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LAS POLTICAS DE EMPLEO ORIENTADAS

A LOS JVENES, EN LA PROVINCIA DE
SAN JUAN: CAMBIOS Y CONTINUIDADES
1
Elsa del Carmen Alvarado
2
RESUMEN
En el presente artculo se da cuenta de las
polticas de empleo destinadas a los jvenes
en la provincia de San Juan. Por un lado se
analizan las polticas de empleo orientadas
al sector de los jvenes a partir del ao
2001 hasta la actualidad y por otro lado, se
investiga el Programa Nacional Jvenes con
Ms y Mejor Trabajo vigente actualmente.
Las polticas pblicas son el conjunto de
acciones que lleva a cabo un gobierno a fn de
dar respuesta a las cuestiones socialmente
problematizadas por la sociedad. Estas
polticas pblicas se ponen en marcha a travs
de proyectos o programas que delineados
desde la autoridad gubernamental, defnen la
alternativa de solucin para un problema social
determinado. Frente al desempleo juvenil, el
Estado ha respondido con diferentes tipos de
polticas pblicas enmarcadas histricamente.
Las polticas pblicas, entre ellas las polticas
sociales, varan a lo largo del tiempo segn
sean las concepciones que se tengan sobre
los principales valores que deben orientarlas,
la forma en que se han de satisfacer las
necesidades humanas, y el rol que le
cabe al Estado y a la sociedad civil en la
construccin del bienestar colectivo. Las
polticas sociales de la dcada del 90 se
orientaron a la contencin y el control de los
sectores sociales de los cuales el sistema
prescinda, las mismas se caracterizaron por
ser focalizada a los grupos defnidos como
vulnerables, fragmentadas y asistencialistas.
Estas polticas de asistencia social, en
trminos de OConnor, se constituyen en
instrumentos de los que se vale el Estado
para no poner en peligro su base legitimadora.
A partir del ao 2003, se plantea desde
el Estado la intencionalidad de redefnir
las polticas sociales; es el caso del
Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo
en el que se cristaliza la voluntad de la
autoridad pblica de generar un proceso
de inclusin social a travs del empleo.
Palabras claves: desempleo juvenil
polticas de empleo gestin de la poltica
1- Este artculo es parte de un trabajo de
investigacin Polticas de Empleo para Jvenes
en la Provincia de San Juan, desarrollado en una
beca de investigacin de la Universidad Nacional
de San Juan. Convocatoria 2007.
2- Docente investigadora Facultad de Ciencias
Sociales Universidad Nacional de San Juan.
retamal1000@yahoo.com.a
10 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
EMPLOYMENT POLICIES
ORIENTED TO THE YOUTH IN SAN
JUAN PROVINCE: CHANGES AND
CONTINUATIONS
ABSTRACT
This article provides an account of the provincial
employment policies of San Juan designed
for its youth. First, the article explores the
employment policies aimed at the provincial
youth starting in 2001 and continues to present
date, and fnally investigates the National
Program Youth with More and Improved
Employment, which is also currently in effect.
Public policy is the set of actions carried out by
a government in response to the problematic
social issues of society. These policies are
implemented through projects or programs
outlined by government authority, defning
an alternative solution to a particular social
problem. In response to youth unemployment
the state has responded with various types of
public policies within a historical framework.
Public policies, including social policies, vary
over time depending on the key concepts
that take on the values that should orient
the way human needs may be met, as well
as the role that the State and civil society
should play in building the common good.
The social policies of the 90s were aimed
at containing and controlling those groups
which the social system may have overlooked
or left out, characterized by focusing on
groups defned as those who are vulnerable,
fragmented and/or in need of assistance.
So according to OConnor, welfare policies
were established as those instruments that
were used by the State, to maintain support
and not endanger their base of legitimacy.
Beginning in 2003, the intention of the State
can be seen to redefne social policy, whereas
in the case of those aimed at unemployed
youth the spirit materializes in the form of
social inclusion plans through employment.
Despite the Youth Study-Plan with More
and Improved Employment, neither plan
allows the author to affrm that a process
of inclusion has been obtained beyond
the implementation of the program itself.
Keywords: Youth Unemployment -
Employment Policies Policy Management
REV IISE - 11
Introduccin
Abordar el estudio de las acciones
implementadas por el Estado frente a un
problema, signifca abordar el estudio de
las polticas pblicas; stas se plasman en
programas que cristalizan la visin y orientan
el accionar de la autoridad pblica. En este
amplio campo de las polticas pblicas se
pueden identifcar el conjunto de acciones
orientadas al empleo del sector joven de la
sociedad.
El presente artculo da cuenta de los
diferentes programas nacionales que se han
implementado en la provincia de San Juan
para atender el desempleo juvenil a partir del
ao 2001; y analiza la gestin del programa
Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor
Trabajo vigente en la actualidad.
Una poltica pblica comprende tres
dimensiones, la dimensin poltica, que es la
toma de posicin por parte del Estado frente
al tema; la dimensin jurdica normativa,
que le otorga legalidad a cada una de
las acciones propuestas por el Estado;
y la dimensin tcnica administrativa
encargada de la implementacin, ejecucin
y evaluacin de la poltica. En este trabajo el
anlisis del programa Jvenes Sanjuaninos
con Ms y Mejor Trabajo, est centrado
en la dimensin tcnica administrativa
del Estado y en el comportamiento de los
agentes involucrados en la gestin de la
poltica.
