Kas - 30932 1522 1 30

Participacin Poltica Indgena
y Polticas Pblicas para Pueblos

Indgenas en Amrica Latina
Vctor Hugo Crdenas (Bolivia)
Andr Fernando (Brasil)
Andrs Jouannet (Chile)
Guillermo Padilla (Colombia)
Luis Maldonado/Vctor Hugo Jijn (Ecuador)
Catalina Soberanis (Guatemala)
Francisco Reyes (Mxico)
Josu Ospina (Panam)
Elizabeth Salmn (Per)
2
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN AMRICA LATINA
2011 Konrad Adenauer Stiftung e.V.
Prefacio
Susanne Kss
Representante de la Fundacin Konrad Adenauer en Bolivia y del Programa Regional de
Participacin Poltica Indgena
Autores
Vctor Hugo Crdenas (Bolivia)
Andr Fernando (Brasil)
Andrs Jouannet (Chile)
Guillermo Padilla (Colombia)
Luis Maldonado/Vctor Hugo Jijn (Ecuador)
Catalina Soberanis (Guatemala)
Francisco Reyes (Mxico)
Josu Ospina (Panam)
Elizabeth Salmn (Per)
Editora responsable
Beatriz Cajas de la Vega
Revisin y correccin
Susanne Kss
Claudia Heins
Fundacin Konrad Adenauer (KAS), Programa Regional de Participacin Poltica Indgena
Av. Walter Guevara No 8037, Calacoto
(Ex Av. Arequipa casi esquina Plaza Humboldt)
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D.L. 4 - 1 - 3171 - 11
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Fundacin Konrad Adenauer (KAS). Los textos que se publican a continuacin son de exclusiva
responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el pensamiento de los editores y/o de la
KAS. Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido con la inclusin de la fuente.
3
Introduccin y explicacin previa
CONTENIDO
ndice ......................................................................................................................... 3
ndice de siglas ........................................................................................................ 9
Prefacio .................................................................................................................... 15
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS
PARA PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA ................................................ 17
I. Antecedentes ..................................................................................................... 18
A. Criterios sobre la condicin tnica ........................................................... 18
B. Pueblos indgenas en Bolivia ..................................................................... 24
C. Idiomas nacionales ..................................................................................... 25
II. Proceso de participacin poltica ................................................................. 26
A. La lucha indgena por las libertades democrticas y participacin
poltica ............................................................................................................... 27
B. Candidaturas presidenciales y vicepresidenciales indgenas ............... 29
C. La lenta subida en la representacin parlamentaria .............................. 32
III. Situacin actual de la participacin poltica indgena ............................ 51
A. La participacin indgena en esferas gubernamentales del MAS ....... 51
B. El repertorio de las acciones colectivas .................................................... 55
IV. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas ........................................ 56
V. Conclusiones y desafos ................................................................................ 61
Bibliografa............................................................................................................. 63
4
PARTICIPAO POLTICA E POLTICAS PBLICAS PARA OS
POVOS INDGENAS NO BRASIL ................................................................... 65
I. Antecedentes ..................................................................................................... 65
A. Populao e a imagem dos povos indgenas depois 1988 ................... 67
B. Povos existentes ........................................................................................... 68
C. As lnguas indgenas .................................................................................. 68
D. Desenvolvimento da participao politica indgena ............................. 70
II. A situao atual de participao politica indgena .................................. 73
A. Participao nas instituies politicas tradicionais ............................... 73
B. Organizaes politica indgena no Brasil ................................................ 75
C. Polticas Pblicas para os Povos Indgenas ............................................ 84
III. Desafos ............................................................................................................ 88
Referencias bibliogrfcas ................................................................................... 91
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN CHILE:
EL CASO MAPUCHE ........................................................................................... 93
I. Introduccin ....................................................................................................... 94
II. Antecedentes histricos y sociales del pueblo mapuche ........................ 95
A. Encuentro entre mapuches y espaoles .................................................. 95
B. La Guerra de Arauco .................................................................................. 98
III. El Estado chileno y la legislacin indgena ............................................ 105
A. La radicacin de los mapuches ............................................................... 105
B. Las primeras leyes indgenas .................................................................. 106
C. Entre la colonizacin, la reforma y la contra reforma agraria ............ 107
D. Los avances y desafos de la poltica indgena en democracia .......... 108
IV. Reconocimiento y condiciones sociales mapuches ................................ 110
A. Auto reconocimiento ................................................................................ 110
B. Condiciones sociales ................................................................................. 117
VI. Participacin poltica electoral: El voto mapuche .................................. 119
A. Voto indgena nacional ............................................................................. 119
B. Distrito 51: Mayora de auto reconocimiento mapuche ...................... 122
5
C. El distrito mapuche .................................................................................. 127
D. El caso Francisco Huenchumilla ............................................................ 133
VII. Conclusin ................................................................................................... 134
Bibliografa........................................................................................................... 137
Anexo 1: Mapa Regin de la Araucana .......................................................... 139
COLOMBIA: VIOLENCIA, INTERCULTURALIDAD Y
DEMOCRACIA ................................................................................................... 141
I. Introduccin................................................................................................... 142
II. Geografa poltica y pueblos indgenas de Colombia ........................... 143
III. Las organizaciones indgenas y sus estrategias de participacin........ 148
IV. El conficto armado, las organizaciones indgenas y el ejercicio
electoral........................................................................................................... 155
V. La ciudadana indgena y los problemas de la participacin............... 160
VI. La opcin descolonial y la equidad de gnero ........................................ 163
Bibliografa........................................................................................................... 168
PARTICIPACIN POLTICA Y EJERCICIO DE DERECHOS EN LOS
PUEBLOS INDGENAS DEL ECUADOR ..................................................... 171
I. Breve contexto poltico y diversidad histrico-cultural ........................ 171
A. Desacato constitucional y autoritarismo ............................................... 171
B. Las nacionalidades y pueblos y su situacin socio-econmica .......... 173
II. Participacin poltica de los pueblos indgenas: estado de situacin 177
A. La participacin poltica: logros y confictos ........................................ 177
B. La participacin electoral desde 1996 al 2004 ....................................... 180
C. La participacin electoral en 2006 y 2008 .............................................. 184
D. El acceso a la gestin pblica y el autogobierno .................................. 187
E. La participacin poltica de las mujeres indgenas .............................. 188
III. Principales polticas pblicas para pueblos indgenas ......................... 190
A. Diversidad ................................................................................................. 191
B. Tierra y territorio ....................................................................................... 195
6
C. Autonoma y libre determinacin .......................................................... 198
D. Inclusin social .......................................................................................... 203
E. Sumak Kawsay .......................................................................................... 207
IV. Desafos .......................................................................................................... 209
A. La disputa del sentido civilizatorio; cosmovisiones, formas diversas
de participacin poltica (individual, colectiva) y vigencia de
relaciones coloniales de relacin con los pueblos indgenas ............ 209
B. El conficto sobre el diseo institucional del Estado plurinacional .. 210
C. El tinkuy inevitable: los confictos territoriales y la disputa por los
recursos naturales .................................................................................. 211
Bibliografa........................................................................................................... 212
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS
PARA PUEBLOS INDGENAS EN GUATEMALA ..................................... 215
I. Antecedentes ................................................................................................. 215
A. La cuestin tnico-nacional ..................................................................... 215
B. Poblacin indgena en Guatemala .......................................................... 216
C. Idiomas indgenas ..................................................................................... 217
D. Condiciones de vida de los pueblos indgenas .................................... 219
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena .......................... 221
A. Recuperacin de la democracia .............................................................. 221
B. Participacin en partidos polticos y en procesos electorales ............. 223
C. Incidencia poltica por otras vas de participacin .............................. 231
III. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas: poltica pblica para
la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin ........ 232
IV. Desafos .......................................................................................................... 234
Referencias bibliogrfcas ................................................................................. 235
MXICO: PARTICIPACIN INDGENA EN LOS PARTIDOS
POLTICOS .......................................................................................................... 237
I. Introduccin................................................................................................... 238
7
II. Informacin general estadstica: La poblacin indgena en Mxico
segn el censo del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) 2010 .................................................................................................. 238
III. Identidad en Mxico y participacin poltica indgena ........................ 240
IV. Aproximacin a los derechos de los pueblos, comunidades indgenas
e indgenas en lo individual ....................................................................... 242
A. Contexto internacional ............................................................................. 242
B. Derechos indgenas y su relacin con la participacin poltica .......... 245
C. El caso oaxaqueo ..................................................................................... 248
D. Experiencias conocidas ............................................................................ 249
V. Conclusin .................................................................................................. 251
VI. Recomendaciones ......................................................................................... 252
Bibliografa........................................................................................................... 252
ANLISIS CRTICO DE LAS POLTICAS PBLICAS DIRIGIDAS A
LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAM: UNA MIRADA DESDE LA
PARTICIPACIN POLTICA Y LA POBREZA EXTREMA ...................... 255
I. Antecedentes ................................................................................................. 255
A. Porcentaje de poblacin indgena en Panam ...................................... 255
B. Etnias existentes en Panam .................................................................... 256
C. Idiomas de las etnias indgenas en Panam ......................................... 259
D. Estadsticas de desarrollo de la participacin poltica de los pueblos
indgenas en Panam .................................................................................... 260
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena en Panam ..... 262
A. Participacin en las instituciones polticas tradicionales ................... 262
B. Incidencia poltica de las autoridades tradicionales de las diferentes
etnias de Panam..................................................................................... 264
C. El gnero y la participacin poltica de los pueblos indgenas ......... 266
III. Polticas pblicas dirigidas hacia los pueblos indgenas en
Panam ............................................................................................................ 268
IV. Desafos de los pueblos indgenas de Panam ....................................... 271
A. La disminucin signifcativa de pobreza en los pueblos indgenas .. 271
B. La construccin de una visin indgena del desarrollo ....................... 273
8
C. Lograr tener una institucionalidad gubernamental en las
comarcas ................................................................................................... 275
D. Lograr una unidad de cuerpo entre todas las etnias indgenas ......... 275
Bibliografa........................................................................................................... 277
ENTRE LAS PROMESAS DE CONSULTA PREVIA Y LA
CONTINUIDAD DE LA PROTESTA SOCIAL: LAS AMBIGEDADES
DE LA PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN EL PER ............. 279
I. Generalidades sobre los pueblos indgenas peruanos ............................ 279
A. La regulacin peruana de lo indgena, campesino y nativo .............. 280
B. El problema de determinar cuntos indgenas hay en el Per ........... 282
II. La participacin de los pueblos indgenas en los procesos de toma de
decisiones ....................................................................................................... 285
A. La insercin progresiva de los pueblos indgenas en los procesos
electorales ................................................................................................. 285
B. La participacin poltica indgena en los rganos estatales
peruanos ................................................................................................... 288
III. Las mujeres indgenas participan de la poltica peruana? .................. 293
IV. Pueden los nios indgenas participar tambin polticamente? ....... 296
V. Polticas y desafos ......................................................................................... 297
A. El efecto Bagua y la tarea de hacer realidad la consulta previa ......... 297
B. El reto de la erradicacin de la criminalizacin de la participacin
poltica indgena ............................................................................................ 301
VI. Comentario fnal ........................................................................................... 304
Bibliografa........................................................................................................... 305
9
ndice de Siglas
NDICE DE SIGLAS
Academia de Lenguas Mayas (ALMG)
Accin Democrtica Nacionalista (ADN)
Alianza Social Indgena (ASI)
Alternativa Nueva Nacin (ANN)
Asamblea del Pueblo Guaran (APG)
Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca (ACIN)
Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES)
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)
Autoridades Indgenas del Sur Occidente (AISO)
Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC)
Central Obrera Boliviana (COB)
Centro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa Social
(CIESAS)
Circunscripciones Territoriales Indgenas (CTI)
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
(COOTAD)
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI)
Comisin Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA)
Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los
Pueblos Indgenas (CODISRA)
Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI)
Comit Ejecutivo Nacional (CEN)
10
Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI)
Conciencia de Patria (CONDEPA)
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE)
Confederacin de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador
(ECUARUNARI)
Confederacin de Pueblos Indgenas del Oriente Boliviano (CIDOB)
Confederacin Nacional de Maestros Rurales de Bolivia (CONMERB)
Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias de
Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOBBS)
Confederacin Nacional del Seguro Social Campesino (CONFEUNASSC)
Confederacin Nacional para el Cambio (CONALCAM)
Confederacin Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB)
Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(CSUTCB)
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
(CODENPE)
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
(CODENPE)
Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)
Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC)
Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil
(CAPOIB)
Conselho Indigenista Missionrio (CIMI)
Constitucin Poltica del Estado (CPE)
Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya (COPMAGUA)
Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica
(COICA)
Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP)
Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI)
Corte Nacional Electoral (CNE)
Defensora de la Mujer Indgena (DEMI)
Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)
11
ndice de Siglas
Departamento de Asuntos Indgenas (DASIN)
Departamento Nacional de Estadstica de Colombia (DANE)
Direccin Nacional de Salud de los Pueblos Indgenas (DNSPI)
Educacin Intercultural Bilinge (EIB)
Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN)
Ejrcito Guerrillero Tpac Katari (EGTK)
Encuentro por Guatemala (EG)
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN)
Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas para las Nacionalidades y Pueblos
del Ecuador (ESGOPPE)
Federacin Ecuatoriana de Indgenas Evanglicos del Ecuador (FEINE)
Federacin Ecuatoriana de Indios (FEI)
Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras
(FENOCIN)
Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe
(FDPIALC)
Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala (FODIGUA)
Fondo Monetario Internacional (FMI)
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (FODEPI)
Frente pro Defensa de los Derechos Econmicos y Sociales (FRENADESO)
Frente nica de Liberacin Katarista (FULKA)
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
Fundao Nacional do ndio (FUNAI)
Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD)
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)
ndice de Desarrollo Humano (IDH)
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE)
Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estat (IBOPE)
Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA)
Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuano (INDEPA)
12
Instituto Nacional de Estadstica (INE)
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC)
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI)
Instituto Socioambiental (ISA)
Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (IPSP)
Izquierda Unida (IU)
Ministrio da Cultura (MinC)
Ministerio de Energa y Minas, Per Petro y el Instituto Geolgico Minero y
Metalrgico (INGEMMET)
Ministrio de Minas e Energia (MME)
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
Movimiento Al Socialismo (MAS)
Movimiento Bolivia Libre (MBL)
Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO)
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR)
Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP)
Movimiento Indgena Colombiano (MIC)
Movimiento Indgena Pachakuti (MIP)
Movimiento Indio Tupac Katari (MITKA)
Movimiento Katarista Nacional (MKN)
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
Movimiento Revolucionario Tupac Katari Libre (MRTKL)
Movimiento Sin Tierra (MST)
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
Organizacin de Naciones Unidas (ONU)
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)
Organizacin No Gubernamental (ONG)
13
ndice de Siglas
Pacto de Unidad (PU)
Partido Accin Nacional (PAN)
Partido Por la Democracia (PPD)
Partido Regionalista Independiente (PRI)
Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT)
Planos Plurianuais (PPA)
Poder Democrtico Social (Podemos)
Programa de Acelerao de Crescimento (PAC)
Programa de Desarrollo de Empresas Indgenas (PRODEI)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Projeto de Lei (PL)
Promoo dos Povos Indgenas (PPPI)
Renovacin Nacional (RN)
Secretara de La Paz (SEPAZ)
Secretara Nacional de Planifcacin y Desarrollo (SENPLADES)
Secretara Nacional de Salud Intercultural para los Pueblos Indgenas
(SENASIPIE)
Secretara para la Ejecucin del Plan Alimentario Nacional (SENAPAN)
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI)
Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA)
Sindicato nico Nacional de Trabajadores de la Construccin (SUNTRACS)
Terras Indgenas (TIs)
Territorio Indgena Originario Campesino (TIOC)
Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS)
Tierra Comunitaria de Origen (TCO)
Tribunal Supremo Electoral (TSE)
Unidad Nacional (UN)
Unidad Nacional de la Esperanza (UNE)
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)
Unin Demcrata Independiente (UDI)
14
Unin Juvenil Cruceista (UJC)
United Nations Childrens Fund (UNICEF)
Universidad Intercultural Amautay Wasi (UIAW)
Visin con Valores (VIVA)
Yacimientos Petrolferos Fiscales Boliviano (YPFB)
15
ndice de Siglas
PREFACIO
Durante siglos, la poblacin indgena en Amrica Latina ha sido
marginada de los procesos econmicos, sociales y polticos, a pesar de que
los indgenas representan en muchos pases de la regin una importante
parte de la poblacin. Las consecuencias de esta marginalizacin se expresan,
entre otros aspectos, en la situacin socioeconmica precaria de los indgenas.
Lamentablemente, ser indgena en Amrica Latina signifca ser pobre. La
poblacin indgena del subcontinente est afectada sobreproporcionalmente
por la pobreza y la extrema pobreza.
Hace pocas dcadas, casi no exista representacin poltica de los pueblos
indgenas en los sistemas polticos formales. Esta realidad ha empezado a
cambiar lentamente. En varios pases de la regin, se han formado movimientos
indgenas que reivindican sus derechos y exigen mayor participacin en la
toma de decisiones polticas. Adems, ha habido avances importantes en la
aprobacin de normas internacionales de proteccin de sus derechos por
parte de los diferentes Estados.
En el ao 2006, la Fundacin Konrad Adenauer cre el Programa
Regional de Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina para poder
prestar un aporte a la inclusin efcaz de los pueblos indgenas en los procesos
econmicos, polticos y sociales de sus respectivos pases. Para garantizar la
estabilidad de la democracia, es imprescindible que a mediano plazo todos
los sectores de la sociedad estn debidamente representados. La exclusin
signifca un riesgo para la democracia porque lleva a un cuestionamiento del
sistema por parte de los que no se sienten integrados.
El presente libro es una compilacin de artculos, escritos por autores de
diferentes pases de la regin, que analizan el estado de la participacin poltica
indgena en sus tierras. Adems, se referen a la formulacin de polticas
pblicas haca los pueblos indgenas por parte de los Estados. Esperamos que
estos datos sean tiles para los que quieren informarse sobre los avances de
los ltimos aos y los desafos que todava quedan en el camino. Quisiera
agradecer a todos los autores por su esfuerzo y su importante apoyo.
16
Esperamos tambin que este libro nos haga refexionar sobre los desafos
bsicos de la democracia latinoamericana: el combate a la pobreza y la pobreza
extrema as como la tolerancia hacia y el respeto por el ser humano y el medio
ambiente en que vivimos. A pesar de que ha habido avances en la inclusin
de los pueblos indgenas en los procesos institucionales de los Estados, falta
mucho para poder lograr una inclusin real. Inteligentes polticas pblicas,
principalmente para combatir la pobreza indgena, pueden contribuir para
que este proceso de profundizacin de la democracia se acelere.
La Paz, diciembre de 2011
Susanne Kss
Directora del Programa Regional de Participacin Poltica Indgena
17
Vctor Hugo Crdenas
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA
Y POLTICAS PBLICAS PARA
PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA
Vctor Hugo Crdenas*
Asesor permanente del Fondo de Desarrollo Indgena
Resumen
Este trabajo analiza la situacin de los pueblos indgenas de Bolivia en
cuanto a su identidad tnica, cultural y lingstica, su participacin en los
procesos polticos nacionales de las elecciones presidenciales y parlamentarias,
el progresivo avance en su presencia parlamentaria desglosada por identidad
tnica y gnero en las siete elecciones del periodo 1979 a 2009. Identifca los
rasgos principales de la actual participacin indgena, las relaciones con el
gobierno central, sus coincidencias y sus discrepancias, el complejo proceso de
instrumentalizacin poltica de los pueblos indgenas, la ruptura de algunas
organizaciones indgenas con el gobierno debido a la incomprensin del tema
indgena y el carcter ajeno del MAS en relacin con el proceso de acumulacin
histrica y poltica de los movimientos indgenas. Muestra elementos que
apoyaron la construccin del MAS como un supuesto instrumento poltico de
los pueblos indgenas. Al fnal, resume las polticas pblicas destinadas a los
pueblos indgenas.
* Indgena aymara que realiz estudios superiores de Letras y Ciencias de la Educacin en la
Universidad Mayor de San Andrs (UMSA). Maestras de Educacin Superior, Desarrollo Local y
Gestin Pblica, Comunicacin Poltica y Marketing Electoral. Candidato a Doctor en Educacin
Superior por la Universidad Mayor Real y Pontifcia San Francisco Xavier. Ejerce la docencia
universitaria en la UMSA, Universidad Catlica Boliviana (UCB), Escuela Militar de Ingeniera
(EMI) y Universidad Andina Simn Bolvar (UASB) de La Paz, Universidad Amaznica de Pando
(UAP). Tambin trabaja como consultor nacional e internacional en temas de educacin, reformas
del Estado y desarrollo indgena. En el campo poltico, fue parlamentario (1985-89), Vicepresidente
de la Repblica (1993-97) y Presidente del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT).
Fue Presidente del Consejo Directivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de
Amrica Latina y el Caribe (1997-1999).
18
I. Antecedentes
A. Criterios sobre la condicin tnica
La lectura de las poblaciones indgenas en Amrica Latina y en Bolivia
an enfrenta algunos problemas metodolgicos. Hasta hace pocos aos, las
boletas censales priorizaron el criterio de la lengua hablada. Recientemente,
en el caso de Bolivia, fueron incorporados en la boleta censal otros criterios
como auto pertenencia y auto adscripcin tnica junto a la lengua hablada y
lengua aprendida en la niez.
Segn los censos nacionales y encuestas particulares, sobre todo
basados en la lengua hablada, es posible afrmar que Bolivia y Guatemala
son los pases con una poblacin indgena mayoritaria. Sin embargo, segn el
Banco Mundial
1
, conviene aclarar que Mxico es el pas con mayor poblacin
indgena en cifras absolutas (alrededor de 15 millones), aunque Bolivia y
Guatemala tienen la mayor poblacin indgena en cifras relativas (71% y 66%,
respectivamente).
1 De Ferranti, David y otros, 2003.
Cuadro 1
Porcentaje de poblacin indgena en Amrica Latina
Pas Porcentaje/Proporcin del total de habitantes
Bolivia
Guatemala
Per
Ecuador
Honduras
Mxico
Panam
Chile
El Salvador
Nicaragua
Colombia
Paraguay
Argentina
Venezuela
Costa Rica
Brasil
Uruguay
71,0
66,0
47,0
38,0
15,0
14,0
10,0
8,0
7,0
5,0
1,8
1,5
1,0
0,9
0,8
0,4
0,4
Fuente: De Ferranti, David y otros, 2003.
19
Vctor Hugo Crdenas
Al igual que en otros pases de la regin, la acelerada migracin campo-
ciudad ha invertido la relacin de poblacin urbana de Bolivia (hoy alrededor
del 70%) frente a la poblacin rural (ms o menos del 30%). Es decir, los
pueblos indgenas estn distribuidos en espacios urbanos y rurales.
Segn el Censo de Poblacin y Vivienda (2001)
2
, casi dos tercios de
la poblacin respondieron positivamente a la pregunta: Se considera
perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios e indgenas?.
Sin embargo, la boleta censal aplicada no preguntaba sobre la poblacin
afrodescendiente, blanca, criolla o mestiza, al parecer por un criterio de
discriminacin positiva para subrayar la visibilizacin de los pueblos
indgenas.
Otros estudios particulares de muestras poblacionales, que incluyeron
los trminos de afrodescendiente, blanco, criollo, mestizo o cholo, llegaron
a conclusiones diferentes del censo del 2001 porque se redujo la cantidad de
indgenas y creci signifcativamente la poblacin criolla y mestiza.
Por ejemplo, Luis Verdesoto y Moira Zuazo consideran que hay
alrededor del 15,62% de poblacin indgena, 0,58% de poblacin negra, 60,64%
de cholos y 19,44% de blancos (Ver Cuadro 2). Segn estos investigadores, la
autopercepcin de pertenecer a los grupos mayoritarios aymara y quechua
es de 34,55% y 23,97%, respectivamente, y a otros pueblos indgenas es de
15,53% (Ver Cuadro 3).
2 Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2001.
Cuadro 2
Bolivia 2004 - Distribucin nacional de la autopercepcin tnico-racial
(porcentajes)
Raza de la que se considera
Nacional
Blanco(a) 19,44
Cholo(a)
60,64
Indgena+originario (a)
15,62
Negro(a)
0,58
NS/NR
3,71
Total
100,00
Fuente: Verdesoto y Zuazo, 2006.
20
Grfco 1
Autoidentifcacin tnica en Bolivia
Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.
Por su parte, el profesor Seligson considera que hay alrededor de 64,82%
de mestizos o cholos, 11% de blancos, 19,36% de indgenas u originarios y
0,55% de negros. En este caso, la pregunta fue: Usted se considera una
persona de raza blanca, chola, mestiza, indgena, negra u originaria?. Es
interesante constatar una ligera mayora de hombres indgenas (21% frente al
17,8%) en la autoidentifcacin tnica.
Cuadro 3
Autopercepcin como indgena u originario
Autopercepcin como grupo
indgena u originario
Nacional
Quechua 34,55
Aymara 23,97
Ninguno 25,73
Otros 15,53
NS/NR 0,22
Total 100,00
Fuente: Verdesoto y Zuazo, 2006.
Ud. se considera una persona de raza blanca, chola, mestiza, indgena, negra u originario?
Autodefnicin tnica
64.82%
19.36%
4.28%
0.55%
11.0%
Blanco
Mestizo o cholo
Indgena u originario
Negro
Ninguna Ns/Nr
21
Vctor Hugo Crdenas
Grfco 2
Autoidentifcacin tnica segn sexo
Al ser la identidad una construccin social y poltica, es notorio el
incremento de su reconocimiento segn las coyunturas favorables o no al
reconocimiento tnico. Por ejemplo, se nota que hasta fnes de los aos 90 no
era de alto prestigio reconocerse como indgena. Esta percepcin ha variado
completamente desde el 2000, cuando las masivas movilizaciones indgenas
demostraron su fuerza al paralizar el pas y enfrentarse con las autoridades
gubernamentales con una actitud de frmeza y orgullo. As, Seligson (2006)
percibe esa variacin donde los hombres tienen una ligera mayor identifcacin
tnica que las mujeres (ver Grfco 3). Por otra parte, el crecimiento de la
autodefnicin como indgena crece inversamente proporcional a la defnicin
de blanco (ver Grfco 4).
Grfco 3
Crecimiento de autoidentifcacin por gnero
hombre
21.0
17.8
23
18
14
9
5
0
Mujer
Sexo
Diferencias sig. p<.01
P
o
r
c
e
n
t
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j
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g
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n
a
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o
s
1998 2000 2002 2004 2006
20
18
16
14
12
10
8
Ao
Diferencia de gnero sig. P.<.01
Sexo
Hombre
Mujer
P
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n
a
r
i
o
s
22
El tema de la identidad indgena, al ser una construccin social, tnica
y poltica, presenta varias complejidades en su percepcin
3
. En el caso de
Bolivia y a partir de los datos del Censo de Poblacin y Vivienda, algunos
estudiosos -como Alb y Molina- elaboraron una refexin interesante sobre
la denominada condicin tnico lingstica, categora que combina la auto
pertenencia tnica, la lengua hablada y lengua aprendida en la niez. Existen
ocho posibles combinaciones que defnen la condicin de indgena (del 1 al 5)
y la condicin de no indgena (de la 6 a la 8), es decir, desde la condicin de
indgena pleno (combinacin 1) al no indgena (combinacin 8)
4
.
3 Alb, 1995.
4 Alb y Molina, 2006:39.
Grfco 4
Identifcacin como blanco e indgena
La inclusin o no de las categoras blanco, mestizo, criollo o hispano-
mestizo -como en Ecuador, o ladino, como en otros pases de Centroamrica-
contiene las difcultades de la comprensin de la realidad pluritnica de
nuestros pases. En el caso de Bolivia, muchos indgenas podran autodefnirse
tambin como mestizos o a la inversa. En algunos casos, la categora mestizo
es vista como una identidad positiva, mientras que las identidades indgenas
seran ms o menos negativas.
Las relaciones de colonialismo interno an persistentes en Bolivia
anclan todava a los pueblos indgenas en el territorio del bajo prestigio y de
la baja autoestima. Lo mismo pasa con el sentimiento de hablar sus lenguas
2002 2000 1998 2004 2006
25
20
15
10
Indgena u originario
Blanco
P
o
r
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n

