazo e os desperdcios da anualidade, ela ainda
domina os pensamentos e aes dos gestores neste pas (HYNDMAN; JONES; PENDLEBURY,
2007).
O Canad tambm tentou instituir um oramento plurianual nos anos de 1980, mas foi um
fracasso. Sua programao fiscal era mvel (rolante) para cinco anos. Nas estimativas plurianuais
havia uma reserva, interpretada pelos ministrios como um desejo do governo de assumir mais
compromissos. Nesse sentido os ministrios apresentavam novas propostas para assegurar
participao nessa reserva, e o sistema tornou-se transacional ao invs de alocativo (ALLEN e
TOMMASI, 2001).
Embora se conhea potenciais benefcios do oramento plurianual a questo se os pases em
desenvolvimento podem adot-lo e se apropriar dos seus aspectos positivos sem perder o foco e o
controle proporcionado pelo oramento anual ((BOEX; MARTINEZ-VAZQUEZ; MCNAB, 1998)
22


Em qualquer democracia que funcione bem, a reforma oramentria um jornada sem
fim. Mas, os pases em desenvolvimento geralmente se encontram em um estgio mais precoce
de reforma. Eles tm, porm, a vantagem de aprender com as experincias dos outros pases, e
conhecerem as perguntas a serem feitas antes de implementar mudanas e as condies
necessrias para uma oramentao eficiente (SPACKMAN, 2002).
De acordo com Boex, Martinez-Vazquez e Mcnab (1998) alguns lies podem ser tiradas
do oramento de mdio prazo: a transio para um oramento plurianual um processo gradual;
o oramento plurianual deve ser usado para encorajar um envolvimento construtivo dos
Ministrios no processo oramentrio; a utilidade da abordagem plurianual vai depender
crucialmente da confiabilidade e da preciso das estimativas de mdio prazo; a abordagem
oramentria deve refletir os objetivos polticos do pas, suas instituies, tradies e capacidades
administrativas.
Spackman (2002) considera as estimativas uma grande dificuldade para o oramento
plurianual, pois h uma tentao dos governos de basear os planos de mdio prazo em previses
macroeconmicas que refletem suas aspiraes polticas ao invs de anlises objetivas.
Para Allen e Tommasi (2001) os programas de despesas plurianuais devem ser baseados
em slidas previses de receitas, o que pode ser difcil de conseguir sob condies econmicas
instveis. Em pases onde h sistemtico seqestro de dotaes devido superestimativa de
receita, o primeiro passo aperfeioar a elaborao do oramento anual. O oramento perde
credibilidade se as estimativas elaboradas forem constantemente revistas para baixo.
Projees otimistas levam a incluso de programa de despesas pblicas injustificveis.
Pases em desenvolvimento geralmente fazem previses no realistas das receitas e no tem uma
estratgia de priorizao de gastos dentro das disponibilidades financeiras (BOEX; MARTINEZ-
VAZQUEZ; MCNAB, 1998).
Outro problema citado por Spackman (2002) a informao. Um efetivo oramento
pblico depende de uma enorme gama de informaes, mas nem sempre essas informaes so
facilmente definidas e identificveis nas economias em desenvolvimento.
Nesta linha Allen e Tommasi (2001) argumentam que um oramento sensato requer bons
projetos, qualitativamente avaliados. necessrio a identificao de seus custos e benefcios,
alm da capacidade de financiamento, incluindo seus custos futuros de concluso e
23


implementao. Para eles falta aos pases em desenvolvimento experincia na anlise econmica
dos projetos.
Allen e Tommasi (2001) e Spackman (2002) enfatizam a necessidade de priorizar as
necessidades, gastando onde realmente preciso, mas dentro das possibilidades financeiras. A
programao plurianual de despesa no deve abrir a porta para desvios das restries fiscais
essenciais.
Outro desafio quando as estimativas no se concretizam havendo a necessidade de
excluir programas planejados. Geralmente os programas previstos nos anos futuros do oramento
so vistos pelos Ministrios como certos, e eles pressionam por sua implementao. Embora, em
grande medida, a finalidade do oramento de mdio prazo seja estabelecer gastos futuros,
periodicamente pode haver remanejamentos para se atingir as metas fiscais do governo.
(SPACKMAN, 2002). As estimativas plurianuais so baseadas somente nos comprometimentos da
poltica governamental existente e no fornece uma base para aumento de despesas reivindicado pelos
ministros. (ALLEN e TOMMASI, 2001).
Por outro lado, quando as projees no so realizadas, as unidades vo sempre tentar
preservar o nvel de gasto atual e tentar jogar o corte de despesa para os oramentos futuros. Se
no houver o endurecimento por parte do governo, esse corte ser sempre hipottico e futuro
(ALLEN E TOMMASI, 2001).
Conquanto o principal foco do oramento plurianual, a programao de investimentos a
parte mais difcil. No tarefa simples estimar custo futuro dos projetos de investimento, j que
eles so afetados por fatores tcnicos, presses polticas e propicia maior espao para corrupo.
A primeira tarefa para pases em desenvolvimento elaborar estimativas de custos futuros dos
projetos em andamento e reforar seus mtodos de elaborao e seleo de projetos (ALLEN E
TOMMASI, 2001).

24


5. O CASO BRASILEIRO: RESTOS A PAGAR


Muitos problemas da oramentao da despesa so comuns a quase todos os pases,
independente do estilo do governo ou do estgio de desenvolvimento. Em particular, nas
democracias o oramento governamental complexo e difcil, porque depende da interao entre
os atores e da distribuio de autoridades (SPACKMAN, 2002).
No Brasil os problemas so intensificados porque o pas ainda tem como prioridade
atingir as metas de supervit primrio. Para isso, faz o contingenciamento nos primeiros meses do
ano e depois de alcanar a meta fiscal, a liberao de recursos ocorre de forma mais intensa. Isso
leva a uma escassez de recursos nos primeiros meses do ano e um excesso no final, colaborando
para as vultosas cifras empenhadas nos ltimos trimestres, como observado no estudo de Ribeiro
(2010) e Alves (2011).
O gasto de final de ano feito ento de forma apressada para no perder recursos,
favorecendo a inscrio em Restos a Pagar (ALVES, 2011). Esse instrumento utilizado para
carregar dotaes para o prximo exerccio, desde que a despesa tenha sido empenhada. A
dotao transportada ento vinculada a uma despesa, mas no est ainda comprometida, j que
o comprometimento depende da liquidao por parte do credor.
Muito embora a doutrina no fale em Restos a Pagar como uma exceo da anualidade
oramentria, o trabalho considera que esse instrumento reduz a rigidez do princpio.
Os Restos a Pagar so despesas que ao trmino do exerccio, apesar de terem sido
empenhadas, no foram pagas. Para muitos um instrumento que prejudica a execuo
oramentria; para outros a forma brasileira de flexibilizar o princpio da anualidade
oramentria.
De acordo com a Lei n 4.320 de 1964:
Art 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas no pagas
at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no processadas.