La metodologa de abordaje del objeto de
estudio es de tipo cualitativa, por un lado
se realiz un anlisis documental referido
al tema y anlisis de planes y programas
destinados a la atencin del desempleo
juvenil; por otro lado, para el estudio de la
gestin del programa Nacional Jvenes
con Ms y Mejor Trabajo, se realizaron
entrevistas en profundidad a funcionarios
del Estado responsables de la su
implementacin.
3

3. Fueron entrevistados ocho informantes claves
en diferentes reas del Estado, funcionarios
responsables de la implementacin de la poltica.
Se entrevistaron a:
-Agentes y funcionarios de la Gerencia de Empleo
y Capacitacin Laboral de la provincia.
-Coordinadores del rea de Empleo para
Jvenes, de dos departamentos de la provincia
responsables de la gestin del plan, Santa Luca
Los conceptos tericos centrales que
sirvieron de marco en el presente estudio
son aquellos sustentados por Oszlak y
ODonnell, quienes consideran que el
anlisis de la poltica pblica y su impacto
contribuyen al conocimiento del Estado, y
que descubrir el problema del Estado lleva
a plantear el tema de su relativa autonoma.
(Oszlak y ODonnell, 1984). Desde esta
visin el Estado y la sociedad no constituyen
compartimientos estancos sino, muy por el
contrario, ambas esferas se interrelacionan,
infuyndose mutuamente.
Por otro lado. el concepto de gestin de
la poltica pblica es entendida como la
puesta en marcha de proyectos o programas
que. delineados desde la autoridad
gubernamental, defnen la alternativa
de solucin para un problema social
determinado.
Los jvenes y el mundo laboral
Desde la dcada del 30 hasta mediados de
los 70 del siglo pasado, rigi en nuestro pas
el rgimen de acumulacin conocido como
modelo de sustitucin de importaciones,
caracterizado por una elevada regulacin
de la actividad econmica, una poltica
redistributiva de ingresos, la expansin de
la demanda interna y una poltica comercial
proteccionista de la industria nacional.
Durante este proceso tanto los grandes
establecimientos industriales como las
empresas medianas y pequeas fueron
generadores de empleo. La difusin de la
educacin formal, la expansin salarial y un
difundido sistema de seguridad fueron los
elementos ms signifcativos del sistema.
El panorama social de la Argentina en
este perodo se presentaba relativamente
homogneo, atribuible fundamentalmente a
las caractersticas del mercado de trabajo.
y Rawson.
-Personal de equipos tcnicos (tutores,
capacitadores) de los departamentos
mencionados.
-Los informantes seleccionados, son
responsables de la gestin del programa en el
nivel provincial y nivel municipal.
12 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
A partir de la dcada del setenta se inicia
un proceso de transformacin poltica y
econmica que se consolida en los aos
noventa. En esta dcada con el modelo
neoliberal se comienza un proceso de
desindustrializacin, que puede observarse
en las profundas transformaciones en el
mundo laboral, a travs del cambio en la
organizacin del trabajo, el debilitamiento
de los derechos sociales, el descrdito de
la organizacin de los trabajadores y en
las elevadas cifras de desempleo, con el
consecuente proceso exclusin social. Este
proceso de empobrecimiento se agudiz con
la crisis poltica y econmica sufrida durante
los aos 2001-2002. Todo este perodo
fue acompaado por una expansin de las
polticas asistenciales altamente focalizadas
que se tradujeron en mltiples programas y
planes sociales; estas polticas asistenciales
se constituyeron en los instrumentos de
los que se vali el Estado para controlar y
legitimar el modelo de acumulacin.
Uno de los sectores sociales ms afectados
por esta transformacin son los jvenes,
que se enfrentan a un mundo laboral
caracterizado por la incertidumbre y la
inestabilidad, vindose expuestos a mayores
tasas de desempleo y precariedad laboral
que los adultos.
Los jvenes de sectores medios y pobres
sufren riesgos de exclusin sin precedentes,
por diversas cuestiones, entre ellas la
creciente incapacidad del mercado de trabajo
para absorber a personas con escasas
califcaciones, y de garantizar la cobertura
de prestaciones sociales tradicionalmente
ligadas al desempeo de empleos estables.
A esto, se le suma las difcultades que el
Estado enfrenta para reformar la educacin y
los sistemas de capacitacin. (Farias, 2009)
Las estadsticas cristalizan esta realidad y
revelan los graves problemas que tiene el
sector de los jvenes para insertarse en el
mundo laboral. Los ltimos datos del INDEC
segundo trimestre de 2010 indican que
el desempleo juvenil duplica el promedio
y cuadruplica la tasa de desocupacin del
resto. Entre los varones de menos de 29
aos, el desempleo es de 13,4%, y entre
las mujeres de esas edades representa
el 17,7%. Adems, las mujeres jvenes
son ms perjudicadas por el empleo en
negro y la baja califcacin de la tareas,
con una presencia importante en el servicio
domstico.
