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POSTData 11, Abril / 2006, ISSN 1515-209X, (pgs. 57-74)
AUTONOMA, AUTORREGULACIN Y DEMOCRACIA:
SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO BIFURCADO EN AMRICA
LATINA*
por Carlos Waisman**
El concepto de sociedad civil es difuso en las ciencias sociales, y el
hecho de haber ingresado en el discurso poltico ha limitado an ms su
aplicabilidad en el campo de la investigacin acadmica. En la primera parte
de este artculo, propondr una conceptualizacin de la sociedad civil basada
en el anlisis de Alexis de Tocqueville y de lo que considero su operacionalizacin
contempornea por Ernest Gellner
1
. Me concentrar en la temtica compleja
de lo que constituye una sociedad civil fuerte. En la segunda parte mostrar
que, cuando es definido con suficiente precisin, este concepto puede ayudarnos
a comprender aspectos centrales de la relacin entre el Estado y la sociedad
civil en la Amrica Latina contempornea. Concluyo que la dualidad social,
caracterstica de la mayora de los pases de la regin e intensificada en el
perodo reciente por la liberalizacin econmica, ha producido lo que llamo
un rgimen bifurcado.
I. Conceptualizando la sociedad civil
Sociedad civil y democracia
El espectro de la sociedad civil est atormentando a los enemigos de
la democracia y la economa de mercado. Pero deberan sentirse aliviados: la
insustancialidad de este espectro lo ha tornado bastante inocuo. Dada la
* Traduccin de Dborah Dietl, controlada por el autor.
** Profesor de Sociologa en la Universidad de California, San Diego. E-mail:
cwaisman@dss.ucsd.edu.
1
Ver Tocqueville (1969), en particular vol. 1, Partes I y II, y Gellner (1994).
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Carlos Waisman
fluidez del significado del trmino sociedad civil, las proposiciones que se
derivan del mismo, dbilmente inspiradas en lecturas superficiales de
Tocqueville, son difciles de verificar empricamente. La sociedad civil debera
ser el antdoto perfecto contra viejos y nuevos enemigos de la democracia
comunismo y autoritarismo en el pasado, jihadismo en el presente y la
economa de mercado. Ms especficamente y ms problemticamente,
la sociedad civil sera la partera de la democracia. Sin embargo, dada la
extrema confusin del concepto, estas no son sino meras imgenes retricas.
En el mundo de la poltica prctica, los opositores del comunismo en
Europa central en los ochenta, (inicialmente un segmento minoritario de la
intelligentsia), usaron este trmino como una etiqueta. Desde entonces, los
opositores al autoritarismo e incluso a regmenes populistas (por ejemplo, el
gobierno de Chvez en Venezuela) han hecho lo mismo, cualquiera fuera su
nivel de civilidad. Gobiernos y organizaciones internacionales, tanto
intergubernamentales como ONGs, tambin se han apropiado del trmino
sociedad civil, y lo han usado de forma imprecisa para referirse a grupos o
instituciones no gubernamentales. Por ejemplo, una coleccin de discursos
de una Secretara de Estado de Estados Unidos, que trataban de temas tan
variados como libertad de prensa, derechos humanos, recuperacin de los
activos de la era del Holocausto, democracia, refugiados, y libertad de religin,
lleva el ttulo Strengthening Civil Society and the Rule of Law
2
.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apunta a entidades
ms especficas, y define a la sociedad civil como el conjunto de actividades
de los ciudadanos, sean individuales o asociativas, en los campos econmico,
social y poltico (BID s.f.: 7). Esta definicin incluye tanto actividades
privadas como pblicas y, entre estas ltimas, tanto informales como
asociativas. Este documento clasifica las organizaciones de la sociedad civil
(OCS) de la siguiente manera: OCS de participacin cvica y de promocin
del inters social, OCS que proveen servicios sociales, OCS que promueven
empresas establecidas bajo un criterio social de integracin y solidaridad,
y OCS comprometidas en la filantropa de desarrollo (BID s.f.: 18).
El Fondo Monetario Internacional (FMI), en un trabajo de discusin
acerca de sus relaciones con la sociedad civil, aplica el trmino a organizaciones
internacionales orientadas al desarrollo en el Norte y a grupos comunitarios o
de apoyo (advocacy ) a los sectores pobres y menos privilegiados en el Sur (por
ejemplo, Oxfam, Friends of the Earth, Forum of African Voluntary
Development Organizations, etc.) (Dawson y Bhatt 2001: 6). Una publicacin
2
N. de la T.: Fortaleciendo a la sociedad civil y al Estado de derecho.
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de Oxfam sobre el tema define su foco planteando que los grupos de la sociedad
civil se asocian no en base a lazos primordiales, tales como etnicidad, idioma
o religin, sino en relacin con cuestiones menores que atraviesan fronteras
y renen gente en coaliciones nuevas, y cita como ejemplo los esquemas
crediticios o los clubes de salud (Oxfam 2000: 128).
El proyecto comparativo del sector sin fines de lucro de la Universidad
Johns Hopkins es un buen ejemplo de este enfoque. Plantea que la sociedad
civil es una fuerza social mayor en todo el mundo(que est comprendida
por) miles de grupos comunitarios privados, clnicas de salud, escuelas,
guarderas, organizaciones medioambientales, clubes sociales, organizaciones
de desarrollo, instituciones culturales, asociaciones profesionales, grupos de
consumidores, y entidades similares (Salamon 1999: xviii).