Os Restos a Pagar so compromissos financeiros exigveis que compe a dvida flutuante,
decorrente da observncia do Regime de Competncia para as despesas (FERNANDES, 2004).
25


Os processados so aquelas despesas que foram liquidadas, ou seja, o bem ou servio
correspondente j foi entregue; os no processados passaram apenas pelo estgio do empenho,
faltando ainda ao credor honrar com seus compromissos.
De acordo com o Decreto n 93.872 de 1986, o prazo de prescrio dos Restos a Pagar
processados de cinco anos. Mas, caso haja cancelamento o credor tem o prazo prescricional de
dois anos e meio para cobrar seu direito de receber (para despesas liquidadas), no podendo o
prazo total ser inferior a sete anos e meio. Embora possa parecer estranho cancelamento dos
processados, j que nesse caso houve confirmao do setor pblico que a obrigao foi cumprida,
esse procedimento no ilegal (GONTIJO; PEREIRA FILHO, 2010)
At 2011 os Restos a Pagar no processados tinham validade at 31 de dezembro do ano
seguinte, mas o Decreto n 7.654 de 2011 ampliou para 18 meses esse prazo, e trouxe como nova
validade a data de 30 de junho do segundo ano subseqente ao de sua inscrio, e ainda
estabeleceu algumas excees para a data limite como o PAC, despesas com sade e educao.
Abaixo a transcrio do Decreto 7.654 de 2011:
Art. 68. ...
...
2
o
Os restos a pagar inscritos na condio de no processados e no liquidados
posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subseqente ao de
sua inscrio, ressalvado o disposto no 3
o
.
3
o
Permanecem vlidos, aps a data estabelecida no 2
o
, os restos a pagar no
processados que:
I - refiram-se s despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da
Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos Estados, Distrito
Federal e Municpios, com execuo iniciada at a data prevista no 2
o
; ou
II - sejam relativos s despesas
a) do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC;
b) do Ministrio da Sade; ou
c) do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino.

Embora o prazo de validade dos Restos a Pagar inscritos esteja estabelecido, um decreto
presidencial posterior pode alterar esse prazo. E isso vem de fato ocorrendo nos ltimos anos,
como pode ser observado pelo Decreto n 7.468/2011 que prorrogou a validade dos Restos a
Pagar inscritos desde 2007.
Os Restos a Pagar constam no oramento do exerccio em que foram empenhados, e no
atingem o oramento do exerccio seguinte (FERNANDES, 2004).
Esse entendimento decorrente do art. 35 da Lei n 4320 de 1964:
26


Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro
I- as receitas nele arrecadas
II- as despesas nele legalmente empenhadas

Sob a tica financeira, a inscrio em Restos a Pagar no tem impacto direto no resultado
primrio da Unio. O clculo do resultado primrio s considera como despesa aquilo que foi
efetivamente pago; dessa forma ficam excludas as inscries em Restos a Pagar, mas so
incorporadas as despesas de exerccios anteriores que restaram para serem pagas. Quanto dvida
consolidada lquida, ficam de fora da contabilizao os restos a pagar no processados, ou seja, as
despesas empenhadas, mas no liquidadas (FERNANDES, 2004).
Nesse sentido, os Restos a Pagar compem o supervit primrio, porque embora
vinculado a um gasto estabelecido em dotao, o governo o considera um poupana no
financeira, uma vez que efetivamente os recursos continuam nos cofres, e a inscrio pode ser
cancelada nos prximos exerccios. (FERNANDES, 2004).
Quando os Restos a Pagar so cancelados e o credor faz jus ao pagamento, esse se faz na
conta das Despesas de Exerccios Anteriores. Dessa forma, para anlise do impacto fiscal dos
Restos a Pagar, preciso inserir no clculo alm da inscrio e pagamento, o cancelamento e a
conta Despesas de Exerccios Anteriores.
As despesas pagas em exerccios subseqentes ao seu empenho tm um efeito sob o
resultado primrio denominado float. O float a diferena entre a previso do valor das
despesas primrias a serem inscritas em Restos a Pagar no final do exerccio e o valor dos Restos
a Pagar a serem pagos no exerccio (FERNANDES, 2004).
Para Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007) a elevao do float traz ganhos contbeis e
econmicos para o governo ao afetarem o resultado primrio somente no momento em que so
efetivamente pagas. Isso estimula o governo a postergar o pagamento entre os anos para gerar um
supervit mais elevado. O float esconde a real economia oramentria, e mostra um esforo fiscal
maior do que de fato aconteceu.
O estudo de Fernandes (2004) mostra que na srie histrica 1999 a 2004 o valor da
inscrio em Restos a Pagar sempre superior aos Restos a Pagar Pagos no exerccio, e o
percentual pago/inscrio teve tendncia descendente, saindo de 92% em 1999 para 51% em
2003. Os dados mostram uma tendncia crescente do float no perodo analisado.
27


