Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 29, 1995, pp. 175-200.
MUDANA CONSTITUCIONAL, DESEMPENHO DO LEGISLATIVO E CONSOLIDAO INSTITUCIONAL
Este captulo tem por objetivo estudar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo e as consequncias do padro existente existente de relao entre esses dois poderes para a estruturao do Poder Legislativo. O perodo coberto pelo estudo tem incio com a promulgao da Constituio de 1988. Analisando o marco legal criado e a produo legal, este texto procura contribuir para um melhor entendimento do sistema poltico brasileiro em uma de suas dimenses menos estudadas, as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais. A Constituio de 1988, no que diz respeito ao Poder Legislativo, aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos com os quais o Poder Executivo foi dotado ao longo do perodo autoritrio. Desta forma, no foram revogadas muitas das prerrogativas que permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o regime militar. H, portanto, uma continuidade legal, pouco notada diga-se de passagem, entre o perodo autoritrio e o atual. Os poderes legislativos obtidos pela presidncia ao longo do regime autoritrio no foram revertidos. Como seria de se esperar, esta continuidade tem efeitos sobre a produo legal do perodo estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em razo dos poderes legislativos que possui, comanda o processo legislativo e, dessa forma, mina o prprio fortalecimento do Congresso 2 como poder autnomo. O resultado a atrofia do prprio Legislativo e a predominncia do Executivo, principal legislador de jure e de fato 1 . Nesses termos, a hiptese segundo a qual o Legislativo se constitui em obstculo ao do Executivo no encontra apoio quer se olhe para o marco legal, quer se olhe para a produo legal. As evidncias apontam na direo oposta: antes que obstculo, o Congresso se revela disposto a facilitar a tramitao das matrias presidenciais e, sobretudo, a remover possveis obstculos a ao presidencial. O texto organizado da seguinte forma. A primeira parte discute o quadro institucional que regula o funcionamento do Poder Legislativo e, em especial, suas relaes com o Poder Executivo. As partes segunda e a terceira contm a anlise da produo legal no perodo ps constituinte; a segunda mostra a preponderncia.do executivo no processo legislativo, privilegiando as vantagens institucionais que explicam isso; a terceira explora os aspectos organizacionais prprios da Cmara dos Deputados e sua contribuio para o estabelecimento do padro observado. nas relaes executivo-legislativo. A ltima parte a concluso, resume os principais pontos mostrados no decorrer do trabalho e discute seus efeitos sobre o papel do legislativo no processo de tomadas de decises 2 .
1 Em um trabalho comparativo de regimes presidenciais na Amrica Latina, Shugart e Carey (1991) apontam alguns efeitos dos poderes legislativos do presidente sobre o papel do Legislativo e o sobre o sistema poltico. 2 Krehbiel (1991) a mais importante referncia da abordagem analtica que privilegia o papel da organizao legislativa, ou seja, a alocao de recursos e direitos a parlamentares, na produo de resultados polticos. 3 O QUADRO INSTITUCIONAL
Com a Constituio de 1988, o Congresso recuperou muitos dos poderes subtrados pelas sucessivas reformas constitucionais impostas pelos governos militares. Mais do que isto. Em diversos pontos, o Congresso teve seus poderes ampliados em relao queles consagrados pela Carta de 1946. A nova carta permite ao Congresso contribuir de maneira efetiva para a formulao de polticas pblicas. Nesse sentido, a mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela Nova Carta , sem dvida, a redefinio de sua participao no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas. Como fartamente sabido, os governos militares restringiram ao mnimo a atuao do Legislativo nessa rea. Entre as novas atribuies e poderes reservados ao Legislativo cabe destacar a maior abrangncia dos oramentos a serem enviados pelo Executivo apreciao do Legislativo, a capacidade ampliada deste ltimo emendar o oramento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior participao do Congresso na nomeao dos membros desse Tribunal. Outras medidas, menos abrangentes, tambm apontam para o fortalecimento do Legislativo vis-a-vis o Executivo. Por exemplo: a derrubada do veto presidencial passou a depender do voto da maioria absoluta e no mais de dois teros. Ainda neste captulo, a abrangncia do prprio veto presidencial foi circunscrita: o veto no pode mais incidir sobre palavras isoladas. O fortalecimento do Legislativo se faz notar ainda na definio das reas em que foi reservada a este competncia exclusiva para legislar. O caso mais conspcuo nesse aspecto se encontra no captulo referente apreciao das concesses para explorao de servios de radiodifuso e televiso. A limitao aos poderes amplos do Executivo se encontram ainda na capacidade do Congresso Nacional de "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa" (Art 49,V). Vale notar ainda que os constituintes no deixaram de atentar para a modernizao institucional necessria para o desempenho adequado e eficiente desses novos poderes. A principal medida adotada com este fim foi a de dotar as Comisses Permanentes, em casos pr determinados, de poder para aprovar projetos de lei em carter definitivo. o chamado "poder terminativo" das comisses. Por meio dessa