De la convergencia tecnolgica a la convergencia de los merca-

dos y de las regulaciones.

Omar de Len
Teleconsult
Montevideo, Uruguay
Correo: omar.deleon@teleconsult.us

Resumen
En este trabajo se analizan los factores que inciden en los
cambios en los modelos de negocio de las telecomunica-
ciones como consecuencia de la convergencia de redes y
servicios y cmo estos cambios a su vez hacen necesario
efectuar cambios regulatorios que permitan la evolucin
de los mercados, la innovacin y la inversin.
Palabras clave
Regulacin, telecomunicaciones, convergencia.
INTRODUCCIN
En el momento actual los marcos regulatorios vigentes en
todos los pases del mundo, con variantes, son el resultado
de un perodo histrico que termina, en que los pocos ser-
vicios de telecomunicaciones existentes en sus orgenes se
segmentaban en cuatro grupos muy separados y sujetos a
reglamentaciones especficas, originadas en general en las
propias Leyes de Telecomunicaciones: telefona fija, tele-
fona mvil, transmisin de datos (a veces incluyendo In-
ternet) y radiodifusin. Adicionalmente exista muy escasa
competencia, con monopolio natural en los accesos a las
redes, los mercados estaban integrados verticalmente y eran
muy estables a lo largo de dcadas.

A partir de que la situacin de plena competencia es la que
asegura el mayor valor o bienestar para la poblacin, con
los cuidados que se incluyen en las polticas de Servicio
Universal, la Regulacin de las Telecomunicaciones en esa
poca se dise para acercar a la industria a una situacin
lo ms similar posible a la de competencia. Por otra parte
los principios que orientan la regulacin, cuando se trata de
maximizar la creacin de valor y solucionar las fallas del
mercado, son bsicos e independientes de las coyunturas y
como se ver se aplican tambin en los nuevos marcos re-
gulatorios.

Para ello, en esa poca se actu en ese sentido a travs de la
regulacin propiamente dicha y de los incentivos, dejando
en general de lado la produccin directa a travs del Esta-
do. Algunos pases sin embargo mantienen con diferente
xito la propiedad estatal de algunas empresas compitiendo
o no en el mercado, siendo destacables las situaciones de
Costa Rica y Uruguay.

Si bien la regulacin econmica puede disearse de distin-
tas maneras para responder a lo indicado anteriormente, las
herramientas ms eficaces, y por tanto las ms usadas en
los marcos regulatorios actuales, se agrupan de la siguiente
manera:
Regulacin sectorial de la competencia, agregada o no
a la regulacin horizontal de la competencia. Esta re-
gulacin define y aplica correcciones a aquellas fallas
del mercado que de otra forma alejaran al mercado de
la situacin de plena competencia. Estas correcciones
incluyen restricciones a las decisiones de las empresas
o grupos de empresas entre las que se encuentran al-
gunos tipos de acuerdos o concentraciones, conductas
de abuso del poder de dominancia y las de competen-
cia desleal. Algunas se aplican ex ante pero la mayora
se aplica ex post, favoreciendo las fuerzas del mercado
y reduciendo el trabajo y la incidencia directa de los
reguladores.
Regulacin de precios. Esta regulacin, en general
muy detallada y compleja en su aplicacin, al igual que
la de Interconexin y Acceso, es puntual y busca co-
rregir ex ante la conducta de abuso de posicin de do-
minio denominada Precios Excesivos. Esta conducta se
configura cuando el precio cobrado por un operador
con posicin de dominio tiene una relacin con los
costos de produccin tal que permite al operador obte-
ner una tasa de retorno sobre el capital invertido que
supera la tasa de oportunidad del mercado en compe-
tencia, para la industria y el riesgo incurrido. Una
herramienta mayoritariamente empleada es la del con-
trol por Tope de Precios.
Regulacin de la interconexin y el acceso a las facili-
dades o instalaciones esenciales. Esta regulacin se ap-
lica a los operadores con posicin de dominio en mer-
cados relevantes de servicios intermedios o mercados
mayoristas. La base de esta regulacin es nuevamente
la orientacin a la competencia a travs de la previsin
ex ante de las conductas de abuso de posicin domi-
nante como son la negativa a suministrar, la discrimi-
nacin y la aplicacin de precios excesivos.
Reglamento de licenciamiento para la prestacin de
servicios. Esta reglamentacin se orienta asegurar la
entrada al mercado lo ms libre posible y en igualdad
de condiciones para los distintos operadores. Presenta
diferentes caractersticas segn los casos y los pases,
en cuanto a las limitaciones que se aplican a las deci-
siones que pueden tomar los operadores como ser en
relacin a la obligacin de cobertura, de calidad, etc.