O estudo mostra ainda que na srie histrica a maior parte da Inscrio se refere a Restos
a Pagar no processados.
Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007) e Gerardo (2010) tambm estudaram a evoluo
do float e encontraram resultados semelhantes a Fernandes (2004).
A trajetria crescente do float indica pagamento inferior ao montante devido. Isso
significa um maior esforo fiscal no futuro, pois as despesas em algum momento devem ser
pagas (GERARDO, 2010).
De acordo com a pesquisa de Gerardo (2010), na srie histrica 2000-2009, com exceo
do ano de 2002, o float auxiliou o governo central na obteno de metas de supervit primrio e,
segundo ele, a economia oramentria real (excluso do efeito float no clculo) foi inferior ao
resultado primrio alcanado.
Gerardo (2010) coloca que por meio do float o governo posterga o pagamento de suas
despesas, obtendo um supervit primrio mais elevado, pois o clculo do resultado primrio s
considera a despesa quando efetivamente paga.
Para o autor, o aumento do supervit via incremento de float inconsistente porque no
ano seguinte essas despesas devero ser pagas. Segundo ele esse pagamento se dar ou por
endividamento pblico ou por concorrncia com as despesas autorizadas no oramento. Ainda de
acordo com o autor, o governo continua a usar o float porque demonstrar austeridade reduz
custos de financiamento e melhora a credibilidade e reputao.
Gerardo (2010) conclui sua pesquisa advogando que o crescimento do uso do float
influencia a sustentabilidade da dvida pblica, interfere na execuo de programas de governo,
altera prioridades e afeta a eficincia dos gastos.
Um ponto esquecido por Gerardo (2010), mas muito bem abordado por Fernandes (2004),
que como a dinmica de inscrio de Restos a Pagar e pagamento de Restos a Pagar de anos
anteriores se repete, o float passa a ter efeito nulo. Nas palavras do autor:
Como a hiptese de float implica que o pagamento de despesas de exerccios
anteriores, sempre que se apura o resultado primrio, equivale ao pagamento de
despesas do oramento cuja execuo est em curso em exerccios subseqentes,
parte-se do pressupostos, para a fixao da meta de resultado primrio, que os
restos a pagar, processados ou no processados, nenhuma interferncia
produzem nesse resultado. (FERNANDES, 2004, p.23).

Assim, apesar de a inscrio em Restos a Pagar superestimar o real resultado fiscal, deve-
se ter em mente que nessa mesma apurao contabiliza-se o pagamento de despesas de exerccios
28


anteriores. Todo ano um montante previsto no oramento no pago, mas uma quantidade no
prevista na pea oramentria desembolsada para arcar com despesas de exerccios anteriores.
O resultado final , ento, nulo.
Mendes (2009) analisou o sistema oramentrio brasileiro com o objetivo de identificar
fatores que interferem no planejamento e na qualidade do gasto pblico.
Para ele, o pas no faz um planejamento consistente de mdio e longo prazo. Alm disso
a dificuldade de controlar a expanso do gasto pblico corrente e formar maioria no parlamento
leva a um equilbrio fiscal focado no curto prazo. O Executivo tem que executar o mximo de
despesas da base parlamentar aliada e ainda cumprir metas fiscais.
Para o autor, o contingenciamento um dos principais mecanismos para alcanar o
equilbrio fiscal, e o corte de despesas ocorre principalmente nos investimentos. O objetivo
imediato alcanado, mas esse instrumento dificulta um planejamento fiscal de mdio e longo
prazo, alm de no priorizar a qualidade do gasto.
Assim, o estudo de Mendes (2009) corrobora com a hiptese de que as instituies
brasileiras dificultam a execuo oramentria. Segundo ele, o presidencialismo de coalizo, a
falta de integrao entre os instrumentos oramentrios, a prtica incrementalista e a expanso
dos gastos correntes tornam inevitvel o contingenciamento para se obter a meta fiscal.
Nesse sentido, as crticas aos Restos a Pagar no deveriam ser dirigidas para a ferramenta
em si, mas para as instituies.
Por outro lado, a maioria das publicaes incisivamente critica o instrumento. Gerardo
(2010) sugere adequao na normatizao ou mesmo a extino do expediente Restos a Pagar,
alm da adoo de oramento plurianual para as despesas de investimento como forma de
melhorar a qualidade da gesto oramentria.
Entretanto, antes de banalizar preciso conhecer os fatores que promovem o uso do
instrumento Restos a Pagar, j que este apenas uma conseqncia da falta de execuo
oramentria.
Nesse contexto de debate sobre as potencialidades da adoo de um oramento plurianual,
conhecer a flexibilizao dada pelos Restos a Pagar torna-se essencial.

29


6. RESULTADOS E DISCUSSO

Tabela 1. Comparativo entre o total de Restos a Pagar e os Restos a Pagar oriundos das despesas discricionrias, em
R$.


A tabela 1 compara o valor inscrito em Restos a Pagar das despesas discricionrias frente
ao montante global inscrito, e da mesma forma, os Restos a pagar que ficam pendentes de
pagamento das despesas discricionrias frente ao valor global de Restos a Pagar que ficam a
pagar.
A inscrio ocorre em 31 de dezembro do ano referncia, j os demais itens cancelado,
pago e a pagar so dados de 31 de dezembro do ano seguinte ao de referncia.
As despesas discricionrias tm participao expressiva no volume de Restos a Pagar. Ao
longo da srie histrica sua proporo em relao ao volume global inscrito aumentou, embora de
forma no linear, saindo de 57% em 2003 para 72% em 2010.
Em relao ao valor de Restos a Pagar pendente de pagamento das despesas
discricionrias em relao ao valor total de Restos a Pagar pendente de pagamento, as
discricionrias tiveram maior participao em quase todos os anos. A menor relao foi de 45%,
em 2007, e a maior 83%, em 2005, 2009 e 2010. Na maioria dos anos a relao ficou acima dos
70%, ou seja, a maior parte do que fica pendente de pagamento ao final do primeiro ano da
inscrio despesa discricionria.
Conclui-se, portanto que as despesas discricionrias so responsveis pela maior parcela
de inscrio nos Restos a Pagar e respondem pela maior parte que permanece a pagar depois do
primeiro ano de inscrio, justificando o foco do trabalho nessas despesas.



Inscrito RP Inscrito RP Insc Disc / A pagar A pagar A pagar disc /
Desp Total Desp Discric Insc Total Total Desp Discric A pagar total
2003 14.471.337.444 8.217.183.508 57% 1.339.781.100 964.721.247 72%
2004 14.534.450.321 9.429.987.471 65% 2.097.116.947 1.570.593.413 75%
2005 27.777.343.499 14.950.333.920 54% 4.093.543.691 3.412.771.036 83%
2006 30.031.119.969 16.082.904.359 54% 6.361.951.488 3.780.630.869 59%
2007 46.231.200.484 20.736.436.348 45% 14.615.953.610 6.643.029.567 45%
2008 67.871.421.417 35.956.701.847 53% 19.460.854.637 13.703.657.592 70%
2009 63.157.584.484 44.578.000.326 71% 21.214.858.560 17.700.301.222 83%
2010 68.034.262.337 49.181.673.281 72% 19.269.649.893 16.084.103.055 83%
Fonte: SIAFI
Ano Ref
30


Tabela 2. Oramento das Despesas Discricionrias e o correspondente montante inscrito em Restos a Pagar, em R$.