c
o
m
o
:
23
Vctor Hugo Crdenas
indgenas debido al fenmeno de la diglosia, es decir, el bajo prestigio de
unas lenguas y su uso en la vida privada, mientras que otras lenguas, como el
castellano, tienen un uso generalizado.
Sin embargo, en estas tres dcadas de vida democrtica, los pueblos
indgenas han logrado revertir la historia de negacin de sus identidades y,
poco a poco, se incrementa el orgullo de su autoidentifcacin. Como detect
el trabajo de Seligson, este proceso se aceler a partir del 2000, junto con las
grandes movilizaciones que paralizaron el territorio nacional y desnudaron
la debilidad del Estado boliviano como aglutinador de la representacin de la
diversidad social, tnica, lingstica y poltica del pas.
Durante el siglo pasado, el criterio predominante en la lite gobernante
era una supuesta desaparicin de los pueblos indgenas. Los gobiernos de
esa poca desarrollaron una poltica doble de desaparicin de los pueblos
indgenas. Por una parte, en cada censo, disminuan la cantidad de habitantes
indgenas (etnocidio estadstico) y, por otra, sustituyeron la identidad indgena
con la identidad campesina (etnocidio de poltica pblica), sobre todo desde
la revolucin de 1952, cuando el gobierno revolucionario del Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR) promovi el sindicalismo campesino
y arrincon a los movimientos indgenas. Gener un discurso clasista y
anti-imperialista que dur alrededor de tres dcadas hasta la insurgencia
indianista/katarista de los aos 70s.
Por todo ello, fue una gran sorpresa para las lites gobernantes que en el
Censo del 2001 ms de la mitad de la poblacin boliviana se auto identifcara
como perteneciente a algn pueblo indgena. Sin embargo, fue una muestra
clara de la persistencia social, demogrfca y poltica de los pueblos indgenas
de Bolivia.
A fn de aclarar y comprender mejor estas difcultades, el Fondo de
Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe (FDPIALC),
ha encarado el desafo de modernizar los criterios para una mayor y mejor
aproximacin a la comprensin de la realidad tnica de nuestra regin y
nuestros pases. Ha coordinado un esfuerzo internacional de algunos pases
andinos para mejorar los criterios de las boletas censales que aplican los
gobiernos de la regin. Una de las consecuencias positivas de esta aventura ser
la elaboracin de boletas censales con preguntas ms relevantes y pertinentes
para captar la realidad pluritnica del continente que tome en cuenta criterios
de auto adscripcin y auto pertenencia tnica, la historia comn, la identidad
cultural y territorial y, por consiguiente, en la construccin de indicadores
cada vez ms precisos y tiles.
24
De esa forma, ser posible entender mejor en las condiciones de Bolivia
la defnicin de pueblo indgena ofrecida por el artculo 1 del Convenio 169
desde 1985
5
.
B. Pueblos indgenas en Bolivia
En Bolivia, an escasean los estudios pormenorizados sobre la cantidad
precisa de etnias existentes. Los estudios lingsticos y los datos del Censo
de Poblacin y Vivienda apuntan a indicar una cantidad de alrededor de 36
pueblos indgenas. En tal sentido, los representantes nacionales, indgenas,
afrobolivianos, criollos y mestizos aprobaron la inclusin de 36 pueblos
indgenas en el texto de la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE, 2008)
a partir del reconocimiento de la existencia de 36 lenguas indgenas
6
.
Es la primera vez que un texto constitucional reconoce por su nombre
a las lenguas de los pueblos indgenas bajo el ttulo de naciones indgena
originaria campesinas. Hace 30 aos, a fnes de la dcada del 70, la tesis
poltica de la CNTCBTK, antecedente de la Confederacin Sindical nica de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), encabezada por el indgena
aymara Jenaro Flores Santos, haba incluido la lista de los pueblos indgenas
del pas en el primer prrafo de su tesis poltica como los sujetos histricos y
polticos de la continuacin de la lucha anticolonial iniciada hace ms de dos
siglos por Tupaj Katari y Bartolina Sisa.
Sin embargo, la inclusin constitucional de 36 pueblos indgenas
en calidad de naciones indgenas ha generado, aos despus, diversos
problemas relacionados con ms derechos reivindicados que el Estado
Plurinacional de Bolivia se ha visto imposibilitado de atender. El reciente
conficto que provoc la represin violenta a la marcha indgena del Territorio
Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) es un ejemplo de las
difcultades gubernamentales para aplicar el reconocimiento de los derechos
territoriales de tres pueblos indgenas: yuracar, chimane y mojeo. Es una
5 pueblosconsiderados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban
en el pas o en una regin geogrfca a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la
colonizacin o el establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su
condicin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena deber considerarse un criterio fundamental.
6 La Constitucin de 2009, en su artculo 5, registra las siguientes lenguas: aymara, araona, baure,
bsiro, canichana, caviteo, cayuvava, chcobo, chimn, esse ejja, guaran, guarasuwe, guarayu,
itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeo-trinitario, mojeo-ignaciano,
mor, mosetn, movima, pacawara, puquina, quechua, sirion, tacana, tapiete, toromona, uru-
chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar y zamuco.
25
Vctor Hugo Crdenas
paradoja histrica que los llamados gobiernos coloniales y neoliberales del
pasado hayan reconocido 1.200.000 hectreas para dichos pueblos mediante
un ttulo ejecutorial (marzo de 1997), mientras que, doce aos despus, en 2009,
un gobierno supuestamente indgena y revolucionario les haya arrebatado
ms de 200.000 hectreas en favor de los cocaleros y que pretenda quitarles
ms extensiones para favorecer la necesidad de expansin de la frontera
agrcola de los cocaleros que, en su mayora, son otros indgenas de origen
quechua y aymara.
C. Idiomas nacionales
El panorama lingstico del pas presenta una lengua predominante,
el castellano, dos lenguas nacionales indgenas con millones de hablantes,
el quechua y el aymara, una lengua minoritaria signifcativa en cantidad, el
guaran, y un conjunto de ms de 30 lenguas con slo miles de hablantes.
El castellano es el idioma de la comunicacin pblica del Estado en todos
sus niveles horizontales y verticales. Es el idioma de mayor prestigio y de uso
en la esfera pblica del Estado en el nivel nacional, departamental y local. Los
medios de comunicacin social utilizan el castellano aunque algunas radios
y canales de televisin otorgan pequeos espacios para algunos escassimos
programas en lenguas indgenas.
Por el contrario, los idiomas indgenas tienen bajo prestigio, a pesar
de los interesantes proyectos de revalorizacin y desarrollo de las lenguas
indgenas llevados a cabo por instituciones privadas y pblicas, sobre todo
por la reforma educativa iniciada en 1994; al parecer, el actual gobierno
continuar dicho esfuerzo.
Es llamativo constatar que, en este panorama plurilingstico, los
eventos sindicales, tnicos y originarios usan el castellano como lingua franca,
como idioma de intercomunicacin entre ellos, despus de las tpicas frases
iniciales de saludo en sus lenguas propias que buscan subrayar sus identidades
tnicas particulares.
En 1984, se realiz una interesante campaa de alfabetizacin bilinge,
en castellano, aymara, quechua y guaran, durante el gobierno de Hernn Siles
Zuazo. Aos despus, durante el actual gobierno, no se retom dicho esfuerzo
y se aplic un proceso de alfabetizacin monolinge en castellano.
Las lenguas indgenas, despus de muchos aos de clandestinizacin,
han emergido como lenguas nacionales junto al proceso de recuperacin de
las libertades democrticas.
26
Es una signifcativa mayora la poblacin bilinge (castellano-lengua
indgena). En cambio, la poblacin monolinge es muy reducida. La poblacin
rural hoy un 30% de la poblacin total es predominantemente indgena y
bilinge (castellano y una lengua local indgena).
La poblacin urbana de la ciudad de Cochabamba, por ejemplo, usa
frecuentemente el quechua. No pasa lo mismo con el aymara en La Paz,
aunque s lo hacen usualmente los indgenas asentados por la migracin. En
la ciudad de Oruro, se oyen conversaciones trilinges en castellano, aymara
y quechua. En general, las ciudades tienen una signifcativa presencia de las
lenguas indgenas que conforma una interesante poblacin bilinge. Segn
una investigacin, por ejemplo, la ciudad de La Paz tiene un 40% de hablantes
aymara, El Alto un 60% de hablantes aymara, Oruro un 40% de hablantes
quechua, Cochabamba un 50% de quechua, Sucre un 60% de quechua y Potos
un 69% de hablantes quechua
7
.
II. Proceso de participacin poltica
El presente trabajo es una aproximacin inicial a la comprensin de las
caractersticas de la participacin poltica indgena en Bolivia. El lapso de esta
aproximacin abarca las nueve elecciones presidenciales desde 1979 hasta
2009 y la participacin indgena en la vida poltica nacional, sobre todo en
las elecciones presidenciales y parlamentarias. Hemos dejado para futuras
investigaciones la participacin poltica en procesos polticos departamentales
y municipales, donde, por cierto, existe una enorme riqueza social y poltica
a ser analizada.
En vista de la enorme complejidad de la defnicin de la identidad
tnica, como vimos en la anterior parte, para los fnes de este trabajo inicial,
hemos optado por utilizar los criterios de auto pertenencia a algn pueblo
indgena, sexo, lengua hablada al momento de su eleccin como candidato
indgena y su condicin de postulante o electo.
Dejamos, por ahora, las variaciones debidas, por ejemplo, a renuncias
de las listas originales, abandonos y traspasos a otras organizaciones polticas,
retiros por designaciones en otros cargos y retiros a favor de los suplentes.
7 Alb, 1995. Ver Cuadro 4.
27
Vctor Hugo Crdenas
A. La lucha indgena por las libertades democrticas y participacin
poltica
Hace casi tres dcadas, a fnes de 1982, Bolivia reencamin su vida poltica
separndose de los gobiernos autoritarios y sent las bases de la convivencia
democrtica. El ltimo dictador militar fue el Gral. Luis Garca Meza Tejada. Otro
militar, el Gral. Guido Vildoso, condujo la transicin a una era de gobiernos civiles
elegidos por la voluntad popular durante tres dcadas.
Los movimientos indgenas, campesinos y populares del pas tuvieron una
destacada participacin en la lucha por la reconquista de los derechos democrticos
del pueblo boliviano. Destacamos el nombre del indgena aymara Jenaro Flores
Santos, quien -como un smbolo de estas luchas- se encuentra actualmente en
silla de ruedas por una rfaga de ametralladora de agentes de la dictadura del
Gral. Garca Meza. Jenaro Flores encabez los aos 70s y 80s la lucha indgena
y campesina por la democracia e, incluso, por algunos meses, ocup la mxima
direccin de la Central Obrera Boliviana (COB) clandestina.
Un rasgo particular de Bolivia consiste en la identifcacin del desarrollo de
la democracia con el desarrollo de la lucha indgena y campesina por su liberacin
y emancipacin junto con la lucha del pueblo boliviano. Hubo proyectos indgenas,
partidarios de la lucha armada, que negaron la lucha democrtica, pero quedaron
como propuestas marginales frente a la avalancha indgena, campesina y popular
por instaurar la convivencia democrtica.
En estas tres dcadas de vida democrtica, se realizaron varios procesos
electorales nacionales, departamentales y locales. Despus de una larga historia de
marginacin a lderes indgenas, poco a poco, se not su presencia en los mbitos
parlamentarios. En 1993, el voto popular consagr a Vctor Hugo Crdenas como
primer Vicepresidente indgena y en 2005, a Evo Morales como primer Presidente
de origen indgena. En estos aos, hubo otros candidatos indgenas a la Presidencia
y Vicepresidencia de la Repblica.
Sobre todo en aos recientes, Bolivia moderniz sus instituciones, su
Constitucin, sus normas y procedimientos electorales a fn de incluir de forma
progresiva una mayor presencia de sectores excluidos como los pueblos indgenas
a travs de candidaturas postuladas por partidos polticos, agrupaciones
ciudadanas o pueblos indgenas, en los niveles nacional, departamental o local,
y, recientemente, por siete circunscripciones especiales indgenas. El avance
democrtico permiti que el tradicional espacio electoral nacional fuera ampliado
a los espacios departamentales y municipales en todo el pas.
28
De modo general, la participacin poltica indgena avanz sustancialmente
en el periodo 1979-2009. Este avance est ligado, dentro del pas, al desarrollo
del proceso democrtico, a las reformas del Estado, a la descentralizacin en
el nivel local iniciada en 1994 y a la creciente emergencia de los movimientos
indgenas. En el nivel externo, ayud la universalizacin de las luchas indgenas,
la construccin de plataformas indgenas regionales y mundiales, la otorgacin del
Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Mench, la declaracin en Naciones Unidas
de dos decenios dedicados a los pueblos indgenas, la aprobacin del Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaracin de los
Derechos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas.
En Bolivia, el momento de mayor emergencia tnica es el periodo posterior
al 2000, cuando los partidos tradicionales entraron en crisis por debilitarse su rol
mediador en las relaciones sociedad-Estado y su falta de democracia interna. La
sociedad boliviana se haba cansado del caudillismo, personalismo, autoritarismo
interno, corrupcin en la gestin pblica, prcticas de impunidad y acuerdos
partidarios en funcin de intereses particulares antes que nacionales.
La presencia indgena en el parlamento comenz con dos personas (de un
total de 157) en 1979 y lleg a 38 (casi el 30% de un total de 166) en las elecciones
de 2009 (ver Cuadro 5). Los parlamentarios pioneros de la presencia indgena
fueron el aymara de La Paz Julio Tumiri Apaza (+), de ideologa indianista y por
un partido propio, el Movimiento Indio Tupac Katari (MITKA), y el aymara de
Oruro Macabeo Chila Prieto, de ideologa katarista, por el MNR. En las sucesivas
elecciones, los parlamentarios indgenas accedieron a sus cargos, en unos casos,
a travs de organizaciones propias, en otros, aliados con organizaciones polticas
mestizas y tambin en listas de otros partidos no indgenas.
Cuadro 5
Participacin indgena - Elecciones generales 1979-2009 -Porcentaje de
parlamentarios indgenas electos
1979 1980 1985 1989 1993 1997 2002 2005 2009
Absoluto 2 4 8 4 7 12 23 24 38
Porcentaje
del Congreso
1,38 2,54 5,09 2,54 4,45 7,64 14,64 15,28 22,89
Fuente: Elaboracin propia.
De modo general, se nota la desventaja de la presencia de mujeres, pero
sobre todo de mujeres indgenas (ver Cuadro 6). En el lapso comprendido entre
1979 a 1985, es decir, en las tres elecciones iniciales, no hubo ninguna mujer
29
Vctor Hugo Crdenas
indgena electa como parlamentaria. En las tres elecciones siguientes, 1989,
1993 y 1997, fue electa una sola mujer indgena. En 2002 subi a dos, a cuatro
en 2005 y, fnalmente, a ocho en 2009, frente a 30 parlamentarios indgenas. En
el caso de mujeres no indgenas, la evolucin avanz desde menos de cinco
parlamentarias entre 1979-1985, ms de diez entre 1989 y 1997, ms de 30
entre 2002 y 2005 y, fnalmente, hasta llegar a 45 en 2009, es decir, alrededor de
30% de un total de 166 parlamentarios (ver Cuadro 7).
Cuadro 6
Participacin indgena - Elecciones generales 1979-2009 -Porcentaje de
parlamentarios indgenas electos por sexo
1979 1980 1985 1989 1993 1997 2002 2005 2009
Hombres 2 4 8 3 6 11 21 20 30
Mujeres -- -- -- 1 1 1 2 4 8
Total 2 4 8 4 7 12 23 24 38
Porcentaje del
Congreso
1,38 2,54 5,09 2,54 4,45 7,64 14,64 15,28 22,89
Cuadro 7
Participacin poltica -Elecciones generales 1979-2009 - Porcentaje de
parlamentarias electas (indgenas y no indgenas)
1979 1980 1985 1989 1993 1997 2002 2005 2009
Mujeres no
indgenas
2 1 4 12 13 14 28 23 45
Mujeres
indgenas
-- -- -- 1 1 1 2 4 8
B. Candidaturas presidenciales y vicepresidenciales indgenas
Un rasgo peculiar de la vida poltica boliviana es la presencia indgena
en las candidaturas a los cargos ms altos del pas. Las nueve elecciones
presidenciales contaron con la presencia de binomios con participacin
indgena, sea a la Presidencia o Vicepresidencia.
Destacamos que dos elecciones (1993 y 1997) tuvieron la presencia de
cuatro binomios con presencia indgena; tres elecciones (1985, 2002 y 2009),
de tres binomios y, fnalmente, otras tres elecciones (1980, 1989 y 2005), de
30
dos binomios. Slo la eleccin inicial de la vspera democrtica (1979) tuvo la
presencia de un solo binomio indgena.
En el periodo 1979-2009, 34 indgenas postularon para los cargos de
Presidente y Vicepresidente de la Repblica, aunque, por cierto, no todos
llegaron a ser electos. Para el cargo de Presidente postularon 17 hombres y
una sola mujer, Remedios Loza Alvarado, aymara, por Conciencia de Patria
(CONDEPA), en 1997, y para el cargo de Vicepresidente, 13 hombres y tres
mujeres (Esperanza Huanca Poma, aymara, por CONDEPA, en 2002; Esther
Balboa Bustamante, aymara, por Movimiento Indgena Pachakuti MIP-, en
2002 y Camila Choquetijlla, aymara, por MIP, en 2005).
Cuadro 8
Candidatos indgenas a Presidente y Vicepresidente 1979 2009 (Por gnero)
Candidatos Hombres Mujeres
A Presidente 17 1
A Vicepresidente 13 3
Desde la perspectiva tnica, existi un predominio de postulantes aymara
y quechua. En las nueve elecciones del periodo estudiado, hubo 15 aymaras
postulantes a la Presidencia de la Repblica y slo tres quechuas. En cambio,
a la Vicepresidencia, postularon nueve aymaras, cinco quechuas, un sirion
(Toms Ticuazu, por el Movimiento Katarista Nacional MKN-, en 1993) y 1
mojeo (Marcial Fabricano, por el Movimiento Bolivia Libre MBL-, en 1997).
Cuadro 9
Candidatos a Presidente y Vicepresidente 1979 2009 (Por etnia)
Candidatos Aymara Quechua Mojeo Sirion
A Presidente 15 3 - -
A Vicepresidente 9 5 1 1
Destacamos los primeros binomios con presencia indgena. En 1979, la
nica candidatura con indgenas entre ocho candidaturas fue la de Luciano
Tapia Quisbert (A)
8
y Eufronio Vlez Magne (Q) por el MITKA.
8 A=aymara; Q=quechua; M=mojeo; G=guaran; Gy=guarayo; Ch=chiquitano; S=sirion;
T=tacana.
31
Vctor Hugo Crdenas
En 1980, se repiti este binomio junto al del MITKA-1, integrado por
Constantino Lima Chvez (A) y Honorato Snchez Medina (Q). En total, hubo
13 candidaturas.
En las elecciones de 1985, hubo tres binomios con indgenas entre 18
candidaturas. El MRTK present a Macabeo Chila Prieto (A) y Honorato
Bazualdo Garca (Q); el Movimiento Revolucionario Tupac Katari Libre
(MRTKL), a Jenaro Flores Santos (A) y Filemn Escobar; y la Izquierda Unida
(IU), a Isaac Sandoval y Luis Katari Ticona (A).
En 1989, hubo diez candidaturas y, entre ellas, dos candidaturas con
indgenas. El MRTKL postul a Vctor Hugo Crdenas (A) y Emigdio Valeriano
Tola (A) y la Frente nica de Liberacin Katarista (FULKA), a Jenaro Flores
Santos (A) y Hermgenes Bazualdo Garca (Q).
En 1993, hubo cuatro candidaturas con indgenas entre 14 candidaturas.
La alianza del MNR-MRTKL postul a Gonzalo Snchez de Lozada y Vctor
Hugo Crdenas (A); el MKN present a Fernando Untoja (A) y Toms Ticuazu
Heritaruqui (S); el Eje, a Flix Crdenas Aguilar (A) y Ramiro Barrenechea y la
IU, a Ramiro Velasco y Jenaro Flores Santos (A).
En las elecciones de 1997, hubo cuatro binomios con indgenas entre diez
candidaturas. CONDEPA postul a Remedios Loza Alvarado (A) y Gonzalo
Ruiz Paz; la IU, a Alejo Vliz Lazo (Q) y Marcos Domic; el MBL, a Miguel
Urioste y Marcial Fabricano (M) y, fnalmente, el Eje, a Ramiro Barrenechea y
Juan de la Cruz Villca (A).
En 2002, hubo tres binomios con indgenas entre 11 candidaturas.
CONDEPA-MP postul a Nicols Valdivia y Esperanza Huanca Poma (A); el
Movimiento Al Socialismo (MAS), a Juan Evo Morales Ayma (A) y Antonio
Peredo y el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), a Felipe Quispe Huanca
(A) y Esther Balboa Bustamante (A).
En las elecciones de 2005, hubo dos binomios con indgenas entre ocho
candidaturas. El MAS postul a Juan Evo Morales Ayma (A) y lvaro Garca
Linera, mientras que el MIP, a Felipe Quispe Huanca (A) y Camila Choquetijlla
(A).
Finalmente, en las elecciones de 2009, se presentaron ocho candidaturas,
entre ellas tres binomios con indgenas. El MAS volvi a postular a Juan Evo
Morales Ayma (A) y lvaro Garca Linera; PULSO, a Alejo Vliz Lazo (Q) y
Pablo Valdez y GENTE, a Romn Loayza Caero (Q) y Porfrio Quispe (A).
32
C. La lenta subida en la representacin parlamentaria
Ahora veremos la crnica de algunos aspectos econmicos, sociales,
polticos y electorales sobresalientes del lento pero irrefrenable proceso
de participacin creciente de las representaciones indgenas en el seno del
parlamento nacional debido a la lucha de las organizaciones indgenas y
partidarias que trabajaron de forma denodada para modifcar un sistema
de representacin excluyente. La visibilidad indgena actual en la poltica
nacional no es un fenmeno reciente, sino la consecuencia de un proceso que
combina el empuje de los movimientos polticos indgenas y las reformas
polticas e institucionales del Estado boliviano.
1. Las elecciones de 1979
En 1979, el pas viva una aguda crisis econmica por la baja de los
precios de las materias primas. Esta fue una de las razones principales para el
retiro de las dictaduras militares de la gestin de gobierno. En el periodo 1971
a 1978, la elevacin de los precios internacionales de las materias primas que
Bolivia exportaba al mercado mundial haba benefciado a la permanencia de
la dictadura del Gral. Hugo Banzer.
Por otra parte, Estados Unidos adopt la promocin de su poltica
de derechos humanos. Ese cambio se not en Bolivia por la exigencia del
respeto a las garantas constitucionales y los derechos humanos de lderes
y organizaciones perseguidas por la dictadura militar. Esta presin nacional
e internacional haba penetrado el interior de las fuerzas armadas, donde
se haban formado tendencias con grupos polarizados entre opciones
institucionalistas que deseaban convocar a elecciones para transferir el
gobierno a los civiles y los que deseaban prorrogar la dictadura.
La eleccin de 1979 fue la primera despus de 14 aos de gobiernos
autoritarios. El pas fue convocado a elegir 27 senadores y 117 diputados. Por
primera vez en la historia electoral de Bolivia, se aplic la papeleta multicolor
y multisigno. Se presentaron ocho candidaturas, entre ellas el Movimiento
Indio Tupaj Katari (MITKA), con un binomio aymara-quechua (Luciano Tapia
Quisbert y Eufronio Vlez Magne)
9
.
9 El movimiento katarista, no present candidatos porque estaba dedicado a la reconstruccin de
la CSUTCB, al mando de Jenaro Flores. En cambio, el movimiento indianista era reticente a la
lucha sindical antidictatorial planteada por la CSUTCB. La ideologa del katarismo planteaba la
independencia sindical y poltica de los gobiernos de turno, el rechazo a los gobiernos de la dictadura
militar, el rescate de los hroes propios, la eleccin democrtica de las estructuras sindicales locales,
regionales y nacionales del movimiento campesino e indgena y la lucha por la recuperacin de
las libertades democrticas. En el campo poltico, el katarismo propugn la construccin de un
33
Vctor Hugo Crdenas
En estas elecciones participaron 1.693.333 votantes. El primer lugar fue
para la Unidad Democrtica Popular (UDP), con el 36% (528.696); el segundo
lugar para el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), con el 35,9%
(527.184). El MITKA obtuvo 1,9% de los votos (28.244).
En la cmara de senadores no hubo ninguna presencia indgena, tampoco
de ninguna mujer, fuera indgena o no. En la cmara de diputados, los dos
primeros diputados electos fueron dos indgenas aymaras: Julio Tumiri Apaza
(A), del MITKA de La Paz, y Macabeo Chila Prieto (A), del MNR de Oruro.
Cuadro 10
Participacin indgena - Elecciones generales 1979 - Senadores
Senadores
27
Hombres indgenas Mujeres indgenas Total
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz -- -- -- -- 3 --
Cochabamba -- -- -- -- 3 --
Oruro -- -- -- -- 3 --
Potos -- -- -- -- 3 --
Tarija -- -- -- -- 3 --
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 3 --
TOTALES 0 0 27 --
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz, 2010.
Predominaron los candidatos hombres en absoluto desmedro de las
mujeres. No fue electa ninguna mujer indgena y slo fueron electas dos
diputadas mujeres no indgenas por La Paz y Santa Cruz. Los dos diputados
(1,70%) eran una minora entre 117 diputados y sumados a los senadores, slo
eran dos lunares (1,38%) en un mar de 144 miembros del congreso.
instrumento poltico propio, controlado por campesinos e indgenas, una plataforma democrtica
intercultural y anticolonial, alianza con otras opciones polticas democrticas, construccin de una
sociedad con capacidad de desarrollo propio y con una cultura nacional que sea la sntesis de la
diversidad cultural del pas (Crdenas, 1974 y MRTKL, 1985). El primer liderazgo colectivo de la
CSUTCB, posesionado por Vctor Hugo Crdenas, a fnes de junio de 1979, estaba encabezada por
los campesinos e indgenas Jenaro Flores (A), Juvenal Castro (Q) y Guido Chumiray (G).
34
Cuadro 11
Participacin indgena - Elecciones generales 1979 - Diputados
Diputados
117
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 12 --
La Paz 1 A -- -- -- 23 1
Cochabamba -- -- -- -- 17 --
Oruro 1 A -- -- -- 9 --
Potos -- -- -- -- 18 --
Tarija -- -- -- -- 7 1
Santa Cruz -- -- -- -- 15 --
Beni -- -- -- -- 8 --
Pando -- -- -- -- 6 --
TOTALES 2 A 0 113 2
Parlamentarios Indgenas
Nmero % %
Congreso 144 100 2 A 1,38
Senadores 27 100 0 0
Diputados 117 100 2 A 1,70
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz., 2010.
En un contexto de continuo deterioro econmico, a fnes de 1979, hubo un
golpe militar civil encabezado por el Cnel. Alberto Natusch Busch. No tuvo apoyo
poltico ni civil. Este golpe destruy un gran xito diplomtico: la victoria de la
demanda martima con el voto de la mayora de pases de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), reunida en La Paz das antes. La orfandad social y
poltica del golpe oblig a designar como presidente del pas a la Presidenta de
la Cmara de Diputados, Lidia Gueiler Tejada. Una muestra de la grave tensin
social y poltica fue el asesinato del padre Luis Espinal Camps, periodista jesuita
luchador por los derechos humanos.
35
Vctor Hugo Crdenas
Los parlamentarios elegidos en 1980 no pudieron ocupar sus cargos debido
a que un mes antes de su posesin hubo un golpe militar encabezado por el Gral.
Luis Garca Meza Tejada. Este gobierno apenas dur un ao por su aislamiento
internacional acusado de estar ligado al narcotrfco. Los parlamentarios elegidos
en 1980 asumieron sus cargos dos aos despus.
Las elecciones de 1980 fueron convocadas para elegir 27 senadores y 130
diputados. Los electores y los partidos, otra vez, se benefciaron de la papeleta
multicolor y multisigno. Se presentaron 13 candidaturas, entre ellas el MITKA,
encabezada por Luciano Tapia (A), pero junto a una fraccin dividida: el MITKA-1,
liderado por Constantino Lima (A). Votaron 1.489.484 ciudadanos. Los primeros
lugares fueron ocupados por la UDP, con el 38,7% (507.173); el MNR, con el 20,1%
(263.706) y la Alianza Democrtica Nacionalista (ADN), con el 16,8% (220.309). El
MITKA-1 obtuvo 1,3% (17.023) y el MITKA, 1,2% (15.852).
Esta vez hubo dos binomios aymara-quechua: el MITKA-1, con Constantino
Lima (A), de La Paz, y Honorato Snchez Medina (Q), de Cochabamba, y el MITKA,
con Luciano Tapia (A), de La Paz, y Eufronio Vlez Magne (Q), de Cochabamba.
Al igual que en la eleccin anterior, no hubo ningn senador indgena
electo, tampoco ninguna senadora electa, indgena o no. Apenas fue electa una
diputada no indgena. En cuanto a diputados indgenas, fueron electos dos
aymaras: Constantino Lima y Luciano Tapia y dos quechuas, Pnflo Yapu y
Florencio Gabriel, ambos por la UDP.
Cuadro 12
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 13 --
La Paz 2 A -- -- -- 28 --
Cochabamba -- -- -- -- 17 1
Oruro -- -- -- -- 10 --
Potos 2 Q -- -- -- 19 --
Tarija -- -- -- -- 9 --
Santa Cruz -- -- -- -- 17 --
Beni -- -- -- -- 9 --
Pando -- -- -- -- 7 --
TOTALES 4 A-Q 0 129 1
36
Nmero % %
Congreso 157 100 4 A-Q 2,54
Diputados 130 100 4 A-Q 3,07
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz., 2010.
A mediados de la dcada del 80, la crisis econmica se haba agravado
junto con serias difcultades del gobierno para controlar la acelerada infacin
que lleg hasta ms del 20.000%. Debido a la crisis econmica y social, el
gobierno de Hernn Siles (1982-85) tuvo que renunciar a su ltimo ao de
gestin y convocar a elecciones en vista de su debilidad, falta de respaldo
parlamentario, movilizaciones permanentes de los trabajadores y oposicin
implacable de algunos partidos polticos.
Se presentaron 18 candidaturas para elegir 27 senadores y 130 diputados.
Ya se haba institucionalizado el uso de la papeleta multicolor y multisigno.
Esta vez, el fantasma de la divisin visit al movimiento katarista que present
dos candidaturas: el MRTK, con Macabeo Chila Prieto (A) y Hermgenes
Bazualdo Garca (Q), y el MRTKL, con Jenaro Flores Santos (A) y Filemn
Escobar (minero criollo). Adems, se present un aymara de los yungas de La
Paz, Luis Katari, como acompaante de Isaac Sandval Rodrguez, candidato
presidencial de IU.
En estas elecciones votaron 1.745.929 ciudadanos. Los primeros lugares
fueron de ADN (32,8%), MNR (30,2%) y el Movimiento de la Izquierda
Revolucionaria (MIR) (10,2%). El MRTKL obtuvo el 2,1% y el MRTK 1,1%. El
senado an no acogi a ningn indgena, hombre o mujer, tampoco a ninguna
mujer criolla.
En diputados fueron elegidas cuatro mujeres no indgenas, pero ninguna
mujer indgena. En cuanto a diputados indgenas, hubo una mayor presencia:
de 2 en 1979 y 4 en 1980, pasamos a tener 8 parlamentarios indgenas. De
ellos, dos parlamentarios son del MRTKL: el aymara Vctor Hugo Crdenas
(La Paz) y el quechua Wlter Reynaga (Potos).
37
Vctor Hugo Crdenas
Cuadro 13
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca 1 Q -- -- -- 13 --
La Paz 3 A-1 Q -- -- -- 27 1
Cochabamba -- -- -- -- 18 --
Oruro 1 A -- -- -- 10 --
Potos 2 Q -- -- -- 19 --
Tarija -- -- -- -- 9 --
Santa Cruz -- -- -- -- 14 3
Beni -- -- -- -- 9 --
Pando -- -- -- -- 7 --
TOTALES 8 0 126 4
Nmero % %
Congreso 157 100 8 5,09
Diputados 130 100 8 6,15
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Archivo documental. La Paz, 1985.
En lo econmico, el pas haba recuperado la estabilidad macroeconmica
despus del shock de las medidas que frenaron la hiperinfacin del periodo
anterior. El costo social fue alto para algunos sectores, como los mineros
quienes, ante el cierre de las minas, tuvieron que migrar a las ciudades, al
Chapare a cultivar coca y al comercio informal.
En lo poltico, el gobierno de Paz Estenssoro cre las condiciones
de gobernabilidad mediante el Pacto por la Democracia (MNR- Accin
Democrtica Nacionalista ADN-). Poco a poco, el sistema poltico empezaba
a aceptar la incorporacin de sectores excluidos, como los indgenas.
Sin embargo, algunos grupos radicales que trataron de acelerar el
proceso mediante grupos de lucha armada (Fuerzas Armadas de Liberacin
Zrate Willka, Comisin Nstor Paz Zamora, Ejrcito de Liberacin y Ejrcito
38
Guerrillero Tupaj Katari) que enarbolaban tambin nombres de lderes
indgenas de la lucha anticolonial. No tuvieron apoyo social ni poltico en
zonas urbanas ni rurales. El actual Vicepresidente del Estado Plurinacional,
lvaro Garca, era miembro del Ejrcito Guerrillero Tpac Katari (EGTK).
En las elecciones de 1989 se presentaron diez candidaturas, entre las
cuales estaban dos fracciones del movimiento katarista: MRTKL, encabezada
por Vctor Hugo Crdenas (A) y Emigdio Valeriano Tola (Q), y el FULKA, de
Jenaro Flores Santos (A) y Hermgenes Bazualdo Garca (Q).
En estas elecciones votaron 1.587.135 ciudadanos y los resultados
favorecieron al MNR (25,7%), a ADN (25,2%) y el MIR (21,9%). Conciencia de
Patria (CONDEPA), partido reciente que representaba a la poblacin popular
e indgena urbana de La Paz, obtuvo 12,3% y la Izquierda Unida (IU), 8,1%.
Por su parte, el MRTKL obtuvo solamente 1,7% (22.983) y el FULKA 1,2%
(16.416).
En esta oportunidad, no fue elegido senador ningn indgena, hombre
o mujer.
Cuadro 14
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz -- -- -- -- 3 --
Cochabamba -- -- -- -- 2 1
Oruro -- -- -- -- 3 --
Potos -- -- -- -- 2 1
Tarija -- -- -- -- 3 --
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 3 --
TOTALES 0 0 25 2
En diputados, fueron elegidos cuatro parlamentarios indgenas:
tres hombres y una mujer, dos quechuas y dos aymaras. La primera mujer
indgena urbana elegida como diputada fue Remedios Loza Alvarado (A), por
La Paz (CONDEPA), quien vesta su vestimenta tradicional y se identifcaba
39
Vctor Hugo Crdenas
como indgena aymara, a veces como mestiza. Por su perfl meditico de
comunicadora en radio y televisin, fue un hecho simblico importante. Junto
a Loza Alvarado (A), fueron electas nueve diputadas no indgenas. Este es un
avance signifcativo para la lucha de las mujeres.
Cuadro 15
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 13 --
La Paz -- -- 1 A -- 24 4
Cochabamba 1 Q -- -- -- 18 --
Oruro 1 A -- -- -- 10 --
Potos 1 Q -- -- -- 19 --
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz -- -- -- -- 14 3
Beni -- -- -- -- 8 1
Pando -- -- -- -- 6 1
TOTALES 2Q-1A 1A 120 10
Nmero % %
Congreso 157 100 4 2,54
Senadores 27 100 0
Diputados 130 100 4 3,07
El 9 de julio de 1992, las fuerzas polticas del gobierno y de la oposicin
suscribieron un acuerdo poltico para modernizar el Estado, fortalecer la
democracia, la eleccin de magistrados a la Corte Suprema con dos tercios del
congreso, la reforma constitucional, la conformacin de una Corte Electoral
imparcial y la elaboracin de una ley de partidos.
En lo electoral, despus de una protesta generalizada contra la Corte
Nacional Electoral, llamada la Banda de los Cuatro, un acuerdo poltico
permiti designar cinco vocales electorales idneos e imparciales.
40
En estas elecciones se presentaron 14 candidaturas, entre ellas cuatro
binomios con presencia indgena: el MNR-MRTKL, con Gonzalo Snchez de
Lozada y Vctor Hugo Crdenas (A); la IU, con Ramiro Velasco y Jenaro Flores
Santos (A); el MKN, con Fernando Untoja Choque (A) y Toms Ticuazu (S), y
el Eje, con Flix Crdenas Aguilar (A) y Ramiro Barrenechea.
Votaron 1.730.103 ciudadanos y los favorecidos fueron el MNR-MRTKL
(35,7%), el Acuerdo Patritico (AP) (21,3%), CONDEPA (14,4%) y la UCS
(13,08%). El MKN obtuvo apenas un 0,8%, la IU 1,0% y el Eje 1,1%. Conviene
anotar que el MNR no esperaba ganar la eleccin en La Paz, pero s lo logr
aliado al MRTKL, lo mismo en varios lugares de votacin indgena.
La presencia femenina fue de una sola senadora por Pando. En cambio,
en la cmara de diputados fueron electos siete diputados indgenas, seis
hombres y una mujer, Remedios Loza Alvarado (A). Por ejemplo, el MBL
present a Pastor Velsquez Chaure (Q), de Chuquisaca, y Francisco Checo
Condori (Q), de Potos; el MRTKL, a tres indgenas: Nicmedes Sejas Terrazas
(Q) y Vctor Choque Loza (A), ambos por La Paz, y la novedad del primer
parlamentario guaran por Santa Cruz, Silvio Aramayo Cruz (G).
Cuadro 16
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz -- -- -- -- 3 --
Cochabamba -- -- -- -- 3 --
Oruro -- -- -- -- 3 --
Potos -- -- -- -- 3 --
Tarija -- -- -- -- 3 --
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 2 1
TOTALES 0 0 26 1
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Corte Nacional Electoral (CNE). Archivo documental.
La Paz, 1993.
41
Vctor Hugo Crdenas
Cuadro 17
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca 1Q -- -- -- 12 1
La Paz 2A-1Q -- 1A -- 25 3
Cochabamba -- -- -- -- 17 1
Oruro -- -- -- -- 9 1
Potos 1Q -- -- -- 18 1
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz 1G -- -- -- 15 2
Beni -- -- -- -- 8 1
Pando -- -- -- -- 6 1
TOTALES 6 1 118 12
Nmero % %
Congreso 157 100 7 4,45
Senadores 27 100 0
Diputados 130 100 7 5,38
La reforma constitucional de 1994, al reconocer la diversidad tnica de
la sociedad boliviana, y la Ley de Participacin Popular, abrieron una nueva
ruta alejada del tradicional indigenismo del MNR de las dcadas 50, 60, 70 y
80, al iniciar el reconocimiento de los derechos sociales, econmicos y polticos
de los pueblos indgenas. A partir de esa nueva visin, Bolivia se reconocer
pluricultural y multilinge. Uno de los frutos creativos fue el proceso de
descentralizacin en el nivel local, a travs de la Ley de Participacin Popular,
porque ampli el espacio de la gestin pblica al nivel municipal, donde
organizaciones de bases y sus lderes locales coparon la administracin. A la
veintena de municipios urbanos se aadieron ms de 300 municipios urbano-
rurales con recursos fnancieros otorgados por el gobierno central segn la
cantidad de habitantes de cada municipio. Los productores de hoja de coca en
el Chapare fueron uno de los alumnos ms aplicados en la gestin municipal.
42
As, emergieron fuerzas polticas locales, aprendieron a administrar sus
recursos locales y a planifcar su desarrollo. Es cierto que, en algunos casos,
se trat de copiar en el nivel local los defectos de la administracin nacional.
Otro efecto fue la aparicin de actos de corrupcin en el manejo fnanciero.
En 1997, mediante la ley de cuotas, se oblig la participacin de las
mujeres en los procesos electorales y en la vida partidista en, por lo menos, un
tercio de los cargos.
Otro efecto positivo de los nuevos tiempos fue la creacin de la
representacin uninominal a la cmara de diputados. Por tanto, deba elegirse
a 68 diputados uninominales y 62 plurinominales. Se ampli el mandato
presidencial a cinco aos.
En estas elecciones votaron 2.321.117 ciudadanos. Se presentaron diez
candidaturas. Por la muerte de su lder, CONDEPA postul a Remedios Loza
(A) y Gonzalo Ruiz Paz. El MBL postul a Miguel Urioste y Marcial Fabricano
(M); el Eje, a Ramiro Barrenechea y Juan de la Cruz Villca (A) y la IU, a Alejo
Vliz (Q) y Marcos Domic. El partido de Evo Morales no pudo obtener su
sigla (ASP) y se cobij como candidato a diputado en la IU.
Los resultados favorecieron a la coalicin de ADN-NFR-PDC, con el
22,3%; MNR, con el 18,2%; CONDEPA, con el 17,2%; MIR, con el 16,8% y UCS,
con el 16,1%. La IU obtuvo 3,7%, el MBL 3,1% y el Eje 0,8%.
Cuadro 18
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz -- -- -- -- 3 --
Cochabamba -- -- -- -- 2 1
Oruro 1A -- -- -- 3 --
Potos -- -- -- -- 3 --
Tarija -- -- -- -- 3 --
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 3 --
TOTALES 1 0 26 1
43
Vctor Hugo Crdenas
Una grata sorpresa fue la eleccin del primer senador de origen indgena
por Oruro, el aymara Flix Alanoca Gonzlez (CONDEPA-MP). La nica
senadora fue Erika Brockmann, por Cochabamba.
En diputados, la presencia indgena aument por las listas de
CONDEPA y la IU, con seis y cuatro candidatos indgenas, respectivamente.
Los parlamentarios indgenas aumentaron a 11 parlamentarios: tres quechuas
y ocho aymaras. A las 12 diputadas de la eleccin anterior, se aadi una
mujer ms, pero todava Remedios Loza (A) era la nica mujer indgena en el
Parlamento.
Cuadro 19
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 11 --
La Paz 5A -- 1A -- 27 4
Cochabamba 1A-2Q -- -- -- 16 2
Oruro 1A -- -- -- 9 1
Potos 1Q -- -- -- 13 2
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz -- -- -- -- 19 3
Beni -- -- -- -- 8 --
Pando -- -- -- -- 5 --
TOTALES 10 1 117 13
Nmero % %
Congreso 157 100 12 7,64
Senadores 27 100 1 3,70
Diputados 130 100 11 8,46
Evo Morales (A) fue uno de los tres diputados uninominales de la IU
por el Chapare de Cochabamba.
44
Las elecciones de 2002 llegaron en un momento de intenso debate sobre
la conveniencia o no de la exportacin del gas por Chile o su industrializacin
interna. Cada da creca una polarizacin social y poltica en torno a este
asunto.
En lo poltico, se notaban signos evidentes de agotamiento del ciclo de
los tradicionales partidos polticos y su democracia pactada porque ya no
representaban los intereses de los sectores sociales populares. No supieron
responder adecuadamente a las demandas de asamblea constituyente,
nacionalizacin de hidrocarburos e industrializacin de los recursos naturales.
Poco a poco, en este ambiente tenso, de forma hbil, la fgura de Evo Morales
empezaba a subirse a la cresta de los movimientos sociales y desplazaba, por
ejemplo, a Felipe Quispe, lder aymara de los principales bloqueos de caminos
y portador de un discurso tnico aunque inviable
10
. El MAS
11
, fundado en
1999, no fue actor de primera lnea en esas movilizaciones sociales, pero tuvo
la habilidad de articular las distintas movilizaciones, construir un discurso
antiestatal y nacionalista atractivo no slo para el electorado rural sino urbano
y empezar a utilizar algunos elementos tnicos del discurso predominante.
En 1999, se aprob la Ley de Partidos Polticos y un nuevo cdigo
electoral orientado a dar mayor transparencia al trabajo de los partidos y
regular su funcionamiento interno.
En estas elecciones votaron 2.994.065 ciudadanos. Se presentaron 11
candidaturas. Haba presencia indgena en tres binomios: CONDEPA-MP,
con Nicols Felipe Valdivia y Esperanza Huanca Poma (A); el MAS, con Juan
Evo Morales Ayma (A) y Antonio Peredo Leigue, y el MIP (fundado el 2000)
con Felipe Quispe Huanca (A) y Esther Balboa Bustamante (A), residente en
Cochabamba.
10 Felipe Quispe, como lder del MIP, postulaba la destruccin de la repblica de Bolivia y la
reconstruccin del Tawantinsuyu, el antiguo Estado inca.
11 El MAS fue el producto de factores como el viejo anhelo del movimiento indgena campesino, desde
1978, de crear su propio instrumento poltico, el apogeo de la campaa contra el V Centenario,
las movilizaciones posteriores al 2000, la fortaleza organizativa de los productores de coca, la
expulsin del parlamento de Evo Morales, el uso de elementos de la ideologa indianista y katarista
en matriz nacionalista, la coalicin de grupos de la izquierda tradicional y, fnalmente, el apoyo
internacional del socialismo bolivariano del siglo XXI. La sigla perteneca a una fraccin de la
Falange Socialista Boliviana, partido conservador y autoritario.
45
Vctor Hugo Crdenas
Los resultados favorecieron al MNR, con el 22,5%, a Nueva Fuerza
Republicana (NFR) y el MAS, ambos con el 20,9%, y al MIRNM-FRI, con el
16,3%. El MIP obtuvo 6,1% (con derecho a seis diputados) y CONDEPA-MP
slo el 0,4%.
En senadores, la presencia indgena aument y tuvimos a dos indgenas:
Esteban Silvestre (A), por La Paz, y Flix Vsquez Mamani (Q), por Potos,
ambos postulados por el MAS. La presencia de mujeres no indgenas se
increment a cuatro, aunque an no fueron elegidas senadoras indgenas.
Cuadro 20
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz 1A -- -- -- 2 1
Cochabamba -- -- -- -- 3 --
Oruro -- -- -- -- 1 2
Potos 1Q -- -- -- 3 --
Tarija -- -- -- -- 2 1
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 3 --
TOTALES 2 0 23 4
Hay grandes novedades en la cmara de diputados. Los 21 diputados
indgenas (16,15% del total de diputados) casi duplican la presencia indgena
de los 12 de la eleccin anterior. La solitaria diputada indgena de 1997
aument a dos: Isabel Ortega Ventura (A), de Oruro, y Elsa Mara Guevara
Aguirre (Q), de Chuquisaca.
46
Cuadro 21
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca 1Q -- 1Q -- 10 1
La Paz 7A -- -- -- 25 6
Cochabamba 2A-1Q -- -- -- 15 3
Oruro 3A -- 1A -- 7 3
Potos 4Q -- -- -- 13 2
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz 1Chiq -- -- -- 15 7
Beni -- -- -- -- 9 --
Pando -- -- -- -- 4 1
TOTALES 19 2 106 24
Nmero % %
Congreso 157 100 23 14,64
Senadores 27 100 2 7,40
Diputados 130 100 21 16,15
Por primera vez, es elegido un diputado chiquitano Jos Bailaba
Parapaino (MAS), de Santa Cruz, y as reasume la presencia de indgenas de
tierras bajas. En resumen, los senadores y diputados indgenas (23) sumaron
el 14,64% del total de 157 parlamentarios. Como se ve, estas elecciones fueron
importantes para aumentar, de modo signifcativo, la presencia indgena.
A comienzo de la dcada del 2000, las tensiones sociales y polticas se
incrementaron. El mes de febrero de 2002, se enfrentaron policas y militares
en la cntrica Plaza Murillo despus del rechazo policial a la intencin del
gobierno de aplicar un impuesto a los ingresos personales. El gobierno tambin
tuvo que retroceder en la designacin de un Defensor del Pueblo cuestionado
47
Vctor Hugo Crdenas
y denegado por la opinin pblica. Luego de rechazar la realizacin de un
referendo sobre el gas y la asamblea constituyente, el gobierno lo acept
tardamente, aunque ya no fue sufciente para calmar los nimos caldeados.
A fnes del 2003, el Presidente Gonzalo Snchez de Lozada se vio
obligado a renunciar y alejarse del pas debido a la revuelta popular opuesta
a la exportacin de gas, la cantidad de muertos por los enfrentamientos
con policas y militares, la defeccin del Vicepresidente de la Repblica y la
prdida de apoyo militar.
Las elecciones de 2005 arriban en un periodo de alta tensin social y
poltica. La crisis social fue acompaada de una seria crisis del sistema de
partidos. El gobierno, a fn de frenar la tensin, condujo una reforma parcial
de la Constitucin Poltica del Estado e introdujo las fguras del referendo,
iniciativa legislativa ciudadana, asamblea constituyente y candidatos
postulados por partidos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas. En lo
electoral, se reformul la reasignacin de escaos parlamentarios con base en
la poblacin y equidad. Por primera vez, se promovi la eleccin directa de
prefectos junto con la eleccin presidencial.
Los votantes fueron 3.102.416 y se presentaron ocho candidaturas. La
presencia indgena fue notoria en dos organizaciones: en el MAS, con Juan
Evo Morales (A) y lvaro Garca, y en el MIP, con Felipe Quispe Huanca (A)
y Camila Choquetijlla (A).
Los votos favorecieron al MAS (53,7%)
12
, la votacin ms alta en la
historia electoral del pas, a Poder Democrtico Social (PODEMOS) (28,6%), a
la Unidad Nacional (UN) (7,8%), al MNR (6,5%) y al MIP (2,2%).
En senadores, ingres Lino Villca, aymara de los yungas de La Paz
(MAS) y representante de los productores de coca legal. Slo ingres una
senadora no indgena por Potos.
12 Cuando montamos la geografa electoral de Evo Morales en los tres ltimos procesos electorales
(2005, 2008, 2009) sobre la geografa tnica del Censo 2001, el resultado revela correlaciones
positivas (Loayza, 2010: 130).
48
Cuadro 22
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 --
La Paz 1A -- -- -- 3 --
Cochabamba -- -- -- -- 3 --
Oruro -- -- -- -- 3 --
Potos -- -- -- -- 2 1
Tarija -- -- -- -- 3 --
Santa Cruz -- -- -- -- 3 --
Beni -- -- -- -- 3 --
Pando -- -- -- -- 3 --
TOTALES 1 -- 26 1
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Documento de Informacin Pblica No 4, enero de 2006.
En la cmara de diputados, siguieron las sorpresas. Se increment
la presencia indgena a 23 (17,69% del total de 130 diputados): 19 hombres
(12 A y siete Q) y cuatro mujeres (dos A y dos Q). Una de las diputadas fue
Nemesia Achacollo (Q) que, tiempo despus, sera ministra del gabinete de
Evo Morales.
Cuadro 23
Diputados
130
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca 1Q -- 1Q -- 8 3
La Paz 9A -- 1A -- 26 3
Cochabamba 1Q -- -- -- 16 3
Oruro 3A -- 1A -- 8 1
Potos 5Q -- -- -- 12 2
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz -- -- 1Q - 21 4
Beni -- -- -- -- 5 4
Pando -- -- -- -- 4 1
TOTALES 19 4 108 22
49
Vctor Hugo Crdenas
Nmero % %
Congreso 157 100 24 15,28
Senadores 27 100 1 3,70
Diputados 130 100 23 17,69
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Documento de Informacin Pblica No.4, enero de 2006.
Entre el 2005 y 2009, se haba cumplido la primera gestin de Evo
Morales. El 2009 comenz con la aprobacin mediante referndum del texto
de la nueva Constitucin Poltica del Estado, con el 61,4% de votos vlidos y su
posterior promulgacin. Se aprob la posibilidad de una reeleccin inmediata
del Presidente de la Repblica y la segunda vuelta con voto popular entre los
dos candidatos ms votados.
En el nivel electoral, fueron creadas siete circunscripciones especiales
indgena originario campesinas. Se convoc a elegir a 36 senadores, 70
diputados uninominales, 53 plurinominales y siete especiales con el voto de
nacionales y residentes en el exterior. Se elabor un padrn biomtrico y en
cada departamento deba elegirse a cuatro senadores.
Emitieron su voto 4.859.440 ciudadanos y se presentaron ocho
candidaturas. Hubo tres binomios con presencia indgena: el MAS-IPSP,
con Juan Evo Morales (A) y lvaro Garca Linera; PULSO, con Alejo Vliz
Lazo (Q) y Pablo Valdez Molina, y GENTE, con Romn Loayza (Q) y Porfrio
Quispe (A).
Los resultados privilegiaron al MAS-IPSP, con el 64,2%; PPB-CN, con
el 26,5% y, por su parte, GENTE y PULSO obtuvieron cada uno el 0,3%.
La votacin del MAS fue un mandato claro al gobierno para desarrollar la
aplicacin de la nueva Constitucin y sus propuestas.
Esta eleccin signifc un avance destacado para la presencia de
candidatos indgenas. La presencia indgena en senadores subi a seis (16,66%
de un total de 27 senadores): mitad hombres y mitad mujeres y tambin mitad
aymaras y mitad quechuas.
50
Cuadro 24
Senadores
27
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 3 1
La Paz 1A -- 1A -- 2 2
Cochabamba -- -- -- -- 3 1
Oruro 1A -- -- -- 2 2
Potos 1Q -- 2Q -- 2 2
Tarija -- -- -- -- 2 2
Santa Cruz -- -- -- -- 2 2
Beni -- -- -- -- 2 2
Pando -- -- -- -- 2 2
TOTALES 3 3 20 16
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Acta de cmputo nacional/Elecciones generales y
referendos 2009. La Paz, 22.12.2009.
Otra vez, la cmara de diputados refej una creciente presencia
indgena. Fueron electos 32 parlamentarios (24,61% del total de 130 diputados),
27 hombres y cinco mujeres. Los aymaras sumaron 15, entre ellos dos mujeres;
los quechuas sumaron 13, entre ellos tres mujeres.
Cuadro 25
Diputados
130*
hombres
Total
mujeres
No % No %
Chuquisaca -- -- -- -- 8 3
La Paz 10A -- 1A -- 21 8
Cochabamba 2Q -- -- -- 15 4
Oruro 3A -- 1A -- 7 2
Potos 7Q -- 2Q -- 11 3
Tarija -- -- -- -- 8 1
Santa Cruz 1G-1Gyo-
1Q
-- 1Q -- 18 7
Beni 1M -- -- -- 8 1
Pando 1T -- -- 5 --
TOTALES 27 5 101 29
* Incluye 7 de circunscripciones especiales
51
Vctor Hugo Crdenas
Nmero % %
Congreso 166 100 38 22,89
Senadores 36 100 6 16,66
Diputados 130 100 32 24,61
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Acta de cmputo nacional/Elecciones generales y
referendos 2009. La Paz, 22.12.2009.
A diferencia de las elecciones anteriores, las listas del MAS permitieron
aumentar la presencia de parlamentarios de tierras bajas: Bienvenido Zacu
(Gy), Wilson Changaray (G), Pedro Nuny (M) y Juan Chamaro Nay (T).
En el congreso de 2009 se dio la mayor presencia indgena en todas
las elecciones presidenciales y parlamentarias, llegando a 38 parlamentarios
(22,89% de un total de 166 miembros). De ellos, 30 hombres y ocho mujeres.
III. Situacin actual de la participacin poltica indgena
A. La participacin indgena en esferas gubernamentales del MAS
El MAS, como organizacin poltica, tiene aspectos peculiares que
condicionan su orientacin ideolgica y su prctica poltica. En trminos
generales, es correcto afrmar que el MAS no es un partido poltico, pero
tampoco se reduce a una confederacin de organizaciones sociales, entre ellas,
las indgenas. Por una parte, predomina un rechazo a cualquier intento de
construir un partido poltico y, por otra, varios dirigentes de organizaciones
sociales ven al MAS como su brazo poltico
13
. Por tanto, el MAS es una
organizacin poltica intermedia entre un movimiento social y un partido
poltico, es decir, se apoya en aqul para captar demandas sociales e intenta
articular un espacio comn de lo pblico. Cuando le conviene, se mueve como
partido y cuando no, como representante social. Este modelo de organizacin
poltica est unido por el liderazgo de Evo Morales, antes que por una visin
ideolgica o un programa de gobierno. Esta particularidad es su mayor virtud,
pero tambin su mayor defecto porque carece de prcticas de democracia
13 La concepcin de construir una organizacin poltica como una emanacin de las organizaciones
sociales no es nueva. A fnes de la dcada del 70, en 1978, la CNTCB-TK, presidida por Jenaro
Flores, en su congreso, aprob la conformacin de una comisin poltica para encarar las relaciones
de dicha organizacin con los distintos partidos polticos que se aprestaban a participar en las
elecciones de 1979. Esa comisin poltica fue encargada de la construccin de un instrumento
poltico propio y, tambin, de establecer contactos y relaciones con partidos frente a la proximidad
de las elecciones generales. Esta comisin era el brazo poltico de la CNTCBTK y CORACA, su
brazo econmico.
52
interna. En las campaas electorales, funcion bien, pero no en la gestin
pblica, donde se aduearon del MAS personas que no fueron fundadores
del Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (IPSP), del MAS ni
contribuyeron a la construccin de su propuesta poltica.
El nacimiento del MAS no fue parte de la historia de acumulacin
social, tnica y poltica de los movimientos indgenas de tierras altas o de
las tierras bajas. En las tierras altas, los movimientos fundacionales fueron
las corrientes indianistas y kataristas; en las tierras bajas, las organizaciones
que conformaron aos despus la Confederacin de Pueblos Indgenas del
Oriente Boliviano (CIDOB). El MAS, hasta fnes de los 90, no tuvo relacin
con ninguna de ellas. Este origen contribuye a explicar su escasa comprensin
de la temtica indgena. El MAS fue percibido ms bien como una propuesta
mestiza a diferencia del MIP, de rostro y orientacin indgena. Esa es la razn
para que, en estos seis aos, la relacin del gobierno del MAS con los indgenas
haya transcurrido entre dinmicas de autonoma, cooperacin, cooptacin,
sumisin y, en el caso del TIPNIS, eliminacin poltica del liderazgo indgena
crtico
14
.
Las organizaciones indgenas tuvieron divergencias con las autoridades
del gobierno en varios temas, como, por ejemplo, el nmero de circunscripciones
especiales indgenas, la aprobacin de planes de exploracin de hidrocarburos
y el gasolinazo inconsulto
15
.
Las dos gestiones del gobierno del MAS tienen diferencias marcadas.
El discurso de la primera gestin destacaba lo indgena; no as en la segunda
gestin. Los indgenas asistan a marchas, vigilias y cercos convocados por el
gobierno; en la segunda gestin, ya no. El sentido de la primera gestin era
el trnsito por el capitalismo andino amaznico hacia el socialismo. A medio
camino, se puso nfasis en el socialismo comunitario y el Vivir Bien y en tramo
fnal, el nfasis viene de una concepcin del nacionalismo desarrollista.
Antes eran los pueblos indgenas los sujetos del cambio, pero en
la segunda gestin son clases medias, la Unin Juvenil Cruceista (UJC) y
empresarios, vistos ayer como enemigos. Antes, los temas eran: nacionalizacin,
descolonizacin, agenda de octubre, respeto a la Madre Tierra, Vivir Bien, etc.;
en la segunda gestin son: desarrollo, modernizacin (satlite Tupaj Katari),
14 Nunca ningn gobierno, incluso los militares dictadores, se haban ensaado tanto contra un
liderazgo indgena como el gobierno de Evo Morales que los acus de traidores, agentes de la
Embajada de Estados Unidos, pagados por ONG y por empresas madereras.
15 Es interesante anotar que el gasolinazo no fue consultado con ninguna organizacin indgena,
tampoco su abrogacin, excepto con los cocaleros y cooperativistas mineros.
53
Vctor Hugo Crdenas
carretera para comunicacin Atlntico-Pacfco, cmo eludir la consulta
indgena, etc.
La presencia indgena fue reducida en los gabinetes de Evo Morales.
En el primer gabinete de 16 ministros (12 hombres y cuatro mujeres), slo
estaban tres indgenas
16
. Otros ministros estaban ligados a las juntas vecinales,
cooperativas mineras, fabriles, mujeres campesinas, cocaleros, profesionales
y otros.
En el gabinete de 20 ministros de su segunda gestin (luego se aadi
el Ministerio de Comunicaciones), haba paridad de gnero, pero slo cuatro
ministros de origen indgena
17
(de un total de 21), a pesar de la disposicin
constitucional
18
. En una reciente recomposicin, slo quedaron tres ministros
19
,
es decir, el 14%.
Asimismo, las organizaciones indgenas fueron postergadas en la
designacin de otros cargos del Poder Ejecutivo. Los sectores de mayor
infuencia fueron los cocaleros, la CSUTCB, las mujeres campesinas, los
colonizadores y los partidos de izquierda agrupados dentro del MAS. En
cambio, las principales organizaciones indgenas insistieron en tener presencia
en el Poder Ejecutivo, incluso en el gabinete, pero fueron desairados. Esa
frustracin y las polticas no favorables a los pueblos indgenas motivaron
las tempranas protestas y crticas del CIDOB, Asamblea del Pueblo Guaran
(APG) y el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)
al gobierno
20
.
Sin embargo, a pesar de esas exclusiones a los indgenas el nmero
de personas campesinas y de sectores excluidos del pas ha aumentado en
comparacin con administraciones anteriores. Este es uno de los mayores
xitos de estos seis aos de gobierno: un mayor impulso a la democratizacin
social, iniciada en el periodo democrtico por el proceso de la Ley de
Participacin Popular. Hombres y mujeres del campo, minas, comerciantes e
indgenas ingresaron a ser parte de una nueva lite en la gestin de gobierno
de los niveles nacional, departamental y local.
16 David Choquehuanca (A), Casimira Rodrguez y Flix Patzi (A).
17 David Choquehuanca, Nilda Copa, Nemesia Achacollo y Antonia Rodrguez.
18 El artculo 172, numeral 22, de la Constitucin dispone la designacin de ministros respetando el
carcter plurinacional y la equidad de gnero en la composicin del gabinete ministerial.
19 La ministra Rodrguez fue sustituida por Teresa Morales.
20 La Razn, 5.2.10.
54
El Pacto de Unidad (PU) ha sido el espacio de mayor participacin
de las organizaciones indgenas representadas, sobre todo, por la CIDOB,
CONAMAQ y algunos miembros de la CSUTCB. Por ejemplo, all se
plasmaron algunas de sus propuestas que despus ingresaron al texto de la
nueva Constitucin en la Asamblea Constituyente.
El PU agrup a la CSUTCB, CONAMAQ, Confederacin Sindical de
Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB), Confederacin Nacional
de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa
(CNMCIOBBS), MST (Movimiento Sin Tierra), CIDOB, APG, Central de
Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC) y la organizacin del pueblo mojeo.
Antes, en 2002, ya haban realizado una marcha en demanda de la asamblea
constituyente.
Dos observaciones importantes. Los cocaleros y el MAS no estuvieron
en el nacimiento del PU ni fueron miembros. Por el contrario, la relacin de los
miembros del PU y el MAS fue de mutua necesidad, pero tambin de recelo
y desconfanza. El MAS, sin tener una visin de pas, sociedad y Estado, tuvo
la habilidad de adoptar la plataforma del PU y asumir como propias las ideas
para el nuevo texto constitucional.
Una vez concluida la elaboracin del texto constitucional, el PU entr a
la inactividad y empezaron a aparecer roces y confictos entre sus miembros.
Desde fnes del 2010, debido al gasolinazo, CIDOB y CONAMAQ empezaron
a alejarse hasta la ruptura despus de la represin violenta a la marcha del
TIPNIS, a fnes de 2011.
Desde 2007, el gobierno impuls la creacin del Confederacin Nacional
para el Cambio (CONALCAM), presidida por el Presidente de la Repblica,
e integrada por el Presidente de la cmara de diputados, el jefe de bancada
del MAS, una senadora del MAS, miembros de los jubilados, trabajadoras del
hogar, la CNMCIOBBS, CIDOB, MST, CONAMAQ, la Confederacin Nacional
de Maestros Rurales de Bolivia (CONMERB), la Presidente y el Vicepresidente
de la Asamblea Constituyente.
El CONALCAM tuvo como objetivos explcitos el apoyo al gobierno
en su pugna contra la llamada oposicin regional del oriente del pas, la
optimizacin de la movilizacin electoral y, de forma implcita, la cooptacin
de organizaciones sociales. Para tal fn, se movilizaron en apoyo del referendo
constitucional (fnes del 2008 y comienzos de 2009), en sucesivos cercos al
Congreso para presionar la aprobacin de algunas leyes, ataques contra la
oposicin y coordinar las listas de candidatos. En abril de 2010, con motivo de
55
Vctor Hugo Crdenas
las elecciones municipales, estallaron las protestas por las listas inconsultas
de candidatos, lo cual afect el porvenir del CONALCAM y la imagen del
gobierno
21
.
En los hechos, los pueblos indgenas, a pesar de ser utilizados por el
gobierno como una masa electoral, instrumentos de choque y smbolos de
legitimacin tnica y social, no fueron consultados en la consideracin de varias
leyes. El 2010, se fractur el PU y ya no se oy hablar del CONALCAM. Dos
organizaciones, CIDOB y CONAMAQ, anunciaron su separacin defnitiva
del PU y el retiro de su apoyo al gobierno del MAS. En los das de la marcha
del TIPNIS, sus dirigentes reclamaron revisar algunas leyes, como la Ley de
Deslinde Jurisdiccional, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, la
Ley Electoral, de Rgimen Electoral y la Ley Madre Tierra.
B. El repertorio de las acciones colectivas
Las organizaciones indgenas, durante este periodo, desarrollaron
varias acciones colectivas para expresar sus puntos de vista, su disidencia de
algunas determinaciones del gobierno o, incluso, su rechazo.
Los cabildos fueron los mecanismos de adopcin de decisiones previa
discusin de los asuntos. Esta es una prctica desde niveles locales, intermedios
y nacionales, donde los ampliados o congresos de las organizaciones
sindicales y los jacha tantachawi
22
del CONAMAQ se convierten en espacios
deliberativos.
Desde el histrico bloqueo de caminos de 1979, conducido por Jenaro
Flores Santos, lder de la CSUTCB, contra la elevacin de los precios de
artculos de primera necesidad, este mtodo fue generalizado durante varias
ocasiones. Es llamativo que la COB realiz un paro de 24 horas para solicitar
a la CSUTCB la suspensin del bloqueo de caminos. Incluso, la oposicin
regional lo utiliz contra el gobierno de Evo Morales, quien se empe en
controlarlo a travs de los dos tercios que obtuvo en 2009
23
.
21 La representante de la CPESC, Eneida Charupa, denunci que el presidente Evo Morales no respet
las listas de candidatos de cinco pueblos del oriente, que se perflaban para los comicios regionales
de abril. Seal que al momento de presentar las nminas en la Corte Departamental de Santa
Cruz aparecieron otras tres, por lo que los candidatos de los pueblos: guarayos, guarans, chiquitos
y yuracar mojeos, se quedaron fuera (ERBOL digital, 6.02.10).
22 Reunin magna, en aymara.
23 Nosotros antes bloquebamos caminos, ahora ellos nos bloquean, no podemos permitirlo. Por eso,
es importante los dos tercios (Palabras de Evo Morales, La Razn, 25.10.10).
56
La marcha fue otro mtodo muy utilizado en el repertorio histrico de
los pueblos indgenas. Ocho marchas indgenas impulsaron el reconocimiento
de sus derechos sociales, polticos y territoriales. Desde 1990, con la primera
e histrica marcha por el Territorio y Dignidad, que logr poner en la agenda
pblica el tema territorial, hasta la ltima del TIPNIS, la octava, en defensa de
los derechos territoriales de los pueblos yuracar, chimane y mojeo, la marcha
fue el instrumento del sacrifcio y de la lucha indgena. Sus participantes
fueron adultos, nios y ancianos.
Los cercos fueron una innovacin de las recientes movilizaciones
comandadas por la CONALCAM. Una media docena de cercos que impedan
la salida de los parlamentarios fuera del Palacio Legislativo, les obligaron
a aprobar algunas medidas que merecan observaciones de la oposicin
parlamentaria. Por ejemplo, con presiones de cercos, fueron aprobadas algunas
leyes: la Ley de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria, el convenio
entre Bolivia y Venezuela, la reduccin de fondos del IDH a las regiones y la
ampliacin del plazo de sesiones de la Asamblea Constituyente.
Las vigilias tambin fueron utilizadas por algunas organizaciones
indgenas. La CIDOB, la CSUTCB y la CNMCIOBBS, se declararon en
vigilia para hacer respetar los contenidos del nuevo texto constitucional,
aunque despus el MAS lo negoci con partidos conservadores de oposicin.
Recientemente, algunos pueblos indgenas se declararon en vigilia frente al
viaje de policas a Yucumo para evitar, segn la justifcacin del gobierno, el
enfrentamiento entre indgenas y colonizadores.
Finalmente, los ataques al adversario poltico fueron otros mecanismos
utilizados por el poder y algunos indgenas ofcialistas para acallar o
amedrentar a las voces discrepantes con el discurso ofcial
24
.
IV. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas
Al igual que la mayora de Estados y gobiernos de la regin, Bolivia no
haba priorizado en sus polticas pblicas la atencin a los pueblos indgenas.
Anclado en el indigenismo
25
, hubo un largo periodo de polticas y acciones
de asimilacin e integracin de los indgenas a la sociedad nacional. En 1994,
empezaron las reformas constitucionales relevantes para los asuntos indgenas.
24 Las vctimas de estos ataques de grupos ofcialistas, entre los cuales participaron algunos indgenas,
fueron la familia de Vctor Hugo Crdenas (A), Marcial Fabricano (M), Marleny Paredes y otros. Al
parecer, algunos indgenas participaron en el ataque a la Prefectura de Cochabamba (11.01.07) y en
los bandos en pugna en la tragedia de El Porvenir, en Pando (11.09.08).
25 Ptzcuaro, Mxico, 1940.
57
Vctor Hugo Crdenas
A partir de entonces, de forma paulatina, los derechos de los pueblos indgenas
fueron reconocidos en la norma y, en algunos casos, en la prctica.
Existen tres momentos en este proceso de construccin y aplicacin
de polticas pblicas: inicial (1990-1997), donde se sentaron las bases
fundamentales; intermedio (1998-2005), con espordicos avances, y actual
(2006-2011), con una evidente ampliacin de derechos en el texto constitucional,
aunque pendientes de aplicacin. En esta ltima etapa, el programa de
gobierno recoge las demandas sociales, pero no las traduce en decisiones sino,
fundamentalmente, en procedimientos para tomar decisiones.
La dcada de los 90s encontr al pas con una cierta tranquilidad social
y poltica despus de diez aos de agitacin, conficto y seria crisis econmica,
social y poltica. La Marcha Indgena por el Territorio y la Dignidad (1990)
mostr la emergencia de los indgenas de tierras bajas y una agenda de
cambio orientada a la construccin de una Bolivia inclusiva. En 1994, el Estado
empez el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas debido a
la recuperacin de las libertades democrticas, a las reformas institucionales
del Estado y la emergencia de movimientos indgenas con propuestas, como
la CSUTCB (con su Ley Agraria Fundamental) y la CIDOB (con sus propuestas
de territorio, educacin, salud y gestin territorial), adscritos al proceso
democrtico. Reclamaban un nuevo Estado, nuevas reglas de convivencia
democrtica, nuevas instituciones, espacios de participacin, polticas y
programas fnanciados para indgenas.
En el nivel constitucional, el Estado reconoci los derechos sociales,
econmicos, culturales y polticos de los indgenas, a travs de los artculos
1 y 171, respaldados por el Convenio 169 de la OIT, ratifcado en 1991.
Luego, se hizo el desarrollo legal con leyes como la de Participacin Popular,
del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), de Municipalidades, de
Reforma Educativa y otros. Aos despus, los siguientes gobiernos retomaran
estas disposiciones legales cambindolas de nombre, modifcndolas, pero
no sustituyndolas, a pesar del tradicional rechazo a todo lo que el anterior
gobierno hubiera hecho. As, la Constitucin de 2009 ampla los derechos de los
pueblos indgenas, de las mujeres y disposiciones sobre la temtica ambiental.
Pero, tambin, se incluyen otras disposiciones polmicas en su intencin de
liquidar el Estado republicano y construir el Estado plurinacional.
La incomprensin del tema indgena, de la interculturalidad y de la
ciudadanizacin poltica infuy para que en la reforma constitucional se haya
adoptado el criterio de una ciudadanizacin tnica antes que poltica donde
los ciudadanos indgena originario campesinos tengan ms derechos que
58
otros denominados interculturales (no indgenas ni campesinos, segn
esa visin) o no indgenas o criollos, mestizos. Esta forma de comprender la
diversidad actualiza la vieja incomprensin colonial e indigenista, es decir, una
especie de diversidad colonial que, al destacar las 36 naciones y sobrevalorar
la intraculturalidad frente a la interculturalidad, no busca la construccin de
los elementos comunes de la nacin plural y diversa boliviana, hoy negada
por el llamado Estado plurinacional.
En el nivel internacional, Bolivia ratifc en 1991 el Convenio 169 de la
OIT y promovi la creacin del Fondo de Desarrollo Indgena, nica entidad
internacional con sede en Bolivia. Recientemente, el gobierno actual elev a
rango de ley la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas.
El Estado boliviano empez a crear una nueva institucionalidad con
la creacin de la Secretara Nacional de Asuntos tnicos (1993). Aos ms
tarde, sera un Viceministerio y despus un Ministerio. En el periodo 1993-97,
las relaciones entre el gobierno y la CIDOB fueron fructferas, no as con la
CSUTCB por su carencia de equipo tcnico y una excesiva ideologizacin, y
se dio apoyo a la formacin de la actual CONAMAQ.
A travs de la Ley de Participacin Popular, se reconoci a todas las
organizaciones sociales de base, entre ellas, las indgenas, y para su desarrollo
se entregaron recursos fnancieros a travs de una red ampliada de municipios
(de una veintena crecieron a ms de 300). Otros gobiernos aumentaron recursos
destinados a los sectores populares, entre ellos indgenas, como por ejemplo,
con el 5% del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), destinado a un
fondo de apoyo a proyectos de desarrollo de los indgenas.
En cuanto a los derechos de tierra y territorio, exigidos por la Marcha
de 1990, el gobierno de esa poca frm un decreto sobre el reconocimiento de
los derechos territoriales indgenas. Aunque ilegal y anticonstitucional, dicho
decreto fue respaldado despus por la ratifcacin del Convenio 169 de la OIT,
la Ley del Medio Ambiente, la reforma constitucional de 1994, el reglamento
de reas protegidas, la Ley del SNRA de 1996 y otras leyes.
La Ley del SNRA (No.1715, 1996) reconoci los derechos territoriales de
los pueblos indgenas bajo la fgura de Tierra Comunitaria de Origen (TCO),
las propiedades individuales y colectivas y se autoriz a las mujeres indgenas
y campesinas a ser titulares de propiedad agraria. Las TCO estaban eximidas
de pagar impuestos y eran inembargables, indivisibles y no enajenables.
Garantizaba la propiedad indgena sobre el territorio y sus recursos naturales.
Adems, reconoca la administracin interna, sus derechos polticos basados
59
Vctor Hugo Crdenas
en los usos y costumbres y su derecho a un desarrollo propio. Varios pueblos
indgenas tienen su TCO, como en las zonas araona, chimane, sirion, Isiboro
Scure, yuki, weynayek y otros. El actual gobierno trata de convertir las TCO en
Territorio Indgena Originario Campesino (TIOC), sin fjarse que la prioridad
debera ser avanzar en la construccin de proyectos de desarrollo productivo
basados en los planes de vida que ya tienen estos pueblos indgenas.
En cuanto a los recursos naturales, los no renovables, desde 1994,
pertenecen a la nacin boliviana y los renovables pueden ser de uso y
aprovechamiento sostenible de los pueblos indgenas y comunidades
campesinas. La actual Constitucin mantiene esta visin aunque el discurso
del gobierno dio a entender que todos los recursos naturales seran de
propiedad de los indgenas, lo cual gener altas expectativas y confictos que
no sabe hoy cmo aclarar y controlar. Por su parte, la Ley Forestal (No.1700,
1996) otorga uso exclusivo a los pueblos indgenas de la TCO.
Un tema postergado es la construccin de polticas pblicas sobre el
desarrollo productivo de los pueblos indgenas. A mediados de los 90s, el
Estado avanz en el reconocimiento de las TCO. Los gobiernos posteriores
y el actual no pudieron ni pretendieron articular propuestas que combinen
la visin de los planes de vida de los indgenas con propuestas locales,
regionales y nacionales de desarrollo sostenible. An son servidores del
desarrollo extractivista tradicional y no comprenden las visiones de los
pueblos indgenas.
Desde 1991, Bolivia acept el derecho a la consulta previa e informada,
aunque el actual gobierno tiene serias difcultades en aplicarlo por su
mentalidad desarrollista y extractivista. No haberlo aplicado en el proyecto
carretero que afectara el TIPNIS, gener una cada abrupta de su popularidad
debido a una represin violenta del gobierno indgena a sus hermanos
indgenas. Por su parte, las mximas autoridades de Yacimientos Petrolferos
Fiscales Boliviano (YPFB) eludieron las consultas a diferencia de anteriores
gobiernos que s lo hacan, por ejemplo, en el proyecto de carretera Pailn-
Puerto Surez (con el pueblo chiquitano) y en parte de la carretera biocenica
que afecta el norte de La Paz, Beni y Pando. La Asamblea Legislativa tiene un
proyecto de ley para reglamentar el derecho a la consulta.
En cuanto al derecho a una justicia plural, basado en la Constitucin de
1994, se elabor un proyecto de ley de justicia comunitaria en 1997 que fue
retomado y enriquecido recientemente en la actual Constitucin, pues plantea
la equivalencia entre las dos justicias. Lamentablemente, la Ley de Deslinde
Jurisdiccional, que deba delimitar las jurisdicciones de las justicias ordinaria
60
e indgena, caus una gran frustracin porque, despus de varias reuniones
y consultas, redujo la justicia indgena slo para juzgar el robo de gallinas,
segn el diputado indgena Pedro Nuni
26
. De nada valieron los mltiples
reclamos de la CIDOB y CONAMAQ, principalmente a travs de la bancada
indgena, quienes observaron la mitad de los 17 artculos porque el contenido
subordinara la justicia indgena a la justicia ordinaria y restringira el mbito
de aplicacin de aquella.
Recientemente, en el mes de octubre, el gobierno llev al pas a elegir por
voto popular las mximas autoridades del Consejo de la Judicatura, Tribunal
Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional,
sin tomar en cuenta la formacin, experiencia, idoneidad, imparcialidad e
independencia de los postulantes. Alrededor del 60% de los votantes rechaz
a los candidatos ofcialistas propuestos por el gobierno
27
, entre ellos personas
que se disfrazaron de indgenas para la fotografa de la papeleta electoral. El
gobierno intent legalizar su control sobre las actuales autoridades interinas
designadas por el mismo gobierno.
En cuanto a los derechos sociales, desde 1992, el pas inici una
experiencia de educacin bilinge en ms de cien escuelas aymaras, quechuas,
guaranes y castellanas. Esa experiencia aliment la reforma educativa iniciada
en 1994, que propuso un currculo moderno, metodologas constructivas,
educacin bilinge, bibliotecas escolares en todo el pas, participacin social
y aprendizaje centrado en los estudiantes. Estos planteamientos fueron
retomados actualmente con la Ley Avelino Siani-Elizardo Prez, aunque
en un marco centralista, estatista, centrado en el docente y que privilegia la
intraculturalidad sobre la interculturalidad.
El gobierno -desde 1996- ha entregado cada ao a los ancianos un
bono
28
obtenido de las ganancias de las empresas de hidrocarburos. El actual
gobierno lo denomin Renta Dignidad, lo paga cada mes, pero mantiene el
monto.
26 El diputado indgena y primer secretario de Diputados, Pedro Nuni, consider que prcticamente
nos estn dejando juzgar el robo de gallinas (La Razn, 15.12.10).
27 Los votos nulos superaron el 40%, los blancos estuvieron cerca del 20% y los vlidos no llegaron
al 40%, esta ltima cifra muy alejada del pronstico del presidente Evo Morales, que vaticin un
70% (Los Tiempos, 17.10.11).
28 Este bono es el Bonosol y fue creado en el primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-
1997).
61
Vctor Hugo Crdenas
A partir de 1996, se implement el Seguro Universal Materno Infantil
(SUMI) para ampliar los servicios de salud. Los gobiernos posteriores fueron
perfeccionndolo y cambindole de nombre. Actualmente, se trata de iniciar
actividades de salud intercultural.
V. Conclusiones y desafos
Apuntamos algunas conclusiones y desafos provisionales.
- La defnicin de la identidad tnica es uno de los problemas y
desafos contemporneos ms importantes. Por tanto, es necesario
construir boletas censales cada vez ms precisas y pertinentes para
captar la realidad pluritnica y los sujetos polticos indgenas.
- La participacin indgena ha tenido un proceso largo, sostenido y
progresivo desde 1979 hasta las elecciones de 2009 y, por tanto, no
fue una irrupcin intempestiva reciente. Por ello, es conveniente
ver este proceso como una acumulacin progresiva y creciente, con
difcultades, pero tambin con xitos.
- El incremento de hombres y mujeres indgenas fue fruto de varios
factores, entre ellos, la modernizacin de los sistemas polticos y
electorales del pas para acoger la creciente presin de la demanda
social, poltica y tnica de inclusin. Por tanto, urge continuar
con la reforma de los partidos polticos, las normas electorales, el
mejoramiento de la cultura democrtica y la modernizacin de las
instituciones democrticas.
- La cantidad de parlamentarios indgenas (hombres y mujeres) es de
alrededor del 30% del total de parlamentarios, un porcentaje similar
al porcentaje de mujeres (indgenas y no indgenas).
- La designacin de candidatos indgenas en el nivel nacional fue
realizada por varios mtodos: postulacin individual en alguna lista
partidaria, postulacin por invitacin del partido no indgena, por
acuerdo interpartidario, por decisin de un partido indgena, por
propuesta de una organizacin tnica o por invitacin del candidato
presidencial.
- Los procesos electorales muestran que el radicalismo del
fundamentalismo tnico o ideolgico carece de apoyo electoral.
Por tanto, las organizaciones polticas indgenas han avanzado a la
construccin de proyectos nacionales o ser parte de ellos, abrirse a
otros sectores y asumir una convocatoria nacional.
62
- La presencia de mujeres, en general, y de mujeres indgenas, en
particular, es uno de los desafos pendientes. Por tanto, la conquista
de la equidad de gnero en la representacin poltica es un desafo
actual y urgente.
- La construccin paulatina de polticas pblicas, la inclusin
de la participacin indgena y la conformacin de una nueva
institucionalidad, estn relacionadas de forma estrecha con el avance
difcultoso del proceso democrtico, empujado por la insurgencia
democrtica de los movimientos indgenas de tierras bajas y tierras
altas de Bolivia.
- Las demandas polticas de derechos colectivos junto a los derechos
individuales y las tradiciones democrticas de los pueblos indgenas,
se orientan a enriquecer el contenido de lo democrtico hacia formas
de democracia intercultural, planteadas desde la dcada de los 70s.
- La administracin actual demuestra enormes defciencias y
limitaciones en la construccin de polticas pblicas, programas
y proyectos que lleven al terreno prctico los postulados de la
descolonizacin, la revolucin democrtico cultural o el modelo
del vivir bien.
- La formulacin de polticas pblicas y su gestin requieren de
capacidades intelectuales, sociales y tcnicas en el gobierno
y fortalezas ciudadanas en la sociedad, toma democrtica de
decisiones, construccin participativa de objetivos que orienten
pactos sociales y polticos, diseo de formas y procedimientos de
monitoreo, seguimiento y evaluacin y, fnalmente, identifcacin de
recursos fnancieros.
63
Vctor Hugo Crdenas
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65
Andr Fernando Baniwa
PARTICIPAO POLTICA E
POLTICAS PBLICAS PARA OS POVOS
INDGENAS NO BRASIL
Andr Fernando Baniwa*
Resumo
Este artigo trata sobre a participao indgena nas polticas pblicas
do Brasil, resultado de um estudo encomendado para que se tenha uma
viso prpria indgena a partir dos estudos dos especialistas e dados. Tem
como objetivo de dar uma viso geral sobre os povos indgenas no Brasil nas
ltimas duas dcadas. Compartilho que, a populao indgena tem crescido
e assim tambm o reconhecimento dos seus direitos, o que encoraja cada vez
mais a participao poltica dos povos indgenas. Estes direitos obrigam o
Estado Nacional Brasileiro tentar recuperar a divida histrica, que tanto
demonstrou ignorncia de lhe dar com a complexidade das realidades dos
235 povos de 180 lnguas diferentes. Verifca-se que h muita coisa a ser feita
pelos indgenas. E para melhorar sua participao, o maior conhecimento
das politicas pblicas a garantia de reais mudanas no Estado Brasileiro em
favor da qualidade de vida dos povos indgenas.
I. Antecedentes
Se de fato valesse mesmo o direito originrio dos Povos Indgenas,
o Brasil seria dos Povos Indgenas. Mas na verdade dos povos indgenas.
Quando estes se orgulham de ser brasileiros no Estado constitudo. O Brasil
tem uma extenso territorial de 851.196.500 ha e uma populao de mais de
190 milhes de pessoas que tm base de formao multicultural e, por isso,
necessariamente busca, pelo menos est escrito na constituio, uma vivncia
intercultural neste pas gigante.
No Brasil do povo Brasileiro, os povos indgenas que so anteriores a
este nome do Estado, registrou que aqui j viviam segundo historiadores entre
mais de 1000-1300 etnias, e, uma populao estimada em dois a quatro milhes
* Foi presidente da OIBI de 1992 a 2008, assumiu a coordenao da Coordenadoria das Associaes
Baniwa e Coripaco CABC entre 2002 a 2004, tambm foi Diretor Vice-Presidente da FOIRN entre
2005 a 2008 e atualmente Vice-Prefeito do municpio de So Gabriel da Cachoeira 2009-2012.
66
de pessoas no sculo XVI. Para onde foram estas pessoas e essa diversidade
de povos em menos de cinco sculos?
O chamado contato que se conta na histria deste pas tem explicaes
para os povos indgenas. Quando se faz um contato com o desconhecido,
primeiramente procura-se em entender os desconhecidos. Mas no foi isso que
aconteceu com os povos indgenas. Na verso dos descobridores o primeiro
encontro foi pacfco, entretanto, era apenas uma forma de emboscada pelos
colonizadores para com os povos indgenas, era o incio do plano do Estado
Brasileiro de que at o ano 2000, integrar os ndios, no sentido que, deixariam
de existir ndios na terra Brasileira.
No sculo XX, quatro sculos depois, caiu de 1000-1300 etnias para 210.
Ou seja, sobrou apenas 21% de tudo isso. Em relao populao, caiu de
quatro a seis milhes para 300 mil pessoas no fnal do sculo XXI, mesmo j
tendo crescimento populacional acima da mdia nacional (3,5% indgena e
1,5% mdia nacional). Ou seja, a populao indgena quando estava (100%)
comparando com dados a partir do dito contato quando eram milhes sobrou
apenas 8,5% no Brasil depois de menos de cinco sculos.
Na verso do povo Baniwa, o contato na verdade se tornou descoberta.
O sentido do verbo descobrir, aqui neste caso, nos mostra que antes estava
coberto, escondido. Pois na mitologia, estes sabiam da existncia de um e de outro
(brancos e ndios), mas no sabiam onde viviam, por isso que o que era contato
transformou-se em descoberta. Ao descobrirem-se foi recuperada a memria da
origem da humanidade, e ento, houve declarao de Estado de Guerra, pois
estes povos guerreavam desde o tempo dos seres imortais criadores, conquistadores
dos direitos dos homens, os walimanai. Cabendo somente a briga, guerra pelo
territrio e suas riquezas, pois era a nica maneira que conheciam: para dominar
necessrio acabar com povos nativos, seres humanos.
Os que eram dono da terra, hoje lutam por direito a um pedao de terra
atravs de argumentos antropolgicos, que o nico caminho de linguagem
que o Estado Brasileiro compreende.
Na histria do povo Baniwa o surgimento de toda humanidade foi
num mesmo buraco, ou melhor, foi da vagina da terra que saram todos os
povos, e cada um recebeu os direitos e conhecimentos para viverem na terra.
Os brancos, na histria dos Baniwa tm duas origens: um que nasceram
juntos e, por isso so parceiros; e os que nasceram dos restos dos inimigos. Os
ltimos tem uma caracterstica de dominadores e por isso foram enviados por
apirikoli (criador) para outro lado do mar para que no incomodassem os
67
povos sem pelos. Pois sempre haveria brigas entre estes, e isso que fcou na
memoria destes seres humanos desde a origem da humanidade, e, quando se
descobriram quiseram tomar as terras dos povos indgenas, como vingana.
Estavam chegando de volta.
Durante quatro sculos buscou-se um acordo de paz. No fnal do sculo
XX fnalmente com ampla aliana com os no-indgenas, os povos indgenas
conquistam direito na Constituio Brasileira que faz entrar no sculo XXI
com novas perspectivas, mas muitas lutas permanentes diante das ameaas
constantes aos direitos conquistados na Constituio de 1988.
A. Populao e a imagem dos povos indgenas depois 1988
Uma dcada atrs a populao indgena pelo Censo do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) 2000 tinha crescido 150% desde
1991, alcanando a marca de 734 mil pessoas, que se auto-identifcaram
genericamente como indgenas. Neste mesmo ano houve tambm uma pesquisa
de opinio feito pelo Instituto Socioambiental (ISA), Instituto Brasileiro de
Opinio Pblica e Estat (IBOPE) 2000, quando o Brasil completava 500 anos
de descobrimento, revelando virada histrica, pelo menos alcanou da maioria
da opinio pblica sobre seus direitos conquistados.
Esta pesquisa nacional de opinio dos Brasileiros sobre os ndios feito
pelo ISA e IBOPE aconteceu no periodo de 24 a 28 de Fevereiro de 2000
revelando que a maioria dos Brasileiros reconheciam os direitos dos ndios e
apoiavam as demarcaes de suas terras. A imagem dos ndios revelado pela
maioria dos brasileiros (dois mil entrevistados) que viviam nas cidades, 78%
tinha interesse no futuro dos ndios. 88% revelava que os ndios tm uma boa
imagem porque conservavam a natureza e viviam em harmonia com ela. 81%
achavam que os ndios no so preguiosos e apenas encaravam o trabalho
de forma diferente. 89% afrmavam que os ndios no so ignorantes e apenas
possuiam uma cultura diferente. 89% consideravam que os ndios s so
violentos com aqueles que invadiam suas terras.
A populao indgena no Brasil cinco anos atrs (2005) representava
apenas 0,2% (370 mil) de 150 milhes de populao do Brasil. Ocupavam
12,74% da extenso territorial do Brasil, de 851.196.500ha. Deste total 98,61%
das Terras Indgenas esto na Amazonia Legal Brasileira.
Os dados atualizados do ISA no livro Os povos indgenas no Brasil
publicado no ano 2011, ou seja, depois de uma dcada, a partir (2000), quando
o IBGE fazia seu primeiro censo sobre os povos indgenas no Brasil, houve
68
algum crescimento. Os povos indgenas hoje representam 0,44% da populao
brasileira de 190 milhes de Brasileiros. Segundo o IBGE, houve um aumento
de 83.832 ndios no Brasil em dez anos. Ao todo, divulgado pelo IBGE os povos
indgenas alcanou 817.963 mil ndios vivendo em todo o pas, dos quais 315
mil em reas urbanas.
A extenso das Terras Indgenas no Brasil com algum grau de
reconhecimento ofcial representa hoje 12,98% do territrio do pas e as TIs na
Amaznia Legal brasileira ocupam 21,73% da extenso da regio.
B. Povos existentes
Uma dcada atrs no havia muito consenso entre as instituies
referente aos dados sobre os povos indgenas. Mas tambm a partir da d
para perceber que cada vez mais h articulao e dados parece cada vez mais
de consenso.
Depois de uma decada da nova constituio Brasileira a publicao
do ISA registrava que nos ltimos 25 anos os povos indgenas estavam em
acelerado crescimento populacional. Neste, registrava que havia 216 povos
diferente, cinco anos depois, registrou 225, e agora, no ano de 2011, 235 povos
indgenas no Brasil, cresceu.
Finalmente, cabe registrar que o IBGE incluiu etnia e lngua no censo
de 2010. Quando o entrevistado se autoidentifcava como ndio, no quesito
sobre a cor da pele, o recenseador perguntava sobre etnia e lngua.
C. As lnguas indgenas
Quando falamos em lngua, falamos tambm da cultura e da histria
de um povo. A lngua o meio bsico de organizao da experincia e do
conhecimento humanos. No conjunto, os 235 povos indgenas que vivem no
Brasil, so falantes de cerca de 180 lnguas, dos quais 49 habitam tambm do
outro lado da fronteira, em pases limtrofes.
Por meio da lngua, podemos conhecer todo um universo cultural, ou
seja, o conjunto de respostas que um povo d s experincias por ele vividas
e aos desafos que encontra ao longo do tempo.
H vrias maneiras de se classifcar as lnguas. Os lingistas atuais
consideram como mais apropriada a classifcao do tipo gentico. Eles s
recorrem a outros tipos de classifcao quando no h dados sufcientes para
realizar a classifcao por meio do critrio gentico.
69
Na classifcao gentica, renem-se numa mesma classe as lnguas que
tenham tido origem comum numa outra lngua mais antiga, j extinta.
Desta forma, as lnguas faladas pelos diversos povos da Terra so
agrupadas em famlias lingsticas, e estas famlias so reunidas em troncos
lingsticos, sempre buscando a origem comum numa lngua anterior.
Ainda hoje, muitos ndios falam unicamente sua lngua, desconhecendo
o portugus. Outros tantos falam o portugus como sua segunda lngua.
O lingista brasileiro Aryon DallIgna Rodrigues estabeleceu uma
classifcao das lnguas indgenas faladas no Brasil, sendo esta a mais
utilizada pela comunidade cientfca que se dedica aos estudos pertinentes s
populaes indgenas.
As lnguas so agrupadas em famlias, classifcadas como pertencentes
aos troncos Tupi, Macro-J e Aruak. H Famlias, entretanto, que no puderam
ser identifcadas como relacionadas a nenhum destes troncos. So elas: Karib,
Pano, Maku, Yanoama, Mura, Tukano, Katukina, Txapakura, Nambikwara e
Guaikuru.
Alm disso, outras lnguas no puderam ser classifcadas pelos lingistas
dentro de nenhuma famlia, permanecendo no-classifcadas ou isoladas,
como a lngua falada pelos Tkna, a lngua dos Trumi, a dos Irntxe etc.
Ainda existem as lnguas que se subdividem em diferentes dialetos, como, por
exemplo, os falados pelos Krikat, Ramkokamekr (Canela), Apinay, Krah,
Gavio (do Par), Pkoby e Apaniekr (Canela), que so, todos, dialetos
diferentes da lngua Timbira.
H sociedades indgenas que, por viverem em contato com a sociedade
brasileira h muito tempo, acabaram por perder sua lngua original e por falar
somente o portugus.
De algumas dessas lnguas no mais faladas fcaram registros de
grupos de vocbulos e informaes esparsas, que nem sempre permitem aos
lingistas sufciente conhecimento para classifc-las em alguma famlia. De
algumas outras lnguas, no fcaram nem resqucios.
Estima-se que cerca de 1.300 lnguas indgenas diferentes eram faladas
no Brasil h 500 anos. Hoje so 180, nmero que exclui aquelas faladas pelos
ndios isolados, uma vez que eles no esto em contato com a sociedade
brasileira e suas lnguas ainda no puderam ser estudadas e conhecidas.
70
importante lembrar que o desaparecimento de tantas lnguas representa uma
enorme perda para a humanidade, pois cada uma delas expressa todo um
universo cultural, uma vasta gama de conhecimentos, uma forma nica de
se encarar a vida e o mundo. 180 linguas faladas. 43 famlias linguistica no
Brasil.
D. Desenvolvimento da participao politica indgena
Para se ter uma participao em um estado nacional, no Brasil, primeiro
os povos indgenas conquistaram seus direitos na Constituio Federal.
Esses direitos que garantem desenvolvimento da participao politica dos
povos indgenas. Artigo 210, paragrafo segundo assegura s comunidades
indgenas a utilizao de suas lnguas maternas e processos prprios de
aprendizagem.
O capitulo VIII da Constituio, tratou especifcamente dos direitos
indgenas reconhecendo no artigo 231, sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer
respeitar todos os seus bens.
A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
promulgada pelo Decreto 5.051/04/2004, publicado no DOU dia 20/04/2004,
na parte 1 quando trata da poltica geral, obriga, os governos brasileiros
assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participao dos povos
interessados, uma ao coordenada e sistemtica com vistas a proteger os
direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade garantindo
aos membros desses povos o gozo, em condies de igualdade, dos direitos
e oportunidades que a legislao nacional outorga aos demais membros da
populao. Alm de ter que promover a plena efetividade dos direitos sociais,
econmicos e culturais desses povos, respeitando a sua identidade social e
cultural, os seus costumes e tradies, e as suas instituies. Ao mesmo tempo
que ajudem os membros dos povos interessados a eliminar as diferenas
scio - econmicas que possam existir entre os membros indgenas e os
demais membros da comunidade nacional, de maneira compatvel com suas
aspiraes e formas de vida.
A declarao da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre
direitos indgenas de 2007, claramente trs direito autodeterminao e
que em virtude desse direito determinam livremente sua condio poltica
e buscam livremente seu desenvolvimento econmico, social e cultural. Os
povos indgenas, no exerccio do seu direito autodeterminao, tm direito
71
autonomia ou ao autogoverno nas questes relacionadas a seus assuntos
internos e locais, assim como a disporem dos meios para fnanciar suas funes
autnomas. Assim como tm o direito de conservar e reforar suas prprias
instituies polticas, jurdicas, econmicas, sociais e culturais, mantendo ao
mesmo tempo seu direito de participar plenamente, caso o desejem, da vida
poltica, econmica, social e cultural do Estado.
No geral j existem muitas leis que falam dos direitos indgenas no Brasil.
So segundo a Fundao Nacional do ndio, 193 leis distribuidas entre direitos
fundamentais, cidadania, ordenamento territorial, meio ambiente, educao,
seguridade social, cultura, organizao da Unio, etnodesenvolvimento,
defesa e pesquisa.
Grfca 1
Legislao Brasileira sobre direitos e politicas aos povos indgenas
Fonte: Desenvolvido durante este estudo a partir do livro publicado pela FUNAI coletania
sobre direitos indgenas Andr Baniwa
So esses direitos que mobilizam os povos indgenas no Brasil para
conquistar novos e melhor politicas pblicas na prtica para o dia-a-dia das
comunidades indgenas. O entendimento que quanto mais democrtico
for o processo de formulao das aes do Estado, tanto melhores sero os
resultados alcanados o que ainda no acontece naturalmente.
A falta de representatividade indgena dentro do congresso nacional
e senado apontada como um dos grandes entraves para a consolidao
dos direitos indgenas. Atualmente os ndios ainda no possuem um contingente
eleitoral que os permita eleger representantes federais e estaduais somente atravs dos
votos indgenas o voto tnico
29
.
29 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml
Series1
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72
Somente o Amazonas e Roraima seriam exceo. Mas, o que se tem
percebido, que est havendo um aumento da presena indgena nos espaos polticos
eletivos brasileiros, principalmente como vereadores
30
, segundo analise do Thiago
vila, antroplogo do Centro de Trabalho Indigenista.
Essas lideranas comearam a entender que a vitria ou a derrota de seus
projetos enquanto povos distintos estavam historicamente vinculadas aos projetos
polticos da sociedade no-ndia
31
, explica Paulo Porto, membro militante do PC
do B e professor da Universidade Estadual do Oeste do Paran.
O PC do B um dos partidos que possui maior nmero de lideranas
indgenas em seus quadros, confrmando a tendncia sul-americana de
candidaturas indgenas predominantemente em partidos de esquerda.
Segundo vila, os candidatos indgenas ainda no possuem uma ideologia
partidria explcita, indo do PC do B ao PFL
32
. Um partido indgena seria uma
idiainteressante, mas vejo difculdades de se colocar uma articulao forte e consolidada
que efetivamente d suporte para as candidaturas indgenas
33
, ponderou.
Para o lder indgena Uilton Tux, membro da Apoinme (Comisso
Executiva da Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste,
Minas Gerais e Esprito Santo), j existe um consenso do movimento indgena
no Brasil sobre o a necessidade de ampliar a participao indgena em todas
as esferas polticas. S assim poderemos defender em linha horizontal os nossos
direitos ameaados pelos grupos de polticos anti- indgenas no congresso nacional
34
,
enfatizou.
Outra questo importante que envolve a qualidade da representatividade
poltica indgena o despreparo de muitos candidatos ndios para lidar com
os modos de fazer poltica branca
35
. Essa falta de preparo diminui as chances
dos representantes eleitos agirem e se articularem politicamente em prol das
comunidades indgenas. Existe hoje uma expectativa de se iniciar uma articulao
slida entre as organizaes que compem o movimento indgena, os parlamentares
e lideranas; para que os prefeitos e vereadores eleitos possam usar esses espaos em
defesa de seus direitos
36
, completou Tux. Alm disso, afrmou vila, o voto
73
tnico indgena muitas vezes corrompido pela poltica municipal ou pelos
tradicionais meios polticos de explorao da misria e dos currais eleitorais,
clssicos da poltica brasileira.
Um Parlamento Indgena uma idia discutida pelos diversos
movimentos indgenas brasileiros. Essa proposta foi discutida durante o
Seminrio ndios e Parlamentos que ocorreu em Braslia em novembro de
2003. O parlamento deveria ser reconhecido pelo governo federal e seria uma
instncia de articulao indgena que faria a ponte entre as necessidades e
opinies das comunidades indgenas e os ministrios. O nico e exclusivo
objetivo da criao do parlamento o fortalecimento do movimento indgena,
pois nele seriam contemplados organizaes, lideranas e parlamentares
indgenas. Essa instncia de articulao teria um carter interministerial
e estaria lutando permanentemente em defesa dos direitos dos povos
indgenas.
II. A situao atual de participao politica indgena
A. Participao nas instituies politicas tradicionais
Os ndios brasileiros chegaram a ser considerados, pela Constituio
Federal, relativamente capazes
37
de se autorrepresentarem na poltica, o que
fez com que a ideia de fazer poltica para os ndios e no com os ndios se
consolidasse no Brasil. Por muito tempo, no-indgenas impuseram polticas
pblicas s comunidades indigenistas, sem ouvir sequer um representante
das mesmas.
A Constituio de 1988 mudou essa ideia no papel, mas, apenas no
sculo XXI e depois de muita luta, os ndios conquistaram espao na poltica
e o direito de se candidatarem a cargos pblicos, como prefeito, vereador e
deputado estadual e federal. Entre as fguras indgenas mais conhecidas esto
Mrio Juruna, o primeiro deputado federal indgena do Brasil, e Joo Neves
Silva, que foi o primeiro prefeito indgena brasileiro, eleito em 2002 na cidade
de Oiapoque, no Amap.
Atualmente, segundo levantamento do Conselho Indigenista Missionrio
(CIMI), existem cerca de dez prefeitos indgenas eleitos em cidades brasileiras,
alm de quatro vice-prefeitos e, pelo menos, 60 vereadores.
37 reportagem de Dbora Spitzcovsky, Planeta Sustentvel - 19/04/2010
74
A mais recente conquista da populao indgena na poltica foi a criao,
em 2006, da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que instituiu
um foro de discusso, com os prprios ndios, a respeito da elaborao de
polticas pblicas federais para a classe indgena.
Desde 2007, a CNPI realiza reunies bimestrais para discutir o assunto,
na presena de: (i) 13 representantes do governo, entre eles membros da
Presidncia da Repblica e de Ministrios que tm relao direta com a
comunidade indgena, como os da Justia, da Sade, da Educao e do Meio
Ambiente; (ii) 20 indgenas, sendo que apenas dez deles tem direito a voto
na Comisso e; (iii) dois representantes de entidades da sociedade civil que
lutam pelos direitos indgenas.
o nico espao hoje no Brasil em que esse povo pode exercer algum controle
social sobre as polticas pblicas feitas para eles mesmos. Existem outros
conselhos no pas que permitem a participao de representantes indgenas
para discutir temas especfcos, como o Condisi Conselho Distrital de Sade
Indgena, mas em nenhum deles os ndios tm direito a voto, como na CNPI
38
,
salienta Azanha.
Ainda assim, a Comisso est longe de ser sufciente para representar
a classe indgena no pas e apresenta uma srie de problemas. O maior deles
que a CNPI tem atribuio consultiva e no deliberativa, o que signifca que tudo o
que discutido e votado na Comisso tem carter, apenas, sugestivo. O governo no
obrigado a nada
39
, explicou Azanha.
Inicialmente, a CNPI foi empregada apenas para elaborar um Projeto
de Lei (PL) para a criao do CNPI, que possuiria atribuio deliberativa.
Por enquanto, o PL ainda tramita no Congresso e espera-se que quando a
Comisso for substituda pelo Conselho, a participao e responsabilidade
dos membros do governo ser muito maior e, ento, o comparecimento s
reunies ter outro peso para eles. Do jeito que est hoje, com a CNPI, h
ausncias sempre constantes dos representantes de alguns Ministrios.
A falta de uma representao efetiva na poltica do pas faz com que as
reais necessidades dos povos indgenas no sejam assistidas pelo governo,
o que resulta em consequncias como as que foram apontadas no relatrio
sobre a situao dos povos indgenas do mundo, divulgado no incio deste
ano pela ONU.
75
Segundo o estudo, os ndios no Brasil, a taxa de pobreza dos povos
indgenas 2,5 vezes maior do que a do restante da populao pobre. Ao
fazer o lanamento da pesquisa no Brasil, o articulador dos direitos indgenas
na ONU, Marcos Terena, afrmou que a atual condio dos ndios culpa
do governo que, em muitas regies do mundo, exclui os povos indgenas
do poder econmico e poltico. Na ocasio, Terena citou o Brasil como um
exemplo tpico dessa situao:
Felizmente, nos ltimos dez anos, a participao indgena na poltica cresce cada
vez mais, mas o movimento indgena ainda ter que pressionar muito o governo
federal e, at mesmo, estadual para alcanar uma participao satisfatria na
poltica do pas
40
.
Nos partidos politicos pode se somente dizer que existe sim a
participao como membros e inclusive presidindo alguns partidos nos
diretrios municipais, mas no nos estaduais e nacional. Mas no se tem dado
mais concreto para avaliao quantitativa e qualitativa de participao nos
mais de 27 partidos politicos no Brasil.
B. Organizaes politica indgena no Brasil
No Brasil, sobretudo aps a promulgao da Constituio de 1988,
em que reconhece-se, no Artigo 232, que Os ndios, suas comunidades e
organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus
direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do
processo, dispensando a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) de ser sua
representao, houve uma ecloso e crescimento de organizaes indgenas.
Na sua maioria, so de carter tnico de base local
41
, mas outras so regionais,
e o Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil
(CAPOIB), apresenta uma nova tentativa de criar uma representao
nacional.
Os lderes indgenas das diversas sociedades apropriam-se da
linguagem dos movimentos indgenas como maneira de apresentarem suas
reivindicaes polticas, mas subordinam esta linguagem a seus prprios
modelos e a dirigem s suas metas polticas locais. Para muitas sociedades
indgenas as organizaes polticas abriram espaos para as lideranas
aparecerem como atores polticos nas relaes intertnicas com as sociedades
nacionais, espaos polticos em que buscam visibilidade e reconhecimento a
partir da politizao da sua identidade tnica.
41 Ricardo, Beto (editor): Povos Indgenas no Brasil 1996/2000. Instituto Socioambiental, 1996:91.
76
Grfca 2
Organizaes Politicas Indgenas no Brasil - 326
Fonte: Desenvolvido a partir dos dados do Instituto Socioambiental
disponivel na internet Andr Baniwa.
Os 235 povos indgenas de 180 linguas diferentes no Brasil esto hoje
organizados formalmente em 23 estados da federao: Amazonas, Acre,
Distrito Federal, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Maranho,
Roraima, Par, Amap, Gois, Espirito Santo, Bahia, Cear, Minas Gerais,
Belo Horizonte, Pernambuco, Paran, Rio de Janeiro, Rondonia, Rio Grande
do Sul, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins. So 326 associaes para lutar por
direitos especfcos inclusive j garantidos em mais de 193 leis braslileiras que
tratam das questes indgenas e garantam os direitos para uma populao de
mais de 800 mil pessoas segundo IBGE, sendo que mais da metade em terras
indgenas e outras morando nas cidades brasieliras.
O Estado do Amazonas, Acre, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul,
Rondonia e So Paulo, so onde tem maiores concentraes de organizaes
indgenas. Sendo que o Estado do Amazonas de maior organizao indgena
do pas.
Quadro 1
Organizaes Politicas Indgenas por Estado
Estado do Acre
1 APAMINKTAJ Assoc. das Prod. de Artesanatos das Mulheres Ind. Kaxinaw de Tarauac e
Jordo
2 APIWTXA Associao Ashaninka do Rio Amnia
3 X-ACOSHA Associao Comunitria Shanenaw
4 ACOSMO Associao Comunitria Shanenaw de Morada Nova
5 ACIK Associao das Comunidades Indgenas Kaxarari
6 ASPIRH Associao dos Povos Indgenas do Rio Humait
7 APAHC Associao dos Produtores e Agroextrativista Hunikui do Caucho
8 ASPCKPC Associao dos Produtores e Criadores Kaxinaw da Praia do Carapan
9 APROINV Associao dos Produtores Indgenas de Nova Vida
A
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O
C
A
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T
I
N
S
23
103
6
12 12
7
2 1
12
8
18
38
12
6
2 2
29
8
1 1
Series1
1
15
7
77
10 APROKAP Associao dos Produtores Kaxinaw da Aldeia Paro
11 ASKARJ Associao dos Seringueiros Kaxinaw do Rio Jordo
12 AKAC Associao Katukina do Campinas
13 Instituto Nawa dos Kaxinawa
14 MAMA Movimento Articulado de Mulheres das Floresta Amaznica
15 MEIACSAM Movimento dos Estudantes Indgenas do Acre e Sul do Amazonas
16 OAEYRG Organizao de Agricultores e Extrativistas Yawanawa do Rio Gregrio
17 Organizao do Povo Manchineri do Rio Iaco
18 OPITARJ Organizao dos Povos Indgenas de Tarauac e Rio Jordo
19 Organizao dos Povos Indgenas do Acre, Sul do Amazonas e Noroeste de Rondnia
20 OPIRE Organizao dos Povos Indgenas do Rio Envira
21 OPIRJ Organizao dos Povos Indgenas do Rio Juru
22 OPIAC Organizao dos Professores Indgenas do Acre
23 UNI-AC Unio das Naes Indgenas do Acre e Sul do Amazonas
Estado do Amazonas
24 ACWA Associao Comunidade Waimiri-Atroari
25 ACPIMSA Associao Cultural dos Povos Indgenas do Mdio Solimes e Afuentes
26 AGITY Associao da Escola Indgena Tucana Jupuri
27 AEITU Associao da Escola Indgena Tuyuca Utapinopona
28 Associao da Escola Khumuno Wuv Kotiria
29 ACITRUT Associao das Comunidades Indgenas de Taracu, dos Rios Uaups e Tiqui
30 ACIBRN Associao das Comunidades Indgenas do Baixo Rio Negro
31 ACIMRN Associao das Comunidades Indgenas do Mdio Rio Negro
32 ACIRA Associao das Comunidades Indgenas do Rio Aiari
33 ACIRC Associao das Comunidades Indgenas do Rio Castanho
34 ACIRI Associao das Comunidades Indgenas do Rio Icana
35 ACIRNE Associao das Comunidades Indgenas do Rio Negro
36 ACIRU Associao das Comunidades Indgenas do Rio Umari
37 ACIRX Associao das Comunidades Indgenas do Rio Xie
38 ACIGM Associao das Comunidades Indgenas Gavio do Maranho
39 ACIPK Associao das Comunidades Indgenas Putyra-Kapuamo
40 AMITRUT Associao das Mulheres Indgenas de Taracu, dos Rios Uaups e Tiqui
41 AMIBI Associao das Mulheres Indgenas do Baixo Iana
42 AMIDI Associao das Mulheres Indgenas do Distrito de Iauaret
43 AMIMSA Associao das Mulheres Indgenas do Mdio Solimes e Afuentes
44 AMISM Associao das Mulheres Indgenas Sater Mau
45 AMIT Associao das Mulheres Ticuna
46 ATRIART Associao das Tribos Indgenas do Alto Rio Tiqui
47 ASDEC Associao de Desenvolvimento Comunitrio do Povo Indgena Marubo do Rio
Curu
48 AMARN Associao de Mulheres Indgenas do Alto do Rio Negro
49 APMCIESM Associao de Pais e Mestres das Comunidades Indgenas da Escola So Miguel
50 YAKINO Associao de Produo e Cultura Indgena Yakino
51 ACGTT Associao do Conselho Geral da Tribo Ticuna
52 APITIPRE Associao do Povo Indgena Tenharim do Iguarap Preto
53 APITEM Associao do Povo Indgena Tenharim Morgwit
78
54 APIT Associao do Povo Indgena Tor
55 AAISARN Associao dos Agentes Indgenas de Sade do Alto Rio Negro
56 ASSAI/SGC Associao dos Artesos Indgenas de So Gabriel da Cachoeira
57 ABRIC Associao dos Baniwa do Rio Iana e Cuiari
58 AEIDI Associao dos Educadores Indgenas do Distrito de Iauaret
59 AEPIMSA Associao dos Estudantes dos Povos Indgenas do Mdio Solimes e Afuentes
60 APRIDI Associao dos Produtores Rurais Indgenas do Distrito de Iauaret
61 APIARN Associao dos Professores Indgenas do Alto Rio Negro
62 ATIDI Associao dos Trabalhadores Indgenas do distrito de Iauaret
63 Associao Indgena Bar do Alto Rio Negro
64 ASIBA Associao Indgena de Barcelos
65 AIDCC Associao Indgena de Desenvolvimento Comunitrio de Cucu
66 AISPI Associao Indgena de Sade Pblica de Iauaret
67 AIBRI Associao Indgena do Baixo Rio Iana
68 AINBAL Associao Indgena do Balaio
69 AILICTIDI Associao Indgena Lngua e Cultura dos Tariano do Distrito de Iauaret
70 AIMA Associao Indgena Matis
71 Associao Indgena Waykihu
72 AMAS Associao Marubo de So Sebastio
73 AYRCA Associao Yanomami do Rio Cauaboris e Afuentes
74 CEARN Casa do Estudante Autctone do Rio Negro
75 CERCI Centro de Estudos de Revitalizao da Cultura Indgena
76 CPMTU Centro de Preservao Cultural e Medicina Tradicional dos Umukorimahs
77 CIJA Comisso dos ndios do Japur
78 COIMRN Comunidade Indgena do Mdio Rio Negro
79 Comunidade Kanamari do Rio Juru
80 Comunidade Kulina do Mdio Juru
81 COPIJU Conselho dos Povos Indgenas de Juta
82 COPIAM Conselho dos Professores Indgenas da Amaznia
83 CGTSM Conselho Geral da Tribo Satere-Mawe
84 CGTT Conselho Geral da Tribo Ticuna
85 CIM Conselho Indgena Mura
86 COOPERNDIO Cooperativa de Produo dos ndios do Alto Rio Negro
87 CABC Coordenadoria das Associaes Baniwa e Coripaco
88 COIDI Coordenadoria das Organizaes Indgenas do Distrito de Iauaret
89 COITUA Coordenadoria das Organizaes Indgenas do Rio Tiqui, Baixo Uaups e seus
Afuentes
90 COIAB Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira
91 COIAMA Coordenao de Apoio aos ndios Kokama
92 FOIRN Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro
93 FOCCITT Federao das Organiz. E dos Caciques e Com. Indig. da Tribo Ticuna
94 FIUPAM Federao Indgena pela Unifcao e Paz Mundial
95 MEIAM Movimento dos Estudantes Indgenas do Amazonas
96 MAGUTA Museu Maguta - Centro de Documentao e Pesquisa do Alto Solimes
97 OCIF Organizao da Comunidade Indgena Feijoal
98 OMITTAS Organizao da Misso Indgena da Tribo do Alto Solimes
99 OCIDAI Organizao das Comunidades Indgena de Assuno do Iana
79
100 OCIARNE Organizao das Comunidades Indgenas do Alto Rio Negro
101 ONIARP Organizao das Naes Indgenas do Alto Papuri
102 ONIMRP Organizao das Naes Indgenas do Mdio Rio Papuri
103 OSPTAS Organizao de Sade do Povo Ticuna do Alto Solimes
104 Organizao do Conselho Indgena Munduruku
105 MOMUPE Organizao dos Agentes de Sade Sater-Maw dos rios Marau e Urupadi
106 OPIMP Organizao dos Povos Indgenas do Mdio Purus
107 OPIMSA Organizao dos Professores Indgenas do Mdio Solimes e Afuentes
108 WOMUPE Organizao dos Professores Indgenas Sater-Maw dos Rios Marau e Urupadi
109 TUMUPE Organizao dos Tusas Sater-Maw dos rios Marau e Urupadi
110 OGMSPT Organizao Geral dos Monitores de Sade Ticuna
111 OGPTB Organizao Geral dos Professores Ticuna Bilnges
112 OIBI Organizao Indgena da Bacia do Iana
113 OIBV Organizao Indgena de Bela Vista
114 OICI Organizao Indgena do Centro Iauaret
115 OICAI Organizao Indgena dos Curipacos do Alto Iana
116 Organizao Wochimauc
117 UCIDI Unio das Comunidades Indgenas do Distrito de Iauaret
118 UMIRA Unio das Mulheres Indgenas do Rio Aiari
119 UNIB Unio das Naes Indgenas Baniwa
120 UNIBI Unio das Naes Indgenas do Baixo Iana
121 UNIDI Unio das Naes Indgenas do Distrito de Iauarete
122 UNI-TEF Unio das Naes Indgenas do Mdio Solimes de Tef
123 UNIRT Unio das Naes Indgenas do Rio Tiqui
124 UNIRVA Unio das Naes Indgenas do Rio Uaups Acima
125 UNIVAJA Unio dos Povos Indgenas do Vale do Javari
126 UPISMM Unio dos Povos Indgenas Sater-Mau e Munduruku

Estado do Amap
127 APIO Associao dos Povos Indgenas do Oiapoque
128 APITU Associao dos Povos Indgenas do Tumucumaque
129 APIWATA Associao dos Povos Indgenas Waipi do Tringulo do Amapari
130 AGM Associao Galiby Marworno
131 CCPWA Centro de Cultura dos Povos Wayana e Aparai
132 APINA Conselho das Aldeias Wajpi

Estado da Bahia
133 ACIFRAN Associao Comunitria Indgena Francisco Rodelas
134 ACIRVO Associao Comunitria Indgena Raul Valrio de Oliveira
135 ACIPACOVER Associao Comunitria Indigena Patax da Coroa Vermelha
136 ACKSM Associao Comunitria Kiriri do Saco dos Morcegos
137 Associao Comunitria Pankarar
138 Ao Tupinamb Associao Cultural e Ambientalista dos ndios Tupinamb
139 AIPAMM Associao Indgena Patax Mata Medonha
140 AKAVA Associao Kaimb Vrzea
141 ASPECTUR Associao Patax de Ecoturismo
142 Associao Thydw
80
143 CCP Conselho de Caciques Patax
144 UNID Unio Nacional dos ndios Descendentes

Estado do Cear
145 Associao das Comunidades dos ndios Tapeba de Caucaia
146 Associao Unidos Venceremos
147 Conselho Comunitrio do Povo Indgena Pitaguary de Maracanau
148 CAINPY Conselho de Articulao Indgena Pitaguary
149 CINPSM Conselho do Povo Indgena Potiguara da Serra das Matas
150 CINCRA Conselho Indgena de Crateus
151 CIPO Conselho Indgena de Poranga
152 CIKA Conselho Indgena Kanind de Aratuba
153 COIPY Conselho Indgena Pitaguari
154 COIPYM Conselho Indgena Pitaguary de Monguba
155 CITA Conselho Indgena Trememb de Almofala
156 SITCJP Sociedade Indgena Trememb Crrego Joo Pereira

Distrito Federal
157 Associao Xavante War
158 Comit Intertribal
159 CAPOIB Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil
160 CONAMI Conselho Nacional de Mulheres Indgenas
161 INBRAPI Instituto Indgena Brasileiro para Propriedade Intelectual
162 PRONESP Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Nova Esperana
163 War Instituto Indgena Brasileiro

Estado do Espirito Santo
164 Associao Indgena Tupiniquim e Guarani
165 Educadores Indgenas Tupiniquim e Guarani

Estado de Gois
166 Unio das Aldeias Krah - Kapey

Estado do Maranho
167 Associao Apanjekra
168 Associao Comunidade Indgena Mkrar - Aldeia Nova Krah
169 Associao dos Professores Timbira do Maranho e Tocantins
170 Associao Indgena Awkir
171 Associao Indgena da Aldeia Riachinho Gavio
172 Associao Indgena Pahi Impej
173 Associao Krindur
174 Associao Pemp-Kahoc
175 Associao Wokran Krah
176 WYTY-CATE Associao Wyty-Cate das Comunidades Timbira do Maranho e Tocantins
177 Comisso de Professores Timbira
178 CIPK Conselho Indgena dos Povos Krikati

81
Estado de Minas Gerais
179 ACOIPAVARI Associao Comunitria Indgena Patax do Vale do Retirinho e Imbiruu
180 ACIP Associao das Comunidades Indgenas Patax
181 Associao das Mulheres Patax
182 Associao Indgena Krenak
183 Associao Indgena Xakriab
184 Comunidade Indgena Kaxix
185 CIPAP Conselho dos ndios Patax do Alto das Posses
186 NCI Nucleo de Cultura Indgena

Estado de Mato Grosso do Sul
187 ACIRK Associao das Comunidades Indgenas da Reserva Kadiweu
188 AMINTU Associao de Mulheres Indgenas Terena Urbana
189 KAGUATECA Associao de ndios Desaldeados Kaguateca Maral de Souza
190 AAIT Associao dos Agricultores Indgenas de Taunay
191 Associao dos Produtores Indgenas Guarani e Kaiow de Caarap
192 Associao dos Produtores Rurais de Argola
193 APROTEM Associao dos Professores Terena de Miranda
194 AITECA Associao Indgena Terena de Cachoeirinha
195 Associao Indgena Terena de Lalima
196 AITEMO Associao Indgena Terena de Moreira
197 AITEPA Associao Indgena Terena de Passarinho
198 Associao Mos Unidas
199 ATY Aty Guas Guarani
200 COCTEKD Centro Organizacional da Cultura Tradicional da Etnia Kaiow de Dourados
201 Comisso dos Professores Indgenas Guarani e Kaiow do Mato Grosso do Sul
202 Comit Terena - Organizao de Base do Povo Terena
203 Movimento dos Professores Indgenas Guarani e Kaiow do Mato Grosso do Sul
204 TEKO H Movimento dos Rezadores Kaiow

Estado do Mato Grosso
205 AMTAPAMA Associaes dos Povos Tupi do Mato Grosso, Amap, Par e Maranho
206 ACIF Associao Comunidade Indgena de Fontoura
207 Associao Comunidade Indgena de Santa Isabel do Morro
208 ACIKAM Associao Comunidade Indgena Karaj
209 CIBAE Associao da Comunidade Boror de Meruri
210 Associao da Comunidade Bororo da Aldeia Kudorojari Sangradouro
211 ACIB Associao das Comunidades Indgenas Boror
212 AII Associao dos ndios Irantxe
213 Associao Enumani
214 AHA Associao Halitin
215 ACI Associao Indgena Itxala Karaj
216 Associao Indgena Mariwatsede
217 AIM Associao Indgena Mavutsinin
218 Associao Indgena Tsorepre Xavante
219 Tulukai Associao Indgena Tulukai
220 Associao Indgena Umutina
82
221 AXISNOR Associao Indgena Xavante Nortsur
222 Associao Indgena Xavante Wedetetep
223 Associao Itao - Terra Indgena Kayabi
224 Associao Jakui
225 Associao Kolimac
226 Associao Korogedo Parukegeweu
227 AKB Associao Kura-Bakairi
228 Associao One Tiholazere
229 Associao Pemo
230 ATIX Associao Terra Indgena Xingu
231 Associao Waklikts
232 Associao Watoholy
233 AXPB Associao Xavante de Pimentel Barbosa
234 Associao Yemriri
235 Conselho de Administrao da Comunidade de Iny
236 CIX Conselho Geral Indgena Xavante
237 FEPOIMT Federao dos Povos e Organizaes Indgenas do Mato Grosso
238 IPEAX Instituto de Pesquisa Etno Ambiental do Xingu
239 Instituto Raoni
240 NAX Namunkur Associao Xavante
241 Funai Organizao de Desenvolvimento Indgena Xavante
242 Tadarimana Tadawuge Etno-Associao

Estado do Par
243 AGITARGMA Associao do Grupo Indgena Temb do Alto Rio Guam
244 Associao do Povo Indgena Kaapor do Rio Gurupi
245 Associao do Povo Indgena Temb
246 Associao dos Povos Indgenas do Gurupi ZYK-ZANEYWYKAAA
247 Associao Floresta Protegida
248 AIPAS Associao Indgena do Povo Aikewara do Soror
249 AIPASA Associao Indgena do Povo Amanaye do Sarawa
250 AITTA Associao Indgena dos Temb de Tom Au
251 AIP Associao Indgena Pahyhyp
252 AIPATAK Associao Indgena Parkatag Amijip Tr Kaxuwa
253 AIPU Associao Indgena Pusuru
254 CIMAT Conselho Indgena Munduruku do Alto Tapajs

Estado de Pernambuco
255 APOINME Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo
256 ACIKA Associao Comunitria Indgena Kapinaw de Pernambuco
257 Associao Indgena Comunitria Fowa Pypny-S
258 Associao Xukuru de Ororub de Pernambuco
259 COPIXO Conselho de Professores Indgenas Xucuru de Ororub
260 Organizao Indgena Fulni-

Estado do Paran
261 Associao Mundo Indgena
262 UNAMI Unio Nacional de Mulheres Indgenas
83

Estado do Rio de Janeiro
263 ACIBRA Associao Comunitria Indgena de Bracu
264 GRUMIN Grupo Mulher e Educao Indgena

Estado de Rondonia
265 AAPIIL Associao Agrria do Povo Indgena do Igarap Lourdes
266 APP AMONDAWA Associao de Pais e Professores do Povo Indgena Amondawa
267 Associao do Povo Indgena Amondawa
268 APIA Associao do Povo Indgena Arara Iterap
269 DOATXAT Associao do Povo Indgena Aru e Makurap
270 Associao do Povo Indgena Jimait
271 POROROKA Associao do Povo Indgena Kano
272 APIZ Associao do Povo Indgena Zor - Pangyjej
273 APK Associao do Povo Karitiana - Akot Pytim Adnipa
274 Associao do Rio Negro Ocaia
275 Associao dos Povos Indgenas do Rio Guapor
276 Associao Gbgir do Povo Indgena Suru do PIN da linha 14
277 AIAXH Associao Indgena Awo XoHwara
278 AID Associao Indgena Duwi
279 Associao Indgena Sagarana
280 Associao Indgena Santo Andr
281 TANAJURA Associao Indgena Tanajura
282 KEONPURA Associao Keonpura do Povo Indgena Sakirabiar
283 Associao Makorey-aur de Proteo ao Cl Makorey do Povo Suru de RO
284 Associao Massak dos Povos Indgenas Aikan, Latund e Kwasar
285 ANPIAR Associao Numerimne dos ndios Apurin de Rondnia
286 Pamar Associao Pamar do Povo Indgena Cinta Larga
287 COOP ART INDGENA Cooperativa de Trabalho de Artesos Indgenas de Rondnia -
YAWITER
288 CUNPIR Coordenao da Unio das Naes e Povos Indgenas de RO, Norte do MT e Sul do
AM
289 Frum das Organizaes do Povo Paiter Suru de Rondnia
290 PANDEREJ Organizao das Associaes Indgenas de Ji-Paran
291 OPFKAS Organizao do Povo da Floresta Kaban-ey Suru
292 OPICS Organizao dos Povos Indgenas Cassup e Salami
293 OMPIS Organizao Metareila do povo Indgena Suru

Estado de Roraima
294 APIRR Associao dos Povos Indgenas de Roraima
295 ARIKON Associao Regional Indgena do Rio Kin, Cotingo e Monte Roraima
296 CIR Conselho Indgena de Roraima
297 Hutukara - Associao Yanomami
298 OMIR Organizao das Mulheres Indgenas de Roraima
299 OPIR Organizao dos Professores Indgenas de Roraima
300 SODIUR Sociedade de Defesa dos ndios Unidos de Roraima
301 TWM Sociedade para o Desenvolvimento Comunitrio e Qualidade Ambiental

84
Estado do Rio Grande do Sul
302 APBKG Associao dos Professores Bilingues Kaingang e Guarani

Estado de Santa Catarina
303 CONISC Conselho Indgena de Santa Catarina

Estado de Sergipe
304 Associao Indgena das Mulheres Xoc

Estado de So Paulo
305 Ao Cultural Indgena Pankararu
306 Associao Comunidade Pankararu Poro
307 Associao Comunitria Indgena de Icatu
308 Associao Comunitria Indgena Guarani
309 Associao Comunitria Indgena Guarani Tjero Mirim BaE Kuai
310 AMICOP Associao das Mulheres Indgenas do Centro-Oeste Paulista
311 AGUAI Associao Guarani Indgena
312 Associao Guarani Nhee Por
313 AIGAMS Associao Indgena da Aldeia Morro da Saudade
314 AICOP Associao Indgena do Centro-Oeste Paulista
315 Associao Indgena Guarani Jekupe Amb
316 Associao Indgena Pankararu
317 AIT Associao Indgena Tembiguai
318 IDETI Instituto de Desenvolvimento das Tradies Indgenas
319 Organizao Indgena da Aldeia Guarani Aguape

