Novas Doutrina e Poltica de Segurana Pblica

Nuovas Dottrina e Politica di Sicurezza Pubblica

*Lacio Noronha Xavier

Resumo: Segurana Pblica a poltica governamental que mais traz preocupaes
sociedade. A sensao de insegurana vivida nas grandes cidades brasileiras atinge, sem
exceo, todos os segmentos sociais. Um dos motivos histricos deste clima nefasto sentido
nacionalmente o entendimento quase generalizado que a Segurana Pblica reduz-se a um
conjunto de aes estritamente policial. Pela nova doutrina das Polticas Pblicas de
Segurana, os municpios tm relevante papel institucional em relao Segurana Pblica.
Suas aes administrativas, todavia, no necessitam carregar o espectro da represso.
Planejamento urbano, polticas sociais de carter preventivo e articulao com representantes
de diferentes segmentos pblicos, privados e coletivos so demonstraes institucionais
basilares que os municpios podem reverter o quadro de insegurana vivido em seus territrios
e contribuir com uma nova Poltica de Segurana Pblica.
Palavras-Chave: Insegurana; Cidades; Polticas.

Riassunto: Sicurezza Pubblica la politica governamentale che pi porta preocupazioni alla
societ. La sensazione di insicurezza vissuta nelle grandi citt brasiliane raggiunge, senza
eccezione, tutti i segmenti sociali. Uno dei motivi storici di questo clima malvagio sentito
nazionalmente la comprensione quasi generalizzata di che la Sicurezza Pubblica si riduce a
un insieme di azioni strettamente poliziotto. Per la nuova dottrina delle Politiche Pubbliche di
Sicurezza, i comuni hanno pertinente ruolo istituzionale in relazione alla Sicurezza Pubblica.
Le loro azioni amministrative, tuttavia, non hanno bisogno portare lo spettro della repressione.
Pianificazione Urbana, politiche sociali di carattere preventivo e articolazione con
rappresentanti di diversi segmenti pubblici, privati e collettivi sono dimostrazioni istituzionali
di base che i comuni possono invertire il quadro di insicurezza vissuta nei loro territori e
contribuire con una nuova Politica di Sicurezza Pubblica.
Parole Chiave: Insicurezza; Citt; Politiche.

*Advogado, Doutor em Direito Pblico (UFPE), Mestre em Direito Constitucional (UFC), Especialista em
Polticas Sociais (UECE), Professor de Direito Internacional Pblico da Universidade de Fortaleza (UNIFOR),
Conselheiro da OAB/CE e Pesquisador da Fundao Cearense de Amparo Pesquisa (FUNCAP).

Sumrio: Introduo. 1) Algumas Razes da Insegurana Pblica no Brasil. 2) Segurana
Pblica e Planejamento Urbano. 3) Caracterizao das Polticas Pblicas de Segurana.
Concluso. Referncias.


Introduo

O presente artigo cuida da fundamentao de uma nova, participativa e internacional
doutrina em Segurana Pblica: as Polticas Pblicas de Segurana. Esta concepo realista
de Segurana Pblica reconhece que necessrio quebrar o monoplio da atuao policial
para o enfrentamento da violncia, criminalidade e marginalidade, atravs de uma viso
sistmica, integrada e aberta da gesto de seus temas e problemas e que envolva os atores
polticos, sociais e econmicos que mobilizam e/ou prestam servios essenciais populao.

A nova doutrina de Segurana Pblica busca conhecer a realidade social, econmica,
urbana, ambiental e poltica das comunidades para que seja possvel conceber uma articulao
intersetorial de polticas sociais a serem implantadas numa parceria entre os governos
estadual, federal e municipal e a sociedade civil. Principalmente na esfera municipal, uma vez
que tais entes praticamente no atuam na Segurana Pblica, mas so responsveis, conforme
a Constituio Federal de 1988 e suas leis orgnicas, pela execuo de diferentes polticas
pblicas voltadas para prevenir conflitos sociais e interpessoais que ocasionam situaes de
mal-estar nos territrios de sua jurisdio. vital para esta nova doutrina que as comunidades
sejam organizadas, mobilizadas e saibam diagnosticar, analisar, reivindicar e intervir para o
atendimento das diferentes demandas sociais e urbanas.

A eficcia das Polticas Pblicas de Segurana depende no somente de bons planos
executivos, disponibilidade de recursos financeiros e amplas estruturas materiais, mas da
atuao compromissada dos diferentes agentes pblicos e da capacidade de reflexo poltica e
organizao social das comunidades locais. Necessrio, portanto, o engajamento do
Municpio, sociedade civil, Instituies de Ensino Superior e iniciativa privada em aes
extrapoliciais de carter preventivo, subsidirio e cientfico, tais como: planejamento e
reforma urbana, mapeamento das reas e das espcies de conflitos e uma gama de polticas
sociais integradas que promovam a cidadania e ofertem servios bsicos ao locus comunitrio.
O primeiro captulo mostra diversas pesquisas que referenciam a Segurana Pblica como
a poltica governamental que mais preocupa a sociedade brasileira. Revela alguns dos motivos
da contnua sensao de insegurana que interfere no cotidiano das grandes cidades
brasileiras, causando, democraticamente, srios problemas a todos os segmentos sociais.
No h um segmento social que no sofra com a violncia ou o medo da violncia, causada
pela sensao de insegurana. Dentre as razes histricas desta situao catica sentida
nacionalmente inclui-se a concepo tradicional da Poltica de Segurana Pblica, levada a
cabo na maioria das cidades brasileiras.

No segundo captulo, tem-se uma anlise sobre o papel do Municpio em relao
Segurana Pblica. Atravs de aes que congreguem planejamento urbano, em especial, a
confeco/atualizao de Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, polticas sociais de
carter preventivo e articulaes com representantes de diversos organismos pblicos,
privados e coletivos, os municpios apresentam suas credenciais nesta seara institucional. Sem
necessidade de fomentar o espectro da represso, as administraes municipais podem
influenciar na reverso do quadro de insegurana sentido em seus territrios, com estratgias
de preveno criminal (planejamento urbano, articulaes entre organismos pblicos e
sociedade civil, prioridade de investimentos em comunidades carentes).

Em relao ao terceiro captulo ser exposta a caracterizao das Polticas Pblicas de
Segurana. Ou seja, se por determinao constitucional o dever e a responsabilidade dos
poderes municipais so nfimos na Poltica de Segurana Pblica, por outro lado, suas
atuaes so amplas nas Polticas Pblicas de Segurana. Ao invs da interpretao restritiva
ou do redesenho das competncias institucionais em Segurana Pblica, deve-se exigir que os
entes pblicos federados atuem em permanente integrao. Quanto mais focada a atuao
municipal nas causas concretas e nos fatores incidentes da violncia, criminalidade e
marginalidade, crescente ser a eficincia das Polticas de Segurana Pblica.


1. Algumas Razes da Insegurana Pblica no Brasil

Nas grandes cidades brasileiras, o medo da violncia, criminalidade e marginalidade
persegue de forma contnua os cidados classificados em todos os extratos socioeconmicos.
Ou seja, a sensao de insegurana considerada alta entre os brasileiros. Vale salientar que a
sensao de insegurana interfere, inclusive, na relao geral dos negcios de uma cidade.
Para Roberto Macedo, Presidente da Federao das Indstrias do Estado do Cear (FIEC), a
insegurana o tema mais discutido pela populao brasileira, porque seus nveis absurdos
geraram um sentimento de impotncia cotidiana e apontam a inoperosidade da Polcia para
responder este mal-estar social. Agrava o quadro a parca conscientizao da cidadania, a
desagregao familiar, a falta de valores morais, a baixa escolaridade, a espetacularizao dos
atos violentos por de parte dos meios de comunicao e os abismos sociais que levam falta
de sentido da vida. Entretanto, apenas procurar culpados pouco para a parcela da sociedade
que j tem conscincia desse quadro, tornando-se imprescindvel discutir profundamente as
causas que torpedeiam a Segurana Pblica (cf. O Povo: 12.05.2010, p. 6).

Pesquisas realizadas em 2006 pelo Instituto Futuro Brasil (cf. site ifb.com.br) e a
CNI/Ibope (cf. site cni.org.br) descreveram que, para 73% dos brasileiros o medo da
violncia tornou-se um problema to nefasto quanto a prpria violncia, uma vez que, alm
das sequelas fsicas, financeiras e familiares, a violncia e a criminalidade trazem transtornos
psicolgicos que acompanham os que sofreram e os que so potenciais vtimas, com a
Segurana Pblica aparecendo como a segunda preocupao do brasileiro (23%), atrs
somente da Corrupo (27%) e superando temas clssicos como Educao (20%) e
Desenvolvimento Econmico (9%). O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e o
Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS) realizaram uma pesquisa, em 2010,
revelando que 9 em cada 10 entrevistados tinham medo de serem vtimas de crime. A maioria
dos entrevistados (78,6%) afirmou ter muito medo de morrer assassinada; 73,7% mostraram
seu temor acerca de assalto mo armada; e 68,7% disseram estar preocupados em constatar
arrombamentos em suas casas. Em relao agresso fsica, o grau de medo entre os
entrevistados foi menor: 48,7% (cf. O Povo: 03.12.2010, p. 13).