A tabela 2 coloca lado a lado o oramento das despesas discricionrias e o valor inscrito
em Restos a Pagar. O Oramento corresponde ao valor da Lei Oramentria Anual acrescida dos
respectivos crditos.
Percebe-se que a Inscrio em Restos a Pagar em relao ao Oramento cresceu no
decorrer dos anos, chegando a 27% em 2009. Isso significa que, nos ltimos 3 anos
aproximadamente um quarto do oramento das despesas discricionrias no foi executado no ano
civil programado.
Outro fato a ser observado que enquanto a previso oramentria cresceu
aproximadamente 200% no perodo analisado, a inscrio em Restos a Pagar cresceu quase
500%.
Ribeiro (2010) entrevistou servidores da administrao Pblica Federal com experincia
na gesto dos recursos oramentrios e financeiros. O objetivo era conhecer a opinio deles sobre
a concentrao de empenhos e pagamentos das despesas de investimentos nos ltimos trimestres
dos exerccios. Algumas respostas encontradas podem ser trazidas para esse estudo como
justificativa do crescimento na inscrio em Restos a Pagar:
- Efeito do contingenciamento. Para alcanar a meta fiscal logo nos primeiros meses do
ano, o governo limita o desembolso financeiro e restringe o volume de empenho. Nos ltimos
meses do ano, j com a meta alcanada, quantidade macia de recursos liberada, mas o tempo
escasso para completar todos os estgios da despesa. Cabe lembrar que apenas as despesas
discricionrias so alvo do contingenciamento, o que pode ajudar explicar o maior volume de
despesas discricionrias inscritas em Restos a Pagar.
Oramento Inscrito RP Insc /
Desp Discric Desp Discric Oram
2003 63.813.947.422 8.217.183.508 13%
2004 73.452.021.340 9.429.987.471 13%
2005 90.589.367.857 14.950.333.920 17%
2006 93.144.007.781 16.082.904.359 17%
2007 104.227.135.774 20.736.436.348 20%
2008 141.355.734.916 35.956.701.847 25%
2009 166.625.847.097 44.578.000.326 27%
2010 195.202.557.590 49.181.673.281 25%
Fonte: SIAFI
Ano Ref
31


- Concesso de dotao superior a capacidade de execuo: empecilhos burocrticos,
morosidade na concesso da licena ambiental, complexidade do processo licitatrio, projetos
mal elaborados, baixa capacidade operacional das organizaes pblicas, excessivo controle.
- Transferncia de recursos para o prximo exerccio: Os Restos a Pagar so o meio de se
transferir os saldos das dotaes para o outro ano, pois caso no sejam empenhadas sero
perdidas.
O aumento no volume de inscries pode ainda ser relacionado com o aumento dos
investimentos observado nos ltimos anos. A complexidade na execuo dos investimentos
acarreta aumento na inscrio de Restos a Pagar.
Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007) e Gerardo (2010) argumentam que os Restos a
Pagar competem com as despesas previstas no oramento do ano corrente, alteram as prioridades
do governo e afetam a eficincia do gasto.
Estudo de Ribeiro (2010) mostra a distribuio dos valores empenhados ao longo do ano.
Ele encontrou uma concentrao de empenhos e pagamentos das despesas de investimentos no
ltimo trimestre dos exerccios financeiros, embora tivesse constatado uma caracterstica linear
na arrecadao das receitas pblicas da Unio.
Alves (2011) critica o pico de empenhos no final do ano, sugerindo serem eles
ineficientes. No h, contudo, estudos que comparem a eficincia das despesas empenhadas nos
primeiros meses do exerccio em relao s despesas empenhadas nos ltimos meses.

Tabela 3. Execuo dos Restos a Pagar das despesas discricionrias, em R$

A tabela 3 mostra a execuo dos Restos a Pagar das despesas discricionrias ao final do
primeiro ano da inscrio. Ela oferece uma viso geral dos Restos a Pagar do perodo analisado.
Em toda srie histrica, o percentual do cancelado em relao ao inscrito no alcanou
10% e apresentou padro decrescente, com maior proporo dada no ano de 2004 (8%) e a menor
Canc / Pago / A pagar /
Insc Insc Insc
2003 8.217.183.508 517.699.338 6% 6.734.762.939 82% 964.721.247 12%
2004
9.429.987.471 760.570.648 8% 7.098.823.403 75% 1.570.593.413 17%
2005 14.950.333.920 755.578.573 5% 10.781.984.332 72% 3.412.771.036 23%
2006
16.082.904.359 704.120.494 4% 11.598.153.004 72% 3.780.630.869 24%
2007
20.736.436.348 943.566.192 5% 13.149.840.586 63% 6.643.029.567 32%
2008
35.956.701.847 1.637.057.254 5% 20.610.179.047 57% 13.703.657.592 38%
2009
44.578.000.326 1.369.535.693 3% 25.508.163.411 57% 17.700.301.222 40%
2010
49.181.673.281 1.821.434.046 4% 31.276.136.179 64% 16.084.103.055 33%
Fonte: SIAFI
A pagar Ano Ref Inscrito Cancelado Pago
32