En esta poca histrica tambin la regulacin del uso del
espectro radioelctrico fue fuertemente influida por las
caractersticas del mercado que ya se mencionaron. Este
recurso escaso fue sometido a regulaciones variables segn
los pases e incluye aspectos de regulacin nacional y tam-
bin de coordinacin internacional. Sus caractersticas en
cuanto a la atribucin y asignacin de frecuencias es rgida
y dificulta la dinmica en el uso del espectro que se requie-
re para la implantacin de nuevas tecnologas y la escalada
de valor en su uso. En consecuencia hace algunos aos ha
comenzado una evolucin hacia un sistema regulatorio ms
flexible, de emisin de documentos que permiten el uso, el
fraccionamiento, la adicin y la transferencia del uso por
las vas de venta, arrendamiento o leasing, y que incluye
adems la implantacin de mercados secundarios de espec-
tro.

Finalmente, en mercados en los cuales se trabaja funda-
mentalmente propiciando que las fuerzas del mercado, a
travs de una orientacin a la competencia, resuelvan la
eficiencia en el uso de los recursos optimizando el bienes-
tar, surgen incompatibilidades con otros objetivos de carc-
ter social. Aqu juega su papel la regulacin del Servicio
Universal, la que contina siendo esencial en cualquier
entorno ya que responde a fallas del mercado, entendidas
stas desde la ptica de objetivos sociales, cuando ellos no
son consistentes con los objetivos de los operadores. En
este sentido la convergencia, a travs de los servicios ofre-
cidos por los Operadores, ha influido para que el Servicio
Universal evolucione hacia una forma ms abarcativa de
Poltica Pblica de alto nivel jerrquico denominada Acce-
so a la Sociedad de la Informacin.

En esta situacin regulatoria, heredada de una estructura y
una dinmica de mercado actualmente obsoletas, la evolu-
cin tecnolgica est permitiendo cambios sustanciales en
los modelos de negocio. Estos cambios sin embargo estn
condicionados o impedidos por los marcos regulatorios
vigentes. Este es en definitiva el origen de la necesidad de
de modificar los marcos regulatorios para que permitan los
cambios en los mercados y no obstruyan la creacin y
maximizacin del valor, y en definitiva del bienestar de la
sociedad.
CAMBIOS TECNOLGICOS
A partir de la situacin inicial mencionada, en los ltimos
dos o tres aos se estn produciendo desarrollos tecnolgi-
cos que permiten transformar los negocios y por tanto todo
el sector, con seguras perspectivas de cambios an ms
importantes en el futuro. Estos desarrollos tienen una capi-
laridad estructural tal que alcanza todos los aspectos tecno-
lgicos y por tanto todos los subsectores de las telecomuni-
caciones. Analizando estos cambios tecnolgicos se puede
concluir que los impactos mayores surgen en los siguientes
cuatro aspectos generales:

Existe una expansin importante en la variedad y ca-
pacidad de las alternativas tecnolgicas en el acceso.
Estas alternativas, que son econmicamente viables,
incluyen en este momento mltiples sistemas inalm-
bricos, cable coaxial, fibra ptica y par de cobre. La
importancia de estos avances reside principalmente en
que est permitiendo la disolucin del monopolio natu-
ral existente en los accesos, que fue siempre la base de
las regulaciones debido al gran impacto de este mono-
polio en el mercado. En esta evolucin radica la posi-
bilidad de que finalmente, en un mediano plazo, se
pueda comenzar a considerar que existe competencia
en los accesos, tema que se est monitoreando de cer-
ca en muchos pases del mundo.
Por otra parte los accesos siempre fueron los cuellos de
botella ms importantes de las redes debido a los altos
costos de la instalacin de la banda ancha para acceso
masivo. En este momento, no solamente se prev una
diversidad importante de ofertas sino tambin la cada
de precios, permitiendo el uso de banda ancha con
mltiples servicios en paquetes que incluyen los servi-
cios bsicos de telefona, datos y televisin, dando lu-
gar a la base de los n-Play (Triple, Quadruple, etc.).
La expansin del protocolo IP como base de los acce-
sos y la transmisin est permitiendo una gran flexibi-
lidad en la creacin y gestin de servicios obteniendo
una importante economa de escala y dando sustento a
la Convergencia.
Finalmente, se encuentra en el corazn de estos desa-
rrollos la introduccin de la arquitectura IMS, estructu-
rada en capas y que permite una creacin flexible, mul-
tiplataforma y multiterminal de servicios. En este mo-
mento se encuentra en servicio comercial la IMS para
servicios mviles, esperndose la integracin fija
mvil para 2007 2008. Este es el pegamento princi-
pal de la Convergencia de servicios, redes y termina-
les.

Estas tecnologas en su conjunto son la base de la llamada
Convergencia.
CAMBIOS EN LOS MERCADOS
El principal resultado de estos cambios tecnolgicos ha
sido la evolucin muy dinmica del mercado hacia la crea-
cin de una Constelacin de Valor contrapuesta a la tpica
Cadena de Valor que se percibe en la mayora de las Indus-
trias, y tambin en la de Telecomunicaciones como resulta-
do de la estructura rgida y lineal de los modelos de nego-
cio existentes hasta ahora. No es ms sostenible desde el
punto de vista del negocio que un operador adopte la estra-
tegia de posicionarse con ciertas actividades definidas y
estables dentro de la cadena de valor. Es necesario enton-
ces, de acuerdo con esta visin que est dominando los
mercados, integrarse en una constelacin de actividades
que incluyan proveedores de contenido y aplicaciones, aso-
ciaciones con otros proveedores y con sus propios clientes,
como por ejemplo suministrando inclusive hasta sus redes
privadas, etc. Dentro de estos modelos de negocio la inte-
gracin no es solamente vertical como sola ser normal-
mente, sino que es horizontal y vertical, con proveedores
de la misma industria y con proveedores de otras industrias
como las de la informacin y los contenidos o la financiera.
Esta estrategia gira alrededor de ofertas complejas de pro-
ductos y servicios, de forma que los actuales modelos de
negocio salen de los permetros de la regulacin actual y
muchas veces no pueden ser contenidos por ella por lo que
resultan prohibidos o dificultados.

Si se avanza en el anlisis de la eficiencia de esta evolucin
potencial y real de los mercados, se observa que es eficien-
te en el uso de recursos, y que acompaa la escalada de
valor en los servicios que recibe el usuario, generando un
sustento importante para el desarrollo econmico y social y
el aumento del bienestar de los ciudadanos.
INCOMPATIBILIDADES DE LOS MERCADOS CON
LAS REGULACIONES
La regulacin, tal como est constituida actualmente, pre-
senta incompatibilidades de diversos tipos con los modelos
de negocio que necesitan desarrollar los operadores debido
a los requerimientos de sus clientes y los avances tecnol-
gicos. Es una consecuencia natural de esta situacin que la
regulacin evolucione para ajustarse a estos requerimientos
sobre la base de los mismos e inmutables principios que
sustentan la regulacin actual, y principalmente de la pro-
mocin y defensa de la competencia. Esta evolucin puede
ser por intervencin directa o a travs de medidas que esti-
mulen la autorregulacin, pero aplicndolos a los nuevos
mercados con visin prospectiva y dotndola de flexibili-
dad para que se autoadapte a los cambios permanentes, y
sobre todo permitir en forma muy libre el desarrollo de los
nuevos modelos de negocio.