El trmino es usado con mayor especificidad en el discurso acadmico,
mayormente significando la esfera de la sociedad exterior al Estado, pero en
general su rigor conceptual, y su operacionalizacin no son satisfactorios.
Adam Seligman (1992: 3, 5) llama sociedad civil a todo aqullo perteneciente
a la esfera pblica y exterior al Estado. Vctor Prez Daz (1993: 3-57)
incluye los mercados, las asociaciones voluntarias, y la esfera pblica, siempre
y cuando estn fuera del control estatal. Jean Cohen y Andrew Arato (1992:
ix) subsumen la esfera privada dentro de la sociedad civil. Definen el trmino
como una esfera de interaccin social entre economa y Estado, compuesta
sobre todo por la esfera ntima (especialmente la familia), la esfera asociativa
(especialmente las asociaciones voluntarias), movimientos sociales, y formas
de comunicacin pblica.
Robert D. Putnam (1993) se focaliza en las asociaciones civiles y
polticas. Plantea que una comunidad cvica (la base de la democracia) se
caracteriza por los valores de participacin, igualdad poltica, solidaridad,
confianza, y tolerancia, que se plasman, siguiendo a Tocqueville, en
organizaciones civiles y polticas. Una red densa de asociaciones secundarias
tanto encarna como contribuye a la colaboracin social efectiva (Putnam
1993: 90). Larry Diamond (1999), finalmente, otorga al trmino una
definicin ms cercana, como veremos, a su significado tocquevilliano: el
mbito de la vida social que es abierto, voluntario, auto-generador, al menos
parcialmente auto-sustentable, autnomo respecto al Estado, y limitado
por un orden legal o a un conjunto de reglas compartidas, excluyendo la
vida familiar, la sociedad econmica (las empresas) y la sociedad poltica (los
partidos) (Diamond 1999: 221).
Ms all de las diferencias en las definiciones (Seligman y Diamond
se focalizan en la esfera pblica y la autonoma del Estado; Prez Daz y
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Carlos Waisman
Cohen y Arato incluyen a los mercados o la vida familiar; Putnam no
distingue entre asociaciones civiles y polticas), es imperativo especificar
sistemticamente qu constituye una sociedad civil slida, o qu constituye
una sociedad como civil. Esto es esencial para la prueba de proposiciones
que ligan a la sociedad civil con la democracia.
La razn es clara. La proposicin de que la mera presencia de una
sociedad civil, o incluso una vigorosa, es una causa necesaria o incluso
suficiente para la generacin o el mantenimiento de la democracia tiene
poco sentido. Sociedades altamente movilizadas y organizadas podran estar
altamente polarizadas, y ser por ende inhspitas hacia las instituciones
democrticas. La Alemania de Weimar, la Segunda Repblica espaola, o la
Argentina y Chile en los setenta son ejemplos de este tipo. Larry Diamond,
y Michael W. Foley y Bob Edwards sostuvieron que una sociedad civil
floreciente podra movilizar a los ciudadanos tanto para fortalecer como para
socavar la democracia (Diamond 1999: 218-260, Foley y Edwards 1996),
y Sheri Berman (1997) ha documentado las consecuencias bastante nefastas
de la vibrante sociedad civil de Weimar.
Lo que estos argumentos omiten es que la variable independiente, en
la tradicin tocquevilliana y gellneriana es, como se ver a continuacin, no
slo una sociedad civil, sino tambin una sociedad civil fuerte; y fuerte no
significa solamente la existencia de organizaciones sociales grandes y muy
movilizadas. Es ms, la proposicin, por supuesto, sera que una sociedad
civil fuerte es una condicin necesaria mas no suficiente para la democracia:
cmo podra un complejo institucional tan vasto tener una causa nica,
vlida ubicuamente? Afirmar la hiptesis de la sociedad civil no excluye la
eficacia causal de determinantes econmicos, polticos y culturales discutidos
desde pocas clsicas, aunque la hiptesis implica que estos otros
determinantes, desde el nivel de desarrollo econmico de Lipset hasta la
cultura cvico-poltica de Putnam, estn mediados por la sociedad civil (Lipset
1981: 27-30, Putnam 1993).
La posicin tocquevilliana-gellneriana
Como es bien sabido, Tocqueville sostena que el proceso poltico
central del mundo contemporneo era la extensin de la igualdad de
condiciones, o la democratizacin de la sociedad, trminos que para l
significaban bsicamente la abolicin de privilegios adscriptivos. Cuando
planteaba que el proceso de democratizacin era irresistible y necesario, se
refera a este sentido del trmino. No esperaba que una comunidad poltica
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(polity) democrtica fuese el correlato necesario, o incluso probable, de una
sociedad democrtica. De hecho, su argumento central era que una sociedad
democrtica generara una fuerte tendencia hacia el despotismo. Para
Tocqueville, el Estado como organizacin se dirige inherentemente hacia la
centralizacin. A menos que fuerzas de la sociedad controlen esta tendencia,
el resultado natural sera un rgimen desptico.
Tocqueville sostuvo que la igualdad de condiciones tena dos
consecuencias: la desaparicin de los poderes que en las sociedades
aristocrticas haba mediado entre el Estado y la ciudadana
3
, y la creciente
voluntad ciudadana de rendirse ante el Estado. Su argumento en relacin
con esto ltimo representa un uso temprano de una explicacin basada en
mecanismos. La igualacin de condiciones conducira a la sumisin voluntaria
dada la operacin de dos mecanismos que facilitaran la centralizacin del
poder: primero, la sociedad moderna produjo un individualismo creciente
y, segundo, la gente est ms interesada en la igualdad que en la libertad
4
.