Estado de Tocantins
320 APITO Associao dos Povos Indgenas do Tocantins
321 AIA Associao Indgena Akwe
322 AIX Associao Indgena Xerente
323 Associao Mkrak Krah - Aldeia Nova
324 CONJABA Conselho das Organizaes Indgenas do Povo Java
325 UPIAT Unio dos Povos Indgenas do Araguaia e Tocantins
326 UNIX Unio Indgena Xerente
C. Polticas Pblicas para os Povos Indgenas
No basta criar politicas pblicas. No basta discurso que fundamentam
as politicas pblicas. As politicas prpria dos povos indgenas infuenciaram
as politicas pblicas no Brasil nos ltimos duas dcadas. Na experiencia v-se
que mais fcil formular politicas do que fazer coloc-las em prtica. isso
que nos diz o Ricardo Verdum, antroplogo, assessor de polticas pblicas
no Instituto de Estudos Socioeconmicos, que argumenta sobre

a base das
politicas pblicas nos estados de direitos voltado para povos indgenas.
Segundo, antroplogo, as bases so os direitos garantidos pela constituio
federal do Brasil. Mas que quando se trata do oramento, est longe ou nula
85
das prticas e de participao dos povos indgenas, apesar dos discursos
ofciais que esto repletos de palavras como direitos, promoo, participao,
autonomia e transparncia. E aponta o fortalecimento do protagonismo
indgena como pr-requisito para superao defnitiva do modelo tutelar e
autoritrio do Estado Brasileiro.
Segundo o informe da execuo do Oramento Indigenista do Governo
Federal em 2006-2010, inscrito nos Planos Plurianuais (PPA) 2004-2007 e 2008-
2011. Alm da dotao oramentria e dos crditos adicionais que anualmente
o Governo disponibiliza ao rgo indigenista via Lei Oramentria Anual
para manuteno e modernizao da sua infra-estrutura, recursos humanos e
desenvolvimento de suas atividades , como rgo tutor atribuda Funai a
responsabilidade de administrar a renda obtida com o Patrimnio Indgena.
Pela prestao desse servio, Funai dado o direito de incorporar ao
seu patrimnio 10% da renda lquida anual obtida do Patrimnio Indgena.
Por sua vez, a receita no convertida em despesa vai para a Conta nica
do Tesouro Nacional, gerando rendimentos a partir da sua aplicao no
mercado fnanceiro. No perodo de 2006/2007, os 22 projetos e programas
que contribuem com a Renda do Patrimnio Indgena geraram R$ 4,998
milhes.
1. Programas e Aes do oramento indigenista
Nos anos de 2006 e 2007, as aes do Governo destinadas aos povos
indgenas estiveram concentradas em dois programas: Identidade tnica
e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas e Proteo de Terras Indgenas,
Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento. O primeiro agrupou as aes dos
setores de sade (Funasa) e educao escolar (Ministrio da Educao e Funai),
as de carter assistencial e cultural (Funai e Ministrio do Desnvolvimento
Agrrio) e a realizao dos Jogos dos Povos Indgenas (Ministrio dos
Esportes). No perodo 2006/2007, esse programa contou com trinta aes,
sendo vinte implementadas pela Funai.
O segundo programa incluiu as aes de regularizao fundiria e
proteo das Terras Indgenas (Funai), as voltadas para a gesto dos territrios e
recursos naturais a existentes, e aquelas destinadas a alternativas econmicas
para as comunidades locais (Funai e Ministrio do Meio Ambiente, dos
Recursos Hdricos e da Amaznia Legal). Esse programa teve, no perodo
2006/2007, doze aes, sendo nove implementadas pela Funai.
No PPA 2008-2011, as aes foram reunidas em um nico Programa
de Proteo e Promoo dos Povos Indgenas (PPPI), cabendo Funai a
86
responsabilidade por sua articulao e coordenao, em parceria com os
demais ministrios e rgos. Tal programa foi concebido para ser o carro-chefe
da Agenda Social dos Povos Indgenas, apelidada de Programa de Acelerao
de Crescimento (PAC) Indgena, lanada pelo presidente Lula em setembro
de 2007 em So Gabriel da Cachoeira (AM), cujo objetivo ambicioso porm
genrico.
Ainda em execuo, o PPA 2008-2011 tem dez objetivos estratgicos,
mas somente um menciona, explicitamente, os povos indgenas, ao propor
fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania
com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. J no
que diz respeito implantao de uma infraestrutura efciente e integradora
do territrio nacional, em nenhum momento dito que ser respeitada a
territorialidade indgena e a sua autonomia de deciso, antes de aprovar
qualquer projeto que afete seus territrios e recursos. Estima-se, no entanto,
que o PAC ter impacto em 182 TIs, sendo o caso Belo Monte ilustrativo dessa
estrutura e conjuntura particulares. Como parte do PAC, inclusive, dito que
sero implementadas medidas destinadas a agilizar e facilitar a implantao
de investimentos pblicos e privados em infraestrutura.
O quadro resumo da despesa dos dois ministrios com maior dotao
oramentria destinada aos povos indgenas: o Ministrio da Sade e
o Ministrio da Justia demonstra em nmeros em respeito somente s
chamadas aes fnalsticas, aquelas que proporcionam uma ateno, um bem
ou um servio direto aos indgenas. possvel verifcar que entre 2006-2010
foram gastos nesses ministrios cerca de R$ 2,844 bilhes. Esse valor equivale
a aproximadamente 92,37% do que foi autorizado pelo Congresso Nacional
para ser gasto nos cinco anos, de modo que R$ 234,854 milhes retornaram ao
Tesouro Nacional.
Quadro 2
Oramento Indigenista: o gasto em 2006-2010
[valores atualizados para fevereiro de 2010 pelo IPCA]
Ministrio /
Ano
2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
MS/Funasa 353.157.127 372.292.481 356.363.214 393.112.987 346.883.629 1.821.809.438
MJ/Funai 82.253.283 85.427.091 257.433.952 287.436.279 310.528.110 1.023.078.715
TOTAL 435.410.410 457.719.572 613.797.166 680.549.266 657.411.739 2.844.888.153
Fonte: livro povos indgenas no Brasil publicado pelo ISA no ano de 2011.
No caso do MS/Funasa no est includo nos valores acima o recurso
da ao de saneamento bsico em aldeias indgenas, que integra o programa
87
Saneamento Bsico. No perodo de 2006-2010 o Governo orou para essa ao
um investimento total de R$ 291,435 milhes, mas gastou cerca de R$ 249,878
milhes.
S em 2010 a Funasa deixou de investir na estruturao de unidades de
sade para populao indgena cerca de R$ 19,357 milhes, mais R$ 27,139
milhes previstos para serem utilizados na promoo, vigilncia, proteo e
recuperao da sade indgena, e ainda R$ 987,8 mil que se destinavam ao
de vigilncia e segurana alimentar e nutricional. Todo o recurso retornou ao
Tesouro Nacional, alimentando a meta de supervit do pas.
Em decorrncia da crescente perda de legitimidade e confana que se
abateu sobre a Funasa, por conta das denncias comprovadas de corrupo
e de mau uso dos recursos fnanceiros, situao a que se somaram presses
desencadeadas pelos povos indgenas, exigindo a criao de uma Secretaria
Especial de Sade Indgena (Sesai) no mbito do MS, o Governo Federal
publicou o Decreto n 7.336, de 19/10/2010. Segundo o que estabelece
o decreto, o MS e a prpria Funasa teriam 180 dias para fazer a transio
gradual do sistema. No dia 19/04/2011, o Governo Federal publicou um
decreto prorrogando a transio at 31/12/2011.
A Agenda Social dos Povos Indgenas (2008-2010), lanada pelo
presidente Lula da Silva em setembro de 2007, havia previsto demarcar 127
TIs. Segundo dados levantados junto Funai, foram emitidos nesse perodo
apenas 13 decretos homologatrios do Presidente da Repblica e somente
29 TIs obtiveram portaria declaratria do MJ. Ou seja, os nmeros fcaram
aqum da meta formalmente anunciada.
Em 2010, na ao de Demarcao e regularizao de Terras Indgenas (TIs),
foram gastos apenas 47,51% dos R$ 25 milhes orados e a ao de Fiscalizao
de TIs no contou com qualquer recurso fnanceiro nesse ano, no qual houve
apenas trs homologaes e dez TIs tiveram a portaria declaratria publicada.
Considerados grupo vulnervel e segmento social prioritrio das
polticas de segurana alimentar e nutricional, de combate pobreza, e de
proteo e incluso social, as comunidades locais e povos indgenas se
benefciaram de vrias polticas e aes do Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS) e Combate Fome, desencadeadas a partir de 2003, em conjunto
com outros Ministrios. Uma delas foi o Programa Carteira de Projetos
Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel nas Comunidades Indgenas,
conhecido como Carteira Indgena. Os indgenas foram tambm includos
como benefcirios do Programa Bolsa Famlia; em janeiro de 2011 havia
88
84.796 famlias indgenas sendo atendidas pelo Programa, sendo cerca de 20
mil cadastradas em 2010. Alm disso, 48.600 famlias indgenas de 18 estados
estavam sendo benefciadas, em janeiro de 2011, com cestas de alimentos.
Segundo o MDS, o nmero de Centros de Referncia de Assistncia Social
que atendem indgenas no pas havia somado 339.
Tambm como parte da Agenda Social dos Povos Indgenas, o Ministrio
da Cultura (MinC) estimulou e apoiou a criao de pontos de cultura
localizados em aldeias nas TIs e por associaes de indgenas que vivem em
alguns centros urbanos. A Agenda estabeleceu como meta para o perodo
2008-2010 implantar 150 pontos de cultura em TIs. O MinC tambm criou o
Prmio Culturas Indgenas, em 2006, voltado valorizao e revitalizao de
prticas e expresses culturais. Ao todo, foram premiadas 276 comunidades e
organizaes indgenas.
J a Secretaria Especial de Direitos Humanos, em parceria com a
Funai, incluiu os indgenas na agenda social de registro civil de nascimento e
documentao bsica como parte da poltica de incluso social dos indgenas a
partir da documentao civil. Por fm, o Ministrio de Minas e Energia (MME)
informa que o Programa Luz para Todos benefciou, no total, cerca de 24,4 mil
famlias indgenas.
O Governo tambm se comprometeu em promover a criao de territrios
da cidadania em TIs, comeando pelas regies do Alto Rio Negro e Vale do
Javari, no estado do Amazonas, e TI Raposa Serra do Sol, em Roraima.
III. Desafos
No basta estar na lei. preciso que a participao acontea na prtica.
Pois ainda no se tem ocupao adequada e efetiva dos diversos espaos de
participao. Contribui para isso a falta de informao. H interesses mltiplos
para que a populao indgena no saiba que possui direitos e de que pode
exigi-los. Porm fundamental que se conhea seus direitos, esteja sempre
informada e fortalecida.
Esse desafo est ligada diretamente na luta a uma mudana para
integrao do direito a autodeterminao dos povos indgenas na poltica
indigenista ofcial, pois o estado brasileiro sempre reagiu energicamente
contra o reconhecimento dos povos indgenas como naes, vendo-o como
ameaa soberania nacional
42
.
42 Ramos, A.R., Indigenism: Ethnic politics in Brazil, Madison: THE University of Wisconsin
Press,1998:168-194.
89
Os discursos ofciais esto cheios de palavras como direitos, promoo,
participao, autonomia, transparncia etc, na prtica, a participao dos
indgenas quase nula. Quando o assunto planejar, decidir e controlar
o oramento pblico, insiste-se na complexidade do tema e numa suposta
difculdade inerente condio de indgena. De outro lado, avalia-se que o
movimento indgena organizado ainda no deu ao assunto a importncia que
merece. Disputar e ganhar espao a repercute diretamente na to desejada
autonomia territorial e na capacidade de autodeterminao individual e
coletiva dos indgenas. Nesse sentido, insisti-se que o fortalecimento do
protagonismo indgena, na defnio das polticas e na aplicao dos recursos
pblicos, pr-requisito para a superao do modelo tutelar e autoritrio
vigente.
No Brasil o nmero de lideranas indgenas altamente articuladas ainda
pequeno, enquanto que na Austrlia e sobretudo no Canad, os movimentos
indgenas so muito bem articulados com equipes de profssionais indgenas,
refetindo as desigualdades entre os estados nacionais e o acesso diferencial
a recursos. A formao, qualifcao e diversifcao de especialidades
um desafo a longo prazo para fortalecer e aprofundar a luta por direitos e
politicas pblicas que tenham resultados diretamente na qualidade de vidas
dos povos indgenas.
Os povos indgenas atravs de seu movimento em favor de direitos
e interesses atravs de suas lideranas e entidades formais reconhecidos no
sistema brasileiro precisa ser sempre vigilante e esbalecer parceria estratgicas
ou ampliar, fortalecer, pois no Brasil, a infuncia de ONGs tem sido
imprescindvel para os povos indgenas nas ltimas trs dcadas, conduzindo
lideranas de diversos grupos tnicos fragmentados por lnguas e costumes
muito diversos, e histrias de contato muito diferentes, a romperem com o
controle policialesco sobre sua mobilidade, imposto a muitos grupos pelo
governo, por exemplo, o papel do Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), da
Igreja Catlica, a partir da dcada de 1970 foi fundamental em criar condies
para a consolidao do movimento indgena no Brasil
43
. Contudo, existe uma
imensa variedade de ONGs que atuam junto a sociedades indgenas, desde
algumas que tm conseguido efetivamente defender os direitos de povos
indgenas como o ISA, a outras que servem como uma frente indigenista para
os interesses de grandes empresas estatais e privadas que atuam em terras
indgenas.
43 Ramos, 1998:168- 173.
90
Pode-se observar uma tendncia nos ltimos anos de algumas ONGs
de apoio questo indgena de unirem-se a regimes partidrios de livre
mercado e receberem recursos fnanceiros de governos estrangeiros e/
ou entrarem em parcerias com governos nacionais. Isso tem signifcado
que seus programas, em alguns casos, no so formulados ou escolhidos
pelas comunidades indgenas e sim pelos seus benfeitores. neste sentido,
afrma Petras, que algumas ONGs sabotam a democracia ao extrair programas
sociais das mos das comunidades e de seus lderes ofciais, para simplesmente criar
dependncias
44
.
Outros desafos esto na falta de mobilizao permanente para fazer com
que a sade indgena volte a funcionar e o sistema de educao escolar indgena
seja discutido e debatido amplamente e garantido o processo e qualidade.
O direito de autodeterminao e o processo prprio de aprendizagem um
caminho para se construir novidade importante que sirva de exemplo ao
pas.
O autogoverno, autossustentao um dos importantes desafos
tambm para o desenvolvimento dos projetos de vida dos povos indgenas,
para a manuteno e o fortalecimento da identidade, tradio, valores
culturais e a gesto dos territorios conquistados para o seu bem-estar nas suas
comunidades.
44 Artigo do Stephen G. Baines Professor do Depto. de Antropologia, Universidade de Braslia e
pesquisador nvel B do CNPq, Braslia, 2001.
91
Referencias bibliogrfcas
Albert, Bruce e Lus Donisete Benzi Grupioni: Organizaes Politicas Indgenas
no Brasil. Fonte: http://www.socioambiental.org/pib/portu ... roorg.shtm.
Cresce a participao indgena na politica. Fonte (com adaptaes): di-
sponvel em http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml.
Dias de Raa na Amrica. OEA.
Histria de Origens Indgenas Brasileiras. FUNAI.
Organizaes indgenas e legislaes indigenistas no Brasil, na Austrlia e no
Canad (1). Stephen G. Baines (2) Professor do Depto. de Antropologia,
Universidade de Braslia e pesquisador nvel 1B do CNPq. Braslia,
2001.
Partidos Polticos do Brasil: Principais partidos polticos brasileiros, histria poltica
brasileira, fundao, ideais defendido. http://www.suapesquisa.com/partidos/.
Petras, J.: As duas faces das ONGS na Amrica Latina, PORANTIM, Setembro,
2000.
Ramos, A.R.: Indigenism: Etnic politics in Brazil, Madison: THE University of
Wisconsin Press, 1998.
Relatrio Crtico do I Seminrio Nacional de Controle Social/CGU 2009.
Reportagem: Indios na politica Brasileira. Dbora Spitzcovsky Planeta
Sustentvel - 19/04/2010.
Ricardo, Beto (editor): Povos Indgenas no Brasil 1996/2000. Instituto
Socioambiental.
Socioambiental.
Socioambiental.
Villares e Silva, Luiz Fernando (Organizador): Coletania da Legislao Indigeni-
sta Brasileira. Funai/CGDTI, Brasilia DF, 2008.
92
93
Andrs Jouannet V
PARTICIPACIN POLTICA
INDGENA EN CHILE:
EL CASO MAPUCHE
Andrs Jouannet V.*
Resumen
Los mapuches son un pueblo que habitaba Chile muchos siglos antes de
la llegada de los espaoles, con los que se enfrentaron una vez que stos ltimos
intentaron conquistar todo el territorio nacional, cuestin que fue imposible
para el imperio hispano, debido a la resistencia que opusieron estos indgenas.
Los espaoles debieron transar y convivir con los mapuches, reconociendo
que stos habitaran el territorio entre los ros Bo Bo y Toltn. Recin, luego
de la independencia chilena, el nuevo Estado-Nacin logr, hacia fnes del
siglo XIX, conquistar la regin que estaba en posesin de los mapuches. Desde
aquel momento, comienza un proceso donde la cultura dominante logra
imponer sus trminos a los conquistados. Slo hacia fnales de los siglos XX
y principios del XXI, el pueblo mapuche comienza un proceso reivindicativo
que lo llevar a tener algunos avances en sus derechos culturales, sociales y
econmicos; sin embargo, pese a avanzar en estas reas, en materia poltica,
los mapuches siguen estando sub representados institucionalmente, a pesar
de un nmero creciente de ciudadanos que se auto identifcan tnicamente
como mapuches.
Los hallazgos empricos del presente artculo permiten sostener que
la subrepresentacin de la etnia mapuche en las instancias representativas
democrticas de la institucionalidad chilena obedece a la baja participacin
electoral activa de candidatos mapuches y a la tendencia del pueblo mapuche
de votar primordialmente por candidatos no mapuches. La presente
investigacin postula que este comportamiento electoral tiene sus races en
las condiciones sociales a las que estn expuestos los mapuches, al desinters
de los partidos polticos tradicionales por capacitar metdicamente lderes de
esta etnia y a la barrera material que suponen los elevados gastos electorales
en el medio chileno.
* Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg, profesor de la Universidad Catlica de
Temuco, Ex becario de la Fundacin Konrad Adenauer. Agradezco especialmente los comentarios y
sugerencias del Dr. Andrs Pennycook y la colaboracin de mi ayudante Mara Constanza Torres.
94
I. Introduccin
Con el advenimiento de la democracia en 1990, la sociedad chilena
comienza progresivamente a enfrentarse a las histricas reivindicaciones
de los pueblos indgenas, demandas que el Estado reconoce haban sido
postergadas desde el inicio de la construccin del EstadoNacin chileno.
Derechos culturales, polticos, econmicos y sociales de los pueblos originarios
haban sido relegados a un segundo plano, cuestin de la cual los propios
afectados pasaban a ser contestes. Este proceso de reivindicaciones indgenas
no ha estado exento de avances y retrocesos, producto fundamentalmente de
la evolucin que ha tenido el propio desarrollo de la nueva democracia en
Chile, la que deba atender a una serie de demandas provenientes de distintos
grupos de la sociedad chilena.
En este contexto, uno de los temas que cruzan regularmente la agenda de
los derechos indgenas en Chile dice relacin con la participacin poltica, vale
decir, el derecho de los pueblos indgenas a representar y ser representados. Es
as como las cifras electorales de los ltimos aos demuestran que los pueblos
indgenas estn claramente subrepresentados en las instancias de eleccin
popular. Llama la atencin que, desde 1990 a la fecha, slo un representante
directo del pueblo mapuche ha llegado al parlamento: Francisco Huenchumilla,
mapuche, militante democristiano que ha sido el nico parlamentario de
origen indgena que ha resultado electo desde 1990 en adelante.
En la regin de la Araucana se concentra la mayor poblacin indgena
del pas (proporcionablemente con la poblacin total de la regin). Esto
podra llevar a pensar, errneamente, que esta regin tendra una mayor
representacin indgena, coincidente con el mayor porcentaje de auto
reconocimiento indgena-mapuche en la poblacin. La realidad, no obstante,
es diferente. Muy contrariamente a la intuicin, la representacin poltica
indgena es muy poco relevante. El presente estudio cuantifca empricamente
el voto y la participacin poltica mapuche-indgena, observando el
comportamiento electoral de este pueblo originario, de manera de obtener
interesantes hallazgos empricos.
Dado la imposibilidad de caracterizar social y polticamente el pueblo
mapuche, sin antes recorrer su historia, este artculo est dividido en tres
partes: la primera, la relacin con la historia del pueblo mapuche y su
confrontacin con el imperio espaol y posteriormente con la nacin chilena;
la segunda parte caracteriza, por medio del ndice de desarrollo humano, la
situacin social de los mapuches en la actualidad; la tercera parte despliega
una representacin cuantitativa y una interpretacin del comportamiento
95
Andrs Jouannet V
electoral del pueblo mapuche, de acuerdo con la informacin relativa a las
elecciones en la primera dcada de siglo XXI, en aquellas comunas con un alto
auto reconocimiento indgena por parte de la poblacin.
Esta investigacin se pregunta si, en aquellas comunas con alto nivel
de auto reconocimiento indgena, los mapuches votan por mapuches y
el porcentaje de candidatos mapuches que se presentan a las elecciones
representativas.
Los hallazgos empricos del estudio permiten sostener que la
subrepresentacin de la etnia mapuche en las instancias representativas
democrticas de la institucionalidad chilena obedece a la baja participacin
electoral activa de candidatos mapuches y la tendencia del pueblo mapuche
de votar primordialmente por candidatos no mapuches. La presente
investigacin postula que este comportamiento electoral tiene sus races en las
condiciones sociales a las que estn expuestos los mapuches, en el desinters
de los partidos polticos tradicionales por capacitar metdicamente lderes de
esta etnia y en la barrera material que suponen los elevados gastos electorales
en el medio chileno.
II. Antecedentes histricos y sociales del pueblo mapuche
A. Encuentro entre mapuches y espaoles
Desde su formacin como nacin, Chile ha estado marcado por el mestizaje
de su cultura. La mezcla entre indgenas y colonizadores, fundamentalmente
espaoles, se dio desde el origen del contacto
45
. No obstante lo anterior,
este encuentro, invasin y colonizacin posterior tuvo caractersticas muy
particulares en el sur de Chile, fundamentalmente al sur del ro Bo Bo, y
esto precisamente, porque en esa zona del pas se concentraba una importante
poblacin del pueblo mapuche
46
, cultura indgena que habitaba el centro y sur
de Chile
47
.
De este modo, buena parte de lo que hoy conocemos como Chile
fue cimentada sobre un largo y sangriento conficto armado entre los
45 Vase Muoz, G.: Pobladores de Chile 1565-1580. Universidad de la Frontera, Temuco, 1989.
46 En el momento en que los conquistadores espaoles llegaron al territorio mapuche, la poblacin
autctona al Sur del ro Bo Bo superaba un milln de personas.
47 Este pueblo fue conocido por los conquistadores con el nombre genrico de araucano, usado
por primera vez por don Alonso de Ercilla en 1589, aunque a menudo se usaron otros gentilicios
que aludan a las diferentes localidades de origen (p. ej. purenes), o a puntos cardinales de los que
procedan, respecto de los referentes (picunches, picuntos, huilliches) (Aldunate, 1989: 333).
96
conquistadores espaoles y las tenaces huestes del pueblo originario. Chile se
fund sobre la ruina de la sociedad indgena del Sur. Sobre una masacre
48
.
En buena parte de la tradicin historiogrfca, los mapuches han sido
caracterizados frecuentemente como un pueblo guerrero y belicoso. No
obstante, la principal caracterstica de este pueblo, antes de la llegada de los
incas
49
y espaoles, era la subsistencia ordenada y pacfca dentro del Mapu
50
.
El sur del Bo Bo era un territorio muy poblado, en donde sus habitantes,
la gente de la tierra, convivan socialmente organizados y distribuidos
geogrfcamente de forma ordenada y efciente. Los asentamientos se ubicaban
fundamentalmente alrededor de ros, sirvindoles stos para comunicarse
entre s por medio de un importante trfco de canoas. Las crnicas de la poca
resean que la calidad de vida de los mapuches era bastante confortable y de
buen vivir, siendo un hecho respaldado por el propio conquistador, Pedro
de Valdivia, quien enfatiza dicha caracterstica en sus cartas a los monarcas
espaoles
51
. Los mapuches tenan una importante actividad social y se
reunan en lugares sealados, los denominados aliwen, espacios donde se
encontraban, se recreaban, se discutan temas de gobierno y se imparta
justicia
52
.
48 Bengoa, J.: Historia de los antiguos mapuches del Sur. Desde antes de la llegada de los espaoles,
hasta las paces de Quiln. Ed. Catalonia, Santiago, 2008. La siguiente cita, tomada de una carta de
Pedro de Valdivia al Emperador Carlos V el 15 de octubre de 1550, grafca claramente la brutalidad
con que operaba la conquista y frente a sta respondi el guerrero mapuche: Matronse hasta mil
quinientos o dos mil indios y alanceronse otros muchos y prendironse algunos, de los cuales
mand a cortar hasta doscientas manos y narices, en rebelda de que muchas veces les haba
enviado mensajeros y hcholes los requerimientos que vuestra majestad manda (1955: 156).
49 Alrededor de unos cincuenta aos antes de la llegada de los espaoles, los mapuches trataron de ser
conquistados, sin xito, por la civilizacin inca: Al parecer hubo dos cruentas batallas; la primera,
tentativamente desarrollada en el ro Cachapoal, no impidi que patrullas exploradoras [inkas]
rebasasen su cauce, llegando hasta los mrgenes del Bio Bo, donde, tras permanecer una corta
temporada, hubieron de retornar al Norte buscando seguro refugio en dominios ya pacifcados.
Durante el retroceso, hostigados continuamente, pudieron haber enfrentado a sus perseguidores en
el Maule, antes de ampararse en la cuenca de Santiago (Silva, 1983: 14).
50 Mapu signifca tierra y Che signifca gente (persona), por lo tanto mapuche es igual a gente de la
tierra en la lengua mapuche, denominada mapudungun.
51 En este sentido, seala Pedro de Valdivia lo siguiente: abundosa de todos los mantenimientos
que siembran los indios para su sustentacin, as como maz, papas, quinua, mare, aj y frijoles. La
gente es crecida, domstica y amigable y blanca y de lindos rostros, as hombres como mujeres,
vestidos todos de lana a su modo, aunque los vestidos son algo groseros. Tienen muy gran temor a
los caballos; aman en demasa a los hijos e mujeres y las casas, las cuales tienen muy bien hechas
y fuertes con grandes tablones, y muchas muy grandes, y de a dos, cuatro y ocho puertas; tinenlas
llenas de todo gnero de comida y lana; tienen muchas y muy pulidas vasijas de barro y madera;
son grandsimos labradores y tan grandes bebedores (1955:166).
52 La familia era el centro de la comunidad y, por tanto, de la sociedad mapuche, las que estaban
relacionadas por ricos y abundantes lazos consanguneos. Los linajes ligaban entre s a los
miembros de varias familias extensas integradas por el padre y sus hijos varones casados, todos
97
Andrs Jouannet V
El poder poltico resida en los jefes de las grandes familias quienes urdan la
paz mediante alianzas matrimoniales. Era una sociedad donde la sociabilidad era
permanente. Por ello, se haba desarrollado un amplio sistema de cortesa lo que
permita que la vida transcurriera sin necesidad de crear un Estado centralizado,
un poder externo a ellos mismos, a las familias
53
.
Por esta forma de vida en sintona con la naturaleza
54
, de relaciones
transversales y amistosas entre las familias, el encuentro entre mapuches y
conquistadores no pudo sino ser dramtico. Por una parte, los mapuches, luego
de su experiencia con los intentos de dominacin inca, no quisieron dejarse
someter por nuevos conquistadores, en tanto que las huestes castellanas se
vieron sorprendidas con la hostilidad inesperada y sin precedente de los
pueblos del Sur chileno.
Cuando los conquistadores espaoles, liderados por Pedro de Valdivia,
llegaron al territorio de los mapuches, no tenan idea de las capacidades
blicas que poda llegar a desarrollar este pueblo
55
. Dado que civilizaciones
avanzadas, como los aztecas y los incas, haban sucumbido y sido sometidas
hbilmente en periodos relativamente cortos, bien podran haber supuesto los
conquistadores que la dominacin de una cultura menor, como la mapuche
considerada antropolgicamente como una cultura compleja en un estadio
de desarrollo social inferior al nivel de civilizacin, sera por medio de las
armas y de la posterior evangelizacin de la poblacin local, de fcil trmite.
Por el contrario, la ocupacin del Sur chileno fue para los conquistadores una
empresa inconclusa
56
; la denominada Guerra de Arauco se prolong incluso
luego de la independencia, hasta la derrota militar del pueblo mapuche
propinada por el ejrcito chileno.
los cuales disponan de un territorio en que ubicaban sus viviendas y practicaban sus actividades
de subsistencia. Al aumentar la poblacin y escasear los recursos, uno de los hijos desposados
deba emigrar, dando origen a una nueva familia extensa, fenmeno que se repeta continuamente
producindose la fragmentacin y aparicin de nuevos linajes (Casanova, 1985: 34).
53 Bengoa, 2008: 21.
54 Sobre la relacin armoniosa de los mapuches con la naturaleza, vase el libro testimonial Lonco
Pascual Coa. Testimonio de un cacique mapuche, especialmente el captulo V: Mi tierra natal y
su naturaleza.
55 En 1535, Diego de Almagro realiz el reconocimiento de lo que hoy es llamado Chile, llegando
hasta el ro Itata; en las cercanas tuvo lugar el primer encuentro blico en Reynogelen entre
mapuches y espaoles. Este enfrentamiento fue de fcil trmite a favor de los espaoles debido a
las armas y el caballo que traan consigo. Los mapuches pensaban que hombre y animal eran una
unidad.
56 Chile constitua una excepcin en el orden colonial. En otras zonas de Amrica: Nueva Vizcaya,
Santa Cruz, Salta, la belicosidad de apaches, chiriguanos, calchaques se resolva localmente, sin
necesidad de mantener un ejrcito de frontera (Zapater, 1985:81).
98
B. La Guerra de Arauco
Se designa Guerra de Arauco al periodo de enfrentamientos blicos,
primero entre espaoles y mapuches y, posteriormente, entre chilenos y
mapuches. Este conficto se prolong entre 1550 y 1883. Siguiendo al historiador
chileno Sergio Villalobos, se distinguen dos grandes momentos divididos en
etapas. Conocer el desarrollo de este conficto y la naturaleza de la relacin
entre los distintos pueblos involucrados es ilustrativo a la hora de analizar la
situacin presente del pueblo mapuche y sus reivindicaciones histricas.
1. Predominio de la Guerra (1550-1656)
57
La conquista por las Armas (1550-1598): En este periodo, el primer
gobernador de Chile, Pedro de Valdivia,
58
intent consolidar su dominio hasta
el Norte del ro Bo Bo, fundando una serie de ciudades e intentando, con
relativo xito, someter a los mapuches
59
. En esta etapa, los mapuches an no
asuman a cabalidad lo que signifcaba la presencia de los espaoles
60
.
Triunfo araucano (1598-1622): Los mapuches lograron asestar duras
derrotas militares a los espaoles; por una parte, dieron muerte a Pedro de
Valdivia (1553, en la batalla de Tucapel); por otra, lograron una victoria de
proporciones en el denominado desastre de Curalaba, ocasin en la cual el
gobernador Garca Oez de Loyola perdi la vida junto con buena parte de su
milicia (1598). Luego del desastre de Curalaba, los conquistadores espaoles
quedaron desconcertados, ya que, como se mencion, no esperaban una
respuesta blica de aquella magnitud. Los indgenas haban pasado de una
fase defensiva a una etapa agresiva y de delimitacin de su territorio, basada
en la estrategia de guerrilla.
57 Para esta parte, usar fundamentalmente lo expuesto por el historiador Sergio Villalobos en su
artculo Guerra y paz en la Araucana: Periodifcacin, 1985.
58 El propio Pedro de Valdivia, si bien confaba en la superioridad blica de los espaoles por sobre
los mapuches, destaca la actitud de los mapuches de estar permanentemente preparados con armas
para su defensa; el derecho de ellos est en las armas, as las tienen todos en sus casas y muy a
punto para defenderse de sus vecinos y ofender al que menos puede (1955: 166).
59 Esta fue la etapa ms brutal de la guerra, donde no se escatimaba para poder avanzar a los territorios
del Sur del Bo Bo. La guerra ofensiva persegua la desaparicin del indgena. Ya sea por guerra,
desnaturalizacin, mestizaje o asimilacin cultural (Zapater, 1985: 82). Los espaoles estaban
en una permanente actividad militar no slo en el sur de los nuevos territorios, sino que adems
consolidar su posicin de podero en Santiago tampoco fue fcil; as lo seala Jernimo de Vivar
en lo que fueron sus Crnicas de los Reinos de Chile, donde en el captulo XXXVI relata el
alzamiento que tuvieron los indios de toda la comarca de la ciudad de Santiago (). Habiendo los
indios, gente indmita y sin razn, brbara, faltos de todo conocimiento y virtud, hecho aquel mal
recaudo, acordaron levantarse no solamente aquestos, ms hicieron a todos los dems se alterasen.
Y como son amigos de novedades, acordaron hacerse a una todos y hacer de nuevo la guerra
(2001: 109).
99
Andrs Jouannet V
la iniciativa de la guerra pas al mapuche. Mantuvo una guerrilla continua:
robo de animales, incendio de fuertes, rescate de piezas y captura de indios
amigos, pero no libraron batallas campales. La sociedad colonial experiment
temor. El poder mapuche, en los inicios del siglo, se manifest con la destruccin
de las ciudades del Sur y con la guerra defensiva el dominio indio se exterioriz
al incursionar hasta Chilln
61
.
Luego de esta victoria, los mapuches destruyeron todas las ciudades al sur
del ro Bo Bo, entre ellas Imperial, Villarrica y Valdivia, salvndose solamente
Concepcin y Castro.
Disminucin de la beligerancia (1623-1656): En este periodo, naci la
frontera, que separaba territorialmente a espaoles y mapuches. Las incursiones
blicas al interior del territorio mapuche se volvieron espordicas, comenzaron
los intercambios sociales, culturales y econmicos y se ofcializaron las primeras
conversaciones de paz entre ambos pueblos. En este periodo se realiz el
parlamento de Quiln en 1641
62
.
El mapa abajo muestra el avance de las huestes hispanas sobre territorios
indgenas, las cuales fnalmente se detuvieron y asentaron al Norte del ro Bo Bo,
en lo que fue el periodo de las relaciones pacfcas entre espaoles y mapuches
60 La carta de Pedro de Valdivia del 26 de octubre de 1552, dirigida al Emperador Carlos V, hace
un esbozo bastante grfco de la campaa espaola y la escasa resistencia indgena hasta ese
momento: Como dixe en aquellas cartas, a los cinco de octubre del ao 1550 pobl la ciudad
de la Concebcin, hice en ella cuarenta vecinos; por el marzo delante de cincuenta e uno pobl
la ciudad Imperial, donde hice otros ochenta vecinos: todos tienen sus cdulas; por hebrero desde
presente ao de 1552 pobl la ciudad de Valdivia, tienen de comer cientos vecinos: no s si cuando
les hobiere de dar las cdulas, podrn quedar todos. Dende a dos meses, por abril adelante, pobl
la Villa-Rica, que es por donde se ha de descubrir la Mar del Norte: hice cincuenta vecinos, todos
tienen indios; y as ir conquistando y poblando hasta ponerme en la boca del Estrecho (1955:
178).
61 Zapater, H.: Parlamentos de paz en la guerra de Arauco. En: Villalobos, S. y Pinto, J. (Comp.): Las
rebeliones araucanas del siglo XVIII. Universidad de la Frontera, Temuco, 1982.
62 El parlamento de Quiln, realizado a principios de 1641 en las cercanas de lo que hoy es Perquenco,
fue el primer encuentro masivo donde se encontraron los mapuches con espaoles para conversar
de paz. Los espaoles reconocieron que el lmite de sus dominios era hasta el Norte del ro Bo Bo;
por lo tanto, los territorios al Sur del gran ro quedaban en manos de los mapuches; stos ltimos,
por su parte, permitiran la entrada de sacerdotes hispanos en sus territorios.
100
Mapa 1
Ocupacin hispana del territorio mapuche desde el siglo XVII
hasta principios del XIX
Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pginas 338 y 342.
2. Predominio de la paz (1657-1883)
Afanzamiento de las relaciones fronterizas (1657-1682): Durante esta
etapa se produjeron breves episodios de inestabilidad y escaramuzas; no
obstante, en general, se consolid el territorio indgena y la frontera del Bo Bo
63
.
63 Los periodos inestables en el siglo XVIII fueron fundamentalmente la rebelin mapuche de 1723 y
la de 1776 (vase Casanova, 1987).
101
Andrs Jouannet V
Paralelamente, comenzaron claramente a mostrarse los rasgos tnicos y culturales
del mestizaje que fue el resultado del irreversible proceso de contacto y relaciones
fronterizas
64
. El antroplogo Rolf Foerster sostiene a este respecto que en esta poca
se puede observar un importante nivel de mestizaje y destaca el hecho de que a
los hijos de mujeres espaolas y caciques mapuches se les hubieran reconocido
los mismos derechos que a cualquier mapuche, de forma tal que, en las tratativas
entre mapuches y espaoles, los primeros fueron algunas veces representados por
indgenas e hijos mestizos: En los parlamentos realizados en el rea aparecen
mencionados los caciques mestizos: Francisco de Soto, Francisco de Castro
Pichuntur, Antonio Chicaguala, Alonso Nahuelguala Bello, Caniupaln (nieto
de Francisco Gris), Paillacheo (hijo de Coueman con una espaola)
65
.
El gran desarrollo de las relaciones fronterizas (1683-1861): Durante
178 aos, la paz se mantuvo casi por completo, salvo por algunos pequeos
periodos de confictos, geogrfcamente particulares, que no duraron ms de dos
o tres aos
66
. El mapuche acept la cultura hispano-criolla y, por su parte, stos
ltimos se resignaron y admitieron la existencia de un territorio que no estaba
bajo el tutelaje de la corona de Castilla. Asimismo, se intensifcaron las relaciones
comerciales y el mapuche cambi defnitivamente su modo de produccin,
sumando a la agricultura nuevos cultivos y especializndose en la ganadera.
Paralelamente, la tarea misional tuvo importantes avances en esta poca, siendo
en general los misioneros fundamentalmente jesuitas bien recibidos en los
distintos asentamientos del territorio mapuche
67
. Los parlamentos tuvieron su
mejor momento durante el siglo XVIII; el apaciguamiento de las relaciones llev
consigo, por una parte, la disminucin del cuerpo permanente del ejrcito espaol
y, por otra, una mayor dedicacin del pueblo mapuche a actividades de tipo
econmica, fundamentalmente la ganadera.
A fnes de la colonia, comenzaron a consolidarse asentamientos de colonos
chilenos en territorio mapuche. Hacia 1850, unos 14.000 colonos se encontraban
en el territorio mapuche, incluso haba pueblos como Negrete con ms de 1.500
habitantes que funcionaban en paz con sus vecinos; asimismo, en la costa del
64 El trueque o intercambio de mercadera era el principal aspecto de las relaciones comerciales
fronterizas.
65 Foerster, R.: Guerra y aculturacin en la Araucana. En: Pinto, J., Salinas, M. y Foerster, R.:
Misticismo y violencia en la temprana evangelizacin de Chile. Universidad de la Frontera, Temuco,
1991.
66 Adems de los confictos que se sealan (vase Villalobos, 1985), paralelamente se desarroll por
parte de los criollos espaoles el cuatrerismo y bandolerismo (vase Pinto, 1985) y, por parte de los
mapuches, la respuesta fue la irrupcin de maloqueros y conchavadores (vase Len, 1991).
67 Sobre las misiones en la Araucana, vase el libro Seis misioneros en la frontera Mapuche, escrito
por el Padre Diego de Rosales.
102
Bo Bo, se produca carbn a gran escala en la mina de Lota. En general, hasta la
independencia, la vida en el territorio era pacfca y con una importante relacin
econmica. Incluso, en lo que fue el periodo de la guerra de la independencia,
los mapuches permanecieron en relativa calma, salvo los que se aventuraron a
participar directamente en el periodo de emancipacin; no obstante, los mapuches
no se consideraban parte de la sociedad hispano-criolla, por lo que la guerra de la
independencia no tena para ellos, en principio, un mayor signifcado
68
. Luego de
la independencia hubo un periodo de relativa calma, con algunos levantamientos
importantes fundamentalmente por el avance de colonos chilenos y del nuevo
Estado en territorio mapuche.
Integracin
69
defnitiva (1862-1883)
70
: Durante este periodo, la nacin
chilena avanz ocupando paulatinamente los territorios al Sur del Bo Bo. La
ocupacin se intensifc una vez concluida la Guerra del Pacfco por medio de
la llamada Pacifcacin de la Araucana
71
. El mismo contingente militar que
haba peleado en el Norte se traslad a los territorios del Sur e infigi una derrota
militar defnitiva a los guerreros mapuches an rebeldes. En 1881, se fund
Temuco; al ao siguiente, se refund Villarrica; luego de estos hechos, se incorpor
totalmente el territorio mapuche; es el fn de la frontera y de los enfrentamientos
entre chilenos y mapuches
72
. Desde ese momento, el Estado chileno comenz un
proceso irreversible de avance tanto econmico como poltico y cultural sobre el
ltimo bastin propiamente indgena que quedaba en Chile. El Estado chileno
radic a los mapuches en 510.000 hectreas que correspondan a 6,39% de su
territorio ancestral.
68 Sostiene Bengoa que, en general, los mapuches no se involucraron en la guerra de la independencia,
dado que ellos no se sentan parte de la sociedad espaola-criollo, por lo que el proceso emancipador
fue un hecho ajeno para ellos (2000:141).
69 El termino integracin usado por Villalobos se ha cuestionado debido al proceso posterior a la
anexin de la Araucana al territorio chileno y de la forma como fue hecho, tambin se ha sealado
como ocupacin e incorporacin; no me ocupar de dicha discusin, dado que se aleja de la
lnea investigativa del presente trabajo. En todo caso, para esta discusin, vase Bengoa, 2000.
70 En 1861, el presidente Jos Joaqun Prez decidi defnitivamente incorporar la Araucana al territorio
nacional en lo que se conoci como la pacifcacin de la Araucana, regin que se ubicaba entre
los ros Bo Bo por el Norte y Toltn por el Sur. En ese momento, se calcula que vivan alrededor
cien mil indgenas en este territorio, compuestos por los pueblos mapuche, picunche, pehuenche,
huilliche y cunco. Una de las cuestiones que gatill dicha decisin de anexar la Araucana fue la
proclamacin como rey de la Araucana el ao 1861 del francs Orlie Antoine de Tounens, con el
nombre Rey Orlie Antoine I. En este contexto, las autoridades chilenas de la poca encomendaron
un plan de incorporacin del territorio mapuche y la ejecucin de ste al General de Ejrcito
Cornelio Saavedra.
71 vase Villalobos y Pinto, 1985.
72 vase Villalobos y Pinto, 1985:7-28.
103
Andrs Jouannet V
En este contexto, quien impuso los modelos religiosos, sociales, culturales,
econmicos y polticos era la que se conoce como la sociedad hispano criolla
73
.
Desde el siglo XVI, el paradigma hispano criollo fue avanzando en su consolidacin
como forma de vida en el territorio chileno, con excepcin de la Araucana, al
menos hasta 1881, por lo que a partir de ese momento quedan en general
defnidas las fronteras de la Nacin-Estado Chile.
Mapa 2
Procesos de ocupacin del territorio mapuche entre 1818 y 1883
Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pgina 348.
73 Vivar, de J.: Crnica de los reinos de Chile, Madrid, 2001.
104
Cuadro 1
Procesos de ocupacin del territorio mapuche entre 1818 y 1883
N
en el
mapa
Proceso de ocupacin Periodo Superfcie
ocupada
chilena
(has)
% de
ocupacin
chilena en
territorio
mapuche
Superfcie
ocupada
mapuche
(has)
% de
reduccin
del
territorio
mapuche
Territorio mapuche
entre Rio Bo Bo
y San Jos de la
Mariquina
1818-
1883
0 0 5.288.844 100
1 Ocupacin Costa de
Arauco hasta el Ro
Lebu
1830-
1860
272.315 5,15 5.016.529 94,85
2 Infltracin chilena de
la alta frontera (Bo
Bo a Malleco)
1830-
1862
739.245 13,98 4.277.284 80,87
3 Avance desde
Mariquina hasta
Queule y Toltn
1862 9.071 0,17 4.268.213 80,7
4 Establecimiento
de lnea militar en
Malleco y Tira
1866-
1868
296.284 5,6 3.971.928 75,10
5 Avance a Purn 1869 158.779 3 3.813.149 72,10
6 Lnea de Traigun 1861-
1882
239.099 4,52 3.574.050 67,58
7 Ocupacin Alto Bo
Bo por particulares
y fortifcacin de la
cordillera
1878-
1883
447.495 8,46 3.126.555 59,12
8 Avance desde Lnea
de Traigun a Temuco
1881-
1882
614.297 11,61 2.512.258 47,5
9 Ocupacin Lnea del
Toltn, Panguipulli y
Villarrica
1870-
1883
1.703.833 32,22 808.425 15,29
10 Ocupacin Cordillera
de la Araucana
1883 808.425 15,29 0 0
Superfcie total 5.288.844 100 0 0
Cuadro 2
Radicacin zonas al sur del Toltn con ttulo de comisario
Letra en el
mapa
Radicacin de zonas con ttulo de
comisario
Periodo Superfcie(Has)
A Sector San Juan de la Costa- Purranque 1824-1832 313.442
B Sector Pilmaiqun 1824-1832 47.370
C Sector Lago Ranco-Maihue 1824-1832 126.525
D Sector Panguipulli 1840-1850 8.570
Total Sectores con ttulos de comisario 495.907
105
Andrs Jouannet V
Cuadro 3
Radicacin sector de Chilo
Sector Chilo Superfcie (Has)
Potreros Realengos (1823) 73.553
Pueblos de indios segn Ley del 10 de junio
de 1823
33.782
Como se puede observar en el mapa y los cuadros adjuntos, el total
aproximado de tierras que estaban en posesin de los mapuches en hectreas
hacia 1818 era de 5.288.844, que equivala al 100% del territorio indgena al
Sur del Bo Bo. Entre 1830 y 1850, se comenz por ocupar la costa de Arauco,
anexando alrededor del 5% del territorio mapuche; a partir de ese momento,
pero fundamentalmente desde la dcada del 60 del siglo XIX, se produjo un
avance inexorable por parte del Estado chileno sobre los territorios indgenas.
El avance fue eminentemente militar, ocupacin que tuvo su periodo clmine
entre los aos 1870-1883 con el adelanto e instalacin de la lnea de Traigun,
Toltn, Panguipulli y Villarrica, a lo cual hay que sumar la ocupacin del Alto
Bo Bo por particulares y la fortifcacin de la cordillera. Desde la lnea de
Traigun se avanz a la fundacin de Temuco y, fnalmente, se domin la
cordillera de la Araucana. En estos aos, se conquist casi el 70% del territorio
mapuche que faltaba por anexar.
III. El Estado chileno y la legislacin indgena
Como se mencion anteriormente, una vez concluida la incorporacin de
la Araucana a la nacin chilena, el Estado redujo las tierras en que habitaban los
mapuches y comenz a crear una incipiente institucionalidad
74
.
A. La radicacin de los mapuches
En la primera etapa, se radic y redujo a los mapuches, entregando
ttulos de merced. Este proceso se desarroll entre 1883 y 1929. En 1883, se
cre, para los efectos sealados, la denominada Comisin Radicadora de
Indgenas, cuya misin principal consista en establecer reservaciones para
ser habitadas por los mapuches, dejando el resto de la regin libre para ser
entregada en propiedad a colonos criollos o extranjeros europeos. Una vez
que se les asignaban los terrenos a los indgenas, stos deban habitarlos por
74 La mayora de la informacin expuesta en esta parte fue consultada en el Informe de la Comisin
Verdad Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas de 2008.
106
lo menos un ao, para que se les entregara el ttulo de merced en nombre del
Estado chileno
75
.
Sin embargo, este trabajo no fructifc debido a la incapacidad de la
burocracia estatal para hacerse cargo de tamaa empresa
76
. La Comisin
Radicadora no pudo llegar a todos los territorios ni asignar a los indgenas la
tierra comprometida, de forma tal que estos terrenos, especialmente al sur de
Valdivia, fueron ocupados por los colonos con la aquiescencia gubernamental.
En sntesis, el territorio mapuche fue usurpado por colonos amparados ya
sea por la inaccin estatal, ya sea por la represin policial, de modo que los
intentos mapuches por recuperar sus tierras estuvieron destinados al fracaso.
Durante este periodo se desarroll, alentado por el modelo de desarrollo
adoptado por Chile y de parte de los mismos colonos, el bandolerismo y
cuatrerismo dirigido tanto contra los mapuches como contra otros colonos. El
historiador Jorge Pinto seala:
El modelo exportador de Chile necesitaba incorporar rpidamente estos
territorios generando un proceso de ocupacin que fue febril la dinmica
econmica se traspasa a la sociedad, que se convierte en un hervidero humano
donde todo o casi todo est permitido para amasar fortunas. Todo un mundo
abierto a las ambiciones personales que van a encontrar en el bandolerismo uno
de los tantos medios para alcanzar xito
77
.
B. Las primeras leyes indgenas
Luego de la etapa anterior, se promulg la primera ley referente a las
comunidades mapuches, que fue la Ley N 4.169, de 1927, cuya principal
innovacin fue la constitucin del denominado Tribunal Especial de Divisin.
Esta nueva institucin judicial reconoca el ttulo de merced con base en la
particin de la comunidad; asimismo, la nueva ley estableca un procedimiento
para la restitucin de tierras usurpadas, previa solicitud de parte interesada,
condicionado a las limitaciones del ttulo de merced original. Las restricciones
especiales prescritas por esta ley a la venta de tierras indgenas fueron, no
obstante, letra muerta; la indefensin mapuche, por parte del Estado y colonos,
75 Aylwin, J.: Estudios sobre tierras indgenas de la Araucana: Antecedentes histrico-legislativos
(1850-1920). Serie Documentos N 3. Instituto de Estudios Indgenas. Universidad de la Frontera,
Temuco, 1995:37.
76 Como antecedente, la Comisin Radicadora de Indgenas tena como funcionarios estables a un
abogado y dos ingenieros.
77 Pinto, J.: El bandolerismo en la frontera 1880-1920. En: Villalobos, S. y Pinto, J. (Comp.): Las
rebeliones araucanas del siglo XVIII. Universidad de la Frontera, Temuco, 1985:109.
107
Andrs Jouannet V
favoreca las compras fraudulentas de tierras o directamente deslindes ilegales
y violentos para obtener las tierras indgenas
78
.
C. Entre la colonizacin, la reforma y la contra reforma agraria
Desde los aos 1930s hasta comienzos de los 1960s, la Araucana se
consolid como regin agrcola y ganadera. Los colonos espaoles, franceses,
alemanes, italianos y suizos se arraigaban en esta zona del pas, tomando
posesin de las tierras. Es el periodo de los ltimos bandoleros y cuatreros, de
los deslindes ilegales y del inquilinaje como forma de someter laboralmente al
mapuche; las propiedades en manos de colonos aceptaban al indgena en su
tierra, con la condicin que ste le trabajase al patrn.
En el contexto de una iniciativa de desarrollo generada por representantes
indgenas llamada Propuesta Indigenista, naci la Corporacin Araucana,
tendiente a luchar por los derechos de los mapuches (1930-1957). En aquellos
aos, Venancio Cooepan lleg a ser Ministro de Tierras, Aburto Manquilef
y Cesar Colima, diputados; ms doce regidores indgenas. Se cre el
Departamento de Asuntos Indgenas (DASIN), que pretenda proteger las
tierras indgenas.
Ms tarde, en la dcada de 1960, en lo que fue el gobierno del Presidente
Frei Montalva (1964-1970), destaca la Ley de la Reforma Agraria N 14.511,
que, si bien no especifcaba las reivindicaciones de tierras de los mapuches
en la regin de la Araucana, s se refera al campesino en general. Hubo un
cambio de enfoque y un avance en la poltica del Estado chileno respecto de
los problemas de tierras de los mapuches. Adems, surgan programas de
educacin intercultural; el Congreso de Pascua cre el Instituto Indigenista
Interamericano, el que ser posteriormente la Cadena de las Amricas, la
Organizacin Indgena Latinoamericana. Se realiz el Congreso de Ercilla en
1969, de donde surgi la matriz e ideas para la Ley N 17.729 de 1972.
En 1972, fue promulgada la Ley Indgena N 17.729, en cuya redaccin
participaron representantes mapuches. Esta Ley regulaba reivindicaciones
territoriales.
78 Legalmente, en el papel, el mapuche deba saber leer, escribir y contar con una autorizacin judicial
para poder vender tierras indgenas. Sin embargo, esto era la letra muerta, que no se cumpla. En
1937, se promulg una nueva ley, la N 4.802, que pretenda reafrmar lo expresado en la ley
anterior. Lo que hicieron estas leyes, en defnitiva, fue consolidar el principio de la divisibilidad y
enajenacin de las tierras mapuches.
108
La contrarreforma agraria, propia del sesgo neoliberal propiciado por la
dictadura militar de Pinochet, favoreca la fragmentacin de la tierra mapuche
y signifc un retroceso respecto de las dos leyes anteriores. El gobierno
militar dict adems el Decreto Ley N 2.568, que modifcaba la Ley N
17.729, derogando cuestiones centrales sobre la proteccin cultural, a la vez de
estimular la fragmentacin territorial por medio de la enajenacin individual
de tierras antes tenidas por comunitarias. En este periodo, la tierra indgena
lleg a su mnima expresin y cientos de miles de hectreas fueron plantadas
con especies de rboles exgenos, como el eucaliptus y pino radiata, cuestin
que hasta el da de hoy en la Araucana es una de las actividades econmicas
ms importantes de la regin, naturalmente no en manos mapuches.
D. Los avances y desafos de la poltica indgena en democracia
A partir de 1990, inaugurada la nueva democracia, empieza la etapa de
ms avances en materia de reivindicaciones sociales, econmicas y culturales
indgenas. Todo nace a partir del Congreso de Nueva Imperial, en septiembre
de 1989. Previamente a la eleccin presidencial, el entonces candidato y
posterior presidente, Patricio Aylwin Azocar, se comprometi a una serie de
iniciativas que impulsara una vez electo presidente; entre ellas, destacaba la
promulgacin de una ley que reivindicase y protegiese los derechos indgenas,
la creacin de un organismo gubernamental que promoviese social, cultural y
econmicamente a los indgenas, la que se llamara Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena (CONADI) y la restitucin de las tierras ancestrales con
un sistema paulatino de restablecimiento de tierras.
El gobierno de Aylwin cre la Comisin Especial de Pueblos Indgenas
(CEPI) y, como resultado de la labor de esta institucin, son despachados tres
proyectos de ley:
- Proyecto de Nueva Ley Indgena.
- Proyecto de Ley de Reforma Constitucional.
- Proyecto de Aprobacin del Convenio N 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).
La Ley N 19.253 cre la CONADI, que tiene como objetivos principales
promover, coordinar y ejecutar en su caso la accin del Estado en favor del desarrollo
integral de las personas y comunidades indgenas, especialmente en lo econmico,
social y cultural y de impulsar su participacin en la vida nacional
79
.
79 vase www.conadi.cl.
109
Andrs Jouannet V
En esta lnea, el Estado chileno ha desarrollado una institucionalidad
para caracterizar los pueblos originarios en Chile, la que se ha intensifcado
en los ltimos aos, producto de la consolidacin de la democracia, con el
consiguiente reconocimiento a los derechos de los pueblos originarios. Desde
1990 a la fecha, se han dictado seis leyes que directamente han incidido
sobre la situacin del pueblo indgena chileno, destacando en 1992 la Ley N
19.134, que introdujo modifcaciones a la Ley N 17.729, sobre proteccin de
indgenas, y la Ley de 1993 N 19.253, que estableca normas sobre proteccin,
fomento y desarrollo de los indgenas y creaba la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena.
Fue durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle que
se comenz a implementar la Ley N 19.253, que implic instalar una nueva
institucionalidad que signifcaba hacer realidad la CONADI, asignar fondos
nacionales de tierras y aguas y de desarrollo cultural. Durante el gobierno
del presidente Ricardo Lagos, se convoc a la Comisin Verdad Histrica y
Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, cuyo trabajo fnaliz el ao 2008 bajo
el mandato de la presidenta Michelle Bachelet. El presidente de esta comisin
fue el ex presidente de Chile Patricio Aylwin. A partir de esta comisin,
surgi el programa de desarrollo indgena Orgenes. Por ltimo, durante el
gobierno de la presidenta Bachelet, se aprob el Convenio 169 de la OIT sobre
pueblos indgenas y tribales.
Los gobiernos de la nueva etapa democrtica de Chile han ido
paulatinamente asumiendo la deuda histrica del Estado chileno con el
pueblo indgena; no obstante insufciencias y problemas propios del proceso.
En general, se avanz en este periodo ms que en cualquier otra etapa de la
historia chilena. Entre las tareas pendientes queda el anhelado reconocimiento
constitucional de las distintas culturas indgenas que habitan Chile.
Por su parte, el pueblo mapuche comienza a asumir un nuevo
protagonismo reivindicando sus derechos como cultura y pueblo originario.
Desde mediados de la dcada de 1990 se inicia una etapa en que, producto de
los esfuerzos de la poltica pblica de los gobiernos democrticos, lentamente
se plasman avances visibles contra el racismo arraigado en algunos sectores
de la sociedad que no reconocan el carcter pluritnico de la Nacin chilena.
Cabe destacar que el proceso de avance se vuelve irreversible, de modo
que la reivindicacin poltica, cultural, econmica y social que se abre en Chile
y fundamentalmente en la Araucana, a partir del propio reconocimiento
que el indgena y fundamentalmente el mapuche hacen de s mismos, es
una cuestin abierta y que an tiene muchas aristas pendientes, como, por
110
ejemplo, la escasa representatividad poltica que hay del pueblo mapuche en
las instancias polticas institucionales formales del Estado chileno.
En la Araucana, se discute hoy mismo sobre el destino de la regin,
mientras algunos grupos indgenas reivindican la creacin de la nacin
mapuche validando acciones delictuales, lo que se ha denominado el conficto
mapuche. Otros, por su parte, reivindican la accin poltica a objeto que los
indgenas tengan mayor representacin.
Una cosa es segura: los mapuches son un pueblo con una rica tradicin
histrica y cultural, pero que an tiene escasa representacin en las instancias
de poder en la sociedad mestiza chilena. Es por eso que en la segunda
parte de este artculo, se explorar la vocacin poltico electoral del pueblo
mapuche. En el fondo, las preguntas que cabe hacernos a partir de la historia
y los antecedentes y entregados son: cul es el comportamiento electoral del
pueblo mapuche?, y si los mapuches votan por mapuches?
IV. Reconocimiento y condiciones sociales mapuches
A. Auto reconocimiento
Los datos entregados por la ltima encuesta Casen
80
del ao 2009 revelan
que la poblacin que se auto identifca como perteneciente a pueblos indgenas
alcanza a 1.188.340 personas, lo que equivale al 6,9% de la poblacin del pas. El
siguiente grfco muestra la tendencia de auto identifcacin indgena desde el
ao 2000 al 2009.
80 La Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) es realizada por MIDEPLAN
con los objetivos de disponer de informacin que permita: Conocer peridicamente la situacin
de los hogares y de la poblacin, especialmente de aquella en situacin de pobreza y de aquellos
grupos defnidos como prioritarios por la poltica social, con relacin a aspectos demogrfcos, de
educacin, salud, vivienda, trabajo e ingresos. Su objeto de estudio son los hogares que habitan
las viviendas particulares que se ubican en el territorio nacional as como las personas que forman
parte de esos hogares. La Encuesta Casen es realizada por MIDEPLAN desde el ao 1985 con
una periodicidad bianual o trianual (vase www.mideplan.cl). Las encuestas de caracterizacin
socioeconmica realizadas son las siguientes: 1985, 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000,
2003, 2006 y 2009.
111
Andrs Jouannet V
El Grfco 1 muestra una creciente tendencia respecto del auto
reconocimiento indgena por parte de la ciudadana chilena. Desde el 2000
al 2009, se observa un avance en 2,5 puntos, lo que signifca que desde el
2000 ha crecido en ms de un 50% la autodefnicin indgena. Lo anterior es
importante, dado que el auto reconocimiento ha ido de la mano del avance de
las reivindicaciones indgenas, como de la respuesta pblica a stas.
En el contexto latinoamericano, este auto reconocimiento se puede
considerar como intermedio, dado que -segn la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)- hay pases con un alto porcentaje de auto
reconocimiento indgena; como Bolivia, que presenta un 66,2%; Guatemala,
con un 39,5%; luego, vendran los pases intermedios, como Panam, con un
10%; Mxico, con un 7,9%; Honduras, 7,2%; Ecuador, con un 6,8% -en este
grupo se encontrara Chile-; luego, se encuentran los pases con bajos ndices
de auto reconocimiento indgena, como Costa Rica y Paraguay, con un 1,7%,
y Brasil, con un 0,4%
81
.
En este contexto, en Chile, la Ley N 19.253 sobre proteccin, fomento
y desarrollo de los indgenas -en adelante Ley Indgena-, es la que establece
normas respecto de los indgenas del pas, as como tambin la creacin de la
CONADI. Es esta ley la que, en sus primeros artculos, reconoce a los indgenas
de Chile y las etnias a las que pertenecen
82
.
Grfco 1
Auto identifcacin indgena desde el ao 2000
Fuente: Encuesta Casen 2009- Ministerio de Planifcacin. Disponible en
http://www.mideplan.gob.cl/casen2009/casen_indigena_2009.pdf.
81 vase CELADE-CEPAL, procesamientos especiales de los micro datos censales/ www.eclac.cl.
82 En su artculo 1, se lee: El Estado reconoce que los indgenas de Chile son los descendientes de
las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
2000 2003
4.4
5.3
6.6
6.9
2006 2009
112
Cuadro 4
Poblacin y auto reconocimiento indgena segn regin
Regin % de la Regin % del total de indgenas del
pas
Tarapac 12,6 3,2
Antofagasta 5,7 2,7
Atacama 7,5 1,8
Coquimbo 1,7 1,1
Valparaso 3,2 4,8
Libertador Bernardo OHiggins 1,9 1,4
Maule 1,6 1,4
Bo Bo 3,9 6,7
La Araucana 30,1 24,6
Los Lagos 20,8 14,5
Aysen 21,8 1,8
Magallanes y La Antrtica Chilena 22,7 2,9
Metropolitana 4,1 24,0
Los Ros 16,7 5,3
Arica y Parinacota 25,4 4,0
Total Pas 6,9 100,0
Fuente: Elaboracin propia en base a datos ofciales Casen 2009.
Como se puede observar en el cuadro anterior, la Araucana es la Regin
con mayor porcentaje de auto reconocimiento, seguida por la recin creada
Regin de Arica y Parinacota; en tercer lugar se encuentra Magallanes, seguida
por Aysen, y con un punto menos de auto reconocimiento, la Regin de los Lagos.
Todas estas regiones estn por sobre el 20% de auto reconocimiento, no obstante la
Araucana y Los Lagos importantes en materia de poblacin total indgena a nivel
nacional. Un caso especial es la Regin Metropolitana; si bien representa casi un
cuarto del la poblacin indgena nacional y junto a la Araucana son las regiones
que mayor poblacin indgena concentran en su territorio, el porcentaje de auto
reconocimiento es bajo, llegando slo al 4,1%.
conservan manifestaciones tnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento
principal de su existencia y cultura./ El Estado reconoce como principales etnias indgenas de Chile
a: la Mapuche, Aimara, Rapa Nui o Pascuenses, la de las comunidades Atacameas, Quechuas,
Collas y Diaguita del norte del pas, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Ymana o Yagn de
los canales australes. / El Estado valora su existencia por ser parte esencial de las races de la Nacin
chilena, as como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores (vase www.
leychile.cl/Navegar?idNorma=30620&buscar=19253).
113
Andrs Jouannet V
Desde el ao 2000, las encuestas Casen incorporan el denominado
mdulo etnia, en el cual se pregunta a los encuestados si se reconocen
como parte de algunas de la etnias que reconoce hoy la ley chilena. Frente a la
pregunta, se generan las siguientes tendencias: el segundo grfco da cuenta
de la evolucin de la poblacin que se reconoce mapuche, tanto en el nivel
nacional como en la regin de la Araucana, la cual es la regin con mayor
porcentaje de poblacin indgena del pas, poblacin que es fundamentalmente
de origen mapuche.
Segn datos del Censo del ao 2002, no todos los que se reconocen
mapuches viven en la Araucana; el resto se divide fundamental en las regiones
del Bo Bo, Los Ros, Los Lagos y Metropolitana. En total, la poblacin
mapuche signifcara 87,3 % de la poblacin total indgena nacional.
En general, el grfco compara la tendencia nacional versus la tendencia
de la regin de la Araucana. Si bien, como se ha sealado, en el nivel nacional
hay una tendencia importante al auto reconocimiento, en la Araucana, esta
tendencia es estable con una leve alza los ltimos aos. Lo que est claro es que el
porcentaje de poblacin que se considera indgena-mapuche en la Araucana, es
ostensiblemente superior en comparacin al nivel nacional, llegando, en este caso,
a casi un 30% del total de la poblacin de la regin
84
Grfco 2
Auto reconocimiento mapuche nacional y regin de la Araucana
Fuente: Elaboracin propia con base en datos ofciales de Encuestas Casen 2000-2009. Mideplan
Chile. Casos ponderados segn Censo 2002
83
.
83 Los datos del grfco anterior fueron extrados de las bases de datos (en formato SPSS) de las
Encuestas Casen desde el ao 2009. Se obtienen los porcentajes trabajando de manera separada la
realidad nacional de la regin de la Araucana.
84 Respecto del nmero que compone la familia rural mapuche, el Censo 2002 seala que sta est
compuesta por un promedio de 3,7 integrantes por ncleo, siendo el hombre en un 80% el jefe de
familia.
2000
3,7
27,6
35
30
25
20
15
10
5
0
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
Nacional
Araucana
2003
4,7
29,9
2006
5,7
27,6
2009
6
29,7
114
Con base en la encuesta Casen de 2009, es posible obtener el porcentaje
de mapuches en las comunas de la Regin de la Araucana. Existen nueve
comunas (incluida Nueva Imperial, que tiene un 49,9%) que se pueden
considerar con mayora de auto reconocimiento mapuche.
Llama la atencin que comunas como Renaico tengan tan poco
porcentaje de habitantes mapuches (2,2%), dado que es un porcentaje muy
bajo comparado con el promedio regional. De la misma forma, Angol (6,8);
si bien tiene cifras superiores a Renaico, an es baja respecto de las comunas
aledaas, donde destaca Ercilla, con ms de un 50% de auto reconocimiento.
Otra situacin interesante a observar es en la provincia de Cautn; en
sta, el caso de Gorbea, la que limita con comunas que estn por sobre el 27%
de auto reconocimiento; sin embargo, esta comuna llega slo a 12,3% de auto
reconocimiento, estando muy por debajo del promedio regional y provincial.
Grfco 3
Auto reconocimiento indgena en la Regin de la Araucana
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Encuesta Casen 2009. Mideplan-
Chile Disponibles en http://www.mideplan.gob.cl/casen/
0 20 40 60 80 100 120
Si, mapuche
No pertenece
Si, otras etnias
Cholchol
Saavedra
Curarrehue
Galvarino
Freire
Lumaco
perquenco
Ercilla
Nva. Imperial
Teodoro Sch.
Vilcn
Toltn
PLC
Melipeuco
Lonquimay
Carahue
Lautaro
Pitrufqun
Victoria
Loncoche
Pucn
Cunco
Purn
Traigun
Los Sauces
Collipulli
Temuco
Villarrica
Curacautn
Gorbea
Angol
Renaico
78,6
75,5
66,7
66,3
60,8
56,1
52,5
50,8
49,9
47,4
45,3
42,0
41,3
40,4
39,1
37,8
33,9
32,7
31,8
26,9
27,9
23,8
22,7
22,2
19,9
19,9
18,9
16,1
13,1
12,3
6,8
2,2
115
Andrs Jouannet V
En el otro extremo est el caso de Cholchol
85
, que, como se puede observar
por las cifras, es el territorio con mayor porcentaje de auto reconocimiento
mapuche de la provincia, la regin y el pas.
Asimismo, desde Puerto Saavedra por el Sur, pasando por Nueva
Imperial, Cholchol, Galvarino, hasta Lumaco por el Norte, hay una
franja territorial al Oeste de la regin con una alta presencia de habitantes
pertenecientes a los pueblos originarios.
El Sureste de la regin de la Araucana -vale decir, la zona costera-
presenta el mayor porcentaje de personas que se auto reconocen mapuches,
como son Nueva Imperial, Cholchol y Puerto Saavedra; a este grupo de
comunas se les pueden sumar Carahue, Teodoro Schmidt y Nueva Toltn,
cuyo porcentaje de auto reconocimiento est alrededor del 40% y, por tanto,
tambin posee un nmero importante de poblacin descendientes de los
pueblos originarios; todas las comunas mencionadas se agrupan en los
alrededores de la Cordillera de la Costa.
Se puede observar que, alrededor de la capital regional de Temuco,
tambin se concentra un alto nmero de personas que se auto reconocen
pertenecientes a los pueblos originarios; fundamentalmente, stos se
concentran hacia el Noroeste, en Galvarino; hacia el Oeste, en Cholchol y
Nueva Imperial y hacia el Sur, en la comuna de Padre las Casas.
En Padre las Casas, si bien el porcentaje de auto reconocimiento es
de alrededor del 40%, se puede sealar con certeza que la mayora de los
habitantes mapuches se encuentra en el sector rural de esta comuna, la que
adems es la segunda en nmero de habitantes de la regin; por tanto, la cifra
est muy determinada por la alta concentracin de poblacin que se ubica en
el casco urbano de esta comuna. En esta comuna se concentra un 11,7% del
total de todos los mapuches que viven en la Araucana.
El caso de Curarrehue es muy especial, dado que est rodeado por
comunas con porcentajes medios de auto reconocimiento; sin embargo, con
casi un 67% de auto reconocimiento, est muy por sobre la media de las
comunas del sector cordillerano. Por otra parte, Curarrehue est entre las tres
comunas con menos poblacin de la regin de la Araucana.
85 Cholchol limita al Sur con Nueva Imperial, comuna a la cual perteneca antes del ao 2004.
116
El caso de Temuco, si bien presenta un porcentaje bajo de auto
reconocimiento, hay que tomar en cuenta que es una ciudad con alrededor
de 300.000 habitantes y un porcentaje importante de poblacin indgena se
concentra en las comunidades en los sectores rurales. Esta comuna, segn la
informacin recabada a partir de la Casen 2009, superara los 60.000 habitantes
mapuches. Segn datos del Censo de 2002, en Temuco, se encuentra el 15,9%
del total de la poblacin mapuche de la Araucana, siendo en esta ciudad
donde numricamente viven ms mapuches
86
.
El territorio cordillerano presenta cifras de reconocimiento medio
alto, salvo el ya mencionado caso de Curarrehue. En este sentido,
Melipeuco y Lonquimay estn con porcentajes de alrededor del 40% de auto
reconocimiento.
Ercilla es la comuna donde se encuentra el foco del denominado
conficto mapuche y, por tanto, se pudiera esperar un alto porcentaje de
auto reconocimiento indgena; sin embargo, si bien este porcentaje no es bajo,
slo alcanza al 50,8%.
86 Segn el Censo 2002, el total de la poblacin indgena que vive en la Araucana se distribuye de
la siguiente forma: Temuco representa el 15,9%; Padre Las Casas 11,7%; Nueva Imperial (incluida
Cholchol) 10,4%; Freire 5,5%; Puerto Saavedra 4,5%; Lautaro 4,3%; Villarrica 3,8%; Galvarino
3,7%; Carahue 3,7%; resto de las comunas 36,5%.
117
Andrs Jouannet V
B. Condiciones sociales
Grfco 4
Posicin ndice de Desarrollo Humano (IDH) Comunas de la Araucana
87
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PNUD. Obtenidos en
88
: http://www.
desarrollohumano.cl/otraspub/pub12/IDHC%20con%20portada.pdf
87 El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador social estadstico comparado de los pases,
elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); mide tres parmetros:
salud, educacin y estndar de vida (http://hdr.undp.org/es/).
88 Para esta parte se ha tomado el IDH de 2004 para las comunas de la regin de la Araucana, dado
que no existen datos desagregados posteriormente. Los datos del IDH de Amrica Latina, Chile y
Araucana son de la informacin entregada por el organismo internacional el ao 2010.
El Grfco 4 (subdividido en dos grfcos de barras) muestra, por una
parte, una comparacin entre los IDH de Latinoamrica, Chile y la Araucana
al ao 2010 y, por otra, presenta un desglose del IDH en el nivel de las comunas
de la Araucana.
En el grfco pequeo se puede observar que Chile tiene un IDH muy
por sobre la media de Amrica Latina; se puede agregar al respecto que Chile
tiene el mejor IDH de Latinoamericana. No obstante lo anterior, la informacin
de la regin de la Araucana demuestra que hay importantes diferencias al
interior de Chile, siendo esta regin una de las que presenta ms bajo IDH en
Chile.
Saavedra
Purn
Los Sauces
Lumaco
Curarrehue
Carahue
Teodoro Sch.
Ercilla
Galvarino
Freire
Renaico
Toltn
Melipeuco
Nva. Imperial
Perpenco
Lonquimay
Collipulli
Vilcn
Gorbea
Loncoche
Traigun
Curacautn
Cunco
PLC
Pitrufqun
Lautaro
Victoria
Villarrica
Angol
Temuco
Pucn
0
Posicin IDH
Amrica
Latina
Chile Araucana
IDH
50 100 150 200 250 300 350 400
0,706
0,783
0,717
337
332
329
328
325
323
321
320
317
315
314
313
296
292
290
291
286
266
361
245
225
224
221
213
212
199
162
136
119
33
28
118
El informe del PNUD considera a 341 comunas del pas, ubicndolas
en un ranking donde la comuna que se sita en la posicin nmero uno
corresponde a aqulla que tiene el ms alto IDH; por tanto, la comuna con
ms bajo IDH es la ubicada en el nmero 341
89
.
Respecto de la situacin de la Araucana, podemos observar que la
mayora de las comunas de la regin se encuentran dentro de las con ms bajo
IDH del pas, salvo los casos de Pucn, Temuco, Angol, Villarrica y Victoria, que
son precisamente algunas de las comunas que presentan comparativamente
una menor poblacin reconocida como indgena. En el caso de las comunas
de la Araucana, donde la mayora de la poblacin se reconoce perteneciente a
los pueblos originarios, la situacin presenta cifras an ms negativas; dentro
de las 15 comunas con ms bajo IDH de la regin se encuentran las nueve
comunas donde la autoidentifcacin mapuche es superior o igual al 50%.
Esta situacin est representada en el hecho de que Perquenco se ubica en el
puesto 290, Nueva Imperial 292, Nueva Toltn 313, Freire 315, Galvarino 317,
Ercilla 320, Curarrehue 325, Lumaco 328 y Saavedra 337, siendo esta ltima la
comuna que presenta el IDH ms bajo de la regin y del territorio mapuche.
Todas las comunas del territorio mapuche estn ubicadas dentro del quinto
con ms bajo IDH de Chile
90
.
Como se puede observar, los mapuches viven fundamentalmente en
comunas rurales o en la periferia rural de los centros urbanos con mayor
poblacin
91
. Asimismo, en aquellas comunas donde viven un mayor nmero
89 Se debe aclarar que, respecto de la comuna de Cholchol, que no aparece en el Grfco 4, sta fue
creada en el ao 2004, posterior a la realizacin del estudio del PNUD; no obstante lo anterior,
Cholchol es una comuna con alta tasa de ruralidad; su antigua pertenencia a Nueva Imperial y
su vecindad con Galvarino hacen pensar que su IDH debiera estar bajo la media regional. Esto
se puede corroborar si se observan los datos entregados por la Case del ao 2009, que muestran
que casi el 60% de su poblacin se distribuye entre los dos primeros quintiles ms pobres. Esta
informacin es relevante, dado que Chochol es la comuna en Chile y la Araucana donde existe
un mayor porcentaje de auto reconocimiento mapuche y, a su vez, es una de las ms pobres de la
Araucana y el pas, por lo que es posible inferir que, en este territorio poblado mayoritariamente
por indgenas, stos viven en su mayora en situacin de pobreza.
90 Respecto de la variable educacin, se puede sealar que, en la Araucana, de las personas que se
auto reconocen mapuches, el 9,2 % dijo que nunca asisti a la escuela; 5,3 % curs educacin pre
bsica; 59,7 % asisti a la educacin bsica; 21,8 % curs educacin media y slo 4,0 % lleg a la
educacin superior. El analfabetismo en la poblacin mapuche representa 13,3% de la poblacin
total mapuche (el nivel de analfabetismo en el nivel nacional es de 5,5%), correspondiendo al
60,2% mujeres y al 39,8% hombres, esto en zonas rurales; mientras que, en sectores urbanos, los
hombres representan 33,7% y las mujeres el 66,3%.
91 Segn el Censo 2002, el 71% de la poblacin mapuche vive en comunas con caracterstica de rural
y el 29% en comunas con alto ndice de urbanidad.
119
Andrs Jouannet V
de mapuches, stas presentan una ms baja calidad de vida, son ms pobres
92
.
El hallazgo emprico anterior es coherente con la informacin que entreg el
Censo 2002, que seala que las actividades econmicas ms importantes de
los mapuches son la agricultura, actividades comerciales menores y el servicio
domestico, presentando este pueblo una tasa de desocupacin de 15,3%, muy
superior a la media nacional
93
, dividida en hombres con un 16% y mujeres con
un 13,9% de desempleo
94
.
VI. Participacin poltica electoral: El voto mapuche
A. Voto indgena nacional
Antes de entrar analizar en especfco el voto indgena en la Regin de
la Araucana, me concentrar en hacer un breve anlisis del voto indgena
en las regiones donde segn la Encuesta Casen 2009, exhiben un porcentaje
mayor a la media nacional de poblacin que se autodefne como indgena o
perteneciente a alguna etnia
95
.
La regin de Tarapac, en las elecciones municipales de 2004, tuvo 231
candidatos a concejal de los cuales 47 eran indgenas, lo que equivale a 20,3%.
Del total general se eligieron 70 concejales, de los cuales 14 fueron indgenas,
lo que representa un 20% de los electos. En la eleccin municipal de 2008, las
Regiones de Tarapac y la nueva de Arica y Parinacota -sumadas- tuvieron un
total de 302 candidatos, de los cuales 63 eran indgenas, lo que equivale 20,8%.
Resultaron electos 70 concejales siendo 20 de ellos indgenas, lo que equivale
28,5%.
La Regin de Atacama, en las elecciones municipales del ao 2004, de
un total de 154 candidatos a concejales, slo cuatro eran de origen indgena,
lo que equivale a 2,5%, siendo electos 54 concejales y ninguno de ellos fue
indgena. As mismo el ao 2008, en los mismos comicios, el total de candidatos
aument a 260. De ellos siete eran indgenas, lo que equivale a 2,6%; de los 54
electos nuevamente no se eligi ningn candidato indgena.
92 No slo en la Araucana los mapuches presentan mayores ndices de pobreza, sino que esta
situacin se reproduce en las otras regiones donde stos son parte signifcativa de la poblacin
(vase Llancapn y Huenchuleo, 2006: 2).
93 El ao 2002, la tasa de desempleo en Chile fue del 8,9% segn cifras del Instituto Nacional de
Estadsticas (INE); vase www.ine.cl.
94 Las mujeres signifcan ms de la mitad de la poblacin mapuche en la Araucana (50,7%); son, a su
vez, las que presentan los mayores niveles de analfabetismo. Lo anterior hace que slo el 19% de
las mujeres mapuches sea econmicamente activa.
95 Vase http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen2009/casen_indigena_2009.pdf.
120
La Regin de la Araucana tuvo en las elecciones de 2004 un total de 626
candidatos a concejales; 115 de ellos fueron indgenas, lo que equivale a 18,3%.
Los electos totales fueron 194; de stos 26 fueron indgenas, que equivalen a
13,4% del total de los electos. En las Municipales de 2008, los candidatos en
estas elecciones fueron 866, de los cuales 190 eran de origen indgena, lo que
equivale al 21,9%; de los 194 electos en esta votacin se eligieron concejales 23
indgenas, lo que equivale a 11,8% del total.
La regin de los Lagos tuvo 716 candidatos a concejales en la eleccin
de 2004, de los cuales 51 eran indgenas, lo que equivale a 7,1%; de stos se
eligieron 258 concejales siendo indgenas 19, lo que representa 7,3%. En la
eleccin de concejales del ao 2008 en las Regiones de Los Ros y Los Lagos
sumadas- hubo 1.049 candidatos a concejales, de los cuales 90 fueron
96 El grfco representa las ocho regiones que estn por sobre la media nacional de auto reconocimiento
indgena de 6,9%. Al ao 2004, la Regin de Arica y Parinacota pertenecan a la de Tarapac y la
Regin de Los Ros est considerada en Los Lagos. Las Regiones de Arica y Parinacota y Los Ros
fueron creadas como segregacin de otras regiones en octubre del ao 2007 con la entrada en vigor
de las Leyes n20175 y n20174(fuente: www.bcn.cl) Vase http://www.leychile.cl/Navegar?idNor
ma=259864&buscar=20175 y http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=259774&buscar=20174.
Cuadro 5
Voto indgena nacional
96
REGION
C
A
N
D
I
D
A
T
O
S

T
O
T
A
L
E
S
C
A
N
D
I
D
A
T
O
S

I
N
D
I
G
E
N
A
S
E
L
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C
T
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T
O
T
A
L
E
S
E
L
E
C
T
O
S