Dados da pesquisa Caractersticas da Vitimizao e do Acesso Justia no Brasil,
realizada em 39 municpios brasileiros pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), em 2010, mostraram que o Par era o estado lder em percentual de sensao de
insegurana: apenas 36,9% da populao sentiam-se segura. Em seguida, apareciam o Rio de
Janeiro, com 42,3% dos entrevistados declarando sentirem-se seguros, e o Distrito Federal,
onde o ndice de sensao de segurana era de 43%. No Cear, esse percentual alcanou
43,3% (cf. O Povo: 17.12.2010, p. 8). J a pesquisa Perfil dos Valores dos Brasileiros
realizada pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em todos os
estados brasileiros, no ano de 2010, detectou uma real sensao de insegurana entre os
cearenses. Do total, 92,25% dos cearenses avaliaram que a violncia era crescente no Estado,
superando a mdia nacional: 90,1% (cf. O Povo: 27.05.2010, p. 8). O estudo apontou que as
aes dos bandidos incomodaram 56,77% dos cearenses. Em seguida, vinha a violncia
familiar, com 16,77%. Depois, a violncia no bairro (7,74%), na escola (6,45%) e no trnsito
(5,16%). Segundo o coordenador do PNUD, Flvio Comim, o ndice acima da mdia nacional
reflete a vivncia da populao cearense com os casos de homicdios, modalidade que
provoca maior mobilizao da opinio pblica e faz as pessoas mais temerosas.

A Constituio Federal de 1988 obriga os entes federativos a zelarem pela Segurana
Pblica, que inclui a ordem pblica, a integridade fsica das pessoas e a proteo de seu
patrimnio. Contudo, na prtica, os governos dividem essa tarefa com as empresas privadas.
Confiando ou no na estrutura policial brasileira, certo mesmo, que enquanto houver
criminalidade ou sensao de insegurana generalizada na sociedade, o setor que mais vai se
beneficiar com tal quadro para faturar economicamente o da segurana privada. Essa
procura pode ser um reflexo do crescimento econmico brasileiro, mas tambm, traduz a
omisso do Estado. Apesar da alta carga tributria brasileira, o contribuinte no conta com
garantias na Segurana Pbica que deveriam ser dadas pelo poder pblico. Como ocorre na
Educao, Sade e Previdncia, a Segurana Pblica tambm se tornou mais uma despesa no
oramento das famlias. Pessoas que sofreram ou temem passar por situaes de violncia so
as que alimentam o bilionrio mercado de segurana privada no Brasil. O denominado
mercado do medo, superdimensionado pela publicidade, noticirios jornalsticos,
experincias pessoais vividas ou temidas, gerou a quase impossibilidade de se encontrar uma
residncia ou um estabelecimento comercial nas grandes cidades brasileiras que no tenham
algum item relacionado segurana privada: muros altos, cercas eltricas, grades de ferro nas
portas e janelas, cadeados e fechaduras, seguranas e vigilantes, cmeras, sensores magnticos
ou infravermelhos, central de alarme, sistemas eletrnicos, ces, carros blindados, guaritas,
condomnios fechados, isolamentos da vizinhana e monitoramentos por telefone/GPS.

Estudos da Organizao das Naes Unidas (cf. UN-HABITAT: 2007, p. 03) apontam que,
entre 1985 e 1995, o nmero de profissionais incorporados atividade de vigilncia privada
cresceu 112%. J os ndices repassados, em 2004, pelo Grupo de Estudo da Violncia do
IPEA mostraram que o custo da violncia poca foi de R$ 92,2 bilhes, valor total
equivalente a 5,09% do Produto Interno Bruto (PIB) ou a R$ 519,40 per capita (cf. site
ipea.gov.br). Destes gastos, boa parte envolvia o setor privado (R$ 60 bilhes/ano), como:
perda de capital humano, danos causados por roubos e furtos, dispndios de seguros e compra
dos artigos de segurana privada. Dados do IPEA, de 2006, revelaram que o mercado da
segurana privada movimentou a cifra de 49 bilhes de dlares, o que significou algo em
torno de 5% do PIB brasileiro.

Segundo a Polcia Federal, rgo que controla as empresas de segurana privada, existia no
Brasil, em 2010, cerca de 1.500 empresas legais empregando quase 500 mil vigilantes. A cada
ano, em mdia, 240 novas empresas de segurana privada pedem registro. um nmero
similar ao da soma de policiais civis e militares, segundo estimativas de autoridades de
Segurana Pblica (cf. poca: 26.06.2010. p. 62-66). De acordo com a Federao Nacional
das Empresas de Segurana e Transportes de Valores e a Associao Brasileira das Empresas
de Segurana Eletrnica (cf. O Povo: 16.08.2009, p. 29-32), os mercados de vigilncia
armada ou no e o de equipamentos eletrnicos de vigilncia tm crescimento mdio de 10%
ao ano no Brasil. Quem tambm tira proveito da sensao de insegurana so as empresas
blindadoras de veculos, cujos servios saem em mdia por R$ 30 mil, ficando os veculos at
130 kg mais pesados. Por outro lado, os estabelecimentos prestadores de servios e comerciais
tambm tm investido na segurana privada, deixando de ser um item eventual ou varivel na
formao do preo final e passando a ser um gasto contbil fixo mensal, assim como energia,
gua, telefonia, salrios. Como no absorvem estes custos, os empresrios repassam os gastos
ao consumidor, que acaba pagando mais pelos servios ou produtos ofertados por tais
empresas. Em mdia, os gastos fixos com apetrechos de segurana privada variam entre 5% a
15%, de acordo com o tipo de estabelecimento.

O socilogo Csar Barreira, ex-coordenador do Laboratrio de Estudos da Violncia da
Universidade Federal do Cear (UFC), afirmou no ser possvel avaliar cartesianamente se o
aumento do medo da populao cresce proporcionalmente ao grau de violncia que se vive
hoje nos grandes centros urbanos (cf. O Povo: 16.08.2009, p. 32-34). A desconfiana na
Segurana Pblica, a forte publicidade das empresas privadas do setor de segurana, a mdia e
a cultura individualista so alguns dos fatos que motivam a busca crescente pelos itens de
segurana privada no Brasil. Ao construir uma fortaleza em casa, o indivduo,
contraditoriamente, torna a vizinhana mais perigosa. Um muro alto e o pouco fluxo de
pessoas nas ruas atraem mais assaltantes e ofertam pouca condio de socorro ou ajuda dos
vizinhos. Limita-se o direito de ir e vir. Diminuem-se os contatos sociais com a vizinhana e
amplia-se cada vez mais a privacidade fincada no medo. A violncia que nasce em ambientes
marcados pela pobreza, onde no h dignidade mnima de sobrevivncia, gera um receio
crescente na sociedade e a torna refm da sensao de insegurana. Isso por sua vez gera mais
violncia, acionando-se cada vez mais os organismos pblicos de represso ou os mecanismos
individuais de defesa. preciso quebrar este ciclo vicioso, em que todos tm fatias de culpa.
O aumento da demanda por segurana privada um fenmeno nacional causado pela crise da
Segurana Pblica, a incapacidade das polticas pblicas de reverterem o quadro de
desigualdade social e a falta de oportunidades de emprego, principalmente para os jovens, o
que faz aumentar a onda de furtos e assaltos como meio marginal de sobrevivncia ou de
mobilidade social pelo crime.

Um diagnstico sobre as deficincias comuns das polcias foi apresentado pelo Instituto de
Cidadania (2002, p. 15-16) realando certas caractersticas, tais quais:
I) coleta, registro, produo, distribuio e processamento precrios das informaes;
II) ausncia de planejamento, de avaliao sistemtica e de prticas corretivas;
III) atendimento insatisfatrio, recrutamento deficiente e baixa formao policial;
IV) abandono dos cuidados preparatrios, necessrios ao trabalho pericial;
V) correio quase inexistente, em decorrncia de inrcia burocrtica, restries normativas,
inoperncia administrativa e, em alguns casos, comprometimento corporativista;
VI) controle externo deficiente face aos obstculos interveno investigativa das ouvidorias;
VII) dissociao da instituio policial e dos demais agentes do sistema de justia criminal,
inclusive das secretarias estaduais de Segurana Pblica, dada a autonomia dispersante das
unidades, em particular das delegacias distritais;
VIII) delimitao irracional e desvinculada das circunscries das instituies policiais nos
territrios jurisdicionais dos Municpios;
IX) despreparo no enfrentamento de questes especficas, como a violncia contra mulheres,
crianas e adolescentes, minorias sexuais, turistas e negros;
X) formao do conjunto das instituies da Segurana Pblica mais voltada para a represso
do que para a preveno, auxiliando a identificao do cidado como um potencial inimigo;
XI) falta de mapeamentos atualizados e interdisciplinares de espcies de conflitos por rea e
vnculos com suas causas sociais;
XII) grande quantidade de policiais em atividades extrafuncionais face aos baixos salrios;
XIII) baixa utilizao dos aparatos tecnolgicos e dos mtodos cientficos nas estruturas
voltadas para a investigao policial;
XIV) falta de integrao das estruturas, rotinas e procedimentos das organizaes policiais
estaduais (Civil e Militar) sob o comando dos secretrios estaduais de Segurana Pblica;
XV) dissociao das estratgias de Segurana Pblica do planejamento urbano municipal.
Coberturas jornalsticas bem feitas do provas do seu potencial para informar, denunciar
violaes e mobilizar a sociedade, ao passo que matrias sensacionalistas propagam a
sensao de insegurana.