Frente a esta realidad, los gobiernos de
Amrica Latina como los Organismos
Internacionales, han reconocido que el
empleo, subempleo o inactividad de los
jvenes no solo constituye una preocupacin
social y/o moral sino que las dimensiones
futuras de este problema ocasionarn
profundas repercusiones polticas y
econmicas. (Araujo, E. 2007)
Polticas de empleo para jvenes a
partir del ao 2001
Las polticas pblicas son el conjunto de
decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno con el objeto de dar respuesta a
los problemas socialmente problematizados
por la sociedad en su conjunto. (Nirenberg,
2006)
Partiendo de esta defnicin y en busca de
enriquecer el concepto, siguiendo a Oszlak
y O`Donnell entendemos que las polticas
pblicas refejan un conjunto de acciones
u omisiones que ponen de manifesto una
determinada modalidad de intervencin del
Estado, en relacin con una cuestin que
es de inters para diversos actores de la
sociedad civil. Desde esta mirada, el Estado
constituye un actor ms que interviene, en
una posicin sin duda privilegiada, dentro
de campo de fuerzas donde se dirimen
cules son los temas y los modos para su
resolucin, es decir, cules son las polticas
pblicas adecuadas en un determinado
momento y contexto. As, el proceso de
formulacin de polticas constituye una
construccin social donde intervienen
mltiples actores, que diferirn segn el
mbito o sector de que se trate. (Oszlak y
O`Donnell, 1984)
Las polticas sociales son parte constitutiva
de las polticas pblicas, entendidas como un
conjunto de acciones pblicas relacionadas
con la distribucin de recursos de todo tipo
en una sociedad particular. Su fnalidad es la
provisin de bienestar individual y colectivo.
La determinacin de los benefciarios
principales y la modalidad del fnanciamiento
constituyen aspectos centrales de la forma
de concebirla. (Bustelo, 2000)
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Ahora bien, las polticas sociales varan
a lo largo del tiempo segn sean las
concepciones que se tengan sobre los
principales valores que deben orientarlas,
la forma en que se han de satisfacer
las necesidades humanas, el rol que le
cabe al Estado y a la sociedad civil en la
construccin del bienestar colectivo.
Se puede sealar as la relacin existente
entre el tipo de Estado o rgimen poltico
y su consecuente poltica pblica. Algunos
autores hablan de esta relacin; Esping
Andersen (1993) seala tres tipos de
rgimen de Estado de Bienestar en donde la
poltica social de cada uno de ellos presenta
diferentes caractersticas. El rgimen liberal,
el rgimen corporativo y el rgimen social
demcrata.
En consecuencia, el actor principal en la
defnicin de la poltica social es el Estado.
l es quin defne el problema social,
la poblacin objetivo merecedora de su
intervencin como as tambin, precisa las
condiciones que deben cumplir los sujetos
benefciarios de dicha poltica.
Las polticas sociales histricamente se han
basado en la focalizacin de recursos hacia
grupos considerados vulnerables. Durante la
dcada del 90, las reformas de las polticas
sociales se orientaron a tres grandes
lneas: focalizacin, descentralizacin y
privatizacin, lo cual produjo importantes
transformaciones tanto en lo que se refere
su sentido (Isuani, 1992), como en lo relativo
a sus formas de gestin. (Chiara, 2000)
Con la estrategia focalizacin, las polticas
sociales devienen en compensatorias ante
la inequidad desencadenada por los efectos
de las polticas de ajuste macroeconmicas
y reforma estructural. Con la crisis del 2001,
las polticas sociales siguieron animadas por
la lgica asistencialista focalizndose en los
sectores ms vulnerables.
A partir del ao 2003 con la asuncin al
gobierno del Presidente Nstor Kirchner se
plantea la intencionalidad de dar un giro en
las polticas sociales, reorientndolas en su
diseo y ejecucin. En la fundamentacin
de los nuevos programas se trazan metas
de incorporacin de los sectores excluidos
y vulnerables al mercado laboral, con un
enfoque de derecho y de pleno empleo.
En el diseo de las polticas se planifca
la atencin de la pobreza con una mirada
integral, asociada al empleo, a la produccin
y a la inclusin social; en tal sentido las
nuevas programaciones hacen suponer que
se ha dejado atrs el enfoque asistencialista
que caracteriz a las polticas sociales, del
modelo econmico neoliberal, orientadas a la
contencin y el control de vastos sectores de
la poblacin.
Son diversos los programas destinados a
la atencin del sector juvenil desempleado.
Araujo realiza una clasifcacin de los
programas nacionales destinados a los
jvenes en las siguientes categoras:
Orientados al trabajo en relacin de
dependencia, Orientados al trabajo
independiente y Orientados al trabajo en
relacin de dependencia e independiente
(Mixtos). (Araujo, 2007)
a) Orientados al trabajo en relacin de
dependencia: en esta categora se
incluye un nico programa Red de
Empresas Jvenes con futuro, cuyo
objetivo es la insercin laboral de los
jvenes en relacin de dependencia
en el mbito de las empresas. En
diciembre de 2006, en el marco del
Ministerio de Trabajo se frm un
convenio con 23 grandes empresas,
quienes constituyeron la Red de
Empresas Jvenes con Futuro. A
partir de este convenio las empresas
se comprometieron a incorporar en
proyectos de prcticas califcantes a
jvenes comprendidos entre los 18
y 24 aos de edad, desempleados,
procedentes de hogares pobres, de
bajo nivel educativo y escasa o nula
experiencia laboral, como proceso
de induccin al trabajo decente. Las
iniciativas enmaradas en la Red de
Empresas Jvenes con futuro son
an poco numerosas y su desarrollo
es incipiente, razn por la cual no es
posible evaluar la experiencia en su
conjunto.
b) Orientados al trabajo inde-pendiente:
aqu se describen aquellos
programas cuyo objetivo es la
insercin laboral juvenil, a travs del
autoempleo o de emprendimientos
asociativos, en los mbitos rural y
urbano. Se incluyen El Proyecto
14 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
Jvenes Emprendedores Rurales,
este proyecto se cre en el ao
2005 con el objeto de frenar
las migraciones del campo a la
ciudad y promover la creacin de
nuevas empresas entre los jvenes
habitantes del medio rural. Y El
Proyecto Nacional de Inclusin
Juvenil (INCLUIR), el cual fue
gestionado por la Direccin Nacional
de Juventud (DINAJU) que inici
su ejecucin en octubre del ao
2004. El propsito fue afrontar
la desafliacin de los jvenes,
producida por la crisis econmica
y social que sufri nuestro pas, a
partir de tres ejes: la revalorizacin
del trabajo como medio de vida y
fundamento de la inclusin social
y ciudadana, la promocin de la
participacin socio-comunitaria y
el fortalecimiento de instituciones y
estructuras de y para los jvenes.