I
N
D
G
E
N
A
S
ARICA Y PARINACOTA 112 28 26 10
TARAPAC (ARICA/
PARINACOTA)
231 47 70 14 190 35 44 10
ATACAMA 154 4 54 0 260 7 54 0
ARAUCANA 626 115 194 26 866 190 194 23
LOS RIOS 332 27 74 3
LOS LAGOS
(LOS RIOS)
716 51 258 19 717 63 184 15
AYSN 136 20 60 6 239 27 60 2
MAGALLANES 159 14 68 5 267 13 68 7
TOTAL PAS 2022 251 704 70 2983 390 704 70
121
Andrs Jouannet V
indgenas, esto es 8,5%. En dicha eleccin fueron electos 258 concejales, de los
cuales 18 fueron indgenas, lo que representa 6,9%.
La regin patagnica de Aysn, en la eleccin de concejales de 2004
tuvo un total de 136 postulantes, de los cuales 20 tenan calidad de indgena,
lo que equivale a 14,7%. De los 60 concejales electos, seis eran indgenas, lo
que representa un 10% del total. El 2008 en las mismas elecciones hubo 239
candidatos, de los cuales 27 eran indgenas; esto es, 11,2%. Por su parte, los
concejales electos fueron 60, de los cuales slo dos fueron indgenas, lo que
representa 3,3%.
En la Regin de Magallanes y la Antrtica Chilena, el ao 2004 hubo
159 candidatos a concejales, 14 de los cuales eran indgenas, lo que representa
8,8%. Los concejales electos fueron 68, de los cuales cinco eran indgenas,
guarismo que equivale a 7,3%. En las elecciones municipales del ao 2008,
esta Regin tuvo 267 candidatos en las elecciones a concejales, de los cuales 13
fueron indgenas, lo que representa 4,8% del total. El nmero de electos fue 68,
de los cuales siete fueron indgenas, lo que equivale a 10,2%.
En el global nacional de las ocho regiones de la muestra, se puede
observar para la eleccin municipal de 2004 que hubo 2.022 candidatos, de los
cuales 251 fueron indgenas, lo que equivale a 12,4% del total de candidatos.
Resultaron electos 704 concejales, de los cuales 70 fueron indgenas, lo que
equivale a 9,9%. Para la eleccin de 2008 hubo un aumento signifcativo
de candidatos, cifra que lleg a 2.983, de los cuales 390 fueron candidatos
indgenas, lo que equivale alrededor de 13 %. Finalmente, resultaron electos
704 concejales, de los cuales nuevamente 70 fueron indgenas, que equivale
al mismo 9,9%. Si bien en esta eleccin hubo ms candidatos indgenas en
nmero y porcentaje, esto no se refej en un alza de concejales electos a nivel
nacional.
Los datos anteriores muestran que, si bien en la regin de Tarapac
(sumando la regin de Arica y Parinacota para las elecciones del 2008) slo el
12,6% de la poblacin se auto reconoce indgena, sta es la que por una parte
lleva mayor porcentaje de candidatos indgenas, y asimismo es la que elige
mayor porcentaje de concejales indgenas en el Pas. Por su parte, la regin
de La Araucana presenta los porcentajes ms altos de auto reconocimiento
indgena, sin embargo, este auto reconocimiento no es congruente ni con el
porcentaje de candidatos ni con el nmero de electos. A nivel nacional, es la
regin que lleva ms candidatos indgenas, pero es la segunda en cuanto a
porcentaje de electos, llama la atencin que en la eleccin de 2008 aumenta el
porcentaje de candidatos indgenas, sin embargo baja el porcentaje de concejales
122
indgenas electos. Respecto de la regin de Los Lagos (incluyendo la Regin
de Los Ros) se observa una tendencia estable en torno al 7% de candidatos a
concejal indgenas electos. En tanto, en la regin de Magallanes y La Antrtica
Chilena se puede observar que en comparacin entre las elecciones de 2004 y
2008, si bien hay una baja importante en el nmero de candidatos indgenas,
se aprecia un aumento sustantivo en el porcentaje de concejales indgenas
electos. Respecto a la regin de Aysn, si bien baja el porcentaje de candidatos
indgenas en la eleccin de 2008, el porcentaje de concejales indgenas electos
sufre una cada mucho ms drstica, no hay que olvidar que Aysn es una de
las regiones que presenta mayor porcentaje de auto reconocimiento indgena,
el que equivale a un 21,8% del total de su poblacin. La regin de Atacama
presenta el ms bajo nivel de candidatos indgenas de las regiones de la
muestra, a lo que se suma que no elige ningn candidato indgena, siendo
esta regin la octava con mayor auto reconocimiento indgena en Chile.
B. Distrito 51: Mayora de auto reconocimiento mapuche
Actualmente, en la Regin de la Araucana, distintos grupos representantes
del pueblo mapuche levantan una serie de demandas sociales. Esta situacin se
ha exacerbado en lo que se ha denominado medialmente el conficto mapuche,
vinculado a hechos de protesta y violencia, atribuidos por los medios de
comunicacin a grupos de descendientes mapuches. Si fuese por la forma en que
se enmarcan medialmente estos hechos reivindicativos de derechos mapuches,
un anlisis simplista podra llevar a pensar que la totalidad del pueblo mapuche
est consciente y participa de estas demandas y reivindicaciones. No obstante,
si esto fuese as, es decir, si la poblacin mapuche mayoritariamente estuviera
consciente de este proceso, aquello debiera manifestarse en una de las variables
que directamente est relacionada con el poder y la toma de decisiones polticas,
vale decir, con la eleccin de los representantes en las instancias polticas de
poder. En esta parte, nos interesa aproximarnos, en trminos generales, a observar
el comportamiento electoral mapuche, para ver si, por una parte, los mapuches
estn interesados en ocupar cargos de representacin popular y, por otra, si es que
los mapuches votan por los representantes de su pueblo que postulan a cargos en
las instancias reales del poder poltico.
123
Andrs Jouannet V
En el Grfco 6 es posible detectar el porcentaje de mapuches que viven en
los distintos distritos electorales. Esto se ha hecho sumando el porcentaje de auto
reconocimiento por comuna, agrupando stas por distrito y sacando el promedio
que nos dan las cifras que se pueden ver en el anterior grfco.
Por tanto, del anterior grfco se desprende que el distrito electoral N51
es el distrito mapuche de Chile, por lo que el comportamiento electoral en dicho
distrito permitira analizar el voto de los mapuches, an cuando no se podra
generalizar, pero al menos ver una tendencia. El resto de los distritos, teniendo
una importante presencia de auto reconocimiento mapuche (por sobre el 30%), no
es signifcativo a la hora de analizar el comportamiento electoral de los mapuches
en la Araucana.
En el Grfco 7, referido a las elecciones parlamentarias de diputados
realizadas en los aos 2001, 2005 y 2006, lo primero que se puede desprender es
que en este distrito el elector no vota por la extrema izquierda, representada en
este caso por el partido comunista. Los independientes, en las elecciones 2005 y
2008, en conjunto, han superado la barrera de los 10.000 votos. Dado el sistema de
alianzas a que obliga el sistema electoral binominal, la derecha, representada por
la Unin Demcrata Independiente (UDI), Renovacin Nacional (RN), su socio
bisagra circunstancial el Partido Regionalista Independiente (PRI), posee una
votacin media consolidada que le permite en la actualidad tener un diputado
en el parlamento representando a este distrito. La Democracia Cristiana, a pesar
de ser el partido ms grande en el nivel regional y nacional en la alianza poltica
de centro izquierda Concertacin, en este distrito, tiene una votacin electoral
parlamentaria baja en la nica vez que ha llevado un candidato a diputado. La
agrupacin poltica con mayor respaldo electoral es el Partido Por la Democracia
Grfco 6
Poblacin mapuche en los distritos electorales de la Regin de la Araucana
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Servicio Electoral de Chile.
Si, Mapuche
Distrito 48 Distrito 49 Distrito 50 Distrito 51 Distrito 52
No pertenece Si, otra etnia
74,8
59,35
69,75
44,8
68,8
25,1
40,3
30,1
54,7
30,8
0,1 0,35 0,15 0,5 0,4
124
(PPD)
97
; fundamentalmente, se da esta situacin debido al candidato a diputado
que el partido ha llevado en las dos elecciones aqu grafcadas: Eugenio Tuma ha
logrado sendas mayoras en este distrito
98
.
Grfco 7
Elecciones parlamentarias de diputados distrito 51 2001, 2005 y 2006
99
97 El PPD es un partido de centro izquierda identifcable con la social democracia.
98 En la actualidad, Eugenio Tuma es senador por la circunscripcin sur, su hermano Joaqun Tuma
es el diputado por este distrito. Eugenio Tuma derrot en la eleccin a senador al democristiano
Francisco Huenchumilla. Este ltimo, antes de la eleccin, contaba con las mejores probabilidades
segn las encuestas de opinin.
99 Chile cuenta con el sistema electoral denominado binominal, vase www.servel.cl.
Grfco 8 Distrito 51
Presidenciales 2006 1 Vuelta
Grfco 9 Distrito 51
Presidenciales 2009 1 Vuelta
No se puede ser tan concluyente sobre la votacin parlamentaria de este
distrito; sin embargo, algunas cuestiones generales se pueden sealar, como,
por ejemplo, que los mapuches no votan por la extrema izquierda, que en un
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
V
o
t
o
s
2001 1372 0 6885 20156 0 6568 25082 0 0 0 0 2143 4694 2702
2005 1826 0 11653 7801 0 0 32590 0 0 1753 0 10511 3454 2259
2009 0 0 11275 10771 0 0 16327 0 0 0 8468 12077 3139 3073
PC PH RN UDI PL DC PPD PS PRSD ANI PRI Ind. Nulo Blanc
s os
Piera
Bachelet
Hirsch
Lavin
Nulos
Blancos
3%
3%
3% 2%
2%
37%
24%
3%
31%
13%
48%
31%
Arrate
Enriquez
Ominami
Piera
Frei
Nulos
Blancos
125
Andrs Jouannet V
porcentaje importante se inclinan por la derecha y que en otro porcentaje,
ms importante an, se inclinan por la centro izquierda y que, dentro de los
diputados que han salido electos desde el retorno de la democracia en 1990,
ningn candidato electo ha sido mapuche, pese a que han habido candidatos
descendientes de este pueblo.
El Grfco 8 nos muestra cmo, en el distrito 51, en la primera vuelta
presidencial el ao 2006, el electorado vot mayoritariamente por la derecha,
dado que si se suma la votacin de Piera y Lavn, sta da 61%; Bachelet,
representante de la coalicin de centro izquierda, obtuvo 37%, por lo que en
esta eleccin el electorado se inclin por la derecha. En las presidenciales del
2009, el representante de la derecha Sebastin Piera obtuvo un 48%, muy
por encima del candidato de la centro izquierda Eduardo Frei, quien qued
con un 31%; con Jorge Arrate, la izquierda extrema sac un 3% y el candidato
outsider Marcos Enrquez logr un 13% (esta ltima votacin no se puede
considerar ni de izquierda ni de derecha, dado lo difuso de la representatividad
del candidato). En la eleccin presidencial, el distrito 51 se volvi a inclinar
por la derecha. Ambas votaciones nos muestran que este distrito, donde
mayoritariamente viven mapuches, vota en su mayora por la derecha.
Grfco 10
Candidatos a diputados en la regin de la Araucana 2005 y 2009
El Grfco 10 muestra el porcentaje de candidatos mapuches en la regin
de la Araucana; el ao 2005 fue de 5,7% del total de candidatos y el ao 2009
fue de 20% del total de candidatos. El nmero de candidatos mapuches aument
el ao 2009, pero ni en el 2005 ni en el 2009 sali electo un diputado de origen
mapuche.
Candidatos Mapuche Candidatos No Mapuche
2005
2
33
2009
7
28
126
El Grfco 11 muestra cmo, en el distrito donde la mayora de la
poblacin se reconoce mapuche, el ao 2005 no hubo ningn candidato
mapuche; asimismo, si bien el ao 2009 hubo tres candidatos de origen
mapuche, ninguno de stos result electo, por lo que se infere, que los
mapuches no votan mayoritariamente por mapuches.
Grfco 11
Candidatos a diputados distrito 51 2005 y 2009
Grfco 12 Candidatos a concejales
distrito 51 aos 2004 y 2008
Grfco 13 Electos concejales
distrito 51 aos 2004 y 2008
Valores expresados en porcentajes.
El Grfco 12 muestra que el porcentaje de candidatos a concejales
100

mapuches del distrito 51 es algo ms del 31% del total de los candidatos;
sin embargo, si comparamos esta cifra con el 54,7% de las personas que dice
100 Los concejales son los cargos de representacin popular de relacin ms directa con la ciudadana.
Estos forman parte del concejo municipal que es el rgano de decisiones poltico-administrativas
de mayor nivel consultivo y decisivo en el municipio. Los periodos de los concejales son de cuatro
aos. En la regin de la Araucana, salvo el caso de Temuco, que elije ocho concejales, el resto de
las comunas elije seis concejales.
2005
0
6
2009
3
5
2004
31,5
68,5
2008
31,8
68,2
2004
23,8
76,2
2008
19,04
80,96
127
Andrs Jouannet V
reconocerse mapuche en este distrito, se puede ver que la poblacin mapuche,
en general, tiene menos motivaciones e incentivos para aspirar a un cargo de
eleccin popular. Asimismo, el Grfco 13 muestra el porcentaje de candidatos
electos a concejales mapuches en las elecciones de 2004 y 2008. En ambos
periodos electorales, la proporcin de candidatos electos es alrededor de la
mitad respecto de la poblacin que se autodefne como mapuche; por tanto.
la poblacin indgena no vota mayoritariamente por sus congneres; es ms,
vota histricamente por los considerados no mapuches
101
.
C. El distrito mapuche
Como se observa, el distrito 51, donde el promedio de la mayora de la
poblacin de las comunas se autodefne como mapuche, no vota mayoritariamente
por candidatos mapuches; aun cuando esta conclusin queda clara, se podra
sealar que no en todas las comunas del distrito 51 la mayora de la poblacin tiene
esta misma caracterstica. Es as como, en Teodoro Schmidt, el porcentaje de auto
reconocimiento alcanza a 47,4%, en Carahue el 37,8% se auto reconoce mapuche
y en Pitrufqun slo el 32,7% se considera perteneciente a este pueblo originario.
Dada esta situacin y que estas cifras pudieran crear alguna distorsin, lo que
se ha hecho es complementar los datos anteriormente expuestos con la creacin
de un distrito denominado mapuche, vale decir, se han agrupado todas aquellas
comunas de la Araucana donde la mayora de la poblacin se autodefne mapuche
y observar tanto su inters para ir a cargos populares como su comportamiento
electoral respecto del voto mapuche. Las comunas son: Cholchol, Puerto Saavedra,
Curarrehue, Galvarino, Freire, Lumaco, Perquenco, Ercilla y Nueva Imperial
102
.
Para este ejercicio, se han analizado las elecciones de concejales de los aos
2004 y 2008. Interesa estudiar la cantidad de candidatos mapuches en relacin
con los candidatos no mapuches y el porcentaje de electos mapuches versus los
electos no mapuches
103
.
101 El ao 2004 el total de candidatos en el distrito 51 fueron 146, de los cuales los elegidos fueron 46.
Por su parte, el ao 2008, el total de candidatos fue de 201 y se eligieron en igual nmero.
102 Se ha incluido Nueva Imperial, dado que su poblacin se auto reconoce mapuche casi en el 50%.
103 Para estas comunas, tenemos la cantidad de candidatos dentro de la barra y los porcentajes en el eje
del grfco.
128
Como se puede observar en el Grfco 14, salvo el caso de Cholchol, que
lleva 16 candidatos mapuches versus nueve no mapuches, el resto de las comunas
mapuches mayoritariamente lleva candidatos no mapuches en proporciones de
dos, tres y casi cuatro a uno. En Nueva Imperial, casi la mitad de la poblacin se
autodefne mapuche; sin embargo, la proporcin de candidatos es casi de cuatro
no mapuches por un mapuche. Ercilla, en donde, como ya se ha sealado, es el
centro neurlgico del llamado conficto mapuche, se presentan ms de tres
candidatos no mapuches por uno mapuche. Perquenco y Lumaco presentan una
situacin similar a la de Nueva Imperial, casi cuatro por uno es la diferencia entre
candidatos mapuches y no mapuches.
En la comuna de Freire, donde alrededor del 60% de la poblacin se
autodefne como mapuche, slo un cuarto de los candidatos pertenece a ese pueblo.
En Galvarino y Curarrehue, con alrededor de 66% de auto reconocimiento, slo
un cuarto en el caso de la primera comuna y un tercio en el caso de la segunda, son
candidatos mapuches; esto muy en contraposicin del auto reconocimiento. En
Puerto Saavedra, donde tres de cada cuatro habitantes se reconocen mapuches,
el nmero de candidatos perteneciente a este pueblo originario es inversamente
proporcional. Es as como slo uno de cada cuatro candidatos es mapuche en esta
comuna.
La nica comuna donde los candidatos mapuches superan a los no
mapuches es Cholchol, donde tres de cada cinco candidatos son mapuches. No
obstante lo anterior, si comparamos con las cifras de auto reconocimiento, donde
casi cuatro de cada cinco habitantes se reconocen mapuches, an el porcentaje de
candidatos est por debajo de lo que representa este pueblo en este territorio.
Grfco 14
Candidatos a concejales en distrito mapuche ao 2004
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
N
v
a
.

I
m
p
e
r
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a
l
E
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d
r
a
C
h
o
l
c
h
o
l
candidato no
mapuche
candidato mapuche
19
15 15 11
15 17
10
16
9
16
5
5
6 5
3 4
6
4
129
Andrs Jouannet V
En la comuna de Ercilla, donde, como ya se ha sealado, est el centro
del llamado conficto mapuche y se esperara que la representacin mapuche
en el concejo municipal fuera importante, ocurre completamente lo contrario.
En lo que fue la administracin municipal 2004-2008, la comuna de Ercilla no
tuvo representantes directos del pueblo mapuche en el consejo municipal.
La comuna de Galvarino llev seis candidatos mapuches y no eligi
a ninguno; con el 66,3% de la poblacin que se auto reconoce mapuche, se
hubiera esperado por lo menos que algn representante del pueblo mapuche
llegara al concejo municipal; sin embargo, la realidad -al igual que en la
comuna de Ercilla- muestra una situacin completamente diferente.
Las comunas de Perquenco y Lumaco pertenecen a la provincia de
Malleco. Si bien estn cercanas geogrfcamente, estn divididas por las
comunas de Galvarino -con alta presencia mapuche- y Traigun, donde slo
uno de cada cinco habitantes se declara mapuche. Aunque no son comunas
que colinden una con otra, sus valores en trminos de auto reconocimiento
son muy similares, lo mismo que el porcentaje de candidatos mapuches
que llevaron, que fue aproximadamente un candidato mapuche por cuatro
candidatos no mapuches y, fnalmente, slo result electo un candidato
mapuche por cinco no mapuches.
En las comunas de Nueva Imperial, Freire, Curarrehue, Puerto
Saavedra y Cholchol, se eligieron dos candidatos mapuches por cuatro no
mapuches. En los casos de Nueva Imperial, Freire y Puerto Saavedra, se
eligieron proporcionalmente ms candidatos mapuches que no mapuches;
no obstante, si se siguiera la tendencia del auto reconocimiento, se debieran
haber elegido tres candidatos mapuches en estas comunas. Por su parte,
Grfco 15
Concejales electos distrito mapuche ao 2004
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
N
v
a
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candidato no
mapuche
candidato mapuche
6
4
5 5
4
6
4 4 4
2 2 2
0
2
1 1
o
2
130
Curarrehue y Cholchol, si bien eligieron dos candidatos mapuches al igual que
las otras comunas sealadas, proporcionalmente eligieron ms candidatos no
mapuches, Curarrehue como Cholchol son las comunas en que en la eleccin
de 2004 ms candidatos mapuches se presentaron, sobre todo en la ltima
comuna donde hubo 16 candidatos mapuches por nueve no mapuches.
Grfco 16
Candidatos a concejales en distrito mapuche ao 2008
El Grfco 16 nos muestra un aumento en general de candidatos a
concejales en el distrito mapuche. De 181 candidatos en la eleccin de 2004, de
los cuales 54 eran mapuches (casi 30%), en la eleccin de 2008 pasaron a tener
218 candidatos, de los cuales 76 fueron mapuches (casi 35%); de la misma
forma, el porcentaje de candidatos mapuches aumenta en cinco puntos, no
obstante, muy lejos del porcentaje promedio de auto reconocimiento del
distrito mapuche que es 61,9%.
En Nueva imperial, Ercilla, Lumaco, Galvarino, Curarrehue, Freire
y Puerto Saavedra, el nmero de concejales aumenta. En Freire, Ercilla y
Galvarino, el aumento es menor: dos candidatos mapuches ms para la
primera de las comunas y tres candidatos ms para la segunda y tercera
comuna; en las comunas de Curarrehue y Puerto Saavedra, aumentan el
doble los candidatos mapuches; en Nueva Imperial y sobre todo en Lumaco,
el aumento de candidatos mapuches es importante. Es as como para la
primera comuna el aumento es de 2,5 veces y casi cuatro veces es el aumento
en la segunda comuna. En Perquenco, la situacin se mantiene con cuatro
candidatos mapuches, pero sube el nmero de candidatos no mapuches de
15 a 18. Por ltimo, Chochol, si bien sigue siendo la comuna que lleva mayor
nmero de candidatos mapuches, no aumenta su nmero en comparacin con
la eleccin de 2004 y sigue con 16 candidatos mapuches. Lo que s aumenta
son los candidatos no mapuches.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
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10
9
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11
4
8
10
18
18
22
131
Andrs Jouannet V
Como se ha sealado, en las elecciones de concejales de 2008, aument el
nmero de candidatos mapuches en 5%; sin embargo, esta ampliacin en el nmero
de candidaturas no fue proporcional al aumento de cupos en las concejalas; ms
aun, los candidatos mapuches eligieron dos concejales menos que en la eleccin
de 2004.
Se disminuye un electo en Nueva Imperial, pasando de dos concejales
mapuches a uno, pese al aumento importante de candidatos mapuches. Ercilla
sigue siendo un caso muy peculiar, puesto que, si bien lleva ocho candidatos
mapuches, fnalmente la ciudadana no elije a ninguno. Perquenco se mantiene
igual con un concejal mapuche, de cuatro candidatos mapuches que aspiraban al
concejo municipal. Lumaco tambin mantiene su cuota de un concejal mapuche
electo dentro de 11 candidatos mapuches. Freire disminuye drsticamente el
nmero de concejales electos mapuches, de dos representantes mapuches sentados
en el concejo municipal, ninguno es electo el ao 2008. La comuna de Galvarino
pasa de no tener ningn concejal mapuche electo el ao 2004 a uno el ao 2008. En
el caso de Curarrehue, al igual que Nueva Imperial, de dos concejales mapuches
que eligieron el ao 2004, se disminuy a uno. Puerto Saavedra mantiene su cuota
de dos concejales, pese a haber llevado el doble de candidatos mapuches en la
eleccin de 2008. Cholchol aumenta un concejal mapuche electo, llegando a tres,
con lo que empata la cuota de concejales no mapuches en el concejo municipal de
Cholchol.
El promedio de auto reconocimiento en el distrito mapuche es de 61,9%.
El ao 2004, el nmero de candidatos mapuches fue de 54, lo que corresponde
al 29,8 del total de candidatos del distrito mapuche, vale decir, la mitad del
nmero ideal de candidatos mapuches; a su vez, el nmero de electos fue de 12
Grfco 17
Concejales electos en distrito mapuche ao 2008
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
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candidato no
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candidato mapuche
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5 5 6
5
5
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3
2
1
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1 1
1
0
132
concejales, lo que corresponde al 22% del total de los concejales electos. El ao
2008, el nmero de candidatos mapuches fue de 86, lo que corresponde al 34,5%
del total de candidatos del distrito mapuche; a su vez, el nmero de electos fue
de diez, lo que corresponde al 18,5% del total de electos. Lo anterior demuestra
que aun llevando ms candidatos de origen mapuche en las ltimas elecciones a
concejales, el electorado vot en menor proporcin por los candidatos mapuches.
Las cifras anteriores siguen confrmando la hiptesis original, en cuanto a que los
mapuches en su mayora no votan por candidatos mapuches.
Grfco 19
Comunas con mayor nmero de candidatos mapuches Concejales 2008
Grfco 18
Comunas con mayor nmero de candidatos mapuches Concejales 2004
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Curarrehue
Freire
Saavedra
Temuco
Galvarino
Melipeuco
Vilcn
Ercilla
Teodoro sch.
Cholchol
candidato mapuche
candidato no mapuche
16 9
14 8
6
6 18
19
10
6
6 17
22 6
5 16
15 5
5 10
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Galvarino
Lonquimay
Curarrehue
teodoro Sch.
Nva. Imperial
Lumaco
cholchol
candidato mapuche
candidato no mapuche
9
9
10
10
10
11
16 12
18
20
17
14
15
18
133
Andrs Jouannet V
Los grfcos 18 y 19 muestran las comunas donde se presentaron el
mayor nmero de candidatos mapuches en la regin de la Araucana; en las
elecciones de 2004, de las comunas no pertenecientes al distrito mapuche,
destacan Temuco y Vilcn con representacin importante de candidatos
mapuches y con an mayor presencia de candidatos mapuches estn Teodoro
Schmidt y Melipeuco, donde el porcentaje es superior al de las dos comunas
anteriores.
D. El caso Francisco Huenchumilla
Desde el advenimiento de la democracia en Chile el ao 1990, slo un
representante directo del pueblo mapuche ha ocupado cargos de eleccin
popular: Francisco Huenchumilla, militante democristiano, abogado de la
Universidad de Chile, ha ejercido adems los cargos de Subsecretario de Marina
y Ministro Secretario General de la Presidencia; adems, ha sido secretario
general del partido demcrata cristiano chileno. En las elecciones de diputado
de 1989, 1993 y 1997, sali electo con las primeras mayoras en la comuna de
Temuco; no fue a la reeleccin porque perdi la eleccin interna en la DC
para dirimir un cupo a senador por la regin Araucana Sur. Aos ms tarde,
fue electo alcalde de Temuco con la mayor votacin histrica en democracia
para las elecciones de alcalde en la comuna de Temuco; no repostul al
cargo edilicio, intentando una candidatura a senador por la circunscripcin
Araucana Sur, perdiendo en los distritos 50 (Temuco-Padre las Casas) y 51
(con 54,7% de auto reconocimiento mapuche) y ganando en el distrito 52
(con 30,8% de autoreconocimiento mapuche). La votacin como alcalde de
Huechumilla en Temuco no se debi a su condicin de origen mapuche, dado
que en esta comuna slo el 18,9% se reconoce mapuche, lo mismo que sus
elecciones como diputado por el distrito 50, en donde Padre las Casas tiene un
41,3% de auto reconocimiento mapuche. En este caso, Huenchumilla ha sido
electo como candidato democristiano por sus propias condiciones personales
(profesionales y carismticas) que lo han hecho en su momento un candidato
atractivo, pero en ningn caso a su condicin de origen mapuche
104
.
104 No hay que olvidar que, durante la poca de la dictadura de Pinochet, Huenchumilla fue un
destacado lder de la DC y la oposicin en la regin de la Araucana.
134
VII. Conclusin
El pueblo mapuche tiene una historia de resistencia en lo que fue la
etapa hispanocriolla. Adems, fue el pueblo originario que ms resistencia
le opuso al imperio espaol en Amrica, por lo que los hispanos se vieron
obligados a transar y dejarles vivir en paz por ms de 200 aos. Posteriormente,
una vez producida la independencia de Chile de la corona espaola, con la
paulatina anexin del territorio mapuche, tambin el pueblo originario fue
asimilando algunas caractersticas del pueblo chileno, lo que fnalmente se
acentu una vez producida la incorporacin defnitiva de la Araucana al
territorio chileno. Producido este fenmeno en la ltima parte del siglo XIX,
las tierras mapuches pasaron en su mayora literalmente a manos de colonos
chilenos y de distintas nacionalidades que llegaban a Chile por aquellos aos.
En este nuevo contexto, el mapuche qued reducido a escasas hectreas por
familia, las comunidades se fragmentaron y, en general, el mapuche comenz
a empobrecerse dada su incapacidad a poder subsistir en este nuevo orden.
Finalmente, muchos mapuches terminaron emigrando a los grandes centros
urbanos y los que quedaron en el campo comenzaron a trabajar en los nuevos
fundos de propiedad de los colonos en una relacin patrn e inquino. En este
contexto, se lleg a la reforma agraria de la dcada 60 y principios del 70 del
siglo pasado-; el Estado comenz a otorgarles tierras no por su condicin de
mapuche, sino por su condicin de campesino. Consecutivamente, la contra
reforma agraria, de la dictadura de Pinochet, dej en foja cero este proceso
de recuperacin de tierras. Junto al proceso de redemocratizacin en Chile,
el pueblo mapuche comienza lentamente a reivindicar una serie de derechos
sociales, culturales y econmicos conculcados histricamente. En este sentido,
se puede destacar el comienzo de un proceso de recuperacin de tierras, que
ha sido progresivo, pero con carencia de asesora y transferencia tcnica, como
tambin las asignaciones no han sido totalmente claras y explcitas. Asimismo,
el proceso de reivindicacin social est an pendiente y abierto, dado que las
Grfco 20
El caso Francisco Huenchumilla
60
50
40
30
20
10
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Porcentaje
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18,76
40,06
43,6
36,88
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135
Andrs Jouannet V
cifras nos muestran que, en los territorios donde hay mayor concentracin de
habitantes mapuches, la calidad de vida de estas personas es bastante precaria,
muy por debajo del promedio regional y nacional.
Existen ocho regiones en Chile que estn por sobre la media nacional
de 6,9% de auto reconocimiento. Destacan en esta muestra de regiones, las
Regiones de Arica-Parinacota y Tarapac, que si bien representan el sexto y
sptimo lugar, respectivamente, en porcentaje de auto reconocimiento son los
territorios combinados que elijen el mayor porcentaje de concejales indgenas.
Por su parte, destacan en esta muestra otras regiones que presentan un
nmero considerable de candidatos en ambas elecciones analizadas y as
mismo tambin elijen un apreciable porcentaje de concejales, como son las
Regiones de la Araucana, Magallanes, Los Lagos y Los Ros. En contraste
con las regiones anteriores sealadas, se encuentran las Regiones de Aysn
y Atacama, las que por una parte presentan pocos candidatos indgenas en
los comicios municipales y se llega al extremo de lo que ocurre en la Regin
atacamea, donde, tanto en la eleccin de 2004 como en la de 2008, no elijen
ningn candidato indgena.
Se observa un aumento del auto reconocimiento indgena tanto en el
nivel nacional como en la regin de la Araucana, donde el pueblo mapuche
est pendiente de sus reivindicaciones y sus derechos. Por su parte, esto
tambin se refeja en algunos territorios de esta regin, donde el nivel de auto
reconocimiento tiene porcentajes muy importantes. Sin embargo, lo anterior
no se refeja, por una parte, en el inters de los dirigentes mapuches por
presentarse a las elecciones polticas ni, por otra, en la opcin electoral del
pueblo mapuche, el cual mayoritariamente no vota por candidatos mapuches
y, cuando lo hace -el caso Huenchumilla-, no est implcita la variable de
auto reconocimiento. Ms an, el caso Huenchumilla demuestra que se
trata de un buen candidato mapuche votado indistintamente por mapuches
y no mapuches, siendo as que en la ltima eleccin de senadores el 2010,
Huenchumilla pierde en el distrito 51 con mayora mapuche y gana en el 52
donde la minora es mapuche.
En las elecciones presidenciales, en el distrito 51, hay una votacin
determinada hacia los partidos de derecha, si bien en las parlamentarias, la
votacin entre la centro izquierda y la derecha es ms estrecha. Un hallazgo
emprico claro es que los mapuches en elecciones parlamentarias no votan por
la izquierda extrema y tampoco por candidatos mapuches.
Las elecciones a concejales de los aos 2004 y 2008 en el distrito artifcial
mapuche muestran que el nmero de candidatos es bajo en comparacin
136
con el porcentaje de auto reconocimiento mapuche que hay en las comunas
pertenecientes a este distrito. Si bien el ao 2008 aumenta el nmero de
candidatos mapuche, baja el nmero total de concejales mapuches electos.
Es as que es posible constatar que no siempre en las comunas con mayor
auto reconocimiento indgena se presentan ms candidatos mapuches.
No obstante lo anterior, se observa en general un creciente auto
reconocimiento indgena-mapuche y el hecho que, a pesar de que el nmero
de candidatos mapuches no es proporcional al auto reconocimiento, s hay
candidatos de la etnia mapuche.
Se discute permanentemente, en el contexto de la agenda poltico electoral
chilena una ley de cuotas para los pueblos indgenas. Los hallazgos empricos
de este artculo demuestran que, de existir una ley de esta naturaleza, obligara
al mapuche a votar por sus candidatos y -como se observa histricamente- el
mapuche no vota necesariamente por candidatos mapuches. Cabe concluir
que lo que se debe estimular es la formacin cvica y democrtica e incentivar
la participacin poltica electoral directa de los dirigentes mapuches en
las instancias de decisin poltica. En este sentido, y dependiendo de las
polticas de incentivo, debiera aumentar la participacin electoral directa de
los dirigentes mapuches, complementada con un fnanciamiento electoral
equitativo que compense, al menos parcialmente, el aumento exacerbado
del gasto electoral observado en los ltimos aos en la Regin, vinculado a
propaganda, difusin y, sobre todo, al clientelismo
105
.
En la Araucana existe una iniciativa de creacin de un partido mapuche
que ya est en marcha; sin embargo, y dados los resultados mostrados en este
estudio, la creacin de esta institucin no garantiza que los mapuches tiendan
a votar mayoritariamente por un partido mapuche. En este sentido, creo que
debieran ser los propios partidos del actual sistema de partidos polticos
chilenos los que tomaran la iniciativa de incluir ms candidatos mapuches
para los procesos electorales, lo que supone un proceso previo de captacin y
formacin de dirigentes mapuches. El ejemplo de Francisco Huenchumilla, si
bien es uno solo, en general es positivo, lo cual alienta la posibilidad de que
surjan nuevos liderazgos mapuches dentro de los partidos tradicionales que
enriquezcan la clase poltica nacional. La historia nos ha mostrado que los
mapuches no siguen a un solo lder. Tal vez esta caracterstica tan predominante
105 Sobre clientelismo en la Regin de la Araucana, vase Durston, 2009: 4. Sobre el crecimiento de
los gastos electorales en las elecciones parlamentarias y municipales chilenas, vase Fundacin et
al., 2009 y Urcullo et al., 2009.
137
Andrs Jouannet V
podra explicarnos cierta volatilidad del voto mapuche y el hecho que no vote
primordialmente por representantes de su propia etnia.
Cabe concluir de la evidencia emprica que el electorado mapuche no se
diferencia en su comportamiento electoral al resto de la poblacin de la regin
de la Araucana. Asimismo, llama la atencin el bajo nmero de candidatos
mapuches, pero, al igual que la situacin anterior, da la impresin que, como se
ha demostrado, el mapuche en promedio vive en condiciones sociales precarias
como muchos habitantes de la Araucana; por tanto, econmicamente no est
en condiciones de enfrentar los gastos y el tiempo que signifca una eleccin;
desde el advenimiento de la nueva democracia chilena, las elecciones son
cada vez ms costosas y, como ya se ha sealado, al gasto en propaganda hay
que sumarle lo que se invierte en clientelismo.
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Guillermo Padilla Rubiano
COLOMBIA: VIOLENCIA,
INTERCULTURALIDAD Y
DEMOCRACIA
*
Profesor investigadorCentro de Investigacin
y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS),
Oaxaca, Mxico
Resumen
El presente artculo seala las etapas por las que ha transcurrido
la participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia desde
la promulgacin de la actual Constitucin Poltica en 1991. Analiza la
transformacin de las organizaciones polticas del movimiento indgena,
como consecuencia de la incorporacin de derechos especfcos en la
carta constitucional. Caracteriza las dos organizaciones ms importantes
contrastando sus diferentes aproximaciones flosfcas y de prctica poltica
as como los efectos ms sobresalientes del conficto armado en el proceso de
organizacin y proyeccin poltica del movimiento indgena, los costos que
este conficto impacta en los pueblos indgenas y las respuestas creativas que
stos generan. La ltima parte est dedicada a la ciudadana indgena, en el
marco de la equidad de gnero y la opcin des-colonial.
Los pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus
estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones,
procedimientos, prcticas y cuando existan, costumbres o sistemas jurdicos, de
conformidad con las normas internacionales de derechos humanos
106
.
106 Artculo 33 de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, del
13 de septiembre de 2007.
*
PhD en Estudios Latinoamericanos con nfasis en Antropologa Legal, en la Universidad de Berkeley,
California; Doctor en Derecho, Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional de
Colombia. Actualmente, profesor/investigador del Centro de Investigacin y Estudios Superiores en
Antropologa Social, CIESAS. Pacfco Sur. Oaxaca. Entre otros cargos, fue asesor tcnico principal
del PNUD en Guatemala y Coordinador del rea de Desarrollo del Programa Presidencial sobre
Asuntos Indgenas (Red de Solidaridad Social) de la Presidencia de la Repblica de Colombia. Ha
escrito varios libros sobre temticas jurdicas, indgenas y de derechos humanos.
142
I. Introduccin
Colombia es un interesante caso de cmo el Estado con sus acciones
o silencios genera verdad social. Para la poca en 1991, cuando la Asamblea
Nacional Constituyente escribi la actual Constitucin Poltica, la poblacin
indgena era apenas el 1,5% del total de la poblacin. Actualmente, segn
el ltimo censo nacional de poblacin
107
, la poblacin indgena no es menor
al 3,4% del total del pas. Este crecimiento por encima del 100% en menos
de veinte aos se explica por los derechos que les fueron reconocidos a
estos pueblos, dejados por fuera de los benefcios del Estado por ms de
quinientos aos. Gracias a ellos, se desat un inters reivindicatorio de parte
de comunidades campesinas, que comenzaron a organizarse en forma de
cabildos, que es como se conocen en Colombia las formas de organizacin
propias de las comunidades indgenas.
En un principio, la institucin del Estado, a cargo de las polticas
indgenas, quiso impedir que comunidades campesinas pudieran alegar su
carcter indgena, pero el Consejo de Estado, en un clebre fallo, estableci
que el Estado no poda impedir la auto-adscripcin como indgenas de
comunidades que as lo hicieran. Ms tarde, la Corte Constitucional estableci
una gradualidad de comunidades indgenas con ms derecho, de acuerdo con
el grado de conservacin de su cultura propia, a partir de identifcar que el
bien jurdico que la Constitucin protega con la legislacin especial era la
diversidad tnica y cultural de la nacin.
Algo parecido ha ocurrido con la poblacin afrodescendiente, que
en los ltimos aos ha estado inmersa en un proceso de constitucin de
organizaciones de base para acceder de esta forma a los derechos especiales que
la Constitucin, leyes, tratados y convenios internacionales les reconocen.
El presente artculo apunta a demostrar cmo el conficto colombiano
ha generado las condiciones para que los pueblos indgenas encontraran, en
el ejercicio de la autonoma y democracia directa, la manera de sobrevivir y
fortalecerse frente a la violencia.
En la primera parte se destaca cmo se ha dado la participacin
poltica de los pueblos indgenas, desde la entrada en vigencia de la
Constitucin colombiana de 1991 al presente, de acuerdo con los resultados
de las organizaciones polticas ms representativas. Tratamos de responder la
pregunta sobre qu llev al electorado colombiano a apoyar a los candidatos
107 Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Censo Nacional de Poblacin, 2005.
143
indgenas en la forma como inicialmente se hizo. Veremos las diferentes etapas
por las que ha transcurrido la experiencia indgena en el Congreso Nacional.
En la segunda parte, esbozamos cules han sido los efectos ms
importantes de la participacin electoral indgena. Partimos para ello de la
observacin sobre cmo se ha dado la transformacin de las organizaciones
polticas del movimiento indgena, como consecuencia de los efectos en el
fortalecimiento de la identidad tnica por su incorporacin con derechos
especfcos en la carta constitucional. Caracterizamos las dos organizaciones
ms importantes contrastando sus diferentes aproximaciones flosfcas y de
prctica poltica.
La tercera parte observa los efectos ms sobresalientes del conficto
armado interno en el proceso de organizacin y proyeccin poltica del
movimiento indgena, as como los costos que este conficto contina
impactando en los pueblos indgenas y las respuestas creativas que stos
generan como consecuencia del mismo.
La ltima parte est dedicada a un anlisis sobre la ciudadana indgena,
sus preocupaciones e incidencia en problemas nacionales, cmo la afectan los
nuevos espacios y el acceso al poder que se ha incrementado con la prctica
electoral.
II. Geografa poltica y pueblos indgenas de Colombia
Colombia cuenta en la actualidad con 102 pueblos indgenas, segn la
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), frente a 84 que eran los
que existan en 1991, ao de la promulgacin de la nueva Constitucin.
Colombia tiene una lite blanca. Menos del 10% de la poblacin total.
Vive en climas fros. Ocupa las tierras ms frtiles. Es duea del 80%
de la riqueza general (minas, agricultura, ganado, bancos, industrias).
Controla el poder poltico. Aprovecha las materias primas y la mano
de obra barata. Vive y come bien, estudia en los mejores centros, tiene
excelentes hospitales, mueren de viejos
108
.
Con un 10,6% de poblacin afrodescendiente y un 3,4% de poblacin
indgena, Colombia es mayoritariamente un pas mestizo. Hasta hace no
ms de treinta aos, era un pas fundamentalmente rural; hoy es casi en un
80% urbano. Como es el caso de la mayora de los pases de Amrica Latina,
108 Mendoza Morales, Alberto: Sociedad Geogrfca de Colombia, Correo Electrnico 13/03/09. Un
esbozo sobre Colombia escrito por Hctor Abad Faciolince, libremente resumido.
144
la poblacin indgena habita y vive del campo. Segn el censo de 1993,
actualizado por el censo de 2005, el 90% de los indgenas habita en zonas
rurales
109
.
En Colombia existen 102 etnias indgenas y 64 lenguas amerindias. De la
poblacin colombiana, el 3,4% es indgena. Segn Csar Rodrguez, profesor
de la Universidad de los Andes, el 28% de esta poblacin se encuentra en
la miseria. Es decir, es un grupo humano afectado ms hondamente en
este sentido que la poblacin mestiza (el 19% de esta poblacin vive en la
miseria).

Como resultado de la exitosa participacin indgena en la creacin de
la actual Constitucin de 1991, los pueblos indgenas se han convertido en
un referente importante de la colombianidad, han pasado a ocupar un lugar
importante en el imaginario sobre la construccin de nacin con diversidad y
constituyen un paradigma de autonoma, organizacin y logros en su lucha
por derechos especfcos.
Durante la administracin de Csar Gaviria (1990 a 1994), en la bsqueda
de una salida del conficto gravemente recrudecido por el narcotrfco y como
compromiso acordado en los dilogos con organizaciones guerrilleras, luego
que la violencia de los carteles de la droga asesinaran a tres de los cinco
candidatos a la presidencia, entre ellos quien hubiera sido elegido presidente,
Luis Carlos Galn, a quien las encuestas le daban un cmodo margen, se
convoc a una Asamblea Nacional Constituyente, que le permitiera al pas
un acuerdo sobre la base de un nuevo pacto social. Para fnales de 1990, se
eligieron 70 constituyentes, entre los cuales dos indgenas, lo cual no dejaba
de ser notorio en un pas con bajo porcentaje de poblacin indgena, para la
poca apenas el 1,5% del total de poblacin
110
.
Que llev al electorado colombiano a votar por candidatos indgenas
que haban hecho campaa sobre la base de sus propias organizaciones y
recursos, sin acompaamiento ni apadrinamiento de partidos polticos ni
instituciones religiosas o gremiales? Cules fueron los factores que lograron
que dos organizaciones indgenas consiguieran lo que 800 organizaciones de
109 De acuerdo con el Censo de 1993, Colombia tena 33.109.840 habitantes, de los cuales 701.860
eran indgenas. 92,6% vivan en reas rurales y 7,4% en cabeceras municipales.
110 El hecho que en menos de 20 aos se haya ms que doblado el porcentaje de poblacin indgena
se explica por el impacto de los derechos incorporados en la Constitucin, que han motivado la
reivindicacin por medio de la auto adscripcin indgena de comunidades tanto urbanas como
rurales a lo largo del pas. El Consejo de Estado explic que el Estado colombiano no tiene la
capacidad de negar este ejercicio de identidad.
145
afrocolombianos no alcanzaron, siendo ellos no menos del 10% de la poblacin
del pas?
En primer lugar, hay que destacar la coyuntura de la conmemoracin
de los 500 aos del eufemsticamente llamado encuentro de dos mundos,
que exaltaba en los medios y toda suerte de actos pblicos lo indgena como
expresin de lo autntico americano, nuestra identidad con una historia cuyas
races se hunden ms all de lo europeo. Los muros parlantes de Bogot ya
lo haban simplifcado: Amrica: miles de aos
111
. La convocatoria para
la eleccin de la Asamblea Nacional Constituyente se haba hecho sobre la
base de transformar el pas, ampliar la democracia, dar un paso adelante
para convertir la sociedad colombiana en una ms tolerante y respetuosa de
la diversidad y el pluralismo; un cuerpo social fatigado con la corrupcin
de un sistema poltico capturado por las oligarquas de los dos partidos
tradicionales, el liberal y el conservador, vio con simpata la irrupcin en el
escenario poltico de candidatos indgenas percibidos por el electorado como
incontaminados.
Asimismo, la publicidad que recibieron en Colombia la ratifcacin
del Convenio 169 de la OIT, la declaratoria de Naciones Unidas de la primer
dcada de los pueblos indgenas, el otorgamiento del premio Nobel de Paz
a Rigoberta Mench, indgena guatemalteca; todo esto gener un ambiente
propicio para el avance en el reconocimiento de derechos especfcos para los
pueblos indgenas. Lo indgena era percibido de una forma ms respetuosa,
ms tolerante. Se les reconoca la dignidad de haber resistido y haber logrado
conservar sus idiomas y culturas pese a los muchos intentos desde los poderes
hegemnicos para acabar con ellas. Es el momento cuando el movimiento
indgena avanza frente a la sociedad nacional y gana posiciones en un escenario
poltico enrarecido por la corrupcin, la guerrilla y la violencia generada por
la llamada guerra a las drogas.
En julio de 1991, entr en funcionamiento la nueva Constitucin, como
resultado de un consenso logrado en un proceso de participacin amplio.
Colombia cuenta desde entonces con un nuevo contrato social en el que la
interculturalidad comienza a ser cada da menos una quimera. La tutela, uno
de los mecanismos de defensa de derechos ms populares, introducido en
la Constitucin como un derecho que es invocado ante cualquier juez de la
repblica cuando se percibe una accin que amenaza o afecta un derecho
fundamental contenido en la Constitucin, acerca y populariza el tema
constitucional convirtindolo en un instrumento que transforma la sociedad
111 Graffti en las calles de la Candelaria en Bogot, respondiendo a la celebracin de los 500 aos.
146
cambiando al ciudadano. La Constitucin no es slo la declaracin de
derechos, es tambin la concrecin de los lmites y las limitaciones
112
, lo que se
puede y no hacer en una nacin que reconoce su diversidad tnica y cultural.
La Constitucin fja pedaggicamente hablando los lmites que nos orientan,
sobre lo que es vivir en una sociedad diversa y que encuentra en la tolerancia
una forma de interrelacin comn.
En la construccin de esta carta de navegacin de una sociedad plural
y gratamente diversa, participaron dos indgenas: Francisco Rojas Birry y
Lorenzo Muelas, quienes representaban movimientos polticamente diferentes:
uno participativo e incluyente, el otro un poco ms afanzado y enfocado
hacia lo propio indgena. A pesar de las diferencias, los dos movimientos
lograron consenso en lo fundamental de las propuestas y eso contribuy a los
resultados notables en esta Constitucin.
La participacin de los indgenas en la Constituyente garantiz derechos
que le han impreso vitalidad a los movimientos sociales y a la vida de las
comunidades y pueblos; ha abierto tambin espacios para su participacin
en el legislativo y la administracin del Estado. Los pueblos indgenas han
logrado transmitir un mensaje que enriquece el imaginario poltico de la
sociedad colombiana. Es precisamente este proceso, que da vida a experiencias
acumuladas durante aos, el que ha sentado las bases para el surgimiento
y consolidacin de organizaciones como la Alianza Social Indgena (ASI), el
Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO), el Movimiento
Indgena Colombiano (MIC) y la ONIC.
Desde su participacin en la Asamblea Nacional Constituyente, los
indgenas han accedido de manera sistemtica al espacio de la representacin
poltica. En 1992, llegaron al Senado Anatolio Quir (ASI), Gabriel Muyuy
(MIC) y Floro Tunubal (AICO); en 1994, Gabriel Muyuy (MIC) y Lorenzo
Muelas (AICO); en 1998, fueron elegidos Francisco Rojas Birry (ASI), Jess
Enrique Piacu (ASI) y Martn Tengan (AICO). En las elecciones de 2002,
fueron elegidos Francisco Rojas Birry (Visin tnica), Jess Piacu (ASI),
Efrn Tarapus (AICO) y Gerardo Jumi (Fuerza Independiente). En las
elecciones de 2006, que es cuando se produce el descenso del 60% respecto a
los votos obtenidos en la eleccin anterior de 2002, luego de un debate en la
sala plena del Consejo Nacional Electoral sobre cmo deba interpretarse el
abultado voto en blanco que sobrepas el 50% del total de votos depositados
por la circunscripcin electoral indgena, fueron elegidos Jess Piacue (ASI)
y Ernesto Ramiro Eustacio (AICO).
112 Ariza, Rosemberg: su artculo en el libro Hacia Sistemas Jurdicos Plurales.
147
Hay dos etapas en la relativamente corta experiencia de participacin
electoral de los pueblos y organizaciones indgenas. Una primera que arranca
con la nueva Constitucin en 1991 y en la que el movimiento indgena va
asimilando el tejemaneje poltico y parlamentario. Una segunda, partiendo de
1998, donde la experiencia acumulada les permite mejorar su capacidad de
incidencia y negociacin, lo que facilita un avance en cuanto a la consolidacin
de derechos y arreglos polticos. Los indgenas se logran posicionar en
diferentes escenarios y por medio de alianzas y negociaciones adquieren
mayor visibilidad e importancia
113
.
Por otro lado, se consolida la ASI como movimiento poltico y electoral,
con cada vez mayor capacidad de adelantar pactos con sectores no indgenas,
a travs de alianzas con importantes fguras de la poltica nacional. En esta
segunda etapa, igualmente, se afanza la representacin indgena en cargos
nacionales, particularmente pero no exclusivamente en el Congreso Nacional
y en cuerpos colegiados de eleccin popular, de nivel departamental y
municipal, como gobernaciones, alcaldas, asambleas departamentales y
concejos municipales.
En las elecciones para cargos departamentales y municipales del ao
2000, son electos ms de 20 diputados regionales indgenas y ms de 100
concejales en todo el pas (el 0,52% del total nacional de concejales electos
en 2000 perteneca a AICO y el 1,32% a la ASI)
114
. En 2003, la ASI logr seis
alcaldas, 140 concejales y tres diputados departamentales y AICO un
gobernador (departamento de Guaina), tres alcaldas, 68 concejales y cuatro
diputados. En las elecciones al Congreso de 2006, la ASI tena dos candidatos
para los dos curules de la circunscripcin nacional indgena en el Senado,
Jess Piacu y Eulalia Yagar, quienes representan a los departamentos con
mayor poder dentro del movimiento, Cauca y Antioquia. Finalmente, luego
del debate jurdico acerca de si la votacin en blanco por la circunscripcin
indgena, que sobrepasaba el 50%, deba repetirse o no, el Consejo Nacional
Electoral resolvi que el voto en blanco obligaba a repetir una eleccin, pero
cuando sta era la total nacional, no cuando se trataba de una circunscripcin
especial, por la imposibilidad de establecer quines podran participar en la
nueva eleccin y evitar la doble votacin que podra darse. De esta forma,
al haber obtenido la ASI el mayor nmero de votos de la lista, Jess Piacu
recibi la acreditacin como senador por la circunscripcin indgena, y por
residuo tambin obtuvo una el candidato de AICO, Ernesto Ramiro Eustacio.
113 Arango, Ral y Snchez, Enrique: Los pueblos indgenas de Colombia en el umbral del Nuevo
Milenio. Departamento Nacional de Planeacin, DNP. Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible,
Bogot, 2004.
114 Arango y Snchez, 2004.
148
III. Las organizaciones indgenas y sus estrategias de participacin
Si nos preguntramos por una diferencia fundamental entre el
constitucionalismo decimonnico, liberal e integracionista, que caracteriz
a varios pases latinoamericanos, el que se ha venido dando en los ltimos
veinte aos en Amrica Latina y que se caracteriza por la incorporacin con
derechos diferenciados de pueblos indgenas y minoras polticas, el llamado
constitucionalismo multicultural
115
, tendramos que destacar, como ocurri en
el caso colombiano, que este constitucionalismo se dio ganndole espacios a
los polticos y abogados, que lo haban monopolizado, en la elaboracin de las
constituciones del siglo XIX. Las actuales han sido creadas con la participacin
de indgenas, mujeres y representantes de la sociedad civil de la ms diversa
condicin y ofcio.
Esta incorporacin, que parte del reconocimiento de derechos
especfcos para los pueblos indgenas y afrodescendientes, ha dado origen a
un sugestivo fenmeno de etnicizacin, que ha resultado en un incremento de
la poblacin que se auto-adscribe como perteneciente a algn grupo tnico,
de manera que del 1,5% del total nacional, segn el Departamento Nacional
de Estadstica de Colombia (DANE), de pueblos indgenas al momento de la
Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, se ha pasado a un 3,4%, como lo
revela el ltimo censo nacional del 2005, lo que signifca un incremento de
ms del 100%, en menos de veinte aos.
De la misma forma, la poblacin afrodescendiente ha incrementado el
proceso de organizacin en respuesta a la ley 70 del 2001, que da lugar al
reclamo de tierras colectivas en la regin pacfca y otras zonas del pas, as
como los usos de la circunscripcin electoral para la poblacin afrodescendiente
que reconoce un cupo mnimo en la Cmara de Representantes del Congreso
Nacional. Todo esto ha sido demostrativo de la capacidad de movilizacin
de las organizaciones polticas afrocolombianas, su xito con la presin
que ejercieron para que el formulario del Censo de 2005 interpelara a los
afrodescendientes, mediante denominaciones referentes a la identidad racial,
tales como negro o negra o a la identidad tnica, como afrocolombiana,
afrocolombiano, palenquero, palenquera y raizal, a lo que el gobierno
en un principio se mostraba renuente
116
.
115 Van Cott, Donna Lee: Cambio institucional y partidos polticos indgenas. Revista Anlisis Poltico
Num. 48. Universidad Nacional, Bogot, 2000.
116 Jaime Arocha, El Espectador, abril 21 del 2009.
149
Este fenmeno tiene importantes efectos en la vida poltica y electoral
del pas. La hiptesis central del presente ensayo se desarrolla sobre la base de
que los efectos ms importantes de esta mejorada presencia de lo tnico en la
vida pblica de la sociedad colombiana no est representado tanto en el mbito
de la actividad parlamentaria, como podra ser la produccin de legislacin
favorable a las minoras tnicas, sino ms all, en el fortalecimiento de su
organizacin, su autonoma y un incremento de la legitimidad y visibilidad
de lo indgena a lo largo y ancho del pas, que se traduce en una ampliacin
de la valoracin social de su presencia y luchas. Para medir este avance,
primero veremos cmo se produjo la transformacin de la organizacin de los
indgenas y su proyeccin en el mbito nacional.
Cmo surge en Colombia la opcin indgena como una alternativa
electoral? Para no volver muy atrs en la historia, nos basta con ir a las luchas
de Manuel Quintn Lame, indgena caucano que a principios del siglo XX
sacudi al Sur del pas, como se explica en un documento elaborado por los
cabildos indgenas de la zona norte del departamento del Cauca:
una vez constituida la repblica, a comienzos del siglo XIX, los resguardos
fueron invadidos por terratenientes blancos, quienes convirtieron a los
indgenas en terrajeros, motivados por las polticas de Estado que pretendan
civilizarlos y por la poltica bipartidista que dividi a las comunidades. Slo a
partir de los aos de 1960, despus de las luchas lideradas por Manuel Quintn
Lame, a comienzos del siglo XX, las cuales fueron sofocadas en la poca de la gran
violencia durante los aos de 1940 a 1950, fue posible recomenzar en el Norte
del Cauca, la lucha por la recuperacin del territorio invadido, aprovechando
la coyuntura de la reforma agraria de 1960 y gracias al apoyo del movimiento
campesino. Con estas luchas, que se extendieron a lo largo de los aos de 1970
y 1980, se logr acabar con el terraje
117
, recuperar ms de 100.000 hectreas del
antiguo resguardo y fortalecer la autoridad propia
118
.
Las movilizaciones indgenas, que son la gnesis inmediata del
movimiento que hoy conocemos, se dieron al fragor de las luchas campesinas
por reforma agraria a fnales de la dcada de 1960 e inicios de los setenta,
donde, bajo el lema de tierra para el que la trabaja, se haba logrado una
alianza entre el movimiento indgena y el campesino. Esta unin se haba dado
principalmente en departamentos con importante poblacin indgena (Cauca,
Nario, Tolima, Antioquia, Caldas, Crdoba y la Sierra Nevada), proceso ste
que confua al seno de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos,
117 Sistema de acuerdo con el cual el nuevo propietario de tierras, que eran indgenas, permite a
stos vivir en su propiedad a cambio de su mano de obra que recibe un salario por debajo del
mnimo.
118 Boletn de la Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca, diciembre del 2003; citado en Espinosa,
Daro.
150
organizacin gremial impulsada por el gobierno liberal de Carlos Lleras (1962
a 1966), en un intento corporativo por fortalecer una contraparte que legitimara
e impulsara el programa de reforma agraria propuesto por su gobierno. Este
intento de poltica social fue fnalmente boicoteado por la derecha de ambos
partidos tradicionales que de nuevo utiliz la excusa de la contrainsurgencia
para militarizar su respuesta a las demandas y movilizaciones campesinas.
Una fuerte ideologizacin del movimiento campesino, que se debata
entre diferentes facciones del marxismo prevaleciente en la poca, aceler un
proceso de disociacin entre indgenas y campesinos, debido a las diferentes
concepciones y prcticas en la organizacin social, reivindicaciones culturales
propias de los indgenas, la autonoma y la nocin misma sobre el signifcado
de la tierra, con marcadas diferencias a la campesina.
Este proceso de organizacin indgena, iniciado en el Cauca, pronto
se expandi a gran parte del territorio nacional y para el fnal de los 70s se
comienzan a formar organizaciones indgenas incluso en regiones tan aisladas
como la selva y el llano, las que haban estado ajenas al proceso de movilizacin
de las dcadas pasadas. Un elemento clave en dicho proceso haba sido la
creacin, a principios de los 70s, del Consejo Regional Indgena del Cauca
(CRIC). El xito de esta experiencia, junto con la creacin de grandes resguardos,
proceso que se haba iniciado desde la creacin del Instituto Colombiano de
Reforma Agraria (INCORA), en 1961, se va expandiendo por el resto del
pas hasta la creacin de la ONIC en 1982. Este proceso de vigorizacin del
movimiento social ha continuado y en la actualidad constituye uno de los ms
dinmicos y consolidados del pas.
En pleno auge de la lucha por la tierra, cultura y autonoma, en la
dcada de los 70s, se produce una escisin del movimiento indgena en el
Cauca que tendra repercusiones importantes a partir de ese momento y hasta
el presente. El CRIC, que desde su fundacin se caracterizaba por incorporar
una interpretacin de la lucha en trminos de clase y proclamaba la unin
de los explotados contra los explotadores, tiene una ruptura por otro sector
fundamentalmente conformado por guambianos y otros pueblos indgenas
de los departamentos del Cauca y Nario.
La nueva organizacin que surge de all se autodenomina Autoridades
Indgenas del Sur Occidente (AISO) y adopta una caracterizacin que defne
lo indgena en cuanto es diferente de lo campesino, reivindicando lo que
les es especfco a su historia, valores, autoridades, cultura y sealando esta
aproximacin de manera que la frontera con lo europeo sea enfticamente
contrastada. En un proceso de descolonizacin, esta organizacin inicialmente
151
se concentra en lo indgena y es percibida por algunos por momentos como
esencialista. Surgen as dos modelos de organizacin: uno sealadamente
militante, que defne la lucha de los pueblos indgenas en trminos de clase
situndola junto a otros sectores explotados de la sociedad y propugna una
alianza de los explotados contra los explotadores y sus aliados. Otra, que sin
dar la espalda a la lucha de los pobres de Colombia, reivindica lo especfco
de la condicin indgena, en particular su autonoma marcando fuertemente
su distancia de lo europeo
119
.
Las luchas indgenas y campesinas de los 70s dejan un legado de
cooperacin del movimiento indgena en relacin con otros sectores, pero,
al mismo tiempo, van marcando las divergencias que lo hacen formal y
sustancialmente diferente. En el Cauca, por ejemplo, el CRIC mantuvo sus
vnculos con campesinos y comunidades negras del Norte de ese departamento,
que consolidan lo que ms tarde sera la Asociacin de Cabildos del Norte
del Cauca (ACIN), una organizacin que agrupa a ms de 100.000 personas
constituidas en un 60% por indgenas nasas, un 15% grupos tnicos diversos,
incluyendo afrodescendientes y un 25% campesinos mestizos emigrados de
otras regiones del pas
120
.
A raz de la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente y
de la necesidad de ampliar la representacin de organizaciones indgenas
de otras regiones del pas que se identifcaban con la manera como AISO
defna las luchas indgenas, particularmente algunos pueblos indgenas del
valle de Sybumdoy en el Putumayo y de la Sierra Nevada de Santa Marta,
caracterizados, entre otras razones, por la importancia del papel que en su
vida cotidiana tienen sus autoridades y guas espirituales, los taitas y los
mamos, se plantea la necesidad de cambiar su proyeccin poltica y ste pasa
a denominarse AICO.
En intentos por caracterizar este movimiento, se seala su carcter
marcadamente tnico y la importancia que en l tienen las autoridades
tradicionales. Segn la clasifcacin que hace Van Cott, AICO podra caer
dentro de la categora de movimiento poltico tnico, pues, segn palabras
de esta autora, se trata de una organizacin autorizada para participar en las
elecciones locales o nacionales, cuyos lderes y miembros en su mayora se identifcan
119 Como escuch alguna vez al Cabildo Gobernador Ijka, en una asamblea de este pueblo, en
Nabusimake, en el ao 1982, remarcaba en sus propias palabras que ellos no necesitaban prestar
de Marx, un europeo, para constituir su ideologa, que ellos contaban con sufcientes elementos
para construir su propia indgena.
120 Espinosa, 2003.
152
a s mismos como parte de un grupo tnico no gobernante y cuya plataforma electoral
incluye demandas y programas de naturaleza tnica y cultural
121
.
En el contexto de las dinmicas de organizacin que se dan en las
diferentes regiones del pas, de AICO, el concepto de lo que ellos denominan
Derecho Mayor Indgena constituye un buen ejemplo del consenso que
el movimiento indgena genera en el nivel nacional, pese a las diferencias
que siguen existiendo, pero que no excluye los acuerdos sobre asuntos
fundamentales. Es tambin una expresin de la formacin discursiva que
toma esta accin contrahegemnica de los pueblos indgenas, de donde surge
la fuerza que los lleva a movilizarse y actuar polticamente.
Este es nuestro derecho mayor, por encima de todos nuestros enemigos, por
encima de sus escrituras, por encima de sus leyes, por encima de sus armas,
por encima de su poder. Por Derecho Mayor: por derecho de ser primeros, por
derecho de ser autnticos americanos
122
.
Esta retrica alerta tambin probables excesos chovinistas que podran
generar problemas con emigrantes o grupos que, no siendo indgenas, podran
quedar excluidos de un tratamiento diferencial. La prctica de los ltimos
veinte aos demuestra, sin embargo, que esto no ha ocurrido, dndose un
nfasis en mecanismos de resistencia y lucha que incorpora y suma, ms que
excluir o separar.
De los varios ejemplos que existen en el pas en relacin con las formas
de organizacin y plataformas que asumen algunos pueblos indgenas,
para continuar con uno ya mencionado, volvemos sobre la ACIN, que en
la generacin de consensos logrados incluye una diversidad donde todos
se organizan horizontalmente. Ha conseguido que no se den exclusiones
en la organizacin social que ha resultado. As, las diferentes culturas sobre
las que se ha construido la estructura de gobierno han logrado anteponer el
ejercicio de los derechos de todos sobre consideraciones tnicas, culturales
o lingsticas, de manera que muchos no nasas han ocupado los cargos ms
importantes de la comunidad, como cabildos mayores, gobernadores, alcaldes
y concejales, as como coordinadores de programas y proyectos. La mayora
de las asambleas y actividades comunitarias se llevan a cabo en idioma nasa,
pero proveyendo traduccin para aquellos que no lo hablan o entienden.
Por la importancia geogrfca y estratgica de esta regin, en sus partes
altas, se han establecido, a lo largo del ltimo medio siglo, prcticamente
121 Van Cott, 2000.
122 Manifesto Guambiano, Cauca, junio de 1980.
153
todos los grupos guerrilleros que han existido en el pas: guerrillas liberales
de los aos 50, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el
Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), el M-19, el Ricardo Franco, el Partido
Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Quintn Lame, el Bateman Cayon,
etc.. Asimismo, grupos de narcotrafcantes del cartel de Cali y, a fnales del
2000, algunos de los frentes paramilitares de las derechistas Autodefensas
Unidas de Colombia
123
.
En 1994, como consecuencia de una tragedia natural provocada por
el deslizamiento de tierra en la zona indgena de Tierradentro, que afect
muchos pueblos paeces obligndolos a reubicarse en nuevas tierras de reforma
agraria, se aprob la llamada Ley Pez, que cre incentivos para la inversin
en la regin, favoreciendo el establecimiento de industrias, de manera que de
tres empresas que existan en 1995, se dio un incremento a ms de 85 en un
lapso no mayor a los cinco aos.
La combinacin de ser una regin donde confuyen mltiples y
confictivos intereses, junto con la tradicin cultural y el sentido fuerte de
pertenencia comunitaria que se ha generado en torno a la vivencia de su
organizacin social, explica el desarrollo de un orden cuya fortaleza hunde
sus races en la memoria histrica de la poblacin. Las luchas por la tierra,
autonoma y cultura, como reza la consigna histrica del CRIC, han sido
constitutivas de una memoria colectiva que es compartida por la mayora de la
poblacin y la cual ha sido un factor favorable a la generacin de consenso.
En este contexto, se entiende que, con los cambios introducidos por la
Constitucin, especialmente aquellos referidos a la participacin poltica de los
indgenas, de donde se desprende una movilizacin social que va de la mano
del ejercicio de derechos electorales, stos se fortalezcan mutuamente para
favorecer el desarrollo de la organizacin y garantizar la defensa comunitaria
de sus derechos. No es casual que de esta regin del pas sea de donde han
salido el mayor nmero de representantes indgenas al Congreso Nacional,
entre ellos el actual senador Jess Piacu, quien registra una de las mayores
votaciones en las elecciones por el Senado de la Repblica
124
.
El ejercicio de derechos electorales ha sido un factor esencial en el
desarrollo de sus sistemas de organizacin y accin. No slo este ejercicio
legitima, sino que dinamiza esta transformacin en la organizacin social.
123 Espinosa, 2003.
124 Jess Piacu obtuvo, en 2002, 82.335 votos, la segunda mayor votacin para candidatos al
Senado.
154
Han logrado mejorar su capacidad de negociacin e incidencia poltica.
Adems de la representacin indgena en los cuerpos colegiados, Senado,
Cmara, asambleas departamentales, consejos municipales, etc., ha habido
una presencia substancial en las corporaciones regionales de desarrollo, los
sistemas educativos y de salud y, especialmente, en el fortalecimiento del
ejercicio de sus propias formas de justicia y autoridad.
Este proceso repercute en las formas de organizacin social y construccin
de identidad, que son la expresin de elementos esenciales de una cultura
con races profundas, que se articula con los contenidos constitucionales
que reconoce el ejercicio de derechos fundamentales. Para el caso de los
nasa, como lo destaca Wilches-Chaux, este pueblo est regido por patrones
de comportamiento emergente, lo que alude al ejercicio de una autonoma
decisoria de los integrantes de base. Segn este autor, el individuo nasa ejerce
su autonoma determinado por su pertenencia al grupo, de donde se desprende
un comportamiento colectivo y la identidad o personalidad global. En este
contexto se genera lo que defne como pensamiento distribuido, al no ser un
pensamiento confnado a unos pocos cerebros, sino compartido por todos los
integrantes de la comunidad. De esto se genera un poder distribuido, que no
reside de manera exclusiva en una o ms autoridades, sino en toda la comunidad,
lo que constituye el ideal de la democracia participativa, como sta es defnida
en el Proyecto Nasa, denominado liderazgo comunitario (2005).
Muchas de las regiones indgenas cuentan en la actualidad con sistemas
de medios y radios comunitarias que les han permitido afnar su proyeccin
nacional e internacional. Ha mejorado notablemente su autogestin frente al
ejercicio de sistemas educativos y de salud, diseados y administrados por
ellos mismos y existen alrededor de 25 escuelas de derecho propio en varios
resguardos indgenas, donde se capacita, con ejercicio pleno de su autonoma,
a los futuros jueces o asesores indgenas en este campo. Todo esto hace que
puedan enfrentar, con mayor capacidad de xito, difcultades y problemas;
mejorar sus condiciones de vida y consolidarse socialmente como un ejemplo
paradigmtico de autonoma que ha desarrollado una gran capacidad de
negociar con el Estado, y poner al margen, en la medida de lo posible, actores
armados y otros con pretensiones de imponer hegemonas.
En la actualidad, la relacin del movimiento indgena con otros sectores
sociales se extiende y consolida a partir del incremento de visibilidad que
tienen los pueblos indgenas y sus delegados y representantes. La ONIC
cre una secretara para la coordinacin con movimientos sociales y sectores
populares y en AICO tambin se ha dado un incremento de la accin poltica
en este sentido.
155
En cuanto a las razones que infuencian el caudal electoral a favor de
candidatos indgenas, hay varias interpretaciones: en primer lugar, el hecho
que cada da, por la notoriedad que lo indgena ha venido adquiriendo, hace
que la sociedad colombiana est ms expuesta a conocer, escuchar o, de
cualquier otra forma, vivenciar culturas que sacralizan la tierra, que viven
una espiritualidad sin dogmas y ataduras morales, donde todo lo que existe
es sagrado, donde an prevalece la solidaridad sobre la competencia, donde
la comunidad es un valor que los hace ms fuertes y resilentes, culturas
que ensean con un sentido prctico, como ser justos cuando se solucionan
problemas y se enfrentan situaciones de peligro o trasgresin, sin enredos
de procedimiento ni papeleos, culturas donde los valores son vivenciados
diariamente exentos de esquizofrenias y neurosis.
Todo esto hace que el electorado identifque lo indgena como algo que
expresa una tica de la que la politiquera de siempre est ausente; de esta
forma, es visto como una opcin y alternativa a la inoperancia, corrupcin y
vnculos perversos de los polticos con paramilitares y mafas que han causado
enormes daos a la sociedad colombiana. A pesar de debilidades propias de
un movimiento social emergente, el movimiento indgena ha logrado que se
le identifque como una alternativa al clientelismo y la corrupcin
125
. Otros
defnen esto como una forma de voto censura, donde el electorado ratifca la
legitimidad de las causas indgenas frente a la ilegitimidad del Congreso de la
Repblica, con una mayora de lderes incapaces e inoperantes, encubridores
de las defciencias y quebrantamientos del rgimen.
IV. El conficto armado, las organizaciones indgenas y el ejercicio
electoral
Como lo seala Reyes
126
, las elites gobernantes en Colombia cometieron
el error estratgico, que ha tenido repercusiones intensas a lo largo de los
ltimos 40 aos, al criminalizar las luchas y movilizaciones campesinas de los
aos 70s, que clamaban por una reforma agraria que se les haba prometido
e incumplido, a la que se respondi con la violencia del Estado, con lo que
la va reformista de la poltica social fue prcticamente eliminada de la
agenda poltica, marcada a partir de entonces con ms nfasis por la violencia
guerrillera y militar.
125 Actualidad tnica: Indgenas en el Congreso: Una historia reciente de participacin electoral.
2006. En pgina Web.
126 Alejandro Reyes: Guerreros y campesinos, el despojo de la tierra en Colombia. Editorial Norma,
Bogot, 2009.
156
De esta guerra pervertida por el narcotrfco y donde, para los actores del
conficto, prima la fuerza de lo cuantitativo y la sofsticacin del armamento,
logr salirse el movimiento indgena en 1991. Esto ocurri cuando frm la paz
con el gobierno de Csar Gaviria el movimiento guerrillero indgena Quintn
Lame, creado en los 80s en un principio para balancear el equilibrio del poder
que en la regin, Norte del Cauca, haba sido trastocado por la presencia de
varias guerrillas que terminaron involucrando al movimiento indgena.
En este contexto del conficto armado, enormemente agravado por el
paramilitarismo y el narcotrfco que perne muchas estructuras en la sociedad
y el Estado, el presidente Andrs Pastrana (1998-2002) propuso y aplic una
estrategia de negociacin de paz con las FARC, para lo cual despej de fuerza
pblica tres municipios de los departamentos del Caquet y el Meta, a los
tres meses de su posesin, el 7 de noviembre de 1998. Durante los dilogos
de paz, como se llam este proceso, se dio la participacin de organizaciones
de la sociedad civil en mesas de discusin temtica, donde se sentaban
representantes del Estado y la guerrilla. Luego de meses de mucha tensin y
acusaciones mutuas, estas plticas fracasaron, entre varias razones, por exceso
de temas de negociacin y una muy dbil estrategia negociadora del gobierno,
una agenda con ms de 100 puntos, que comprendan prcticamente todos
los problemas polticos, sociales y econmicos del pas
127
. Est claro que ni
el gobierno ni la guerrilla tenan una comprensin de la clase de negociacin
que podra realsticamente acercar posiciones de manera que fuera negociable
una paz duradera.
Esto ha tenido un alto costo para los pueblos indgenas de Colombia,
pues las reas de combate del conficto armado coinciden en muchas regiones
del pas con asentamientos indgenas. As, el conficto ha sido devastador
en regiones indgenas en Nario, donde se han dado varias masacres de
indgenas por los diversos actores armados, o en la regin de la Sierra Nevada
de Santa Marta, donde alrededor de 200 indgenas kankuamos han sido
asesinados principalmente por grupos paramililtares que operan en la zona,
y en la Guajira, el Choco, Antioquia y Cauca, donde tambin hay regiones
pobladas por indgenas, gravemente afectadas.
La ofcina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, en el marco de la celebracin del Da
Internacional de los Pueblos Indgenas en el 2008, sealaba su preocupacin
sobre los pueblos indgenas colombianos:
127 Reyes, 2009.
157
En cumplimiento de su funcin de observacin sistemtica de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario en todo el pas, la Ofcina
ha constatado la injusta situacin que afrontan las poblaciones indgenas
colombianas por efecto de reiteradas violaciones de sus derechos civiles, polticos,
econmicos, sociales y culturales, y de inobservancias continuas de las leyes y
costumbres de guerra aplicables al conficto armado interno. Como responsables
de tales violaciones e infracciones fguran tanto integrantes de los grupos
armados ilegales como servidores del Estado.
Esta realidad impone importantes restricciones al ejercicio poltico por parte de
los pueblos indgenas y debilita la gobernabilidad y autonoma en sus territorios.
Al respecto, los congresistas indgenas han realizado una ardua labor por
visibilizar ante instancias nacionales e internacionales la crisis humanitaria y
de derechos humanos por la que atraviesan la mayora de los pueblos indgenas
en Colombia
128
.
Durante el 2011 ha persistido una grave situacin de violaciones
a los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas, como
consecuencia de los devastadores efectos del conficto armado, entre ellos,
el desplazamiento forzado como uno con mayor efecto destructivo tanto a la
vida como a la cultura de estos pueblos. Asimismo, los procesos econmicos
relativos a megaproyectos de obras de infraestructura, la extraccin y/o
explotacin de recursos naturales que afectan gravemente los territorios
indgenas y la discriminacin estructural.
En este contexto, la ONIC ha denunciado pblicamente
129
que todos
los pueblos indgenas en Colombia estn en riesgo de desaparecer. Al respecto, ha
recopilado informacin sobre 32 pueblos, del total de 102, los cuales generan
especial preocupacin, pues cuentan con una poblacin de menos de 500
personas, la gran mayora concentrados en los departamentos de Amazona y
Orinoqua. De estos 32 pueblos, 18 tienen una poblacin inferior a 200 personas
y diez estn conformados por menos de 100 individuos
130
. Esta fragilidad
demogrfca, aunada a otros factores, como el conficto armado interno, la
pobreza, la discriminacin y el abandono institucional, los sita en un grave
riesgo de extincin demogrfca y cultural. Adicionalmente, en atencin a
las reiteradas denuncias de los pueblos indgenas, la Corte Constitucional
Colombiana emiti el Auto 004, de 2009, en el cual concluy que los pueblos
128 Tomado de www.etniasdecolombia.org.co.
129 ONIC: Violaciones graves a los derechos humanos e infracciones al DIH perpetradas en contra de
los Pueblos Indgenas en Colombia. Boletn, Enero octubre de 2011.
130 Menos de 100 habitantes: 1. Yamalero. 2. Makaguaje. 3. Pisamira. 4. Tsiripu. 5. Eduria (Talwano).
6. Piaroa. 7. Wipijiwi. 8. Muinane. 9. Yaruno. 10. Dujo. Entre 100 y 200 personas: 11. Jupda. 12.
Yauna. 13. Nara. 14. Ocaina. 15. Yohop. 16. Amorua. 17. Chiricosa. 18. Nonuya. 19. Kamiyari.
Entre 200 y 500 personas: 20. Yuri. 21. Matapi. 22. Kacua. 23. Achagua. 24. Carijona. 25. Tatuyo.
26. Tariano. 27. Yagua. 28. Masiguare. 29. Nukak Mak. 30. Guayabero. 31. Carapana. 32. Bora.
158
indgenas en Colombia se encuentran en riesgo de ser exterminados fsica
y culturalmente, e identifc 35 pueblos en situacin particularmente grave.
De los 32 pueblos con poblacin menor de 500 habitantes, los pueblos nukak
maku y jiw se encuentran cobijados por la orden de la Corte Constitucional,
para la realizacin del plan de salvaguarda.
Lo anterior lleva a concluir que, reuniendo las cifras establecidas por
la ONIC y por la Corte Constitucional, actualmente 64 pueblos indgenas se
encuentran en riesgo de exterminio fsico y cultural, es decir, el 62,7% de los
102 existentes.
Durante lo corrido de 2011, los pueblos indgenas han sido vctimas
principalmente de asesinatos selectivos, en especial de lderes y autoridades
tradicionales, masacres, desplazamiento forzado, violencia sexual, amenazas
individuales y colectivas, sealamientos, combates dentro y cerca de sus
resguardos y territorios ancestrales, desaparicin forzada, confnamiento,
siembra y accidentes por minas antipersonas. Adicionalmente, se han visto
afectados por procesos econmicos que se realizaron sin el respeto al derecho
a la consulta previa.
Las zonas ms afectadas por los rigores del conficto armado coinciden
con reas de alta concentracin de poblacin indgena. Las situaciones ms
emblemticas en cuanto a las vulneraciones a los derechos de los pueblos se
encuentran en los departamentos de Cauca, Nario, Choc, Arauca, Guaviare,
Crdoba, Antioquia y Amazonas.
En relacin con los pueblos con mayores ndices de victimizacin
se destaca: nasa, ubicado en el Cauca y Valle; aw y los pastos, ubicados
en Nario; embera, especialmente los ubicados en los departamentos de
Antioquia y Choc; wayuu, en la zona de la extensa Guajira; zenu, en Crdoba
y Antioquia; nukak maku y jiw, en Guaviare.
En este contexto, la funcin que cumplen los congresistas y representantes
indgenas en las diferentes corporaciones pblicas es de gran importancia.
Mientras su labor legisladora puede verse disminuida por la difcultad y,
algunas veces, imposibilidad de negociar con las mayoras en el Congreso
para que sus iniciativas legales logren concretarse en leyes, los congresistas
indgenas hacen uso de los espacios que su posicin les permite frente a los
medios, cuando stos responden a ruedas de prensa o cuando, actuando con
fuero parlamentario, tienen acceso a diferentes niveles de representacin
del Estado o los organismos internacionales, convirtindose as en noticia y
logrando exponer sus puntos de vista en los medios.
159
Los movimientos indgenas han ido estructurando sus agendas polticas,
tomando para ello, en parte, lo que emerge del amplio tejido de la actividad
parlamentaria. Un espacio en donde se lograron importantes avances en la
interpretacin jurdica y poltica de algunos derechos tnicos y, en particular,
los alcances de su autonoma, han sido las sentencias de las primeras Cortes
Constitucionales, en particular las que van de 1991 a 1999, periodo conocido
como el desarrollo terico de constitucionalismo multicultural
131
. All, a partir
del examen de tutelas, se sientan bases interpretativas sobre materias de gran
importancia poltica, frente a temas como confictos entre derechos individuales
versus derechos colectivos; divergencias frente a derechos fundamentales
opuestos, como el derecho de la libertad religiosa frente a la autonoma de
la autoridad tradicional en el gobierno de los territorios indgenas; han sido
muy importantes en el desarrollo terico y conceptual sobre este y otros temas
de gran importancia en el desarrollo poltico del movimiento indgena.
En la bsqueda de candidatos para las elecciones del 27 de octubre
de 1991, en la ONIC se enfrentaban dos posiciones: una lista nica, que era
apoyada por delegados de selva y llano, y dos listas, que era la propuesta de
la zona andina. Al fnal, la reunin de Junta Directiva acord una lista nica,
encabezada por Gabriel Muyuy Jacanamijoy, indgena ingano del Putumayo.
Esta decisin no fue aceptada de buen grado por la totalidad de los
sectores que en ese momento componan la ONIC y los inconformes, entre
ellos de manera preponderante algunos antiguos miembros del Movimiento
Quintn Lame, decidieron reunirse en el Resguardo de Yaguara, Tolima, y all
lanzaron su propia lista para Senado. Pero no es slo una lista lo que surgi
de esta asamblea, sino un nuevo movimiento poltico que jugara un muy
importante papel en la poltica colombiana e indgena: el movimiento Alianza
Social Indgena, que surge como un movimiento poltico liberado de las
constricciones gremiales que tena la ONIC. Este movimiento tiene grandes
aciertos en la poltica indgena, empezando con su primer candidato, el lder
coconuco del Cauca, Anatolio Quir Guaua, ex presidente de la ONIC, quien
fue elegido senador, junto con el candidato de ONIC, Gabriel Muyui, y el de
AICO, Floro Tunubala.
Gracias a esta tercera lista del ASI, el movimiento indgena gan una
senadura por residuo. Este episodio dio lugar a la consolidacin de un viejo
proyecto del movimiento indgena, cual era crear, conjuntamente con otros
sectores sociales, una propuesta poltica que, retomando las expectativas
con las que la experiencia indgena haba logrado llegar a la sociedad
131 Bonilla, Daniel: La Constitucin multicultural. Siglo del Hombre ediciones, 2004.
160
colombiana, fuera capaz de convertirse en una opcin para distintos sectores
de la poblacin, descontentos y desencantados de los polticos de siempre. Es
precisamente este proceso, de experiencias, memorias de resistencia y lucha,
acumuladas durante aos, el que fue sentando las bases para el surgimiento
de organizaciones como la ASI, el AICO y el MIC.
La actividad poltica de las dos organizaciones ms representativas -ASI
y AICO- ejemplariza diferencias importantes. Mientras que la ASI ha trabajado
desde su creacin activamente con grupos de campesinos o de comunidades
negras, AICO, an cuando ha mantenido dilogos y relaciones con diferentes
sectores del movimiento social, fue hasta las elecciones del 2002 cuando tuvo
una apertura de alianzas electorales hacia sectores no indgenas en diferentes
regiones del pas.
Ser organizaciones polticas que, al contar con representacin
parlamentaria, estn en capacidad de otorgar avales a diferentes organizaciones
para su ejercicio electoral, es tambin algo que distingue a los movimientos
ASI y AICO. La proyeccin poltica de ASI, para la que es fundamental
generar alianzas con la ms amplia gama de sectores sociales, la ha llevado
en varios momentos del proceso poltico a plantear alianzas y otorgar avales
a diferentes movimientos polticos. Dos de los casos ms importantes y que
le dieron en su momento mucha notoriedad poltica fue el aval que ASI dio a
las campaas de Antanas Mockus para su segundo periodo en la alcalda de
Bogot y a Sergio Fajardo, en la campaa para la alcalda de Medelln, lo que
tuvo gran signifcacin dado que en ambos casos se trataba de candidatos
ganadores y con alta fguracin nacional.
Por otra parte, AICO, en materia de avales y alianzas, tiene una
aproximacin mucho ms tnica, en el sentido que estima que estos avales slo
se deben entregar luego de procesos de acuerdo interno, donde se garantice
que quien se apoye se comprometa a trabajar y coordinar con el movimiento
indgena. Para las elecciones del 2002, AICO apoy dos candidatos no indgenas
a concejos municipales, mientras que, en las elecciones al Congreso de 2006,
lograron alianzas para la Cmara de Representantes con sectores campesinos
en varios departamentos del pas, por lo cual esta vez hubo candidatos no
indgenas en las listas que presentaron.
V. La ciudadana indgena y los problemas de la participacin
El III Congreso de la ONIC, reunido en Bogot entre el 25 y 30 de junio
de 1990, refrindose a la Asamblea Constituyente, conclua:
161
Los indgenas, reunidos en este III Congreso Nacional, somos conscientes de la
necesidad de un cambio real y de fondo en la poltica y las instituciones de este
pas, que conlleve un cambio en la vida democrtica. Creemos que un paso en
ese camino es la realizacin de una Asamblea Nacional Constituyente popular
y soberana
132
.
La percepcin de muchos lderes indgenas, despus de ms de 20
aos de participar en el Congreso de la Repblica y en otras corporaciones
de eleccin popular, es que, si bien a travs de la participacin poltica se han
obtenido logros importantes en el reconocimiento de sus derechos, ha habido
un debilitamiento del movimiento indgena, especialmente en su capacidad
de convocatoria y movilizacin.
En relacin con la pregunta sobre cmo ha variado la votacin general,
incluyendo los votos por la circunscripcin especial y la general, para
candidatos indgenas al Senado, observamos que, en 1998, seis candidatos
alcanzaron 150.281 votos, mientras que, en 2002, 14 candidatos lograron
242.268 y, en el 2006, diez candidatos obtuvieron 96.674.
133
Este descenso es
notable considerando que con el paso del tiempo lo lgico es que el electorado
crezca, por los jvenes que se hacen mayores con capacidad para votar.
Es probable que este dinamismo en la convocatoria y movilizacin
sea una repercusin del resultado electoral del 2006, donde los candidatos
indgenas para la circunscripcin electoral especial al Senado tuvieron
un retroceso del 60% respecto de la votacin anterior. Cmo explicar este
decrecimiento en la votacin? Varias hiptesis se han esgrimido para explicar
este fenmeno: se citan errores cometidos en el diseo del tarjetn para votar;
la entrada en vigencia de la nueva Ley de Partidos Polticos, que obliga a stos
a presentar slo una lista, lo cual reduce las opciones de candidatos para el
electorado, y la explicacin que apoya la hiptesis del presente artculo, que la
disminucin del voto de opinin a favor de los indgenas se da como resultado
de la falta de logros que mostrar en el quehacer parlamentario, dado que el
nfasis de esta actividad poltica se sita fuera del recinto parlamentario, en el
fortalecimiento del movimiento social, para el cual ha sido estratgico contar
con representacin parlamentaria.
Pero es evidente que el incremento en los apetitos fgurativos de
algunos lderes indgenas, que ha causado una explosin de candidaturas y
ha expuesto la expansin de la politiquera entre los indgenas, es tambin
132 Osorio Luis Carlos: La participacin poltica de los indgenas. En Actualidad tnica. www.
etniasdecolombia.org.co.
133 Informe de la Comisin Nacional Electoral. Diferentes fechas.
162
un factor que explica el desencanto del voto de opinin con las candidaturas
indgenas.
Luis Evelis Andrade Casama, presidente de la ONIC, en el 2006,
planteaba lo siguiente:
Veo con mucha preocupacin la posibilidad de ampliar la participacin en el
Congreso porque el mundo indgena en Colombia no est articulado bajo una
propuesta que genere un proceso de unidad, de convergencia. Hay muchos
candidatos, y eso lo que hace es dispersar las fuerzas, incluso al interior de los
indgenas, que no somos un caudal electoral signifcativo en trminos numricos.
La gran oferta de candidatos tambin genera un problema en la opinin pblica
y en los electores que piensan apoyar una propuesta indgena. La bsqueda de
espacios de poder y de representacin puede conllevar la prdida de identidad,
en el sentido que se rompe con los principios de cultura, autonoma, defensa
de los derechos propios. En aras de llegar all, se hace cualquier negociacin.
Por ejemplo, mientras el presidente Uribe nos ha respondido en todas las
manifestaciones y movilizaciones con la fuerza, y en los procesos de dilogo y
concertacin, con indiferencia, algunos compaeros indgenas se suman a su
partido. Respetamos esa decisin, pero no la compartimos
134
.
Aqu, Evelis alude a una de las ms acentuadas estrategias del gobierno
de Uribe, que ha sido la de animar divisiones dentro del movimiento indgena,
promoviendo la organizacin de indgenas pro-gobiernistas, algo que ha
tenido hasta ahora un mnimo impacto, pero que prende luces de alerta frente
al proceso de organizacin social.
Para las elecciones al Congreso de 2006 2010, esta situacin se hizo
mucho ms irrebatible. En varias de las listas de los partidos tradicionales,
de las convergencias ofcialistas y de los partidos de izquierda, se incluan
candidatos indgenas. Mientras cada uno de los dos movimientos indgenas
tena dos candidatos para el Senado -AICO: Lorenzo Almendra Velasco y
Ernesto Ramiro Estacio; ASI: Maria Eulalia Yagar Gonzlez y Jess Enrique
Piacu Achicu-, en la circunscripcin nacional haban seis candidatos
indgenas en diferentes partidos y movimientos polticos no indgenas, como
el partido Cambio Radical, Polo Democrtico Alternativo y el Partido Liberal
Colombiano.
En relacin con este tema, algunos pueblos indgenas se han pronunciado
en contra de esta nueva tendencia a que personas indgenas, pretendiendo
representar a sus pueblos, decidan participar en la contienda electoral, sin
consultar con las autoridades tradicionales respectivas. En este sentido,
134 Entrevista a Luis Evelis Andrade Casama. En: Actualidad tnica: www.etniasdecolombia.org.co.
163
se pronunci recientemente el Consejo Territorial de Cabildos de la Sierra
Nevada de Santa Marta
135
.
Es interesante volver aqu a las diferentes aproximaciones a la poltica
de las dos organizaciones que hemos venido observando, AICO y ASI. Para la
primera, la poltica debe estar vigilada de cerca por los sistemas tradicionales
de autoridad; debe darse prioridad al servicio a los intereses comunitarios
sobre cualquier otro, mientras que para la segunda, lo que es ms importante
es la capacidad de negociar y lograr pactos que permitan avanzar en la guerra
de posicin del movimiento por los derechos indgenas.
VI. La opcin descolonial y la equidad de gnero
En esta nueva modalidad de relacin con el Estado, los movimientos
indgenas se enfrentan a situaciones para las cuales no hay memoria. Ahora
que en virtud de los logros electorales acceden a posiciones de poder, tienen
que demostrar capacidades que antes slo vislumbraban desde el otro lado
de la acera, desde la oposicin. En este nuevo papel, como administradores,
especialmente, cuando acceden a gobernaciones o alcaldas u ocupan
importantes posiciones en el Estado, deben mostrar efciencia y transparencia
en su gestin y resultados para benefcio comunitario frente a intereses
especfcos, gremiales, sindicatos, etc.
Con estas reformas y lo que ha estado ocurriendo, pareciera que la
gobermentalidad se expande como una mancha de aceite en el agua. El sujeto
racional, efciente, negociador, ocupa los espacios donde se debe administrar
el desarrollo y la inversin, no importa que ese sujeto sea indgena, o mejor,
s importa, pues es el modelo de sujeto que termina imponindose, contra lo
cual los indgenas han resistido durante muchos aos.
Sera importante prestar atencin durante el tiempo de la administracin
de Floro Tunubala, el lder indgena guambiano que ocup la gobernacin
del departamento del Cauca (2002 a 2006), por primera vez en la historia
del pas. Cmo se dieron y con qu frecuencia las movilizaciones indgenas
en el departamento? Qu ocurre cuando un movimiento social debe dar el
paso de la crtica y oposicin al control y administracin? Es compatible
la administracin del Estado con la identidad indgena que se defne como
contraria a la depredacin de la naturaleza y la explotacin desmesurada
de los recursos naturales? Se plantean el reto de imaginar un sistema que
135 Pronunciamiento publicado en la pgina Web de la revista virtual Actualidad tnica. www.
actualidadetnica.org.
164
haga posible la compatibilidad entre el desarrollo en trminos de ms y mejor
infraestructura y servicios con la sacralizacin y defensa de la naturaleza?
stas son algunas de las preguntas que este modelo de participacin y acceso
plantean al movimiento indgena. Quizs todava es muy temprano para
responder, aunque la frecuencia de experiencias en este cambio parece no
dejar mucho espacio para la especulacin. Los indgenas en Amrica Latina
gobiernan cada da con ms frecuencia, desde municipios pequeos hasta
pases enteros; los resultados ya comienzan a hablar.
El neurofsilogo y pensador chileno Humberto Maturana desarroll la
idea de variadas objetividades y de multi-verso en vez de uni-verso,
esto es, la idea hegemnica de universalidad pasa a ser, en el pensamiento
de Maturana, un componente ms de un mundo multi-versal. El conficto
que vislumbramos de los nuevos retos que la resistencia indgena enfrenta,
al haber obtenido los frutos de esa resistencia denodada de varios siglos,
es fundamentalmente un problema epistemolgico. La lucha epistmica se
enmarca en la creencia de dos modelos de objetividad en el planteamiento de
Maturana: la objetividad sin parntesis y la objetividad en parntesis. La
idea bsica de este autor deriva en una serie de conclusiones fundamentales
para los futuros globales y las opciones descoloniales. A lo que Maturana llama
objetividad-sin-parntesis y la lucha por lo uni-versal, por otro lado, existe
el mundo multi-versal y los sujetos, como seran los indgenas que ahora no
solo critican, sino que enfrentan el reto de demostrar con hechos, validables
polticamente, que otros criterios de validacin deben ser considerados, todo
lo cual conduce a pensar lo poltico y lo tico de un modo-otro:
Por lo tanto, cada desacuerdo explicativo es una invitacin hacia una responsable
refexin de coexistencia (confictiva y dialgica) y no en una irresponsable
negacin de la otra explicacin. En cambio, si se habita la objetividad-sin-
parntesis, creemos que todo quien no est de acuerdo con lo que sentimos y
pensamos, no tiene razn de ser o est errado. Esto es, nos ponemos en una
posicin de juez supremo y acusamos a las opiniones diferentes de ponerse en la
posicin de juez supremo en la que yo o slo nosotros (los que pensamos igual)
queremos estar.
136
El pensamiento descolonial y la opcin descolonial, que es como se
puede ver la irrupcin indgena en espacios del Estado donde histricamente
estuvieron excluidos, dice Mignolo, es descolonial en su singularidad y multi
o pluriversa en sus manifestaciones globales; esto habita la objetividad-entre-
parntesis y opera explicativa, tica y polticamente en la formacin histrica
del mundo moderno/colonial constitutivo de la fundacin histrica de la
136 Mignolo, Walter (editor in collaboration with Arturo Escobar): Globalization and the De-Colonial
Option. Edited by Larry Grosbberg, NY. Cultural Studies, vol. 21 no. . March, 2007.
165
economa capitalista. Todo esto nos permite comprender que pensadores
como Gramsci o Bourdieu estn slo a mitad de camino, caminando sobre
historias y subjetividades silenciadas, como lo argumenta convincentemente
el intelectual y politlogo jamaiquino Anthony Bogues en su elocuente obra
Radical political intellectuals (2003).
En relacin con la perspectiva de gnero en este proceso de incremento
de la participacin indgena, la tendencia, especialmente en el nivel
internacional, va en direccin al incremento de la participacin de la mujer
indgena en todos los niveles. Esta situacin nos pone de presente que una
sociedad evoluciona no porque cambien las leyes, stas tienen gran capacidad
pedaggica y simblica, pero los cambios no suceden de la noche a la maana;
stos tienen sus propias dinmicas, una de las cuales pasa por la apropiacin
de los derechos y el lento y, a veces, imperceptible modo de asumir en la
persona una nueva manera de ver y sentirse parte del mundo.
En la actualidad, operan en la mayora de pases latinoamericanos
programas de formacin de ciudadana e intentos por facilitar a indgenas y
campesinos pobres el acceso a la propiedad de la tierra, por va del mercado,
para lo cual se disean programas y polticas para acceder a crditos blandos,
con periodos de inters congelado y mecanismos para facilitar el acceso de sus
productos a los mercados.
Esta coincidencia entre demandas histricas de sectores marginados
de la poblacin y polticas liberales impulsadas por organismos fnancieros
internacionales se da en la medida en que la defnicin de ciudadana del
neoliberalismo opera esencialmente en trminos de acceso al mercado
137
. Por
esto, el objetivo tambin ha variado: ya no se trata de construir nacin, como
ocurri en el pasado, cuando desde los Estados se incentiv la incorporacin de
los indgenas a las sociedades hegemnicas y al Estado, tanto como fortalecer
al mercado, aumentando el nmero de consumidores y productores.
Pero es claro que ni la agenda de las mujeres ni la de los indgenas
se limitan al acceso al mercado; pasan por ah, claro, pues esto se da en el
contexto de sociedades capitalistas, pero la experiencia ha demostrado que las
agendas van tan lejos y profundo como lo permitan las condiciones externas
e internas. Una pregunta que tendramos que hacernos es qu tan lejos podr
ir la agenda de las mujeres indgenas en nuestro continente. Boaventura de
Sousa Santos, en su libro Refundacin del Estado en Amrica Latina (2010),
137 Ong, Aihwa: Neoliberalism as exception: mutations in citizenship and sovereignty. Duke University
Press, 2006.
166
plantea que la agenda indgena en los Andes de Amrica del Sur ha surgido
con la fuerza de una metfora del sufrimiento humano a partir de 500 aos
de explotacin, racismo y marginamiento, causado por el colonialismo y el
capitalismo. Esto, a la vez que le otorga legitimidad y fuerza a partir del valor
de una tica que cuestiona la humanidad de manera profunda, caracteriza
el que estos movimientos indgenas sean anticapitalistas, anticolonialistas y
antiimperialistas.
Afrma de Sousa que el feminismo ha sido uno de los grandes
cuestionadores de la epistemologa eurocntrica hegemnica y que el
feminismo poscolonial o descolonizador es uno de los constructores de la
Epistemologa del Sur. sta es defnida como el reclamo de nuevos procesos
de produccin y de valoracin del conocimientos validos, cientfcos y no-cientfcos
y de nuevas relaciones entre diferentes tipos de conocimiento, a partir de las
prcticas de las clases y grupos sociales que han sufrido de manera sistemtica las
injustas desigualdades y las discriminaciones causadas por el capitalismo y por el
colonialismo
138
. La crisis actual para algunos es un dilema civilizatorio; para
otros, colapso de un modelo econmico, acompaado de sobrepoblacin,
agotamiento de recursos e impacto ecolgico atroz en el nivel global. Una
de las alternativas que se sugiere es el regreso a lo comunal, la comunalidad,
como una respuesta que ofrece a la poblacin mayores posibilidades para
hacerle frente al capitalismo. En la transmodernidad de la que habla Enrique
Dussel, una nueva fase donde tendremos que superar la irracionalidad de un
sistema que parte de la hiptesis falsa sobre lo inagotable de los recursos de
la naturaleza y el imperativo incuestionado sobre crecer econmicamente, si
hemos de sobrevivir, la humanidad deber dar el salto a un nuevo sistema
donde podamos demostrar que hemos acumulado experiencia, que hemos
aprendido a medir los costos de privilegiar el crecimiento sobre la conservacin,
la competencia sobre la solidaridad, la discriminacin sobre la igualdad y la
subordinacin sobre la democracia.
En este contexto, considero fundamental preguntarnos por la capacidad
que los diferentes regmenes de organizacin comunitaria indgena tienen
para asimilar las demandas que las mujeres indgenas organizadas reclaman,
apropindose de elementos de discursos feministas globales. Considero que
la situacin de la mujer constituye un mecanismo acertado para medir la
capacidad de adaptacin que pueblos y comunidades indgenas tienen. Las
sociedades miden su nivel de evolucin en la medida como es tratada la mujer
o, de hecho, cualquier sector minoritarizado, sean estos homosexuales o con
138 Sousa Santos, Boaventura de: Refundacin del Estado en Amrica Latina. Perspectivas desde una
epistemologa del Sur. Instituto Internacional de Derecho y Sociedad, Lima, 2010, p. 43.
167
cualquier distincin que los haga sujetos de discriminacin, en un contexto
social.
Una pregunta que nos hacemos es: en qu medida la subordinacin de
la mujer en sociedades indgenas contemporneas en Amrica Latina puede
deberse ms al resultado de la expansin de valores y dominacin eurocntrica
que a su propio desarrollo cultural? Una va que creo que nos podra ayudar
a responder esta pregunta es precisamente por medio de monitorear las
respuestas y fexibilidad de los sistemas de organizacin indgena para
incorporar reformas que mujeres indgenas organizadas reivindican y plantean
en sus comunidades y organizaciones.
En esta perspectiva, se destacan los trabajos de Carmen Victoria lvarez,
el Grupo de Mujeres Maya Kaqla, feministas mayas de Guatemala y Rosalba
Ada Hernndez Castillo, quienes, frente a la disyuntiva entre tradicin y
modernidad, especialmente cuando la primera afecta la dignidad de la mujer,
sostienen que cuando mujeres indgenas organizadas cuestionan los usos y
costumbres, no signifca necesariamente que estn en contra de la cultura. En
todas las organizaciones, las mujeres indgenas tambin han hecho suya la demanda
de autodeterminacin de los pueblos indgenas a la vez que plantean crticamente sus
propios sistemas normativos
139
.
En este mismo sentido, lo plantean algunas acadmicas indgenas,
cuando afrman que lo que sera ms relevante al pensamiento indgena
descolonizado es la complementariedad y el balance.
Para nosotras, hablar de enfoque de gnero supone remitirse al concepto de
dualidad manejado desde la cosmovisin indgena, segn el cual todo en el
universo se rige en trminos de dualidad: el cielo y la tierra, la felicidad y la
tristeza, la noche y el da, y se complementan: el uno no puede estar sin el otro.
Si hubiera diez das con slo sol moriramos, no lograramos soportarlo. Todo se
rige en trminos de dualidad, indudablemente, el hombre y la mujer
140
.
No sera correcto plantear que estamos frente a una dicotoma a que se
enfrentan indgenas en el poder o gobernantes sensibles a la participacin y
la interculturalidad, entre polticas orientadas a generar riqueza o respetar la
reivindicacin de la libre determinacin de los pueblos indgenas en la defensa
de la naturaleza. Esta ecuacin es una moderna y postmoderna (esto es, lineal,
139 Hernndez, Rosalba Ada (edit.): Etnografas e historias de resistencia. Mujeres indgenas, procesos
organizativos y nuevas identidades polticas. CIESAS, Mxico, 2008.
140 Estela, miembro de la Asociacin Poltica de Mujeres Mayas, MOLOJ, Mayib Ixoquib, Guatemala;
citado en Gabriel, 2004. Citado en Hernndez, 2008.
168
eurocentrada). Lo otro, es decir que el reto del movimiento indgena que asume
el apoyo a sus representantes en posiciones de poder poltico es imaginar un
sistema que permita el incremento de servicios y mejora de la infraestructura,
sin el costo del ejercicio a la libre determinacin y la equidad de gnero, abre
a la heterogeneidad-histrico estructural, a la analctica (Dussel) y al pensar
habitando las fronteras (border thinking, Mignolo).
Este es el tamao de las preguntas que hoy da asumen los indgenas en
posiciones de gobierno y en ejercicio de los derechos que la trans-modernidad
ha puesto sobre el tapete, preguntas en las que se juegan muchas cosas, no
slo la dialctica entre conservacin y desarrollo, sino la sobrevivencia misma
de la interculturalidad como marco en el que se defne la democracia que
estamos en proceso de construccin.
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171
Luis Maldonado Ruiz - Vctor Hugo Jijn
PARTICIPACIN POLTICA Y
EJERCICIO DE DERECHOS EN LOS
PUEBLOS INDGENAS DEL ECUADOR
Luis Maldonado Ruiz
*
Vctor Hugo Jijn
**
CEGOPE- ESGOPPE
1
Resumen
Este artculo realiza una breve descripcin de la situacin socioeconmica
de los pueblos y nacionalidades indgenas del Ecuador, de su distribucin
geogrfca poblacional y de su participacin en los procesos polticos
electorales del pas a partir de la dcada de los 90s. Tambin aborda el tema de
las polticas pblicas en cuanto a su relacin con los mandatos constitucionales
del ao 2008 y los derechos de los pueblos indgenas, efectuando un balance
preliminar de su aplicacin o cumplimiento en la perspectiva de construir
el Estado plurinacional y una sociedad intercultural. Finalmente, se sealan
los desafos esenciales que implica la concretizacin del Sumak Kawsay en un
contexto de globalizacin econmica, de hegemona del modelo neoliberal y de
la persistencia gubernamental de basar el desarrollo nacional en la extraccin
de recursos naturales sin asumir plenamente los riesgos ambientales y otros
que esto signifca para el futuro de la nacin.
I. Breve contexto poltico y diversidad histrico-cultural
A. Desacato constitucional y autoritarismo
*
Originario del Pueblo Kichwa- Otavalo, Ecuatoriano de la comunidad de Peguche. Presidente
del CEGOPE-ESGOPPE, Miembro de Nmero de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, Miembro del
Consejo Acadmico sobre Interculturalidad de UNICEF, Catedrtico de la Universidad Intercultural
Indgena de Amrica Latina y el Caribe- Ctedra Indgena Itinerante. Ex Ministro de Bienestar Social
y Coordinador del Frente Social. Asesor Permanente y ex Presidente del Directorio del Fondo
Indgena Latinoamericano y del Caribe. Ex - Secretario Ejecutivo del Consejo de Desarrollo de
las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador -CODENPE (1998-2001). Asesor Poltico de la CONAIE
(1997).
**
Ingeniero Gelogo Geofsico, ex-funcionario de Petroecuador, Coordinador Nacional de la CDDH,
ex-asesor de Ecuarunari y de la CONAIE, ex-asesor del Movimiento Pachakutik en la Asamblea
Nacional, docente e investigador de la ESGOPPE.
141 La Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas para las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
(ESGOPPE) es un programa del Centro de Estudios sobre Buen Gobierno para el Sumak Kawsay,
dedicada a la formacin poltica desde un enfoque intercultural.
172
La coyuntura ecuatoriana se encuentra en una encrucijada por dems
decisiva y confictiva, tanto en las opciones polticas que intentan dar asidero
a los postulados constitucionales, como en la redefnicin concreta de un
modelo econmico que no sucumba en el ms craso extractivismo mineral y
petrolero. La aplicacin de la Constitucin aprobada en el 2008 ha tenido serios
tropiezos debido a las decisiones presidenciales orientadas esencialmente a
consolidar un rgimen presidencial hipercentralista que concentra el poder
en el Ejecutivo y que ha vaciado el contenido democratizador de la nueva
institucionalidad formulada en Montecristi, en particular, la implementacin
progresiva de un Estado plurinacional y una sociedad intercultural. A su vez,
la tan anhelada transicin de una economa nacional alterada y mutilada en
dcadas anteriores por las polticas neoliberales hacia una economa social y
solidaria va de frustracin en frustracin, alternando un enorme gasto pblico,
clientelar y asistencialista, con la entrega e hipoteca de los recursos naturales a
las empresas transnacionales o internacionales supuestamente pblicas.
En este contexto, los pueblos y nacionalidades indgenas han visto
rechazadas sus propuestas legislativas o de estructuracin plurinacional del
Estado; sus proyectos de desarrollo local o de inversin productiva se han
visto desviados o tergiversados. Al igual que en gobiernos anteriores, ha
ocurrido una doble y perversa cooptacin poltica que ha detenido y alterado
las perspectivas de cambio. Por un lado, el partido ganador de las elecciones
nacionales, en este caso Alianza Pas, ha cooptado la institucionalidad estatal
orientando su funcionamiento en exclusivo benefcio de prcticamente los
mismos grupos tradicionales de poder econmico; por otro lado, el gobierno
ha absorbido clientelarmente un vasto sector de organizaciones sociales que
han declinado o abandonado sus propuestas iniciales prestndose a brindar
legitimidad a polticas sociales que en nada constituyen una redistribucin de
la riqueza, una real participacin en la toma de decisiones o una verdadera
alternativa al neoliberalismo.
La construccin del Estado plurinacional sigue como letra muerta. En
efecto, el reconocimiento formal de derechos de pueblos y nacionalidades
permanece como tal, como una fgura jurdica utilizada peridicamente
por el gobierno para maquillar decisiones que no resuelven problemas
fundamentales de la vida comunitaria o de la economa popular. Las leyes
aprobadas por la Asamblea Nacional, de mayora ofcialista, han desconocido
los derechos colectivos y aspectos claves -como el autogobierno, la consulta
previa o la conformacin de circunscripciones territoriales interculturales- han
sido burlados o estancados, montando parodias de socializacin y consulta,
pero ignorando el dilogo y las propuestas con los legtimos representantes de
comunidades indgenas o campesinas
173
A su vez, la creciente intervencin del gobierno, tanto con sus polticas
asistencialistas (bono de desarrollo humano, socio bosque, socio pramo,
bono de desnutricin cero, etc.), como con algunas obras de infraestructura
(carreteras, escuelas), ha propiciado la hegemona populista gubernamental,
la cual le permite presentar y publicitar como supuesto aporte al desarrollo
la frma de contratos con empresas transnacionales para la extraccin de
recursos naturales (biodiversidad, minas y petrleo). Se consolida as el
modelo neoliberal que tanto dice haber cambiado.
Paralelamente a esta manipulacin, desde las esferas gubernamentales,
se desata una estigmatizacin peridica de personas, grupos, organizaciones
o colectivos, que expresan su desacuerdo con las polticas del gobierno o
que critican procedimientos legales e institucionales, llegando inclusive a la
persecucin policial y la prisin arbitraria.
Igualmente, la reestructuracin institucional que permite la presencia
y representacin de los pueblos y nacionalidades en la toma de decisiones,
ha sido claramente alterada en su composicin, al dar cabida nicamente a
personal afliado a Alianza Pas o a personas obsecuentes con las disposiciones
del Ejecutivo; frente a lo cual, los pueblos indgenas -a travs de sus
organizaciones- han venido impulsando una movilidad social y poltica.
B. Las nacionalidades y pueblos y su situacin socio-econmica
En el Ecuador existen 14 nacionalidades y 18 pueblos pertenecientes
a la nacionalidad kichwa. No existe un censo adecuado que cuantifque
a la poblacin indgena ecuatoriana, por lo cual nicamente se dispone de
estimaciones que van desde el 7% al 25% de la poblacin total nacional. Su
distribucin provincial es la siguiente.
La poblacin indgena se encuentra distribuida en todo el pas, pero
tiene una presencia ms importante en ciertas regiones, provincias y cantones
que en otros. Actualmente, esa distribucin est en estudio ya que los datos
del ltimo censo, realizado en noviembre de 2010, contradicen bastante a los
del 2001. Sin embargo, las provincias con mayor poblacin indgena siguen
siendo las mismas: un 50% se encuentra en Imbabura, Pichincha, Cotopaxi y
Chimborazo.
En efecto, los censos ofciales, basados en la autoidentifcacin al
momento de las encuestas, no constituyen un fel refejo de la composicin
tnica nacional puesto que se basan en preguntas cuyas respuestas implican
sesgos subjetivos en las personas respecto de su identidad tnica, alterndose
174
la pertenencia real. El Grfco 1 muestra los resultados del Censo del 2010
comparndolos con los del 2001, segn lo cual la poblacin que ms habra
crecido es la afro-descendiente llegando a constituir un nmero mayor que la
poblacin indgena. Este resultado es por dems dudoso, pues implica una
serie de acotaciones relacionadas con una mayor fertilidad entre una y otra
poblacin (la una crece 2,3% y la otra apenas un 0,2%, en el mismo perodo).
Es ms aceptable una explicacin respecto al aparecimiento estadstico de la
poblacin montubia, 7,4%, si se la compara con la variacin de los porcentajes
de las poblaciones blanca y mestiza: ambas disminuyen un total de 9,9 puntos,
mismos que antes englobaban a la auto-identifcacin montubia.
Cuadro 1
Distribucin provincial de la poblacin indgena ecuatoriana
Nacionalidad Pueblo Provincias