Governos que investem apenas em viaturas, armamentos e no aumento de efetivos policiais
obtm pouco xito tanto no combate como na preveno da violncia e da criminalidade e
alimentam o ciclo de produo e reproduo da violncia. Quando o Estado fica aprisionado
pela percepo do senso comum, torna-se incapaz de responder com racionalidade cientfica,
inteligncia estratgica, produo qualificada de provas e garantia de direitos. Para o
socilogo Ricardo Arruda, o trabalho em parceria com as universidades e institutos de
pesquisa qualificados seria considerado um grande avano para o setor da Segurana Pblica,
devendo ser redefinida e levar em conta uma viso plural sobre os problemas enfrentados pelo
setor. A caserna deve aliar-se academia e as questes que envolvem a Segurana Pblica,
criminalidade e violncia devem ser debatidas com os segmentos da sociedade civil, pontuou
(cf. Dirio do Nordeste: Retrospectiva 2010: 31.12.2010, p. 18).

Salienta-se ainda, que o crescimento econmico das escalas populacionais mais pobres no
constitui o condutor poltico mais apropriado da Administrao Pblica para reduzir o fosso
da desigualdade social existente no Pas, mas sim, a aplicao eficaz de um conjunto de
polticas pblicas. Tal assertiva contraria a vertente repressiva, que teoriza acerca da
violncia propiciadora da violncia, criminalidade e marginalidade enquanto fruto apenas de
uma deficitria atuao sufocante emanada por contingentes aparentemente insuficientes de
policiais. A assertiva tambm contraria a vertente social, segundo a qual a violncia aparece
como um resultado automtico do desemprego ou das baixas condies socioeconmicas
vividas por grandes parcelas da populao. Portanto, possvel afirmar que a violncia
apresenta-se como somatria multicausal das duas vertentes referidas, nunca como produto
isolado de uma nica vertente. Pode-se at aliar estas duas motivaes de natureza
institucional e poltica, mas nunca deixar de associ-las a uma juno indigesta formada por
inmeras causas e diversos fatores.

Causas e fatores que incluem desde a omisso ou a impotncia das autoridades pblicas dos
vrios entes federados e da sociedade civil para prevenir ou conter os incmodos indicadores
sociais, passando pela ignorncia cultural e educacional de volumosos extratos sociais. Dentre
outras causas e fatores, deve-se incluir: prticas de corrupo e impunidade judicial; ausncia
ou no materializao do planejamento urbano e falta de mapeamento da criminalidade;
baixos nveis de organizao e mobilizao comunitrias e inconsistncia de alternativas para
conter a expanso das drogas; desigualdade regional das cidades provocando fluxos de xodo
rural; mnimo exerccio da responsabilidade social do empresariado; precrias condies de
habitao e iluminao pblica deficitria nas localidades; nveis escassos de recursos para
incremento de polticas culturais, tecnolgicas, esportivas e pouca insero econmica dos
programas especficos para a juventude.

Ao lado da indispensvel atuao policial repressiva, inmeras parcerias, planos
estratgicos e aes podem ser formadas entre a sociedade civil e um agrupamento de vrios
rgos pblicos, policiais ou no (federais, estaduais e, em especial, os municipais), que de
uma vez por todas devem assumir sua responsabilidade institucional preventiva na Segurana
Pblica. Incluir diversos setores estatais e sociais constitucionalmente responsveis pelas
aes repressivas e por polticas preventivas amealha diferentes recursos oramentrios, traz
novas ideias e formatos de atuao policial, amplia a organizao, a mobilizao e o
sentimento de segurana da populao, alm de integrar mltiplas polticas sociais com a
Segurana Pblica e fomentar a cultura do monitoramento contnuo. Nos pases
desenvolvidos, o funcionamento das polticas pblicas zela pela aplicao do dinheiro
pblico no apenas para atender lei, mas regra da eficincia mxima na gesto dos
recursos - a mesma que pauta a iniciativa privada.

A cultura do monitoramento contnuo encontra-se consolidada nestes pases face
aplicabilidade gerencial dos conceitos de modernizao da gesto pblica. Adotar tais
conceitos de administrao pblica consiste em manter as contas em dia, controlar despesas,
estabelecer metas de trabalho, planejar investimentos mirando resultados, enfim, tudo o que
bsico e largamente aplicado dentro das boas empresas, mas praticamente desconhecido ou
no materializado pelo setor pblico. Boa gesto pblica se traduz em investimentos que se
transformam em servios e, que por sua vez, mudam a realidade das pessoas. E isso somente
possvel fazer com metodologias adequadas e mltiplas e corretas informaes. At aqui,
situa-se a parte fcil da empreitada de renovao no setor pblico, mas as transformaes de
fundo dependem da estruturao de uma lgica de trabalho muito diferente da adotada
atualmente por uma grande quantidade de rgos pblicos de vrios entes federados e
diferenciadas reas de atuao.

Para Michael Barber, coordenador de uma equipe criada pelo ex-primeiro-ministro
britnico Tony Blair, com o objetivo de melhorar o desempenho governamental na Segurana
Pblica, preciso, como primeiro passo, definir prioridades polticas e estabelecer metas
muito claras em funo do que se pretende alcanar em cada rea. Mas no adianta apenas
estabelecer objetivos gerais. Num segundo momento, torna-se essencial elencar tambm quais
os resultados pblicos que devem ser gerados e em quanto tempo. J a terceira tarefa
obrigatria a criao de uma forma de acompanhar o progresso das aes estabelecidas para
chegar s metas, de preferncia com monitoramento mensal (cf. Exame: 26.08.2009, p. 108-
109). Outro exemplo de que a cultura do monitoramento contnuo e da avaliao permanente
das polticas na rea da Segurana Pblica vem dos Estados Unidos. Em 1996, o Congresso
americano contratou o especialista Lawrence Sherman, para analisar se as centenas de
programas anticrimes que recebiam US$ 3 bilhes por ano do Departamento de Justia
estavam cumprindo ou no seus objetivos (cf. poca: 20.04.2007, p. 102). Sherman descobriu
que os programas de visitas, terapia familiar, treinamento profissional para adultos eram mais
eficazes, tendo asseverado: os governos como a qumica buscam ter uma cincia experimental
como base. A Prefeitura de Nova York, em 2001, contratou dois economistas para avaliar a
relao custo-benefcio de 27 projetos de atendimento a adultos infratores e de intervenes
sociais em comunidades pobres. Os economistas descobriram que o maior retorno por dlar
investido vinha dos programas voltados para o jovem infrator. Em linha similar, a especialista
em Segurana Pblica Bernice Von Bronkhorst (cf. Banco Mundial: 2006, p. 38) avaliou que
para cada US$ 1,00 usado em preveno ao crime eliminam-se US$ 6,00 que seriam gastos
em represso ao longo dos anos.

O crescimento dos ndices criminais em praticamente todas as grandes cidades brasileiras,
a crise das polticas tradicionais diante do problema e o carter prioritrio que a Segurana
Pblica apresenta entre as demandas da opinio pblica tm levado os mais diversos atores a
uma encruzilhada institucional: no mais poderem esquivar-se da assuno das parcelas
constitucionais de dever e de responsabilidade em relao Segurana Pblica. Restou
visvel, a partir da dcada passada, a maior aproximao entre os governos estaduais, com
suas secretarias de Segurana Pblica e, o Governo Federal, atravs da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, alm dos governos municipais, organizaes nogovernamentais, centros
de pesquisa, iniciativa privada e organismos internacionais. Contudo, a carncia maior de
assuno destas parcelas d-se nos municpios, uma vez que neles residem os cidados e
governantes e os anseios populares chegam de forma mais direta.


2. Segurana Pblica e Planejamento Urbano

No Brasil, sobretudo nas grandes cidades, com populao superior a meio milho de
habitantes, o conceito de Segurana Pblica tem difcil aceitao e aplicabilidade consoante
ao cenrio de crtica constante e concreta da sociedade sobre suas diversas debilidades. Nestes
centros urbanos, todos os segmentos sociais esto vulnerveis s consequncias pblicas das
lacunas de atuao dos sistemas policial, judicial e penitencirio. As pessoas que sofreram,
presenciaram ou receiam a violncia, a criminalidade e a marginalidade podem ser
consideradas vtimas dos sistemas. Os medos sociais de agresses, assaltos, roubos, furtos,
estelionatos, sequestros e homicdios provocam efeitos danosos no cidado, levando-o a viver
em uma atmosfera contnua de males, como ansiedade, isolamento, fobias, estresse, fadiga,
insnia, irritabilidade, pnico, hipertenso, depresso, dentre outros.