Alcanz una cobertura total de
aproximadamente 90.000 jvenes,
distribuidos en 14 provincias del
pas.
c) Orientados al trabajo en relacin
de dependencia e independiente
(Mixtos): aqu se encuentra el Plan
Jvenes con Ms y Mejor Trabajo,
el cual busca promover el trabajo
de los jvenes en relacin de
dependencia y subsidiariamente
incluir un componente de apoyo a la
generacin de microempredimientos
productivos. Sus objetivos son
generar oportunidades de inclusin
social y laboral de los jvenes a
travs de la orientacin laboral
y formativa, experiencias de
fnalizacin de estudios formales,
formacin profesional y de la
realizacin de prcticas califcantes
en ambientes de trabajo. Este
programa aspira a contactar e
informar a 600.000 jvenes, de
los cuales 150.000 participarn de
alguna de las actividades propuestas
y a movilizar los recursos disponibles
en 250 Ofcinas de Empleos
Municipales.
En la provincia de San Juan, se han
implementado dos de estos planes
nacionales, el programa Jvenes
Sanjuaninos con Ms y Mejor Trabajo,
que depende del Ministerio de Desarrollo
Social de la provincia y est destinado a
jvenes de entre 18 y 25 aos que hayan
concluido la escuela secundaria; y el
plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo
dependiente del Ministerio de Trabajo de la
Nacin. Este ltimo est orientado a jvenes
desempleados de entre 18 y 24 aos que
hayan abandonado la escolaridad ya sea a
nivel primario como secundario.
Los jvenes pueden acceder, adems, al
plan denominado Seguro de Capacitacin
y Empleo, a pesar de que el mismo no est
destinado explcitamente al sector juvenil.
Los destinatarios de dicho plan son los jefes
de hogar, su intencionalidad es que aquellos
benefciarios del Plan Jefes y Jefas de hogar
puedan transitar hacia un programa que
les proporcione la posibilidad de insercin
laboral. De hecho son considerables los
jvenes de entre 20 y 30 aos que son
benefciarios del plan jefes de hogar, con
lo cual pueden acceder al Seguro de
Capacitacin y Empleo.
La gestin del Plan Jvenes
con Ms y Mejor trabajo desde
la mirada de los funcionarios y
agentes del Estado
La puesta en marcha del Plan Jvenes
con Ms y Mejor Trabajo
4
, involucra en
su implementacin a los tres niveles del
Estado (nacional, provincial y municipal).
As se visualiza un entramado de rganos
administrativos, actores polticos y sociales
que forman parte de la dimensin tcnico-
administrativa responsable de la puesta en
marcha del programa y cumplen tareas o
acciones especfcas.
La implementacin del plan ha requerido
de la participacin de diferentes actores e
instituciones, pblicas y privadas de nivel
nacional, provincial y municipal. De esta
4 - El plan nacional Jvenes con Ms y Mejor
Trabajo fue creado por Resolucin N 497/2008 y
reglamentado por Resolucin 261/ 2008.
REV IISE - 15
manera, es necesaria la coordinacin de
provincia, municipios, instituciones de
formacin profesional, organizaciones
empresariales, organizaciones sindicales,
y organizaciones de la sociedad civil.
La participacin del sector empresario
implica por un lado, el compromiso de la
incorporacin de los jvenes benefciarios
del programa, y por el otro, existe la
intencionalidad de realizar un diagnstico
conjunto con el sector empresarial sobre
la situacin del mercado laboral a fn de
precisar sus necesidades y expectativas,
y defnir los sectores de actividad ms
dinmicos en cada municipio o regin.
Las vinculaciones del Ministerio de Trabajo
en la implementacin del programa,
comprende a la red de instituciones de
Formacin Profesional, la Red de Ofcinas
de Empleo y la de Responsabilidad Social
Empresaria. De esta forma se entretejen las
vinculaciones intersectoriales del Estado
Nacional, el Estado Provincial con el sector
empresarial, con la fnalidad de mejorar
las oportunidades laborales para el sector
juvenil.
En lo que respecta al fnanciamiento del
programa, el mismo es costeado por la
Nacin con fondos provenientes del Tesoro
Nacional y el Banco Mundial; estos fondos
son descentralizados en la gestin del
programa.
Como toda poltica pblica, su
implementacin genera en muchas
ocasiones estructuras administrativas ad
hoc, en este caso los municipios adherente
al plan han debido crear un rea especfca
denominada rea de Empleo para Jvenes,
la cual depende de la Ofcina de Empleo
Municipal. El rea est dirigida por un
coordinador, quin cuenta con un equipo
especializado en atencin de jvenes. El
equipo est integrado por un orientador,
por tutores, por capacitadores y por un
relacionista de empresas; este ltimo es el
responsable de la conexin y vinculacin con
las empresa que posibilitan a los jvenes
realizar sus prcticas califcantes. Esta
estructura ad hoc es fnanciada por el Estado
Nacin por el transcurso un ao, cumplido el
perodo los municipios debe autofnanciarse.