prerrogativa, o princpio da diviso do trabalho embutido no sistema de comisses foi levado s suas ltimas consequncias: as comisses podem aprovar legislao dispensando a manifestao explcita do plenrio. Essa inovao foi saudada pelos constituintes como avano institucional sem par, capaz de redefinir as prticas de trabalho do Congresso. Atravs dessa inovao institucional se evitaria a 4 centralizao dos trabalhos em plenrio, permitindo, assim, desafogar a pauta. Esperava-se, portanto, que o poder terminativo das comisses viesse a tornar o Congresso mais eficiente e produtivo 3 . Tudo isso bastante conhecido e tende a ser sublinhado de maneira enftica tanto pelos atores envolvidos no processo como por analistas. Nos termos em que tendem a ser postas, as novas prerrogativas citadas acima so apresentadas como marcos que permitem distinguir com clareza dois momentos: o passado autoritrio de aviltamento do Poder Legislativo, de um lado, e, de outro, o presente democrtico de afirmao da autonomia do Congresso. Menos notado, no entanto, que muitos dos poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio no foram suprimidos pela Constituio de 1988. Vejamos. Ainda que redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a capacidade de editar Medidas Provisrias pode ser vista como a manuteno do poder presidencial de editar Decreto-Leis. A Constituio de 1967, em seu Artigo 58 dotou o Presidente com o poder de editar Decreto-Leis em casos de "urgncia ou relevante interesse pblico". De acordo com o texto legal, o Decreto-Lei entrava em vigor com sua publicao e o prazo para sua apreciao pelo Congresso era de 60 dias, ao fim desse periodo, o projeto era automaticamente aprovado por decurso-de-prazo. Ademais, no eram aceitas emendas e a rejeio do projeto no invalidava seus efeitos durante o perodo de sua vigncia. O Artigo 62 da atual Constituio capacita o presidente a editar medida provisria com fora de lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias. Ao contrrio do que ocorria com o Decreto-Lei, a no manifestao implica na perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeio, cabe ao Congresso regulamentar as relaes decorrentes da aplicao anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar seus efeitos nulos desde sua edio. Uma outra diferena importante reside no fato do Congresso poder emendar a medida editada pelo presidente. Conquanto as diferenas sejam importantes e no destitudas de efeito prtico, inegvel a existncia de uma continuidade entre o instituto do Decreto-Lei e o da Medida Provisria. Acima de tudo porque o Executivo no depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem em vigor. A Medida Provisria, no h dvidas, abre maior possibilidade interveno do Legislativo cuja ao, no entanto, h de ser sempre reativa. Vale notar ainda que a reedio da Medida Provisria no vedada. Assim, a no apreciao no equivale rejeio. Em termos prticos, evitando o quorum para a apreciao
3 Ver discurso do Deputado Pimenta da Veiga em defesa da emenda (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte de 18/03/88). O relator, deputado Bernardo Cabral, apresentou parecer contrrio emenda, argumentando que no se tratava de matria constitucional. Cabral foi derrotado por 334 a 67 votos. 5 das medidas provisrias e reeditando as mesmas, o Executivo acaba por contar com um sucedneo para o decurso de prazo. Durante o regime militar, o Presidente foi dotado da capacidade de solicitar, unilateralmente, regime de tramitao extraordinria para os projetos de lei de sua autoria. Mais especificamente: o Presidente poderia definir os prazos mximos dentro dos quais o Legislativo deveria se manifestar sobre a matria enviada. Alm disso, a ausncia de manifestao no prazo estipulado implicava na aprovao do projeto. Tal prerrogativa, ausente do texto constitucional de 1946, foi acrescida ao rol dos poderes legislativos presidenciais j em 1964 e foi mantida, com algumas alteraes, em todos os textos legais do perodo. A Constituio de 1988 garante ao presidente a prerrogativa de solicitar urgncia para os projetos de lei que inicia, o que significa que no caso de "a Cmara dos Deputados e [de] o Senado Federal no se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobre a proposio, ser essa includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao" (Art 64 pargrafo 2o.). Uma vez mais, verifica-se que a continuidade no absoluta. A legislao do perodo autoritrio estabelecia que o silncio do Congresso implicava a aprovao da matria enviada. A atual Constituio fora a manifestao do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto , no h como obstruir a tramitao das matrias consideradas importantes pelo presidente que, dessa forma, tem a capacidade de ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos. Mesmo onde os Poderes do Legislativo foram mais ampliados, a saber, na rea relativa a matrias oramentrias e tributrias, os novos poderes do Congresso no podem ser sobreestimados. Em primeiro lugar, vale notar que enquanto a Constituio de 1946 estabelece que a iniciativa destas matrias compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Constituio de 1988 confere o monoplio da iniciativa dessas matrias ao Executivo. O ponto relevante porque, como se trata de matria que deve obedecer exigncias do calendrio, o momento de introduo da matria pode ser usado estrategicamente de forma a diminuir a margem de manobra deixada ao Legislativo 4 .