Como consecuencia, los ciudadanos terminaran consintiendo la expansin
del poder estatal.
La tarea de preservar la democracia poltica, entonces, consiste en la
creacin de contrapesos no controlados por el Estado, fuerzas que involucraran
a los ciudadanos en la esfera pblica e impediran la centralizacin del poder.
Tocqueville estaba interesado en el estudio del sistema poltico (polity)
americano porque, desde el punto de vista de su teora, apareca como un
caso desviado: una sociedad democrtica cuya polity haba permanecido
democrtica. Como es bien sabido, concluy que esto se deba a una
combinacin de factores: cultura (mores), instituciones, y circunstancias
fsicas, en orden descendente de eficacia causal (Tocqueville 1969: 305).
Sin embargo, al final su argumento general (es decir, lo que es generalizable
del caso americano) termin siendo ms institucional que cultural. Se
concentr en variables tales como la existencia de una fuerte red de
asociaciones voluntarias independientes, la separacin entre iglesia y Estado,
la existencia de descentralizacin administrativa con gobiernos locales fuertes,
el sistema jurdico, la prensa independiente, etctera.
Su conclusin muy conocida, por supuesto, es la ley de Tocqueville:
entre las leyes que controlan las sociedades humanas, hay una ms precisa
y claraque todas las restantes. Si los hombres han de permanecer civilizados
o han de civilizarse, el arte de asociacin debe desarrollarse y mejorar entre
3
Ver Tocqueville (1955).
4
Ver Tocqueville (1969: 507-509 y 503-506).
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Carlos Waisman
ellos a la misma velocidad en que se expande la igualdad de condiciones
(Tocqueville 1969: 517).
El anlisis de Gellner representa, desde mi punto de vista, la aplicacin
ms sistemtica y comprensiva del concepto tocquevilleano a las sociedades
contemporneas. Como seal John Hall (1995: 15), su foco estuvo dirigido
a analizar la sociedad civil como una auto-organizacin de grupos voluntarios
fuertes y autnomos que contrabalancean al Estado. La sociedad civil es
autnoma en el sentido de que sus unidades constitutivas estn auto-
gobernadas, pero est todava ligada al Estado, y opera dentro de sus canales
institucionales. Gellner (1994: 5) defini la sociedad civil como ese conjunto
de diferentes instituciones no gubernamentales que es lo suficientemente
fuerte como para contrarrestar al Estado y, aunque no impide al Estado
cumplir con su funcin de mantenedor de la paz y de rbitro de intereses
fundamentales, puede no obstante evitar que domine y atomice el resto de
la sociedad
5
.
Como Tocqueville antes que l, Gellner arguy que una sociedad civil
fuerte est inherentemente ligada a la democracia, hasta el punto que ambas
son etiquetas distintas para el mismo tipo de sociedad (y parte de un paquete
institucional ms amplio que incluye la descentralizacin econmica y
cultural). Sin estas precondiciones institucionales, la democracia tiene poca
viabilidad o significado claro (Gellner 1994: 189). Sin embargo, la
separacin analtica del sistema de asociaciones voluntarias de las instituciones
polticas y gubernamentales nos permite regresar a la pregunta original de
Tocqueville, e indagar acerca de la relacin entre sociedad civil y democracia.
Si hacemos la distincin, la respuesta de Gellner en este sentido sera
consistente con la de Tocqueville: una sociedad civil fuerte es un fundamento
necesario de la democracia.
Operacionalizando una sociedad civil fuerte
Intentar ahora operacionalizar el trmino, en el sentido ms
consistente con los argumentos de Tocqueville y de Gellner, con el propsito
de examinar la relacin entre las caractersticas de la sociedad civil y la
existencia y calidad de la democracia.
La sociedad civil es una porcin de la sociedad, cuyo ncleo es la red
de asociaciones voluntarias que articulan intereses y valores, y su sistema de
5
N. de la T.: el texto de esta definicin fue tomado textualmente de la traduccin de
Carlos Salazar: Gellner (1996: 16).
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interaccin, siempre y cuando estas unidades no estn bajo el control estatal.
Puede contener comunidades, y eventualmente la sociedad civil como un
todo puede generar una comunidad fuerte, pero consiste de unidades
asociativas (relativamente independientes). En trminos weberianos, la
sociedad civil puede subsumir colectividades afectivas o Gemeinschaften, pero
est constituida por Gesselschaften, es decir, colectividades ligadas por intereses
instrumentales o valorativos. Esta porcin de la sociedad, segn Tocqueville,
es diferente de la sociedad poltica, y por ende del sistema de partidos. Por
supuesto, esta concepcin de la sociedad civil tambin excluye a la sociedad
econmica, a la familia y otras instituciones de la esfera privada.
Esta definicin tiene una implicancia importante. En la tradicin
heredada de la teora clsica, y a diferencia de lo postulado por agencias
internacionales y ONGs, la sociedad civil incluye asociaciones representantes
tanto de los privilegiados como de los no privilegiados, de los excluidos como
de los incluidos (y tambin de los excluidores), de los pobres como de los
ricos; en definitiva, de los buenos como tambin de algunos de los malos.
Podemos ahora tratar la operacionalizacin de la fortaleza de la sociedad
civil. Para ello, es til considerar la sociedad civil como constituda por tres
dimensiones analticamente distinguibles: densidad, autonoma y auto-
regulacin.