No se vivencia nas grandes cidades brasileiras uma sensao plena de segurana social
ou individual, uma vez que a manuteno da doutrina de Segurana Pblica reducionista,
obsoleta e repressiva gerou cenrios dramticos. Banalizao da violncia, crescentes ndices
criminais e manifestao das vrias formas de marginalidade representam uma afronta
permanente populao e incitam os segmentos sem insero scio-institucional,
principalmente os mais jovens, a buscarem nestas expresses de paralelismo estatal os seus
mecanismos de justia privada, autoprojeo psicolgica, sobrevivncia econmica ou
mobilidade social. Os baixos nveis de eficcia da gesto pblica, o excesso de burocracia
administrativa, a m formao dos policiais e a ao isolada das diversas foras do
policiamento repressivo provam a insuficincia histrico-social deste modelo de Segurana
Pblica. A situao agravada pela constatao (cientfica ou emprica) da incapacidade das
autoridades policiais em controlar ou minimizar tal problemtico quadro utilizando-se to
somente do modelo tradicional de Segurana Pblica.

Para Roberta Laena Costa Juc (2004: p. 124-125), os dados de organismos pblicos e os
fatos notrios vistos cotidianamente confirmam a triste realidade da Segurana Pblica
brasileira. Cada vez mais amplia o nmero de pessoas que se matam nos bairros e favelas,
traficam drogas e armas. Diariamente, adolescentes morrem por causa de um tnis ou um
aparelho celular. Nas ruas, cidados so roubados ou furtados durante o dia ou a noite. Nos
lares, as agresses familiares e o abuso sexual de mulheres, crianas e adolescentes so
cometidos pelos prprios esposos, pais ou responsveis. Templos, escolas e condomnios so
espaos da ao de meliantes. Os transportes urbanos so queimados nas ruas e as balas
perdidas viraram episdios corriqueiros. Nas cidades, mesmo a de baixo adensamento, bancos
so roubados e caminhes tm suas cargas assaltadas. No raro, as testemunhas de crimes que
envolvem policiais e representantes do crime organizado so fuziladas. Estdios de futebol
tornaram-se palcos de conflitos entre torcidas. Nos acidentes de carros incomum o cidado
prestar socorro aos vitimados. Sequestros, relmpagos ou no, viraram rotina. Fraudam-se o
fisco e a previdncia social, superfaturam-se obras pblicas e desviam-se verbas dos
oramentos pblicos. No seria imprprio afirmar que os rgos pblicos em razo de sua
incria, lentido, apatia, indiferena ou omisso tornaram-se cmplices do aumento da
violncia carcerria.

O relatrio Estado das Cidades do Mundo 2010/2011: Unindo o Urbano Dividido
divulgado em maro de 2010, durante o V Frum Urbano Mundial, no Rio de Janeiro, pelo
Programa de Assentamentos Humanos da ONU (HABITAT/ONU), afirmou que o Brasil o
pas mais desigual da Amrica Latina, onde os 10% mais ricos concentram 50,6% da renda.
Na outra ponta, os 10% mais pobres ficam com apenas 0,8% da riqueza brasileira. O Mxico
o segundo pas mais desigual da Amrica Latina, j que os 10% mais ricos da populao
recebem 42,2% da renda, enquanto os 10% mais pobres ficam com apenas 1,3%. A
Argentina, em terceiro lugar, tem 41,7% da renda concentrada nas mos dos 10% mais ricos,
enquanto os 10% mais pobres tm apenas 1,1%. A Venezuela o quarto pas mais desigual da
regio, com os 10% mais ricos detendo 36,8% da renda e os 30% mais ricos controlando
65,1% dos recursos, enquanto os 10% mais pobres sobrevivem com apenas 0,9% da riqueza.
No caso da Colmbia, quinta colocao, 49,1% da renda do pas vai parar no bolso dos 10%
mais ricos, contra 0,9% que fica do lado dos mais pobres. No sexto lugar, vem o Chile, onde
42,5% da renda local esto concentradas nas mos dos 10% mais ricos, enquanto 1,5% dos
recursos vo para os 10% mais pobres. Os pases menos desiguais da regio so Nicargua,
Panam e Paraguai. Mesmo assim, nos trs, a disparidade entre ricos e pobres continua
abismal, j que os 10% mais ricos consomem mais de 40% do total dos recursos (cf. Dirio do
Nordeste: 26.03.2010, p. 20).

Conforme o estudo HABITAT-ONU, a Amrica Latina a regio mais desigual do
mundo, apesar de ser a regio mais urbanizada do planeta, com 471 milhes de pessoas
vivendo em cidades, ou seja, 79% do total de sua populao. 20% latino-americanos mais
ricos concentram 56,9% da riqueza da regio e os 20% mais pobres, por sua vez, recebem
apenas 3,5% da renda. O pas com menor desigualdade de renda na Amrica Latina mais
desigual do que qualquer pas da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE) e do Leste Europeu. Cinco capitais brasileiras esto entre as mais
desiguais do mundo, a saber: Goinia (10), Belo Horizonte (13), Fortaleza (13), Braslia
(16) e Curitiba (17). Comparadas s outras localidades do mundo, as cidades brasileiras
referidas somente perdem em desigualdade social para 3 municpios sul-africanos (Buffalo
City, Johannesburgo, Ekurhuleni) e 1 nigeriano (Lagos) que lideram a lista (cf. Dirio do
Nordeste. Negcios: 20.03.2010, p. 1). Tais cidades apontaram um valor no ndice de Gini
(renda) superior a 0,60, sendo que, na variao do ndice (0,0 a 1,0), quanto mais prximo de
1,0, maior ser a desigualdade entre o que as pessoas ganham em determinada localidade.

O relatrio da ONU ressalta que, quando o ndice de Gini tem como base o gasto em
consumo, este reflete menos desigualdade do que quando se baseia em renda. Isso significa
que, mesmo que as cidades brasileiras apresentem um alto ndice de desigualdade de renda, o
acesso gua potvel e ao saneamento bsico por estes nichos da populao do Brasil faz
com que se obtenha um resultado melhor do que as cidades altamente desiguais dos pases
pobres africanos. Um exemplo que em Braslia, apesar do alto valor de Gini (0,60), 90% da
populao tm acesso a gua corrente e 85% a saneamento bsico. J na comparao entre
pases, o Brasil classificado como um pas de desigualdade muito alta, com um ndice de
Gini mdio de 0,58. Dentro de uma pesquisa com pases da frica, sia, Amrica Latina e do
Leste Europeu, o Brasil s fica atrs da frica do Sul (0,76), Zmbia (0,66), Nambia (0,63),
Zimbbue (0,60) e Colmbia (0,59).

Pelo estudo do HABITAT-ONU, mais da metade da humanidade vive atualmente em
cidades, e a populao global de favelados passou de 776,7 milhes em 2000 para 827,6
milhes em 2010. Todavia, 227 milhes de pessoas em todo o mundo deixaram as favelas na
ltima dcada. O documento afirma que o Brasil conseguiu reduzir sua populao favelada
em 16% desde 2000, apesar de manter 26% da populao vivendo em habitaes precrias.
Cerca de 10,4 milhes de pessoas melhoraram as condies de vida na ltima dcada, com a
reduo da favelizao no Brasil sendo proveniente, entre outros fatores, das polticas que
aumentaram a renda dos mais pobres, da reduo do crescimento populacional e dos
programas de urbanizao. Para Eduardo Lopez Moreno (coordenador do relatrio), h quatro
pontos avaliados pela ONU para classificar um indivduo como favelado: gua potvel,
saneamento bsico, qualidade da moradia e densidade de habitantes por metro quadrado.
Somente considerado fora da condio de favelado quando os quatro pontos forem
atendidos pela localidade. O relatrio recomenda que os governos revitalizem as reas
degradadas e invistam em infraestrutura para melhor aproveitar os espaos urbanos.

O relatrio tambm cita as diferenas de oportunidades entre moradores de favelas e
aqueles que residem em outras reas dentro das cidades brasileiras, sendo que as chances de
uma pessoa ter desnutrio em uma favela brasileira so 2,5 vezes maiores do que no resto da
cidade, enquanto que a diferena mdia no mundo de duas vezes. Conforme Eduardo Lpez
Moreno, a desigualdade entre ricos e pobres pode provocar uma srie de problemas sociais e
prejuzos econmicos, j que existe um vnculo direto entre as cidades mais desiguais do
mundo e os altos nveis de criminalidade. Ou seja, a cidade mais desigual gera mais
facilmente distrbios e problemas sociais, implicando na utilizao dos recursos que seriam
direcionados em investimentos para conter esses fenmenos sociais por parte das autoridades
locais, provinciais e federais (cf. O Povo: 20.03.2010, p. 28).