Regin Costa

Chachi Esmeraldas
Tsachila Santo Domingo De Los Tsachilas
Aw Esmeraldas, Carchi, Imbabura
Epera Esmeraldas
Manta -Huancavilca Manabi, Guayas
Kichwa Kichwa De La Costa, Guayas, El Oro,
Galapagos

Regin Sierra

Kichwa Karanki Imbabura
Otavalo Imbabura
Natabuela Imbabura
Kayambi Imbabura, Pichincha, Napo
Kitu Kara Pichincha
Panzaleo Cotopaxi
Chibuleo Tungurahua
Salasaca Tungurahua
Kisapincha Tungurahua
Tomabela Tungurahua
Waranka Bolvar
Puruha Chimborazo
Kaari Caar, Azuay
Saraguro Loja, Zamora-Chinchipe
Paltas Loja

Regin Amaznica

Cofan Sucumbios
Siona Sucumbios
Secoya Sucumbios
Waorani Pastaza, Orellana
Zapara Pastaza
Shiwiar Pastaza
Achuar Morona-Santiago, Pastaza,
Shuar Morona-Santiago, Zamora-Ch
Sucumbios, Guayas, Pastaza, Napo
Andoa Pastaza
Kichwa Kichwa Amazonico Napo, Pastaza, Zamora Chinchipe

Pueblos no contactados Tagaeri - Taromenane Pastaza Orel Lana
175
En efecto, los censos ofciales, basados en la autoidentifcacin al
momento de las encuestas, no constituyen un fel refejo de la composicin
tnica nacional puesto que se basan en preguntas cuyas respuestas implican
sesgos subjetivos en las personas respecto de su identidad tnica, alterndose
la pertenencia real. El Grfco 1 muestra los resultados del Censo del 2010
comparndolos con los del 2001, segn lo cual la poblacin que ms habra
crecido es la afro-descendiente llegando a constituir un nmero mayor que la
poblacin indgena. Este resultado es por dems dudoso, pues implica una
serie de acotaciones relacionadas con una mayor fertilidad entre una y otra
poblacin (la una crece 2,3% y la otra apenas un 0,2%, en el mismo perodo).
Es ms aceptable una explicacin respecto al aparecimiento estadstico de la
poblacin montubia, 7,4%, si se la compara con la variacin de los porcentajes
de las poblaciones blanca y mestiza: ambas disminuyen un total de 9,9 puntos,
mismos que antes englobaban a la auto-identifcacin montubia.
Grfco 1
Autoidentidad etnica censal
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC),
Resultados del Censo 2010.
Cuadro 2
Pobreza basada en el consumo, por grupo tnico 1998 - 2006
Aos Pobreza en
indgenas
Pobreza
en no
indgenas
Total Indigencia
en
indgenas
Indigencia
en no
indgenas
Total
1998 45,84% 43,69% 44,64% 17,63% 19,51% 18,68%
2006 69,46% 35,57% 38,28% 43,07% 10,23% 12,86%
Fuente: INEC: Encuesta de Condiciones de Vida, 1998 y 2006.
77,4
71,9
7,4
4,9
7,2 6,8
7
10,5
6,1
0,3 0,4
2001 2010
M
e
s
t
i
z
o
s

M
o
n
t
u
b
i
o
s
A
f
r
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n
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I
n
d
g
e
n
a
s
B
l
a
n
c
o
s
O
t
r
o
s
176
Las condiciones de vida de la poblacin indgena son precarias y
demandan una accin decidida de las autoridades para al menos paliar esta
situacin. Una informacin no tan reciente, pero que no debe haber cambiado
signifcativamente, se muestra a continuacin (Cuadros 2 a 5).
Cuadro 3
Pobreza medida por ingresos segn grupo tnico 2001 2006

Aos Pobreza en
indgenas
Pobreza
en no
indgenas
Total Indigencia
en
indgenas
Indigencia
en no
indgenas
Total
2001 80,42% 66,99% 67,64% 56,95% 39,38% 40,24%
2003 80,75% 63,85% 64,69% 51,32% 35,70% 36,47%
2004 83,96% 68,95% 64,69% 51,32% 37,70% 36,47%
2005 82,86% 60,61% 61,99% 57,84% 32,27% 33,76%
2006 83,22% 54,94% 56,74% 53,55% 26,41% 28,13%
Fuente: INEC: Encuesta de Condiciones de Vida, 1995 y 1999; Encuesta de Medicin de Indicadores de
la Niez y los Hogares, 2000; Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo, 2003.
Nota: el ao 2002 no consta con cifras porque no se cuenta con informacin confable.
Cuadro 4
Pobreza por Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) segn grupo tnico
Condicin tnica Porcentajes
(n/N)*100
Nmero de pobres
(n)
Poblacin total
(N)
Indgena 89,9% 746.602 830.418
Afroecuatoriana 70,3% 424.606 604.009
Mestiza 60,3% 5.679.807 9.411.890
Blanca 45,0% 572.290 1.271.051
Otros 60,9% 23.906 39.240
Total 61,3% 7.447.211 12.156.608
Fuente: INEC: Censo de Poblacin y Vivienda, INEC 2001.
Elaboracin: SIISE, 2004.
Cuadro 5
Extrema pobreza por necesidades bsicas insatisfechas
Condicin tnica Porcentajes
(n/N)*100
Nmero de pobres
(n)
Poblacin total
(N)
Indgena 67,6% 561.407 830.418
Afroecuatoriana 37,7% 227.734 604.009
Mestiza 30,2% 2.844.035 9.411.890
Blanca 18,8% 238.954 1.271.051
Otros 30,2% 11.863 39.240
Total 31,9% 3.883.993 12.156.608
Fuente: INEC: Censo de poblacin y vivienda, INEC, 2001.
177
Como puede constatarse, el grado de afectacin en la poblacin indgena
muestra una marginalidad severa, con situaciones de deterioro extremo de
la calidad de vida, esencialmente como consecuencia de polticas pblicas
excluyentes.
II. Participacin poltica de los pueblos indgenas: estado de situacin
A. La participacin poltica: logros y confictos
Es importante iniciar este captulo sealando que los pueblos indgenas
siempre han sentido al Estado como una entidad extraa y, por su experiencia
histrica de opresin y explotacin, ha sido objeto de mucha desconfanza,
especialmente con ciertas iniciativas del Estado como los censos, los mismos
que se han asociado con incremento de tributos y expropiacin de sus tierras.
Por ello, la participacin poltica se ha dado en dos formas diversas: La
primera, que ha caracterizado al movimiento indgena desde su fundacin,
es la participacin poltica a travs de sus propias formas de organizacin
y mediante presin social, logrando de esta manera convertirse en un actor
poltico, con logros signifcativos, como las propuestas de leyes, la creacin
de entidades especializadas en pueblos indgenas en el poder ejecutivo,
las reformas constitucionales y la inclusin de los derechos colectivos. Los
gobiernos han debido atender, adems, la demanda de diversas obras de
infraestructura que ponen en evidencia esta capacidad reivindicativa.
La segunda forma ocurre a travs de la participacin de una organizacin
poltica o movimiento poltico en las elecciones. Pese a que -para los pueblos
indgenas- los partidos polticos han sido considerados como empresas
electoreras de propiedad de caudillos, atravesadas por el clientelismo y la
corrupcin, habiendo recomendado el voto nulo, las condiciones polticas de
los aos 90s permitieron un cambio de posicin y decidieron constituir un
instrumento poltico formal para participar en los procesos electorales, con
nfasis en los gobiernos locales y sin que haya desaparecido el recelo frente
al Estado.
La participacin poltica indgena autnoma logr su mayor cspide
con el clebre levantamiento de junio de 1990, liderado por la Confederacin
de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), el mismo que constituy
un quiebre positivo y sustancial en la vida social y poltica cotidiana de todo el
pas. En efecto, el levantamiento indgena sorprendi al Estado y a la sociedad
ecuatoriana al poner en evidencia la fuerza de un actor social que haba
sido ignorado, pero que se vena confgurando a lo largo de muchos aos
de resistencia; desvel tambin un Estado excluyente y la polarizacin social
178
profundizada por las polticas de ajuste estructural aplicadas desde 1983 por
los gobiernos de turno, en obediencia al Fondo Monetario Internacional (FMI)
y a los intereses de la oligarqua local.
Por otra parte, el levantamiento interpel tambin los lmites de una
democracia restringida al voto, que no consideraba el ejercicio de los derechos
econmicos y sociales ni tampoco los ubicaba a la par de los derechos polticos.
Adems, visibiliz y cuestion las diferentes formas de marginacin y racismo
establecidas por la sociedad blanco-mestiza como parte de la dominacin y
segregacin imperante
142
.
La emergencia del movimiento indgena se daba tambin en un
momento de profunda crisis del movimiento sindical (fexibilizacin laboral,
aperturismo neoliberal) y, a la vez, acompaaba a la presencia de nuevos
actores sociales, como el movimiento juvenil, el movimiento de mujeres, el
de derechos humanos y el ambientalismo; todos con elementos discursivos
convergentes que posibilitaron momentos de encuentro con el movimiento
indgena, liderado por la CONAIE, y con el movimiento campesino dirigido por
la Confederacin Nacional del Seguro Social Campesino (CONFEUNASSC).
En la primera mitad de la dcada de los 90s ocurri un conjunto de
hechos que propiciaron la convergencia de estos sectores en espacios de
unidad multicultural: las acciones de oposicin a la celebracin de los 500 aos
del supuesto Encuentro de dos Mundos, propiciado por Espaa en 1992; las
movilizaciones contra la Ley Agraria en 1994, la consulta popular convocada
por el gobierno nacional en 1995, para facultar el voto de los independientes.
Posteriormente a estos procesos, en la ciudadana se profundiz el debate
respecto a la conformacin de una organizacin poltica que fuera la expresin
del conjunto de fuerzas sociales resistentes al neoliberalismo, generador
de mayor pobreza y exclusin social. Ante esto, la CONAIE, que desde su
formacin haba mantenido una actitud de sufragar con voto nulo en las
elecciones, juzg necesario reconsiderar su posicin inicial. Recomendar el
voto nulo en las elecciones era una demostracin de su desconfanza en el
Estado y la democracia formal liberal y de rechazo a la utilizacin demaggica
de los indgenas por parte de los partidos polticos tradicionales.
Esta necesidad de intervenir en las elecciones como parte de la lucha
por una sociedad ms justa e igualitaria y por una democracia participativa
142 Jijn, Vctor Hugo: Propuestas y planteamientos de una poltica pblica de participacin ciudadana
incluyente de los pueblos indgenas. En: Polticas pblicas para pueblos indgenas en el Ecuador
del Siglo XXI. Memorias del Seminario Nacional. Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, Quito,
2007.
179
ms integradora, determin la decisin de contar con una expresin poltica
propia, emanada desde las bases.
Fue as que, en 1996, tras un activo proceso de dilogos y debates entre
organizaciones pertenecientes a la Coordinadora de Movimientos Sociales,
a la CONAIE y a la CONFEUNASSC, se fund el Movimiento de Unidad
Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP), o simplemente conocido
como Movimiento Pachakutik, al cual se le dio el mandato de cumplir con
varias expectativas, entre ellas:
Constituirse en punto de encuentro y articulacin de pueblos y
nacionalidades indgenas entre s, con otros sectores del campo,
con movimientos populares urbanos, con el sindicalismo pblico y
privado, con intelectuales democrticos, con sectores de la Iglesia
que haban apostado por una opcin preferencial por los pobres y,
sobre todo, con un amplio espectro de la sociedad que encontr en el
surgimiento del MUPP-NP refejados sus anhelos de independencia
y autonoma poltica y, a la vez, de proyeccin de un nuevo programa
de transformacin de la sociedad.
Convertirse en un instrumento poltico que permita al movimiento
popular organizado intervenir en la esfera poltico-institucional
con propuestas programticas concretas, orientadas a un cambio
estructural que benefcie al conjunto de la sociedad, manteniendo su
independencia y autonoma.
Fortalecerse como instrumento poltico que facilite el acceso a la
institucionalidad y plantear el reto de construir y demostrar formas
de gestin pblica alternativa y consolidar los poderes locales como
estrategia de construccin de un nuevo orden desde lo local, desde
las bases organizadas de la sociedad civil, incluyendo la propuesta
de la CONAIE de la reconstitucin de los pueblos y nacionalidades.
Desde 1996 hasta la actualidad, la poblacin indgena representada en las
organizaciones pertenecientes a la CONAIE, junto con organizaciones sociales
y personas no organizadas, ha participado en todos los eventos electorales
convocados por el Tribunal Supremo Electoral (hoy Consejo Nacional
Electoral), a travs del MUPP-NP. La poblacin indgena y afro-descendiente
representadas por la Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas,
Indgenas y Negras (FENOCIN) y por la Federacin Ecuatoriana de Indgenas
Evanglicos del Ecuador (FEINE), las dos otras organizaciones indgenas
importantes, lo han hecho principalmente mediante el Partido Socialista-
180
Frente Amplio, en el primer caso (aunque en las elecciones de 2006 form parte
de Alianza Pas, el movimiento poltico que impuls la candidatura del actual
Presidente, Rafael Correa), han creado su propio movimiento denominado
Amawtay Yuyai o han votado por partidos de derecha, en el segundo caso.
Por su parte, la Federacin Ecuatoriana de Indios (FEI), numricamente escasa,
vinculada al Partido Comunista del Ecuador, ha seguido los vaivenes de este
partido, generalmente colaborando con aquellos gobiernos considerados por
sus dirigentes como un mal menor.
B. La participacin electoral desde 1996 al 2004
Como resultado del nuevo protagonismo poltico electoral, el MUPP-NP
lleg a ocupar importantes cargos de eleccin popular en diversos periodos.
En 1996, estableci una alianza con el Movimiento Nuevo Pas, liderado
por el periodista Freddy Ehlers, y lleg en tercer lugar en las votaciones
para Presidente de la Repblica. En aquella ocasin, se obtuvieron ocho
diputaciones, de las cuales cinco fueron indgenas, incluida una mujer.
En las elecciones para representantes ante la Asamblea Nacional en
1997, se obtuvieron siete asamblestas de un total de 70. Para 1998, el proceso
electoral permiti alcanzar ocho diputados, 11 alcaldes y 72 consejeros y
concejales. En el 2000, se tuvo 20 alcaldes en votacin sin alianzas y siete en
alianza; fueron tambin electos cinco prefectos, 86 concejales, 17 consejeros y
461 representantes a juntas parroquiales.
En el 2002, en alianza con el Partido Sociedad Patritica, el MUPP-NP
gan las elecciones presidenciales, aunque esta experiencia slo dur seis
meses en razn de la traicin del Presidente elegido, Coronel Lucio Gutirrez,
a los compromisos y postulados de campaa. Esta participacin ha sido
generalmente califcada por diversos analistas como un error poltico de su
dirigencia por haber apoyado la candidatura del Cnel. Gutirrez, militar
golpista, lo cual constituye una visin por dems superfcial de lo que fue
realmente esa coyuntura poltica.
En realidad, existen varios factores que condujeron a esa decisin, entre
ellos: la resolucin de la CONAIE de no ir con un candidato propio para evitar
una ruptura interna de la organizacin al momento de la designacin del
candidato, en donde se confrontaban su ex-dirigente Antonio Vargas -muy
cuestionado en ese momento- con el Alcalde de Cotacachi, Auqui Tituaa;
el corto tiempo que quedaba entre la fecha de esa decisin y la establecida
legalmente para inscribir las candidaturas, lo cual impeda realizar elecciones
primarias e implicaba el riesgo de no participar en el nivel nacional dejando
sin referente presidencial a los candidatos provinciales y cantonales; la
181
negativa de los candidatos Rodrigo Borja y Len Rolds para establecer una
alianza electoral por creerse ganadores sin apoyo indgena o sin sectores
demasiado rojillos; la imposibilidad de designar a algn indgena que vaya
como candidato a la Vicepresidencia, en binomio con Lucio Gutirrez, al ser
ste originario de la Amazona, es decir, prcticamente un candidato de la
Sierra, por lo mismo, obligado a armar el binomio con alguien de la Costa,
dado el regionalismo y las tradiciones electorales ecuatorianas de presentar
siempre un binomio compuesto por personas de ambas regiones, sin lo cual
se perdera buena parte de aquel electorado que se defne con un fuerte sesgo
regional antes que por las propuestas polticas o programas de gobierno.
En el Congreso Nacional, el MUPP-NP lleg a constituir un bloque
legislativo con 11 diputados electos de un total de 100. En el 2002, alcanz
tambin cuatro prefecturas provinciales de un total de 22 y 32 alcaldas de
un total de 215, incluyendo aqullas conseguidas en alianza con otras fuerzas
sociales o polticas afnes.
En todas estas dignidades, el MUPP-NP siempre trat de mantener
una equidad tnica y de gnero en la postulacin de candidatas y candidatos:
alrededor del 50% de puestos de eleccin popular fueron ocupados por
indgenas y, en cuanto a las mujeres. El MUPP-MP est entre las organizaciones
polticas que ms han cumplido con las disposiciones de la Ley de Elecciones
en lo que se refere a la proporcionalidad de asignacin de candidatas a las
diferentes dignidades. Es as como, en el 2004, present una candidata a
prefecta -que result electa- y nueve candidatas a alcaldesas, de las cuales
fueron electas tres.
Es importante sealar que, en cada uno de estos procesos electorales, el
Tribunal Supremo Electoral (hoy Consejo Nacional Electoral), ha procedido
a cambiar el mtodo de escrutinio, por lo cual, en el nivel de las elecciones
plurinominales, las comparaciones numricas no pueden realizarse
mecnicamente sin tener en cuenta la incidencia cuantitativa de cada mtodo.
En verdad, paulatinamente, se pas del tradicional mtodo de cocientes al
mtodo de DHondt, luego al mtodo Imperial y fnalmente al mtodo DHondt
ponderado. Esto tiene como principal efecto alterar la real representatividad
de las candidaturas ganadoras en las diferentes dignidades y propiciar la
eleccin de candidatos de las minoras en cada circunscripcin.
En el nivel presidencial, en dos ocasiones, la participacin fue en alianzas
con movimientos sociales urbanos y rurales, postulando a un candidato no
indgena, debido a mltiples circunstancias internas y externas al movimiento,
en particular, la necesidad de llegar a un electorado mayoritariamente urbano
poco politizado. A esto se aade la precaucin de no someter tempranamente
182
a lderes indgenas al veredicto de las urnas, cuando la mayor parte de la
poblacin todava lleva prejuicios racistas y segregacionistas.
Una imagen numrica de esta participacin en los procesos electorales,
tanto para elegir alcaldes y prefectos como para diputados, la muestran los
cuadros siguientes, as como los resultados de la eleccin presidencial del
2006.
Cuadro 6
Eleccin presidencial 2006
PROVINCIAS DIPUTADOS ASAMBLEISTAS DIPUTADOS
1996 % 1997 % 1998 LISTAS
AZUAY 48237 28.48 10860 6.72 125132 12-17-18
BOLIVAR 4549 9.85 10935 24.51 23923 18
CAAR 7622 14.53 7804 15.36 13427 18
CARCHI 0 0 9664 20.81 8517 17-18-21
COTOPAXI 15159 15.75 14079 17.18 24378 18
CHIMBORAZO 21947 18.75 15252 13.4 28888 17-18
EL ORO* 0 0 8606 6.52 29077 17-18-21
ESMERALDAS 0 0 2457 3.5 0 0
GUAYAS 0 0 7792 0.91 0 0
IMBABURA 15654 15.9 22576 25.43 43000 17-18-21
LOJA 0 0 5478 5.81 31867 17-18-21
LOS RIOS 2821 1.68 0 0 12949 17-18
MANABI 0 0 10019 3.55 17-18-21
MORONA S. 4362 19.95 6408 27.78 18301 18
NAPO 7822 25.69 5634 18.65 23449 18
PASTAZA* 1851 12.78 1414 10.07 7838 5-18
PICHINCHA 99664 13.46 47511 6.94 854966 17-18-21
TUNGURAHUA 17864 12.1 15564 11.82 24413 18
ZAMORA CH. 0 0 3463 20.04 4595 12-17-18
GALPAGOS
SUCUMBIOS 3936 19.56 5341 24.4
ORELLANA
TOTAL 251488 7.15 210857 6.61 1274720
Fuente: TSE. Elaboracin: VHJ
*En alianza: El Oro con MPD; en Pastaza con PS-FA.
183
La votacin alcanzada muestra una gran variacin de una provincia a otra,
refejando en su porcentaje el grado de aceptacin de los electores, tanto indgenas
como mestizos, llegando sta ltima -generalmente urbana- a ser muy signifcativa
en algunas provincias o ciudades, sin lo cual no se comprenderan esos resultados
victoriosos, que rebasan en nmero al de la poblacin indgena.
Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que el nmero de habitantes
o de electores no refeja por s solo la importancia poltica de las autoridades
electas, puesto que, a ms de ello, se debe considerar la ubicacin geogrfca de
las respectivas circunscripciones, su extensin y su disponibilidad en recursos
naturales, su vialidad, lo cual otorga una mayor importancia territorial y econmica,
as como mayores desafos para la planifcacin estratgica del desarrollo local.
Cuadro 7
Participacin en los procesos electorales por cargo electo
PROVINCIAS PREFECTOS ALCALDES
Votacin
Pk electos
o no
Total
Votos
vlidos
% Votacin
Pk electos
o no
Total
Votos
vlidos
%
1 AZUAY** 35935 242461 14.82 34685 256559 13.52
2 BOLIVIAR 15050 67137 22.42 12002 74375 16.14
3 CAAR 16785 72155 23.26 18140 76964 23.57
4 CARCHI 72972 0.00 3605 77621 4.64
5 COTOPAXI 56478 143309 39.41 35010 152915 22.90
6 CHIMBORAZO 48967 155630 31.46 40707 162387 25,07
7 EL ORO* 4990 225656 2.21 4854 231206 2.10
8 ESMERALDA** 1101 126397 0.87 573 135172 0.42
9 GUAYA 13783 1332157 1.03 13473 1441158 0.93
10 IMBABURA 35883 138624 25.89 33074 142607 23.19
11 LOJA 162689 0.00 1809 173268 1.04
12 LOS RIOS 263092 0.00 1523 64552 2.36
13 MANABI 523285 0.00 12157 642350 1.89
14 MORONA S. 20605 36487 56.47 10584 38368 27.59
15 NAPO 5611 33517 16.74 8202 32676 25.10
16 POSTAZA* 2036 25731 7.91 3155 25329 12.46
17 PICHINCHA** 85071 1047360 8.12 79939 1096437 7.29
18 TUNGURAHUA 9690 184539 5.25 16857 199193 8.46
19 ZAMORA CH. 29978 0.00 3195 60694 5.26
20 GALPAGOS 8018 0.00 97 7015 1.38
21 SUCUMBIOS 9897 45385 21.81 8349 47598 17.54
22 ORELLANA 10732 29851 35.95 8825 30590 28.85
TOTAL 372614 4966430 7.50 350815 5169034 6.79
Fuente: TSE Elaboracin: VHJ
* En alianza: El oro con MPD, Pastaza con PS-FA
** Slo votacin para concejal y/o consejero; para Pichincha y Quito, resultados del 2002
183
184
C. La participacin electoral en 2006 y 2008
En las elecciones presidenciales del 15 de octubre de 2006, el MUPP-NP
particip por primera vez con candidatura propia e indgena, en el marco
de una coyuntura poltica bastante desfavorable por tres razones principales:
la presencia de fuertes candidatos populistas que por su demagogia podan
absorber parte del electorado indgena y de los sectores populares urbanos;
el surgimiento de una candidatura outsider, personifcada en el economista
Rafael Correa, atractiva para los sectores progresistas y de clase media; y la
escasez de recursos econmicos para enfrentar una campaa que requera
largos y frecuentes recorridos por todo el pas.
En ese contexto, una decisin interna de la CONAIE, base principal del
MUPP-NP, impidi conformar un binomio con Rafael Correa y su Movimiento
Alianza Pas, quien ofreca la vicepresidencia para un indgena. En efecto, las
presiones de una corriente indigenista que vea en la candidatura de Luis Macas,
exdirigente de la CONAIE y exdiputado por Pachakutik, una repeticin de
lo que haba ocurrido en diciembre de 2005 en Bolivia, con el triunfo de Evo
Morales, impidieron articular ese binomio. Este voluntarismo de una parte
de la dirigencia indgena que pas por alto la realidad ecuatoriana, que no
corresponda ni con la densidad de la poblacin indgena ni con la simpata
del electorado blanco-mestizo, muy diferente en los dos pases andinos,
condujo a un resultado electoral sancionado drsticamente en la primera
vuelta electoral (Grfco 2).
Grfco 2
Resultados generales
Fuente: Corte Nacional Electoral (CNE). Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
1.600.000
1.40.0.000
1.200.000
1.000.0000
800.000
600.000
400.000
200.000
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5
185
Luis Macas obtuvo una votacin cercana a los 120.000 electores,
equivalente al 2,3% de votos vlidos, la cual le ubica en el sexto lugar, por encima
de otros siete candidatos. Este resultado numrico, equivalente a la tercera parte
de lo que habitualmente obtena el MUPP-NP en el nivel nacional en las otras
dignidades, refeja que la mayor parte del electorado que vena simpatizando
con las propuestas y realizaciones del movimiento poltico opt votar por
Correa, tal como lo evidencian sus resultados victoriosos coincidentes con el
fuerte bajn de la votacin de Macas en las provincias con mayor poblacin
indgena, en donde generalmente Pachakutik vena obteniendo buena votacin.
Se dio el caso paradjico de que la provincia costea del Guayas, inicialmente
muy sostenedora del binomio Correa Presidente-Macas Vicepresidente, asumi
disciplinadamente la resolucin de inscribir y votar por el candidato Luis Macas,
otorgndole una votacin mayor que la que ste obtuvo en varias provincias
serranas de alta composicin indgena (Grfco 3).
Grfco 3
Votacin candidato a presidente Luis Macas
Fuente: Tribunal Supremo Electoral (TSE). Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
Esta desafeccin interna por el candidato presidencial se constata
tambin al comparar los resultados con la votacin obtenida para otras
dignidades y, en particular, con la del candidato a Parlamentario Andino,
Oscar Chal, afro-descendiente (Cuadro 8 y Grfco 4).
Sin embargo, pese a estos resultados desfavorables, la presencia del
Movimiento Pachakutik sigue mantenindose, tal como lo muestra el haber
obtenido cinco asamblestas en las elecciones para la Asamblea Constituyente
en el 2007 y haber participado en las elecciones del 2008, pese a la correlacin
de fuerzas muy desfavorable frente a las candidaturas ofciales y a la falta de
30000
28000
26000
24000
22000
20000
18000
16000
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12000
10000
8000
6000
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2000
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186
recursos econmicos para la campaa electoral, habiendo sido electos cinco
asamblestas para la Asamblea Nacional, dos varones y tres mujeres, de un
total de 124, y en donde la derecha tradicional, otrora mayoritaria, obtuvo
menos triunfos.
Tambin se obtuvieron cinco prefectos provinciales de un total nacional
de 24 (cuatro varones y una mujer); 34 alcaldes de 219 (cinco mujeres) y 98
presidencias de juntas parroquiales de 420, con membresas en otros 230
directorios parroquiales.
Cuadro 8
Votacin candidatos indgenas
DIPUTADOS PRESIDENTE CONSEJEROS PANDINO
Azuay 5.303 6.293 6.359 5.836
Bolvar 4.749 5.119 5.461 5.423
Caar 6.854 5.998 8.109 7.079
Carchi 0 1.702 0 1.355
Chimborazo 13.367 13.025 13.238 14.371
Cotopaxi 18.326 15.136 20.900 18.531
El Oro 1.756 1.853 0 1.937
Esmeraldas 1.191 1.230 714 1.195
Galpagos 108 82 0 162
Guayas 4.308 6.629 0 5.649
Imbabura 14.055 7.137 14.098 8.524
Loja 3.521 4.949 3.769 4.225
Los Ros 1.340 1.508 594 1.295
Manabi 2.247 3.236 2.193 2.892
Morona S 5.500 2.887 6.136 5.255
Napo 3.182 647 2.354 2.622
Orellana 3.722 913 3.428 2.707
Pastaza 1.145 839 1.137 1.478
Pichincha 17.450 28.348 19.333 24.218
Sucumbios 2.996 1.406 3.277 3.433
Tungurahua 6.569 6.216 9.910 7.648
Zamora 3.882 2.177 3.028 2.769
Exterior 2.247
TOTAL 121.571 119.577 124.038 128.604
Fuente: TSE. Elaboracin: VHJ.
187
Sin embargo, pese a estos resultados desfavorables, la presencia del
Movimiento Pachakutik sigue mantenindose, tal como lo muestra el haber
obtenido cinco asamblestas en las elecciones para la Asamblea Constituyente
en el 2007 y haber participado en las elecciones del 2008, a pesar de la correlacin
de fuerzas muy desfavorable frente a las candidaturas ofciales y a la falta de
recursos econmicos para la campaa electoral, habiendo sido electos cinco
asamblestas para la Asamblea Nacional, dos varones y tres mujeres, de un
total de 124, y en donde la derecha tradicional, otrora mayoritaria, obtuvo
menos triunfos.
Grfco 4
Resultados generales Pachakutik
Fuente: TSE. Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
Tambin se obtuvieron cinco prefectos provinciales de un total nacional
de 24 (cuatro varones y una mujer); 34 alcaldes de 219 (cinco mujeres) y 98
presidencias de juntas parroquiales de 420, con membresas en otros 230 directorios
parroquiales.
D. El acceso a la gestin pblica y el autogobierno
El acceso de los pueblos indgenas a los gobiernos locales o seccionales,
hoy denominados Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), ha
mostrado a lo largo de las dos ltimas dcadas su efciente capacidad
administrativa y de gestin, as como un manejo transparente de los recursos
pblicos; esto ha demandado intensos procesos de capacitacin y formacin
para superar las falencias por la falta de experiencia en estas funciones y la
escasez de personal califcado para el desempeo en cargos administrativos
propios de la institucionalidad del Estado.
130000
128000
126000
124000
122000
120000
118000
116000
114000
P. ANDINO
128.604
124.038
121.571
119.577
CONSEJEROS DIPUTADOS PRESIDENTE
188
Una de las preocupaciones esenciales en este aspecto ha sido la
bsqueda de una gestin con identidad a fn de no repetir las mismas taras
y defectos de la administracin tradicional de los viejos partidos polticos.
En este aspecto, ha sido determinante asumir la planifcacin estratgica y
la elaboracin de presupuestos participativos, como instrumentos de un
protagonismo decisorio de las comunidades indgenas y campesinas, de los
sectores populares urbanos y de la ciudadana en general. La difusin oportuna
de una informacin pertinente sobre polticas gubernamentales y programas,
el desarrollo de asambleas populares como mecanismos de control social
sobre las autoridades electas, la conformacin de mesas de concertacin
para resolver confictos y construir consensos y la frecuente rendicin de
cuentas de las autoridades a la ciudadana, han conducido a que la principal
benefciaria de esta gestin pblica haya sido la democracia en su aspecto ms
crtico: la participacin ciudadana y la eliminacin de la corrupcin. Esto ha
contribuido a consolidar una gobernabilidad y una gobernanza reconocidas
incluso por organismos internacionales, como las Naciones Unidas, la
Comunidad Andina de Naciones y otras.
E. La participacin poltica de las mujeres indgenas
El Ecuador es uno de los pases donde ms tempranamente fue otorgado
el voto a las mujeres en Amrica Latina y el mundo en general, en 1929,
mientras en Cuba lo fue en 1932; Chile, en 1949; Mxico, en 1953; Francia,
en 1944 y Suiza, en 1971, por citar unos ejemplos. Sin embargo, esto no ha
signifcado que la participacin femenina haya sido tomada en cuenta por los
partidos polticos al momento de conformar sus listas de candidatos o en la
designacin para cargos institucionales de alto nivel.
Este marginamiento ha sido ms fuerte para el caso de las mujeres
indgenas, objeto de una triple discriminacin: por su origen tnico, gnero
y pobreza. Al conocido aislamiento poltico de toda la poblacin indgena,
que histricamente se explica por la persistencia del racismo, en el caso de
las mujeres, esto se agrava por la incidencia de una mentalidad patriarcal que
las ha segregado, incluso internamente en las comunidades, en materia de
liderazgo. Adems, la mayora de ellas no habla sufcientemente el castellano,
lo cual disminuye su posibilidad de incidencia fuera del mbito indgena; sin
embargo, en su mbito comunitario e indgena la participacin de mujeres es
muy protagnica, muchas de las cuales han logrado un despunte nacional e
internacional como liderezas polticas.
La participacin poltica de las mujeres indgenas se vio potenciada
por la propia evolucin del movimiento indgena en el momento en que la
189
CONAIE decidi participar directamente en los procesos electorales nacionales
contando con un instrumento poltico. Sin embargo, y si bien la creacin de
este movimiento abri las posibilidades de que las mujeres intervinieran ms
directamente en la dinmica poltica, su presencia como candidatas no fue
automtica y debi vencer tanto las reticencias internas debido al machismo,
como su falta de preparacin. Lo primero sigue progresivamente superndose
gracias a frecuentes debates en el nivel comunitario, en ocasiones muy tensas,
y lo segundo demand un arduo proceso de formacin poltica en todo nivel
que an sigue practicndose.
Desde luego, esta participacin poltica de las mujeres indgenas ha
ocurrido en el marco de la legislacin electoral general del pas, el mismo
que ha vivido varias etapas, en las cuales, segn la correlacin de fuerzas
polticas y los cambios en la mentalidad de los legisladores, las mujeres han
sido incorporadas para su participacin en los procesos electorales
143
.
En 1997, la denominada Ley de Amparo Laboral estableci un cupo
mnimo del 20% para la participacin de las mujeres en las listas pluripersonales
en las elecciones para diputados nacionales y provinciales. En 1998, una
reforma constitucional estableci la participacin equitativa de hombres y
mujeres en los procesos electorales (Artculo 102). En el ao 2000, una reforma
a la Ley de Elecciones o Ley de Participacin Poltica fj cuotas en grados
ascendentes del 5% en cada proceso electoral, a partir de un mnimo de 30%,
hasta llegar a la representacin equitativa del 50%, disponiendo tomar en
cuenta la participacin tnica-cultural. Cabe sealar que, pese a estos cambios,
en la realidad, la manipulacin poltica en el Tribunal Supremo Electoral, por
parte de los partidos polticos tradicionales, impidi una efectiva aplicacin
de estas disposiciones. A esta cuestin se suma el hecho de que, muchas veces,
en la mayora de los partidos polticos, la incorporacin de las mujeres en las
listas no fue en puestos que de alguna manera asegurasen que fueran a ser
electas, sino en rangos secundarios o de suplencia, quedando en ocasiones
como simple decoracin de gnero
144
.
143 Londoo, Jenny: Mujeres y participacin poltica, 2007.
http://azulinaciones.blogspot.com/2007/08/mujeres-y-participacin-poltica.html. Strbele-
Gregor,Juliana: Mujeres indgenas, ciudadana y alcance del derecho. Freie Universitt Berlin,
2007.
144 Pacari, Nina: La participacin poltica de la mujer indgena en el Congreso ecuatoriano: Una tarea
pendiente. http://www.idea.int/publications/wip/upload/chapter_01a-CSEcuador.pdf.
190
En la actualidad, la Constitucin del 2008 establece el principio de la
paridad y el deber del Estado de promover la representacin paritaria de
mujeres y hombres en los cargos de nominacin o designacin de la funcin
pblica y en sus instancias de direccin y decisin. Por otra parte, la Ley
Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas, tambin llamada Cdigo de
la Democracia, regula la aplicacin de la paridad entre hombres y mujeres en
las listas para elecciones pluripersonales y establece como impedimentos para
ser candidatos/as el haber ejercido violencia de gnero e incumplido con los
pagos de alimentos de hijos e hijas.
Es entonces en este marco muy variable de disposiciones y reglas legales
que ha sucedido la incorporacin de las mujeres en el espacio parlamentario.
Segn los datos del Consejo Nacional Electoral, su proporcin pas del 6,1%
en 1996, al 13,2% en 1998 (16 de 121 legisladores), al 17% en el 2002, al 25% en
el 2006 y al 32,3% en el 2009.
En el nivel regional, en cuanto a las elecciones de alcaldes y prefectos,
en el 2000, slo 80 mujeres fueron incluidas en las listas para alcaldes, frente
a 952 hombres (92%). Del total de candidatos, 106 fueron presentados por el
Movimiento Pachakutik, de los cuales solamente siete eran mujeres, aunque
ninguna de ellas indgena. En el proceso electoral del 2004, participaron
129 mujeres candidatas, nueve de las cuales fueron presentadas por el
Movimiento Pachakutik. Sin embargo, slo 13 mujeres, tres de las cuales eran
de Pachakutik, ganaron esas elecciones. Es de anotar que en cuanto se refere
a la eleccin de prefectos provinciales, en el ao 2004 fueron electas mujeres
en cuatro de 22 provincias, en tanto que en el 2009 solamente fueron electas
2 de 23 provincias; en ambos procesos, una de las prefecturas fue ganada por
una mujer de Pachakutik.
III. Principales polticas pblicas para pueblos indgenas
La Constitucin, como norma jurdica que viabiliza los derechos
humanos y colectivos, es un avance muy importante, aunque en su aplicacin
ha tenido serias limitaciones, especialmente de las nacionalidades y pueblos
en la formulacin de polticas pblicas y leyes que les afectan directamente o
que no son compatibles con su proyecto poltico.
Formalmente, se han abierto espacios como los consejos consultivos
para formular polticas pblicas y la elaboracin de leyes en algunos
ministerios, pero su composicin no corresponde a la representacin colectiva
de las nacionalidades o pueblos, sino ms bien se ha dado prioridad a la
191
participacin individual. Entre los derechos y polticas ms importantes que
se han impulsado en la actualidad, se pueden sealar las que siguen
145
.
A. Diversidad
Un primer paso importante es el hecho de que, en la actual Constitucin,
el Estado ecuatoriano se defne como intercultural y plurinacional (artculo
1), tomando una de las propuestas polticas ms importantes de los pueblos
indgenas planteadas desde hace tres dcadas. Adems, se defne como
constitucional de derechos y justicia, es decir que el fn del Estado es garantizar
el ejercicio de los derechos. Para ello, la Constitucin es la mxima ley e,
incluso, su incumplimiento es susceptible de enjuiciamiento. En este marco,
se reconoce a los pueblos indgenas como entidades histricas y polticas
diferentes, con sus propios derechos, los mismos que se desarrollan de manera
transversal en toda la Constitucin, especialmente en el captulo cuarto, sobre
los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades.
Un elemento fundamental de la diversidad son las lenguas de las
nacionalidades. En la Constitucin, de las 15 lenguas existentes en el pas,
se reconoce como lengua ofcial al castellano, mientras que al kichwa y al
shuar se las reconoce como idiomas ofciales de relacin intercultural y las
dems lenguas indgenas son de uso ofcial para los pueblos indgenas en las
zonas donde habitan. Como se puede apreciar, se estratifca en tres niveles:
lengua ofcial, lenguas ofciales de relacin intercultural y lenguas ofciales
locales.
Esta jerarquizacin lleva a confusiones porque no existe una defnicin
de estas tres categoras y sus implicaciones, aunque es claro que las lenguas
minoritarias de las nacionalidades indgenas son restringidas al lugar donde
habitan, reducindolas a un uso domstico, con las consecuencias que esto
tiene. Hay que recordar que, en la Constitucin de 1998, las lenguas indgenas
eran de uso ofcial para los pueblos indgenas sin limitacin territorial, por lo
que poda hacerse uso de la lengua propia en cualquier parte del pas y ante
cualquier autoridad pblica. Es, por lo tanto, evidente que hay un retroceso,
especialmente con los derechos de las nacionalidades pequeas que mayor
respaldo necesitan del Estado.
145 Se han tomado como referencia los seis campos temticos de monitoreo que ha realizado el Sistema
de Monitoreo sobre la proteccin de derechos y promocin del buen vivir de las nacionalidades
y pueblos del Ecuador, promovida por el CODENPE y el Fondo Indgena Latinoamericano, con la
participacin de las principales organizaciones indgenas (CONAIE, FEINE, FENOCIN), SENPLADES,
INEC-CONEPIA, Secretaria de Pueblos, UIAW, que se constituy en el 2009.
192
Aunque la misma Constitucin establece que para el uso de los idiomas
nativos se elaborar una ley, hasta el momento no se ha aprobado dicha ley.
Por ello, en las entidades pblicas, en general, hasta la actualidad, los idiomas
nativos no son de uso ofcial, tanto para los trmites ofciales cotidianos como
para la comunicacin e informacin a la ciudadana. Sin embargo, algunas
actividades dispersas se vienen haciendo, especialmente en el nivel de la
informacin y comunicacin ofcial con traducciones y programas radiales
y televisivos que no representan ni el 1% de la programacin. De esta
programacin, los programas en idioma kichwa son predominantes frente a
los dems idiomas nativos. Si esto ocurre en el mbito ofcial, en el mbito
privado, la restriccin es ms pronunciada. Tambin se puede afrmar que la
misma situacin se da con respecto a los contenidos de dichos programas de
comunicacin: esto es, carecen de un carcter intercultural y plurinacional.
Comunicacin intercultural: En relacin con este tema, desde el 2010, el
gobierno impulsa la poltica denominada democratizacin de los medios de
comunicacin. Con este fn, se ha constituido un programa para la dotacin de
frecuencias de radio y televisin comunitarias para nacionalidades y pueblos
indgenas. El objetivo es entregar 14 frecuencias de radio y televisin.
Sin embargo, este programa no ha avanzado signifcativamente,
debido, en primer lugar, a su politizacin, ya que su gestin est a cargo del
frente poltico del gobierno y, por otra parte, a las limitaciones tcnicas y de
capacitacin que tienen los pueblos indgenas para implementar estos proyectos.
A esto hay que agregar las complicaciones tcnicas y legales engorrosas, as
como las limitaciones para la participacin de los pueblos indgenas en la
administracin, programacin y sostenibilidad de estos proyectos, pues, a
diferencia de los medios privados, no pueden autofnanciarse.
Tambin hay que tomar en cuenta que los medios propios deben servir
para fortalecer su identidad y cultura y ser un medio especialmente educativo;
para ello, se requiere generar capacidades tcnicas especializadas para asumir
dichos proyectos. Adems, no hay que olvidar que una gran cantidad de
poblacin indgena ha migrado a las grandes ciudades, constituyendo el
21,5%
146
de la poblacin indgena. Estas poblaciones, por las caractersticas
de aculturacin agresiva que tienen que enfrentar con respecto a la cultura y
sociedad dominante, requirieren estratgicamente disponer de estos medios
para reafrmar su cultura y recrearla. No es sufciente plantearse la entrega de
frecuencias sin un programa integral orientado a la sostenibilidad tcnica y
fnanciera, as como de articulacin a un sistema de comunicacin nacional,
146 Datos tomados del trabajo de Luis Pijal, funcionario del CODENPE, denominado Cmo estamos
las nacionalidades y pueblos indgenas segn el Censo de poblacin y vivienda 2010.
193
del cual pueda enriquecerse con programas necesarios y pertinentes para sus
pueblos y, de igual manera, contribuir con sus productos comunicativos y
educativos al sistema nacional, consolidando de esa manera la comunicacin
intercultural.
La Educacin Intercultural Bilinge (EIB) siempre ha sido para los
pueblos indgenas un aspecto estratgico; sobre este tema, a inicios del ao
2011, la Asamblea Nacional aprob la nueva Ley Orgnica del Educacin
Intercultural. Como se puede apreciar, desde su denominacin, todo el sistema
de educacin del pas es intercultural, lo que constituye un gran avance. La ley
establece que hay tres sistemas: el Sistema de Educacin Bilinge, el Sistema
de EIB y el Sistema de Educacin Superior. El Sistema de EIB est dirigido a
los pueblos indgenas.
Este enfoque, desde el inicio, tiene sus problemas: por una parte porque,
si bien todo el sistema es intercultural, no se entiende cmo se puede ser
intercultural si no se es bilinge o multilinge, pues a travs de las lenguas
las culturas expresan sus saberes, conocimientos, visiones del mundo. Otra
limitacin tiene relacin con el hecho de que en la Constitucin se establecen
tres sistemas de educacin en concordancia con la diversidad cultural y la idea
de la plurinacionalidad; sin embargo, el diseo institucional no expresa esta
visin. La ley establece que el sistema EIB tiene como entidades de gobierno
a la autoridad educativa nacional, que en este caso son: el Ministerio de
Educacin, el Consejo Plurinacional de Educacin Intercultural Bilinge -que
est integrado por representantes del gobierno ms los representantes de las
nacionalidades y pueblos elegidos segn sus tradiciones-, la Subsecretara del
Sistema de EIB, encargada de transversalizar la interculturalidad; el Instituto
de Idiomas, Ciencias y Saberes Ancestrales del Ecuador y la Direccin Nacional
de Educacin Intercultural Bilinge. Se desconoce as el derecho constitucional
a la participacin en la administracin del sistema de educacin que reza ser
colectiva y participativa.
Hoy, la designacin de las autoridades educativas del sistema EIB es
facultad del Ministro de Educacin, excluyendo al Consejo Plurinacional de
la EIB y limitndolo en realidad a un consejo consultivo, porque su principal
funcin es defnir las lneas estratgicas para formular las polticas pblicas,
a diferencia de lo alcanzado desde 1988, cuando la EBI tena altos niveles
de autonoma, administrativa y fnanciera. sta es la principal crtica de los
representantes de los pueblos indgenas.
Sobre la educacin superior, se requiere incluir en esta parte que la
CONAIE tom la iniciativa de gestionar desde hace dos dcadas la creacin
194
de la Universidad Intercultural Amautay Wasi (UIAW), con la fnalidad
de que esta institucin de educacin superior pueda aportar desde los
pueblos indgenas con la socializacin, investigacin y formacin en saberes,
conocimientos y tecnologas indgenas para completar el sistema educativo
EIB y tambin complementarse con las universidades para concretar mediante
sus contribuciones una educacin superior intercultural. Si bien la UIAW fue
aprobada en la Asamblea Nacional en el ao 2005, esta funge como universidad
privada, en la que el Estado simplemente deslinda su responsabilidad.
Sobre la valoracin e incorporacin de los saberes, conocimientos y
cosmovisiones, no se han formulado polticas concretas al respecto y tampoco
se conoce de reforma curricular alguna relacionada. El proceso que se genera
en el marco de la calidad de la educacin exige a las universidades elevar
los estndares de formacin formal a sus docentes, pues, en los prximos
diez aos, stos deben obtener ttulos de PhD para poder permanecer como
docentes; en este contexto, los sabios y amautas de los pueblos indgenas son
excluidos, pues sus conocimientos y saberes no podrn ser incluidos en la
educacin superior. Este es un tema complejo, que reproduce el conficto entre
la modernidad y la tradicin.
De igual manera, para acceder a espacios pblicos como funcionarios
de carrera, se ha implementado este mismo criterio: la calidad y excelencia
del sector pblico se mide por los ttulos universitarios obtenidos. Este tipo de
meritocracia excluye a personas indgenas, pues apenas un 4,9% de la poblacin
indgena tiene algn nivel de formacin superior y, de este porcentaje, solo el
2,9 % ha obtenido un ttulo universitario. Sobre esta problemtica, tampoco
hay defnida una poltica pblica.
Otra problemtica importante es el racismo; al respecto, desde el 2009,
se defne a travs del Decreto Ejecutivo No. 60 una poltica para eliminar el
racismo y exclusin tnica, materializndose en el Plan plurinacional para
eliminar la discriminacin racial y la exclusin tnica y cultural. Este plan
contempla cinco ejes programticos: justicia y legislacin, integralidad de
derechos, educacin-comunicacin e informacin y seguimiento a convenios
internacionales. Sin embargo, su implementacin tiene defciencias operativas,
pues hasta el momento sus resultados son muy modestos.
Sobre la institucionalizacin de las nacionalidades y pueblos y su
participacin en el Estado, se puede analizar desde las posibilidades del
ejercicio efectivo de sus derechos constitucionales como de los mecanismos de
participacin colectiva en la toma de decisiones polticas y de representacin
en el Estado. Para garantizar este derecho, se requiere defnir una poltica de
195
fortalecimiento organizativo como entidades histricas y polticas, proceso a
travs del cual se pueden ejercer los derechos colectivos. Al respecto, no existe
una poltica concreta y se podra afrmar que no existen avances sustantivos.
Se ha privilegiado la participacin individual como personas indgenas,
pudindose observar que existen profesionales indgenas en cargos de tercer
orden, pero no se dispone de datos cuantitativos ni de los espacios en los
cuales trabajan.
Por otro lado, desde la dcada de los 80s, el Estado estableci instancias
encargadas de la poltica pblica sobre pueblos indgenas, pero es a partir de la
Constitucin de 1998 que se logra el reconocimiento de los derechos colectivos
para estas entidades histricas y en este marco se redisea la institucin rectora
de las polticas pblicas para pueblos indgenas, constituyendo un Consejo
de Nacionalidades y Pueblos, con autonoma administrativa y fnanciera.
El avance ms importante destacado por las nacionalidades y pueblos fue
los altos niveles de autonoma alcanzadas. En la actualidad, el CODENPE
147
,
organismo estatal responsable de la poltica pblica para alcanzar el Sumak
Kawsay, no cuenta con los medios y recursos necesarios para constituirse en
una entidad tcnica y poltica efciente; adems, existe incertidumbre con
respecto a su futuro, ya que el gobierno ha dispuesto que sea parte de un
nuevo organismo denominado Consejo Nacional de Igualdad, que, si bien
est contemplado en la Constitucin, ser reducido a ser una mera instancia
consultiva del Secretara Nacional de Planifcacin y Desarrollo (SENPLADES),
que se reunir una vez al ao para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo.
De esta manera, la participacin efectiva del CODENPE en el proceso
de elaboracin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas y en la elaboracin del Plan Nacional para el Buen Vivir, ser reducida
y formal, sin ninguna atribucin decisoria.
B. Tierra y territorio
El problema de la tierra es uno de los temas postergados y ms
confictivos en el pas. En un primer momento, desde la dcada de los 60s,
el Estado impuls la reforma agraria, afectando bsicamente las tierras
expropiadas a la Iglesia por el Estado y luego entregadas a los trabajadores
de las haciendas, llamados huasipungueros; pero tambin se dio inicio a
147 El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) fue creado
mediante decreto ejecutivo en el ao 1998 y se rige en la actualidad mediante la Ley Orgnica
de las instituciones pblicas indgenas, que incluye al CODENPE, la Secretara Nacional de Salud
Intercultural para los Pueblos Indgenas (SENASIPIE) y el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indgenas (FODEPI), en el 2004.
196
un proceso de colonizacin sobre los territorios de las nacionalidades de la
Amazona
148
. En un segundo momento, dcada de los 70s y 80s, se afecta muy
parcialmente a las grandes haciendas, por defciente uso social de la tierra
y por presin demogrfca, especialmente en la regin andina, mientras que
las grandes extensiones de tierra de la costa continuaron intactas. Segn los
datos del Censo Agropecuario 2002, se concluye que el nivel socioeconmico
est asociado con la identifcacin tnico-racial y quienes se identifcan
como indgenas son pobres y viven en el sector rural; el 80,2% de hectreas
productivas son propiedad de personas que se identifcan como no indgenas
y el 14,5% son propiedad de los que se identifcan como indgenas. De esta
manera, los primeros tendran un aproximado de casi 10.000.000 de hectreas,
mientras que los segundos tendran menos de 2.000.000 de hectreas
149
, lo que
evidencia las brechas en la desigual distribucin de la tierra.
Por ello, se est proponiendo desde los sectores campesinos e indgenas
una ley de reforma agraria, que hasta el momento no ha sido tratada en la
Asamblea.
Sobre el problema de los territorios, por una parte, existen sin resolver
procesos que se tramitan en la Subsecretara de Tierras, la legalizacin colectiva
de los territorios de las nacionalidades, especialmente de la Amazona y la
costa, que llevan aos tramitndose y que tienen costos muy altos que no
son cubiertos por el Estado, a pesar de que esta legalizacin debe ser gratuita
por mandato constitucional. Adems, estos procesos legales han provocado
una confictividad interinstitucional por cuanto las demandas territoriales se
cruzan con los parques nacionales y reservas biolgicas que son asumidas
como propiedad del Estado.
Otro problema grave y muy poco analizado es que la mayora de
las nacionalidades y pueblos est dividida por las fronteras de los pases
colindantes; como se puede apreciar histricamente, las fronteras nacionales
no tuvieron que ver con los procesos histricos y confguraciones territoriales
de los pueblos indgenas; estas fronteras fragmentan y traban las relaciones
culturales, econmicas y sociales de estos pueblos. A ello hay que agregar
la situacin de violencia que viven cotidianamente como consecuencia de la
guerra interna de pases como Colombia en la frontera norte. Al respecto, no
148 La ley se denomin Ley de Reforma y Colonizacin y la entidad encargada de su ejecucin se
denomin Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC), que evidencia el carcter de la
poltica sobre los territorios indgenas denominadas tierras baldas.
149 Maldonado, Luis Eduardo: Los pueblos indgenas en la agenda democrtica; estudios de caso de
Bolivia, Ecuador, Mxico y Per. CAF, La Paz, 2006, pg.103.
197
existen polticas pblicas que permitan establecer relaciones de cooperacin
transfronteriza entre los pueblos y los gobiernos, urgentes y necesarias.
Sobre los recursos naturales, la problemtica se centra en el control y
administracin de los recursos naturales, debido al impacto negativo que la
explotacin de estos recursos ha tenido histricamente para las nacionalidades
y pueblos, tanto econmica, ambiental y social como culturalmente. Segn la
actual Constitucin, los recursos naturales estratgicos y no renovables son
propiedad del Estado, mientras que los pueblos indgenas plantean que el
ejercicio del derecho a la libre determinacin, contemplado en los convenios
internacionales y la Constitucin, establece el derecho a un territorio y la
participacin en la administracin de los recursos naturales y a ser benefciarios
de las rentas que genere dicha explotacin, as como a la obligacin que tienen
los Estados de garantizar la consulta previa, libre e informada
150
, para que los
pueblos den su consentimiento sobre los asuntos que les afectan. Al respecto,
frente a la explotacin petrolera y minera en sus territorios, no se han realizado
las consultas obligatorias que ordena la Constitucin; sin embargo, se adelanta
en los acuerdos con empresas transnacionales y estatales para implementar
varios proyectos mineros, a pesar de la oposicin radical de las comunidades
indgenas que seran afectadas. Esta situacin merece la urgente aprobacin
de una ley sobre la consulta previa, tal como ya existe en el Per, por ejemplo,
siguiendo las recomendaciones del Relator Especial sobre la Situacin de
los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Indgenas de la
Organizacin de Naciones Unidas (ONU)
151
.
Existe un precedente importante: la Corte Constitucional, ante la
demanda de accin de inconstitucionalidad de la ley minera presentada por
la CONAIE, sentenci que la consulta pre legislativa
152
a los pueblos indgenas
es obligatoria. Esta sentencia da respuesta a una violacin del derecho
constitucional de consulta previa, que gener una masiva movilizacin
social en repudio a la ley. La Asamblea Nacional se encuentra en proceso de
aprobacin del reglamento para la realizacin de las consultas pre-legislativas.
150 El numeral 7 del artculo 57 de la Constitucin que trata sobre la consulta previa, dice La consulta
previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospeccin,
explotacin y comercializacin de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y
que puedan afectarles ambiental y culturalmente; participar en los benefcios que esos proyectos
reporten y recibir indemnizaciones por los prejuicios sociales, culturales y ambientales que les
causen. La consulta que deban realizar las autoridades competentes ser obligatoria y oportuna, se
proceder conforme a la Constitucin y la ley.
151 PNUD: Desafos interculturales del desarrollo. Experiencias signifcativas en pueblos indgenas y
gobernabilidad democrtica. 2010.
152 El numeral 17 del artculo 57, sobre los derechos colectivos, dice: Ser consultados antes de la
adopcin de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos.
198
La Ley de Recursos Hdricos, llamada Ley de Aguas, est paralizada en espera
de que se apruebe el reglamento respectivo para realizar las consultas por
parte de la Asamblea Nacional.
Con respecto a los recursos naturales renovables, como la fora, fauna,
los recursos genticos, la Constitucin establece el derecho de participacin
en el uso, usufructo, administracin y conservacin de estos recursos (artculo
57, nmero 6); sin embargo, no existen polticas pblicas para viabilizar el
ejercicio de este derecho. De manera similar, no existe legislacin con respecto
a la proteccin de la biodiversidad y los derechos a la propiedad intelectual
colectiva de los saberes y conocimientos de los pueblos indgenas, importante
frente a los casos de biopiratera y la apropiacin de los conocimientos
ancestrales va la patentacin de los mismos.
C. Autonoma y libre determinacin
El tema de las autonomas es una antigua demanda planteada por los
pueblos indgenas en la regin, pese al temor de lderes polticos tradicionales
que presuponen que el reconocimiento de estos derechos derive en la creacin
de Estados independientes indgenas.
Este temor es absolutamente infundado, en la medida que las condiciones
econmicas, poblacionales, polticas y culturales hacen inviable una idea como
sta y sobre la cual hay una conciencia clara de los lderes indgenas, razn
por la cual el movimiento indgena, desde los aos 80s, expresamente en su
proyecto poltico, plantea la construccin de un Estado plurinacional.
Este proyecto, entre varios de sus postulados, seala algunos elementos
fundamentales como: su carcter crtico y radical al proyecto de Estado-nacin
impulsado por el liberalismo como forma de organizacin jurdica poltica que
crea las condiciones para la consolidacin del capitalismo y la reproduccin
de las relaciones de dominacin y explotacin.
En contraposicin, el movimiento indgena propone como alternativa
un Estado constituido a partir de un nuevo pacto social y poltico que
reconoce la diversidad de culturas y pueblos, las mismas que siendo culturas
en resistencia tienen distintos procesos histricos, sociales, econmicos,
polticos y espirituales no capitalistas, a pesar de estar sometidos a relaciones
de dominacin.
Se defne como una propuesta radical anticolonialista, anticapitalista y
emancipadora que promueve la lucha social como el medio a travs del cual se
199
construye un poder propio, el mismo que se expresa en las nuevas relaciones
interculturales descolonizadoras, generadoras de una nueva sociedad
intercultural, y en la consolidacin de formas de vida social y econmica
no acumulativas, basadas en las prcticas de reciprocidad y en un profundo
respeto a la naturaleza. De esta manera, se presentan nuevos paradigmas: la
vigencia de entidades polticas y culturales colectivas y el ideal de alcanzar
la unidad en la diversidad
153
.
A pesar de que el avance fundamental en la actual Constitucin es
defnir al Estado como intercultural y plurinacional, son pocas las normas
constitucionales existentes para su aplicacin y esto es fcil constatar al
analizar la confguracin de los poderes del Estado que son cinco: Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Electoral y Participacin Ciudadana y Control Social.
En la estructura y conformacin de estos poderes, no se establece con
claridad el derecho de participacin colectiva de los pueblos indgenas
154
, a
excepcin del derecho a constituir las Circunscripciones Territoriales Indgenas
(CTI) y la administracin de justicia indgena.
Con respecto a la primera parte, los rganos legislativo, ejecutivo y de
participacin y control social no han cambiado en nada la representacin y
diseo institucional para incorporar el principio de la plurinacionalidad que
implica la participacin y representacin poltica colectiva, como entidades
histricas y polticas fundantes del Estado plurinacional ecuatoriano. Lo que
se ha hecho es incorporar como empleados pblicos a personas indgenas o,
mediante mecanismos de discriminacin positiva, promover la participacin
de personas indgenas, como en el caso del Consejo de Participacin Ciudadana
y Control Social, donde se incluye en la designacin de los vocales de este
organismo a un representante de los movimientos sociales, entre los cuales
estaran los pueblos indgenas.
Como se puede apreciar, primero, se equipara a los gremios con los
pueblos indgenas, error muy comn para los polticos y la burocracia estatal.
En segundo lugar, el representante por los movimientos sociales podra ser un
indgena, pues primero debe competir con los otros delegados mediante un
concurso de mritos y, en tercer lugar, la participacin es personal. Como es
evidente, no lo eligen las nacionalidades y pueblos.
153 Proyecto Poltico del Estado Plurinacional, CONAIE, 1994.
154 El numeral 16 del artculo 57 reconoce el derecho a participar mediante sus representantes en
los organismos ofciales que determine la ley, en la defnicin de las polticas pblicas que les
conciernan, as como en el diseo y decisin de sus prioridades en los planes y proyectos del
Estado.
200
Por su parte, en la Asamblea Nacional, la situacin es casi similar:
existe una Comisin Legislativa Especial sobre derechos colectivos que trata
los asuntos indgenas, lo que dice sobre la visin que tiene la Asamblea, a
diferencia de Bolivia, Colombia o Venezuela, en donde los pueblos indgenas
tienen representantes directos en dichos organismos. En el Ecuador no se
realizaron reformas constitucionales con este alcance.
En cuanto a la funcin judicial, la Constitucin la denomina como
funcin judicial y justicia indgena, enunciando la existencia de dos
jurisdicciones para la administracin de justicia, esto es, la justicia ordinaria y
la justicia de los pueblos indgenas
155
. En esta funcin, a diferencia de las otras
funciones, el enfoque de la plurinacionalidad es claro y es un buen ejemplo
del desarrollo constitucional para concretizar los derechos colectivos, pues
se establecen algunos principios fundamentales: a) El reconocimiento del
derecho propio. b) Los pueblos indgenas tienen jurisdiccin en sus mbitos
territoriales, esto es, reconocen lo que ya existe: instituciones, generacin
de normas, prcticas y costumbres jurdicas y de sancin. c) Tiene la misma
jerarqua que la jurisdiccin ordinaria. d) Existe un organismo de control sobre
la administracin de justicia que no es la Corte Nacional de Justicia, sino la
Corte Constitucional, porque la Corte Nacional tiene jurisdiccin en la justicia
ordinaria y no sobre la justicia indgena. e) Para resolver las competencias
entre los dos sistemas de justicia, se elaborar una ley de coordinacin y
cooperacin entre las dos jurisdicciones.
Esto lleva necesariamente a preguntarse, para poder realizar la
funcin de control de los dos sistemas de justicia la Corte Constitucional es
plurinacional?, esto es, est estructurada y con capacidad tcnica jurdica,
con base en conocimientos interculturales? Es importante subrayar en esta
parte que la tarea de sistematizacin de las prcticas de administracin de
justicia de los pueblos indgenas apenas se ha realizado por investigadores
particulares, especialmente sobre la nacionalidad kichwa e incipientemente
155 El numeral 10, artculo 57 de la Constitucin sobre los derechos colectivos, reconoce: Crear,
desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario, que no podr vulnerar
derechos constitucionales, en particular de las mujeres, nias, nios y adolescentes. Y el artculo
171 dispone: Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas ejercern
funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio dentro de su
mbito territorial, con garantas de participacin y decisin de las mujeres. Las autoridades aplicarn
normas y procedimientos propios para la solucin de sus confictos internos, y que no sean contrarios
a la Constitucin y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales.
El Estado garantizar que las decisiones de la jurisdiccin indgena sean respetadas por las instituciones
y autoridades pblicas. Dichas decisiones estarn sujetas al control de constitucionalidad. La ley
establecer los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre la jurisdiccin indgena y la
jurisdiccin ordinaria.
201
sobre la nacionalidad shuar, ignorando en algunos casos totalmente a las
nacionalidades y pueblos minoritarios.
A lo dicho anteriormente, hay que agregar que, hasta el momento, no se
ha realizado una reforma curricular de las Facultades de Derecho que permita
en su formacin desarrollar el pluralismo jurdico, as como siguen vigentes
los prejuicios de las autoridades del sistema de justicia ordinaria que -a pesar
de no tener competencia sobre la justicia indgena- intervienen arguyendo el
predominio y autoridad de la administracin de justicia ordinaria, generndose
en la actualidad graves problemas que afectan a las comunidades.
Al momento, estn en trmite en la Asamblea Nacional dos proyectos
de ley de coordinacin y cooperacin, presentados por el gobierno y por la
oposicin, lo que augura sendos debates atravesados por el conficto poltico
y electoral. El gobierno, adems, con el afn de limitar las competencias de la
administracin de justicia indgena, ha solicitado a la Corte Constitucional la
interpretacin del artculo 171.
Con respecto a la creacin de jurisprudencia en relacin con los pueblos
indgenas, la Corte Constitucional ha realizado siete sentencias, de las cuales
se mencionan dos como ejemplo: la primera es la sentencia No. 0027-009-AN,
por la cual la Universidad Intercultural Amawtay Wasi impugna al Consejo
Nacional de Educacin Superior la decisin de impedir que se abran sedes
fuera de la ciudad de Quito. Y la otra es la sentencia mencionada anteriormente
sobre la accin de inconstitucionalidad presentada por la CONAIE frente a
la Ley Minera por no haber cumplido en el trmite de la ley con el derecho
colectivo de consulta pre legislativa a los pueblos indgenas afectados. La
Corte Nacional de Justicia, igualmente, ha emitido varias sentencias, en las
cuales reconoce la competencia de las autoridades indgenas y les remite los
procesos para su juzgamiento.
Tambin desde la fscala se han creado las denominadas fscalas
indgenas con el objeto de intervenir en las investigaciones penales en
las nacionalidades y pueblos; para ello, el reclutamiento de profesionales
indgenas para nombrarlos como fscales indgenas ayudara en la medida que
los procesados ejerzan el derecho del uso de su lengua. Como se puede ver,
la creacin de estas entidades violenta la Constitucin y los derechos de los
pueblos indgenas. Esas funciones estn contempladas en el Cdigo Orgnico
de la Funcin Judicial, en el que se dispone el recurso del uso del idioma, de
traductores, peritajes culturales. Adems, existe la Defensora del Pueblo y la
Defensora Pblica, que en este momento estudia la posibilidad de crear en su
diseo institucional una Direccin de Defensora Pblica Indgena.
202
Las CTI son otro derecho colectivo alcanzado en la Constitucin actual
156
;
expresamente, se desarrollan en el artculo nmero 257 en los siguientes
trminos: a) se pueden constituir CTI en el marco de la organizacin poltico-
administrativa estatal, como un rgimen especial, es decir: en una parroquia,
cantn, provincia con mayoritaria poblacin indgena. b) Asumirn las
competencias del gobierno autnomo territorial correspondiente en el que se
constituya las CTI, bajo los principios de interculturalidad, plurinacionalidad
y de acuerdo con los derechos colectivos. c) Lograr en consulta popular el
respaldo de las dos terceras partes de los votos vlidos de la jurisdiccin
territorial consultada. d) Se podrn constituir nuevas CTI, con la unin de
varias CTI y stas sern normadas por la ley.
Al respecto, la Constitucin es contradictoria, porque, si bien en el
captulo sobre los derechos colectivos se reconoce el derecho al territorio, en
el captulo sobre gobiernos autnomos limita ese derecho a la posibilidad de
constituir CTI en el marco de la divisin territorial y administrativa tradicional.
Como es de conocimiento general, las divisiones territoriales administrativas
del Estado no se realizaron respetando los territorios ancestrales, sino segn
los intereses de las clases dominantes. Adems, se establece que las CTI
podrn constituirse slo donde haya mayora indgena; por tanto, dada la
composicin poblacional y territorial, en muy pocos lugares ser posible
constituir estas jurisdicciones especiales.
Para viabilizar este derecho, la Asamblea Nacional expidi la ley
denominada Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma
y Descentralizacin (COOTAD) (10,2010), en la que se establece que las
autoridades locales por decisin de la mayora absoluta de su concejo o las
organizaciones de los pueblos indgenas pueden elaborar el estatuto para la
creacin de las CTI y obtener el 10% de frmas de respaldo y luego solicitar
al Consejo Electoral para que proceda a realizar la consulta popular y lograr
las dos terceras partes de los votos vlidos. Lo importante de esta conquista
es que los mismos pueblos tienen la facultad de elaborar y aprobar el estatuto
constitutivo de las CTI, asumir las competencias de la entidad territorial
administrativa en la que se realiz la consulta y las que generen los derechos
colectivos y los convenios internacionales y, adems, crear o recrear prcticas
sociales, polticas y econmicas, acordes a su cultura y tradiciones.
En defnitiva, siendo los sujetos de este derecho las comunidades,
los pueblos y las nacionalidades, es posible empezar por las comunidades,
156 Artculo 60: Los pueblos ancestrales, indgenas, afroecuatorianos y montubios podrn constituir
circunscripciones territoriales para la preservacin de su cultura. La ley regular su conformacin.
203
para ir paulatinamente ampliando la recomposicin territorial a travs de
mancomunidades de las CTI, en el nivel parroquial, cantonal y provincial. Como
se ha podido apreciar, en este mbito, no hay una reforma poltica que trastoque
la estructura territorial administrativa tradicional del Estado-nacin liberal; el
carcter del Estado actual, que es plurinacional, no se ha materializado. Sin
embargo, donde se pueden innovar nuevas formas de gobierno, de economa y
de relaciones interculturales es en este nivel, donde es posible sentar las bases
para constituir palmo a palmo el Estado plurinacional.
Hasta el momento, no se ha creado ninguna circunscripcin territorial
indgena, aunque algunas nacionalidades y pueblos vienen impulsando
propuestas un tanto dispersas. Tambin el gobierno, a travs del SENPLADES
y el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico, viene trabajando
una propuesta de diez CTI en la Amazona, que corresponden a las diez
nacionalidades y pueblos de la regin, con el objeto de responder al mandato
constitucional que establece que la Amazona -por sus particularidades
ecolgicas- se constituir en una circunscripcin territorial amaznica, as
como por la enorme preocupacin del gobierno con respecto a la postura de las
nacionalidades y pueblos de oponerse radicalmente a la explotacin petrolera
y minera. Esta propuesta de CTI, si bien es demandada por las nacionalidades
y pueblos, no es compartida por toda la poblacin indgena, especialmente
por el manejo poltico del gobierno y tambin porque se pretende que esta
propuesta sea aprobada por una ley, asunto que anulara el derecho de libre
determinacin que faculta a los pueblos indgenas a elaborar sus propios
estatutos y aprobarlos mediante consulta popular.
D. Inclusin social
La poltica de inclusin social, cuyo objetivo es la satisfaccin de
necesidades a travs del acceso universal a servicios bsicos como: la educacin,
la salud, la vivienda y programas de proteccin social (subsidios focalizados),
es posiblemente la de mayor xito y efectividad impulsada por el gobierno,
pues la inversin para este sector alcanz el 25% del presupuesto del Estado,
orientado especialmente al quintil ms pobre, teniendo como poblacin meta
a las nias, nios, adolescentes, adultos mayores y migrantes.
Si bien es cierto que la inversin en educacin creci en un 300% con
respecto a los presupuestos de la anterior dcada, la situacin con respecto a los
pueblos indgenas no tiene los resultados esperados para superar las brechas de
exclusin e inequidad. Segn los resultados del censo 2010, desglosados segn
pertenencia tnica (se contrastarn los datos con la poblacin blanca y mestiza
que ocupan los quintiles ms altos), los aos de escolaridad de la poblacin
204
indgena alcanzan a 6,4, mientras que la poblacin blanca alcanza a 10,7 y la
poblacin mestiza a 9,8. El analfabetismo afecta al 3,7% de los que se defnen
blancos y los mestizos 5,1%, mientras que afecta al 20,4% de los indgenas y al
26,7% de las mujeres indgenas
157
. La situacin es mucho ms grave en el nivel
de la educacin superior: apenas un 4,9% de la poblacin indgena tiene algn
nivel de educacin superior y las mujeres indgenas un 4,1%, mientras que la
poblacin auto identifcada como blanca obtiene el 25,4% y la mestiza 21,5%.
Pero, para sorprenderse an ms, del 4,9% de indgenas que tiene algn nivel
de educacin superior, slo el 2,9% ha obtenido su ttulo profesional y de stos,
slo el 0,3% tiene un titulo de posgrado. stas son las brechas de desigualdad
que la importante inversin estatal no ha logrado superar y que expresan
tambin la discriminacin racial del Estado. La pregunta es: cmo se puede
superar esta situacin sin una efectiva corresponsabilidad entre los pueblos
indgenas y el Estado? La confrontacin y las limitaciones en la participacin
obviamente no ayudarn a lograr este objetivo.
Hace falta esclarecer una poltica educativa participativa para que las
comunidades, pueblos y nacionalidades puedan asumir, en corresponsabilidad
con el Estado el proceso educativo, en el que el actor principal sea la
comunidad. Asumiendo los impactos negativos de la exclusin en la educacin,
deben implementarse polticas de discriminacin positiva para superar las
desigualdades existentes, adems de formular un programa especial de becas
de estudios para fnanciar el acceso a la educacin superior y posgrados y un
programa especial para ayudar a concluir los estudios universitarios. En este
mismo sentido, propiciar la inclusin de los saberes y los sabios indgenas
en el sistema educativo, as como disponer de los recursos necesarios para
la investigacin de su cultura, conocimientos y saberes, como para elaborar
materiales educativos.
Con respecto a la salud, el gobierno ha incrementado el presupuesto
para este sector en un 130%
158
, ha institucionalizado la Direccin de Salud
Intercultural en sustitucin de la Direccin Nacional de Salud de los Pueblos
Indgenas (DNSPI) y ha incorporado algunas prcticas y conocimientos
mdicos, especialmente sobre el parto vertical, como un medio para
concretizar la poltica de servicios de salud intercultural que incluye a las
157 Segn el INEC, como resultado de la encuesta de empleo y desempleo urbano y rural 2003-
2006, el analfabetismo en pueblos se redujo del 30,8% al 26,6%, lo que evidencia una reduccin
signifcativa de ms de 6 puntos porcentuales. UNFPA: Informe del estado de situacin 2008 de los
Objetivos del Desarrollo del Milenio en las Nacionalidades y Pueblos indgenas del Ecuador. Quito,
2009.
158 Segn declaraciones ofciales de la Ministra Doris Sols. http://www.desarrollosocial.gob.ec/
ministra-soliz-el-desafo-del-2012-es-la-calidad-2560.html.
205
diversas medicinas (occidental, indgena, homeoptica, acupuntura, etc.)
159