La densidad se refiere a la medida en que las comunidades de intereses
y valores ms importantes que existen en la sociedad estn organizadas y
movilizadas. Las elites usualmente lo estn, por lo que el tema es la medida
en que las fuerzas sociales que no pertenecen a la elite estn tambin
organizadas y movilizadas. La autonoma se refiere al auto-gobierno, ms
que a una independencia absoluta respecto al Estado. Por supuesto, no hay
motivo para asumir que las organizaciones de la sociedad civil siempre tendrn
una orientacin anti-gubernamental, o que se negarn a participar en
actividades gubernamentales. La auto-regulacin significa que las unidades
de la red asociativa, en representacin de los intereses y valores de quienes la
constituyen, funcionan dentro de los canales institucionales del Estado
democrtico. Pueden formar coaliciones y entrar en conflicto, pero actan
dentro de los lmites de la constitucin y las leyes.
Estas dimensiones son relativas, por supuesto: en la ms democrtica
de las sociedades, algunos grupos de inters valor significativos no estn
organizados, la autonoma asociativa est formalmente limitada por las leyes
(y formal e informalmente restringida por el gobierno), y la auto-regulacin
est siempre limitada por el marco legal, administrativo y poltico de la
sociedad.
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Basados en estas dimensiones, podemos formular cuatro tipos ideales
de sociedad:
Baja densidad. En este tipo de situacin, existen pocos grupos
autnomos (o ninguno), sea como consecuencia de su no-movilizacin
de su exclusin/represin. Este ltimo es el mecanismo ms simple
disponible por el Estado para reducir o bloquear la autonoma de la
sociedad. La Rusia zarista es un ejemplo de este caso.
Baja autonoma. Es una situacin en la que existe una densa red
de asociaciones que representan intereses y valores, pero la red es
heternoma. El corporativismo de Estado es un segundo, y ms
sofisticado, mecanismo para el control de la sociedad por parte
del Estado. Si la densidad es elevada, ste es el patrn de relaciones
entre el Estado y las asociaciones caracterstico de los regmenes
totalitarios y de algunos populistas. La Unin Sovitica es un caso
extremo, Mxico bajo el PRI uno ms atenuado.
Baja auto-regulacin. Si sucede sto en sociedades con una red
densa y con sus unidades constitutivas altamente autnomas, pero
en las que existen clivajes intensos, el resultado es una polarizacin
fuerte. La Alemania de Weimar, El Lbano hoy, y Argentina y
Chile en los setenta, son ejemplos de esta situacin.
Todas las variables altas. Slo cuando la red asociativa es densa,
autnoma, y tiene alta capacidad auto-regulatoria, es decir, para
la resolucin de conflictos dentro de los canales institucionales
democrticos, la sociedad civil es fuerte. Para que esto suceda, el
arte de asociacin de Tocqueville deber ser suplementado por
el arte de negociacin.
Por ende, lo que la proposicin tocquevilliana-gellneriana afirma es
que este tipo (iv) de sociedad es una condicin necesaria, mas no suficiente,
para la generacin y mantenimiento de una democracia de alta calidad. Este
ltimo criterio implica que la variable dependiente misma necesita ser
conceptualizada. En efecto, es posible tener una democracia, y una
democracia estable, sin una sociedad civil fuerte. Sin embargo, es probable
que sea lo que Juan Linz y Alfred Stepan (1996) llamaron una democracia
de baja calidad, de la cual se han desarrollado variedades como la democracia
delegativa de Guillermo ODonnell (1994: 55-69) (una democracia con
rendicin de cuentas [accountability] deficiente), la ms extrema democracia
iliberal de Fareed Zakaria (1997) (una democracia en la que el Estado de
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Autonoma, autorregulacin y democracia...
derecho y los derechos civiles tienen un bajo nivel de institucionalizacin),
y la pseudo-democracia de Diamond (1999: caps. 1-3) (un rgimen
autoritario con fachada electoral). De hecho, existen por lo menos tres
tipos diferentes de democracia, con nivel ascendente de calidad: el tipo
bsico electoral o schumpeteriano; el liberal o dahliano (caracterizado por
altos niveles de inclusin y capacidad de oposicin, y una fuerte
institucionalizacin de los derechos civiles y polticos); y el republicano,
que incluye, adems de las instituciones de la democracia liberal, una
ciudadana altamente activa y organizada
6
.
Basado en esta conceptualizacin, examinar la relacin emergente
entre Estado y sociedad en la Amrica Latina contempornea.
II. Estado y sociedad en las democracias
latinoamericanas contemporneas
Articulacin entre sociedad y Estado en Amrica Latina
En Amrica Latina existe una rica tradicin asociativa. Desde el
reestablecimiento de la democracia, viejas organizaciones como sindicatos,
asociaciones profesionales, grupos empresarios, iglesias, organizaciones
comunitarias de todo tipo, clubes deportivos, etc., han sostenido una vida
interna vigorosa y una muy visible presencia pblica. En el perodo ms
reciente, han aparecido nuevas organizaciones representando a los sectores
ms pobres y excluidos, muchos de ellos vctimas del proceso de liberalizacin
econmica, (por ejemplo, el movimiento de los sin tierra en Brasil, las
organizaciones de los desocupados, o piqueteros, en Argentina, etc.), y algunas
de stas han demostrado una alta capacidad de movilizacin. Finalmente, han
florecido organizaciones basadas en identidades adscriptivas (gnero,
sexualidad, raza y etnicidad), semejantes a sus contrapartes en las sociedades
industriales avanzadas. Sin embargo, este intenso panorama asociativo no es
indicativo de una sociedad civil fuerte, al menos en el sentido discutido
anteriormente. Amplios segmentos de la sociedad no estn organizados, y
algunos de los organizados no son muy autnomos, ni muy cvicos.