Relatos das experincias internacionais e nacionais revelam que grande parte dos fatores
decisivos para o sucesso de novas prticas da Segurana Pblica passa, necessariamente, pelo
envolvimento dos governos locais. No por outra razo que o fenmeno da localizao da
gesto da Segurana Pblica no constitui uma singularidade brasileira, mas sim uma
tendncia mundial, com exemplos sucessivos de atuaes exitosas em diversos pases.
importante notar que o Municpio enquanto novo sujeito institucional constitui-se em um
diferencial poltico, uma vez tratar-se de um ente administrativo imprescindvel para a gesto
da Segurana Pblica. Vrias so as orientaes repassadas por organismos nacionais e
internacionais sobre a indelvel participao do Municpio na Segurana Pblica, tais quais:
I) Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno do Crime e da Violncia, indicadas como
referncias globais para a ao na rea da Segurana Pblica. Elencam-se como diretrizes da
Organizao das Naes Unidas (ONU):
1. de responsabilidade pblica criar e manter um contexto em que governos, sociedade civil
e setor privado possam desempenhar seu papel na preveno criminal.
2. A preveno ao crime inclui:
- Promover o bem-estar das pessoas ao estimular os laos sociais com medidas que garantam
sade, economia, educao. O foco deve ser em crianas e jovens, com destaque para os
riscos e fatores de proteo necessrios.
- Modificar as condies nas comunidades, que levem a infraes, vitimizao e
insegurana com iniciativas e compromissos por parte dos membros dessas comunidades;
- Prevenir a reincidncia de crimes com assistncia reintegrao social dos infratores e de
outros mecanismos de preveno.
3. A liderana dos governos, no desenvolvimento de estratgias de preveno, bem como a
criao e manuteno de infraestrutura institucional adequada.
4. O desenvolvimento e a incluso socioeconmica fazem parte da preveno criminalidade.
5. Cooperao e parcerias socioinstitucionais fomentam as medidas de preveno.
6. O respeito aos direitos humanos uma medida de preveno criminalidade.
7. Os governos podem prevenir a criminalidade ao proporcionar treinamento profissional s
autoridades pblicas e estimular universidades a oferecerem cursos especializados.

II) Documento Conceitual do Programa Cidades Mais Seguras, do Programa de
Assentamentos Humanos da Organizao das Naes Unidas (HABITAT-ONU), trazendo
fundamentos e exemplos de gesto municipal em Segurana Pblica via pactos realizados por
vrias cidades brasileiras e mundiais. Destacam-se os itens propostos pela Cooperao e
Assistncia Tcnica para a Preveno Criminalidade Urbana:
a) Tratamento Local do Problema - levantamento das causas e dos fatores que levam
violncia; identificao dos atores relevantes para participar do diagnstico; criao de
mecanismos de consulta pblica; elaborao de possveis solues no contexto local.
b) Plano de Ao Integrada de Preveno Criminalidade - definio da natureza dos tipos de
crime; definio dos objetivos a serem alcanados e tempo para a consecuo; assuno da
ao pretendida e da responsabilidade dos envolvidos na implantao dos planos.
c) Incluso de Diversos Atores - profissionais liberais; diferentes agentes do servio pblico;
comunidades e representantes; setor privado; instituies religiosas; mdia.
d) Fatores Relevantes - relaes sociais; educao, religio e valores morais; emprego,
medidas de combate ao desemprego e pobreza; moradia e urbanismo; sade e abuso de
lcool e drogas; assistncia governamental na rede de bem-estar; combate cultura da
violncia e da intolerncia.

III) Preveno Comunitria do Crime e da Violncia na Amrica Latina: Guia de Recursos
para os Municpios, um manual editado pelo Banco Mundial, com orientaes e exemplos
para a formulao e a implantao de polticas locais de Segurana Pblica. A publicao traz
interessante tpico intitulado Tendncias e Abordagens de Polticas Pblicas Face ao Crime
e Violncia, com os seguintes indicativos de estratgias pelas autoridades policiais:
a) Mudana do foco para uma atuao voltada para a preveno do crime e para a proteo
das comunidades e da segurana como bem pblico.
b) Consenso sobre a necessidade de se enfrentar as condies econmicas e sociais que
favorecem o crime e a vitimizao.
c) Alterao da percepo dos fatos criminosos, com a responsabilidade deixando de ser
primariamente da polcia, e reconhecimento da necessidade de mobilizao de governos,
comunidades e parcerias em todos os nveis.
d) Valorizao do papel crucial que as lideranas municipais tm neste processo por meio da
organizao e motivao de coalizes locais.
e) Surgimento de um consenso sobre a eficcia, em termos de reduo do crime, da violncia
e de outros problemas sociais, com intervenes que ataquem os fatores de risco.
f) Compreenso em termos de custos, que a poltica de preveno bem mais eficaz do que as
solues de cunho penal.

IV) A Segurana Pblica e os Municpios, documento editado pela Frente Nacional de
Prefeitos com orientaes gerais para o encaminhamento da temtica Segurana Pblica no
Brasil. So considerados princpios e diretrizes da Segurana Pblica em mbito municipal:
a) Os municpios tm um papel central para o aperfeioamento da segurana pblica no
Brasil. Por isso, sua plena insero no Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP)
fundamental e decisiva para a reduo da criminalidade e da insegurana no pas.
b) A vocao dos municpios desenvolver estratgias preventivas que combinem, a partir de
diagnsticos locais consistentes, a atuao de guardas municipais segundo o modelo do
policiamento comunitrio, a adoo de aes sociais e urbanas preventivas, a ateno aos
grupos e dinmicas de maior incidncia da violncia e criminalidade, a preservao da ordem
urbana e a fiscalizao de posturas municipais.
c) Tal atuao deve se materializar por meio da formulao e implantao de Planos
Municipais e Metropolitanos de Segurana Urbana e Preveno Violncia Criminal, os
quais precisam contemplar o envolvimento articulado dos diversos setores da administrao
municipal, da sociedade civil e comunidades locais em torno de uma poltica comum.
d) natural que contempladas as especificidades e a autonomia de cada municpio, os
mesmos organizem-se a partir de quatro vertentes bsicas de atuao: estruturao ou
fortalecimento da unidade gestora da poltica municipal de segurana urbana e preveno
violncia e criminalidade; constituio ou aperfeioamento da Guarda Municipal;
normatizao e fiscalizao de posturas municipais; desenvolvimento de polticas sociais e
urbanas preventivas integradas.
e) Os planos devem apontar problemas prioritrios para superao, combinando fenmenos
gerais de violncia e criminalidade com questes de interesse e competncia particular para a
esfera municipal. A ttulo exemplificativo: reduo de homicdios dolosos e da violncia letal
em geral; preveno e atendimento a vtimas de crimes de intolerncia e de violncia contra
grupos vulnerveis; preveno do aliciamento de adolescentes e jovens e da afirmao de
domnio territorial pelo uso e trfico de armas e drogas; preveno ao uso de drogas;
preservao da ordem pblica e atendimento comunitrio nos centros comerciais e em outras
reas com grande circulao de pessoas; mediao de crises e conflitos urbanos (ambulantes
e comrcio informal, ocupaes de terrenos e imveis particulares, eventos e manifestaes
em praas e espaos pblicos); preveno e controle da violncia nas escolas, praas e
parques pblicos; segurana turstica, ambiental e de stios histricos.
f) A concepo e a execuo de tais planos devem ser efetuadas em cooperao com as
demais instncias federativas, sobretudo com os rgos policiais e de justia criminal, dentro
do esprito de integrao sistmica proporcionados pela criao do Sistema nico de
Segurana Pblica (SUSP).

Para alguns juristas e administradores pblicos, dentre os rgos com atribuies
constitucionais para exercerem as funes de Segurana Pblica, os organismos municipais
tanto podem ter uma atuao na defesa do patrimnio pblico atravs da Guarda Municipal,
como podem agir em diferentes polticas sociais e no planejamento urbano. Caso os
municpios no possam, isoladamente, garantir a curto, mdio e longo prazo as
transformaes urbanas estruturais que seus territrios pauperizados exigem e, muito menos
realizar (por no ser seu papel institucional) as mudanas das polticas policiais
especializadas, deve a municipalidade implantar com apoio da Unio, Estado, sociedade civil
e iniciativa privada um rol de polticas sociais integradas. Dessa forma, as polticas sociais
devero fazer a mediao entre as macropolticas urbanas estruturais e as aes policiais
especficas. Ou seja, intervenes tpicas devotadas preveno da violncia atravs da
interceptao da produo de suas dinmicas e que visem metas relacionadas ampliao do
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) relativas sade, educao e renda.

J a competncia municipal em assuntos urbansticos ampla, sendo-lhe assegurada
autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local a partir das diretrizes urbansticas
federais. Sobre as competncias municipais em relao ao desenvolvimento urbano, aduz a
Constituio Federal:

Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; (...)

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. (...)