em 2009 (3%). Verifica-se uma estabilidade na proporo cancelada, sugerindo no haver
presso para cancelamento de Restos a Pagar.
Resultado diverso foi encontrado por Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007). No seu
estudo a relao Restos a Pagar cancelado sobre Restos a Pagar inscrito alcanou uma mdia de
quase 50% no perodo 2003 a 2006. A diferena est na metodologia adotada: aqui se analisou o
fluxo e l o estoque; o presente estudo trabalha apenas com despesas primrias discricionrias, o
deles engloba o valor total das despesas primrias.
O presente estudo no contabilizou o valor total cancelado por ano referncia porque a
execuo completa dos Restos a Pagar ultrapassa sete anos, e dessa f orma no seria possvel
montar uma srie histrica fidedigna, j que ano a ano o valor de cancelado automaticamente
reduziria pela falta de tempo da completa execuo dos Restos a Pagar. Considerou-se mais
apropriado colher dados ao trmino do primeiro ano da execuo, onde maior parte realizada,
como se observa na coluna pago da tabela.
Diante de seus achados, Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007) entenderam o
cancelamento de Restos a Pagar como um contingenciamento adicional da despesa, j que
mesmo em ano posterior a sua autorizao a despesa pode ainda no ser executada.
Pelos resultados deste estudo no possvel ter essa concluso. Mais coerente entender
o cancelamento como fluxo natural de uma despesa planejada, mas no concretizada. Como a
proporo se manteve ao longo dos anos, possvel deduzir que essa uma proporo natural das
despesas empenhadas que no conseguem ser executadas.
O valor Pago em relao ao Inscrito veio insistentemente diminuindo com o passar dos
anos, com uma retomada em 2010. A proporo mxima foi de 82%, em 2003, e a mnima em
2008 e 2009 (57%). Isso significa que mais de 40% do que foi inscrito no foi pago no primeiro
ano de inscrio.
Confirmando a afirmao, tm-se os Restos a Pagar que ficam pendentes de pagamento,
denominados a pagar, que cresceu substancialmente nos ltimos anos chegando a 40% em 2009.
Isso significa que grande parcela dos Restos a Pagar tambm no executada ao longo de um
ano, e passa para os prximos exerccios. Assim, 40% do que foi inscrito inicialmente em Restos
a Pagar do oramento de 2009 no foi cancelado ou pago em 2010, sendo transferido para o ano
seguinte.
33


O crescimento do valor de Restos a Pagar pendente de pagamento sugere que a
capacidade de pagamento cresce em ritmo inferior ao crescimento do valor da dotao.

Tabela 4. Diviso dos Restos a Pagar em Processados e No Processados, em R$


A tabela 4 divide os Restos a Pagar em processados e no processados. No geral percebe-
se que cerca de 90% daquilo inscrito em Restos a Pagar no processado. O ano de 2003 foi
atpico, provavelmente pela mudana de governo no perodo, e o aumento da meta fiscal.
A proporo de no processados aumentou ao longo dos anos, com o pice em 2008,
representando 95% do valor inscrito. Os Restos a Pagar no processados carregam para o
prximo exerccio uma dotao, embora vinculada, no comprometida, pois a despesa
correspondente ainda carece da liquidao. o denominado Restos a Fazer.
J os Restos a Pagar processados transferem para os prximos anos apenas a obrigao
financeira, pois da despesa liquidada surge o direito de recebimento do credor.
Por meio da diferenciao dos no processados e processados, percebe-se que a inscrio
em Restos a Pagar no simplesmente uma manobra do governo para adiar pagamento e atingir a
meta fiscal. Se 90% ainda carece de liquidao, a pendncia no financeira.
A presena macia de no processados na inscrio d indcios de que as dotaes so
concedidas num volume acima da capacidade de execuo. Entre as possveis explicaes para
uma execuo aqum das expectativas esto o contingenciamento, empecilhos burocrticos,
morosidade na concesso da licena ambiental, complexidade do processo licitatrio, projetos
mal elaborados, baixa capacidade operacional das organizaes pblicas, excessivo controle.

RP RP Proc / RP NProc /
Desp Discric RP RP
2003 8.217.183.508 5.183.090.605 63% 3.034.085.610 37%
2004 9.429.987.471 1.482.069.515 16% 7.947.917.956 84%
2005 14.950.333.920 1.449.082.847 10% 13.501.251.073 90%
2006 16.082.904.359 1.642.759.235 10% 14.440.145.124 90%
2007 20.736.436.348 1.426.741.113 7% 19.309.695.229 93%
2008 35.956.701.847 1.745.405.372 5% 34.211.296.475 95%
2009 44.578.000.326 2.697.984.752 6% 41.880.015.574 94%
2010 49.181.673.281 4.016.528.506 8% 45.165.138.970 92%
Fonte: SIAFI
Ano Ref RP Processado RP No Processado
34


Os Restos a Pagar induzem a plurianualidade do oramento brasileiro, j que a despesa
autorizada fica para ser realizada em outros exerccios, e no apenas o seu pagamento.
A plurianualidade no o fluxo normal da dotao, j que no Brasil adotamos o princpio
da anualidade oramentria (GIACOMONI, 2004).
A inscrio em Restos a Pagar como forma de evitar a perda de recursos surge tambm
como uma possvel explicao, como sugere Alves (2011).
Esses resultados ganham ainda maior relevncia ao associar a tabela 4 com a tabela 2. Os
nmeros at aqui discutidos mostram que cerca de um quarto das dotaes discricionrias so
inscritas em restos a pagar. Assim, aproximadamente 25% do oramento de despesas
discricionrias ficam para ser executado em outros exerccios, e no apenas para ser pago, j que
primordialmente o que passa para os outros anos so os Restos a Pagar no processados.
Se parcela to grande da dotao no executada no exerccio em que foi autorizada,
justifica-se um esforo para conhecer o prazo mdio de realizao dessas despesas.

Tabela 5. Valor inscrito em Restos a Pagar por tipo de despesa, em R$.


A tabela 5 mostra, por tipo de despesa, o valor e a respectiva proporo de inscrio em
Restos a Pagar. As despesas discricionrias so divididas em: Programa de Acelerao de
Crescimento (PAC), discricionrias obrigatrias e demais discricionrias.
Essa diviso mostra a participao de cada tipo de despesa na inscrio em Restos a
Pagar, auxiliando a anlise do impacto do contingenciamento na Inscrio em Restos a Pagar.
O PAC, do ponto de vista oramentrio, um conjunto de projetos de investimento
pblico com foco na infraestrutura. Foi institudo pelo Decreto n 6.025 de 2007 com o objetivo
de promover a retomada do planejamento e a execuo de grandes obras de infraestrutura urbana,
logstica e energtica do pas.
Discricionrias Demais
Obrigatrias Discricionrias
2003 - 487.774.404 6% 7.729.409.104 94% 8.217.183.508
2004 - 550.206.400 6% 8.879.781.071 94% 9.429.987.471
2005 - 419.331.654 3% 14.531.002.266 97% 14.950.333.920
2006 2.606.665.173 16% 940.115.271 6% 12.536.123.915 78% 16.082.904.359
2007 2.750.142.025 13% 1.176.849.217 6% 16.809.445.106 81% 20.736.436.348
2008 12.753.265.195 35% 1.873.873.628 5% 21.329.563.024 59% 35.956.701.847
2009 16.260.550.738 36% 2.380.715.085 5% 25.936.734.503 58% 44.578.000.326
2010 20.278.011.925 41% 1.606.395.251 3% 27.297.266.105 56% 49.181.673.281
Fonte: SIAFI
% Total Inscrito Ano Ref PAC %
%
35