El dualismo social y econmico ha sido una caracterstica central y
duradera de la mayora de las sociedades latinoamericanas
7
. Durante la mayor
6
Ver Schumpeter (1976: caps. XXI-XXII) y Dahl (1971).
7
Para una muestra de la desigualdad en Amrica Latina, ver World Bank (2004).
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Carlos Waisman
parte del siglo XX, slo Argentina y Uruguay los pases ms desarrollados
de la regin, que haban eliminado el campesinado en perodos anteriores, y
cuya poblacin desciende principalmente de inmigrantes europeos han
evitado este rasgo. Sin embargo, el dualismo se ha intensificado en las ltimas
dos dcadas, esta vez en todos los pases, dada la intensa liberalizacin econmica
y la limitada capacidad de la mayora de los estados para implementar polticas
compensatorias eficaces. En toda la regin ha aumentado la polarizacin social
(y en al menos dos casos, Venezuela y Bolivia, tambin la polarizacin poltica).
El dualismo tiene importantes implicancias para la sociedad civil, las relaciones
entre Estado y sociedad en general, y la calidad de las nuevas democracias.
La causa es que estos cambios estn teniendo lugar en sistemas polticos
(polities) cuyas instituciones, en la mayora de los casos, difieren sustancialmente
de aquellas propuestas en el modelo liberal clsico y por las normas y prcticas
que prevalecen en las democracias establecidas de Europa occidental y
Norteamrica. Estas diferencias aparecen en tres niveles: la preservacin de
residuos autoritarios, la debilidad del Estado de derecho, y la articulacin
entre Estado y sociedad. Me concentrar en la tercera.
El primer nivel consiste en la preservacin de residuos autoritarios (por
ejemplo, en Chile, a cuyo senado fueron agregados representantes
institucionales, mayormente de agencias estatales que haban sido el ncleo
del rgimen militar previo; o en Argentina, donde los presidentes rutinariamente
eluden al congreso abusando de sus poderes de decreto). El segundo es el
hecho de que el Estado de derecho tiene un bajo nivel de institucionalizacin
en la mayora de estas polities: los gobiernos hacen un uso instrumental de las
constituciones y de las leyes, la magistratura es ineficaz, dependiente o incluso
venal, y existe un nivel de corrupcin sustancial.
Finalmente, est el tercer nivel. Formas de participacin dependiente,
tales como el clientelismo, han sido muy frecuentes en Amrica Latina, el
corporativismo estatal fue un rasgo importante de la estructura institucional de
algunas de las sociedades ms grandes (Brasil, Mxico, Argentina) durante el
perodo de urbanizacin e industrializacin intensas que siguieron a la Segunda
Guerra Mundial, y la mayora de los pases en la regin han experimentado
prolongados regmenes autoritarios, algunos de ellos bastante coercitivos. Estos
tres marcos institucionales representan variedades de una relacin Estado-sociedad
en la cual el gobierno es el principal y los ciudadanos los agentes: la inversa
exacta de la relacin presupuesta por el modelo ideal de la democracia liberal.
Una peculiaridad interesante de los estados latinoamericanos es que, en la mayora
de los casos, son dbiles vis--vis sus elites y las grandes potencias, pero sin
embargo han desarrollado una relacin de control vertical con sus sociedades.
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El corporativismo de Estado se torn inviable una vez que las nuevas
sociedades urbanizadas e industrializadas excedieron la armadura que
representaba. Los regmenes autoritarios sucumbieron ante los vacos de
legitimidad, la movilizacin de sus sociedades, los efectos de demostracin
internacionales y el distanciamiento de las grandes potencias. Sin embargo, la
orientacin estatal a la distribucin particularista de beneficios y otras tendencias
clientelistas persisten, y sellan a las nuevas democracias como un fenmeno
fundamentalmente diferente de sus contrapartes en las sociedades industriales
avanzadas. Como veremos, el dualismo y las propensiones al clientelismo estn
inherentemente unidos y vigentes, hasta el punto que podran ser considerados
como la estructura profunda de las sociedades latinoamericanas. El efecto total
es una democracia parcial, o lo que llamar un Estado bifurcado.
Me adelanto a dejar en claro que las democracias viejas o establecidas
han sido tambin caracterizadas por un dualismo considerable y algn
clientelismo en el pasado (y algunos residuos estn an presentes), pero la
diferencia entre stas y las nuevas democracias latinoamericanas es
suficientemente sustancial como para producir una relacin diferente entre
Estado y sociedad.
Dualismo, liberalizacin econmica, y Estado bifurcado
Mi argumento puede resumirse en tres proposiciones. Primero, la
liberalizacin econmica agudiza el dualismo tradicional, y tiene un efecto
contradictorio en la sociedad civil. Segundo, una sociedad dualizada genera
afinidad con lo que llamo un Estado bi-facial (uno que interacta con los
dos polos emergentes de la sociedad sobre la base de conjuntos de reglas
diferentes). Tercero, la dinmica de la democracia tiende a reforzar el
dualismo. La evidencia es la siguiente.