En la actualidad, en los municipios de San
Luca y Rawson se implementan los tres
programas orientados a los jvenes, Plan
Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor
Trabajo, el Plan Jvenes con Ms y Mejor
Trabajo y el Seguro de Capacitacin y
Empleo. En ambos municipios, lo primero
que se realiz para la implementacin del
programa fue una campaa de difusin, a fn
de movilizar a posibles jvenes destinatarios.
Se utilizaron distintas estrategias como
la revista municipal y los medios de
comunicacin provincial.
Los funcionarios miden el xito de la
campaa de difusin en trminos de la
cantidad de jvenes inscriptos. En Santa
Luca existen doscientos cincuenta jvenes
benefciarios y en Rawson, mil quinientos.
A continuacin se recuperan algunas
expresiones de funcionarios municipales:
utilizamos la revista municipal, los
medios de comunicacin, la radio,
folletera y tratamos de ir a lugares
puntuales como villas, es decir zonas
vulnerables para hacer charlas y tratar
de incentivar a los jvenes. (Funcionario
municipal).
La convocatoria fue dura. Por cuestiones
de tiempo decidimos hacer una reunin
grande, sectorizar por barrios e hicimos
una charla del programa, les explicamos,
sacamos las dudas a todos
(Funcionario municipal)
El programa ha sido exitoso si partimos
de que tenemos 1500 inscriptos.
(Funcionario municipal)
Si bien la convocatoria a la inscripcin al
programa se orienta a jvenes de sectores
bajos, tambin se presentan jvenes
de sectores medios que se encuentran
desempleados.
Obstculos en la implementacin
desde la percepcin de los
funcionarios
La ejecucin del plan se realiza en distintas
etapas que se desarrollan de manera
simultnea: 1) lograr que el joven realice
su terminalidad educativa; 2) capacitar al
16 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
joven a travs de distintos talleres; 3) la
realizacin de una prctica califcante y 4) los
emprendimientos productivos.
Se ha demostrado que la falta de educacin
impide acceder an a los sectores ms bajos
al mercado laboral, de la misma manera
est comprobado que el abandono de la
escolaridad recicla el crculo de la pobreza,
en este sentido la etapa de la terminalidad
educativa es considerada prioritaria. En
la base de la elaboracin de este plan se
encuentra un diagnstico confeccionado
por el Ministerio de Trabajo que seala la
existencia de un alto porcentaje de jvenes
sin terminalidad educativa y sin experiencia
laboral.
La terminalidad de los estudios es entendida
por los funcionarios como indispensable
para que los jvenes puedan acceder a un
empleo. As expresan:
Este plan surge en base a un estudio
en el cual los jvenes de entre 18 a 24
aos presentaban mucha difcultad para
acceder a un empleo, al no tener estudios
completos y no tener experiencia laboral.
(Funcionario provincial)
Se hizo un diagnstico previo donde el
punto ms alarmante era que haba una
cantidad de jvenes muy signifcativa con
caractersticas de vulnerabilidad, por eso
para paliar est difcultad que presenta la
sociedad se implement este programa.
(Funcionario municipal)
la terminalidad es un requisito
importante por una cuestin personal,
porque nadie te toma en un trabajo
sino tenes la secundaria.(Funcionario
municipal)
Primer obstculo: infraestructura inadecuada
y falta de coordinacin entre las reas del
Estado.
En esta primera etapa de implementacin,
los funcionarios sealan como un obstculo
el hecho de que las instituciones educativas
no se encuentran preparadas para recibir
en sus edifcios la gran cantidad de alumnos
inscriptos. El nmero de jvenes que han
accedido al plan supera las posibilidades
de cupos ofrecido por los establecimientos
educativos.
El obstculo mayor que tenemos ahora
es el cupo en las escuelas. Los talleres
pueden empezar en cualquier momento
pero es indispensable que los chicos
empiecen sus estudios. No crean que iba
a tener tanta aceptacin y demanda este
programa. (Funcionario municipal)
Creo que a nivel provincial ha pasado
esto porque no hay en las escuelas la
capacidad para tomar a tanta gente,
a tantos jvenes que se incorporaron
al sistema educativo. (Funcionario
municipal)
Los funcionarios sealan adems, la
ausencia de coordinacin entre las diferentes
reas del Estado responsables de la gestin
del plan, como son el rea de educacin y
el rea de trabajo. Se presentan normas y
conductas institucionalizadas caracterizadas
por la sectorialidad y la fragmentacin;
priman en las reas institucionales la lgica
burocrtica en contraposicin a la lgica de
la intersectorialidad que exige la gestin de
proyectos integrales.
Segundo obstculo: falta de inters y
desinformacin en el sector juvenil.
Los agentes municipales sealan como
obstculos, por un lado la falta de inters
por parte de los jvenes y por otro, la falta
de informacin respecto al plan y la fnalidad
del mismo; los jvenes se presentan en
los municipios ante la convocatoria de
inscripcin del plan, con la expectativa de
recibir asistencia econmica. Esto permite
suponer que persiste en el imaginario de
amplios sectores de la poblacin, las formas
del accionar pblico frente a los problemas
de pobreza caracterizadas por algn modo
de asistencia econmica. No obstante, una
vez que han accedido al plan comienzan a
advertir los benefcios del mismo. Algunos
funcionarios manifestan:
Muchos jvenes vienen en una primera
instancia por el dinero pero cuando
empiezan a ver que el programa tienen
sus exigencias y empiezan a cumplir,
se dan cuenta que gracias a esa
motivacin se han logrado capacitar y
tener ms herramientas para insertarse
laboralmente.(Funcionario municipal)
REV IISE - 17
no es un trabajo para nada fcil lograr
que el joven se entusiasme, que se
enganche con esto para poder estudiar
el motor que tienen por ah es el incentivo
econmico (Funcionario municipal)
El joven viene desanimado porque
no tiene los recursos o por problemas
familiares y quizs tiene hijos hay que
darles mucha contencin, mucho apoyo.