Embora o PAC tenha sido institudo em 2007, observamos na tabela valores inscritos em
Restos a Pagar do PAC desde o oramento de 2006. Isso ocorre porque antes do PAC tnhamos o
Projeto Piloto de Investimentos (PPI) lanado no final de 2004, que consistia numa carteira de
projetos de investimentos pblicos.
O PAC veio substituir o PPI e utilizou a mesma classificao oramentria. Assim, o PAC
foi oficialmente lanado em 2007, mas toda dotao concedida anteriormente ao PPI foi
renomeada de PAC.
Entretanto, a marcao do PPI entre as despesas discricionrias s ocorreu na LDO de
2007 (Lei no 11.439/2006, art. 7, 4). As LDOs anteriores no desagregavam os tipos de
despesas discricionrias. Em 2006, conquanto no previsto na LDO, a Secretaria de Oramento
Federal destacou o PPI das despesas discricionrias, e por isso j nesse ano possvel visualizar o
PAC na tabela.
Observa-se um aumento da participao do PAC na inscrio em Restos a Pagar. Em
2006 representava 16% do total inscrito, chegando a 41% em 2010.
Interessante notar que o PAC no est submetido ao contingenciamento, como se
depreende da leitura da Lei de Diretrizes Oramentrias e dos decretos de programao
financeira. Porm, ano a ano o montante inscrito em Restos a Pagar aumenta.
Em 2010, mais de 40% do que foi inscrito em Restos a Pagar se referia ao PAC. Para essa
despesa o contingenciamento no o principal fator a influenciar a no execuo dos recursos no
ano autorizado, j que esse programa no submetido ao contingenciamento.
Grande parte das despesas do PAC de investimento. Esse tipo de despesa geralmente
precedido de um processo licitatrio complexo que demanda tempo para ser realizado. Nem
sempre o ano civil suficiente para realizar o trmite burocrtico e completar a execuo da obra.
Assim, em muitos casos a liquidao corre para os anos seguintes. Por outro lado, s possvel
licitar se houver dotao. Desta forma concede-se a dotao para que se inicie o trmite
burocrtico, mas s em anos seguintes o credor consegue honrar com o compromisso, e a
inscrio em Restos a Pagar se torna necessria.
As despesas discricionrias obrigatrias, ou despesas obrigatrias com controle de fluxo,
so as despesas obrigatrias sujeitas programao financeira conforme estabelecido no decreto
de programao financeira. A participao desse tipo de despesa em relao ao total inscrto em
Restos a Pagar pequena, entre 5% e 6%, fechando 2010 com 3%.
36


O item demais despesas discricionrias o principal responsvel pelos Restos a Pagar e
chegou a representar 97% do total inscrito no oramento de 2007. Observa-se que sua
participao diminui ao longo dos anos, principalmente depois de 2006 quando aparece o PAC.
Em 2010 as demais despesas discricionrias representaram 56% do total inscrito.
Embora a proporo tenha se reduzido ao longo dos anos, em valores absolutos houve
aumento de mais de 250%, saindo de R$ 7 para R$ 27 bilhes. Mas, o total inscrito cresceu
ainda mais, quase 500% no perodo.

Tabela 6. Tempo mdio de execuo do Oramento de Despesas Discricionrias


A tabela 6 mostra o tempo necessrio para executar os recursos previstos no oramento de
despesas discricionrias. Para cada ano referncia, ou seja, ano em que a dotao foi prevista no
oramento, tem-se o valor total inscrito em Restos a Pagar e o ano final de execuo, ou seja, o
ltimo em que houve pagamento de despesas do oramento do ano referncia, de acordo com os
pontos de corte (1%, 5% e 10% - vide metodologia). A coluna plurianualidade mostra quantos
anos a dotao tramitou, incluindo o ano em que foi prevista no oramento.
A ltima coluna do quadro traz informaes complementares ao ano final de execuo do
oramento. Mostra a proporo de recursos, em relao ao que foi originalmente inscrito, que
ainda restava quando iniciou o ano de 2012, ano final da anlise. Esse dado, portanto, s vlido
quando em 2012 ainda havia, dentro do ponto de corte, recurso a ser executado.
A anlise do tempo de execuo do oramento, aqui tambm denominada plurianualidade,
se deu por meio do fluxo de Restos a Pagar.
O objetivo do trabalho conhecer o tempo mdio de execuo do oramento das despesas
discricionrias, que traduzido neste quadro.
Inscrito RP
Desp Discric (R$) Ano final Pluri Ano final Pluri Ano final Pluri
2003 8.217.183.508 2007 5 anos 2005 3 anos 2005 3 anos
2004 9.429.987.471 2011 8 anos 2007 4 anos 2006 3 anos
2005 14.950.333.920 2011 7 anos 2009 5 anos 2007 3 anos
2006 16.082.904.359 2012* **7 anos 2009 4 anos 2009 4 anos 1,5%
2007 20.736.436.348 2012* - 2011 5 anos 2011 5 anos 5,0%
2008 35.956.701.847 2012* - 2012* **5 anos 2011 4 anos 10,0%
2009 44.578.000.326 2012* - 2012* - 2012* **4 anos 16,7%
2010 49.181.673.281 2012* - 2012* - 2012* - 32,7%
*No inicio de 2012 ainda havia mais recursos a seremexecutados do que o estabelecido para o ponto de corte. Fonte: SIAFI
** Levar pelo menos esse tempo para ser executado
Ano Ref * (% restante)
Ponto de Corte 1% Ponto de Corte 5% Ponto de Corte 10%
37