I. La liberalizacin econmica agudiza el dualismo tradicional y tiene
un efecto contradictorio en la sociedad civil
La liberalizacin de economas previamente semi-cerradas (privatizacin,
desregulacin y apertura de la economa) est guiada por una lgica de
diferenciacin
8
. El primer efecto de la liberalizacin econmica es el incremento
de la diferenciacin tanto vertical como horizontal. Crece la polarizacin entre
los sectores ricos y los deprivados, pero hay ganadores y perdedores en casi
8
Para una discusin acerca de este proceso, ver Waisman (1998). Ver tambin Lijphart
y Waisman (1997: 235-237).
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todas las clases sociales, sectores econmicos y regiones, sean ricos o pobres. Al
expandirse algunas industrias, sea porque son internacionalmente competitivas
o porque responden al crecimiento de la demanda local, las clases sociales
ligadas a ellas y las regiones donde se ubican mejoran su suerte. Por el contrario,
cuando se reduce el mercado para las industrias incapaces de afrontar la
competencia extranjera o que operan en mercados daados por la liberalizacin
econmica, sufren sus dueos y trabajadores, como as tambin las regiones
en las que estn localizadas.
La experiencia de los pases desarrollados indica que la propia dinmica
del capitalismo (y, en algunos casos, de la poltica) reduce el nivel general de
diferenciacin en un segundo estadio (aunque el desarrollo del capitalismo
siga produciendo diferenciacin, tanto a nivel micro como macro). Sin
embargo, sto ocurre cuando existen instituciones de mercado y estados eficaces,
algo que no sucede en la mayora de los pases latinoamericanos. Por ende,
pueden romperse huevos sin que, al final, se haga la tortilla. Este puede ser el
resultado de la liberalizacin econmica en algunas partes de la regin. En los
grandes y medianos pases latinoamericanos en los noventa, el perodo de
liberalizacin a gran escala, la desigualdad en los ingresos (medida por el
ndice de Gini) fue sustancialmente reducida slo en Chile, y estabilizada en
Mxico. Ha crecido, en cambio, en la mayora de los restantes pases
(espectacularmente en el caso de Argentina) (Worl Bank 2004: 8). La pregunta
de si este segundo estadio ocurrir, y cundo, en Amrica Latina est an abierta.
Las consecuencias de esta transformacin econmica sobre la sociedad
civil han sido contradictorias. Por un lado, el fortalecimiento de los mecanismos
de mercado ha producido la dislocacin social recin mencionada; por otro, ha
reducido el control estatal sobre la sociedad, y solidificado las asociaciones
autnomas en algunas reas, en los segmentos y regiones que pueden considerarse
ganadores en el proceso de diferenciacin econmica. Como seal arriba,
estos ganadores se ubican en todas las clases sociales: si la industria automotriz
brasilea es internacionalmente competitiva, las compaas productoras de
automviles se benefician, como as tambin sus sindicatos, las empresas ligadas
a esta industria mediante eslabonamientos hacia atrs y adelante, y las regiones
en las que se ubican las plantas. El contexto social resultante ha sido conducente
a la generacin y fortalecimiento de asociaciones dentro de estos grupos, y al
establecimiento de relaciones cvicas entre diferentes asociaciones de inters, y
entre stas y el gobierno. Una economa de mercado abierta contribuye a la
emergencia y consolidacin de una cultura de negociacin entre grupos de inters.
Esto facilita la difusin de mecanismos para el manejo del conflicto social que
no involucran al Estado como tomador de decisiones (una situacin compatible,
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por supuesto, con un rol gubernamental regulador o adjudicador de ltima
instancia). Este es el contexto institucional en el que es probable que crezca la
auto-regulacin social. Tambin entre los ganadores, las relaciones con el
gobierno han tendido a ser las caractersticas de la democracia: articulacin de
demandas, oferta de apoyo contingente, etctera. En general, stos son rasgos
de lo que llamamos anteriormente una sociedad civil fuerte.
La otra cara de la moneda es el debilitamiento de la sociedad civil
entre los perdedores. Si la industria textil argentina no es competitiva, sus
empresas desaparecen, sus trabajadores quedan desocupados, y las zonas
donde se ubican las fbricas se vuelven cordones oxidados. La lgica de la
diferenciacin ha intensificado clivajes econmicos y regionales pre-existentes,
y el resultado ha sido la segmentacin de la sociedad en un polo cvico,
caracterizado por asociaciones fuertes y con capacidad de auto-regulacin, y
uno desorganizado o marginal, con escaso nivel de organizacin autnoma,
y una baja capacidad de movilizacin sostenida, organizada e independiente.
Un hiato en este sentido existe en todas las democracias, hasta el punto
que Ralf Dahrendorf (1988) ha planteado que el clivaje entre los sectores
organizados y los desorganizados se est tornando central en los pases
capitalistas avanzados. Sin embargo, el nivel de deprivacin y desigualdad en
los Estados Unidos o Europa occidental es incomparable con el de Amrica
Latina: las tablas de distribucin del ingreso del Banco Mundial contienen
celdas vacas para los primeros pases en la columna Poblacin con menos de
$ 2 diarios, pero las proporciones eran 43 por ciento para Brasil y 40 por
ciento para Mxico a comienzos de este siglo (Worl Bank 1999: 196-197). La
razn entre los ingresos recibidos por el dcimo y el primer decil de la poblacin
era, en aquel momento, 17 en Estados Unidos y 14 en Italia, contra 54 en
Brasil y 45 en Mxico (Worl Bank 2004: 2).