(Funcionario municipal)
Esta franja de jvenes a veces tiene
baja la autoestima porque dejaron la
secundaria y no fueron ms tiene
actitudes porque todos las tenemos
pero falta un empujoncito nada ms
(Funcionario municipal)
La segunda etapa de implementacin
del plan consiste en el dictado de
distintos talleres que apuntan a recuperar
competencias y habilidades propias de cada
joven, con el fn de rescatar sus saberes y
experiencias. En esta etapa es fundamental
los roles del orientador y del tutor,
quines asisten a cada joven que ingresa
al programa, con vistas a que puedan
terminar los estudios y empiecen a formarse
profesionalmente.
En los municipios se han dictado cuatro
talleres obligatorios denominados:
Orientacin e Induccin al Mundo del
Trabajo, Higiene y Seguridad, Derecho
Laboral y Alfabetizacin Digital. Solo se
han cumplido los tres primeros, pues el
ltimo, que est a cargo del Ministerio de
Infraestructura de la provincia, no se ha
podido dictar. La difcultad es la falta de
espacio fsico para la realizacin del mismo,
es decir, se requiere de cyber equipados con
un determinado nmero de mquinas para
su dictado. Al momento de entrevistar a los
funcionarios todava no se dispona de dicho
espacio.
Adems, las Ofcinas de Empleo brindan
una serie de cursos no obligatorios, en
donde el joven puede capacitarse eligiendo
el ofcio en el marco de la oferta brindada.
Algunos cursos que se dictan son: medio
ofcial pastelero, mquinas industriales,
computacin, etc. Los mismos tienen una
duracin de dos meses, con la expectativa
de que transcurrido ese perodo, los jvenes
participantes de los talleres adquieran los
recursos para encarar la bsqueda de un
empleo.
Los funcionarios entrevistados sealan que
la intencionalidad es la orientacin de los
jvenes en la elaboracin de un proyecto
formativo y ocupacional, identifcando sus
necesidades y prioridades, para capacitarlos
en lo que el mercado laboral demande, y as
puedan ingresar al mundo del trabajo.
lo importante es que el joven sepa
utilizar sus herramientas o sepa adquirir
las herramientas necesarias para ir a
una entrevista de trabajo y no fracasar.
(Funcionario municipal)
La idea es que el joven est formado,
adquiera una cultura del trabajo al
momento de salir a la calle que
aprenda a cmo defenderse
(Funcionario provincial)
La tercera etapa se refere a la realizacin
por parte de joven de una prctica
califcante en ambientes reales de trabajo,
en empresas del sector pblico o privado.
Dichas empresas otorgan a los jvenes
benefciarios, el entrenamiento (prctica y
capacitacin) necesario para desempear
las tareas asignadas. Los jvenes deben
cumplir una jornada laboral de cuatro a seis
horas diarias durante un perodo mximo
de seis meses. El 20% de la carga horaria
deber ser destinado a capacitacin en la
empresa.
Las empresas deben cumplir una serie
de requisitos para recibir a estos jvenes,
entre ellos estn los siguientes: no haber
efectuado despidos masivos en los ltimos
6 meses, no haber sido sancionadas por
empleo no registrado y estar al da con
sus contribuciones y aportes de Seguridad
social.
En los municipios analizados esta etapa est
en plena ejecucin. Las empresas son en su
mayora del sector metalrgico, comercial,
produccin y servicios.
La Ofcina de Empleo cuenta con un
relacionador de empresas que es quin visita
a las empresas y les ofrece la posibilidad de
contar con mano de obra a travs de este
plan.
18 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
Los funcionarios entienden que la realizacin
de la prctica califcante es benefciosa tanto
para el joven como para el empresario. Al
joven le signifca su primera experiencia
laboral y al empresario contar con mano
de obra econmica. Dado que sobre un
monto de $550 que recibe cada benefciario,
el Estado se hace cargo de abonar el
72% y el 28% restante es acreditado por
el empleador. Algunos comentarios de los
funcionarios:
".es un doble benefcio para el joven
porque tiene una certifcacin al fnalizar
esa prctica porque hoy te piden
experiencia laboral, el joven que no
tiene experiencia no lo toman en ningn
lado. Y adems tiene la posibilidad de
que el empleador se comprometa a
tomarlo en forma permanente, entonces
puede quedar inserto y en papeles.
(Funcionario provincial)
"..es un benefcio que se le da al
empleador por estar al da. Se le
ofrece una mano de obra ms barata.
(Funcionario municipal)
el empleador va a tomar una persona
sin experiencia, le va a salir un poco
ms barato por los benefcios que tiene
pero tiene que capacitarlo. (Funcionario
municipal)
Tercer obstculo: las prcticas califcantes
no garantizan la insercin laboral de los
jvenes.