Com o ponto de corte de 1% poucos dados foram obtidos, pois a execuo de 99% dos
recursos mostrou-se demasiadamente longa, chegando a 8 anos em 2004. Em 2003 o prazo foi de
5 anos e a previso para 2006 de 7 anos, j que ao abrir 2012 ainda restavam 1,5% do
oramento a ser executado.
J para o ponto de corte de 5% tivemos ao longo da srie histrica um aumento no tempo
de execuo do oramento, de 3 para 5 anos. Em 10% os perodo ficou entre 3 e 4 anos, tambm
de forma crescente.
Esse aumento no prazo de execuo conseqncia do crescimento na inscrio em
Restos a Pagar (quase 500% no perodo), que por sua vez est relacionada com a expanso do
oramento (tabela 2).
Nos 3 pontos de cortes adotados, percebe-se que o prazo para realizao do oramento
vem crescendo e no perodo estudado, o princpio da anualidade foi sempre quebrado.
No h dvida de que os Restos a Pagar flexibilizam o princpio da anualidade
oramentria, j que intrnseco ao seu conceito levar para outro exerccio a dotao. No se
conhecia, porm, o prazo em que a dotao tramitava.
O Decreto n 93.872 de 1986 estabeleceu o prazo prescricional de cinco anos para os
Restos a Pagar processados e de um ano para os no processados (o prazo dos Restos a Pagar no
processados foi alterado para dezoito meses pelo Decreto n 7.654 de 2011). Como argumenta
Silva, Cndido Jnior e Gerardo (2007) este tempo nem sempre observado, porque ele pode ser
alterado por decreto posterior, procedimento que vem sendo adotado pelo Poder Executivo para
postergar a prescrio dos Restos a Pagar.
Conforme visto na tabela 4, cerca de 90% dos Restos a Pagar so no processados, e
deveriam ter um tempo mdio de execuo de 2 anos (a alterao do prazo dos no processados
ocorreu em 2011 e portanto no influencia nas anlises deste trabalho). Mas, o tempo mdio foi
de 4 a 5 anos, considerando o ponto de corte 5%.
Temos ento um ordenamento jurdico com duas faces: a Constituio estabelecendo o
princpio da anualidade oramentria; a Lei n 4.320/64 instituindo os Restos a Pagar como forma
de permitir a execuo, em outros anos, de despesas j empenhadas; o Decreto n 93.872/86
estabelecendo o prazo de prescrio dos Restos a Pagar; decretos presidenciais prolongando a
validade dos Restos a Pagar.
38


Assim, ao mesmo tempo em que se tem instituda a anualidade oramentria, foi
construdo um arcabouo jurdico para flexibiliz-la. A alterao recente no prazo de prescrio
dos no processados confirma ainda mais a tese de que a plurianualidade observada no
decorrncia de uma prtica oramentria ilegtima, mas juridicamente autorizada e que vem
sendo ampliada.
Tomando o ponto de corte 5% tem-se que no Brasil os recursos levam entre 4 e 5 anos
para serem executados. Esse prazo maior do que as estimativas plurianuais feitas pelos pases
membros da OCDE, geralmente entre 3 e 4 anos (OEDC, 2007).
Conforme a tabela 2, no ano de 2010 um quarto do oramento de despesas discricionrias
foi inscrito em Restos a Pagar, e ao longo dos anos estudados houve um crescimento de quase
500% do montante inscrito. Esses dados mostram o peso que os Restos a Pagar tem no
oramento.

Tabela 7. Plurianualidade por tipo de despesa (Ponto de Corte 5%)


A tabela 7 mostra de forma simplificada o tempo mdio de execuo, ou a
plurianualidade, por tipo de despesa. O asterisco indica que em 2012 ainda havia reinscrio em
Restos a Pagar acima do ponto de corte 5%. Houve ento uma estimativa mnima de tempo; para
os anos referncia seguintes ao marcado com asterisco tempo mdio no foi calculado porque
distorceria as anlises.
Cabe ressaltar que a primeira vista parece haver uma inconsistncia, no ano referncia
2005, entre os dados da tabela 6 e 7. Na tabela 6, ponto de corte 5%, os recursos demoraram 5
anos para serem executados, mas na tabela 7 as despesas discricionrias gastaram 3 enquanto as
demais discricionrias 4 anos.
Esta incompatibilidade est ligada ao PAC. Conforme explicitado na tabela 5, o PAC s
teve marcao a partir de 2006. Para o ano referncia 2005 no havia diferenciao, entre as
Despesa
Ano ref
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PAC 4 anos 4 anos **5 anos - -
Discricionria
obrigatria
Demais
Discricionrias
OBRIGATRIA 3 anos 3 anos 5 anos 4 anos 5 anos **5 anos - -
** Levar pelo menos esse tempo para ser executado Fonte: SIAFI
3 anos 4 anos 4 anos 5 anos **6 anos - - -
2 anos 2 anos 3 anos 3 anos 3 anos 2 anos 3 anos 2 anos
39


despesas discricionrias, do que era PPI na inscrio em Restos a Pagar (depois transformado em
PAC). J em 2006, o PPI foi destacado do montante da despesa discricionria, possibilitando
analisar seu trmite. Isso fez com que as demais discricionrias inscritas em Restos a Pagar em
2005 perdessem parcela dos recursos em 2006, quando houve a classificao do PPI, e por isso o
perodo para sua execuo menor.
Verifica-se que o PAC, muito embora no esteja submetido ao contingenciamento,
demorou entre 4 e 5 anos para ser executado. O programa tem sua peculiaridade, pois a maior
parte das despesas de investimento, requerendo maior tempo para ser realizada.
A despesa discricionria obrigatria tramitou entre 2 e 3 anos. Como visto na tabela 5,
tem pequena participao em relao ao valor global inscrito, cerca de 5-6%. Submetem-se ao
contingenciamento, e em muitos casos so pagas no primeiro ano de inscrio.
As demais discricionrias aumentaram o tempo de execuo ao longo dos anos, saindo de
3 anos e alcanando 6 anos no oramento de 2007. Como no h obrigatoriedade em execut-la,
elas so o foco do contingenciamento, e j se esperava um maior prazo de tramitao.
As despesas obrigatrias representam obrigao legal do Estado, no esto submetidas a
trmites burocrticos para execuo e no so objeto de contingenciamento. Por essas
caractersticas, acreditava-se que s eram inscritos em Restos a Pagar valores residuais referentes
ao ms de dezembro, para serem pagos logo no incio do prximo ano, portanto tramitariam por
apenas 2 exerccios.
Os dados, porm indicaram um tempo de execuo entre 3 e 5 anos, com aumento do
prazo nos ltimos anos. Isso pode ser reflexo de resqucios que ficam tramitando at serem
cancelados e o ponto de corte no foi capaz de expurgar. Esse resultado no era esperado, j que
a anlise do tempo de durao do oramento de despesas obrigatrias era apenas uma justificativa
para o foco do trabalho nas despesas discricionrias.
Vale um estudo aprofundado sobre essas despesas para se conhecer os motivos que levam
a plurianualidade, inclusive uma anlise do impacto das sentenas judiciais sobre a tramitao
das despesas obrigatrias.
Da tabela acima conclui-se que mesmo excluindo o fator contingenciamento observamos
um prazo de execuo longo, entre 4 e 5 anos. Isso refora a tese de que o contingenciamento
pode interferir, mas no o nico fator importante para inscrio em Restos a Pagar. As despesas
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discricionrias obrigatrias, sujeitas a contingenciamento, demoraram at 3 anos para ser
executada.
Pelos dados, forte o indcio de que a grande expanso na inscrio em Restos a Pagar
resulta de uma falha no planejamento oramentrio, com concesso de dotao superior a
capacidade de execuo.