La medida en que los clivajes son acumulativos es especialmente
importante para las instituciones polticas. Donde la organizacin espacial
de la economa en centros y periferias produce una concentracin territorial
de fragmentos cvicos y desorganizados, ms o menos como en la Italia descrita
por Putnam (1993), y existen diferencias culturales reales o imaginadas
entre las reas en cuestin, existe potencial para una crisis estatal seria. Una
situacin de este tipo podra conducir al desarrollo de fuerzas centrfugas en
regiones ricas, o el quiebre del control estatal en las ms emprobrecidas.
Por lo tanto, el efecto de esta sociedad fragmentada sobre las
instituciones democrticas es complejo. No existe una relacin automtica
entre una rica vida asociativa y una democracia de alta calidad. El polo
cvico genera una ciudadana comprometida que, en el proceso de avanzar o
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Carlos Waisman
proteger sus intereses y valores coopera o se opone al gobierno, y al mismo
tiempo lo limita y lo contrabalancea. Al mismo tiempo, la mera existencia
de un gran polo desorganizado invita a los gobiernos y partidos a relacionarse
con el mismo a travs de uno de los diversos canales no-democrticos
institucionalizados en la reciente trayectoria histrica de Amrica Latina.
II. Una sociedad dualizada genera afinidades con un Estado bi-facial
Un escenario de este tipo genera propensin a un Estado bifurcado.
Esto se debe a dos factores: las formas de accin poltica a que son propensos
ambos polos de la sociedad, y los incentivos de los polticos.
Primero, debera ser evidente que dos polos generan tipos de inputs polticos
muy distintos. El polo cvico produce ciudadanos y grupos de ciudadanos, es
decir, formas de accin poltica caracterizadas por la factura de demandas y la
oferta de apoyos, en las que los individuos y las asociaciones a las que pertenecen
se ven a s mismos como principales y a los polticos como sus agentes. El polo
desorganizado, por otro lado, es ms probable que genere apata, quiz
interrumpida por una movilizacin de corta duracin, o participacin
dependiente. La gente que vive debajo de la lnea de pobreza, que est
desempleada empleada informal o intermitentemente, y que en algunos casos
vive en ambientes caracterizados por la desorganizacin social, carece de los
recursos o la inclinacin para el ejercicio continuo de la ciudadana. Ms an, su
privacin los vuelve blancos para intentos de cooptacin particularista, de tipo
clientelstico, o colectiva, en la modalidad clsica del corporativismo de Estado.
En este sector, las instancias de movilizacin independiente suelen ser breves,
frecuentemente no institucionalizadas y a veces violentas. Desde la re-
democratizacin, casos de desorden urbano o rural han ocurrido en varios pases
latinoamericanos (Argentina, Bolivia y Ecuador, por ejemplo).
Los incentivos de los polticos, en especial en un contexto democrtico,
son el otro factor. Los polticos y los gobiernos responden a demandas, y es
poco probable que los sectores y regiones marginales sostengan niveles altos
de participacin poltica y social, y que controlen recursos convertibles en
influencia poltica. Es ms probable, entonces, que los partidos polticos y
las agencias gubernamentales interacten con, y comprometan, al segmento
cvico, y traten con ste basndose en las reglas de ciudadana. Por lo tanto,
la democracia puede convertirse en el juego jugado por los ganadores, o al
menos un juego cuyos jugadores permanentes son mayormente las
organizaciones y los grupos dentro del polo cvico.
Los partidos y gobiernos pueden constituir bases de apoyo
(constituencies) con grupos y regiones marginales, por supuesto, y en algunas
POSTData Data Data Data Data 11,
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Autonoma, autorregulacin y democracia...
situaciones estas bases pueden saltar al centro del escenario poltico
(especialmente cuando despliegan formas de comportamiento no
institucionalizadas). Sin embargo, es probable que la relacin entre stos y
el gobierno y los partidos sea de tipo dependiente (por ejemplo, basada en
la distribucin particularista de beneficios, el clientelismo clsico, o el
corporativismo de Estado), y por lo tanto no conducente al fortalecimiento
de la sociedad civil. Finalmente, si lo sectores del polo marginal recurren a
formas violentas de accin colectiva, el uso de la coercin puede convertirse
en la forma estandarizada de respuesta estatal. De all el Estado bi-facial:
liberal democrtico vis--vis el polo cvico, y con tendencias a relaciones de
tipo particularista, corporativista o coercitivo vis--vis el polo desorganizado.
III. La dinmica de la democracia tiende a reforzar el dualismo
Podra esperarse que las instituciones democrticas, cuyas dinmicas
dependen de las preferencias de los ciudadanos, generen, contrariamente a
los regmenes autoritarios que las precedieron, incentivos entre los polticos
para focalizar sus agendas en la reduccin de la brecha entre los dos polos de
la sociedad. El hecho de que, en muchas de estas sociedades, casi la mitad
de la poblacin viva debajo de la lnea de pobreza debera concentrar las
mentes de los polticos democrticos.
No es tan evidente que ste sea el caso. En sociedades cuyo desempeo
econmico no ha sido muy vigoroso, y en los que la capacidad del Estado
para la extraccin de recursos es limitada, la transferencia de ingresos hacia
los pobres y excluidos implicara su extraccin de otros grupos elite o no,
pero s parte del polo cvico. Esto no supone, por supuesto, que las polticas
re-distributivas sean imposibles en ausencia de crecimiento econmico
sostenible, pero si mucho ms difciles de ejecutar. Los gobiernos que
emprendieran esta va en perodos de ajuste fiscal, tan comunes en Amrica
Latina, chocaran con los sectores ms capaces de desplegar recursos polticos,
en todos los estratos sociales salvo los ms bajos.