Las prcticas, en trminos de los
responsables de la ejecucin del plan,
buscan ser algo distinto de lo que fueron
las pasantas en los aos 90; se proponen
reducir el tiempo de permanencia de los
jvenes en las empresas (seis meses) de
manera tal que la prctica no se transforme
en un puesto de trabajo. Se realizan con
un fuerte control y seguimiento por parte
de los tutores, con la intencionalidad de
que las mismas permitan, como una ltima
etapa de un proceso, la formacin y el
desarrollo de los benefciarios. Esta etapa
es sobrevalorada por los gestores del plan
quienes hacen un especial hincapi en
la capacitacin que adquieren los jvenes
a travs de las prcticas califcantes"; sin
embargo, stas no son una garanta de la
insercin laboral con un empleo estable,
dadas las caractersticas del mercado de
trabajo actual. Hoy los jvenes se enfrentan
a un mercado laboral caracterizado por la
inestabilidad, la fexibilidad, la precariedad,
el subempleo y el desempleo. En trminos
de Castel, son activos excedentes en una
economa que tiende a la reduccin del
trabajo asalariado y de los puestos de
trabajo. (Castel, 2010).
Los funcionarios entrevistados afrman:
La diferencia con una pasanta es que
el joven est ms capacitado, ms con su
mente abierta. (Funcionario municipal)
Nosotros mandamos al joven trabajar
capacitado, orientado. (Funcionario
municipal)
Las prcticas califcantes se realizan por
un lapso de seis meses en las empresas
adherentes al plan, transcurridos esos
meses, independientemente de las
expectativas que se puedan generar en
los jvenes benefciarios, los empresarios
no estn obligados a incorporar a los
mismos como personal de planta. En
los fundamentos del plan se establece
claramente que no existe entre las empresas
y los jvenes una relacin contractual.
La ltima etapa prevista son los
emprendimientos productivos. En los dos
municipios analizados, al momento de la
aplicacin de las entrevistas, esta etapa
an no se haba comenzado. No obstante,
los funcionarios responsables del plan,
entienden que es una va propicia para que
los jvenes inicien su propia empresa.
El proceso comienza con la deteccin de
jvenes emprendedores, que respondan
al perfl necesario para llevar adelante su
propio emprendimiento. Se les otorga una
capacitacin especial para que se instruyan
sobre costos fjos, costos variables; reciben
adems un subsidio econmico de 4000
pesos.
Esta etapa se presenta como una instancia
muy compleja, no slo en el logro de los
objetivos previstos, sino tambin, desde
el momento de la deteccin de los jvenes
con determinado perfl, as lo sealan los
funcionarios:
REV IISE - 19
Son casos muy aislados, muy aislados, no
todos tienen personalidad o carcter para
emprender y tampoco el Ministerio puede
estar bajando fondos para que se pierdan
o tengan resultados estriles. (Funcionario
provincial)
Una de las preocupaciones de los
agentes municipales, es la forma de
fnanciar los emprendimientos, los fondos
son transferidos de manera directa a los
benefciarios; la presencia de un imaginario
de que los jvenes son personas con poca
responsabilidad, genera desconfanza.
Esta es la razn por la cual los funcionarios
resaltan la necesidad de fomentar en los
jvenes emprendedores un sentido de la
responsabilidad, a fn de que los fondos
enviados sean utilizados correctamente. As
lo comentan:
Esa es la preocupacin de nosotros,
estamos tratando de hacer nuestra base
de datos de todos los chicos que ya
tienen las herramientas para hacer este
proyecto, para saber que lo van a hacer
con responsabilidad, que van cumplir, que
van a saber usar el dinero. (Funcionario
municipal)
Estamos siempre concientizndolos,
de que es un esfuerzo que tiene que
hacer el joven, que no va a recibir la
ayuda econmica sin hacer nada, sino
responsabilizarlos. Estamos trabajando
todo el tiempo en eso, que el joven
adquiera un poco ms de responsabilidad
y que puede formar su propio
emprendimiento productivo. (Funcionario
provincial)
Cuarto obstculo: Evaluacin insufciente del
proceso de implementacin.
El plan es de nivel nacional, es la Nacin
quien lo fnancia, la provincia y los municipios
son quienes lo gestionan; entre estos niveles
gubernamentales debe haber una constante
conexin, ms all de las tensiones que
pueden presentarse en la gestin de un
plan. Los responsables municipales sealan
la existencia de una constante y fuida
comunicacin, fundamentalmente entre los
niveles nacin y municipio. Trimestralmente
los ejecutores del plan, a nivel municipal,
deben presentar un informe de evaluacin
a la Gerencia de Empleo y Capacitacin
Laboral (quienes lo elevan a nivel nacional)
donde detallan las actividades que han
realizado en cada una de las etapas antes
descriptas.
El protocolo que los municipios frman
para adherir al programa, cuenta con una
matriz de resultados donde de acuerdo a
la cantidad poblacional de cada municipio,
se estima una cantidad posible de jvenes
adheridos. Los municipios estn obligados a
cumplir con la meta de adhesiones que se
fjaron; para los funcionarios municipales el
hecho de lograr el nmero de jvenes que se
haba estimado signifca que se han logrado
las metas fjadas.
Respecto al seguimiento y evaluacin
del plan, se puede decir que se realiza
una evaluacin por objetivos, la misma
consiste en identifcar un conjunto de fnes
y organizar actividades para alcanzarlos. El
xito o fracaso del plan en cada municipio se
valora en trminos cuantitativos, en funcin
del nmero de benefciarios adheridos,
capacitaciones realizadas y prcticas
califcantes logradas.
Una planifcacin integral conlleva una
evaluacin de tipo procesual, donde el
proceso es entendido como la interrelacin
dinmica entre las estructuras del programa
y los diversos actores, generando un
sistema vincular.(Abdala 2001:192) La
evaluacin de una poltica integral, ms all
del anlisis cuantitativo debe comprender un
anlisis de tipo cualitativo de evaluacin de
impactos. Lejos est del pensamiento de
los funcionarios municipales la idea de una
evaluacin de impactos.