Para amparar o Municpio na realizao de seu papel de planejar, controlar e ordenar o seu
territrio coube ao Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) a tarefa de regulamentar o captulo
constitucional da Poltica Urbana. O Estatuto da Cidade estabelece as normas de ordem
pblica e de interesse social que devem regular o uso da propriedade urbana em prol do bem-
estar individual e coletivo, do equilbrio ambiental e da segurana dos cidados, conforme
um conjunto de regras a serem inseridas no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e em
suas leis regulamentadoras municipais. Conforme emana o Estatuto da Cidade, a Poltica
Urbana utiliza-se de 16 diretrizes para ordenar as funes sociais da cidade (lazer, trabalho,
circulao, moradia) e da propriedade (serventia social), constituindo-se em normas locais de
Direito Urbanstico.

Por isso, de fundamental importncia que os municpios tenham um Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano (PDDU). O PDDU o complexo de normas legais e de diretrizes
tcnicas para o Desenvolvimento Sustentvel de todo o Municpio sob os aspectos fsicos,
social, econmico, poltico e administrativo, com participao, proposituras e referendo da
comunidade local. O PDDU a expresso das aspiraes dos muncipes quanto ao progresso
territorial (cidade-campo) e o instrumento tcnico-legal definidor dos objetivos da
Administrao Pblica e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que
interessam ou afetam a coletividade, atuando de acordo com as normas de previso
oramentria (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria Anual). O
PDDU enquanto um conjunto de diretrizes e normas dinmicas e evolutivas representa a lei
bsica que estabelece as prioridades das realizaes do governo local, conduz e ordena o
crescimento da cidade e disciplina e controla as atividades de produo do espao urbano em
benefcio do bem-estar social. O PDDU e suas normas regulamentadoras cuidam tanto do
traado urbano, como das reas de proteo, qualificao e interesse ambiental. Ademais, o
PDDU auxilia no desenho da cidade, do qual resultam as imposies de arruamento,
alinhamento, circulao, salubridade, funcionalidade e segurana dos moradores.

O PDDU organiza os espaos urbanos, de modo que a cidade e a propriedade cumpram
suas funes e serventias sociais. Portanto, vital que ao assumir o dever e a responsabilidade
em Segurana Pblica, o Municpio confeccione ou atualize seu PDDU enquanto instrumento
norteador da poltica de ordenamento, controle e desenvolvimento urbano. Atravs deste
plano de vida til mxima de 10 anos, o Municpio estabelece um pacto territorial,
econmico, poltico, administrativo e social que engendra em seu curso a materializao de
uma srie de intervenes urbanas e ambientais e de uma gama de polticas pblicas conexas.
Tanto no processo de elaborao como no de fiscalizao do PDDU, encontra-se presente a
legitimidade participativa, sob a qual todos os segmentos da sociedade podem discutir o
futuro intelectual da cidade atravs da escolha dos projetos urbansticos prioritrios, da
definio dos instrumentos e normas adequadas de Poltica Urbana e da articulao das
estratgias de desenvolvimento urbano. Em sntese, no zoneamento urbano e ambiental
traado para a municipalidade, o PDDU define: a organizao do espao urbano a curto,
mdio e longo prazo; as normas de uso e ocupao do solo para os diferentes territrios
(bairros e distritos) da cidade; a implantao dos equipamentos pblicos e comunitrios
(postos de sade, saneamento bsico, parques urbanos, obras de infraestrutura e espaos
destinados ao esporte e lazer); as reas apropriadas para moradias populares, proteo
ambiental e valorizao histrico-cultural; as formas de mobilidade urbana; e as intervenes
urbanas de carter estratgico.

Nas cidades, o bairro representa a unidade bsica de planejamento urbano e o grande
centro de confluncia dos interesses comuns de uma dada comunidade. Para Jorge Wilheim
(1982: p. 63), o bairro se constitui no organismo espacial mais legtimo da populao e na
dimenso ideal de territrio citadino para a reivindicao coletiva. O bairro, do ponto de vista
ideal, o local fsico onde o cidado mora, circula, trabalha e recreia, se identifica social,
cultural e economicamente, adquire valores coletivos de cidadania e conta com o
reconhecimento dos diversos grupos comunitrios. Lgico, que maior ser sua interao, na
proporo em que o cidado ganha afeto social, desenvolva a autoestima, possa sustentar-se
em nvel superior mera subsistncia orgnica, tenha a clareza dos valores morais que lhe
permita distinguir o bem do mal, perceba que no ser vtima de agresso moral ou ao seu
patrimnio. E mais: que o cidado sinta que no ser perseguido por preconceito racial,
religioso, sexual ou de outra natureza, podendo alcanar as suas condies de vida eivadas
num clima de solidariedade e incluso social.

Para Jane Jacobs (2001: p. 60-69), nada melhor para a sensao coletiva de segurana que
a confiana nas ruas formadas a partir de inmeros contatos coletivos nas caladas, parques,
ruas, equipamentos pblicos e privados envoltos pela vizinhana. Grande parte desses
contatos aleatria, mas a soma de tudo no nada trivial. Jacobs ressalta que, na
compreenso da identidade coletiva das pessoas, nasce uma rede de respeito e confiana
mtuos e um apoio eventual nas dificuldades de vizinhana e demais relaes no
institucionalizadas, sem implicar em comprometimentos pessoais. A vida urbana nas ruas e
caladas est diretamente relacionada com as modalidades de vida coletiva, todavia, como
locais de encontro social onde impera a liberdade de ficar mais tempo ou de entrar e sair
rpido, sem amarras, desculpas, explicaes, obrigaes. Da mesma forma, pode-se
compartilhar com pessoas diferentes em tais espaos e alcanar uma convivncia pblica e
familiar saudveis. Assim, as pessoas dividem a vida nas caladas ou decidem pela falta de
contato. Compartilhar os espaos pblicos um velho ideal das teorias do Planejamento
Urbano e que torna os locais mais utilizados, as pessoas mais exigentes com seus contatos e as
condies urbanas mais reivindicadas por melhor uso, funcionalidade, esttica e acesso. Uma
vida coletiva considervel tem semelhanas bsicas com o padro de contatos, valores e
formao das pequenas cidades, com a atuao estabilizadora natural e informal do espao
urbano levando as pessoas a manterem relaes ou buscarem o isolamento. A vida nas ruas
dos bairros somente surge quando as oportunidades concretas, tangveis e necessrias do
cultivo de prticas de convvio seguro existem nas caladas. Tais contatos coletivos tm
relao direta com o enfrentamento da segregao espacial e da discriminao social e o
anseio social por funcionalidade e segurana das ruas, parques e caladas.

notrio que o intenso nvel com que a violncia atingiu os bairros da maioria das cidades
brasileiras se tornou um problema nacional, deixando de ser apenas uma preocupao
localizada das metrpoles. Mesmo sem prejuzo do registro das diversas vertentes de
violncia rural existentes em muitos distritos interioranos, a violncia urbana que mais
tem causado transtornos na sociedade brasileira. Enquanto ao que atinge leis, ordem
pblica, patrimnio e pessoas, a violncia urbana implica na alterao do cotidiano da
populao nos centros urbanos, haja vista, a mudana dos comportamentos sociais, a
descontinuidade dos hbitos territoriais, a relao de desconfiana das comunidades para com
as autoridades policiais e o descrdito na Poltica de Segurana Pblica. Para Csar Barreira,
cada vez mais se segregam as relaes sociais, j que, no af de se proteger, parte da
sociedade abre mo dos espaos pblicos. Percebe-se uma vida social pouco intensa nas ruas
dos bairros nobres das grandes cidades, sendo urgente o retorno da sociedade aos espaos
pblicos: praas, parques, ruas e caladas (cf. O Povo. Vida & Arte: 21.03.2010, p. 3).

A sociloga Glria Digenes advertiu que o medo do outro tornou os cidados das
grandes cidades brasileiras em presas fceis de um medo ainda maior: o da violncia. Entre
esses dois medos paira a segregao urbana com um sentimento ameaador de indiferena.
Nos grandes centros urbanos, compactou-se por dcadas um grande contingente de pobres e
miserveis sem acesso aos direitos bsicos e remetidos ao campo da invisibilidade social.
Contudo, a indiferena tem um custo e pode causar um forte impacto social atravs das
situaes de violncia, desamparo e vivncias abruptas de perda. Com o acirramento das
zonas de indiferena, motivando desconstruo familiar, desemprego e sentimento de no
pertencimento cidade, verifica-se nas grandes cidades um deslocamento de homens,
mulheres, crianas e adolescentes que passam a vagar, pedir esmolas, afrontar a ordem
pblica, roubar e trabalhar informalmente em pontos estratgicos do lado rico da cidade. A
violncia democratizou-se nestas cidades e, praticamente, no h mais fronteiras urbanas entre
ricos e pobres, uma vez que o medo no tem mais lugar para ficar, com os cidados imersos
na angstia de no ter um lugar seguro e sendo mobilizados pela necessidade de se proteger
e/ou de se armar. Glria Digenes afirmou ainda, que de nada adiantar a atuao dos grupos
de extermnio, a reduo da maioridade penal, as aes balizadas pelo dio e por sentimentos
de vingana. Isso tudo as grandes cidades j vivem, desde o incio do sculo passado, por
meio de aes institucionais de enfrentamento da violncia que se sofisticam, mas, ao mesmo
tempo, sinalizam a fragilidade da Segurana Pblica (cf. O Povo: 21.03.2010, p. 6).