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7. CONSIDERAES FINAIS


A experincia oramentria brasileira relativamente recente. O processo como est hoje
formatado foi desenhado pela Constituio de 1934, mas os perodos ditatorias vividos pelo pas
cessaram a experincia oramentria com equilbrio entre os Poderes. Mesmo restabelecido pela
Constituio de 1988, s se fala em oramento de fato a partir de 1994, quando o pas supera o
processo hiperinflacionrio.
Mesmo os pases da OCDE, com experincias centenrias na rea, enfrentam vrios
problemas na oramentao e muitas vezes fracassam na implementao de melhorias em seus
processos.
Numa tentativa de seguir a tendncia mundial de oramentos plurianuais, muito se discute
sobre a implantao desse modelo no Brasil. Vrios estudos analisam as dificuldades encontradas
nessa transio, e trazem lies a ser aprendidas antes dos pases em desenvolvimento mudarem
seus processos.
Embora a Constituio Federal institua o princpio da anualidade, tanto para elaborao
do oramento, quanto para a durao das dotaes, as legislaes infraconstitucionais
estabelecem mecanismos para flexibiliz- lo.
Uma das ferramentas so os Restos a Pagar, que permitem s despesas empenhadas serem
realizadas em exerccios financeiros seguintes. De 2003 a 2010 as dotaes para despesas
discricionrias passaram de R$ 63,8 para R$ 195,2 bilhes, crescimento de aproximadamente
200%. No mesmo perodo o montante inscrito em restos a pagar saiu de R$ 8,2 para R$ 49,2
bilhes, aumento de quase 500%, representando em 2010 vinte e cinco por cento do oramento.
Cerca de 90% do que inscrito no estava liquidado, ou seja, eram Restos a Fazer.
Isso significa que, nos ltimos anos, aproximadamente um quarto do oramento das
despesas discricionrias no foi executado no ano civil programado. Em 2010, 41% do total
inscrito foi referente ao PAC.
Analisando o fluxo de Restos a Pagar calculou-se o tempo mdio de execuo das
despesas discricionrias. Esse tempo aumentou de 3 anos em 2003 para 5 anos 2010.
Dividindo os Restos a Pagar por tipo de despesa, teve-se o seguinte tempo mdio de
execuo: PAC, 4 a 5 anos; discricionrias obrigatrias, 2 a 3 anos; demais discricionrias, 3 a 5
anos; despesas obrigatrias, 3 a 5 anos.
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Percebe-se que mesmo as despesas no sujeitas ao contingenciamento tiveram um prazo
longo para execuo, em mdia 4 anos, sugerindo que existe outro fator importante para inscrio
em Restos a Pagar.
Das lies a serem aprendidas com os pases desenvolvidos que migraram para o
oramento plurianual, dois problemas merecem destaque: superestimativa de receitas e despesas
e os seqestros de dotaes.
O trabalho tentou mostrar que os Restos a Pagar no so o problema oramentrio
brasileiro, mas apenas um reflexo, levantando o debate sobre o excesso de dotao fixada. Esse
tpico deve discutido nos debates sobre a mudana no processo oramentrio, j que uma
grande dificuldade encontrada pelos pases que j fizeram a transio. Muitas vezes havia
excesso de dotao porque os setoriais sempre jogavam as economias para os anos futuros com o
objetivo de manter os nveis atuais de gastos. Alm disso, quando as previses no se
concretizavam havia desgaste poltico para conseguir o corte de despesas.
O trabalho sugere que os Restos a Pagar do ao oramento brasileiro caractersticas
plurianuais, ao permitir que despesas autorizadas sejam executadas em exerccios posteriores. O
fato de 90% dos Restos a Pagar serem no processados no momento da inscrio, indica o
volume excessivo de inscries nos ltimos anos uma conseqncia da fixao de dotao
acima da capacidade de execuo, pois o que se transfere para os prximos exerccios no
apenas a pendncia financeira, mas a obrigao do credor de entregar o bem ou servio.
Muitos pases seguidores da plurianualidade oramentria adotam estimativas de gasto
entre 3 e 4 anos, perodo muito semelhante ao tempo necessrio para execuo das despesas
primrias discricionrias no Brasil.




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8. RECOMENDAES:


Recomenda-se para os prximos estudos analisar por rgo o tempo mdio de execuo
das dotaes. A abertura do tempo mdio de execuo entre Restos a Pagar Processados e No
Processados tambm surge como demanda.
Outro ponto a ser abordado em estudos futuros a diferenciao do tempo de execuo
dos Restos a Pagar entre os Grupos de Natureza de Despesas (GND), o que faria uma conexo
com o estudo de Ribeiro (2010).
Analisar os fatores que levam inscrio e reinscrio em Restos a Pagar das despesas
obrigatrias tambm se mostrou pertinente, j que o prazo encontrado nesse estudo para
pagamento destas despesas foi maior do que se imaginava inicialmente.
Alm disso, essencial uma anlise qualitativa aprofundada sobre os fatores que
influenciam a inscrio e o pagamento dos Restos a Pagar.





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9. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS


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