Frente al interrogante de las fortalezas
del plan, los responsables del mismo
reproducen la visin de metas a cumplirse,
es decir, entienden que el plan es exitoso
en la medida que cumple con las metas
establecidas. As lo expresan:
Nosotros estamos con ms del 80 % de
las metas cumplidas en cuanto al plan.
(Funcionario municipal)
Las metas formales en su mayora
se han cumplido salvo que a nivel
general tenemos que implementar
los emprendimientos (Funcionario
municipal)
20 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas
Reexiones naIes
En Argentina, durante el perodo 1990
2001 se consolid un modelo de Estado
Democrtico Neoliberal, iniciado en la
dcada del 70. Desde este modelo se
sostena que la creciente y distorsionada
intervencin del Estado en la economa y
la ampliacin de las funciones del mismo,
haba exacerbado las demandas igualitarias
generando infacin y conduciendo al
desorden fscal. En este marco, se defende
al libre mercado como el nico mecanismo
capaz de superar la situacin crtica que
atravesaba nuestro pas.
En tal sentido, si el Estado haba sido
incapaz de organizar el desarrollo capitalista,
s se haba vuelto permeable a las demandas
populares transformndose en el campo del
conficto por la puja distributiva; entonces
la crisis era poltica y no econmica,
y la solucin consista en recortar y
redimensionar el Estado, desmontar la
regulacin poltica y subordinar todas las
relaciones sociales a las leyes del mercado.
Se asisti entonces, al retiro progresivo del
Estado de sus funciones niveladoras y a la
consecuente preeminencia del mercado.
Lo cual origin un fuerte deterioro de
las condiciones de vida de la poblacin
y la ampliacin y diversifcacin de las
situaciones de pobreza y desestructuracin
social.
En este marco, las polticas sociales se
orientaron a los sectores excluidos, que el
propio sistema capitalista generaba, a fn de
cubrir las brechas funcionales que provocaba
el libre funcionamiento del mercado. De
este modo, el Estado neoliberal acento su
presencia pero no ya como eje articulador
de ciudadana sino como dador de bienes
asistenciales fragmentados.
A partir del ao 2003 se plante la
intencionalidad de dar un giro en las polticas
sociales, reorientndolas en su diseo y
ejecucin. En la fundamentacin de los
nuevos programas se trazaron metas de
incorporacin de los sectores excluidos
y vulnerables al mercado laboral, con un
enfoque de derecho y de pleno empleo.
En el diseo de las polticas se planifc
la atencin de la pobreza con una mirada
integral, asociada al empleo, a la produccin
y a la inclusin social. En tal sentido, las
nuevas programaciones hacen suponer que
se ha dejado atrs el enfoque asistencialista
que caracteriz a las polticas sociales, del
modelo econmico neoliberal, orientadas a la
contencin y el control de vastos sectores de
la poblacin.
Acorde con ese discurso se implementaron
diversos programas para atender al sector
juvenil en situacin de vulnerabilidad social.
Uno de ellos es el Plan Jvenes con Ms
y Mejor Trabajo, cuyos ejes son lograr la
terminalidad educativa, la capacitacin y
la insercin laboral. Se desprende de los
objetivos del programa, la intencionalidad
de modifcar la forma de intervencin estatal
basada en la creacin de empleo, a fn de
instalar al trabajo como fuente de derechos
para los jvenes.
El punto de partida del Plan es un
diagnstico, segn el cual un importante
nmero de jvenes no logra la insercin
laboral, dadas las carencias educativas
y de capacitacin de los mismos. De all
la necesidad de otorgar a los jvenes los
recursos que les falta para insertarse en
el mercado laboral en pos de su inclusin
social. En este diagnstico slo fueron
analizadas las caractersticas de los jvenes
desocupados, quienes arrastran sobre sus
hombros las consecuencias del modelo
excluyente de la dcada del 90. Coincidiendo
con especialistas en el tema, se puede
sealar que se parti de un dfcit de capital
humano o de una defciente demanda
laboral, sin tener en cuenta la oferta del
mercado laboral. En una gestin poltica
que cuestiona el modelo implementado
durante una dcada no es comprensible
un diagnstico slo centrado en el capital
humano, invisibilizando las condiciones
estructurales, las posibilidades que brinda el
mercado de trabajo y las caractersticas del
mismo.
El aspecto positivo del plan es el logro de
la terminalidad educativa de los jvenes y
la capacitacin laboral que se les otorga
en su prctica califcante. No obstante,
las prcticas califcantes no signifcan una
garanta de insercin en el mercado laboral
en tanto las empresas no estn obligadas
a incorporarlos como empleados estables y
permanentes.
REV IISE - 21
Respecto a los principales obstculos
en la implementacin sealados por
los funcionarios son: la ausencia de
coordinacin entre las reas del Estado
(Educacin y Trabajo), la falta de inters y de
informacin por parte de los jvenes.
Se podra afrmar, a partir de la lectura de
la normativa de los planes implementados,
que desde el ao 2003 se intenta superar la
focalizacin, fragmentacin y segmentacin,
caractersticas propias de las polticas de la
dcada del 90 en pos de una integralidad
de las mismas. Sin embargo, el anlisis
de la gestin del plan Jvenes con Ms y
Mejor Trabajo permite concluir que dicha
intencionalidad no se ha logrado.
Se evidencia entonces un desfasaje entre
el espritu de la norma y la realidad. Resulta
una falacia pensar que slo mediante
la certifcacin de estudios de nivel
primario y secundario se lograr reducir la
incertidumbre y elevada rotacin laboral
que enfrentan estos jvenes dadas las
caractersticas del mercado laboral actual.
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