Del anlisis de los pases de la regin latinoamericana sur-
ge una diversidad importante en los marcos regulatorios
pero en todos ellos existen incompatibilidades con lo que
requiere el mercado, lo cual se repite en distinto grado an
en los pases ms desarrollados regulatoriamente hablando.
La lista de incompatibilidades que se han detectado es ex-
tensa y entre las principales se pueden encontrar las si-
guientes:

No existe regulacin especfica de la competencia o la
existencia de dificultades para aplicar estrictamente las
existentes a las nuevas modalidades de negocio.
Las regulaciones de cargos y precios de interconexin
y acceso, y de tarifas, no se ajustan a los nuevos mode-
los de negocio, vidas tiles y tasa de Oportunidad del
capital,
La segmentacin regulatoria por servicios impide pres-
tar todos los servicios a todos los operadores, inclu-
yendo a los de cable.
La asimetra regulatoria entre telecomunicaciones y
radiodifusin, que alcanza a veces hasta la propia
Constitucin Poltica, dificulta el desarrollo de servi-
cios tales como la IPTV o la telefona sobre el cable.
No existe en general regulacin de la VoIP lo que de-
riva en prohibiciones o limitaciones a su desarrollo, y
al de todos los servicios soportados en ella.
La excesiva regulacin asimtrica sobre los operadores
dominantes, si se toman en consideracin los avances
tecnolgicos, dificulta la inversin y la innovacin.
Se regula excesivamente la calidad de servicio inci-
diendo fuertemente en la libre eleccin de los clientes.
No existen previsiones de nuevos cuellos de botella
en los reglamentos de interconexin y acceso, o por
otra parte estos reglamentos incluyen excesivas obliga-
ciones.
La regulacin del espectro es muy rgida.
No se aplican modelos probabilsticos para los clculos
de costos y precios, ms adecuados a la realidad debi-
do a la gran incertidumbre que existe en los modelos
de negocio.
PROPUESTA DE UNA REGULACIN PARA LA
CONVERGENCIA

La Propuesta que se presenta en este documento para un
Nuevo Marco Regulatorio para la Convergencia apunta a
diversos aspectos: unificacin regulatoria de telecomuni-
caciones y radiodifusin, flexibilizacin de la regulacin
del espectro radioelctrico, acceso a la Sociedad de la In-
formacin y Armonizacin de los Marcos Regulatorios en
la Regin.

En resumen se indican los principales aspectos a tener en
consideracin:

Orientar la regulacin en general, y principalmente la
de la competencia, hacia una visin de capas de acuer-
do a la estructura de las redes y servicios segn la ar-
quitectura IMS. Puede ser necesario habilitar acuerdos
y conductas que con la ptica actual pueden ser prohi-
bidos pero que no es as en los mercados convergentes.
Introducir una flexibilizacin regulatoria que priorice
la competencia en el futuro frente a una regulacin
fuerte ex ante.
Incluir y permitir modelos de negocio que abarquen
empresas de otras industrias.
Regular la VoIP con visin prospectiva y flexibilizan-
do los controles de calidad, modificar los criterios de
clculos de costos regulatorios y habilitar servicios ba-
sados en la VoIP, como el PoC (Push to talk on Cellu-
lar), roaming inter redes, etc. En este mismo paquete
de cambios regulatorios se debera incluir la posible
desaparicin del concepto de operador de Larga Dis-
tancia y las regulaciones relacionadas.
La reglamentacin de la Interconexin y el Acceso
debera evolucionar fuertemente hacia un Reglamento
de Convergencia de Redes y Servicios que incluya
nuevos cuellos de botella en capas superiores de ser-
vicios, aplicaciones y contenido y de habilitadores de
servicios, y que excluya obligaciones que pueden no
favorecer el desarrollo desde una ptica prospectiva.
Posiblemente deberan reducirse las regulaciones sobre
los operadores dominantes.
La estructura de la Autoridad Regulatoria debera cam-
biar para adaptarse a las nuevas exigencias.
De la misma manera deberan cambiar en muchos
pases los Ttulos Habilitantes, la regulacin de tarifas,
etc.
En general se puede decir que la regulacin debera ser
fundamentalmente ex post, descargando a los regu-
ladores y a los operadores de cargas pesadas de la
regulacin ex ante. Todo este proceso debera basarse
en la promocin y defensa de la competencia.