en los servicios de salud ofcial.
Sin embargo, hay que resaltar que estas polticas fueron elaboradas e
implementadas por los mismos pueblos indgenas desde hace ms de tres
dcadas, como, por ejemplo el Jambi Huasi (1994), el Hospital Indgena de
Chimborazo, etc. La creacin de la misma Direccin de Salud de los pueblos
indgenas fue institucionalizada gracias a los acuerdos entre gobierno y la
CONAIE a inicios de la dcada pasada. La poltica sobre el parto vertical fue
concebida como un programa impulsado por la Confederacin de Pueblos
de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI), United Nations
Childrens Fund (UNICEF), la Universidad Central del Ecuador y el Ministerio
de Salud en el ao 2007.
La entidad rectora de la DNSPI, el Consejo de Salud de las Nacionalidades
y Pueblos, estuvo conformada por los representantes de las nacionalidades
y pueblos indgenas. En la actualidad, estos espacios de participacin y
corresponsabilidad han sido eliminados. Tambin esta entidad se rega por
la Ley Orgnica de Instituciones Pblicas Indgenas, pero, con el cambio
de denominacin, ahora forma parte del sistema de salud y sus polticas y
nombramiento de funcionarios estn sujetas al Ministerio de Salud Pblica,
perdindose, de esta manera, importantes niveles de autonoma.
Es fundamental precisar que este proceso tiene sus limitaciones,
especialmente en su enfoque intercultural; primero, porque el currculo de
estudios de las Facultades de Medicina no ha incorporado los conocimientos
mdicos de los pueblos indgenas; por tanto, el enfoque intercultural de los
servicios de salud en realidad no es intercultural. En segundo lugar, si bien se
han incorporado en el sistema de salud y se han elaborado protocolos mdicos
para la inclusin de los yachak
160
, parteras, etc., este proceso de inclusin
tiene sus riesgos, como el de ser desarraigados de su medio, de su funcin
tradicional y sus formas culturales de articulacin social, espiritual y mdica
en la comunidad. De esta forma, existiran yachak legales por estar integrados
al sistema de salud ofcial y yachak ilegales porque no son reconocidos por
el sistema, sin tomar en cuenta la comunidad indgena. La poltica pblica
sobre salud intercultural debe observar con mucho cuidado y respeto estas
159 Se busca reducir las altas tasas de mortalidad materna e infantil, planteadas como metas de los
objetivos de desarrollo del milenio de la ONU, pues estas tasas en el Ecuador para el ao 2005
fueron: 51 de 1.000 nios indgenas nacidos vivos, mientras que de la poblacin mestiza la tasa es
de 32 nios muertos. La mortalidad materna alcanz 85 muertes de madres en 100.000l nacidos
vivos. Idem.
160 Yachak proviene del kichwa que signifca conocedor o poseedor de conocimientos, sabio.
206
instituciones indgenas para fortalecerlas y no debilitarlas. Este es un caso
ms en el que el enfoque intercultural y plurinacional tiene sus difcultades.
Con respecto a la vivienda, el Censo 2011 arroja datos interesantes en
este rubro: el 57,6% de las familias indgenas tienen casa propia. Si a esto
sumamos las casas que habitan por posesin, herencia o donacin (14,3%) y
las casas en la que habitan, pero continan pagando por ellas (3%), llegara
a 75,1%, mientras que las familias indgenas que viven arrendando una
vivienda o brindan algn servicio para vivir en ella, llegan al 14,4%. Entonces,
segn estos datos, las dos terceras partes de las familias indgenas cuentan con
una casa, aunque no existen datos precisos sobre la calidad de las viviendas,
los problemas de hacinamiento y la pertinencia cultural de las mismas. No
existe una poltica especfca sobre vivienda para pueblos indgenas con estas
caractersticas, acorde a las necesidades econmicas y culturales, as como
adaptadas a su ambiente y actividad econmica. Lo que existen son programas
con un enfoque urbano y moderno.
Adems, los datos sobre los servicios fundamentales para mejor las
condiciones de vida de la poblacin, en el caso de los pueblos indgenas,
son los siguientes: en relacin con el acceso a la red elctrica, el 82,7% de las
viviendas dicen tener conexin con la red elctrica, mientras que el 15,6% dice
que no lo tiene. Con respecto al agua potable, el 52,3% tiene conexin a la red
pblica de agua potable, mientras que el 31,7% se provee de agua de los ros
y vertientes y el 9,8% de pozos, en tanto que slo el 28,1% tiene acceso a la
red de alcantarillado, el 18% a pozo sptico, el 16,6% a pozo ciego y el 7% a
letrina. En cuanto a la recoleccin de basura, el 47% dispone de recoleccin de
la basura municipal o parroquial, mientras que el 52% quema (34,7%) o arroja
la basura en las quebradas o ros. Como se puede apreciar, la situacin de los
servicios es muy limitada para los pueblos indgenas, aunque hay que tomar
en cuenta, por un lado, que la mayora de la poblacin indgena est ubicada
en el sector rural, en donde las casas se encuentran bastante dispersas, lo cual
encarece los costos de los servicios, pero tambin, por otro lado, se puede
dimensionar la importancia que ha tenido la gestin de los gobiernos locales,
especialmente indgenas, en los cantones de mayor poblacin indgena, ya
que los indicadores han mejorado.
A diferencia de los anteriores indicadores, los servicios que involucran
al gobierno nacional o gobiernos provinciales muestran una gran brecha en
el acceso a servicios, como las vas pblicas: slo un 21,9% dispone de vas
adoquinadas o pavimentadas para acceder a su vivienda o comunidad, el
13,6% cuenta con carreteras empedradas y casi el 63% cuenta con caminos
o senderos o caminos lastrados. Con respecto al acceso al servicio telefnico,
207
slo el 10,5% tiene acceso a este servicio, a la telefona mvil o celular el 52,3%,
lo que muestra la enorme demanda que se tiene de este servicio en el nivel
rural, aunque son afectados por los altos costos de la telefona celular. Con
respecto al servicio de Internet, apenas el 2,5% de las familias cuentan con
l, mientras que slo el 8,4% dispone de una computadora. Como se puede
constatar, las brechas sociales son enormes, lo que exige de parte del gobierno
la defnicin de polticas pblicas e inversiones importantes para aminorar la
desigualdad.
Otra poltica importante es la de los subsidios, mediante transferencias
monetarias directas al sector ms pobre de la poblacin, denominada Bono
de Desarrollo Humano, el cual en la actualidad es defnido como un derecho
humano, como una suerte de seguro de proteccin ciudadana dirigido a las
personas del quintil ms pobre, a los discapacitados y a los adultos mayores,
a quienes se transferen mensualmente 35 USD, alcanzando a 1.800.000
personas. Este bono, adems, est atado a la obligacin del control de salud de
la madre y los hijos en los centros mdicos, como tambin a la obligatoriedad
de la asistencia de los nios a la escuela. Para el presente ao, este bono
tambin estar vinculado a crditos que otorgar el Estado para promover la
generacin de pequeos emprendimientos que permitan generar ingresos y
mejorar la situacin econmica familiar.
Con respecto a la desnutricin infantil, la encuesta de hogares realizada
por el Observatorio de la Niez y la Adolescencia en el 2010, alerta con respecto
a este tema: Las brechas entre los nios y nias indgenas y los no indgenas
llaman poderosamente la atencin. Mientras slo uno de cada diez nios y nias
afroecuatorianos est desnutrido y dos de cada diez mestizos, la cifra se dispara entre
los nios y nias indgenas: seis de cada diez no ha crecido lo sufciente para su edad y
est desnutrido
161
. Por ello, el gobierno ha iniciado un programa denominado
Desnutricin Cero, que consiste en la transferencia por cuotas de 200 USD a
cada madre en el periodo de gestacin y hasta un ao despus del nacimiento
del nio, con la fnalidad de garantizar los controles de la madre y los controles
peditricos de la nia y la nia.
E. Sumak Kawsay
Como hemos dicho anteriormente, la Constitucin ecuatoriana
incluye un concepto kichwa que es elevado a paradigma constitucional: el
Sumak Kawsay o Buen Vivir, en castellano, que sustituira al paradigma del
desarrollo moderno capitalista. Se lo entiende como una nueva forma de
161 Ver: http://www.unicef.org/ecuador/media_19485.htm.
208
convivencia entre personas, entre diversidades culturales y en armona con la
naturaleza, respeta en todas sus dimensiones la dignidad de las personas, las
colectividades, cuyo objetivo es buscar alternativas al desarrollo formulado
por el modelo capitalista. Incorpora las diversas formas de produccin, de
consumo y organizacin de la vida, enlaza el desarrollo econmico y social con
la preservacin de la naturaleza, en el marco de un Estado cuya organizacin
y funcionamiento busque una perspectiva integral y holstica vinculada a la
realidad y a la vivencia generacional
162
.
Para su implementacin, se defnen los derechos para alcanzar el Sumak
Kawsay como el derecho al agua y alimentacin, al medio ambiente sano, a la
comunicacin e informacin, a la cultura y la ciencia, a la educacin, el hbitat
y vivienda, salud, trabajo y seguridad social, los mismos que tienen estrategias
como la planifcacin del desarrollo, la erradicacin de la pobreza, el desarrollo
sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza. Se
defnen tambin programas en el rgimen de desarrollo que garantizan la
realizacin del Buen Vivir en diferentes mbitos: econmico, poltico, socio-
cultural y ambiental; para lo cual se crean los sistemas nacionales de Inclusin
y Equidad Social, Educacin, Salud, Seguridad Social, Cultura, Comunicacin
Social, Ciencia y Gestin del Riesgo.
En cuanto a lo econmico, la Constitucin reconoce el sistema econmico
y la poltica econmica como social y solidaria, propende a una relacin
dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado en armona con la
naturaleza. Integra, adems, las formas de organizacin econmica pblica,
mixta, popular, solidaria, cooperativa y comunitaria (artculo 283).
Sin embargo, existe el temor por parte de las organizaciones indgenas
de que, dada la exclusin de las organizaciones en el debate nacional sobre
el tema, se vace de contenido al concepto original del trmino, dando como
resultado el uso de un trmino indgena sin su verdadero signifcado y
alcance.
Por ello, no existe claridad conceptual y operativa para desarrollar
polticas pblicas sobre el Sumak Kawsay ni tampoco acuerdos en el nivel de
los pueblos indgenas, pues su diversidad cultural requiere observar ciertas
particularidades. A esto se suma la diversidad de instancias pblicas, como
el SENPLADES, Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del
Ecuador (CODENPE), Secretara de Pueblos y Participacin Ciudadana,
162 Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008.
209
ECORAE, etc., que trabajan sobre el tema segn sus respectivos enfoques y
recursos. Se hace entonces necesario un anlisis colectivo ms profundo y
trabajar para lograr un acuerdo nacional incorporando las visiones culturales
de los distintos pueblos.
Siendo la economa y el desarrollo elementos fundamentales de la
vida de los pueblos, la ausencia de polticas pblicas viables y pertinentes
culturalmente debe llevar a una profunda refexin y responsabilidad para
dar respuesta a la precaria situacin de los pueblos indgenas, tal como lo
muestran los indicadores de la Encuesta de Empleo y Desempleo del INEC en
2010: el 77,2% vive en la pobreza, mientras que la poblacin blanca es afectada
con el 25,3 %; la pobreza extrema afecta al 43,1%, mientras que al 7,3% de la
poblacin blanca.
IV. Desafos
A. La disputa del sentido civilizatorio; cosmovisiones, formas diversas de
participacin poltica (individual, colectiva) y vigencia de relaciones
coloniales de relacin con los pueblos indgenas
El involucramiento de los pueblos indgenas en la poltica nacional ha
signifcado asumir una lucha en varios espacios simultneamente, aunque de
manera diferenciada. En efecto, estar a la vez dentro y fuera del Estado es
adoptar una dialctica que implica muchos retos: actuar como sujeto social
poltico, dispuesto a movilizarse y defender los derechos colectivos y los
derechos de la Pachamama frente a las clases dominantes y, a la vez, actuar
con un instrumento poltico propio para acceder a cargos de eleccin popular
implica combinar en los hechos la protesta con la propuesta, la presin social
con la capacidad de transformacin institucional, la presin contestataria
desde abajo con la receptividad constructiva desde arriba: es decir, lo que
algunos llaman la construccin del poder.
La participacin poltica del movimiento indgena es parte de su
proceso de reivindicacin cultural, de posicionamiento de una cosmovisin
que va ms all de lo tnico y plantea aspiraciones para toda la sociedad,
especialmente para los ms marginados, discriminados y explotados. Es su
forma de practicar la unidad en la diversidad ms all de la retrica, lo cual
es claramente expresado al posicionar el Sumak Kawsay como paradigma de
liberacin, como referente de la vida en armona entre seres humanos y entre
ellos y la naturaleza, priorizando la complementariedad y pensando siempre
en las generaciones por venir.
210
Esto se enmarca en un complejo proceso de interiorizacin del mundo
poltico occidental en la dinmica comunitaria y organizacional, con todos
los riesgos que ello implica, y, a su vez, de exteriorizacin de las creencias y
costumbres ancestrales para traducirlas en polticas pblicas y transformaciones
institucionales, en edifcaciones de una sociedad intercultural.
Este es un desafo para toda la sociedad ecuatoriana y no solamente para
los entes polticos, puesto que implica el involucramiento de todas y todos en
la construccin de un futuro de equidad y solidaridad, algo que difcilmente
pueden aceptar los poderes fcticos, tanto econmicos como polticos, tanto
nacionales como internacionales.
El alcance del Sumak Kawsay no se limita a lo que se logr incorporar en
la Constitucin. Tampoco se reduce a lo que el gobierno denomina Plan para
el Buen Vivir. Su sentido es mucho ms confrontacional con las estructuras de
poder y propiamente constituye una invitacin a repensar la matriz del poder,
es decir, la estructura colonial del Estado, en todo lo que ella comporta de
institucionalidad marginalizante e hipercentralista; la estructura de la economa
en su realidad de acaparamiento de la riqueza y explotacin extractivista
de la naturaleza; las ambigedades y limitaciones de la democracia llamada
participativa; el signifcado concreto del denominado desarrollo.
En defnitiva, esta confrontacin de visiones culturales y polticas genera
un conficto civilizatorio, que no alcanza a entender la visin participativa
colectiva; no existe voluntad de entenderlo, pues en las estructuras estatales,
culturales y mentales de los actores polticos sigue vigente el colonialismo; por
ello, se confunde a los pueblos con las corporaciones econmicas neoliberales y
se limita su participacin y la formulacin de polticas pblicas interculturales.
El principal desafo implica, por un lado, que las nacionalidades y pueblos
desarrollen las condiciones y capacidades para ejercer los derechos colectivos,
especialmente el derecho a las CTI y, por otro, lograr acuerdos amplios con
diversos sectores sociales, polticos y el gobierno para poder viabilizar estos
derechos.
B. El conficto sobre el diseo institucional del Estado plurinacional
La construccin del Estado plurinacional no puede ocurrir sino a travs
de una adecuada transversalizacin de las demandas y derechos en una nueva
institucionalidad del Estado, defniendo reas y atribuciones que atiendan las
necesidades de los pueblos y, a la vez, incorporen en las instancias de decisin
a representantes legtimos de los pueblos, a partir de procesos de delegacin
legtima y revocable.
211
La redefnicin del autogobierno es fundamental para que la
descentralizacin no sea una manera de distribucin administrativa de
funciones y escasos recursos presupuestados tecnocrticamente. Es un
proceso poltico que busca redefnir las relaciones de poder entre los pueblos
indgenas y el Estado; por tanto, su lucha va ms all de la coyuntura poltica
y los avances constitucionales.
El desafo fundamental implica superar las visiones inmediatistas,
proponiendo proyectos de largo plazo para instaurar realmente el Estado
plurinacional que bsicamente tomar en cuenta el mbito del pleno ejercicio
de los colectivos y ciudadanos, los mismos que son viables en los mbitos
territoriales ancestrales a partir de las comunidades y la participacin en
las instancias administrativas y polticas de decisin del Estado, en el que
debe defnirse la forma colectiva e individual de los miembros de los pueblos
indgenas. Igualmente, deviene la necesidad de generar espacios de debate
y acuerdos nacionales para lograr el respaldo y legitimidad de la sociedad
ecuatoriana.
C. El tinkuy
163
inevitable: los confictos territoriales y la disputa por los
recursos naturales
El escenario de la disputa central se da entre la visin econmica del
gobierno y la de los pueblos indgenas. Los principales recursos naturales,
biodiversidad, minerales, petrleo, etc. se encuentran -en su mayora- en
territorio de los pueblos indgenas, lo cual inevitablemente llevar a un
conficto de impredecibles consecuencias. La poltica extractivista, como se
seal anteriormente, es una continuidad de la poltica colonial y republicana
liberal, incompatible con el proyecto poltico de los pueblos indgenas por un
lado; por otro, porque histricamente la explotacin de los recursos naturales
no ha benefciado a los pueblos indgenas, sino ms bien se ha contaminado
su ambiente, afectando gravemente el acceso a sus recursos alimenticios y
productivos y, fnalmente, porque existe una gran desconfanza con respecto
a los gobiernos y al Estado.
Los niveles de disputa son impredecibles y no puede descartase que la
falta de dilogo y entendimiento entre el gobierno, fomentando la explotacin
de los recursos, y los pueblos indgenas, defendiendo los derechos de la
naturaleza y su propia vida pueda llevar a niveles violentos de confrontacin.
En las tradiciones culturales de los pueblos indgenas, estos procesos se
163 Tinkuy: espacio de encuentro o punto donde se unen dos entidades para generar un proceso nuevo;
generalmente, estos ritos son violentos, pero termina instaurndose la armona y la paz, como en
los rituales del Inti Raimi o festas del Sol.
212
llaman tinkuy; sin embargo, este proceso no se puede realizar si no hay de
por medio una voluntad poltica de entenderse entre diversos, en respetar la
cosmovisin del otro. Por ello, el dilogo intercultural constituye un enorme
desafo en el Ecuador.
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214
215
Catalina Soberanis
INDGENA Y POLTICAS PBLICAS
PARA PUEBLOS INDGENAS
EN GUATEMALA
Catalina Soberanis
*
Instituto Centroamericano de Estudios Polticos
Resumen
La participacin poltica de los pueblos indgenas en Guatemala ha sido
una constante en la historia del pas, aunque bajo el signo de la opresin, la
segregacin, la exclusin y el racismo, caractersticas que estuvieron en el origen
de la formacin del Estado guatemalteco y que an persisten bajo diversas formas
en la actualidad. En el sistema poltico electoral, se refejan esas condiciones
estructurales, que limitan y obstaculizan la participacin de los pueblos indgenas
en la toma de decisiones, tanto en el mbito nacional como local, aunque en este
ltimo caso, en la medida en que la poblacin indgena sea mayoritaria, existirn
ms oportunidades de acceder a cargos pblicos de eleccin. Aunque se han
obtenido algunos logros relevantes, se requiere la construccin de acuerdos
poltico-sociales que, mediante reformas a las leyes existentes e instauracin de
acciones afrmativas, permitan avanzar hacia una democracia intercultural cada
da ms representativa y participativa.
I. Antecedentes
A. La cuestin tnico-nacional
Las relaciones de los Estados con los pueblos indgenas, denominada
cuestin tnico-nacional, es un debate vigente desde hace mucho tiempo, que se
ha acentuado en las ltimas dcadas. Actualmente, la mayora de los gobiernos
* Abogada y consultora en diversas ramas del Derecho y las Ciencias Polticas. Especialista en
Derecho de los Pueblos Indgenas. Ex Diputada al Congreso de la Repblica, Ministra de Trabajo y
Previsin Social, Secretaria Presidencial de la Paz y Coordinadora de la Comisin Presidencial del
Sistema Nacional de Dilogo Permanente. Coordinadora de los partidos polticos en la Asamblea
de la Sociedad Civil, Coordinadora de la Comisin de Acompaamiento de los Acuerdos de Paz y
Representante del PNUD ante el Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz. Docencia en Derecho
Constitucional, Derecho de los Pueblos Indgenas y Legislacin Social. Es Directora General del
Instituto Centroamericano de Estudios Polticos.
216
reconoce que es un asunto que deben atender, aunque cada uno lo hace desde
distintas perspectivas.
La cuestin tnica, como tambin suele designarse al tema, ha sido
abordada por numerosos autores y en diversas pocas, desde las narraciones
descriptivas de algunos conquistadores y las tesis de defensa de los indgenas por
parte de Fray Bartolom de las Casas, pasando por exhaustivos estudios como
los de Severo Martnez Pelez, Carlos Guzmn Bckler y Jean-Loup Hebert hasta
trabajos recientes de etnlogos, antroplogos, socilogos, lingistas y juristas,
que han hecho estudios especializados sobre diversas cuestiones relativas a la
participacin de los pueblos indgenas y formulado propuestas para fortalecer
dicha participacin. En estos trabajos se encuentra informacin valiosa sobre el
carcter contradictorio de las relaciones intertnicas en Guatemala y la perspectiva
desde la cual est concebido el Estado guatemalteco.
Tambin existen registros de los debates que se desarrollaron en la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el tratamiento normativo que se dio a
los pueblos indgenas, que refejan las visiones que se incorporaron en el texto
constitucional. Por otra parte, los documentos de la Asamblea de la Sociedad
Civil instancia que formul propuestas de consenso para el tratamiento de los
temas sustantivos de los Acuerdos de Paz recogen las demandas de las diversas
organizaciones, especialmente del pueblo maya, asumidas y trasladadas a las
partes negociadoras del proceso de paz. Adems, las propuestas de reformas
constitucionales, elaboradas por la Coordinadora de Organizaciones del Pueblo
Maya (COPMAGUA), contienen propuestas de reforma consensuadas entre
las organizaciones que conformaban dicha coordinadora y el texto de reformas
aprobadas por el Congreso de la Repblica y posteriormente sometido a consulta
popular permite identifcar el tratamiento especfco que se dio a los temas
derivados del Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas en la
reforma constitucional.
En cuanto a legislacin, adems de los artculos 66 al 70 de la Constitucin
Poltica de la Repblica de Guatemala, vigente actualmente, destacan el Convenio
169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), las reformas al Cdigo Municipal y a la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la Ley General de Descentralizacin y la
Ley de Idiomas Nacionales.
B. Poblacin indgena en Guatemala
Guatemala tiene una extensin territorial de aproximadamente 108.890
kilmetros cuadrados. Es el pas con mayor poblacin de Centroamrica y
sta es predominantemente joven y rural. Segn el ltimo censo de poblacin
217
Catalina Soberanis
del ao 2002, el pueblo maya corresponde a un 42% de una poblacin total de,
para entonces, 11,2 millones de habitantes. La poblacin garfuna representa el
0,4%, los xinkas el 0,7% y los ladinos, el 58,3%. Despus de Bolivia, Guatemala
es el segundo pas latinoamericano con mayor poblacin indgena en trminos
relativos y es el cuarto con mayor poblacin indgena en trminos absolutos.
Doce de los veintids departamentos que conforman el pas tienen una
proporcin signifcativa de poblacin indgena; cinco de ellos presentan mayores
porcentajes: Totonicapn, Solol, Alta Verapaz, Quich y Chimaltenango con
un porcentaje de 75% a 100%. Huehuetenango, Baja Verapaz, Quetzaltenango y
Suchitepquez oscilan entre 50% y el 75% del total
164
.
C. Idiomas indgenas
Las organizaciones de los diferentes movimientos mayas
165
afrman que
los mayas son ms del 50% de la poblacin. El pueblo maya est formado por
22 etnias o comunidades lingsticas: achi, akateko, awakateko, chorti, chuj,
itza, ixil, jakalteko, kaqchikel, kiche, mam, mopan, poqomam, poqomchi,
qanjobal, qeqchi, sakapulteko, sipakapense, tektiteko, tzutujil, chalchiteko
y uspantenko. Los kiche, qeqchi, kaqchikel y mam representan el 81% total
de la poblacin indgena
166
.
Mapa 1
Idiomas indgenas en Guatemala
Fuente: Prensa Libre
167
164 ndice de Desarrollo Humano (IDH), 2005:66.
165 Ba Tiul, Kajkoj Mximo. Movimiento o Movimientos Mayas, FONGI, Guatemala, 2008.
166 IDH, 2005.
167 Cristina Bonillo, Lenguas indgenas de Guatemala se encuentran en estado de vulnerabilidad,
Prensa Libre, 4 de marzo de 2009, seccin Nacionales.
218
Segn el Mapa Mundial de las Lenguas en Peligro de la Unesco, los 23
idiomas de Guatemala (21 mayas, el xinca y el garfuna) se encuentran en estado
de vulnerabilidad y corren riesgo de diluirse en el tiempo, como ya sucedi con
otras tantas lenguas en el mundo.
El xinca, que habla la comunidad del mismo nombre en Guazacapn,
Taxisco y Chiquimulilla, Santa Rosa y el itza, hablado en San Jos Petn; Petn, se
encuentran en un nivel previo a la extincin. El informe las sita en fase crtica. El
xinca tiene hasta ahora 1.283 hablantes, y el itza es hablado por 1.094 personas,
segn el ltimo censo estadstico levantado en el 2002. Seriamente en peligro se
encuentra el mopan, que se habla en Dolores, San Luis, Melchor de Mencos y
Poptn, Petn, por 2.455 personas. Los idiomas mencionados en esta categora
se encuentran en una fase en que slo son hablados por las viejas generaciones y,
aunque algunas ms jvenes de padres e hijos lo entienden, no los hablan con sus
hijos ni se los ensean.
Otras lenguas indgenas se encuentran en situacin de vulnerabilidad,
aunque an no corren riesgo de desaparecer. As sucede con las siete que aparecen
catalogadas en el mapa como en peligro: chorti, poqomam, sakapulteko,
tzutujil, sipakapense, popti (antes jakalteko) y tektiteko. Mientras en algunas
comunidades permanece vivo el uso de estas ltimas lenguas, en otros lugares se
van perdiendo, como el poqomam, segn la Direccin de Planifcacin Lingstica
de la Academia de Lenguas Mayas. El poqomam sigue totalmente vivo en
comunidades de Paln, Escuintla y en algunas reas concretas de Jalapa.
Idiomas como el garfuna, qeqchi, pocomchi, achi, kiche, kaqchikel,
uspanteko, ixil, awakateko, mam, akateko y chuj solo se encuentran en estado de
vulnerabilidad, pero an los habla la mayora de padres y nios en comunidades
especfcas, como lengua principal, aunque en muchas ocasiones se limita al
mbito del hogar.
Desde el 2003 existe la Ley de Idiomas Nacionales, la cual establece que, en
todos los lugares donde la mayora de la poblacin hable una lengua distinta del
espaol, los funcionarios de instituciones deben conocerla y atender a las personas
utilizndola. Sin embargo, el problema es que no se cuenta con un censo real y
actualizado que permita establecer cuntos hablantes tiene cada lengua indgena
y cuntos de ellos la practican, la escriben o ambas cosas, ya que requerira de
recursos fnancieros de los cuales no se dispone. La Academia de Lenguas Mayas,
por ejemplo, no dispone de fondos para efectuar ese tipo de sondeos.
219
Catalina Soberanis
D. Condiciones de vida de los pueblos indgenas
A pesar de que los indgenas constituyen una porcin signifcativa de la
poblacin guatemalteca, desde la colonizacin espaola, estuvieron subordinados
a una minora tnica, que en un principio eran espaoles y, posteriormente, con la
creacin del actual Estado y de la Repblica, fueron sustituidos por las llamados
criollos, a los que despus se agregaron estratos de ladinos o mestizos, que
actualmente continan detentando una gran parte del poder poltico en el pas.
Este sometimiento de los pueblos indgenas les priv de la mayor parte de sus
tierras y territorios, adems de ser sometidos a diversas formas de explotacin,
tales como el trabajo forzado y el colonato. Por otra parte, desde la poca colonial,
los pueblos indgenas han sido objeto de polticas de asimilacin y cooptacin por
el Estado.
Los estudios sobre la pobreza en el pas concluyen que sta es consecuencia
de las desigualdades histricas que an persisten y que sus efectos se profundizan
en los pueblos indgenas, especialmente en las mujeres, en la juventud y en la
niez. La desigualdad tiene costos muy altos para Guatemala: aumenta los
niveles de pobreza e impide que los programas destinados a reducirla cumplan
su objetivo, a la vez que incide en el incremento de las tensiones sociales. Los
actuales niveles de desigualdad respecto a oportunidades en los ingresos, en el
acceso a la educacin, a la salud, a los crditos y a la capacitacin para el trabajo se
acentan para las mujeres indgenas y la exclusin social, econmica y poltica se
evidencia con mayor fuerza en el rea rural. En la educacin persisten la desercin
y la repitencia escolar de las nias indgenas. Las encuestas nacionales de salud
materno infantil muestran otros aspectos que afectan la calidad de vida de las
mujeres indgenas, entre stos: la falta de seguridad alimentaria, la desnutricin,
la carencia de una vivienda digna, el desempleo y la escasez de agua potable.
Segn los datos del Informe del Desarrollo Humano del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las personas indgenas perciben en
promedio aproximadamente la mitad del ingreso mensual de las personas no
indgenas. Tienen menos acceso a ocupaciones profesionales y tcnicas y se ubican
en un alto porcentaje en el trabajo no califcado. En consecuencia, los niveles de
pobreza les afectan ms. Por cada diez hogares indgenas, siete se encuentran
en situacin de pobreza, y de estos siete, tres padecen de extrema pobreza. En
comparacin, por cada diez hogares no indgenas, cuatro estn en situacin de
pobreza y uno en pobreza extrema. El modelo econmico as como el rgimen de
tenencia de la tierra y el sistema poltico del pas han dado lugar a que persistan
las desigualdades, la discriminacin de las mujeres y el racismo contra los pueblos
indgenas.
220
Los problemas ya anotados contribuyeron al desencadenamiento de la
guerra interna y dieron justifcacin a las luchas de los movimientos sociales, que
se intensifcaron a partir de la dcada de los aos 1970. Pero el conficto armado
y las dictaduras militares dejaron, adems, un saldo trgico para las poblaciones
ms pobres, especialmente para los pueblos indgenas y profundizaron los
rezagos en acceso a la educacin, salud, seguridad y tierra. Los acuerdos de paz
se constituyeron en una agenda de desarrollo nacional y, por ello, en el Acuerdo
Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, se reconoce por primera
vez, expresamente, el carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la
nacin, considerando la categora de pueblo como elemento fundamental para las
reivindicaciones tnicas en Guatemala. De esta manera, se fortalece la iniciativa
para la inclusin de los pueblos indgenas en las polticas pblicas.
A partir del Acuerdo, se han producido algunos avances en la legislacin,
como la inclusin del delito de discriminacin en el cdigo penal, la ley de idiomas,
la ley sobre educacin bilinge e intercultural, entre otras. Adems, propuestas
de polticas pblicas respecto a los pueblos indgenas, como la Agenda hacia los
Pueblos Indgenas de la Secretara de La Paz (SEPAZ) y la Poltica Pblica para la
Eliminacin de Racismo y la Discriminacin tnica Racial.
Tambin se han creado instituciones para el tratamiento de la situacin de
los pueblos indgenas, como la Comisin Presidencial contra la Discriminacin
y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (CODISRA), la Academia de Lenguas
Mayas (ALMG), el Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala (FODIGUA),
la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI) y unidades especfcas en varios
ministerios y entidades autnomas. En el organismo legislativo y en el organismo
judicial tambin se han creado instancias especfcas para la atencin de los temas
relativos a los pueblos indgenas.
Hasta ahora, las vas de inclusin, promovidas desde el Estado, han sido
consideradas por las organizaciones indgenas como un modelo de cooptacin o
neo asimilacin, propio del modelo multicultural neoliberal. Adems, se plantea
que la nica forma para que los y las representantes de los pueblos indgenas
puedan estar dentro del Estado es por la va de los partidos polticos, comits
cvicos, ya sea como candidatos (as) a puestos de eleccin popular o como
miembros de alguna comisin dentro del partido.
Mientras tanto, los pueblos indgenas siguen reivindicando sus formas
propias de organizacin y de toma de decisiones sobre los asuntos que les ataen,
especialmente en aplicacin del derecho a ser consultados, establecido en el
Convenio 169 de la OIT, ante los nuevos proyectos de exploracin y explotacin de
los recursos naturales, oponindose a la minera a cielo abierto y a otras iniciativas
que puedan causar dao ambiental irreversible.
221
Catalina Soberanis
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena
A. Recuperacin de la democracia
Despus de varias dcadas de autoritarismo, el pas retorn a la democracia
en 1985, mientras an subsista el conficto armado. La Asamblea Constituyente
redact la Constitucin Poltica que hoy est vigente y convoc a elecciones que
llevaron a la Presidencia de la Repblica a Vinicio Cerezo, del partido Democracia
Cristiana Guatemalteca (DCG), quien tom posesin del cargo en enero de 1986.
Se cerr as una prolongada era de gobiernos militares, muchos de los cuales han
sido acusados de graves violaciones a los derechos humanos. A Vinicio Cerezo
se le reconoce su aporte al proceso de paz en la regin centroamericana, que por
entonces viva confictos armados en El Salvador, Nicaragua y Guatemala.
En Guatemala, el proceso de negociacin para la paz se desarroll a lo largo
de una dcada y requiri del compromiso de varios gobiernos y de importantes
sectores de la sociedad guatemalteca para culminar exitosamente. Luego de la
frma de la paz, el pas ha venido consolidando su democracia y ha elegido a sus
autoridades por la va del voto cada cuatro aos, con una sola interrupcin en
1993, cuando Guatemala atraves una crisis poltica provocada por el entonces
presidente, Jorge Serrano Elas, quien intent disolver el Congreso de la Repblica
y tomar el control de la Corte Suprema de Justicia. Luego de ser expulsado del
cargo por la presin ciudadana, Serrano Elas fue sucedido en la Presidencia
por Ramiro de Len Carpio, quien fue nombrado Presidente por el Congreso
de la Repblica. Posteriormente, el pas dara un paso ms en la consolidacin
democrtica, cuando el 29 de diciembre de 1996, el gobierno del presidente lvaro
Arz y la comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG) frmaron en la ciudad de Guatemala el ltimo acuerdo de paz conocido
como el Acuerdo de Paz Firme y Duradera.
El conficto armado en Guatemala fue uno de los ms prolongados y
sangrientos en la regin latinoamericana. Diversos informes, particularmente el
informe de la Comisin de Esclarecimiento Histrico y el Informe Diocesano de
Recuperacin de la Memoria Histrica, estiman que durante el conficto armado
murieron 200.000 civiles, la mayora indgenas mayas. El conficto dej, adems,
un trgico saldo de miles de personas desaparecidas, desplazadas o refugiadas,
hurfanos, viudas y cientos de aldeas arrasadas por causa de la estrategia
contrainsurgente. Despus de lvaro Arz, el pas ha sido gobernado por tres
presidentes ms: Alfonso Portillo, Oscar Berger y lvaro Colom. En el proceso
recin concluido el 6 de noviembre de 2011, se eligi a un nuevo gobierno, que
presidir el General en retiro Otto Prez Molina, postulado por el Partido Patriota
y por primera vez ejercer la Vicepresidencia una mujer, la comunicadora social
Roxana Valdetti.
222
En la Constitucin Poltica de la Repblica, se defne el sistema poltico
guatemalteco como una democracia republicana representativa y presidencialista.
La persona que ejerce el cargo de Presidente de la Repblica es al mismo tiempo
jefe de Estado y de gobierno y es electo por mayora absoluta de los sufragios
vlidos emitidos. Si no se obtiene tal mayora, se realiza una segunda eleccin entre
las dos personas que han obtenido la mayor cantidad de votos. La Constitucin
prohbe la reeleccin presidencial.
El organismo legislativo es el Congreso de la Repblica y es unicameral.
Los diputados son elegidos cada cuatro aos, al igual que el Presidente y las
corporaciones municipales. No hay prohibicin de reeleccin para los diputados.
Hay un diputado por cada distrito electoral (23 distritos) y un diputado por cada
100.000 habitantes; adicionalmente, son elegidos diputados por lista nacional en
una cantidad que equivale al 25% del total de diputados distritales. Actualmente,
hay 158 diputados en el Congreso, que representan a diversos partidos polticos.
El pas se divide poltica y administrativamente en 22 departamentos y 333
municipios. Cada uno de los 22 departamentos, ms el municipio de Guatemala,
forman un distrito electoral. El departamento de Guatemala ha ejercido
tradicionalmente una importante fuerza electoral, al concentrar aproximadamente
un cuarto del total de votantes inscritos en el pas. Sin embargo, a partir de 1985,
se han alternado en el ejercicio del poder presidentes que han obtenido un voto
mayoritariamente urbano y presidentes que han obtenido el triunfo electoral con
el apoyo mayoritario de las reas rurales.
El organismo judicial, representado en las diversas cortes, es independiente
del Ejecutivo y del Legislativo; existen adems varios rganos de control. Las
reformas constitucionales realizadas en 1993 ampliaron el nmero de jueces
que integran la Corte Suprema de Justicia de nueve a 13 magistrados. Estos
magistrados ocupan el cargo por cinco aos. Adems de los tres organismos
indicados, los rganos de control incluyen a la Corte de Constitucionalidad, como
rgano encargado de velar por el cumplimiento de la Constitucin; al Tribunal
Supremo Electoral, como autoridad mxima en materia electoral; al Procurador de
los Derechos Humanos; a la Procuradura General de la Nacin y a la Contralora
General de Cuentas.
Guatemala presenta un esquema de democracia multipartidaria, pero
con partidos polticos poco institucionalizados y de corta vida. Esta situacin
se refeja en que ningn partido poltico ha ganado la presidencia ms de una
vez y en que muchos de ellos, generalmente pequeos, nacen o mueren con cada
evento electoral. El partido con mayor duracin fue la Democracia Cristiana
Guatemalteca, pero desapareci en las elecciones anteriores, al no alcanzar ms
del 5% de los votos vlidos en la eleccin presidencial ni obtener por lo menos un
diputado en el Congreso de la Repblica, tal como lo establece la legislacin.
223
Catalina Soberanis
Actualmente, estn inscritos 28 partidos polticos, de los cuales 18
participaron en las elecciones generales de 2011. Como resultado de dicha
proliferacin, el Congreso de la Repblica suele aglutinar a varios partidos y la
fuerza del partido de gobierno suele debilitarse muy pronto por la defeccin de
los diputados del partido que les eligi, lo que hace ms necesarias las constantes
negociaciones y alianzas coyunturales. De los partidos que han existido desde
1985, la mayora se adscribe a una ideologa de tendencia centro-derecha. Son muy
pocos los partidos que han manifestado una ideologa de izquierda, tal es el caso
de URNG-MAIZ y Alternativa Nueva Nacin (ANN); mientras que la Unidad
Nacional de la Esperanza (UNE) se autodefne en la tendencia centro-izquierda.
Desde el retorno a la democracia, con la excepcin de la DCG, las elecciones han
sido ganadas solo por partidos de centro-derecha, refejando as una preferencia
marcada en el electorado guatemalteco por estas opciones. Por ejemplo, en las
elecciones de 2003, los partidos de izquierda (en conjunto) apenas alcanzaron el
2,6% de los votos. Esta preferencia electoral explica en gran parte el debilitamiento
de los partidos que formaron inicialmente la URNG y los pocos votos obtenidos
por los partidos de izquierda y centro-izquierda.
B. Participacin en partidos polticos y en procesos electorales
Entre los 18 partidos que participaron en la contienda electoral, 13 de ellos
presentaron binomio presidencial, ocho lo hicieron de manera individual y el resto
en coalicin, como el caso del Frente Amplio, que aglutin la alianza entre ANN,
URNG y Winaq, as como Encuentro por Guatemala (EG) con Visin con Valores
(VIVA). En las diez propuestas para binomios presidenciales, nicamente fueron
postuladas dos candidatas indgenas mayas: Rigoberta Mench y Laura Reyes, lo
cual se traduce en el 10% del total de candidatos. Este hecho escasamente refeja
la diversidad tnico-cultural del pas, dado que, segn el ltimo censo del INE, la
poblacin indgena en total es del 41%.
Por otra parte, de acuerdo con los informes de la Cuarta Misin Indgena
de Observacin, conformada por el Organismo Naleb, la participacin de mujeres
y jvenes indgenas mayas como votantes fue de un promedio de 66%, lo cual
constituye un incremento de participacin de ciudadana multicultural. Lo anterior
puede constatarse con los porcentajes de votacin registrados por departamento.
En Solol fue del 80,40%; en Huehuetenango, el 68,42%; San Marcos 64,99%, El
Quich 73,27%, Alta Verapaz 75,54%, Baja Verapaz 72,70% y Quetzaltenango del
65,61%.
Sin embargo, en el Congreso de la Repblica, el nmero de diputados
indgenas podra ser de 19, segn algunos informes periodsticos, y de 22, segn
el criterio del Organismo Naleb. Solamente tres mujeres indgenas fueron electas
como diputadas. Al hacer un recuento de la representatividad indgena en el
224
Congreso Nacional, a travs de los partidos polticos, resalta que, en los comicios
del 2003, de un total de 158 diputados, fueron electos 14 representantes indgenas,
es decir, un 6,9% y, en las elecciones de 2007, al inicio, se contabilizaron 17 y en
este ltimo ao se sumaron tres ms, para totalizar 20 diputados indgenas.
En cuanto a los alcaldes, la Misin establece una comparacin de acuerdo
con datos obtenidos por los observadores: de las 333 alcaldas del pas, 99 fueron
reelecciones, mientras que 234 ocuparn cargos por primera vez. Cabe destacar
que del total de alcaldes que asumirn en enero de 2012, 110 municipalidades
sern ocupadas por alcaldes indgenas mayas.
Frente al fenmeno de la alta participacin electoral en los distritos con
poblacin indgena mayoritaria, contrasta la fuerte desproporcin entre el
porcentaje de poblacin indgena y la cantidad de diputados indgenas postulados
en esos departamentos. El centro de estudios Asociacin de Investigacin y
Estudios Sociales (ASIES), en un reciente estudio sobre la presencia y participacin
maya en partidos y candidaturas, seleccion seis de los departamentos con mayor
cantidad de poblacin indgena y siete de los partidos con organizacin en dichos
distritos. Constat que para 36 curules a elegir en los departamentos, hubo un total
de 132 postulaciones, de las cuales 60 candidatos son indgenas, representando un
porcentaje de 45%, como puede observarse en el cuadro siguiente.
Cuadro 1
Postulacin de candidatos a diputados indgenas y no indgenas
para las elecciones 2011

Distrito
Total a
elegir
FRG PP URNG UNE-
GANA
VIVA
EG
Frente
Amplio
ANN-
Winaq
Total
L I L I L I L I L I L I L I L I
Chimaltenango 5 4 1 2 3 0 0 3 2 2 3 0 0 0 0 11 9
Solol 3 3 0 1 2 0 0 0 2 1 1 0 0 0 0 5 5
Totonicapn 4 0 2 3 1 0 1 0 4 1 2 0 0 0 0 4 10
Quetzaltenango 7 2 5 6 1 2 4 6 1 0 0 0 0 0 0 16 11
Quich 8 6 1 5 2 0 0 6 2 4 4 0 1 0 0 21 10
Alta Verapaz 9 4 2 4 5 1 5 6 1 0 0 0 0 0 2 15 15
Total 36 19 11 21 14 3 10 21 12 8 10 0 1 0 2 72 60
Fuente: Elaboracin DISOP/ASIES con datos del TSE y de los partidos polticos.
Nota: L=Ladino, I=Indgena
225
Catalina Soberanis
Respecto a la participacin por departamentos, en Chimaltenango, slo
nueve de los 20 candidatos a diputado eran indgenas, es decir, menos del
50% de las postulaciones, lo cual contrasta con el 79,1% de poblacin indgena
en ese departamento. En Solol, fueron postulados cinco indgenas entre diez
candidatos, pese a que los primeros representan al 96,4% de la poblacin del
lugar. En Quetzaltenango, donde 54% de los habitantes son indgenas, hubo
diez candidatos, de 14, pertenecientes a ese sector.
En Quich tambin se observa desproporcin en las postulaciones,
pues de 31 candidatos slo diez un tercio eran indgenas, pese a que stos
representan 88% de la poblacin de ese departamento. En Alta Verapaz, donde
ese sector asciende a 92% de los habitantes, las candidaturas se distribuyeron
15 y 15. Slo en Totonicapn, donde 98% de la poblacin es indgena, hubo
una mayora de stos entre los candidatos: diez de 14. Al revisar los resultados
de las elecciones generales, en algunos casos, se acentan las desproporciones
sealadas.
En los seis departamentos del estudio, cuya poblacin es
mayoritariamente indgena, fueron electos 13 diputados indgenas de un total
de 36, es decir, poco ms de un tercio de las diputaciones en disputa.
Cuadro 2
Diputados electos indgenas para el perodo 2012-2016

Distrito
Porcentaje de poblacin
indgena
Diputados electos y porcentaje que
representan

Total
L I
Chimaltenango 79,1% 4 80% 1 20% 5
Solol 96,4% 0 0 3 100% 3
Totonicapn 98% 2 50% 2 50% 4
Quetzaltenango 54% 6 85,7% 1 14,3% 7
Quich 88,8% 6 75% 2 25% 8
Alta Verapaz 92% 5 55,5% 4 44,5% 9
Total 23 63,9% 13 36,1% 36
Fuente: Elaboracin DISOP/ASIES.
Nota: L=Ladino, I=Indgena
226
Grfco 1
Porcentaje de congresistas indgenas por etnia
Fuente: National Democratic Institute (NDI), con datos de la Misin Indgena 2011
Por su parte, la IV Misin Indgena de Observacin Electoral organizada
por Naleb ha hecho un anlisis sobre la pertenencia a comunidades lingsticas,
de cada una de las personas indgenas electas para diputaciones, que se refeja en
la grfca de arriba.
Por bancadas o fracciones parlamentarias, la representacin indgena refeja
los siguientes datos:
Grfco 2
Nmero de diputaciones indgenas por partido poltico
Fuente: NDI, con datos de la Misin Indgena 2011
138
87%
20
13%
Indgenas
No Indgenas
Kaqchikel
Q'eqchi
K'iche
Man
Tz'utujil
Itza
Congresistas por etna
5,25%
6,30%
5,25%
1,5%
1,5%
2,10%
9
60
50
40
30
20
10
0
PP UCN LIDER
UNE-
GANA
URNG-
WINAQ
Indgenas
No Indgenas
Datos de Misin indgena 2011
48
5
43
2
12
2
12
2
0
Bancadas con miembros indgenas
227
Catalina Soberanis
La ASIES tambin investig, a travs de entrevistas, las motivaciones de las
personas indgenas, postuladas a cargos de eleccin, para participar en poltica
partidaria y dentro de ellas destacan las siguientes.
Cuadro 3
Principales motivaciones para la participacin en poltica partidaria
Categora Elementos
Problemas histrico-estructurales - Exclusin
- Discriminacin
- Racismo
- Problemas comunitarios (sociales,
ambientales y otros)
Ideolgicas - Identifcacin con principios y valores
polticos.
Vivenciales