4 O Pargrafo 5. do Artigo 166 faculta ao Presidente modificar a mensagem de oramento enviada enquanto a votao deste no tiver se iniciado. Nesse caso, todo o processo de apreciao da lei se reinicia. Nos ltimos cinco anos, uma mdia de 3 propostas oramentrias por ano foi enviadas ao Congresso. Por isso, a proposta oramentria relativa ao ano de 1994 s foi votada no ms dezembro desse mesmo ano. V-se, assim, que as oportunidades para o comportamento estratgico do executivo so muito grandes. Uma vez mais, temos um instituto herdado do perodo autoritrio e no presente na Constituio de 46. 6 Ainda relacionado a esse ponto, vale notar que todas as Leis de Diretirzes Oramentrias aprovadas pelo Congresso estabelecem que, no caso de no cumprimento dos prazos para aprovao do oramento, o Executivo est automaticamente autorizado a efetuar gastos razo de 1/12 ao ms do oramento enviado 5 . Dessa forma, o Legislativo abre mo de seu principal poder de barganha na negociao do oramento. As consequncias da no aprovao do oramento passam a ser mnimas. De fato, usando desse mecanismo o Executivo pode se ver livre da participao do Legislativo na elaborao do oramento. Como mostra o exemplo da Leis de Diretrizes Oramentrias, a anlise das linhas de continuidade entre o perodo autoritrio e o atual no se esgotam no marco constitucional. Nesse sentido, vale observar que o Regimento Interno da Cmara, elaborado aps a promulgao da Constituio e justificado a partir da necessidade de adequar a organizao interna do Poder Legislativo ao novo marco constitucional, pouco contribuiu para alterar as prticas e costumes a regular o trabalho legislativo. Grosso modo e abusando da generalizao, o processo legislativo continua dirigido e controlado por um nmero restrito de parlamentares, os membros do Colgio de Lderes, e converge quase exclusivamente para o plenrio, em detrimento ao trabalho das comisses. Correndo o risco de algum exagero, podemos dizer que esse mesmo padro de funcionamento caracterizou a Cmara de Deputados ao longo do perodo autoritrio. Os institutos do voto de liderana, do fechamento de questo e da fidelidade partidria, como sabido, garantiram o papel de destaque s lideranas partidrias ao tempo que esvaziavam o plenrio e tornavam praticamente desnecessria a participao individual dos deputados. Os trabalhos constituintes acabaram por consagrar um padro excessivamente centralizado de direo dos trabalhos legislativos. No aqui o lugar adequado para historiar esse tortuoso processo 6 . Basta recordar que a interpretao do Regimento Interno da ANC sustentada de forma vitoriosa pelo Centro abriu a oportunidade para a ocorrncia dos chamados "buracos negros" 7 . Como a incluso de
5 Vale esclarecer que o relator da primeira LDO foi o deputado Jos Serra. Antonio Srgio Rocha nos esclareceu sobre este e vrios outros pontos sobre prtica oramentria. 6 Sobre esse ponto, ver Jobim , Cebrap (1991). 7 Como sabido, a reinterpretao do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centro fez com que, praticamente, os trabalhos retornassem estaca zero. Sobretudo, retirou o Ante-Projeto da Comisso de Sistematizao da condio de status quo ao qual emendas so apresentadas. Nessa condio este texto s seria modifiacado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centro, atravs do instituto do destaque para votao em 7 qualquer texto passou a depender do voto favorvel da maioria, ficou colocada a possibilidade de que nenhuma das alternativas propostas para uma dada matria fosse aprovada. Em se tratando de matria eminentemente constitucional, ter-se-ia como resultado o referido "buraco negro". Alm desse risco, o processo de votao poderia se tornar proibitivamente longo, dado o nmero de destaques a serem votados. Dessa forma, imps-se a criao de um grupo que preparasse e coordenasse os trabalhos de plenrio. A esse grupo, formado basicamente pelos lderes partidrios, cabia fundir e/ou selecionar as emendas que viriam a voto em plenrio. Isto , as votaes em plenrio eram antecedidas pelos chamados acordos de liderana, costurados nas referidas reunies dos lderes 8 . Embora no previsto no Regimento Interno vigente, o encerramento dos trabalhos constituintes no fez com que as reunies e acordos de liderana perdessem sua importncia. Para citar apenas um exemplo, ao dar incio ao longo processo de apreciao do projeto de Regimento Interno, o Presidente da Mesa, Deputado Paes de Andrade, esclarece que os critrios a nortear a votao foram estabelecidos a partir de acordos entre a Presidncia da Mesa e as Lideranas 9 . O Regimento de 1989 institucionalizou o Colgio de Lderes 10 . Composto pelo Presidente da Cmara, lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos e dos Blocos Parlamentares 11 , o regimento confere ao Colgio de Lderes estatuto de um rgo auxiliar da Mesa Diretora da casa nas principais tarefas relativas organizao dos trabalhos legislativos. Em especial, cabe a esse colegiado, juntamente com o
separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no Ante-Projeto dependesse da aprovao explicita da maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit. 8 As lideranas selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das emendas existentes e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos. 9 A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida:"Consoante o entendimento desta Presidncia com as Lideranas e ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes critrios que nortearo o processo de votao: a) Votao do substitutivo; b) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer favorvel; c) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer contrrio. Fica assim encerrado o primeiro turno de discusso e votao da matria" (DCN, 28/04/1989, pp2820). 10 No sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela no institucionalizao do Colgio de Lderes enquanto, de outro lado, pequenos e mdios partidos procuraram garantir que as deliberaes desse colegiado se dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados por uma aliana do PFL, PMDB e PSDB. 11 Os Lderes de Partido que participam do Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tem direito a voz mas no a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 (isto , 6 deputados) da representao tem assento neste Colgio. 8 Presidente da Mesa, a elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms subsequente, em conformidade com a qual o Presidente designa a Ordem do Dia (RI, art. 17 I S, T). O papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do Colgio de Lderes. A influncia dos Lderes na determinao da pauta dos trabalhos depende tambm do reconhecimento do peso ponderado de suas assinaturas para efeitos de requerimentos, pedidos de destaques, apresentao de emendas etc. Nestes casos, a manifestao do Lder tomada como manifestao de sua bancada 12 . Assim, os Lderes se encontram em posio privilegiada para influenciar na direo dos trabalhos legislativos. A influncia decisiva do Colgio de Lderes na determinao da agenda decisria se d, em geral, por intermdio do instituto da tramitao urgente. De acordo com o Artigo 151 do Regimento Interno, o regime de tramitao pode ser alterado de ordinria para especial no caso de matrias "reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente" 13 . Em termos prticos, a aprovao da solicitao de urgncia significa que a matria retirada da Comisso e includa na ordem do dia para apreciao pelo plenrio. H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidas: a urgncia e a urgncia urgentssima. Enquanto a primeira implica a incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte 14 , a urgncia urgentssima implica na "incluso automtica na ordem do dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso". A urgncia urgentssima, estabelece o Artigo 55 do Regimento Interno, se aplica a "matrias de relevante e inadivel interesse nacional". O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, com a assinatura destes tendo peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam 15 . Na prtica a urgncia tende a ser
12 Notar que tal no siginifica a permanncia do voto de liderana. Na Cmara dos Deputados o voto de liderana foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste ltimo porque, em virtude da ausncia de um regimento prprio, o Regimento do Senado tem precedncia sobre o da Cmara. 13 H matrias, que por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgncia, o caso de matrias como declarao de guerra e paz. 14 Isto significa que a matria , por assim dizer, retirada da Comisso a que fora envidada e discutida diretamente em plenrio. Considerados todos os recursos possveis, aps a aprovao do pedido de urgncia, a entrada da matria na Ordem do Dia pode ser retardada por, no mximo, duas sesses. 