Os moradores das periferias, favelas e subrbios no querem uma integrao subalterna
ao mercado de trabalho. Conforme Luiz Eduardo Soares (2002: p. 4-5), tais pessoas desejam
ter outras experincias profissionais e no repetir a trajetria de fracassos de seus pais ou
reproduzir o itinerrio de derrotas da gerao precedente. Seus desejos so iguais aos de
qualquer cidado que vivencia boas condies de consumo: internet, msica, cinema,
aparelhos de TV, cultura, esporte, lazer, viagens. Para escapar ao manto aniquilador da
invisibilidade social discriminatria, estes moradores de localidades insalubres, perigosas e
indignas reivindicam espaos para expresso de sua potencialidade crtica e criativa,
oportunidades para sua afirmao pessoal e chances para alcanar reconhecimento.

Na verdade, teorias e aes de Segurana Pblica descontextualizadas de anlises das
relaes sociais reais praticadas nos diferentes espaos urbanos trazem como consequncia a
eroso dos mecanismos informais de controle social e a quebra da solidariedade, aspectos
geralmente associados ao aumento da violncia, da criminalidade e da marginalidade.
Portanto, importante que a atuao dos aparatos de Segurana Pblica envolta em prticas
de planejamento urbano executadas pelos municpios como forma de prevenir a violncia, a
criminalidade e a marginalidade e desmontar os ambientes crimingenos citadinos.


3. Caracterizao das Polticas Pblicas de Segurana

As solues apontadas pelos programas miditicos estilo mundo co como aumento da
punibilidade de adolescentes, inobservncia dos Direitos Humanos, maiores contrataes de
pessoal e compra de armamentos e equipamentos para o combate repressivo do crime so
formas poltico-administrativas pontuais e conservadoras de tratar a Segurana Pblica. A
busca da ordem, tranquilidade e salubridade pblica atravs do planejamento urbano,
mapeamento criminal, preveno estratgica, cooperao comunitria, uso racional da fora,
inteligncia e tecnologia policial, cumprimento das leis e seus procedimentos, conscincia do
rol de direitos sociais, organizao e mobilizao sociais para a cidadania so os aspectos
definidores das Polticas Pblicas de Segurana. Caso no haja o engajamento institucional
do Municpio, dificilmente a Segurana Pblica deixar de ser tratada pela doutrina
tradicional, imediatista e autoritria.

Para Oscar dAlva Souza Filho (2007: p. 98-102), somente um choque de democracia pode
salvar a Segurana Pblica. fundamental que ocorra um vigoroso e contnuo dilogo entre
as instituies estatais (delegados de polcia civil e federal, polcias militares, representantes
do Ministrio Pblico federal e estadual, juzes federais e estaduais e defensores pblicos) e a
sociedade civil (associaes comunitrias, entidades de classe, sindicatos, organizaes
religiosas, ONGs, entidades empresariais) para a construo solidria de uma cultura de paz.
Para Luiz Carlos Magalhes (2008: p. 1-3), o cotidiano da comunidade, assim como a
localizao de seus problemas acontecem nos municpios, no sendo possvel realizar
qualquer poltica pblica sem o envolvimento direto do Municpio - o ente federativo mais
prximo do cidado. Dessa forma, a sociedade evita repercutir o fetichismo policial, a
premissa que considera a polcia como requisito necessrio para a manuteno da ordem
social, muitas vezes ocasionando um resultado desastroso para as comunidades, que passam a
ignorar outros meios de controle social formal ou informal. De maneira geral, espera-se das
instituies policiais toda a responsabilidade pela resoluo dos problemas ligados
criminalidade, tendo a comunidade afetada muito pouco ou nada a fazer.

Com o auxlio de DAquino Filocra (2009: p. 147-150), pode-se ampliar a conceituao da
filosofia Polticas Pblicas de Segurana considerando-a como um conjunto de programas,
estratgias, aes e processos atinentes manuteno da ordem pblica num contexto de
criminalidade, violncia e insegurana, inclusive subjetiva. Vislumbra-se, assim, uma
concepo de Segurana Pblica que ultrapassa o modelo tradicional centrado no controle
repressivo-penal do crime, com prticas de legitimidade governamental que emanam de
vrios atores pblicos e coletivos para realizao de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados. Levando em considerao as possibilidades de atuao conjunta
do Estado e do Municpio na rea da Segurana Pblica, perfeitamente possvel construir
uma modelo de Polticas Pblicas de Segurana centrado nas diversas localidades da
municipalidade. Atravs de um diagnstico geral das demandas sociais, econmicas e urbanas
realizado pelo Municpio associado ao mapeamento dos focos de violncia e dos casos de
criminalidade efetuado pela parceria Estado-Municpio, pode-se, perfeitamente, combinar
uma atuao conjunta com aes estritas da rea policial pelos agentes da Segurana Pblica e
da Guarda Municipal. Concomitante s polticas sociais e intervenes urbanas necessrias
providenciadas pelo Municpio e, tambm, pelo Estado e a Unio, sempre levando em conta o
nvel de participao comunitria da localidade.

Para DAquino Filocra (2009: p. 151-155), pode-se combinar diversas formas de
interveno pblica (estadual e municipal) para identificar variaes de Polticas Pblicas de
Segurana a serem aplicadas pelos municpios de acordo com o diagnstico das demandas
sociais, mapeamento dos problemas de criminalidade e participao das comunidades de
acordo com as seguintes dimenses:
- Primeira Dimenso (usual): atuao da Polcia do Estado (Militar e Civil) e da Guarda
Municipal de natureza comunitria (repressiva e preventiva), ambas centradas no atendimento
de ocorrncias criminais e na aplicao da lei penal;
- Segunda Dimenso (previsvel): atuao da Polcia do Estado de natureza comunitria
(repressiva e preventiva) centrada no atendimento de ocorrncias criminais e na aplicao da
lei penal e, por aes preventivas, atravs de polticas sociais e intervenes urbanas
realizadas pelo Municpio;
- Terceira Dimenso (excepcional): atuao da Guarda Municipal de natureza comunitria
(somente preventiva), centrada no encaminhamento de ocorrncias criminais para
atendimento e aplicao da lei penal pela Polcia do Estado (com presena reduzida na
municipalidade) e, por aes preventivas, atravs de polticas sociais e intervenes urbanas
realizadas pelo Estado;
- Quarta Dimenso (ideal): atuao da Polcia do Estado (Militar e Civil) e da Guarda
Municipal de natureza comunitria (repressiva e preventiva) voltadas para o atendimento de
ocorrncias criminais e a aplicao da lei penal e, por aes preventivas atravs de polticas
sociais e intervenes urbanas por parte do Estado e do Municpio.

Com maior nvel de detalhamento, Luiz Carlos Magalhes (2008: p. 1-3) auxilia no
entendimento de que as Polticas Pblicas de Segurana podem ser divididas em trs
categorias de preveno a serem implantadas pelo Municpio:
a) Preveno Primria - aes dirigidas populao em geral e, portanto, focadas em fatores
sociais, econmicos, psicolgicos e ambientais fomentadores do aumento da criminalidade:
polticas pblicas de gerao de empregos, renda mnima e incluso social; de sade pblica;
de revitalizao de espaos pblicos (reas de risco ou de excluso social); de reurbanizao
de locais com focos de criminalidade (praas e logradouros pblicos); e intensificao das
linhas de nibus nos horrios de sadas das escolas para facilitar o retorno seguro e rpido dos
jovens estudantes s suas residncias;
b) Preveno Secundria - aes direcionadas para as pessoas, locais e condies sociais mais
vulnerveis e visadas para cometer ou sofrer a violncia, por estarem ou poderem gerar
situaes de alto risco ou de se tornarem agentes agressores ou vtimas da criminalidade,
como: polticas de combate s drogas, violncia contra a mulher, crianas e adolescentes;
monitoramento das vias pblicas com cmaras; orientaes contnuas repassadas pelos
Agentes de Sade ou do Programa de Sade da Famlia; realizao de programas para
formao de centros comunitrios capacitados para resoluo pacfica de conflitos; criao de
permetros escolares fiscalizados para coibir a venda de bebida alcolica nos bares instalados
nas regies das escolas de ensino fundamental e mdio;
c) Preveno Terciria - aes prestadas aos que j sofreram ou cometeram violncia e para os
problemas de criminalidade especficos: preveno da reproduo da violncia e
ressocializao dos egressos do sistema prisional; programas educativos e profissionalizantes
para adolescentes vtimas ou agentes da violncia; projetos comunitrios de educao
desportiva nas quadras pblicas de escolas para jovens nos horrios endmicos da
criminalidade juvenil (entre as 20 horas e meia noite).