- Antecedentes familiares de participacin
poltica
- Trayectoria social y acadmica.
Participacin poltica - Experiencia personal.
- Liderazgo comunitario.
Falta de confanza en el sistema, sus instituciones
y autoridades
- Mala administracin pblica.
- Rescate de valores.
- Desencanto generado por las autoridades
locales.
Activismo social / Conciencia social - Incidencia poltica.
Lucha por situacin ambiental.
Impulso de proyectos comunitarios.
Impulso de iniciativas de ley,
- Contribuir al cambio.
- Trabajar para la comunidad.
Aspiraciones personales - Aspiracin a un cargo poltico.
- Formarse polticamente.
- Lograr el apoyo de la poblacin.
Fuente: Elaboracin DISOP/ASES.
En cuanto a la valoracin que hacen sobre su experiencia de participacin
poltica partidista, las personas entrevistadas expresan opiniones muy positivas,
pues consideran que contribuye al fortalecimiento de su liderazgo; les permite
una mayor cercana a las poblaciones; brinda la oportunidad de trabajar para las
comunidades, de formar y capacitar a lderes en diversos temas, y ejercer el papel
de intermediacin entre el Estado y la sociedad.
228
Tambin afrman que, desde los cargos ocupados, ya sea en los partidos,
en el Congreso de la Repblica o en el poder local, se ha logrado impulsar
proyectos, mayormente relacionados con: el tema de la tierra, agricultura, medio
ambiente, comunicacin social, promocin de iniciativas de ley, fortalecimiento
a organizaciones, atencin a temas sociales, a problemas de infraestructura, as
como a procesos educativos y de formacin poltica.
La agenda legislativa indgena, que es promovida por la Comisin de
Pueblos Indgenas del Congreso de la Repblica, consta actualmente de cinco
iniciativas de ley, que han sido conocidas en el pleno. Estas iniciativas estn
enfocadas a resguardar y respetar los lugares sagrados, la jurisdiccin indgena,
reformas a la Ley General de Telecomunicaciones para integrar a las radios
comunitarias, la Ley de Consulta a Pueblos Indgenas, la Ley General de Derecho
de los Pueblos Indgenas. De stas, tres ya cuentan con dictamen favorable. Este
es el caso de la iniciativa de ley No.3835, Ley de Lugares Sagrados, la iniciativa
4087, Ley de Radios Comunitarias y la iniciativa 4051, Ley sobre Consultas. No
todas las personas entrevistadas conocan dicha agenda, pero la mayor parte de
ellas tena como referentes para las iniciativas que pudiesen presentar o apoyar
los Acuerdos de Paz y el Convenio 169 de la OIT.
Es importante destacar que varias organizaciones indgenas y expertos que
tienen experiencias de cabildeo e incidencia se han planteado desarrollar acciones
dirigidas a las y los legisladores indgenas recin electos para impulsar la agenda
legislativa indgena, las cuales se agrupan en cinco reas: 1) formacin, capacitacin
y conocimiento sobre la agenda legislativa indgena y los procesos legislativos
en el Congreso; 2) fomentar una representatividad coherente de los diputados
indgenas, para que sean representantes reales de los pueblos indgenas y no de
otro tipo de intereses; 3) consolidar un bloque legislativo indgena; 4) alianzas con
la sociedad civil y movimientos sociales indgenas; 5) asesora legislativa.
Los temas de inters que podran ser impulsados por las personas indgenas
electas seran:
Erradicacin del racismo.
Respeto a la cultura, identidad y espiritualidad maya.
Equidad.
Descentralizacin.
La territorialidad (acceso a la tierra y certeza jurdica).
Desarrollo econmico y empleo.
Consultas populares.
229
Catalina Soberanis
Formacin poltica.
Servicios pblicos (agua, luz, infraestructura).
Inversin social (salud, educacin, seguridad, vivienda).
Participacin indgena en poltica.
Proteccin a recursos naturales.
Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos.
Del lado de los partidos polticos y los contenidos de sus planes de
gobierno, la mayora de las propuestas abordan demandas ms bien coyunturales
de los pueblos indgenas y no sus demandas histricas y estructurales que se
referan a la raz de los problemas. Por otro lado, suele vincularse el desarrollo
humano de los pueblos indgenas exclusivamente al desarrollo rural y apoyo al
campesinado, manteniendo un estereotipo que no refeja la realidad actual de
dichos pueblos. Se observa que dos de los tres planes de gobierno abordan el tema
de la interculturalidad, sin pasar por el reconocimiento de la multiculturalidad,
lo cual implica el reconocimiento de la coexistencia de la diversidad, para as
promover la interaccin entre las diversas culturas y etnias.
En este contexto, resulta interesante valorar como avance la postulacin
de candidaturas indgenas por los partidos polticos. La alianza Frente Amplio
(ANN-URNG-Winaq) postul a una candidata indgena del partido Winaq para
la presidencia. En las candidaturas a diputacin, el 81% es indgena y para las
alcaldas, el 78%. Se observa entonces que Winaq est constituido como un partido
con mayora indgena, que, adems, logr coaligarse con dos partidos ms de
ideologa de izquierda.
En el caso del Partido Patriota, en el binomio presidencial no fgura ningn
indgena, mientras que en las candidaturas a diputacin de los seis departamentos
analizados en el estudio de ASIES, el 40% es indgena y en las candidaturas a
alcaldas municipales, el porcentaje sobrepasa la mitad con el 58% de candidatos
a alcaldes indgenas.
El partido VIVA no cuenta con indgenas en su binomio presidencial. En
las candidaturas a diputacin en los seis departamentos, un 56% es indgena, lo
mismo que para las alcaldas.
La relacin entre partidos, candidatos, autoridades locales, sociedad civil
organizada y poblacin suele ser eminentemente temporal, generalmente slo para
fnes electorales, lo que implica una relacin de inters por parte de los partidos
230
para ganar tanto adeptos como votos. Algunas de las razones que impulsaron a
los partidos a buscar este relacionamiento son:
Cooptacin de liderazgos para ganar apoyos comunitarios.
Financiamiento de las campaas locales con aporte de los propios
candidatos.
Utilizacin de fguras conocidas en el mbito local, para benefcio del
partido.
Oportunismo partidario.
Oportunismo de quienes quieren ser candidatos.
Relacin clientelista.
Esto signifca que los partidos cumplen muy limitadamente su funcin de
intermediacin entre sociedad y Estado, lo cual denota una gran debilidad en
los niveles de legitimidad. Es decir, los partidos son activos durante el proceso
electoral y se acercan a los ciudadanos, mientras que en poca no electoral no
tienen ningn tipo de acercamiento a las comunidades.
Hay aspectos que limitan la participacin poltica indgena, que el estudio
multicitado caracteriza de la siguiente forma.
Cuadro 4
Limitantes y factores para la participacin poltica indgena
Tipos de limitantes Factores principales
Histrico-estructurales Exclusin, discriminacin, racismo y machismo.
Socioculturales Educacin y formacin poltica.
Violencia.
Debilidad del sistema de partidos polticos Acceso a la informacin.
Clientelismo poltico.
Cooptacin de lderes.
Recursos econmicos.
Desconfanza en el sistema poltico y las
autoridades
Desconocimiento de la administracin pblica y
la poltica.
Desunin entre la poblacin indgena Divisionismo, falta de representatividad.
Fuente: Elaboracin a partir del estudio DISOP/ASES.
231
Catalina Soberanis
En resumen, en este proceso electoral se observaron tanto avances como
limitaciones respecto a la participacin indgena en partidos polticos y procesos
electorales. Por una parte, las personas indgenas que participan en los partidos
tienen una visin optimista respecto a lo que consideran avances en su inclusin,
por ejemplo, con la inclusin de Secretaras de Pueblos Indgenas u otras instancias
para el tratamiento de los temas especfcos que les ataen. Desde afuera de
los partidos, algunos lderes piensan que eso signifca considerar a los pueblos
indgenas como un sector ms dentro de la sociedad.
La inscripcin del partido Winaq, que cuenta con un nmero considerable
de personas indgenas afliadas, es tambin un signo alentador en cuanto al inters
de participacin poltica de los pueblos indgenas, pero igualmente se expresa
la postura contraria considerando que se trata de una cooptacin por parte del
sistema.
Se constata que la participacin indgena en los partidos es an
insufciente, aunque en los departamentos con poblacin indgena mayoritaria s
es signifcativa. En cuanto a la postulacin y eleccin de diputados indgenas, se
nota desproporcin con respecto a la composicin tnica de la poblacin, lo que
resulta en una evidente debilidad de representacin. La exclusin de las mujeres
es an ms evidente.
C. Incidencia poltica por otras vas de participacin
Los pueblos indgenas en Guatemala hacen uso de otros canales de
participacin poltica, tanto en la institucionalidad ofcial del Estado como desde
sus propias formas de organizacin y atencin de sus asuntos internos.
En los mbitos de la autoridad estatal, los pueblos indgenas participan en
la institucionalidad pblica aportando integrantes para la CODISRA, la Academia
de Lenguas Mayas de Guatemala, la Defensora de la Mujer Indgena, el Fondo de
Desarrollo Indgena de Guatemala y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
En el Congreso de la Repblica existe la Comisin de Pueblos Indgenas y en la
institucin del Procurador de los Derechos Humanos, la Defensora de los Pueblos
Indgenas. Tambin se reconoce en el Cdigo Municipal y en la Ley General de
Descentralizacin que los pueblos indgenas, al ser consultados, deben serlo de
conformidad con sus propias formas de toma de decisiones, en aplicacin del
Convenio 169 de la OIT.
En cuanto al derecho a consulta establecido en este ltimo instrumento
jurdico internacional, hasta el momento, no se ha alcanzado un consenso o una
decisin sobre la forma de aplicarlo, pues, en general, las autoridades municipales
232
que han efectuado consultas lo han hecho en forma muy parecida al referndum
o plebiscito (ms de 50 consultas han resultado en la negativa a aceptar la
exploracin y explotacin de los recursos naturales, especialmente minerales) y la
Corte de Constitucionalidad ha resuelto que no tienen carcter vinculante dichas
consultas, ordenando adems que se emita una normatividad que reglamente ese
derecho.
Respecto a la participacin desde sus propias formas de organizacin,
histricamente, los mtodos utilizados frente al Estado colonial fueron la
sublevacin y la resistencia a la cultura impuesta, aprovechando las polticas
segregacionistas que predominaban en esa poca. As, los pueblos tenan sus
propios alguaciles y justicias mayores, sus cofradas y municipios indgenas, en
los cuales se proceda de acuerdo con sus usos internos, teniendo como algunas
de sus responsabilidades ante las autoridades ofciales recaudar los tributos
y disponer el nmero de indgenas que deban servir en tierras ocupadas por
los espaoles y criollos. Algunas de estas instituciones perduraron ms all de
la independencia y tanto las cofradas como algunas alcaldas indgenas an
existen en los departamentos con mayora de poblacin indgena. Los antiguos
sacerdotes son conocidos actualmente como guas espirituales y gozan de gran
autoridad en las comunidades. Las comadronas gozan tambin de prestigio y
autoridad. Por otra parte, para las decisiones de sus asuntos internos, los pueblos
indgenas procuran el consenso y la justicia indgena es administrada de acuerdo
con los usos de cada comunidad, no existiendo una divisin clara entre autoridad
espiritual, autoridad sobre asuntos comunitarios de desarrollo y administracin
de justicia. En el sistema de justicia ofcial existen precedentes de reconocimiento
de cosa juzgada para las decisiones de las comunidades.
Un fenmeno ms reciente es el surgimiento de organizaciones no
gubernamentales indgenas, que se consideran a s mismas como parte de la
sociedad civil. Existen centros de estudio e investigacin, organizaciones pro
desarrollo, organizaciones de abogados indgenas, asociaciones con fnes polticos,
movimientos polticos indgenas y comits cvicos que, de acuerdo con la Ley
Electoral y de Partidos Polticos, pueden postular a cargos pblicos municipales.
III. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas: poltica pblica para la
convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin
Desde el ao 2005, la CODISRA comenz a proponer la formulacin de una
poltica pblica que oriente procesos encaminados a desactivar los mecanismos
del racismo en la sociedad y el Estado guatemaltecos. Tal esfuerzo implic la
elaboracin de un diagnstico de la situacin y demandas sentidas, en procura
de insumos para la formulacin participativa de polticas pblicas tcnicamente
233
Catalina Soberanis
consistentes y polticamente viables. Con una amplia participacin de diversos
actores y sectores representativos de la amplia gama de temas de inters para
los pueblos indgenas de Guatemala. El resultado ha sido una ambiciosa poltica
pblica para la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin,
presentada ofcialmente en octubre de 2006 por el gobierno de la Repblica.
En el texto de la poltica se parte de la constatacin de que la discriminacin
es uno de los factores que incrementan la desigualdad social y profundizan
la pobreza y que el racismo es un obstculo a las relaciones horizontales, al
consenso y a la convivencia pacfca entre los grupos socioculturales de la nacin,
difcultando la construccin de una identidad. En suma, se concluye: Adems de
inmoral, antipoltico y antidemocrtico, el racismo es antieconmico.
Los principios en los cuales se sustenta esta poltica son: convivencia
armnica, igualdad, tolerancia, inclusin, pluralismo, democracia y equidad de
gnero.
Su objetivo es: Implementar acciones orientadas a la construccin del
Estado plural a travs de la identifcacin y eliminacin de los mecanismos del
racismo y la discriminacin racial.
Los ejes en los cuales se propone que esta poltica intervenga son:
Econmico Social,
Poltico Jurdico,
Cultural,
Formacin Ciudadana,
Igualdad de acceso a los servicios del Estado (educacin, salud, vivienda
y empleo),
Ambiental.
En cada uno de ellos se proponen acciones estratgicas y metas especfcas.
A ttulo ilustrativo, se puede mencionar la accin estratgica, en el eje econmico
social, para promover programas de inversin social con pertinencia tnico-
cultural que favorezcan la igualdad de oportunidades, que tiene como meta el
aumento de la inversin social dedicada a los grupos indgenas, con pertinencia
cultural.
234
Aunque las metas no se establecen en trminos mensurables, marcan una
orientacin estratgica que deber precisarse en la planeacin estratgica anual
que se elabora coordinadamente por Secretara de Planifcacin y Programacin
de la Presidencia y el Ministerio de Finanzas. La institucionalidad responsable
de la implementacin y ejecucin de la poltica es el conjunto de las entidades
estatales, pero se asigna particularmente al gabinete social la funcin de procurar
la articulacin de las diferentes entidades para que coincidan con los objetivos y
acciones defnidos en la poltica. La Coordinadora Interinstitucional Indgena del
Estado actuar en coordinacin con CODISRA, para dar seguimiento, monitoreo
y evaluacin a los programas y proyectos establecidos.
IV. Desafos
Un desafo para el sistema poltico en su conjunto es avanzar en la democracia
representativa, mediante acciones que promuevan una mayor participacin
poltica de los pueblos indgenas, an dentro de las normas electorales vigentes.
Otro tema de carcter urgente para el fortalecimiento de la democracia y no
slo de la legalidad y legitimidad de los procesos electorales es la reforma a la Ley
Electoral y de Partidos Polticos, por ejemplo, mediante la reestructuracin de los
distritos electorales, para que stos representen de mejor manera la composicin
de su poblacin.
Tambin es importante avanzar hacia el reconocimiento de formas
propias de participacin poltica de los pueblos indgenas y de ciertas esferas de
autonoma.
Entre las opciones que pueden ser consideradas para mejorar gradualmente
las oportunidades de participacin, hay que considerar la necesidad de construir
nuevos pactos polticos sociales interculturales, de reconocer la unidad en la
diversidad como una caracterstica de la nacin guatemalteca, de garantizar el
ejercicio del pluralismo jurdico y del derecho a consulta establecido en el Convenio
169 de la OIT y, fnalmente, pero no de menor importancia, considerar acciones
afrmativas en la educacin, en el mbito laboral y en la cultura, as como medidas
especfcas para fortalecer la participacin poltica partidista en la sociedad civil
y en las formas propias de organizacin de los pueblos indgenas, teniendo en
cuenta, especialmente, el apoyo a la participacin de las mujeres.
En cuanto a las medidas legislativas, deben ser los partidos polticos quienes
asuman la responsabilidad de fortalecer su democracia interna y de aprobar
reformas a la Ley Electoral que favorezcan la eliminacin de esas limitaciones
para la participacin poltica.
235
Catalina Soberanis
Referencias bibliogrfcas
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participacin maya en las estructuras partidarias y candidaturas a
diputaciones en el proceso electoral del 2011.Guatemala, 2011.
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Soberanis Reyes, Ana Catalina. El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de
los Pueblos Indgenas y sus efectos en la estructura del Estado de
Guatemala. Universidad Rafael Landvar. Guatemala, 2007.
236
237
Francisco Reyes
MXICO: PARTICIPACIN INDGENA
EN LOS PARTIDOS POLTICOS
Francisco Reyes
*
Resumen
El texto parte de la importancia actual de conocer y debatir sobre la
participacin poltica indgena en los pases de Amrica Latina, para enriquecer
el proceso mediante el aprendizaje de las experiencias. Primero, presenta una
descripcin estadstica de la poblacin indgena en Mxico, as como la distribucin
de las lenguas habladas en todo el territorio mexicano. Resalta la infuencia de las
culturas precolombinas en el acontecer nacional, la preservacin de la enorme
diversidad tnica as como el mestizaje. Es tarea pendiente, sin embargo, el
ejercicio pleno de las libertades y derechos de los pueblos indgenas, as como
eliminar las diferencias en el desarrollo de la sociedad urbana y las comunidades.
Luego, presenta los principales aportes de la legislacin internacional sobre el
tema y los rasgos bsicos de las leyes mexicanas pertinentes con observaciones
crticas sobre su cumplimiento. Comenta el descuido de los partidos polticos
respecto a la realidad indgena, analizando la situacin en Oaxaca, a los diez aos
de aplicacin de la primera ley indgena y resaltando el ejemplo de dos lderes
indgenas de este Estado. Concluye reiterando la necesidad de continuar el
dilogo entre partidos polticos y comunidades, para avanzar en la democracia y
la vigencia de los derechos indgenas.
* Tiene Maestra en Administracin Pblica y Polticas Pblicas por la Escuela de Graduados en
Administracin Pblica (EGAP) del Tecnolgico de Monterrey Campus Cd. de Mxico, Especialidades
en Direccin de la Persona Humana en las Organizaciones por la Universidad Panamericana y en
Calidad y Productividad por la Universidad Tecnolgica de Mxico. Entre otros cargos, ha sido
Director General de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana S.P., Director General de
la Cuarta Visitadura General. Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Consultor Asociado.
C3 Internacional (Consultores para la Construccin de Consensos), Director de Enlace con
Organizaciones Juveniles. Instituto Mexicano de la Juventud y Coordinador General. Movimiento
Ciudadano por la Justicia, la Paz y el Desarrollo con Dignidad para Oaxaca.
Agradezco a la Fundacin Konrad Adenauer y, en especial, al Programa Regional, Participacin
Poltica Indgena en Amrica Latina, por la oportunidad de compartir estas lneas sobre el tema La
participacin poltica indgena en los partidos polticos.
238
I. Introduccin
Inicio este trabajo, reconociendo la atinada intervencin del Programa
de Participacin Poltica Indgena, pues considero que para la regin
latinoamericana y, particularmente, para los pases con altos porcentajes
de poblacin indgena, resultan inminentes programas de formacin y
acompaamiento permanentes dirigidos a indgenas tomadores de decisiones.
Son indispensables los intercambios de experiencias que les faciliten los
conocimientos jurdicos, de poltica pblica, herramientas y habilidades de
intervencin en los procesos democrticos participativos de sus pueblos y
comunidades, as como las relacionadas con las vas de participacin a travs
de los partidos polticos.
La identifcacin de mejores prcticas de participacin poltica que
puedan compartirse de comunidad a comunidad brindar oportunidades
de aprendizaje importantes para quienes estn inmersos en procesos de
participacin cvica, social y poltica. La identifcacin, sistematizacin y
difusin de procesos de participacin de avanzada en la regin ayudarn a
evitar que se cometan los mismos errores ya vividos; es indispensable conocer
y compartir los crculos virtuosos de participacin e identifcar los crculos
viciosos que no habr que repetir y, por supuesto, omitir su rplica.
Existe sufciente camino recorrido del que puede aprenderse, est al
alcance infnidad de experiencias de personas que, desde diversas pticas y
formas de pensar, han abordado y estudiado la participacin poltica indgena.
El reto es que lo mejor de cada experiencia sirva para bien de los trabajos
de esta iniciativa, que indudablemente pretende aportar al bien comn y al
desarrollo integral de las comunidades, pueblos y personas indgenas de la
regin latinoamericana.
II. Informacin general estadstica: La poblacin indgena en Mxico
segn el censo del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) 2010
Mxico tiene 112.3 millones de habitantes, segn el censo de 2010; el
reporte describe que hay 15.7 millones de mexicanos de tres aos y ms que de
acuerdo a su cultura se consideran indgenas, lo que representa 14,9% del total
de estas edades. Asimismo, 6.6 millones de personas hablan lengua indgena
en la vida cotidiana y las diez entidades con mayor proporcin de habitantes
que hablan lengua indgena son Oaxaca, Yucatn, Chiapas, Quintana Roo,
Guerrero, Hidalgo, Puebla, Campeche y San Lus Potos.
239
Francisco Reyes
C
u
a
d
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240
Mapa 1
Lengua predominante en localidades con 40% y ms de poblacin indgena
segn de hablantes. Mxico, 2000
Fuente: Nombres de lenguas, pueblos y distribucin. Martes, 19 de enero 2010 07:54.
http://www.cdi.gob.mx
III. Identidad en Mxico y participacin poltica indgena
Para entender la participacin poltica indgena en Mxico, es importante
reconocer el desarrollo de las diversas culturas precolombinas en Mesoamrica
antes de la conquista, de las que sobresalieron durante el periodo clsico y
postclsico, en lo que hoy es el territorio mexicano, las culturas olmeca, tolteca,
teotihuacana, maya, nahuatl, totonaca, zapoteca, mixteca, tarasca y mexica.
El establecimiento de estas culturas en majestuosas ciudades
ceremoniales y las poblaciones a su alrededor, que fueron gobernadas a
travs de estructuras polticas, militares y religiosas claramente defnidas,
sigue infuyendo en nuestra identidad como nacin hasta la fecha. Seamos
indgenas o no, es innegable que nuestras formas de participacin poltica,
en buena parte del pas, estn condicionadas por las primeras naciones de
Mxico, por la conquista, por el mestizaje y la preservacin de una importante
diversidad de etnias indgenas.
Lo anterior explicita claramente que la nacin mexicana y quienes la
conformamos no tenemos una identidad homognea; por el contrario, la
diversidad es la constante, pues, como se muestra anteriormente, en Mxico, al
Mayores a
100.000 hablantes
Lenguas chinantecas
Chol
Huasteco
Maya
Mazahua
Mazateco
Mixe
Lenguas mixtecas
Nahuat
Otom
Purpecha
Tolonaca
Tzeltal
Tzotzil
Lenguas zapotecas
Menores de
20.000 hablantes
* Aguacaleco * Kumiai
* Cakchiquel * Lacandn
* Cochimi * Mame
* Cucap * Matlatzinca
* cuicateco * Motozintleco
* chichimeca Jonaz * Ocuilteco
* Chocho * Paipai
* Chontal de Oxaca * Pame
* Chuj * Ppago
* Guarijio * Pima
* Huave * Popoloca
* Ixcateco * Quich
* Ixil * Seri
* Jacalteco * Tacuate
* Kanjobal * Tepehua
* Kekchi * Yaqui
* Kikap
* Kiliwa
De 20.000 a
100.000 hablantes
Amuzgo
Cora
Chatino
Chontal de Tabasco
Huichol
Mayo
popoluca
Tarahumara
Tepehun
Tlapaneco
Tojolabal
triqui
Zoque
241
Francisco Reyes
menos en diez estados de la Repblica, habitan etnias diferentes. Solamente en
el Estado de Oaxaca existen 16 grupos etnolingsticos, a saber: amuzgo, chatino,
chinanteco, chocho, chontal, cuicateco, ikood (peyorativamente denominado
huave), ixcateco, mazateco, mixe, mixteco, nhuatl, triqui, zapoteco, zoque y el
popoloca en peligro de extincin; y donde casi dos millones de habitantes son
indgenas, lo que signifca que seis de cada diez oaxaqueos pertenecen a algn
grupo tnico.
Mapa 2
Mapa de localizacin de las etnias en Oaxaca
Fuente: http://www.eumed.net/cursecon/libreria/mebb/1.htm
La identidad mexicana, y en lo particular la identidad indgena, ha
estado condicionada por nuestra historia. La conquista, la colonia, las luchas de
independencia y de revolucin, as como los permanentes procesos de reforma
ideolgica y poltica han condicionado la consolidacin de una sociedad
mexicana ms integrada, armnica, justa y pacfca, lo que ha provocado que
los pueblos, comunidades y personas indgenas hayan buscado, en diferentes
momentos y a travs de distintas formas de participacin, mejores condiciones
de vida
168
.
168 Mxico Identidad y Nacin. Jos del Val. Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y
Humanidades. UNAM.
No hemos dado la sufciente atencin a estos aspectos del funcionamiento profundo de nuestra
sociedad y paradjicamente no se reconoce el inmenso aporte de las culturas indgenas a la
estabilidad social. Su aislamiento y marginacin real para el acceso a la infraestructura bsica del
desarrollo nacional es un fenmeno complejo y diverso.
No obstante esa distancia social que a veces se interpreta equivocadamente como distancia
histrica, se mantiene mediante una rgida trama de relaciones de produccin y de poder con
caractersticas premodernas. El aislamiento de los pueblos indios en muchas zonas del pas opera
como un mecanismo mediante el cual ciertos sectores caciquiles, de autoridades no representativas
e intereses diversos, obtienen benefcios extraordinarios al margen y en contra de los marcos legales
de la nacin.
242
Si bien, antes y despus de la conquista, la corona espaola intent
conservar la identidad y otorgar algunos derechos a los indgenas nativos de
las tierras conquistadas a travs de las Leyes de Burgos, las Leyes de Indias
y las Nuevas Leyes, mismas que probablemente mitigaron el nivel de abusos
y discriminacin, la realidad es que ese conjunto de leyes no fue sufciente
para preservar la identidad autnticamente indgena. Es un hecho, por un
lado, que el mestizaje ha construido positivamente a esta nacin y ha defnido
parte de nuestra identidad, a diferencia de las conquistas anglosajonas que
pretendieron exterminar a los nativos, sobre todo en el norte de Amrica. Sin
embargo, la permanente falta de afrmacin de los derechos y libertades de los
pueblos y comunidades indgenas en Mxico ha sido un pendiente histrico.
Asimismo, al no ser una prioridad, estas omisiones han generado de
forma muy marcada diferencias evidentes entre quienes nacemos, crecemos
y nos desarrollamos en las manchas urbanas, mientras que quienes nacen y
crecen en sus comunidades, alejados del desarrollo social y econmico, carecen
en muchas ocasiones de lo indispensable.
IV. Aproximacin a los derechos de los pueblos, comunidades indgenas
e indgenas en lo individual
A. Contexto internacional
En 1923, se registr la primera aparicin de un jefe indio norteamericano,
miembro de las Seis Naciones Iroquesas, en Ginebra, en la sede de la Sociedad
de Naciones, para reclamar la posesin de sus tierras.
En 1957, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en su calidad
de agencia especializada de Naciones Unidas, resuelve y promueve ante los
pases miembros el Convenio 107 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales,
mismo que es adoptado y ratifcado por 27 pases el 26 de julio del mismo
ao
169
.
En su gran mayora, son estos sectores los interesados en perpetuar el aislamiento relativo de los
pueblos indgenas, logrando su cometido a partir de establecer zonas de excepcin mediante la
violencia abierta o el entorpecimiento sistemtico de la accin de las instituciones nacionales ().
Este vaco de legalidad y de justicia y el debilitamiento de la accin estatal ha permitido asimismo que
otras agencias no institucionales, organismos no gubernamentales, nacionales o extranjeros y grupos
eclesisticos, entre otros, saliendo de sus marcos tradicionales y pautados legalmente, establezcan
de facto una suplencia artifcial de las instituciones y la legalidad, generando situaciones confusas
de mayor complejidad y al margen en muchos casos de la perspectiva nacional y republicana (pp.
173 y 174).
169 Convenio No. 107 1996-2011 Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). http://www.ilo.org/
indigenous/Conventions/no107/lang--es/index.htm:
243
Francisco Reyes
El 16 de diciembre de 1966, se crea el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, que en sus artculos 1, 2 y 3, habla de la libre determinacin
de los pueblos, del derecho de hacer uso de sus propias riquezas y recursos
naturales, as como a comprometerse a respetar y a garantizar a todos los
individuos sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opin-
in poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica,
nacimiento o cualquier otra condicin social.
Asimismo, el artculo 27 establece que en los Estados en que existen
minoras tnicas no se negar a sus miembros el derecho que les corresponde,
en comn con los dems miembros de su grupo, a tener propia vida cultural,
a profesar su propia religin y a emplear su propio idioma
170
.
Por otro lado, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, que fue adoptado en la misma fecha que el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos, en su artculo primero, reafrma el derecho de
todos los pueblos a la libre determinacin
171
.
Con mayor claridad, la Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Ra-
ciales, de 25 de noviembre de 1978, expresa la igualdad entre los seres huma-
El Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1957 (No. 107) constituy un primer intento de
codifcar las obligaciones internacionales de los Estados en relacin con los pueblos indgenas y
tribales. Por tanto, fue el primer convenio internacional en el asunto y la OIT lo adopt en 1957 a
solicitud del sistema de la ONU.
El Convenio No. 107 es un instrumento amplio sobre el desarrollo, que cubre una variada gama de
temas, como los derechos a las tierras; contratacin y condiciones laborales; formacin profesional,
artesanas e industrias rurales; seguridad social y salud; y educacin y medios de comunicacin.
En particular, las disposiciones de este Convenio en materia de tierras, territorios y recursos
proporcionan una amplia cobertura y son similares a las del Convenio No. 169.
El Convenio No. 107 fue ratifcado por 27 pases. Sin embargo, tiene un enfoque integracionista
que refeja el discurso sobre el desarrollo del momento de su adopcin. Durante la dcada de 1970,
cuando la ONU comenz a examinar la situacin de los pueblos indgenas y tribales con ms detalle,
y cuando los pueblos indgenas comenzaron a hacerse ms visibles en el nivel internacional, el
enfoque del Convenio No. 107 fue objeto de cuestionamientos. El Consejo de Administracin de la
OIT convoc a una Comisin de Expertos en 1986 y sta concluy que el enfoque integracionista
del Convenio estaba obsoleto y que su aplicacin era perjudicial en el mundo moderno. Luego, el
Convenio fue revisado durante 1988 - 1989, y en 1989 se adopt el Convenio No. 169. Desde la
adopcin de este ltimo Convenio, el Convenio No. 107 ya no qued abierto para ratifcacin. Sin
embargo, contina estando en vigencia para 18 pases, muchos de los cuales tienen poblaciones
signifcativas de indgenas, y sigue siendo un instrumento til en esos pases ya que cubre muchas
reas que son clave para estos pueblos.
170 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. 16 de diciembre de 1969. http://www2.ohchr.
org/spanish/law/ccpr.htm.
171 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales. 16 de diciembre de 1969.
http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm.
244
nos en cuanto a dignidad y derechos, la pertenencia a la misma especie, el
mismo origen, etc.
172
.
El Convenio 169 surge el 27 de junio de 1989; fue el primer instrumento
internacional en tratar lo relacionado con los pueblos indgenas y tribales en
pases independientes, convirtindose en el nico instrumento internacional
con carcter vinculatorio en relacin con derechos de los pueblos indgenas.
Se distingue por otorgar el carcter de pueblos indgenas a diferencia de
poblaciones indgenas, aunque fuera ratifcado slo por 17 Estados
173
. Este
Convenio puso las bases para la Declaracin de la Organizacin de Naciones
Unidas (ONU) sobre los derechos de los pueblos indgenas.
La Declaracin de los pueblos indgenas se present el 29 de junio de
2006, a travs del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, creado ese mis-
mo ao. Al frente del Consejo estaba el embajador mexicano Lus Alfonso de
Alba, quien, durante el primer periodo de sesiones, promovi la adopcin de
esta Declaracin, resolvindose con 30 votos a favor, con dos votos en contra
por parte de Canad y la Federacin Rusa, adems de 12 abstenciones.
Durante 2006 se present una serie de difcultades que despus fueron
superadas, pero, mientras tanto, las posiciones en contra por parte de Nueva
172 Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Raciales. 25 de noviembre de 1978. http://www2.ohchr.
org/spanish/law/raza.htm.
Artculo primero: 1. Todos los seres humanos pertenecen a la misma especie y tienen el mismo
origen. Nacen iguales en dignidad y derechos y todos forman parte integrante de la humanidad.
2. Todos los individuos y los grupos tienen derecho a ser diferentes, a considerarse y ser considerados
como tales. Sin embargo, la diversidad de las formas de vida y el derecho a la diferencia no pueden
en ningn caso servir de pretexto a los prejuicios raciales; no pueden legitimar ni en derecho ni de
hecho ninguna prctica discriminatoria, ni fundar la poltica de apartheid que constituye la forma
extrema del racismo.
3. La identidad de origen no afecta en modo alguno la facultad que tienen los seres humanos de
vivir diferentemente, ni las diferencias fundadas en la diversidad de las culturas, del medio ambiente
y de la historia, ni el derecho de conservar la identidad cultural.
4. Todos los pueblos del mundo estn dotados de las mismas facultades que les permiten alcanzar
la plenitud del desarrollo intelectual, tcnico, social, econmico, cultural y poltico.
5. Las diferencias entre las realizaciones de los diferentes pueblos se explican enteramente por
factores geogrfcos, histricos, polticos, econmicos, sociales y culturales. Estas diferencias no
pueden en ningn caso servir de pretexto a cualquier clasifcacin jerarquizada de las naciones y
los pueblos.
173 El Convenio 169 es un instrumento jurdico internacional vinculante que se encuentra abierto para
su ratifcacin y que trata especfcamente los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Hasta la
fecha, ha sido ratifcado por 20 pases. Una vez que se ratifca el Convenio, el pas que as lo hace
cuenta con un ao para alinear la legislacin, polticas y programas antes de que el mismo devengue
jurdicamente vinculante. Los pases que ratifcaron el Convenio estn sujetos a supervisin en
cuanto a la implementacin.
245
Francisco Reyes
Zelanda, Estados Unidos y Australia, as como Argentina -que argument in-
conformidades relacionadas con las Malvinas- y, por su lado, Colombia, que
no estuvo de acuerdo con que la Declaracin se adoptara durante ese periodo,
detuvieron la Declaracin. Por su parte, Namibia y los pases de esa regin
aplazaron las decisiones y tambin presentaron objeciones a la declaracin
durante ese periodo.
El 13 de septiembre de 2007 fue aprobado el texto de la Declaracin so-
bre los derechos de los pueblos indgenas en la Asamblea General de la ONU.
La votacin fue de 143 votos a favor, 11 abstenciones y cuatro votos en contra
(de Australia, Canad, Estados Unidos y Nueva Zelanda)
174
.
B. Derechos indgenas y su relacin con la participacin poltica
En el libro Los problemas del derecho indgena en Mxico, el ministro
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Ramn Cosso Daz, habla
de la insufciencia de los contenidos constitucionales que fueron introducidos
en la Constitucin mexicana a partir de los aos 70s, mismos que a su criterio
han sido tambin inefcientes desde el punto de vista jurdico. Siguiendo con
esta idea, s es notorio que, aunque han habido intentos locales y nacionales
para contar con leyes que tomen en cuenta los derechos indgenas, an no
se termina de defnir un marco jurdico verdaderamente claro en el que los
pueblos y comunidades indgenas, as como los indgenas en lo individual,
se perciban del todo incluidos, dada su cosmovisin, por un lado, la forma
en que se asumen buena parte de ellos en sus relaciones comunitarias y, por
supuesto, por las evidentes defciencias que el Estado an tiene para subsanar
las carencias de muchos pueblos y comunidades indgenas de Mxico.
Haciendo un profundo anlisis del artculo segundo de la Constitucin
mexicana y en lo particular del apartado B de este mismo artculo, el
ministro Cosso Daz hace las siguientes refexiones que ms adelante se
puntualizarn.
a partir de esos aos la Constitucin se reform para dar cabida a una serie
de derechos que consistan en el otorgamiento de prestaciones materiales
por parte del Estado, como los derechos a la salud, la vivienda, el deporte,
etctera. Sin embargo, como no se precis desde la Constitucin el sentido de
los mismos ni, a fnal de cuentas, existan los medios procesales para controlar
su violacin (primordialmente por el legislador), los mismos terminaron siendo
meros derechos programticos. Es decir, programas de trabajo a desarrollar por
174 Bailn Corres, Moiss Jaime: La Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos
Indgenas de 2007. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Mxico. 2009.
246
el propio legislador en la medida en que las condiciones econmicas lo fueran
permitiendo. El problema que deriva de esa lectura es que tales enunciados
constitucionales no gozan de normatividad alguna y se reducen a una mera
retrica constitucional.
En la parte inicial de este apartado se dispone que la Federacin, los estados
y los municipios debern establecer las instituciones y determinar las polticas
necesarias para: proveer la igualdad de oportunidades de los indgenas; eliminar
cualquier prctica de discriminacin hacia ellos y, podemos entender, entre
ellos; garantizar la vigencia de sus derechos y lograr el desarrollo integral de sus
pueblos y comunidades. Lo primero que salta a la vista es el inusual lenguaje
utilizado en la redaccin de este prrafo. Lejos de hablar de normas o, como
es frecuente, leyes, se introduce una expresin propia del lenguaje econmico:
instituciones pero, sobre todo, polticas.
Cmo explicar su adopcin y qu signifcado puede tener ella?
Respecto del primer punto, relativo a una intencin deliberada por parte del
rgano revisor de la Constitucin, de dar a entender que en este caso no se est
frente a normas programticas cuyo contenido y desarrollo debe quedar en
manos del legislador ordinario, podemos preguntar qu se est ordenando la
realizacin de acciones especfcas por parte de los poderes pblicos, sin que
stos gocen de plenas atribuciones para determinar su contenido?
El ministro contina respondiendo a sus propias preguntas ya para
concluir de la siguiente manera:
Esta cuestin es relevante en tanto introduce un importante cambio a la
tcnica constitucional que, repetimos, fue establecida entre nosotros a partir
de los aos 70s y en la cual fueron relevantes dos cosas: primero, introducir
un contenido genrico que, simultneamente, diera la idea de mantener vivos
los ideales sociales de la Revolucin y le confriera la legitimidad al rgimen;
segundo, que su concrecin fuera delegada completamente al legislador al remitir
(en su caso) las leyes correspondientes.
La importancia de la solucin introducida en la reforma pareciera radicar en que
ahora no se deja al legislador la determinacin de contenidos, y se le impone la
realizacin de acciones concretas. Esta idea puede sustentarse de mejor manera
si atendemos al penltimo prrafo del apartado B, en tanto dispone, tambin de
modo inusual entre nosotros, que el Congreso de la Unin, las legislaturas de los
Estados y los ayuntamientos establecern las partidas especfcas destinadas al
cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben,
as como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en
el ejercicio y vigilancia de las mismas. Lo que est disponiendo aqu es una
obligacin especfca en el sentido de que, y con respecto a los contenidos propios
de cada una de las fracciones del apartado B, los rganos mencionados debern
preveer partidas especfcas. Ello quiere decir que, en caso de que esto no suceda
as, los sujetos legitimados activamente para interponer medios de control de la
247
Francisco Reyes
regularidad constitucional podrn demandar ante la Suprema Corte de Justicia
la anulacin de las normas en la que no se hubiere recogido esta obligacin
175
.
La referencia bibliogrfca y la transcripcin textual anterior toman
sentido en tanto que el apartado B del artculo segundo de la Constitucin
justifca plenamente la participacin organizada de las comunidades, pueblos
e individuos indgenas para hacer cumplir los derechos que les han sido
conferidos en la Constitucin mexicana. Un primer problema para lograr esto,
sin duda, es la necesidad inminente de contar con programas de formacin
jurdica y de poltica pblica dirigida a tomadores de decisin indgenas,
que les permitiera comprender y ejercer con pleno conocimiento tcnico las
garantas que propone el ministro Jos Ramn Cosso Daz.
Si los sujetos del derecho indgena ejercieran una participacin activa
en sus comunidades, conociendo los mecanismos de demanda de sus
derechos, para contar con los servicios de la poltica pblica necesarios para
desarrollarse digna y justamente, quiz el yugo de la manipulacin poltica e
ideolgica, que en muchas ocasiones los mantiene lejos del desarrollo, se vera
claramente disminuido.
Ante este anlisis, empieza a quedar claro que los partidos polticos se
han evidenciado por estar ausentes en lo que refere a la promocin y defensa
de los derechos de pueblos, comunidades e indgenas en lo individual.
Luego, entonces, es entendible que, aunque uno de los principales
propsitos de los partidos polticos es la adhesin de personas para la formacin
de sus cuadros en las distintas capas de la sociedad a fn de alcanzar el mayor
nmero de votos, muestran que las experiencias conocidas de acercamiento a
la realidad indgena se perciben carentes de una actitud genuina, que muestre
inters por el fomento y respeto a los derechos indgenas en lo general y, siendo
ms especfcos, en los derechos polticos de los ciudadanos indgenas.
A lo anterior, ltimamente se ha sumado, por un lado, el desapego a los
principios que fundamentaron a algunos partidos polticos, especfcamente
a los que se consideran de tendencia humanista, democrtica y cristiana. Esto
porque, al parecer, algunos de estos partidos polticos han mutado de ser
humanocntricos para convertirse en partidocntricos; lo democrtico lo
han convertido en partidocrtico pragmtico.
175 Cosso Daz, Jos Ramn: Los problemas del Derecho indgena en Mxico. Comisin Nacional de
los Derechos Humanos. Mxico. 2003.
248
As pues, el ideal sera que, para lograr la participacin indgena en los
partidos polticos, los propios partidos establecieran vnculos personalizados,
que permitieran acercamientos pacientes y detallados con las comunidades
y pueblos indgenas, dejando de lado, por un momento las dinmicas
ordinarias que distinguen a los partidos, a fn de entender, de primera mano la
idiosincrasia, las formas de vida, las realidades y necesidades en los lugares de
inters para los partidos polticos. Resultar indispensable que estas prcticas
se hagan acompaar por el conocimiento y la difusin programtica de los
derechos indgenas consagrados en las constituciones locales, nacionales,
as como en los instrumentos jurdicos internacionales vigentes. De ser as,
lo anterior es muy probable que, con el paso del tiempo, abra espacios para
las afnidades naturales, que permitan la creacin de nuevos vnculos de
confanza y participacin, que en todo caso debern tambin ir acompaados
de la identifcacin y posterior solucin de problemas concretos, que son parte
de la vida cotidiana de cualquier comunidad.
Dicho de otra forma, la construccin e implementacin de polticas
pblicas focalizadas para resolver situaciones concretas debera complementar
el crculo virtuoso de la participacin poltica tanto de los agentes que
representan a los partidos polticos como de los miembros de las comunidades
que se adentren en este tipo de procesos. En resumidas cuentas, me atrevo a
decir que la apasionante labor de hacer poltica -que de por s lo es- es mucho
ms apasionante en la vida comunitaria. Desafortunadamente, la tendencia
en la vida de los partidos polticos pareciera ser al revs, de tal manera que
cuanto menos adentrado se est en la cosmovisin indgena y en el fomento
de los derechos indgenas, ms sencilla ser la manipulacin, inclusive sin
importar que se lesione el tejido que hace posible la vida comunitaria y de los
pueblos indios.
C. El caso oaxaqueo
El libro Una dcada de reformas indgenas? Multiculturalismo y
derecho de los pueblos indios en Mxico es un compendio de experiencias
que, en 2008, al cumplirse los diez aos de la promulgacin de la primera ley
indgena de Mxico, en el Estado de Oaxaca, un grupo de polticos y acadmicos
de los derechos indgenas se dio a la tarea de analizar la pertinencia de la Ley
indgena oaxaquea.
La Ley indgena de Oaxaca es producto de una serie de reformas que
sucedieron entre 1990 y 1998, que dieron lugar al reconocimiento constitucional
de los usos y costumbres para la eleccin de 412 municipios de los 570 que hay
en el Estado de Oaxaca. Es en 1998 cuando se otorg el reconocimiento de la
249
Francisco Reyes
autonoma y personalidad jurdica de pueblos y comunidades indgenas de
Oaxaca.
Si bien la Ley indgena de este Estado es una ley avanzada, no
necesariamente es perfecta y -como la mayora de las leyes- es perfectible.
As pues, la crtica u oposicin a esta Ley han propiciado que la dinmica de
participacin de hombres y mujeres indgenas y no indgenas de Oaxaca haya
ganado espacios de representatividad dentro y fuera de Oaxaca e, incluso, en
el extranjero.
D. Experiencias conocidas
1. Participacin poltica y fomento de los derechos indgenas: Adelfo
Regino Monte
Resulta importante mencionar y reconocer, por orden cronolgico de
aparicin pblica, a Adelfo Regino Montes, quien, siendo indgena y abogado
de profesin, desde muy joven ha representado una parte importante de
los intereses de los pueblos y comunidades indgenas, especialmente en
momentos signifcativos, como fue la aparicin y presencia en Mxico del
Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y durante la aparicin y presencia de
la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca en el ltimo conficto poltico
y social registrado en Oaxaca. Asimismo, han sido signifcativas su presencia
y participacin en las reuniones ante la ONU de seguimiento a la Declaracin
de los pueblos indgenas. Adelfo Regino es un referente para la discusin de
los derechos indgenas, que se ha distinguido por no haber participado, al
menos pblicamente, en partidos polticos; no obstante, ha llevado la vocera
de posiciones claramente polticas en situaciones de relevancia para Oaxaca
y para Mxico.
El ltimo hecho que distingui a Adelfo Regino Montes fue la
dimisin al cargo de secretario de asuntos indgenas del gobierno oaxaqueo
recientemente electo, por no contar con el ttulo profesional, tal como lo
contempla la Ley de funcionarios pblicos del Estado de Oaxaca, misma que
Adelfo Regino prefri respetar para no violentarla.
2. Eufrosina Cruz Mendoza
Por su lado, Eufrosina Cruz Mendoza, actual presidenta del Congreso
Legislativo Estatal, es una mujer indgena, joven y profesionista. En el mes de
noviembre de 2007, Eufrosina Cruz se postul para ser alcaldesa o presidenta
municipal de Santa Mara Quiegolani, comunidad de la Sierra Sur de Oaxaca,
250
con una poblacin de 1.573 habitantes, de los cuales 762 son hombres y 775
mujeres.
Como puede verse, an habiendo una mayora de mujeres en Quiegolani,
hasta el 2010, en las elecciones que se realizaban con base en el derecho
consuetudinario, entindase por usos y costumbres, las mujeres no tenan
derecho a votar y ser votadas, a diferencia de lo que consagra la Constitucin
Poltica de Mxico y lo difunde la Cartilla Nacional de los Derechos.
En el caso de Eufrosina Cruz, en noviembre de 2007, los mismos hombres
en su mayora votaron por ella; sin embargo, los prejuicios, as como los usos
y costumbres, reconocidos por la Ley indgena de Oaxaca, no permitieron que
esta mujer asumiera el cargo para el que fue legtimamente electa.
La lucha por el reconocimiento de los poderes polticos que inici esta
mujer se convirti en el reconocimiento de un amplio problema que an vivimos
en muchas comunidades mexicanas y latinoamericanas probablemente. La
difusin meditica que Eufrosina gener logr permear las conciencias de una
diversidad de actores y tomadores de decisiones, incluyendo al presidente
Felipe Caldern y su esposa, Margarita Zavala, por mencionar a quienes
revisten mayor relevancia.
Eufrosina ha logrado un avance muy signifcativo en el reconocimiento
de los derechos de las mujeres, por lo menos en el Estado de Oaxaca.
La confrontacin de esta causa por los derechos de esta mujer y otras
muchas ms nos involucr a quienes dbamos en ese momento otro tipo
de batallas desde la sociedad civil y en el caso de un servidor, ms tarde,
desde la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, especfcamente, en la
responsabilidad de atender los derechos indgenas.
La suma de esfuerzos de otras mujeres de Santa Mara Quiegolani,
de hombres y mujeres de los medios de comunicacin y de la sociedad civil
organizada provoc la reaccin de los partidos polticos. De un color y otro se
enflaron los partidos y sus dirigencias locales en Oaxaca para tratar de ganar
el liderazgo emergente de Eufrosina, pero el sentido comn y el sentido de
responsabilidad con una causa ms profunda que las coyunturas electorales
lograron consolidar un movimiento comunitario en Oaxaca, del que fuimos
parte muchas personas y que ayud a empujar una alternancia esperada en
Oaxaca por ms de 80 aos. En julio de 2010, una coalicin de partidos de
izquierda y derecha -por ponerlos en su espectro ideolgico y poltico- se
sumaron para incluir a la ciudadana participativa, que provoc el paso a la
alternancia de partidos y que ahora busca y exige mejores gobiernos.
251
Francisco Reyes
El caso emblemtico de Eufrosina Cruz Mendoza, sin duda, ayud a su
propia causa, en las recientes elecciones de la alcalda (presidencia municipal)
de Quiegolani. Por primera vez en su historia, votaron las mujeres y los
hombres ratifcaron con su voto esta decisin.
Eufrosina Cruz fue nombrada por consenso de los partidos que
conformaron la coalicin ganadora presidenta del Congreso del Estado de
Oaxaca y, recientemente, el Partido Accin Nacional (PAN), que ha estado
ms cerca de Eufrosina en este proceso que otros partidos, ha generado por
iniciativa de la dirigencia nacional del PAN una cartera en el Comit Ejecutivo
Nacional (CEN), dedicada a los asuntos indgenas, que Eufrosina hasta donde
se sabe ha aceptado coordinar, lo cual le ha implicado defnirse como partidaria
en pleno ejercicio de sus derechos polticos con un partido poltico mexicano.
V. Conclusin
Una opinin con base en la experiencia vivida es que los partidos
polticos an tienen mucho que analizar y poner en prctica en materia de
conocimiento y reconocimiento de los derechos de los pueblos y personas
indgenas, al menos en Mxico. Las organizaciones sociales comunitarias, que
durante dcadas han realizado esfuerzos para resolver necesidades sentidas
de las poblaciones indgenas ms desfavorecidas, tienen mucho que contar y
compartir sobre los errores y aciertos cometidos a lo largo del tiempo dedicado
a transformar esas realidades.
Es necesario que los hombres y las mujeres que han dedicado parte de
sus actividades de la vida con extraordinaria sensibilidad social y humana
nos hablen para llegar a tiempo a donde sea necesario llegar. El intercambio
de opiniones entre las organizaciones comunitarias que desean compartir sus
aprendizajes con los partidos polticos resulta indispensable para construir
consensos mnimos de comportamiento y abordaje de la problemtica de la
participacin poltica indgena, si es que los partidos quieren que esos consensos
les sirvan para que sus candidatos puedan ser escuchados, asumidos y votados,
con plena conciencia y en pleno uso de derechos y no exclusivamente a travs
de la dadiva coyuntural producto de las campaas polticas.
Tambin habr organizaciones comunitarias que, despus de procesos
muy complejos de radicalizacin de sus posturas, por diversas razones, se
han acercado a las vas polticas e institucionales y con estos acercamientos
a las agrupaciones polticas o a partidos polticos tambin se han fortalecido
en los procesos propios de la democracia participativa dentro de los partidos
polticos.
252
Sin dejar de reconocer la importancia que an tienen los partidos polticos
en Mxico, al menos hasta que no se logre una reforma poltica de vanguardia
que permita las candidaturas ciudadanas con mecanismos accesibles para
cualquier individuo con sus derechos a salvo, es indispensable que se contine
haciendo trabajo de base, trabajo comunitario y desarrollando las capacidades
de las personas que viven en comunidades indgenas. Ese es el camino ms
seguro para lograr la participacin democrtica de estas personas, sea por la
va de los partidos polticos o a travs del derecho consuetudinario.
VI. Recomendaciones
Es indiscutible que, por encima de los partidos polticos y por encima
de las elecciones del derecho consuetudinario, la vida de las personas que
conforman los pueblos y comunidades indgenas, debe transformase con el
desarrollo integral (sustentable). Resulta indispensable capacitar y transferir
el mayor conocimiento posible, no solamente en materia de derechos
polticos y civiles, sino tambin en materias econmica, de desarrollo social y
tcnicas para el desarrollo integral de las comunidades. En la medida en que
las comunidades son ms autosustentables, es ms factible que se susciten
procesos democrticos ms slidos.
Dicho de otra manera: es indispensable contribuir con la ayuda de las
instituciones de la iniciativa privada, de los gobiernos locales, de los gobiernos
federales, a consolidar procesos integrales de desarrollo, procesos de desarrollo
sustentable que permitan sobre todo abatir la pobreza y la ignorancia, que es
tambin un tipo de pobreza.
Los derechos de las comunidades y los pueblos indgenas que estn
consagrados en la Declaracin de los Derechos Indgenas de Naciones Unidas
y en la Constitucin Poltica Mexicana no sern una realidad hasta abatir la
principal causa de inseguridad nacional en Mxico.
253
Francisco Reyes
Bibliografa
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de los Pueblos Indgenas de 2007. Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, Mxico, 2009.
Cosso Daz, Jos Ramn: Los problemas del Derecho indgena en Mxico.
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Mxico, 2003.
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Seminario: Una dcada de reformas indgenas. Palacio Legislativo de San Lzaro, 11
de septiembre de 2008. Versin estenogrfca: http://archivos.diputados.
gob.mx/Comisiones/Ordinarias/Gobernacion/eventos/decada_
reformas/11sep2008/versionesteno_11septiembre2008.pdf.
Organizacin Internacional del Trabajo: Convenio No. 107 Convenio sobre
Pueblos Indgenas y Tribales, OIT, 1957. http://www.ilo.org/indigenous/
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Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): Convenio No. 169 sobre pueblos
indgenas y tribales en pases independientes. 1989.
Val, Jos del Val Mxico Identidad y Nacin. Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades. UNAM.
254
255
Josu Ramat Ospina Chung
ANLISIS CRTICO DE LAS POLTICAS
PBLICAS DIRIGIDAS A LOS PUEBLOS
INDGENAS DE PANAM: UNA
MIRADA DESDE LA PARTICIPACIN
POLTICA Y LA POBREZA EXTREMA
Resumen
Panam registra siete grupos tnicos indgenas que representan
alrededor del 12% de la poblacin del pas, segn el Censo de Poblacin y
Vivienda de 2010, y ocupan aproximadamente el 20% del territorio nacional.
A pesar de los altos ndices de crecimiento econmico que registra el pas,
siguen siendo la poblacin ms pobre, con mayor desigualdad y con menor
grado de presencia institucional en el territorio. Parte del problema radica
en la ausencia de determinacin de polticas pblicas dirigidas a los pueblos
indgenas, donde se hayan tomado en cuenta a los indgenas, sus costumbres,
su cultura y su visin del desarrollo. Esta situacin empeora por la poca
participacin de los pueblos indgenas en las estructuras partidarias y de
gobierno, a pesar de su fortaleza en cuanto a las estructuras tradicionales.
El reto est en lograr un esquema de desarrollo que potencie a los indgenas
como objetos y sujetos del desarrollo.
I. Antecedentes
A. Porcentaje de poblacin indgena en Panam
La poblacin de la Repblica de Panam, segn el ltimo censo de poblacin
y vivienda, realizado en el 2010, es de 3.405.813 habitantes, repartidos en nueve
* Experto en participacin ciudadana y organizacin comunitaria, se ha desempeado como
Coordinador de Proyectos de la Direccin de Gobiernos Locales, Asesor en materia de gobiernos
locales y autoridades indgenas; Asistente del Viceministro de Desarrollo Social y del Viceministro
de Trabajo y Desarrollo Laboral de Panam; Sub Director Nacional de Empleo encargado del antes
mencionado Ministerio. Miembro de la Comisin de Descentralizacin de Panam, Miembro del
Comit Tcnico Operativo del Programa Nacional de Administracin de Tierras, Comisionado de
la Comisin Nacional de Refugiados de Panam. Ha realizado diversas consultoras y dictado
diferentes seminarios.
256
provincias y cinco comarcas reconocidas; stas ltimas representan el 20% de la
extensin territorial del pas
176
.
De este total, 417.559 habitantes se reconocen como miembros de etnias
indgenas, lo que constituye el 12,26% de la poblacin del pas. Cabe sealar
que esta cifra no refeja a los habitantes de la provincia de Cocl, los cuales
genotpicamente son indgenas, pero culturalmente no lo son
177
.
De esta poblacin, 212.451 son hombres (50,83%) y 205.108 son mujeres
(49,12%). La poblacin indgena de Panam es una poblacin joven por excelencia.
El 51,82% est en un rango de edad entre los uno y los 19 aos.
La mayora de la poblacin indgena de Panam se encuentra concentrada
en las cinco comarcas existentes; sin embargo, es en el rea comprendida entre las
provincias de Veraguas, Chiriqu y la comarca Ngbe-Bugle donde encontramos
la mayor cantidad de poblacin indgena del pas, con un 69,94%.
B. Etnias existentes en Panam
En Panam, el Estado reconoce la existencia de ocho etnias, a saber:
Los ngbe, los bugle, los embera, los wounaan, los naso teribe, los kunas, los
bribri y los bokotas. Estos ltimos, con caractersticas genotpicas, culturales
y lingsticas casi idnticas a los bugle, motivo por el cual expertos indgenas
panameos los han catalogado como bugle.
1. Los indgenas ngobe
Representan el 60,2% (260.058 habitantes) de la poblacin indgena del
pas. En su mayora (53,8%), se encuentran asentados en la comarca Ngbe-
Bugle, la cual fue reconocida con ese status por medio de la Ley 10 de 1997.
Se encuentra entre las provincias de Veraguas, Chiriqu y Bocas del Toro. Los
indgenas ngbe son agricultores de subsistencia; tambin cran ganado y
aves, y eventualmente cazan y pescan. Sin embargo, su estructura econmica
est muy enlazada con las actividades de trabajo de zafra, en los cultivos de
caf y pltano, provocando desplazamientos amplios de poblacin indgena
fuera de la comarca y fuera del territorio panameo, especialmente durante el
cultivo de caf en Costa Rica.
176 Contralora General de la Repblica de Panam: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda,
2010.
177 Segn los estudios de Richard Cooke, antroplogo del Instituto Smithsonian y estudioso de los
grupos indgenas de Panam, los indgenas de la provincia de Cocl fueron absorbidos por la cultura
latina, por lo que no se sienten indgenas.
257
2. Los indgenas bugle
Comparten la comarca con los indgenas ngbe, por lo que tienden a ser
confundidos con stos; adems, hay similitud en sus costumbres y vestimentas,
lo que ha acrecentado esta creencia. A pesar de estas similitudes, propias de la
convivencia conjunta y la integracin cultural, los bugle tienen caractersticas
lingsticas propias que permiten distinguirlos. Sin embargo, comparten las
mismas condiciones socioeconmicas que sumen a todos los habitantes de la
comarca en la angustia y la pobreza, las cuales analizaremos ms adelante.
3. Los indgenas kunas
Son el segundo grupo indgena ms numeroso del pas, con 80.526
indgenas (19,28%), ubicados en la comarca Kuna Yala, la comarca de
Madungandi y el corregimiento comarcal de Wargandi, sin contar la alta
cantidad de indgenas que han emigrado a la ciudad capital (40.620 para un
50,44%).
A pesar de esto, tienden a mantener su lenguaje, y costumbres, pero la
asimilacin cultural est haciendo mella en las nuevas generaciones kunas.
Sin embargo, sus estructuras tradicionales son fuertes y tienen el mrito de
haber realizado la Revolucin Dule, lo que gener en 1925 la reforma de la
Constitucin de la Repblica de Panam, reconociendo el derecho a establecer
comarcas indgenas por va de leyes especiales, y de ser la primera comarca
indgena reconocida por el Estado panameo (Ley 16, del 19 de febrero de
1953).
4. Los indgenas embera
Con 31.284 miembros de la etnia, son el tercer grupo en importancia
poblacional. A pesar de tener una comarca reconocida por ley, el 72,45 % de
los embera vive en la zona este de la provincia de Panam y en la provincia del
Darin. La comarca embera es una zona de difcil acceso, lo que ha hecho que
la misma est sumida en el abandono institucional. La comarca est radicada
en medio de reservas forestales e hdricas, lo que ha afectado grandemente
a esta poblacin de vocacin de caza y recoleccin. Los que estn fuera de la
comarca ven en el turismo cultural una alternativa a la situacin econmica.
Por otra parte, la poblacin embera est en una zona de riesgo de inundacin,
afectada por la cuenca hidrolgica ms grande del pas, sufriendo mltiples
veces fenmenos climticos, lo que acrecienta la pobreza de esta regin.
258
5. Los indgenas wounaan
Segn el ltimo censo de poblacin, esta etnia cuenta con 7.279
indgenas, de los cuales slo 1.614 residen en la comarca Embera Wounaan
(22,17%) y una gran parte vive en las provincias de Panam y Darin (5.264
indgenas para un 72,32%). Podemos encontrar a los indgenas wounaan que
viven en la comarca en los alrededores del los ros Tuira, Balsas, Congo, Puerto
Nuevo y Puerto Lara. Los wounann estn sometidos a las mismas situaciones
de abandono y peligro por compartir la comarca con los embera.
6. Los indgenas naso teribe
De los 4.046 indgenas naso teribe registrados en el nivel nacional,
la mayora se encuentra ubicada en la provincia de Bocas del Toro (3.600
indgenas para un 88,98%), especialmente en las zonas contiguas a los ros
Teribe y Changuinola y en el corregimiento de Guabito. A pesar de llevar aos
luchando por el reconocimiento de una comarca, no la han conseguido. Su
reconocimiento legal se da por medio de la Ley 18, de 1934, que les designa la
reserva de Cricamola. Los naso teribe poseen la nica estructura tradicional
monrquica que se registra en Panam en la actualidad.
7. Los indgenas bribri
Los indgenas bribri proceden del rea fronteriza entre Panam y Costa
Rica. Sin embargo, de los 1.068 indgenas censados en el 2010, el 38,39% vive en
la provincia de Panam (410 indgenas bribri). Los bribri han conformado una
Organizacin No Gubernamental (ONG) denominada Guabo DakleBriBri
Panam, la cual funciona como mecanismo de organizacin de la etnia,
eligiendo cada dos aos a un presidente y su directiva. El presidente funge
como primera autoridad del pueblo.
8. Los indgenas bokotas
Como mencionado con antelacin, los bokotas presentan similitudes
genotpicas, lingsticas y socioculturales con los bugle; adems, estn
asentados en zonas territoriales prximas. Con el trascurso del tiempo,
muchos han migrado de la comarca Ngbe-Bugle donde estn ubicados, a
las provincias de Panam, Chiriqu y Bocas del Toro. De los 1.959 indgenas
bokotas censados, solo 434 permanecen en territorio de la comarca.
259
C. Idiomas de las etnias indgenas en Panam
Para entender la estructura lingstica de los pueblos indgenas de
Panam, hay que entender el papel del trnsito humano que ha marcado la
historia del istmo panameo. Investigaciones realizadas por Richard Cooke
178

determinan que para el siglo XVI casi todos los indgenas presentes en el
territorio panameo haban sido exterminados u obligados a desplazarse de
sus reas geoculturales.
A partir de este hecho, inicia un proceso de repoblacin del istmo,
lo que no nos permite afrmar, como se desprende de los estudios de la
antroploga Reina Torres de Arauz, que los pueblos presentes en Panam son
descendientes directos de los pueblos originarios asentados en el istmo antes
de la llegada de los espaoles, pero s nos permite presumir que comparten una
afnidad lingstica y cultural (ver Cuadro 1), posiblemente por convivencia
o asimilacin. Este fenmeno es importante para comprender las races de las
relaciones de familia lingstica de los pueblos indgenas de Panam.
Cuadro 1
Idiomas de los pueblos indgenas de Panam
Etnia indgena Lengua/ Familia Lingstica
Ngbe Ngbere/ Chibcha
Kuna Kuna/Chibcha
Embera Embera/Choco
Bugle Buglre/Chibcha
Wounaan Wounana/Choco
Naso Teribe Teribe/Chibcha
BriBri Bribri/Chibcha
Fuente: Elaborado con datos del Atlas sociolingstico de pueblos indgenas de Amrica Latina.
Bolivia, 2009.
Es necesario sealar que el fenmeno de desplazamiento de los indgenas
a las provincias contiguas a sus comarcas, en la bsqueda de solucionar su grave
situacin socioeconmica, ha provocado que las nuevas generaciones pierdan
vnculos culturales, lo que est afectando el aprendizaje del idioma de su etnia.
A pesar que Panam ha aprobado una ley para impartir la educacin de manera
bilinge en las comarcas, sta no aplica para aquellos nios que estn fuera de la
misma
179
.
178 Cooke, Richard, Snchez Luis y otros: Los pueblos indgenas de Panam durante el siglo XVI,
Transformaciones sociales y culturales, desde una perspectiva arqueolgica y paleontolgica.
Revista Mesoamrica, enero - diciembre 2003.
179 En Panam, la poltica de integracin de la educacin intercultural est limitada a las comarcas, por
lo que no alcanza a la mayora de la poblacin indgena que vive fuera de la comarca.
260
D. Estadsticas de desarrollo de la participacin poltica de los pueblos
indgenas en Panam
Uno de los grandes problemas que enfrentamos al momento de
determinar la participacin poltica de los pueblos indgenas de Panam, es la
falta de mecanismos estadsticos para poder contabilizar a la poblacin indgena
que, estando fuera de las comarcas reconocidas, participa polticamente. Sin
embargo, como notamos en el Grfco 1, s podemos afrmar que el porcentaje
de participacin de los pueblos indgenas, desde sus comarcas, ha sido
consistente en los ltimos diez aos, por lo menos, en lo que se refere a
participacin en las elecciones para presidente de la repblica y autoridades
locales no tradicionales.
Grafco 1
Porcentaje de participacin indgena residente en comarcas reconocidas en
elecciones 2004 y 2009
Fuente: Elaborado con datos del Tribunal Electoral de Panam.
Cuando analizamos los datos de manera porcentual planteados en el Grfco
2, podemos notar una tendencia a participar en las elecciones, la cual est dentro
del porcentaje de participacin general en Panam. Sin embargo, si tomamos
estos mismos datos en sus valores absolutos y los grafcamos, nos daremos cuenta
que la fortaleza del voto indgena se encuentra en las comarcas Ngbe Bugle y
Kuna, lo cual explica el porqu estas comarcas son ms beligerantes al momento
de efectuar contrapesos a la accin de los gobiernos.
Grfco 2
Participacin indgena en las elecciones de 2009 en las comarcas
Kuna Yala Embera
Wounaan
Ngbe
Bugle
Madugandi Wargandi
Elecciones 2004
Elecciones 2009
69%
83%
78%
83%
70%
66%
75%
75% 74,61%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
74%
K
u
n
a

Y
a
l
a
N
g
b
e
B
u
g
l
e
M
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d
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W
a
r
g
a
n
d
i
E
m
b
e
r
a
W
o
u
n
a
a
n
80000
60000
40000
20000
0
65900
1447
785
4163
15659
261
Esta relacin de poder electoral nos permite entender el porqu slo las
comarcas Ngbe Bugle y Kuna Yala pueden elegir diputados a la asamblea
nacional, asignados directamente a la comarca, mientras que las otras etnias
deben elegir en conjunto con poblacin no indgena a sus representantes en el
Poder Legislativo. En el caso de la comarca Kuna Yala, no se eligen alcaldes, pues
no es parte de su administracin tradicional. Para los efectos de los dems cargos
de eleccin, nada impide que participen ni que sean electos, siempre y cuando
cumplan con los requisitos establecidos por la Constitucin de Panam.
Si lo vemos en porcentajes absolutos, notaremos que, a pesar del caudal
electoral que representan los pueblos indgenas, ste no se relaciona necesariamente
con su representacin en autoridades locales, como vemos en el Cuadro 2.
Cuadro 2
Porcentaje de autoridades indgenas electas en las elecciones de mayo de 2009
Cargo Total Cantidad electa por
indgenas
Porcentaje (%)
Diputado 72 5 6,94
Alcalde 75 9 12
Representante 621 67 10,79
Las etnias indgenas en Panam propician la participacin masiva y real
de los indgenas de sus diferentes comarcas. El mecanismo que utilizan no est
determinado por las formalidades y tecnicismos de las elecciones generales, sino
que son determinadas por las propias autoridades tradicionales, en apego a sus
costumbres y tradiciones. A travs de estos mecanismos, eligen por medio de sus
congresos, los cuales se sustentan tanto en su derecho natural como en sus leyes
especiales, a sus caciques regionales y locales.
Al fnal, este procedimiento permite que los cargos se sustenten en una
combinacin entre los procedimientos ofciales y las prcticas consuetudinarias
de cada pueblo indgena. Los indgenas kunas, por sus propias costumbres y
caractersticas culturales, eligen caciques generales y locales, que ejercen el cargo de
manera indefnida, y slo cesan en el mismo si fallecen o si son separados del cargo.
Este reconocimiento de los derechos naturales de los pueblos indgenas lo
encontramos en las normas que reconocen sus respectivas comarcas:
1. Comarca Kuna Yala: Ley N 16, de 19 de febrero de 1953, por la cual
se organiza la comarca de San Blas. Mediante la Ley N 99, de 23 de
diciembre de 1998, se le denomina comarca Kuna Yala.
262
2. Comarca Embera Wounaan: Ley N 22, de 8 de noviembre de 1983,
por la cual se crea la comarca Embera de Darin. La carta orgnica
administrativa de la comarca Embera Wounaan se adopt con el
Decreto Ejecutivo N 84, de 9 de abril de 1999.
3. Comarca Kuna de Madungand: Ley N 24, de 12 de enero de 1996,
por la cual se crea. La carta orgnica administrativa se adopt con el
Decreto Ejecutivo N 228, de 3 de diciembre de 1998.
4. Comarca Ngbe Bugl: Ley N 10 de 7 de marzo de 1997. La carta
orgnica administrativa se adopt con el Decreto Ejecutivo N 194,
de 25 de agosto de 1999.
5. Comarca Kuna de Wargandi: se crea por Ley N 34, del 25 de julio de
2000.
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena en Panam
A. Participacin en las instituciones polticas tradicionales
Para poder analizar la participacin de los pueblos indgenas en las
estructuras polticas tradicionales, debemos hacerlo dentro del contexto del
sistema poltico electoral que rige en Panam.
En primer lugar, nada impide, como hemos mencionado con antelacin,
que cumpliendo con las normas electorales, un indgena pueda postularse, viva o
no en territorios comarcales, a cualquiera de los cargos de eleccin. Sin embargo,
debemos notar que los pueblos indgenas son minoras electorales fuera de las
comarcas y, en porcentaje nacional, solo representan el 12%, lo que impide, en
la realidad, que puedan acceder a cargos en territorios fuera de la comarca. Los
indgenas que han logrado acceder en los ltimos 10 aos a cargos de eleccin
no lo han logrado por su caracterstica tnica, sino por su accionar poltico, y
ninguno fuera de la comarca ha ejercido un cargo principal.
Lo cierto es que, en Panam, se vive una democracia partidaria, donde
los partidos, en sus estructuras de toma de decisin, no han impulsado, en la
mayora de los casos, la participacin de las minoras, incluyendo a los pueblos
indgenas. Cuando analizamos las posturas polticas de los diferentes partidos
polticos existentes, no se visualiza un plan, estrategia, programa o postura que
denote una posicin ideolgica en torno al tema indgena. La participacin de
los indgenas en las estructuras de toma de decisin de los partidos polticos se
circunscribe a un nivel de decisin medio, es decir, secretaras en los partidos
263
polticos que no son parte de los comits ejecutivos nacionales de los diferentes
partidos polticos
180
.
Lastimosamente, los nicos planteamientos en torno a los temas indgenas
los vemos en las campaas electorales, donde los candidatos plantean pequeos
puntos, dentro de sus propuestas electorales. En este proceso de construccin de sus
propuestas, se crean grupos de trabajo, con la participacin de representantes de
los pueblos indgenas, y, en muchas ocasiones, se trasladan a las comarcas, donde
presentan sus propuestas a las autoridades tradicionales, las cuales, de buena fe,
escuchan y apoyan las mismas, viviendo la decepcin del incumplimiento, una
vez pasada la eleccin.
En este marco de ideas, tenemos la realidad de las autoridades electas
indgenas en las diferentes comarcas. Es claro que, como minora, el ejercicio de
su accionar poltico est restringido por varios factores. En primer lugar, tenemos
la falta de capacidad para impulsar proyectos trascendentes para el inters de
los pueblos indgenas. Los que se han impulsado responden a compromisos
previamente adquiridos por el Estado, mas no a proyectos construidos por medio
del consenso con los pueblos indgenas, sea en su benefcio o no. Esta debilidad
de las autoridades polticas electas se hace ms palpable en su imposibilidad de
frenar propuestas presentadas, por ejemplo, en la Asamblea Legislativa, contrarias
a los intereses de los pueblos indgenas. Es ms, en muchos casos, la fuerza de
su partido poltico ha sido mayor que su lealtad a la etnia, lo que ha hecho que
guarden silencio cmplice ante leyes que atentan contra derechos fundamentales
de pueblos indgenas.
Donde se ha podido ver un mayor nivel de ejercicio poltico es en las
comarcas con mayor cantidad de autoridades locales, las cuales han logrado tener
unidad de cuerpo, siempre en comunicacin con sus autoridades locales, pero
esta realidad, si analizamos los datos presentados en el Cuadro 3, en relacin con
las comarcas reconocidas, slo la presentan la comarca Ngbe Bugle y Kuna Yala.
Debemos recordar que el cuadro antes mencionado no incluye a etnias como la
naso teribe, la cual no tiene comarca reconocida legalmente.
180 Los comits ejecutivos nacionales de los partidos polticos son las estructuras de toma de decisin
operativa y poltica.
264
Cuadro 3
Cantidad de diputados, alcaldes y representantes electos por
territorio indgena, elecciones 2009 2014
Comarca Diputados Alcaldes Representantes
Ngbe Bugle 3 7 57
Kuna Yala 2 0 4
Embera Wounaan 0 2 5
Madungand 0 0 1
Wargandi 0 0 1
B. Incidencia poltica de las autoridades tradicionales de las diferentes
etnias de Panam
A pesar de todo lo antes mencionado, sera un error pensar que las etnias
indgenas panameas son pasivas. Muy por el contrario, el hecho que hayan
aceptado incorporarse a la estructura poltica general del Estado (ms que todo,
por un problema de obtencin de recursos para sus pueblos), no ha hecho que
los pueblos indgenas olviden que el verdadero poder de sus comunidades est
en sus estructuras tradicionales. Por regla general, ninguna autoridad poltica
local electa o administrativa tratara de entrar a desarrollar ningn proyecto sin la
autorizacin de la autoridad tradicional (llmense caciques generales, regionales,
sahilas, nocco, entre otros).
Las autoridades tradicionales de las etnias indgenas de Panam, y los
propios indgenas en general, han impulsado durante aos luchas reivindicativas
en defensa de su derecho a la tierra y a la vida. Y es en estas luchas donde
podemos ver el poder de convocatoria y movilizacin que tienen las autoridades
tradicionales. Por ejemplo, los indgenas ngbe bugle, slo en el ltimo ao,
realizaron protestas por la imposicin de dos leyes que afectaban sus intereses. El
resultado fue la derogacin de ambas normativas.
Y, en este punto, debemos indicar que las posturas de los pueblos indgenas
son decididas y con unidad de cuerpo. La Ley 30, de 2010, que afectaba derechos
laborales, provoc protestas de trabajadores de las bananeras, los cuales, en
su mayora, son de la etnia ngbe. A pesar de la brutal represin y de ms de
600 indgenas heridos, muchos de ellos con prdida de visin, por disparos de
perdign, los indgenas mantuvieron su lucha en defensa de sus intereses.
Caso similar pas cuando el gobierno trat de impulsar reformas al Cdigo
Minero. El Congreso General Ngbe Bugle no slo realiz protestas enrgicas y
265
masivas en la comarca, sino que, cuando el cacique regional lleg a un acuerdo
con el gobierno que consideraron inconsulto, lo detuvieron y destituyeron de su
cargo.
Esto ltimo ha provocado intentos de los gobiernos por impulsar fguras
afnes polticamente a los cargos tradicionales en la comarcas. Sin embargo, los
indgenas han sabido mantener la fortaleza y pureza de su sistema tradicional,
haciendo valer tanto sus normas tradicionales como sus leyes especiales. Adems,
los indgenas no dudan en destituir a dirigentes que vayan en contra de los
intereses de su pueblo.
Un ejemplo de esto lo podemos ver en las declaraciones del presidente del
Consejo General Ngbe Bugle:
El XI Congreso General masivo realizado en Pueblo Nuevo desconoce y destituye
a Rogelio Moreno de su cargo de cacique regional, mientras el gobierno actual
maniobra para reconocer algunas autoridades tradicionales (caciques) que estn
a su servicio, desconoce aquellas legtimamente escogidos y reconocidos por el
pueblo ngbe bugle. Mientras el gobierno y sus instituciones violan los derechos
consuetudinarios de los pueblos ngbe bugles y campesinos, han incumplido
la mayor parte de las clusulas pactadas con los trabajadores en Changuinola,
afectados por la brutal represin en julio del 2010; han dividido al grupo
indgena ms numeroso del pas, persisten los problemas de acaparamiento de
tierras en la comarca Ngbe Bugle. Hacemos un llamado al pueblo ngbe bugle
y al pueblo panameo, a mantenerse en estado de alerta ante las pretensiones
de la Asamblea Nacional, el gobierno de Ricardo Martinelli, que luego de la
derogacin del Cdigo Minero (Ley 8, del 11 de febrero del 2011), ha optado por
dilatar el cumplimiento de los acuerdos de San Flix, con el pueblo ngbe bugle,
tal como lo ha hecho en ocasiones anteriores
181
.
Un fenmeno interesante es la relacin que las autoridades tradicionales
han establecido con diferentes ONGs, en defensa de sus intereses. Sin embargo,
no es con cualquier ONG con la que se establece la relacin, pues el indgena
primero debe generar lazos de confanza con las personas que representan a estas
organizaciones.
Esta alianza se da, en mayor caso, con grupos ambientalistas, en contra,
normalmente, de intentos de los gobiernos por gestionar hidroelctricas en los
territorios comarcales o desarrollar procesos de minera a cielo abierto
182
.
181 Comunicado al pas del presidente del XI Congreso General de la comarca Ngbe Bugle del 29 de
marzo de 2011.
182 Este tipo de minera es altamente perjudicial en las zonas de la comarca Ngbe Bugle, pues stas
son reas de selvas subtropicales, y del Corredor Mesoamericano.
266
Un fenmeno relativamente nuevo es la creacin de sociedades indgenas,
especialmente en la comarca Kuna Yala, donde, una vez cumplidos los requisitos
de formacin, stas deben pasar por el reconocimiento del Congreso General. Slo
por esta va, se tiene el aval para poder actuar dentro de la comarca. Tambin en la
comarca Ngbe Bugle, los diferentes programas de asistencia social han generado
la creacin de cooperativas y asociaciones indgenas, que, en muchos casos, elevan
el nivel de participacin de los individuos y fomentan mayor participacin de
sectores que antes no participaban en las estructuras tradicionales o polticas de
la comarca.
Sin embargo, el fenmeno ms importante a sealar es la participacin de
los grupos indgenas, en alianza estratgica con sectores sindicales y gremiales,
en jornadas pro defensa de intereses que les son comunes. Desde mediados de la
dcada de los 90s, grupos indgenas comenzaron a coincidir con sectores, como
el Sindicato nico Nacional de Trabajadores de la Construccin (SUNTRACS),
Asociacin de Profesores de la Repblica de Panam, entre otros. Con los aos,
estos sectores se han estructurado en el Frente pro Defensa de los Derechos
Econmicos y Sociales (FRENADESO) e intentan formar un partido poltico.
Lo importante de esto es que esta relacin ha generado un apoyo de estos
sectores a las luchas de los pueblos indgenas, especialmente a las luchas que se
contraponen a intereses de los gobiernos. Sin embargo, a pesar de que estos grupos
han tratado de integrar a las autoridades tradicionales indgenas, las mismas no
los han aceptado, pues preferen mantener su beligerancia e identidad como
autoridades comarcales, y no cederles las mismas a ninguna otra estructura.
C. El gnero y la participacin poltica de los pueblos indgenas
El proceso de participacin de la mujer en las estructuras polticas ha
sido un proceso difcil. Su lucha no slo es contra el machismo imperante en
las etnias indgenas, sino en la sociedad panamea en general. En los ltimos
diez aos, slo una mujer indgena ha sido electa diputada y, en septiembre
de este ao, por primera vez, una mujer, Silvia Carrera, ha sido electa cacique
general de la comarca Ngbe Bugle.
La participacin de las mujeres, en general, en las estructuras
tradicionales es baja, lo que es contradictorio con su amplia beligerancia en las
luchas sociales que realizan los pueblos indgenas y en su alta representacin
en las estructuras organizativas y sociales de la comarca. Sin embargo, es justo
decir que este fenmeno responde a la tendencia general, donde menos del
10% de las mujeres acceden a cargos de eleccin.
267
Las mujeres indgenas, a pesar de sus aportes al desarrollo de la
comarca, han encontrado grandes desventajas en cuanto a la participacin
poltica. A pesar de ser las gestoras de la unidad de su ncleo familiar, as
como administradoras y aportadoras directas al ingreso familiar, y de realizar
grandes aportes al desarrollo comunitario, no encuentran el apoyo debido de
sus autoridades tradicionales y gubernamentales para alcanzar mecanismos
para lograr la participacin de las mujeres, en un porcentaje cnsono con su
cantidad y su aporte en la comunidad, en las juntas directivas, congresos,
puestos de eleccin y cargos pblicos.
Uno de los retos en cuanto a la participacin de la mujer indgena lo
constituye la falta de libertad y seguridad para poder participar, de forma
ms efectiva, en las diferentes responsabilidades nacidas del liderazgo
comunitario, sin tener que desprenderse de sus costumbres, su cultura, sin
tener que descuidar su hogar, de modo que pueda ser partcipe del proceso
de planifcacin del desarrollo de sus comunidades, llevando propuestas
que vayan acordes con los intereses de las mujeres indgenas, y que stas
sean consideradas para ejecutarse como planes gubernamentales dirigidos
especfcamente a ellas.
Es claro que la fuerza social real de los grupos tnicos es la mujer. En
la mayora de los programas sociales que el Estado realiza, son las mujeres
las responsables de la administracin y el manejo, lo que poco a poco se ha
vuelto evidente para los hombres indgenas, quienes han tenido avances en
su percepcin de la mujer, su capacidad para dirigir e impulsar procesos de
lucha para sus comunidades.
Un ejemplo claro del liderazgo de las mujeres indgenas, sobre todo en
la comarca Ngbe Bugle, es que, por primera vez, han elegido a un cacique
general, en elecciones realizadas en el mes de septiembre de 2011.
Tambin hay que recordar que, por primera vez, una mujer, Crecencia
Prado, ha sido electa diputada en un circuito electoral comarcal.
Sin embargo, es un largo trecho por recorrer; todava la participacin
de la mujer en cuanto a las autoridades tradicionales kunas y emberas es casi
nula y el reconocimiento de la importancia poltica de stas es subvalorado.
Lo que no debemos olvidar es que la participacin de la mujer en la
poltica es extremadamente difcil. No slo debe luchar contra el machismo
de los hombres, sino que el machismo tambin se refeja en una duda de la
capacidad de las mujeres a ejercer cargos de eleccin, por parte de las propias
mujeres.
268
La nica forma de incrementar la participacin poltica de la mujer
indgena es generando los mecanismos para que pueda educarse ms, de
modo que no cese en su bsqueda de espacios, que luche por la equidad y
participe de manera ms activa en la poltica y que pueda mejorar la calidad
de vida de su comunidad.
III. Polticas pblicas dirigidas hacia los pueblos indgenas en Panam
El principal problema de las polticas pblicas dirigidas a los pueblos
indgenas en Panam es su inexistencia. Los gobiernos en los ltimos diez aos
(por no ir ms atrs) han establecido una lnea de accin populista, dirigida,
ms que todo, a no perder el control de los indicadores de pobreza que azotan
las comarcas indgenas en Panam.
En 2002, se cre el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena, pero este
organismo, con el transcurso de los aos, ha demostrado ser inefciente para
articular un proceso de desarrollo para los pueblos indgenas de Panam.
En este contexto, a pesar de que las diferentes leyes comarcales
sealan la necesidad de establecer presencia institucional en el rea, la
misma est, en la mayora de los casos, limitada a la presencia de maestros
que atienden grupos multigrados (o sea, que atienden nios de diferentes
niveles de escolaridad), algunos centros de salud y, en contados lugares, otras
instituciones gubernamentales.
En cuanto a programas especfcos, las comarcas han sido sujetas a
diferentes programas de desarrollo. En el caso de la comarca Ngbe Bugle,
podemos mencionar el programa de desarrollo sostenible de la comarca,
el cual, a pesar de sus diferentes proyectos y de tener ms de ocho aos de
haber sido diseado e implementado, no ha logrado establecer una poltica de
desarrollo real para esta zona indgena.
Igual suerte corre la comarca Embera Wounaan. sta debi ser
benefciada por el Programa de Desarrollo Sostenible del Darin, el cual tiene
componentes dirigidos a los distritos de Cemaco y Smbu, ambos dentro de
la comarca, pero, a pesar de los grandes recursos invertidos, el impacto en la
comarca es mnimo
183
.
183 Los programas de desarrollo sostenible de la comarca Ngbe Bugle y el Programa de Desarrollo
Sostenible del Darin datan de inicios del 2000, y deban desarrollar un plan estratgico de
desarrollo, apalancado con inversiones, para desarrollar estos territorios.
269
Otra lnea de poltica institucional, promovida desde el ao 2005, fue
la creacin de programas de asistencia, dirigidos a mejorar los ndices de
desarrollo humano en las comarcas (en este caso, la comarca Ngbe Bugle,
que presentaba los niveles ms altos de pobreza y pobreza extrema del pas) y
cumplir con los ya conocidos Objetivos del Milenio.
Se crean, entonces, la Secretara para la Ejecucin del Plan Alimentario
Nacional (SENAPAN), la cual ejecuta un plan alimentario en los dos distritos
con mayor ndice de desnutricin de la comarca Ngbe Bugle, y el programa
Red de Oportunidades.
Este ltimo es, en la actualidad, la piedra angular de la poltica
pblica del gobierno en la comarca Ngbe Bugle. Se trata de un programa
de trasferencia monetaria condicionada, que entrega una cantidad de
recursos a las familias benefciadas y stas, como contraprestacin, cumplen
con participar en programas de salud, educacin, entre otros. Este tipo de
accin gubernamental, si bien ha disminuido los indicadores de pobreza, lo
ha hecho, de forma incorrecta. La poblacin indgena no puede ni debe basar
su futuro en subsidios estatales, y el Estado debe garantizar el desarrollo local
de las comarcas indgenas y no volverlas dependientes a estos subsidios.
Existen otros tipos de programas gubernamentales que designan recursos
a las autoridades polticas electas para desarrollar obras en sus comunidades.
Estos recursos, que lastimosamente son insufcientes y tardos, ascienden a
ms de $100.000 anuales por corregimiento, siendo el corregimiento la divisin
administrativa ms pequea del pas. En primer lugar, los costos de obra en
las comunidades son de dos a cinco veces ms caros que en las zonas urbanas
y, en segundo lugar, los gobiernos y su burocracia hacen que las respuestas
demoren tanto que cuando llegan slo encuentran inconformidad social.
Una de las respuestas planteadas a esta situacin fue la aprobacin
en 2009 de la Ley de Descentralizacin de la Administracin Pblica, la cual
contemplaba para todo el pas, incluyendo las zonas indgenas, un proceso
de fortalecimiento de las estructuras municipales, con transferencias de
recursos por parte del gobierno central a los gobiernos municipales, para el
cumplimiento de competencias asignadas, en materia de salud, educacin,
servicios pblicos, obras, entre otros. Esto como poltica pblica hubiera dado
un marco real de desarrollo a las comunidades indgenas, pues implicaba
elaborar planes de desarrollo municipal y planifcacin estratgica del
desarrollo. Al mismo tiempo, obligaba al Estado a ver uno de los grandes
problemas de las comarcas, como lo es el ordenamiento territorial. Sin
embargo, el gobierno actual consider inconveniente la aplicacin de la misma
y, mediante una ley, suspendi su vigencia hasta el 1 de julio de 2014.
270
Sin embargo, no debemos pasar por alto la aprobacin de la Ley 88, de
2010, la cual reconoce las lenguas y alfabetos indgenas y dicta normas para
la educacin intercultural bilinge. Esta ley es un paso correcto, como poltica
pblica, pero hasta el momento no ha sido implementada por el Ministerio de
Educacin.
Tambin es justo mencionar el desarrollo de un programa denominado
Programa de Desarrollo de Empresas Indgenas (PRODEI), adscrito al
Ministerio de Comercio e Industrias de Panam, cuyo objetivo es impulsar las
empresas indgenas en las comarcas.
Al fnal, el problema principal de las polticas pblicas dirigidas a los
pueblos indgenas se encuentra en dos aspectos fundamentales:
El diseo de las polticas pblicas es realizado sin que los grupos
indgenas sean parte del diseo. Los planes, programas y proyectos, por ende,
responden a las visiones de desarrollo de los entes gubernamentales, mas no
necesariamente a la visin de desarrollo de los pueblos indgenas, ni mucho
menos a la visin cultural y social que estos pueblos tienen del territorio y
de su desarrollo. Por tanto, son planes sin sustento, sin base de apoyo social,
lo que se agrava con esta visin errada que existe en el nivel gubernamental,
de solucionar los problemas estructurales de las comarcas por medio de los
subsidios y no por medio de la planifcacin. Empeoramos la situacin cuando
gubernamentalmente creemos que hemos hecho planifcacin estratgica
participativa, al imponer, dirigir o presionar para obtener los resultados de
planifcacin que esperamos. La planifcacin estratgica requiere que los
actores claves a quienes va dirigida, en este caso, los pueblos indgenas, se
sientan parte del proceso y que el mismo responda a sus intereses; esto no
est sucediendo.
Esto implica que no se escucha a los pueblos indgenas. No existe una
comunicacin fuida, constante y confable, entre las autoridades tradicionales
indgenas y el gobierno central. Si bien es cierto que algunos ministerios
gubernamentales han implementado ofcinas o programas puntuales en
el tema indgena, es evidente que no existe una coordinacin e interaccin
efectiva entre estas ofcinas. En el caso del Ministerio de Gobierno, existe la
Direccin de Poltica Indgena, la cual, sin recursos propios ni infraestructura,
y sin personal directo en los territorios comarcales, se convierte en un
interlocutor sin capacidad de compromiso y sin capacidad de respuesta. Para
los que hemos tenido la experiencia gubernamental, es inslito ver cmo
nuestras autoridades tradicionales indgenas se trasladan de sus zonas de
difcil acceso a la ciudad capital, buscando respuestas para sus comunidades,
271
y, una vez en las instituciones gubernamentales, en la mayora de los casos, no
son atendidos por alguien con capacidad de respuesta real.
Valdra la pena preguntarnos la razn de esta problemtica, y al
contestarnos nos daremos cuenta que el problema de fondo de las comarcas
indgenas es el mismo que encontramos en muchas etnias de Amrica Latina.
La sociedad actual carga el peso de su desarrollo al desconocimiento de
los derechos socioeconmicos, culturales y religiosos de nuestros pueblos
indgenas.
En el caso de Panam, las polticas pblicas de desarrollo del pas,
en ms de una ocasin, bajo la premisa que el derecho de las minoras debe
ceder al derecho de las mayoras, han implicado la prdida de territorios o
la explotacin de los mismos por entes privados autorizados por el Estado
va concesin. Coincidentemente, las zonas de yacimiento mineral as como
las zonas de embalse para la produccin hidroelctrica estn ubicadas en
territorios comarcales. Ms recientemente, descubrimientos de posibles
yacimientos petrolferos en territorios de la comarca Embera Wounaan, dentro
del rea de la selva del Darin, han activado nuevas alarmas sobre este tema.
Es claro que esta poltica del Estado rie con la costumbre ancestral de
nuestros indgenas de respetar y proteger a la Madre Tierra, por lo que atenta
directamente contra su forma de vida. Sin embargo, lo que est primando es
el inters del gobierno de generar niveles de crecimiento econmico, a costa
de los derechos ancestrales de los pueblos indgenas.
IV. Desafos de los pueblos indgenas de Panam
Son muchos los desafos que enfrentan nuestros pueblos indgenas
en el proceso de consolidacin de un desarrollo efectivo, justo, pluricultural
y sostenible. Empero, trataremos de ver los ms importantes a nuestra
consideracin.
A. La disminucin signifcativa de pobreza en los pueblos indgenas
El reto ms grande que enfrentan los pueblos indgenas en Panam es, sin
duda, que la pobreza tiene nombres: se llama ngbe, bugle, embera, wounaan,
naso teribe y kuna. Tambin tiene ubicacin geogrfca, y son las comarcas. A pesar
del gran crecimiento econmico de Panam, superior al 10%, las desigualdades
sociales hacen de Panam un pas de rascacielos hacia el centro de la ciudad y de
poblaciones indgenas sin salud, educacin, vivienda, agua potable y alimentos,
hacia las comarcas. Aunque algunos podrn decir tcnicamente que la brecha de
272
desigualdad ha disminuido, como lo podremos ver en el Cuadro 4, las diferencias
son escandalosas.
Cuadro 4
ndice de Desarrollo Humano en Panam aos 2001-2007
Lugar 2001 2005 2007 % crecimiento Reduccin de la
brecha
Total del pas 0,695 0,718 0,733 5,4 0,038
Provincia de
Panam
0,744 0,761 0,777 4,4 0,033
Kuna Yala 0,458 0,472 0,49 6,9 0,032
Ember
Wounaan
0,405 0,429 0,481 18,6 0,076
Ngbe Bugle 0,380 0,435 0,447 17,6 0,067
Fuente: Elaborado con datos del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Panam, ao 2007-2008.
Una primera mirada nos indica que, mientras el ndice de Desarrollo
Humano (IDH) del pas est en 0,733, el promedio de las comarcas es de 0,457.
Aunque se nota una disminucin de la brecha en el IDH, producto de crecimiento
del IDH de las comarcas, observemos que el aumento ms marcado lo tenemos
en las comarcas Ngbe Bugle y Embera. Sin embargo, este aumento de 17,6 y
18,6, respectivamente, slo llev a estas comarcas a niveles similares a los de
la comarca Kuna Yala, la cual se encuentra en situacin de pobreza y con una
diferencia signifcativa con el promedio del resto de pas que no es indgena, el
cual est en 0,695.
En este punto, coincidimos con el estudio realizado por Gabriela Inchauste
y Csar Cancho
184
, los cuales sealan que:
Con respecto a la distribucin de la pobreza en los diferentes pueblos indgenas,
es importante notar cambios importantes en la composicin de los pobres durante
la ltima dcada. En un extremo est la poblacin ngbe-bugl, que, a pesar del
crecimiento en la ltima dcada, tuvo un descenso de tan slo el 3,3% en la tasa
de pobreza entre 2003 y 2008, y permanece con el 73% de los hogares en extrema
pobreza. Es importante notar que tanto la brecha como la severidad de la pobreza
son ms altas para este grupo, indicando que estos hogares an se encuentran
muy por debajo de la lnea de pobreza.
Es importante sealar que este aumento del IDH de las comarcas,
especialmente de las comarcas Embera Wounaan y Ngbe Bugle, se debe a la
184 Cancho, Cesar e Inchauste, Gabriela: Inclusin social en Panam, La poblacin indgena. BID, Julio
2010, p. 8
273
intervencin va programas de asistencia, que incluyen transferencias monetarias
por el orden de $50,00 por mes por benefciario, lo que afecta la medicin del
ndice, pues, al medir la pobreza extrema, los benefciaros aparecen con ms de
un dlar de ingreso diario, lo cual es engaoso, si consideramos que el poder
adquisitivo de un dlar en la comarca disminuye drsticamente.
Adems, estos programas obligan al cumplimiento, por parte de los
indgenas benefciarios, de ciertos requisitos, como llevar a los nios a los centros
de salud, asistir a jornadas de vacunacin y a reuniones de entes gubernamentales.
Sin embargo, como los subsidios no pueden ser eternos, se est construyendo un
problema estructural al no profundizar en los mecanismos de sostenibilidad y al
dejar las polticas pblicas que deben realizarse en las comarcas relegadas por el
efecto del subsidio estatal.
Por otra parte, durante los ltimos diez aos, la migracin de indgenas a
zonas rurales y semiurbanas ha trasladado la pobreza, lo que podemos corroborar
cuando vemos que el IDH ms bajo del pas est en las provincias de Bocas del
Toro, Darin y Veraguas, contiguas a las comarcas de Kuna Yala, Ngbe Bugle y
Embera Wounaan.
Este fenmeno de migracin por pobreza se extiende, como hemos sealado
con antelacin, a sectores de Costa Rica, donde miles de indgenas ngbe,
aproximadamente 30.000 por ao, se movilizan con sus familias, incluyendo hijos
menores, a trabajar en los cultivos de caf en el Valle del Sixaola. Esta situacin
ha sido analizada por ambos gobiernos, pues los indgenas ngbe poseen doble
nacionalidad
185
.
Esto indica la necesidad de mejorar la calidad de vida de los indgenas
residentes en las comarcas. El reto est en desarrollar mecanismos reales para
sacar de la pobreza a los pueblos indgenas, garantizando su desarrollo como
individuos y respetando el desarrollo que como comunidad y grupo social deben
tener. Por otra parte, hay un grupo oscuro, no contabilizado, que se refere a los
indgenas que migran de las comarcas hacia poblaciones no indgenas, provocando
su exclusin de las polticas que se puedan establecer para mejorar las condiciones
de vida de su etnia.
B. La construccin de una visin indgena del desarrollo
Sin duda, el segundo gran desafo deriva del primero. Cmo debemos
visualizar el desarrollo de las comarcas y de los pueblos indgenas? Es evidente
185 Desde la dcada de los noventa, existe un fallo de la Sala Constitucional de Costa Rica que reconoce
a todos los indgenas guaimes (ngbe bugle) como ciudadanos costarricenses de pleno derecho.
274
que se han planifcado mltiples estrategias de desarrollo que no han tenido
sus frutos, en primer lugar, porque han sido desarrolladas por tcnicos, sin
la participacin de los pueblos indgenas y, en segundo lugar, porque estos
planes slo respetan la identidad cultural de los pueblos indgenas en el
papel.
Mientras la cultura indgena es por defnicin una cultura de
conservacin, nuestro modelo de desarrollo es un modelo basado en la
explotacin. En el caso de Panam, si bien es cierto que los gobiernos se han
basado en el desarrollo de las operaciones de bienes y servicios en las zonas
comarcales y rurales, no se nos ha ocurrido nada ms que la explotacin
minera o maderera. Lo peor del caso es que las regalas de estas explotaciones
presentes y futuras no han sido visualizadas para el desarrollo de los pueblos
indgenas, esto sin contar que la legislacin panamea y las concesiones
otorgadas a estas empresas no implican una obligacin de uso para el benefcio
de estos sectores abandonados del pas.
Lo cierto es que los pueblos indgenas y sus autoridades tradicionales no
se sienten escuchadas por las autoridades gubernamentales, lo que acrecienta
su desconfanza ante los diferentes proyectos a realizarse en sus territorios.
Esta situacin empeora cuando no existe una defnicin del desarrollo del
territorio. En la actualidad, las comarcas estn pendientes de su ordenamiento
territorial, sin el cual la planifcacin estratgica de su desarrollo no es posible.
No se ha podido defnir cmo va a ser el desarrollo socioeconmico ni generar
una visin a futuro de las comarcas y de los pueblos indgenas. Vale la pena
sealar que la situacin de explotaciones mineras en las reas comarcales se
ve benefciada por la ausencia de una poltica de desarrollo construida desde
la visin indgena.
Es por esto que el segundo desafo consiste en la estructuracin de una
poltica de desarrollo de las reas indgenas que consolide, por un lado, la
necesidad de desarrollo del Estado, sin menoscabar los intereses sociales,
culturales y territoriales de los pueblos indgenas.
Este punto requiere de un desafo alterno: lograr que los gobiernos
dejen de ver a los pueblos indgenas como el muro contra el desarrollo y
los vean como lo que son, eso es una parte importante de nuestra identidad
como Estado y unos nacionales panameos, con todo el derecho a ser parte
integral, sin menoscabo de su orgullo tnico, del desarrollo que el resto de los
panameos gozamos.
275
C. Lograr tener una institucionalidad gubernamental en las comarcas
Es claro que una de las grandes desventajas que presentan las comarcas
es la ausencia de presencia institucional en su territorio. Esto se agrava con el
problema que representa una estructura administrativa gubernamental tan
centralizada como la panamea.
La respuesta a los problemas sociales se ve demorada no slo por el
obstculo que representa el hecho de que las poblaciones de las comarcas
se encuentren en zonas de difcil acceso, sino tambin porque la respuesta
gubernamental la deben buscar regularmente en la capital o en las instituciones
gubernamentales que se encuentran en las provincias aledaas a las comarcas.
Esto empeora en el tema de salud, pues en las comarcas, como es el caso
de la comarca Ngbe Bugle, todava vemos casos continuos de muerte por
desnutricin, por problemas respiratorios, por gripe, entre otros.+
En cuanto a la educacin, a pesar de la Ley 88, de 2010, que habla de la
educacin bilinge en las lenguas originarias y de la educacin intercultural,
no hemos podido aplicar esta norma, pues todava vivimos en sistemas
educativos donde los educadores de las reas comarcales, carentes de la
infraestructura bsica para impartir clases, deben ensear a un nmero
excesivo de estudiantes, de diferentes edades y diferentes grados, sin las
herramientas y condiciones necesarias para educar.
Lo cierto es que las comarcas tienen como desafo, al igual que el resto
de la Repblica, el reformular el papel de sus instituciones no slo en cuanto a
la forma como desarrollan sus competencias, sino tambin en la manera cmo
las respuestas gubernamentales llegan a la comunidad.
El sistema de respuesta centralizada ha demostrado ser inefcaz, y lo
que se requiere es un nuevo modelo de gestin descentralizada, donde las
autoridades locales comarcales, en conjunto con sus autoridades tradicionales,
puedan desarrollar un proceso de planifcacin de su ordenamiento territorial,
de sus planes de accin comarcal, as como prepararse institucionalmente para
poder ejecutar diferentes competencias que hoy se ejecutan desde la ciudad
capital del pas, haciendo la respuesta inefciente y tarda.
D. Lograr una unidad de cuerpo entre todas las etnias indgenas
A pesar de que los grupos indgenas han demostrado ser beligerantes,
determinados y organizados, sus niveles de cooperacin entre s son dbiles. A
pesar de que podemos decir que se han logrado agrupar, los intentos por unifcar
276
a los pueblos y autoridades indgenas en torno a intereses comunes no han
tenido mucho xito o han sido efmeros. Como seala el Programa Nacional de
Administracin de Tierras en cuanto al tema indgena:
ltimamente se ha tratado de unifcar a travs de la Coordinadora Nacional
de Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP), la cual an no ha conseguido
fortalecerse institucionalmente. Las organizaciones no gubernamentales
indgenas surgen en la dcada de los 70 con sus objetivos especfcos y particulares
para apoyar al desarrollo de los pueblos indgenas. Han enfrentado sus luchas
en defensa de sus intereses de forma aislada. Esta situacin genera que se pierda
parte de la fuerza y presin que los grupos indgenas podran hacer en defensa de
sus derechos sociales y econmicos
186
.
En este sentido, es un desafo el lograr que los grupos indgenas generen
articulaciones propias, en defensa de los intereses comunes, puesto que, en la
medida que acten como cuerpo, podrn mitigar, modifcar o suspender los
efectos de las polticas pblicas que van contra sus intereses. Para los pueblos
indgenas, en particular, es un desafo el deponer sus intereses particulares y
actuar con solidaridad de grupo.
Es importante concluir expresando que el futuro de los pueblos indgenas
depende de muchos factores, pero, sobre todo, de la deposicin de intereses.
Las comarcas indgenas han vivido en el abandono gubernamental, sujetas al
asistencialismo. Sin una verdadera voluntad de implementar propuestas reales
para lograr un desarrollo que compagine la visin de crecimiento con la defensa
de la identidad cultural de los pueblos indgenas, el desarrollo real del pas podr
ser posible, pero ser injusto.
En realidad, debemos construir una verdadera sociedad pluricultural. Los
pueblos indgenas de Panam enfrentan la disyuntiva del desarrollo. En estos
momentos Panam se plantea un desarrollo superior al 11%, pero este crecimiento
no est permeando a los sectores ms necesitados del pas. Los pueblos indgenas
enfrentan la paradoja del crecimiento econmico: mientras ms crecimiento hay,
ms sufren los indgenas viendo cmo las riquezas son sacadas de sus territorios,
mientras ellos viven una realidad de desesperanza y pobreza.
Es el momento de hacer un alto y determinar el pas que visualizamos en 15
o 20 aos. Para que el futuro sea justo y sustentable, debemos desarrollar polticas
pblicas encaminadas a procesos de descentralizacin de la administracin en
las comarcas, con modelos que sean cnsonos con las leyes, pero tambin con sus
186 Programa Nacional de Administracin de Tierras: Plan de Participacin Indgena, fnanciamiento
adicional. Panam, 2008, p. 6.
277
costumbres, de modo que, va transferencia de recursos y competencias y con el
apoyo tcnico debido y la supervisin gubernamental, se pueda lograr que los
indgenas sean sujetos y objetos reales de su desarrollo.
Bibliografa
Atlas sociolingstico de pueblos indgenas de Amrica Latina. Bolivia, 2009.
Cancho, Cesar e Inchauste, Gabriela: Inclusin social en Panam. La poblacin
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perspectiva arqueolgica y Paleontolgica. Revista Mesoamrica, enero -
diciembre 2003.
Contralora General de la Repblica de Panam: Censos Nacionales de Poblacin y
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Tribunal Electoral de Panam: Resultados de las elecciones el 2 de mayo de 2004. www.
tribunalelectoral.gob.pa.
Tribunal Electoral de Panam: Resultados de las elecciones el 3 de mayo de 2009. www.
tribunalelectoral.gob.pa.
278
279
Elizabeth Salmn
ENTRE LAS PROMESAS DE CONSULTA
PREVIA Y LA CONTINUIDAD
DE LA PROTESTA SOCIAL:
LAS AMBIGEDADES DE LA
INDGENA EN EL PER
Elizabeth Salmn
*