De hecho, la norma parece ser que para los gobiernos democrticos,
incluso aquellos de izquierda, la legalidad y la estabilidad econmica, es decir
la agenda de los ganadores, parece pesar ms que las polticas re-distributivas,
que son relegadas al campo de la retrica poltica, a programas sociales
simblicos, o a otros efectivos pero de impacto reducido. Aun frente a la pobreza
y dislocacin masivas, los intentos de atacar los subsidios y conquistas
(entitlements) disfuncionales a los no pobres han sido escasos y limitados. Esto
es en sociedades donde, en muchos casos, los ricos se benefician de crditos,
beneficios impositivos especficamente dirigidos y tolerancia a la evasin
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Carlos Waisman
impositiva a gran escala; beneficios de los que tambin gozan las clases medias,
adems de, en este caso, educacin universitaria gratuita y jubilaciones generosas
para altos funcionarios del gobierno. Del mismo modo, el segmento privilegiado
de la clase trabajadora, aquellos que participan en la economa formal, es asistido
por el mercado de trabajo rgido, y el sobre-empleo en el sector pblico.
Como podemos ver, la relacin entre sociedad civil y democracia es
muy compleja en Amrica Latina. Cules son las prospectivas para estas
democracias parciales? El resultado deseable, el nfasis en polticas efectivas
orientadas a la reduccin de la desigualdad y, en consecuencia, el
fortalecimiento de la sociedad civil y la expansin de la ciudadana, presupone
un Estado fuerte. Este camino aparece como ms posible para pases con
instituciones econmicas eficaces o insertados en reas de libre comercio en
expansin, como Chile Mxico. Sin embargo, el propio establecimiento y
mantenimiento de estas instituciones implica un alto nivel de capacidad
estatal: una economa de mercado abierta requiere, para tener un desempeo
fuerte y sostenido, un Estado capaz de asegurar un Estado de derecho, niveles
manejables de corrupcin, regulacin eficaz de los mercados, niveles adecuados
de extraccin impositiva, etc. Esto presupone un gobierno relativamente
aislado de coaliciones distributivas, y un aparato estatal (aunque fuera
modestamente) weberiano. Elementos que son escasos en Amrica Latina.
La alternativa no es el escenario de centralizacin predicho por
Tocqueville para las situaciones en las que las barreras sociales fracasan en
prevenir la expansin estatal, ya que en la mayor parte de Amrica Latina
tanto la sociedad civil como el Estado son dbiles. En cambio, la alternativa
es el deterioro creciente de la democracia, y su transformacin en una mera
fachada. Esto ocurrira si se institucionalizara la articulacin de este Estado
bi-facial estilo Jano con las culturas polticas cvica y marginal que existen
en los dos polos descriptos anteriormente. Esto significara un regreso al
pasado: el renacimiento, bajo una nueva apariencia, de los regmenes
democrticos liberales de participacin limitada que existieron en gran
parte de la regin antes de su industrializacin.
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74
Carlos Waisman
Resumen
Este artculo toma como punto de partida la
conceptualizacin de la sociedad civil en la teora
social, especialmente el anlisis clsico de Alexis
de Tocqueville y el enfoque contemporneo de
Ernest Gellner. En esta perspectiva, la sociedad
civil se refiere a la red de asociaciones
representativas de intereses y valores que existe
en una sociedad, siempre que sus unidades
constituyentes no estn controladas por el Estado.
El autor propone una operacionalizacin del
difuso concepto sociedad civil fuerte como
caracterizada por tres propiedades de la red
asociativa: en sociedades civiles fuertes, la red
asociativa es densa, tiene un nivel alto de
autonoma con respecto al Estado, y presenta
un nivel alto de auto-regulacin. En la segunda
parte, el artculo aplica este concepto a la Amrica
Latina contempornea. La liberalizacin
econmica ha intensificado la dualizacin social
en la region, de modo tal que la sociedad civil es
fuerte en algunas regiones y sectores de la
sociedad, y dbil en otros. El argumento central
del autor es que esta sociedad crecientemente
segmentada tiene una afinidad electiva con un
Estado bi-facial, una de cuyas faces es
democrtico-liberal y la otra no liberal, sea
clientelstica, corporativista de Estado, o
autoritaria. Por lo tanto, esta forma parcial de
democracia podra convertirse en el tipo modal
de regimen poltico en Amrica Latina.
Palabras clave
sociedad civil - poltica latinoamericana - dualizacin - democracia parcial - Estado bi-facial
Abstract
This article takes as point of departure the
conceptualization of civil society in social
theory, focusing on Alexis de Tocquevilles
classical analysis and on Ernest Gellners
contemporary approach. In this perspective,
civil society refers to the web of associations
that are representative of interests and values
existing in a society, as long as its constituent
units are not controlled by the state. The
author proposes an operationalization of the
diffuse concept strong civil society as one
characterized by three properties of the
associational web. In strong civil societies,
this associational web is dense, highly
autonomous from the state, and it has a high
level of self-regulation. In the second part,
the article discusses the application of this
concept to contemporary Latin America.
Economic liberalization has intensified social
dualization in the region, so that civil society
is strong in some regions and sectors of
society, and weak in others. The authors
central argument is that this increasingly
segmented society has an elective affinity
with a two-faced state, one of whose faces is
liberal democratic, and the other non-liberal,
either clientelistic, state corporatist or
authoritarian. Therefore, a partial form of
democracy could become the modal type of
political regime in Latin America.
Key words
civil society - Latin American politics - dualization - partial democracy - bi-facial state