En cuanto a la regulacin del espectro, la actual gestin
proviene de una situacin estable en el tiempo y de exigen-
cias muy definidas y analizadas a lo largo del tiempo. La
centralizacin actual de esta gestin, aplicada sobre la base
de normas rgidas no es lo ideal para fomentar la inversin
y el desarrollo de nuevas tecnologas y servicios en el
marco de mercados convergentes muy dinmicos.

La mayor creacin de valor a travs del uso del espectro se
puede obtener en el momento inicial a travs de un pro-
cedimiento de licitacin por valor o remate, de forma tal
que aquel operador que visualice la mxima creacin de
valor ser quien gane la asignacin. Pero en cuanto a la
escalada de valor luego de la asignacin, existe un solo
mecanismo que la asegure, y es dejar que el mercado deci-
da qu servicios deben ser provistos en qu frecuencias y
por quin. El mejor camino es entonces el permitir que los
asignatarios originales del espectro puedan comercializarlo
en el mercado, empleando ttulos transferibles y creando
las normas para la existencia de un Mercado Secundario de
Espectro. De cualquier manera en este proceso se debera
adoptar un camino por fases y cauteloso.

En cuanto a Latinoamrica, en muchos pases existen situa-
ciones que obligan a las Autoridades Regulatorias a ser
muy cautas en las liberalizaciones, lo que plantea un doble
desafo, avanzar rpidamente hacia la Convergencia y man-
tener la proteccin al usuario, una tarea que exige un im-
portante equilibrio, que tambin se da en todas las regula-
ciones con mayor o menor intensidad.

Debido a los cambios importantes que implica la transicin
hacia una nueva regulacin, resultara conveniente aprove-
char esta oportunidad para considerar simultneamente con
estos cambios, una Armonizacin Regional de los Marcos
Regulatorios. Esta armonizacin sobre la base de una regu-
lacin para la Convergencia puede ser un asunto clave para
el desarrollo y fortalecimiento del sector en Latinoamrica.

Latinoamrica requiere indispensablemente elaborar una
Agenda para la Convergencia que presente a los ciudada-
nos y a los inversores un plan de armonizacin regulatoria
regional, una clara hoja de ruta hacia la Convergencia
que provea la predictibilidad regulatoria, manteniendo la
seguridad jurdica para las inversiones y que permita el
aumento de la inversin y de la innovacin.

Finalmente se entiende que todos los pases tienen una
oportunidad nica en este momento, y los gobiernos la res-
ponsabilidad, de crear el marco necesario para alcanzar un
quiebre histrico en sus mercados de telecomunicaciones.

Este quiebre puede ser el que en unos aos haga que la
Industria de Telecomunicaciones se convierta en una indus-
tria madura, con mltiples servicios, redes y terminales
convergentes, alto valor para los usuarios y precios bajos,
con poca necesidad de interferencia regulatoria sobre ella y
nada ms que para asegurar la competencia y el Acceso a la
Sociedad de la Informacin.
REFERENCIAS
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[10] http://www.regulatel.org/, Regulatel