Resumen
El presente trabajo hace un estudio sobre la participacin poltica
indgena en el Per. Los pueblos indgenas peruanos han sido invisibilizados
en los procesos de decisin poltica o han sido protegidos por mecanismos
de participacin poltica indgena, como las leyes de cuotas, que han
resultados meras formalidades para la inscripcin de los partidos polticos.
Para garantizar la participacin poltica indgena, particularmente luego de
los confictos sociales en Bagua, el Estado peruano deber hacer efectivos
los propsitos de la reciente ley de consulta que encamina los mecanismos
de participacin poltica al empoderar a los pueblos indgenas. Dos retos
importantes se avizoran en el panorama de los prximos aos: la gestin
pacfca de los confictos sociales y la erradicacin de la criminalizacin de la
protesta social que marcan el contexto nacional.
I. Generalidades sobre los pueblos indgenas peruanos
Dos son las difcultades iniciales al abordar la materia. En primer lugar, la
defnicin de lo indgena y su relacin con nomenclaturas como campesino
y nativo que han marcado el desarrollo legislativo peruano. Y, en segundo
lugar, el inacabado problema de cuantifcar la poblacin indgena en el Per.
* Abogada por la Pontifcia Universidad Catlica del Per y Doctora en Derecho por la Universidad
de Sevilla (Espaa). Directora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontifcia
Universidad Catlica del Per (Idehpucp). Profesora Principal de Derecho Internacional y
Coordinadora de la Maestra en Derechos Humanos de la misma universidad.
Con mi agradecimiento a Diego Ocampo Acua, joven y riguroso investigador del Idehpucp, por su
invalorable ayuda en la elaboracin de este artculo.
280
Ambos aspectos han generado un escenario de velocidades diferenciadas en
que los pueblos de la selva resultan identifcables y, por tanto, pasibles de una
mayor regulacin jurdica, mientras que los de la sierra y costa permanecen
no identifcados y, en consecuencia, ausentes del discurso ofcial.
A. La regulacin peruana de lo indgena, campesino y nativo
A partir de la Constitucin de 1920 se reconoce lo indgena como objeto
de proteccin. En el artculo 58 de dicha norma fundamental se establece:
El Estado proteger a la raza indgena y dictar leyes especiales para su
desarrollo y cultura en armona con sus necesidades. La Nacin reconoce la
existencia legal de las comunidades de indgenas y la ley declarar los derechos
que les correspondan.
A la fecha, se han adoptado diversas normas que mantienen la
proteccin de lo indgena, pero que se han adaptado parcialmente a cambios
sociales, como la reforma agraria del general Velasco Alvarado o los cambios
en el derecho internacional introducidos por los Convenios 107 y 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
De este modo, a partir de la Constitucin de 1933 y del Cdigo Civil
de 1936, se estableci la categora de comunidades indgenas ligndose
su reconocimiento a la proteccin de sus tierras, pero sin defnir de manera
explcita quin es indgena. Mediante Decreto Ley N 17716, del 24 de junio
de 1969, la tercera ley de reforma agraria
187
, el general Velasco Alvarado
inici uno de los procesos de reforma agraria destinados, de acuerdo con
los considerandos de dicha norma, a otorgar justicia social en el campo.
A partir de este momento, surge una identifcacin entre lo campesino con
las comunidades indgenas debido a que, para las leyes peruanas, ambos
colectivos se encuentran vinculados a las tierras. Posteriormente, el Gobierno
Revolucionario de Velasco Alvarado adopt el Decreto Ley N 20653 Ley
de Comunidades Nativas y Promocin de las Regiones de la Selva y Ceja de
Selva, que incorpora a las comunidades nativas como objeto de proteccin
ligado siempre a la tierra con particularidades propias derivadas de su
asentamiento en la selva peruana.
La Constitucin Poltica de 1993, actualmente vigente, no se refere a
la proteccin de lo indgena en los trminos de la Constitucin de 1920,
187 Eguren, Fernando: La reforma agraria en el Per. Consulta de expertos en reforma agraria en Amrica
Latina. Santiago de Chile, Ofcina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, 2006, 11,
http://www.rlc.fao.org/es/desarrollo/tenencia/pdf/euguren.pdf.
281
Elizabeth Salmn
sino que plantea la proteccin de las comunidades campesinas y nativas.
Algunos meses despus de la adopcin de la Constitucin Poltica de 1993,
mediante Resolucin Legislativa N 26253, el Estado peruano ratifc el
Convenio 169 de la OIT que jurdicamente reconoce la categora pueblos
indgenas. Al respecto, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios
y Recomendaciones de la OIT seala que las diversas denominaciones legales
peruanas generan confusin y que:
el concepto de pueblo es ms amplio que el de comunidad y las engloba y que,
cualquiera sea su denominacin, no debe haber ninguna diferencia a efectos de
la aplicacin del Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas
nativas, campesinas u otras estn comprendidas en el artculo 1, prrafo 1,
a) o b) del Convenio, en cuyo caso corresponde aplicarles por igual todas las
disposiciones del Convenio
188
.
Las normas posteriores a la ratifcacin del Convenio 169 han mezclado
las categoras constitucionales de comunidades campesinas y comunidades
nativas, heredadas de la reforma agraria, con las categoras de pueblos
indgenas u originarios del Convenio 169. As, por ejemplo, la Ley N
28736, de 16 de mayo de 2006, Ley para la proteccin de pueblos indgenas
u originarios en situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial,
adopta el lenguaje del Convenio 169 de pueblos indgenas, pero refere en
su artculo 8 la proteccin de tales pueblos indgenas de modo analgico a las
comunidades nativas. Asimismo, la Ley N 29785, de 6 de septiembre de
2011, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios,
reconocido en el Convenio 169 de la OIT, refere en sus disposiciones a los
pueblos indgenas u originarios, reconducindolos a las categoras de
comunidades campesinas y nativas en el artculo 7. No obstante, en dicho
artculo, la legislacin peruana hace una salvedad que busca evitar que tantas
denominaciones para los pueblos indgenas generen alguna desigualdad
de situacin jurdica y establece que [l]as denominaciones empleadas para
designar a los pueblos indgenas u originarios no alteran su naturaleza ni sus
derechos colectivos.
En ese sentido, el Estado peruano ha tratado de garantizar los derechos
de los pueblos indgenas adaptando las categoras jurdicas heredadas de la
reforma agraria al Convenio 169 de la OIT. De esta forma, con esta nueva
ley, la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos, cuyo caso lleg a
conocimiento de la Comisin de Expertos de la OIT y que ha luchado durante
188 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones: Observacin 2008/79
reunin (OIT, 2009), 2, http://www.dar.org.pe/hidrocarburos/observacion_c169_peru.pdf.
282
dcadas sin xito por sus derechos a la tierra reconocida desde el virreinato de
Blasco Nez de Vela
189
,

podr ver garantizados sus derechos.
B. El problema de determinar cuntos indgenas hay en el Per
La posicin del Estado peruano de formular identidades campesinas,
nativas e indgenas ha difcultado que el propio Estado logre identifcar
el nmero de pueblos indgenas en su territorio. Los pueblos indgenas
peruanos asentados en la costa y en la sierra no se reconocen como indgenas
sino como campesinos, lo que ha hecho difcil su identifcacin cuantitativa.
El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), rgano encargado
de la cuantifcacin poblacional del pas, ha realizado dos censos destinados
precisamente a identifcar a la poblacin indgena amaznica, que resulta
ms fcil de distinguir, puesto que se encuentra habitando en regiones
diferenciadas de los centros urbanos. Sin embargo, el esfuerzo es parcial
porque los censos nacionales no han resuelto cuntos peruanos indgenas se
encuentran asentados en costa y sierra peruanas.
El Primer Censo de Poblaciones Amaznicas de 1993 arroj que 239.674
habitantes resultaban indgenas del total ascendiente de la poblacin peruana
de 22.639.443 habitantes
190
. De este modo, se empadronaron 1.145 comunidades
nativas concentradas principalmente en los departamentos de Loreto, Ucayali,
Amazonas, Junn y Pasco que representaban el 1,085% del total de habitantes
peruanos
191
. Por su parte, el Segundo Censo de Comunidades Indgenas de
la Amazona Peruana estim que la poblacin indgena peruana alcanz los
332.975 habitantes, siendo los pueblos ms numerosos los pueblos ashninka
y awajn, que concentran entre ellos el 43% del total de la poblacin indgena
amaznica
192
. El segundo censo permiti asimismo establecer que la poblacin
amaznica representa el 1,21% de la poblacin censada del pas, agrupada
en 52 pueblos tnicos y en 1.786 comunidades indgenas. La estrategia para
determinar este nmero radic en criterios objetivos referidos a los colectivos
amaznicos, como la lengua materna. Debe destacarse que uno de los
puntos valiosos del esfuerzo consisti en que las organizaciones indgenas
189 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Observaciones individuales
Convenio 169 2009/80 reunin (OIT, 2010), http://www.politicaspublicas.net/panel/oitinformes/
informes169/ 639-ceacr-peru-c169.html, Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios
y Recomendaciones: Observacin 2002, 73 reunin, http://www.politicaspublicas.net/panel/
oitcontrol/ceacr169pe/558.html?task=view.
190 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1993.
191 INEI: Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda. INEI: II Censo de Comunidades
Indgenas de la Amazona Peruana, 2007.
192 INEI: II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, 2007.
283
Elizabeth Salmn
amaznicas representativas participaron en la propia implementacin del
censo, como fue el caso de la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva
Peruana (AIDESEP).
El censo poblacional del ao 2007 no busc identifcar con precisin a los
pueblos indgenas existentes en la costa o la sierra peruanas. A diferencia de las
poblaciones amaznicas, estas poblaciones no son claramente diferenciadas
de los no indgenas, por ejemplo, por la lengua materna, debido a que varios
de sus miembros se han trasladado al sector urbano y han dejado de aprender
las lenguas maternas quechuas o aymaras
193
. Como consecuencia, los pueblos
indgenas han perdido, desde la perspectiva del INEI, el componente objetivo
que los hace indgenas y no son reconocidos como tales, al menos, en las cifras
del censo.
Creemos, no obstante, que excluir de las estadsticas a los indgenas de la
costa y la sierra fue una decisin poltica destinada a minimizar la demografa
indgena de estas regiones, las cuales, por coincidencia, se encuentran
polticamente menos articuladas que las poblaciones amaznicas. El gobierno
de Alan Garca, en este sentido, hizo caso omiso de lo dispuesto previamente
por la Ley N 27778, de 8 de julio de 2002, Ley de incorporacin de la medicin
del componente tnico en la ejecucin de los censos de poblacin y vivienda,
que slo fue adoptado respecto de la poblacin amaznica
194
.
El censo no consider el criterio de la conciencia de la identidad
indgena, que resulta importante para determinar quines son pueblos
indgenas, tal como seala el Convenio Constitutivo del Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (Convenio
Constitutivo del Fondo Indgena)
195
, principal tratado internacional de la
regin donde se defne a los pueblos indgenas. Este convenio fue ratifcado
por el Per, incluso con anterioridad a la ratifcacin del Convenio 169 de la
OIT. De este modo, el enfoque tnico
196
en los censos de la poblacin del
193 Rosengreen, Dan: Indigenous peoples of the Andean Americas: cultural and political aspects. Goth-
enburgo, Kollegiet fr utvecklingsstudier-SIDA, 2002, 2.
194 Chuecas, Adda: Participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per. Marcos Matas Alonso.
En: Zeledn, Cristina (coord.): Estudios sobre participacin poltica indgena. Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, San Jos, 2007, 145.
195 Alonso, Marcos Matas: La inclusin del tema indgena en los instrumentos censales. En: Jaspers-
Faijer, Dirk (dir.): Pueblos indgenas y afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe: informacin
sociodemogrfca para polticas y programas. Santiago de Chile, CEPAL, 2006, 402. http://www.
eclac.org/publicaciones/ xml/0/25730/ pueblosindigenas_fnal-web.pdf.
196 Schkolnik, Susana: La inclusin del enfoque tnico en los censos de poblacin de Amrica Latina.
En: Jaspers-Faijer, Dirk (dir.): Notas de poblacin 89 (XXXVI), 59. El enfoque tnico propone que,
a travs de indicadores diversos, se logre captar censalmente el criterio de autorreconocimiento
de los colectivos indgenas de modo que se logra establecer a los colectivos indgenas.
284
Per no reconoce la existencia de pueblos indgenas en algunas regiones, por
lo que stos son invisibilizados de las estadsticas y apartados de las polticas
pblicas, como polticas sociales de educacin o salud. Farid Matuk, ex director
del INEI y principal crtico del censo de 2007, seal que en el marco de esta
entidad estatal se plante realizar censos continuos destinados a entrevistar a
los pobladores de determinadas zonas mediante encuestas permanentes que
nunca se realizaron
197
.
El artculo 20 de la novsima Ley N 29785, de 6 de septiembre de 2011,
Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios,
reconocido en el Convenio 169 de la OIT, busca cubrir los vacos sobre el
nmero de indgenas de la costa y la sierra al establecer la creacin de una base
de datos en la cual se determinen sus principales caractersticas e, inclusive,
se consideren cules son sus organizaciones representativas y se identifque a
sus lderes. Asimismo, esta norma podr permitir que el Estado obtenga datos
de la poblacin indgena amaznica, que no se encontraban en los censos,
como la identifcacin de sus lderes. La norma peruana busca revitalizar las
cifras existentes sobre la poblacin indgena, aunque delimitada a los fnes de
la consulta previa. Los propsitos del artculo 20 no establecen una poltica
pblica de identifcacin de los pueblos indgenas cubiertos por las entrevistas
programadas para el censo del ao 2007, las cuales nunca se realizaron
debido al recorte de presupuesto para la tarea. De este modo, el estimado del
porcentaje de la poblacin peruana que es indgena se mantiene en una forma
de misterio irresuelto. El prximo censo poblacional de 2012 deber aclarar
esta situacin y adoptar un enfoque tnico que permita identifcar de manera
continua a esta parte de la poblacin
198
.
197 El retorno de Farid Matuk: <Falta un censo adecuado para saber cul es la realidad del pas>
(Entrevista), Servindi.org, Agosto 11, 2011. http://servindi.org/actualidad/49235#more-49235.
198 Gobierno altera las cifras de pobreza, crecimiento y analfabetismo, Aidesep.org, Junio 22, 2011.
http://servindi.org/actualidad/49235#more-49235.
285
Elizabeth Salmn
II. La participacin de los pueblos indgenas en los procesos de toma de
decisiones
A. La insercin progresiva de los pueblos indgenas en los procesos
electorales
En la poca colonial, el voto fue un privilegio de los varones letrados
199

o de aqullos que posean propiedades
200
. Formalmente, recin con la
Constitucin de 1979
201
, se amplia el electorado otorgndosele el privilegio de
votar a los mayores de edad, sin importar sus estudios previos o condiciones
sociales. De este modo, los pueblos indgenas pudieron participar en los
procesos electorales, ya que se les reconoca el derecho de voto alcanzada la
mayora de edad. Sin embargo, desde entonces y hasta la actualidad, existen
ciertas barreras de facto para el correcto ejercicio del voto indgena en una
sociedad donde varios se encuentran indocumentados, donde los centros de
votacin se encuentran alejados de los pueblos indgenas rurales y donde
estos pueblos han sido invisibilizados del discurso ofcial
202
.
Frente a esto, y con el reconocimiento del movimiento internacional por
los derechos de los pueblos indgenas de las ltimas dcadas, el Estado peruano
ha buscado indigenizar los procesos electorales mediante la creacin de
cuotas electorales para las elecciones regionales y municipales. De acuerdo
con los artculos 12.3 de la Ley N 29047, de elecciones regionales, y 10.3 de la
Ley N 28869, de elecciones municipales, se establece un 15% reservado para
candidatos indgenas. Estas polticas han dado algunos frutos en los espacios
regionales donde los pueblos indgenas son grupos representativos de la
sociedad. No obstante, para muchos sectores, las cuotas indgenas, as como
las otras cuotas destinadas a las mujeres y a los jvenes, han resultado una
mera formalidad de los partidos polticos, antes que una necesidad propia de
los sistemas democrticos pluralistas.
Por otra parte, en el nivel de las elecciones nacionales para los miembros
del Congreso de la Repblica, no se han reservado escaos parlamentarios
199 Bazn, Marissa: Participacin poltica de los indgenas durante las Cortes de Cdiz. El caso del litigante
don Gaspar Jurado. Lima, Tesis, UNMSM, premio a la investigacin: 2011. http://vrinvestigacion.
unmsm.edu.pe/eventosVRI/taller/2010/Bicentenario/Ponencias_II_Congreso_Bicentenario/
MarissaBasan_Ponencia.pdf.
200 Pajuelo, Ramn: Participacin poltica indgena en la sierra peruana. Una aproximacin desde las
dinmicas nacionales y locales. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, Fundacin Konrad Adenauer,
2006, 55.
201 Pajuelo, 2006: 56.
202 Chuecas, Participacin poltica indgena, 145.
286
para los pueblos indgenas. Por ello, stos han tenido que incorporarse en
las estructuras de partidos polticos existentes o formar partidos polticos
indgenas. El problema de fondo se encuentra en que el sistema electoral
peruano exige que la participacin electoral de los pueblos indgenas se d
exclusivamente mediante partidos polticos. Esta opcin es controversial
porque, de un lado, los partidos polticos no resultan una forma de organizacin
propia de los pueblos indgenas peruanos y, de otro, la estructura partidaria
se encuentra actualmente desarticulada en el Per. En cualquier caso y tal
como seal la Corte Interamericana en el asunto YATAMA contra Nicaragua
respecto del pueblo indgena miskito de la Costa Atlntica del Caribe:
215. No existe disposicin en la Convencin americana que permita sostener que los
ciudadanos slo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo
a travs de un partido poltico. No se desconoce la importancia que revisten los partidos
polticos como formas de asociacin esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la
democracia, pero se reconoce que hay otras formas a travs de las cuales se impulsan
candidaturas para cargos de eleccin popular con miras a la realizacin de fnes comunes,
cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participacin
poltica de grupos especfcos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y
ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a
la proteccin explcita del Estado. Incluso, la Carta Democrtica Interamericana seala
que para la democracia es prioritario [e]l fortalecimiento de los partidos y de otras
organizaciones polticas
203
.
Pese a las limitaciones para el acceso a los asientos congresales, algunos
peruanos indgenas han sido elegidos en los espacios del Congreso de la
Repblica. Algunos de estos casos resultan representativos del poder de los
pueblos indgenas para insertarse en el poder legislativo peruano.
De esta forma, en la eleccin de 2001, fue elegida Paulina Arpasi, gracias a
su candidatura en el partido de Per Posible. Arpasi result la primera mujer
aymara que logr un escao en el Congreso. Al ser entrevistada, ella seal
que la discriminaban
204
dentro del Congreso por comunicarse con accidentes
gramaticales en espaol y por ser una mujer indgena aymara. Formalmente,
ella participaba en los debates parlamentarios, pero en la prctica era objeto
de discriminacin por no hablar espaol con fuidez.
En el siguiente proceso electoral del ao 2006, fueron elegidas las
lderes indgenas Hilaria Supa Huamn y Mara Sumire como parte de
203 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso YATAMA contra Nicaragua, Sentencia de
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 23 de junio de 2005, 215.
204 Vega, Silvana: Paulina Arpasi: <S, me discriminan>. La Repblica, 6 de abril de 2003, http://www.
larepublica.pe/06-04-2003/paulina-arpasi-si-me-discriminan.
287
Elizabeth Salmn
la agrupacin poltica Unin por el Per
205
. El da de la ceremonia de
juramentacin, ambas congresistas decidieron juramentar en quechua.
Inmediatamente, fueron criticadas por la congresista Martha Hildebrandt,
quien seal que la juramentacin en quechua no resultaba apropiada en el
Congreso de la Repblica donde el idioma ofcial es el castellano. El caso de
ambas congresistas resulta emblemtico de las restricciones fcticas que tiene
un Estado que consagra la promocin de la diversidad cultural, pero que no
elimina prcticas discriminatorias restrictivas y reiteradas.
En las recientes elecciones del ao 2011, fue elegido Eduardo Nayap,
el primer indgena awajn, como representante del partido Gana Per en
el departamento de Amazonas. Nayap asisti a la juramentacin vestido con
un terno oscuro adems de unas tawas (una suerte de tocado de plumas
negras, naranjas y amarillas caractersticas del pueblo awajn). Las tawas
resultan igualmente formas de expresin de la diversidad cultural indgena;
con stas, declar que su principal labor se centrara en que se lograra aprobar
la ley de consulta previa.
A partir de estos casos, surge la interrogante de cmo entender el acceso
de los pueblos indgenas al sistema electoral peruano. Al respecto, Javier Torres
seala que la eleccin de las mujeres indgenas resulta un efecto no deseado
206

de la modifcacin de la Ley N 26859, Ley general de elecciones, que estableci
en el artculo 116 que las listas de candidatos al Congreso incorporen al menos
a veinticinco mujeres. De este modo, la eleccin de las congresistas indgenas
mujeres no resulta un avance en materia de participacin poltica indgena,
sino de la creciente participacin femenina en la poltica.
En cualquier caso, la representacin indgena suele ser una excepcin
en el Congreso de la Repblica ms que caracterstica de un Estado que
constitucionalmente reconoce la pluralidad tnica y cultural. El Estado
peruano tiene pendiente la tarea de indigenizar los procesos electorales que
reviertan la excepcionalidad de la participacin poltica indgena en el nivel
nacional y (aunque en menor medida) en los niveles regionales y municipales.
En una sociedad en la que, aproximadamente, ms del 30% de la poblacin
pertenece a pueblos indgenas, el Congreso debera representar a ese sector
con naturalidad sin que el uso de tawas o discursos en quechua resulten
actos pintorescos y aislados. Finalmente, como Javier Torres seala, la eleccin
205 Pajuelo, 2006: 81-89.
206 Torres, Javier: Per. Los lmites de la participacin poltica de la poblacin indgena en el Per. En:
Poblacin indgena: derechos y participacin aportes al debate multicultural desde la perspectiva
nacional y regional. Memoria de las sesiones pblicas realizadas en el Congreso de la Repblica del
Per los das 2, 9, 23 y 30 de marzo de 2007. Lima, Fundacin Konrad Adenauer, 2008, 200.
288
de representantes indgenas no garantiza por s misma que estos congresistas
vayan a adoptar agendas indgenas
207
a favor de sus electores.
B. La participacin poltica indgena en los rganos estatales peruanos
La participacin poltica indgena no se agota en la eleccin de
representantes, sino que se extiende a los procesos polticos de decisin
indgena confgurados por el propio Estado. Estos espacios polticos
decisorios si bien potencian bien reemplazan los espacios de participacin
poltica resultantes de los procesos electorales. En opinin de Pajuelo, se
vienen creando en las ltimas dcadas instituciones ad hoc para impulsar
proyectos y programas de desarrollo de las poblaciones indgenas, pero especialmente
para promover la participacin indgena en las ms altas esferas estatales de toma
de decisiones
208
. En ese sentido, analizaremos a continuacin las instituciones
estatales que canalizan y facilitan la participacin de la poblacin indgena en
el poder legislativo, el poder ejecutivo, la Defensora del Pueblo y el Consejo
Consultivo de los Pueblos Indgenas de la Comunidad Andina de Naciones.
1. Las comisiones legislativas como plataformas de participacin poltica
En el caso del poder legislativo, el Congreso de la Repblica ha
dispuesto dos plataformas destinadas a la proteccin de los pueblos
indgenas: la Comisin Agraria y la Comisin de Pueblos Andinos,
Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. De acuerdo con el artculo
34 del Reglamento del Congreso de la Repblica, ambas resultan comisiones
permanentes destinadas a la supervisin de los rganos del Estado as como
a la elaboracin de proyectos de ley. La Comisin de Pueblos Andinos,
Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa tiene su origen en el perodo
parlamentario 2000-2001, cuando fueron creadas la Comisin de Asuntos
Indgenas y la Comisin de Ambiente, Ecologa y Amazona. En los periodos
parlamentarios siguientes, ambas comisiones se unifcaron en la Comisin de
Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. Por su
parte, la Comisin Agraria resulta una de las comisiones cuya formacin ha
sido continua. Ambas comisiones han resultado plataformas en las que las
demandas de pueblos indgenas han podido ser escuchadas y canalizadas.
De hecho, la ley de consulta vigente ha formado parte de un trabajo sostenido
durante los periodos parlamentarios 2006-2011 y 2011-2016 de la Comisin de
Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa.
207 Torres, 2008:202.
208 Pajuelo, 2006:81-89.
289
Elizabeth Salmn
Con anterioridad a los enfrentamientos en Bagua, la Comisin
Consultiva de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos,
Ambiente y Ecologa estim que los decretos legislativos que implementaban el
Acuerdo de Promocin Comercial (APCI) con los Estados Unidos de Amrica
resultaban inconstitucionales y contrarios al derecho internacional de los derechos
humanos
209
. Ante los reclamos de los pueblos indgenas en la Amazona por
actividades relacionadas con la explotacin de hidrocarburos, los congresistas
de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente
y Ecologa han planteado realizar una sesin descentralizada
210
en la selva
peruana, en Iquitos, destinada a generar el dilogo con las organizaciones
indgenas.
Por su parte, la Comisin Agraria ha permitido recoger las demandas
de los colectivos campesinos e indgenas. Una de las iniciativas de la agenda
reciente se encuentra en la prohibicin temporal de la entrada de Organismos
Vivos Modifcados (OVM) al mercado nacional por sus potenciales efectos en
la biodiversidad peruana o en la salud humana. Asimismo, en el marco de la
Comisin Agraria, se ha iniciado un proceso de consulta previa y participacin
ciudadana, sin que an estuviera prescrito por ley, en la elaboracin de
una nueva ley forestal
211
luego de la derogacin de algunos de los decretos
legislativos que implementaron el tratado de libre comercio con los Estados
Unidos de Amrica. Como resultado de este proceso de consulta previa, el
Congreso de la Repblica y los pueblos indgenas representativos han venido
adoptando reuniones informativas
212
.
De igual manera, otras comisiones legislativas -como la Comisin
de Justicia y Derechos Humanos o la Comisin de Constitucin- resultan
relevantes para la promocin de los derechos indgenas. Al contrario, otras
comisiones legislativas -como la Comisin de Energa y Minas o la Comisin
de Comercio Exterior y Turismo- pueden tener infuencia negativa en la vida
de los colectivos indgenas, por ejemplo, mediante la regulacin parcial de
los impactos ambientales de la minera informal o la aprobacin de contratos
209 Vase infra III.A. Comisin Consultiva de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos,
Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso de la Repblica, noviembre 2008, 3/6, http://
www.caaap.org.pe/archivos/ Comision_Consultiva_ Informe-1_DecretosLegislativos_Nov2008.pdf.
210 Sesin descentralizada de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ecologa
y Ambiente del Congreso en Iquitos. Diario La Regin de Loreto, 20 de setiembre de 2011, http://
diariolaregion.com/web/2011/09/20/sesion-descentralizada-de-la-comision-de-pueblos-andinos-
amazonicos-afroperuanos-ecologia-y-ambiente-del-congreso-en-iquitos/.
211 Congreso de la Repblica: Expediente del Proyecto de Ley N 04141. http://www.congreso.gob.pe/
comisiones/2010/agraria/ley_forestal/Proyectos_ley.htm.
212 Congreso de la Repblica: Actas del proceso de consulta previa del Proyecto de Ley forestal y de
fauna silvestre N 04141. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Comisiones/2010/leyfor.nsf/_v2.
290
de ley con inversionistas extranjeros. Las organizaciones indgenas tienen el
desafo de que se genere consenso parlamentario respecto de sus agendas
particulares y, a la vez, que se bloqueen propuestas legislativas que pudieran
afectarlos.
Asimismo, desde el ao 2007, algunos congresistas de diversas bancadas
polticas se han articulado en el Grupo Parlamentario Indgena de Per con el
nico fn de discutir y promover polticas pblicas destinadas a los pueblos
indgenas. Este grupo informal puede servir de plataforma para iniciativas
legislativas a favor de los colectivos indgenas que son conducidas en las
comisiones permanentes a las que nos hemos referido.
2. La historia de la incorporacin de lo indgena en el poder ejecutivo
En el caso del poder ejecutivo, el Estado peruano ha atravesado por
marchas y contramarchas para establecer un organismo, en la administracin
pblica, destinado a la gestin de los intereses indgenas. Este proceso se
puede rastrear desde la creacin del Instituto Indigenista Peruano, el 15 de
mayo de 1946, que fue adscrito sucesivamente a tres ministerios diferentes.
Posteriormente, la administracin del presidente Toledo cre la Comisin
Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA), que fue desactivada
en el mismo gobierno por una serie de tensiones con las organizaciones
indgenas respecto de la direccin de la primera dama, Eliane Karp
213
. En el
ao 2005, el Estado cre, mediante la Ley N 28495, el Instituto Nacional de
Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA)
como un organismo pblico descentralizado. Con posterioridad, mediante
Decreto Supremo N 001-2007-MIMDES, del 23 de febrero de 2007, el INDEPA
fue adscrito al Ministerio de Mujer y Desarrollo Social, perdiendo parte de su
protagonismo. Finalmente, con la creacin del Ministerio de Cultura, a fnes
del gobierno de Alan Garca, el INDEPA fue absorbido por el Viceministerio
de Interculturalidad como unidad ejecutora de dicho ministerio.
Con el nuevo gobierno de Ollanta Humala, el INDEPA ha buscado
adoptar una relacin de dilogo con los pueblos indgenas mediante la frma
de acuerdos frente a confictos sociales y la posibilidad de reevaluar algunas
concesiones mineras e hidrocarburferas otorgadas sin consulta previa,
mediante el establecimiento de una mesa tcnica con el Ministerio de Energa y
Minas, Per Petro y el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET).
213 Pajuelo, Ramn: Reinventando comunidades imaginadas. Movimientos indgenas, nacin y procesos
sociopolticos en los pases centroandinos. Lima, IFEA, 2007, 119.
291
Elizabeth Salmn
El INDEPA representa un punto de quiebre frente a la poltica confrontacional
del gobierno anterior contra los pueblos indgenas selvticos.
Al respecto, Raquel Yrigoyen, jefa del INDEPA, ha declarado que
buscar el establecimiento de un mecanismo de participacin y consulta de
los pueblos indgenas en el INDEPA
214
, as como la reglamentacin de la ley
de consulta
215
. De este modo, el INDEPA aparece como un espacio del poder
ejecutivo destinado a la participacin de los pueblos indgenas. Actualmente,
el INDEPA deber evaluar si aumentar la participacin de representantes
indgenas en los espacios directivos para evitar polticas paternalistas, de
modo que las poblaciones indgenas tengan voz, voto y poder decisorio en las
instituciones decisorias del poder ejecutivo.
Una de las difcultades actuales del INDEPA, sin embargo, se encuentra
en que an no se determina el rango que posee dentro del organigrama estatal
ni los alcances de este rgano para dictar polticas pblicas generales a favor
de los pueblos indgenas.
3. La Defensora del Pueblo como la defensora de la participacin
poltica indgena
De acuerdo con el artculo 161 de la Constitucin, la Defensora del Pueblo
resulta el rgano constitucional de defensa de los derechos constitucionales y
fundamentales de los individuos, adems de supervisor de los deberes de
las entidades estatales y la prestacin de servicios pblicos. La defensa de
los pueblos indgenas
216
ha sido una de las tareas de la Defensora del Pueblo
frente a la precariedad del goce de sus derechos.
Los marcos de accin de la Defensora del Pueblo a favor de los pueblos
indgenas resultan mltiples
217
. As, por ejemplo, la Defensora del Pueblo
tramita quejas individuales en las diferentes ofcinas defensoriales ubicadas a
214 Indepa adecuar su funcionamiento a estndares internacionales, 20 de setiembre de 2011, http://
www.indepa.gob.pe/detalle.php?cod_noticia=200.
215 Indepa convoca a organizaciones indgenas para reglamentar Ley de Consulta, 21 de setiembre de
2011, http://conacamiperu.blogspot.com/2011/09/raquel-irigoyen-jefa-de-indepa-convoca.html.
216 Alza, Carlos: Defensora del Pueblo y pueblos indgenas: Avances y limitaciones de sus derechos
en el Per. En: Poblacin indgena: derechos y participacin aportes al debate multicultural desde
la perspectiva nacional y regional. Memoria de las sesiones pblicas realizadas en el Congreso de
la Repblica del Per los das 2, 9, 23 y 30 de marzo de 2007. Lima, Fundacin Konrad Adenauer,
2008, 132.
217 Aylwyn, Jos: Ombudsman y derechos indgenas en Amrica Latina: Estudio comparativo sobre el
marco normativo e institucional. San Jos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2005,
694- 698.
292
lo largo del territorio peruano. Asimismo, el Programa de Pueblos Indgenas
de la Defensora del Pueblo ha venido supervisando las polticas pblicas
indgenas. Por ltimo, la Adjunta para la Prevencin de Confictos Sociales y
la Gobernabilidad realiza acciones de prevencin, mediacin y asistencia legal
y humanitaria ante el desarrollo de los confictos sociales en los que pueden
estar involucrados pueblos indgenas.
Cada una de estas formas de intervencin ha servido y sirve para la
defensa de la participacin poltica indgena ante hechos violatorios de los
derechos indgenas, amenazas eventuales o en la adopcin de reformas
estructurales. Un ejemplo de ello se encuentra en las polticas de consulta
previa. La Defensora del Pueblo denunci la falta de consulta previa de los
decretos legislativos que implementaban el tratado de libre comercio con los
Estados Unidos de Amrica e, incluso, accion los mecanismos judiciales
para cuestionar tales normas. Asimismo, dicho rgano constitucional se
encarg de supervisar las situaciones de confictividad social que se gestaron
ante la falta de consulta en algunos departamentos de la regin, actuando
como mediador o como pacifcador ante los actos de violencia desatados en
Bagua
218
. Posteriormente a los hechos de Bagua, la Defensora del Pueblo
solicit la adopcin de una ley de consulta previa y, luego de su adopcin, ha
concentrado sus esfuerzos en que la ley se reglamente y, fnalmente, despliegue
los efectos de garanta de los derechos de los pueblos indgenas.
4. La participacin poltica indgena en el sistema de integracin andino:
El Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas
En julio de 2001, los presidentes de los Estados miembros de la Comunidad
Andina adoptaron la Declaracin de Machu Picchu sobre la Democracia, los
Derechos de los Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza. En dicha
ocasin, el Consejo Presidencial Andino dispuso el establecimiento de una
Mesa de Trabajo sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Mesa Indgena).
Un ao despus, se adopt la Decisin 524 que cre dicha Mesa de Trabajo,
que nunca entr en funcionamiento. Posteriormente, mediante la Decisin
674, del 27 de septiembre de 2007, la Comunidad Andina adopt otra norma
comunitaria, destinada a institucionalizar la participacin de los pueblos
indgenas mediante el establecimiento del Concejo Consultivo de los Pueblos
Indgenas. La creacin de esta instancia result de la presin de los colectivos
indgenas agrupados, entre ellos, en la Coordinadora de Organizaciones
218 Defensora del Pueblo: Informe sobre la actuacin de la Defensora del Pueblo en los sucesos
acontecidos en las ciudades de Bagua y Utcubamba, 4, http://servindi.org/pdf/Defensoria_Inf_
Bagua_ 19.01.2010.pdf, 132.
293
Elizabeth Salmn
Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), la Coordinadora Andina de
Organizaciones Indgenas, con el apoyo del Fondo para el Desarrollo de los
Pueblos Indgenas para Amrica Latina y el Caribe.
El Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas se instal en el ao
2008. Entre sus facultades se encuentra la emisin de opiniones ante los
rganos comunitarios as como la realizacin de actividades destinadas a
la cooperacin entre las organizaciones indgenas de los pases miembros
de la Comunidad Andina. Dos de las principales organizaciones indgenas
peruanas participan en dicho Concejo Consultivo: La Asociacin Intertnica
de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y Comunidades Afectadas por
la Minera (CONACAMI).
La relevancia de este rgano con estatus consultivo se encuentra en las
potencialidades que presenta para complementar los espacios de participacin
poltica indgena existentes en las esferas locales. Si bien el proceso de
integracin subregional andino adolece de algunos retrasos y, en el nivel
comunitario, no se han adoptado signifcativamente polticas comunitarias
destinadas a los pueblos indgenas, deben reconocerse logros en materia de
proteccin de los pueblos indgenas, como la creacin de un espacio poltico
de discusin para los pueblos indgenas ante sus reclamos. En una reunin
realizada a mediados de agosto de 2011
219
, algunas organizaciones indgenas
peruanas declararon que potenciaran su participacin en el Concejo
Consultivo de los Pueblos Indgenas.
III. Las mujeres indgenas participan de la poltica peruana?
Como ya se mencion, tres mujeres indgenas accedieron al Congreso
de la Repblica en los periodos del 2001 al 2011: Paulina Arpasi, Hilaria
Supa y Mara Sumire. Podramos agregarles los nombres de otras mujeres
indgenas que han accedido al Congreso, como Juana Huancahuari, lder
campesina quechuahablante proveniente de Ayacucho. Con esos datos,
se podra concluir que las mujeres indgenas participan activamente en la
poltica nacional, a diferencia de lo que ocurra en los procesos electorales
desde 1935, ao en que las mujeres peruanas adquirieron el derecho a votar.
Sin embargo, la respuesta deviene en insufciente, pues no expresa los retos
de la participacin poltica de las mujeres indgenas. Las mujeres han logrado
participar en los procesos electorales del Congreso de la Repblica, pero su
219 Secretara General de la Comunidad Andina, Nota de prensa: Organizaciones indgenas del Per
buscan tener mayor participacin en la CAN, 19 de agosto de 2011, http://www.comunidadandina.
org/prensa/ notas/np19-8-11.htm.
294
participacin puede entenderse mejor desde la cuota electoral femenina que
tiene un claro alcance nacional.
Hemos sealado que las estadsticas son insufcientes respecto de los
pueblos indgenas peruanos por la falta de la inclusin del enfoque tnico
en la elaboracin de los censos. La situacin se torna ms grave si vemos que
las estadsticas no revelan indicadores sensibles al gnero. De esta forma, las
mujeres indgenas se encuentran ocultas detrs de los nmeros insufcientes
sobre las poblaciones indgenas
220
. La encuesta de comunidades amaznicas
revela algunas caractersticas sobre las mujeres indgenas en dichas zonas, a
diferencia de los instrumentos censales que no revelan datos relevantes sobre
las mujeres indgenas en la costa o en la sierra peruanas.
El anlisis de la participacin poltica de las mujeres indgenas en
escenarios diferentes de los procesos electorales resulta mucho ms complejo
por la falta de informacin dentro de los otros mecanismos de participacin
estatal o dentro de los procedimientos propios de las organizaciones
indgenas
221
. El Estado ha adoptado una serie de instituciones de participacin
de las poblaciones indgenas, pero no existen medidas institucionalizadas
destinadas a la mujer indgena dentro de estas entidades estatales, como el
Jurado Nacional de Elecciones, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
o, incluso, el INDEPA. En general, todas estas estructuras deben plantear
polticas pblicas destinadas a las mujeres indgenas de acuerdo con sus
marcos de accin, ms all de los continuos foros de discusin en los cuales
se vuelven a recordar los problemas recurrentes de la participacin de las
mujeres indgenas peruanas en sociedades que intersectan brechas de gnero
con brechas tnicas.
A lo largo de los aos, se han formado algunas organizaciones indgenas
de mujeres campesinas o mujeres amaznicas o existen lneas de trabajo
de gnero dentro de las organizaciones ms importantes como AIDESEP
y CONACAMI. Las representantes de estas organizaciones han realizado
congresos a partir de los cuales han articulado comunicados de consenso
en los que han criticado los problemas que afrontan las mujeres indgenas
campesinas y amaznicas
222
. Esto nos sealara que existe un inters por el rol
220 Calfo, Margarita y Velasco, Luisa: Mujeres indgenas en Amrica Latina Brechas de gnero o de
etnia? Santiago de Chile: CEPAL, 2005, 13.
221 Meentzen, ngela: Estado del arte sobre participacin poltica y liderazgo de las mujeres indgenas
del Per. PNUD: 2010, 31-35, http://servindi.org/pdf/Inf_fnal_%20Participaci%C3%B3n_y_%20
Liderazgo_ %20PNUD_%2011.09.pdf.
295
Elizabeth Salmn
de las mujeres indgenas dentro de los movimientos indgenas; sin embargo,
debemos anotar que la preocupacin por los asuntos femeninos no ha sido
una preocupacin espontnea de los movimientos indgenas, sino que ha sido
incentivada por la accin de organizaciones de cooperacin internacional.
Ahora bien, el problema de la posible dependencia de las mesas de trabajo se
encuentra en que, ante la ausencia de cooperacin internacional, se eliminen
o mantengan slo formalmente las estructuras sin que se adopten medidas
destinadas a la inclusin de las mujeres indgenas en los procesos decisorios.
Por su parte, la ley de consulta previa no contiene una disposicin
especial sobre las mujeres indgenas. En el caso de decisiones que afecten
sensiblemente a las mujeres indgenas, la ley no garantiza necesariamente
su participacin
223
, por ejemplo, en el caso de un proyecto de trasvase de
agua que afecte el acceso a fuentes de agua de una comunidad campesina
donde la recoleccin del agua es tarea femenina. Ciertamente, el proyecto de
trasvase de agua afecta de modo general a la comunidad campesina, pero
afecta de modo diferenciado a las mujeres que tendran que dedicar ms
tiempo o recorrer mayores distancias en la bsqueda de las fuentes de agua.
Los hechos que acabamos de sealar son similares a los del caso de ngela
Poma Poma contra Per, en el cual el Comit de Derechos Humanos seal
que las medidas estatales debieron ser consultadas a las minoras tnicas
aymaras, pues se perjudicaban los derechos individuales de ngela Poma
Poma, lideresa aymara
224
. Sin embargo, el Comit de Derechos Humanos no
lleg a hacer un anlisis de cmo la medida afectaba de modo distinto a las
mujeres ni sobre si la consulta debera asegurar la participacin igualitaria de
hombres y mujeres indgenas.
Por su parte, luego de su misin a Per, Martin Scheinin, el Relator
Especial sobre la promocin y proteccin de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, plante que las
222 Taller permanente de mujeres indgenas andinas y amaznicas del Per: Declaracin Las mujeres
indgenas frente a la discriminacin y racismo con los pueblos indgenas, Lima, 4 de marzo de 2001;
Declaracin Participacin de mujeres indgenas en la CAN, Lima, 5 de mayo de 2005; Declaracin
del Encuentro Nacional de Mujeres Indgenas de la Amazona Peruana 2007, Huampan, Lima,
Per, 19 de mayo de 2007; Taller Permanente de Mujeres Andinas y Amaznicas del Per:
Pronunciamiento sobre una ley de consulta, Lima, 26 de noviembre de 2008; Taller Permanente de
Mujeres Andinas y Amaznicas del Per: Pronunciamiento de las mujeres andinas sobre los hechos
suscitados en Bagua, Lima, 05 de junio de 2009.
223 Gallardo, Tania: Per: Derecho de las mujeres indgenas y la Ley de Consulta Previa: apuestas,
retos y desafos. Observatorio de gnero y equidad, 20 de setiembre de 2011, http://www.
observatoriogeneroy liderazgo.cl/index.php/bloc-mainmenu-9/26-novedades/4985-peru-derecho-
de-las-mujeres-indigenas-y-la-ley-de-consulta-previa-apuestas-retos-y-desafos.
224 Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Dictamen de la Comunicacin N 1457/2006,
ngela Poma Poma vs. Per, CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 de abril de 2009, considerando 7.6.
296
comunidades deberan participar en los planes de reparacin comunales
emprendidos por el Estado, asegurndose adems de la participacin de las
mujeres indgenas
225
. Creemos que esta ausencia de la ley de consulta puede
suplirse a travs del reglamento que precisar los alcances y modalidades
de ejecucin de la norma. Ojal as se haga para una mejor y ms completa
aplicacin de este mecanismo democratizador.
A partir de todo lo anterior, puede estimarse que las mujeres indgenas
han empezado a participar en los procesos polticos como resultado de las
polticas pblicas estatales o las decisiones de los propios movimientos
indgenas, pero su participacin enfrenta el problema de ser considerada
una mera formalidad ms que una realidad de cambio o, en el mejor de los
escenarios, una realidad en proceso de cambio.
IV. Pueden los nios indgenas participar tambin polticamente?
Un tema que no ha ingresado en el debate sobre la participacin poltica
de los pueblos indgenas es el de la niez indgena. En efecto, cualquier
atencin al tema se centra en temas vinculados a su derecho a una educacin
multicultural o a su relacin especial, comn a toda la poblacin indgena,
con la tierra.
No obstante, resulta difcil conciliar este enfoque con el ms general
del actual Derecho Internacional de los Derechos Humanos. A lo largo de la
Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, por ejemplo,
existen referencias constantes a los pueblos indgenas que, en opinin del
Comit sobre los Derechos del Nio, no pueden sino generar requerimientos
especiales para los Estados encargados de hacer cumplir este tratado. De
igual manera, la nocin del inters superior del nio debe tener un contenido
adicional en el caso de los nios indgenas, ya que, como tambin se ha
encargado de sealar el Comit, la aplicacin del inters superior del nio:
exige que se examine ese derecho con los derechos culturales colectivos. En
algunos casos, su particular situacin ha quedado a la sombra de otros problemas
de inters ms general para los pueblos indgenas, como son el derecho a la tierra
y la representacin poltica. El inters superior del nio no puede desatenderse o
vulnerarse a favor del inters superior del grupo
226
.
225 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial sobre la promocin y
proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo:
Misin a Per. Doc. A/HRC/16/51/Add.3, 13 y 39.
226 Comit de los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas. Observacin General N
11 (2009): Los nios indgenas y sus derechos en virtud de la Convencin, 50 perodo de sesiones,
Ginebra, 12 a 30 de enero de 2009, CRC/C/GC/11, 12 de febrero de 2009, 30.
297
Elizabeth Salmn
Finalmente, tambin estas normas han desarrollado lo relativo a la
opinin libre del nio (artculo 12 de la Convencin sobre los Derechos del
Nio) en todos los asuntos que le afecten. El Comit de Derechos del Nio
ha especifcado que se debe garantizar la participacin plural y particular
de los nios en los procesos administrativos entre los cuales, agregamos, se
encuentra claramente el proceso de consulta previa que es acaso el principal
mecanismo de participacin poltica del entorno que lo acoge, es decir, su
pueblo indgena
227
.
Una lectura acorde con los estndares internacionales exige ciertamente
a los Estados manejar tambin este enfoque para asegurar el cumplimiento
de la obligacin de respetar y garantizar los derechos humanos, establecido
unnimemente en los instrumentos internacionales, y, adems, el deber de
implementacin normativa de las obligaciones internacionales. No obstante,
este es uno de los aspectos en que la brecha entre norma y realidad muestra
sus ms claras contradicciones.
V. Polticas y desafos
A. El efecto Bagua y la tarea de hacer realidad la consulta previa
El gobierno de Alan Garca plante una poltica de desarrollo agresivo
en trminos macroeconmicos sin considerar los impactos sociales de los
proyectos de desarrollo econmico. De este modo, el Estado peruano otorg
concesiones hidrocarburferas y forestales en varios territorios habitados o
bajo la infuencia de los pueblos indgenas amaznicos. Asimismo, desarroll
proyectos de minera en zonas cercanas, o disputadas, a los territorios de las
comunidades campesinas peruanas de la sierra y la costa.
En esta lnea, el presidente Garca escribi dos columnas en el diario
El Comercio en las cuales seala la poltica estatal de desarrollo frente a
los perros del hortelano
228
(que en el habla coloquial se entiende como
aqul que no come ni deja comer). En este escenario, se gestaron confictos
sociales entre los grupos sociales afectados por estas medidas, incluyndose
principalmente a los pueblos indgenas amaznicos.
227 Comit de los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas. Observacin General N
12 (2009): El derecho del nio a ser escuchado, 51 perodo de sesiones, Ginebra, 25 de mayo a 12
de julio de 2009, CRC/C/GC/12, 20 de julio de 2009, 32-33, 36, 66, 87.
228 Garca Prez, Alan: El sndrome del perro del hortelano. Diario El Comercio, 28 de octubre de
2007; Garca Prez, Alan: El perro del hortelano contra el pobre. Diario El Comercio, 2 de marzo
de 2008.
298
Uno de los episodios de la confrontacin estatal se encuentra en los
sucesos ocurridos en Bagua, ubicado en la regin Amazonas en la selva
peruana. Luego de adoptar el Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados
Unidos, el Congreso de la Repblica deleg facultades al poder ejecutivo para
implementar en el nivel nacional las obligaciones de dicho tratado comercial
mediante la Ley N 29157, de 19 de diciembre de 2007. Entre marzo y junio
de 2008, el gobierno adopt una serie de decretos legislativos que no fueron
consultados a los pueblos indgenas peruanos y entre los que se encontraba
la Ley forestal y de fauna silvestre y la ley que establece el Rgimen Temporal
Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de Predios Rurales.
AIDESEP, una de las principales organizaciones indgenas amaznicas,
realiz una conferencia mostrando su rechazo a tales decretos legislativos. En
agosto de 2008, varias organizaciones indgenas realizaron movilizaciones en
protesta por los decretos legislativos tomando las instalaciones de empresas
petroleras y bloqueando las carreteras. El gobierno estableci mesas de
dilogo que fueron insatisfactorias para los grupos indgenas amaznicos. De
este modo, el 8 de abril de 2009, los dirigentes de aproximadamente 1.350
comunidades amaznicas realizaron un paro indefnido en toda la Amazona
peruana. Acto seguido, AIDESEP se retir de las negociaciones con el Estado
y convoc un paro indefnido en diversas ciudades selvticas.
El 5 de junio de 2009, la polica peruana se moviliz para desalojar a los
manifestantes en la carretera Fernando Belande Terry, en las provincias de
Bagua y Utcubamba. Se llevaron a cabo varios enfrentamientos que terminaron
con la muerte de aproximadamente 23 policas y 15 manifestantes indgenas.
Diez das despus, James Anaya, el Relator Especial sobre la situacin de los
derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, realiz una
visita in situ para analizar la situacin en Bagua. A partir de ello, James Anaya
recomend la realizacin de un proceso de consulta adecuado con los pueblos
indgenas.
Con posterioridad, el Congreso de la Repblica suspendi y derog
algunos de los decretos legislativos ms controversiales, como la Ley de
Flora y Fauna Silvestre. A partir de ello, el Congreso de la Repblica inici un
proceso de participacin de los pueblos indgenas para una nueva ley forestal
que contina en curso. Asimismo, el Congreso adopt un proyecto de ley
de consulta previa que no fue ratifcado por el Presidente Garca, aduciendo
razones de desarrollo econmico del pas. En suma, el Estado argument que
los pueblos indgenas no son razn sufciente para limitar el poder estatal
y sus intenciones de desarrollo sostenido que podra benefciar a un vasto
sector de la poblacin.
299
Elizabeth Salmn
Con el cambio de gobierno, y en cumplimiento de una promesa
electoral, se inici un nuevo proceso legislativo hacia una ley de consulta en
la que participaron los pueblos indgenas. El texto fnal result del consenso
y posteriormente fue promulgada por el presidente Ollanta Humala el
6 de septiembre de 2011, en Bagua, en el lugar de enfrentamiento de las
organizaciones indgenas amaznicas y el Estado.
La actual ley de consulta puede ser criticada porque limita su aplicacin
a los pueblos indgenas colocando criterios que afectan el derecho a la
autoidentifcacin de tales pueblos. Asimismo, la ley no reconoce directamente
el poder de consentimiento de los pueblos indgenas en casos como actividades
militares, desplazamiento de la poblacin o colocacin de residuos txicos,
como se seala en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas
229
y como han establecido la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos
230
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos
231
.
Otro problema de la ley se encuentra en que slo implementa algunas de las
disposiciones del artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, que versa sobre un
aspecto importante de la consulta previa, dejando de lado las disposiciones
especfcas sobre participacin poltica de los pueblos indgenas. Por ltimo,
la Segunda Disposicin Complementaria Final no brinda respuestas sobre un
problema de fondo para los pueblos indgenas peruanos: cmo proceder ante
las medidas legislativas y administrativas que hayan ocurrido antes de la ley
de consulta que no fueron consultadas a los pueblos indgenas, tales como los
decretos legislativos que terminaron en los enfrentamientos de Bagua?
Fuera de esas crticas, debemos rescatar el valor de la ley de la consulta
previa. Esta ansiada norma tiene como fnes reconocer las identidades de los
colectivos indgenas rompiendo con la anterior poltica confrontacional del
gobierno. Adems, la ley de consulta previa busca garantizar la no repeticin
de hechos violentos reconduciendo los confictos hacia procedimientos
administrativos entre las entidades estatales y los pueblos indgenas. De este
modo, la ley de consulta se establece como un nuevo pacto social frente a los
enfrentamientos en Bagua as como otros confictos sociales. Este pacto social
229 Asamblea General de las Naciones Unidas: Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos
de los pueblos indgenas. 13 de septiembre de 2007, Resolucin 2200 A (XXI), anexo A/CONF.157/24
(Part I), cap. III, Resolucin 217 A (III).
230 Comisin Interamericana de Derechos Humanos: Informe Derechos de los pueblos indgenas
y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, Normas y jurisprudencia del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II. Doc. 56/09, 30 diciembre 2009, 334.
231 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Sentencia
de excepciones, Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas de 28 de noviembre de 2007, Serie C
No. 172, 134; Corte Interamericana de Derechos Humanos: Asunto Cuatro Comunidades Indgenas
Ngbe y sus miembros respecto a Panam. Resolucin de la Corte de 28 de mayo de 2010, 18.
300
recuerda que la violencia resulta ilegal y que, por el contrario, la consulta y
las formas democrticas de participacin poltica indgena son lo legalmente
aceptable
232
. La ley de consulta reconoce identidades indgenas e igualmente
las sacrifca
233
porque reconduce el ejercicio de los derechos de los pueblos
indgenas a procedimientos establecidos. De este modo, puede afrmarse que
la ley de consulta resulta una suerte de conjuro contra la violencia
234
y de
esperanza
235
para los pueblos indgenas puesto que permite que los pueblos
indgenas se valgan de las frmulas jurdicas, como los procedimientos
administrativos o los procesos judiciales del sistema hegemnico. En suma,
para que, desde dentro del sistema hegemnico, el Estado revolucione sus
polticas pblicas mediante el uso de enfoques tnicos.
El reto actual se encuentra en que la participacin indgena se conduzca
bajo procedimientos legales antes que slo mediante los confictos sociales.
La Adjunta para la Prevencin de Confictos Sociales y la Gobernabilidad
de la Defensora del Pueblo revel
236
que hasta el mes de agosto de 2011,
aproximadamente, se registraron 214 confictos sociales, de los cuales 141 se
encuentran activos y 73 en estado latente. De la totalidad de los confictos
sociales, aproximadamente el 55,6 % se encuentra relacionado con problemas
socioambientales. En varios de estos confictos sociales participan pueblos
indgenas amaznicos, andinos y costeos que reclaman principalmente que se
garantice la continuidad de sus modos de vida ante los proyectos de inversin
existentes en sus territorios
237
. Debe sealarse que durante el gobierno de
Alan Garca murieron aproximadamente 191 personas a consecuencia de los
enfrentamientos relacionados con actos de protesta social
238
, por lo que el tema
del dilogo se erige como uno de fundamental importancia.
232 Lemaitre, Julieta: El derecho como conjuro. Fetichismo legal, violencia y movimientos sociales.
Bogot, Universidad de los Andes, 2009, 343-345.
233 Lemaitre, 2009:335.
234 Lemaitre, 2009:25, 40.
235 Lemaitre, Julieta: Derecho, violencia y movimientos sociales en Colombia, en Derecho y Cultura.
San Juan de Puerto Rico, Tal cual, 2007, 16.
236 Defensora del Pueblo: Reporte de confictos sociales N 90, agosto de 2011, 5.
237 Due process of law foundation: El derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos
indgenas. Lima, DPLF y OXFAM, 2011, 94.
238 Blume Rocha, Aldo: El alto costo de la criminalizacin de la protesta social y de la militarizacin
del orden pblico: 191 muertos en el quinquenio aprista. En: Mdulo de Noticias Portal Justicia
Viva, 1 de setiembre de 2011, http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=639.
301
Elizabeth Salmn
B. El reto de la erradicacin de la criminalizacin de la participacin
poltica indgena
Segn Degregori, en sistemas en los cuales los partidos polticos se
encuentran institucionalizados, las demandas de las minoras insatisfechas
son acogidas por los partidos polticos que sirven de traductor de propuestas
ante el Estado
239
. Sin embargo, en sociedades como la peruana, en las cuales los
partidos han entrado en crisis de representatividad, los colectivos insatisfechos
recurren a los medios de protesta social para negociar directamente con el
Estado.
Durante la ltima dcada, el Estado ha criminalizado y estigmatizado
240

la protesta social mediante la aplicacin de leyes penales o mediante el uso
de la fuerza letal. En el caso de Alan Garca y su poltica contra el perro
del hortelano, la accin se sustent en la neutralizacin de los que, segn
el gobierno, no encajaban en ese modelo y que deban ser objeto de procesos
penales, ante los actos de protesta social, o, inclusive, mediante el uso de
la fuerza letal contra los manifestantes que se quejaban violentamente por
determinados proyectos de desarrollo. Durante los sucesos de Bagua, el
Ministerio de Justicia denunci por sedicin a los representantes de AIDESEP
que convocaron el paro indefnido.
Si bien la situacin peruana no encaja en el supuesto, vale la pena
recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido,
refrindose en algunas situaciones a dirigentes polticos, entre ellos lderes
indgenas, que la ejecucin de un representante poltico viola tambin los
derechos polticos consagrados en el artculo 23 de la Convencin Americana
241
.
Y es que, en efecto, resulta difcil imaginar un verdadero rgimen democrtico
sin la existencia de oposicin y demanda social, como adecuadamente lo ha
establecido la Corte:
239 Degregori, Carlos Ivn: Lo indgena y representacin poltica, Ideele 169, 2005, 32.
240 Torres, Javier: Per. Mucha protesta, pocos cambios. En: Vamos a portarnos mal. Protesta social
y libertad de expresin en Amrica Latina. Bogot, Centro de competencia en comunicacin para
Amrica Latina Friedrich Ebert Stiftung, 2011, 170.
241 Vase Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Carpio Nicolle Vs. Guatemala. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2004. Serie C No. 117, 82.g; Corte
Interamericana de Derechos Humanos: Caso Chitay Nech Vs. Guatemala. Excepciones preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, 116-117;
Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Cepeda Vargas Vs. Colombia. Excepciones
preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 212,
177.
302
173. En este sentido, es de resaltar que las voces de oposicin resultan
imprescindibles para una sociedad democrtica, sin las cuales no es
posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes visiones que
prevalecen en una sociedad. Por ello, la participacin efectiva de personas,
grupos y organizaciones y partidos polticos de oposicin en una sociedad
democrtica debe ser garantizada por los Estados, mediante normativas
y prcticas adecuadas que posibiliten su acceso real y efectivo a los
diferentes espacios deliberativos en trminos igualitarios, pero tambin
mediante la adopcin de medidas necesarias para garantizar su pleno
ejercicio, atendiendo la situacin de vulnerabilidad en que se encuentran
los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales
242
.
En esta misma lnea, en su Informe sobre la visita in situ de Bagua,
James Anaya, el Relator especial de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los pueblos indgenas de la Organizacin de las Naciones
Unidas, se mostr en desacuerdo y seal que la va penal no debera ser la
va ordinaria para abordar la confictividad y protesta social, sino que debera ser el
ltimo recurso aplicable
243
, con la condicin de que las manifestaciones sean
de forma pacfca, respetando los derechos humanos de otros
244
.
En dicho informe, James Anaya concluye que:
Estas consideraciones podran tener especial importancia en situaciones
que involucran las protestas de pueblos indgenas, debido a que los canales
tradicionales de denuncia, a travs de los procesos democrticos representativos,
no siempre responden adecuadamente a las preocupaciones de los pueblos
indgenas y a su frecuente marginalizacin del mbito poltico mayoritario y
estatal
245
.
El Estado peruano ha implementado un marco legislativo destinado a
criminalizar los actos de protesta social. De esta forma, la toma de carreteras por
parte de funcionarios pblicos confgura, de acuerdo con el Decreto Legislativo
242 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Cepeda Vargas Vs. Colombia. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213,
prrafo 173.
243 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial de las Naciones Unidas
para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre la situacin de los pueblos
indgenas de la Amazona y los sucesos de 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua
y Utcubamba, Per, Doc. A/HRC/12/34/add.8, 48.
para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre los sucesos de 5 de junio y das
posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, 48.
para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre los sucesos de 5 de junio y das
posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, 49.
303
Elizabeth Salmn
982, un acto de extorsin punible con 30 aos de privacin de la libertad
246
,
distorsionndose su tipo penal
247
. Asimismo, mediante el Decreto Legislativo
1095, se faculta la intervencin de las Fuerzas Armadas en la represin de
manifestaciones sociales facultando la accin contra grupos hostiles, entre
los cuales se encontraran participantes en marchas de protesta en lugares
pblicos, plazas y vas pblicas, tal como lo establece su artculo 3 inciso f.
En su visita al Per, Martin Scheinin, Relator especial sobre la promocin y
proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha
contra el terrorismo, analiz la represin social emprendida por el Estado. En
ese sentido, Martin Scheinin se pronunci de manera desfavorable frente al
manejo de los confictos sociales peruanos mediante normativa destinada a
los confictos armados internos
248
:
34. El Gobierno ha recurrido a veces al despliegue de las fuerzas armadas,
incluso mediante la declaracin del estado de emergencia, para hacer frente a
manifestaciones masivas y a otras expresiones pblicas de protesta contra las
polticas del Estado. El Relator Especial es consciente de que los confictos
sociales habidos en el pas se deben muchas veces a la aplicacin de estrategias
de desarrollo impulsadas por el Estado para la explotacin de recursos naturales
y a sus repercusiones ambientales, sociales, econmicas y culturales adversas
que afectan a los pueblos indgenas y a las comunidades campesinas. Preocupa
al Relator Especial que se haya inculpado de delitos de terrorismo a dirigentes
indgenas por lo que claramente parecen ser actividades pacfcas de defensa de
sus medios de vida. Tales casos, que al parecer forman parte de una tendencia
a la criminalizacin de la protesta social en el Per, confrman las tendencias
sumamente inquietantes a aplicar la amplia defnicin de terrorismo dada en el
artculo 2 del Decreto-ley N 25475 a actos que de hecho no estn relacionados
con el terrorismo. En Cusco se inform al Relator Especial de un incidente en el
que la polica relacion errneamente con Sendero Luminoso a los participantes
en una manifestacin organizada por una comunidad local. En Ayacucho, el
Relator Especial entrevist en la prisin a dos dirigentes de comunidades
indgenas que estaban detenidos desde haca varios meses en espera de ser
juzgados por terrorismo, pero que no haban sido informados, o ignoraban,
los hechos concretos de [los] que se les acusaba. En esta situacin, preocupa
profundamente al Relator Especial que la redaccin del Decreto Legislativo N
1095 pueda aplicarse a las personas que toman parte en las manifestaciones,
incluso de indgenas que reivindican legtimamente su derecho a que se les
recabe su consentimiento previo, otorgado con conocimiento de causa, en las
cuestiones relativas a la utilizacin de sus tierras. El Relator Especial seala que,
246 Gamarra, Ronald: Libertad de expresin y criminalizacin de la protesta social. En: Es legtima la
criminalizacin de la protesta social? Buenos Aires, Universidad de Palermo, 2010, 191-192.
247 Ardito, Wilfredo: Per: la criminalizacin de la protesta en el gobierno de Alan Garca, 2009, en
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Informe de la misin a Per, Doc. A/HRC/16/51/Add.3, 34.
304
en el momento de la visita, todava no se haba procedido a la aplicacin interna
del Convenio N 169 de la OIT mediante la Ley sobre el derecho a la consulta
previa a los pueblos indgenas.
Le corresponde al gobierno actual democratizar las polticas represivas
frente a los confictos sociales mediante el cambio de las normas penales
existentes que aseguren la reunin pacfca en manifestaciones pblicas.
En ese sentido, cabe sealar que la participacin poltica indgena peruana
presenta varios retos en sociedades en la que los mecanismos de protesta
social violenta, por parte de manifestantes y del Estado, resultan las formas
usuales de resolver los problemas de los pueblos indgenas.
VI. Comentario fnal
La participacin poltica de los pueblos indgenas contina siendo un
reto en el Per, aun cuando la situacin actual difere, para mejor, de contextos
anteriores. Creemos que, a pesar de las difcultades propias del proceso, la
capacidad de autoorganizacin de los pueblos indgenas infuye directamente
en sus posibilidades reales de participacin poltica en el contexto nacional. Los
pueblos amaznicos han demostrado, en este sentido, una mayor identidad
y se han acercado, en consecuencia, a mayores estndares de reconocimiento
y demanda social. Los sucesos de Bagua no son sino el resultado de la
incomprensin estatal, pero tambin de una clara conciencia de su identidad
como un actor con demandas particulares. Un mapa de la poblacin indgena
en nuestro pas tendra, por tanto, que ser sensible a este espectro diferenciado
de pueblos indgenas adelantados algunos en su autoidentifcacin, como
los pueblos selvticos, y otros que requieren an mayores posibilidades de
articulacin, como los pueblos de la costa y sierra peruanas.
Un nivel mayor de especifcacin requerira tambin la inclusin de
perspectivas de gnero y afrmacin de la niez indgena. Sin estos elementos,
las posibilidades de una real participacin poltica del pueblo indgena,
verdaderamente democrtico y sustentable en el tiempo, sufrirn un desmedro
esencial.
El Per se encuentra en un momento de transicin que genera un
escenario menos contrario a la participacin poltica de los pueblos indgenas.
Probablemente, la confictividad que se pueda generar en los prximos aos,
producto de los ajustes y desajustes que la consulta previa, por ejemplo,
generar, supone un reto para los refejos democrticos del Estado, pero sobre
todo para los propios pueblos indgenas que debern estar en capacidad para
articular polticas de propuesta y dilogo frente a lo puramente confrontacional.
305
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En ese sentido, la sociedad civil y el mundo acadmico deben cumplir tambin
su papel y acompaar decididamente y sin temores este proceso.
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