15 De acordo com o Artigo 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgncia ser submetido a deliberao do plenrio quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa, quando se tratar de matria da competncia desta; 9 deliberada nas reunies do Colgio de Lderes 16 . Os lderes submetem o requerimento a plenrio e, quando h acordo entre eles, obtm a aprovao tranqila deste via votao simblica. Dessa forma, incontestvel o controle exercido pelo Colgio de Lderes sobre a pauta dos trabalhos legislativos 17 . Como veremos em detalhe na seo seguinte, o recurso tramitao urgente, assim como a urgentssima, mostrou-se freqente, de tal sorte que a maior parte das matrias aprovadas tendem a tramitar sob este regime. Os casos de pedido de urgncia e subsequente rejeio das matrias so raros. No momento, cabe notar que o Colgio de Lderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como o sucedneo do voto de liderana a vigorar no perodo autoritrio. Por certo, as bases institucionais e a forma de se manifestar de cada um desses institutos bastante diferente. No entanto, em ambos os casos temos a preponderncia de um pequeno grupo de parlamentares cujas decises acabam por se sobrepor dos demais. A conseqncia desse estado de coisas desvalorizao da prpria atividade parlamentar. Recapitulemos os principais pontos levantados ao longo desta seo. A Constituio de 1988 consagra duas tendncias aparentemente conflitantes. De um lado, o Poder Legislativo recupera muitos dos poderes que tinha ao longo da experincia democrtica anterior. No entanto, de outro lado, a maior parte dos poderes legislativos com o que o Executivo foi dotado ao longo do perodo autoritrio so por ela mantidos. Com isto, como se procurar demonstrar a seguir, o Executivo acaba por comandar o processo legislativo. A estruturao interna do legislativo responde a essa preponderncia. As funes que o Colgio de Lderes acaba por desempenhar devem ser entendidas como as respostas possveis de um congresso que se v imerso neste tipo de relao.
b) 1/3 dos membros da Cmara ou de Lderes que representem este nmero; e c) 2/3 dos membros da comisso competente. Neste caso o plenrio delibera por maioria simples. Quanto urgncia urgentssima, o art 155 estabelece que o requerimento deve ser submetido pela "maioria absoluta da composio da Cmara ou de Lderes que representem este nmero e aprovado pela maioria absoluta dos deputados" (grifo nosso). 16 De fato, h um acordo informal entre os Lderes para que os requerimentos de urgncia quando subscritos por Lderes na condio de Lderes, venham ser objeto de deliberao no Colgio de Lderes. Ver DCN 25/03/92, pag. 4797 para uma discusso em plenrio em que tal reconhecimento feito em plenrio. 17 Ainda no que diz respeito agenda legislativa, o Colgio de Lderes pode propor a convocao (que caso contrrio s pode ser feita por deliberao do plenrio) de perodos ou de sesses extraordinrios, destinados exclusivamente votao das matrias constantes do ato de convocao, e durante os quais ficam suspensas as sesses ordinrias e o trabalho das comisses. 10 Estabelecido o marco institucional no qual a atividade legislativa se desenvolve, a seo seguinte trata das suas consequncias para a produo legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no sistema poltico brasileiro.
O PODER INSTITUCIONAL DO EXECUTIVO O efeito mais direto e visvel do quadro institucional descrito acima a preponderncia do executivo na produo legislativa. O Grfico 1 revela que a continuidade legal repercute diretamente no padro de produo legislativa. As alteraes constitucionais introduzidas pelo regime militar tiveram como efeito a elevao do executivo posio de principal fonte de iniciativa legislativa. Na vigncia da Constituio de 1946, as leis de iniciativa do executivo corresponderam a 43% do total de leis do perodo, essa participao passa a 89% no perodo militar. Aps a Constituio de 1988, o padro do regime militar mantido: a mdia de leis do executivo atingem 85%. A diminuio observada em 1994 no pode ser vista como o incio da reverso desse padro. Deve-se ao apenas o pequeno nmero de leis com pedido de suplementao de crdito, que nos demais anos corresponde a cerca da metade das leis do executivo (ver Tabela 1, abaixo).
INICIATIVA LEGAL BRASIL - 1946-1994 (INCLUIR GRAFICO 1 AQUI - EST EM ARQUIVO SEPARADO)) Fonte: Pessanha (1991) e Banco de Dados Legislativos CEBRAP.