Para maximizar o poder das polticas preventivas, os aparelhos de Segurana Pblica e
Administrao Pblica (estaduais e municipais) devem focar a violncia, criminalidade e
marginalidade, conforme os pblicos alvos, as reas geogrficas, as condies
socioeconmicas, as conjunturas urbanas e os horrios de maior risco. As Polticas Pblicas
de Segurana devem atuar preventivamente no seio das comunidades atravs de uma
programao de assistncia, atendimento, acolhimento, integrao e formao direcionada aos
demandados diagnosticados, com prioridade para os grupos sociais mais vulnerveis, como os
cidados infratores e os jovens. Neste ltimo caso, a programao deve ser voltada para o
mundo do trabalho, o aprendizado de ofcios tcnicos, as manifestaes artsticas e as
atividades esportivas e recreao. A respeito do novo conceito de ordem institucional-
comunitria integradora nos planos urbanstico, ambiental, social e econmico, as Polticas
Pblicas de Segurana devem atuar especialmente em reas excludentes, apartadas e
desordenadas da cidade, ou seja, nos locais conflituosos, problemticos ou propcios
violncia, criminalidade e marginalidade. Seus programas devem envolver a melhoria da
qualidade da prestao dos servios policiais, a presena dos mecanismos jurisdicionais
alternativos e dos organismos da Justia. Bem como, deve existir um traado generalista dos
servios pblicos, com o diagnstico das reivindicaes mais urgentes e demandadas, o
escopo de intervenes necessrias na ordem urbana local e as forma de elevao dos nveis
de conscincia e organizao comunitria.

A atuao do Municpio na Segurana Pblica complementar e no alternativa ao das
instncias estaduais e nacionais na rea. A construo de mecanismos efetivos de co-gesto e
a colaborao entre os trs nveis federativos, como previstos no Sistema nico de Segurana
Pblica (em incipiente implantao no pas), representam componentes decisivos para os
xitos neste difcil setor da gesto pblica. A presena municipal na Segurana Pblica deve
recair sobre a adoo de estratgias preventivas e comunitrias, contando no apenas com a
Guarda Municipal (quando esta existir), como tambm com os rgos de gesto urbana e
social da prpria administrao municipal, organizaes comunitrias, sociedade civil e
iniciativa privada. Todos estes atores, atuando em torno de uma poltica articulada,
multissetorial e participativa de ao local, sob a coordenao de um rgo gestor municipal
com capacidade para tal tarefa. Muito oportuno, ainda, so os planos regional e metropolitano
que devem ser elaborados e executados pelos governos estaduais e as prefeituras destes
municpios por meio da construo de parcerias entre os municpios vizinhos ou conurbados.

Para reduzir a violncia, preciso que a populao acredite nas instituies pblicas, na
democratizao da polcia e na eficcia da integrao de diferentes polticas pblicas.
Portanto, unir as polcias, realizar parcerias amplas, promover a modernizao cientfica e o
engajamento social so requisitos fundamentais. As Polticas Pblicas de Segurana so
fortalecidas pelos movimentos em prol de uma cultura de paz, do alastramento da conscincia
dos Direitos Humanos, da atuao dos entes do Terceiro Setor e da utilizao de programas
pblicos de diversas pastas, preveno e aes alternativas em reas de baixos percentuais de
IDH. Programas como coleta e reciclagem do lixo, microcrdito, lazer nas praas, voluntrios
nas escolas nos fins de semana e suspenso da venda de lcool aps 23 horas so to
importantes como maiores atenes em assistncia social e a urbanizao de favelas e reas
de risco, uma vez que geram autoestima social, previnem ambientes de conflito e criam
perspectivas alentadoras nas comunidades locais.

Para o xito dessa experincia de democracia participativa na gesto da Segurana Pblica
municipal, crucial a capacitao tcnica e poltica dos gestores pblicos, servidores,
policiais, entes da sociedade civil, conselheiros municipais e comunitrios. Fundamental no
montar somente uma secretaria na municipalidade para atuar na Segurana Pblica, mas a
gesto intersetorial de secretarias e polticas pblicas nacionais, estaduais e municipais. A
partir da, ampliar parcerias com os rgos policiais, criar laos comunitrios slidos,
elastecer a confiana e a legitimidade institucional, envolver a mdia para a divulgao de
informaes e dados estatsticos, realizar campanhas para sedimentao conceitual do novo
modelo de segurana e vender projetos pilotos ou experincias vitoriosas. Principalmente,
relegar o modelo tradicional de Segurana Pblica por ser incompleto e focar suas aes na
represso com forte dispndio de capital financeiro e humano e no na origem e nos fatores de
alastramento da violncia, criminalidade e marginalidade.

Os desafios de implantao e de operacionalizao so vultosos e ainda encontram srios
problemas, inclusive de concepo do novo modelo para a assuno do dever e da
responsabilidade pelos municpios na Segurana Pblica. Todavia, a funo maior deste
estudo fazer que o mximo de pessoas tenha certa compreenso do programa Polticas
Pblicas de Segurana. Com o alastramento desta nova concepo, devero ser reduzidas as
dificuldades de incutir tal conscincia administrativa nos gestores, em especial, os municipais.
De sorte que o mais importante o fato dos gestores (e os possveis conselheiros) terem um
perfil intelectual dialtico e qualificao adequada para os cargos e funes. Os recursos
materiais (veculos, cmeras, computadores, decibelmetros, aparelhos GPS, celulares),
humanos (quantidade de servidores envolvidos) e financeiros tendem a aparecer e ampliarem,
atravs de diferentes fontes, inclusive privadas, quando o nmero de bairros e distritos dos
municpios apresentarem os resultados pleiteados pelo planejamento tcnico-participativo e
pelas metas administrativas estabelecidas. O empresariado pode escolher no leque de
atividades realizadas pelas entidades do Terceiro Setor nos bairros das cidades, as que mais se
adquam ao perfil de suas empresas, repassando diretamente valores financeiros ou atravs de
renncia fiscal federal (ou estadual e municipal), lapidando os projetos, acompanhando os
resultados das aes e fiscalizando a prestao de contas das entidades sem fins lucrativos.

A Poltica de Segurana Pblica centra seus esforos nos experts em aes policiais. As
Polticas Pblicas de Segurana requerem, por sua vez, diferentes especialistas (assistentes
sociais, comunicadores, socilogos, advogados, psiquiatras, educadores, policiais etc.) para
definirem um leque de polticas pblicas adequadas e viveis, aliadas s diversas aes dos
protagonistas sociais e atuao e represso policiais qualitativas. As Polticas Pblicas de
Segurana pretendem repassar que a conscincia e a responsabilidade municipal dos gestores
pblicos conjugados com os entes policiais e no policiais de outras esferas, em atividades de
preveno, recuperao e incluso social, tm maior eficcia social e poltica que o mais caro,
ambicioso e exclusivo programa de represso policial.

A par destas diferenciaes conceituais entre a Poltica de Segurana Pblica e a nova
doutrina das Polticas Pblicas de Segurana, que envolve mecanismos de preveno e
represso qualificada em aes distribudas pelo dever e responsabilidade da Unio, Estados e
Municpios, sociedade civil e iniciativa privada, percebe-se a ampla possibilidade de atuao
concreta em matria de Segurana Pblica.


Concluso

Para a superao do preocupante quadro da Segurana Pblica brasileira e cearense, faz-se
necessrio que os gestores pblicos modifiquem seus conceitos e prticas acerca da Poltica
de Segurana Pblica. Para que o novo modelo possa nascer, a velha doutrina dever deixar
de existir. As Polticas Pblicas de Segurana, ao traduzirem os novos conceitos e as
modernas aes para a realizao do triunvirato finalstico da Administrao Pblica (cultura
de paz social, bem-estar comunitrio e construo da cidadania), buscam executar programas
conjuntos por diferentes rgos pblicos policiais e no policiais objetivando prevenir a
violncia, reduzir a criminalidade, combater a marginalidade e resolver os conflitos
interpessoais.

As Polticas Pblicas de Segurana de vis democrtico, cunho participativo, natureza de
proteo comunitria e continuamente avaliada pela sociedade, incluem de forma decisiva
tanto a assuno da responsabilidade pelos municpios na Segurana Pblica como prevem a
atuao policial focada no uso necessrio da fora, nas ferramentas cientficas e tecnolgicas,
no planejamento e na antecipao dos delitos.
Cabe essencialmente ao Municpio, o novo gestor institucional, recepcionar a nova
doutrina Polticas Pblicas de Segurana e introjetar modernas prticas na rea da Segurana
Pblica atravs da cultura do monitoramento contnuo. Ademais, a competncia municipal em
assuntos urbansticos conferida constitucionalmente, atravs da autonomia para legislar
sobre assuntos de interesse local a partir das diretrizes urbansticas federais. Acerca do novo
conceito de ordem institucional-comunitria integradora nos planos urbanstico, ambiental,
social e econmico, as Polticas Pblicas de Segurana devem atuar especialmente em reas
excludentes, apartadas, segregadas e desordenadas da cidade.

Ou seja, nos locais mais conflituosos ou propcios violncia, criminalidade e
marginalidade. Particularmente atravs da criao ou fortalecimento da Guarda Municipal e,
principalmente, por meio de aes institucionais, sociais e urbanas desenvolvidas por
organizaes da prpria administrao municipal em francas parcerias com as entidades da
sociedade civil, as organizaes do Terceiro Setor e a iniciativa privada.


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