A Tabela 1, apresenta dados que permitem caracterizar a produo legislativa para o perodo de vigncia da Constituio de 1988. O primeiro subtotal da tabela refere-se s leis que so constitucionalmente definidas como de iniciativa exclusiva do poder executivo: as medidas provisrias e as leis que se referem a matrias oramentrias. Estas ltimas incluem leis oramentrias e pedidos de 11 crdito suplementar. 18 Tanto as medidas provisrias como as leis oramentrias tramitam pelo Congresso Nacional como uma instncia nica de deliberao. Ou seja, essas leis no so examinadas sequencialmente por cada uma das casas legislativas. As medidas provisrias so examinadas por uma Comisso Mista (da Cmara e do Senado) especialmente formada para tal e as leis oramentrias pela Comisso Mista de Oramento. As duas casas do legislativo se renem em sesso conjunta para a apreciao em plenrio dessas leis. Na parte inferior da tabela encontram-se as leis que tramitam de forma sequencial na Cmara e no Senado, discriminadas em trs categorias: as de iniciativa exclusiva do poder judicirio e as leis de iniciativa do executivo e do legislativo. Parte das leis de iniciativa do executivo so tambm, constitucionalmente, privativas desse poder. Estas dispem sobre a criao de cargos e funes nas empresas pblicas, na administrao pblica e autrquica; a remunerao e provimento de cargos de servidores pblicos; criao, estruturao e atribuies de Ministrios e rgos da administrao pblica; e a fixao e a modificao de efetivos das Foras Armadas.
Tabela 1 Produo legislativa: Leis Ordinrias Sancionadas (1989/94)
ANO 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Total CONGRESSO NACIONAL Leis de Iniciativa Exclusiva do Executivo Medidas Provisrias (a) 78 67 13 7 18 46 229 Leis Oramentrias (b) 102 51 118 132 105 8* 516
18 Daqui em diante a denominao leis oramentrias referir-se- a esses dois tipos de leis. 12 Subtotal (a+b) 180 118 131 139 123 54 745 CMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL Leis de Iniciativa Exclusiva do Judicirio (c) 27 4 20 22 7 6 86 Leis de iniciativa do Executivo (d) 34 26 66 38 61 27 252 Leis de iniciativa do Legislativo (e) 38 18 19 22 34 45 176 Subtotal (c+d+e) 99 48 105 82 102 78 514 TOTAL GERAL 279 166 236 221 225 132 1259 * O pequeno nmero de leis oramentria neste ano deve-se ao fato de que o oramento s foi votado no final do ano e os pedidos de crditos suplementares foram feitos via medida provisria. Fonte: Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP
A tabela 1 mostra de forma inequvoca o impacto do executivo na produo legislativa como conseqncia direta de suas prerrogativas institucionais. As leis originrias de medidas provisrias enviadas pelo executivo e de projetos versando sobre matria oramentria respondem por 60% do total de leis do perodo. No que diz respeito s leis em que o legislativo pode tambm ter a iniciativa, nota-se tambm que o executivo supera amplamente o legislativo. Excluindo os 7 % de leis de iniciativa do judicirio, tambm decorrentes de prerrogativas constitucionais, o executivo se torna responsvel pela iniciativa de 85 % das leis sancionadas no perodo ps-constituinte. Essa preponderncia do executivo decorre diretamente de sua capacidade de controlar a agenda do legislativo. As normas que garantem a iniciativa exclusiva do executivo lhe fornecem instrumentos de controle da agenda legislativa diretamente, pela definio de prazos de apreciao, ou indiretamente, por coloc-lo em posio estratgica para pressionar por prioridade a essas medidas. Mais do que o controle 13 sobre a agenda, esses mecanismos institucionais concedem tambm ao executivo uma posio estratgica no que diz respeito aprovao de seus projetos 19 . As medidas provisrias tm prazo constitucionalmente definido para apreciao pelo Congresso. Mas, uma vez editadas, passam a ter fora de lei. Ao legislativo cabe reagir, no prazo de 30 dias. Se no forem apreciadas nesse prazo, perdem a validade, mas o executivo pode reedit-las. Caso o Congresso rejeite a MP, cabe a ele regulamentar as consequncias da decorrentes. Os custos de rejeio de uma MP so altos, quer porque exigem maioria qualificada, quer pelas regulamentaes da decorrentes. Em casos mais polmicos o executivo pode recorrer obstruo seguida de reedio. O custo da formao da maioria recai sobre a oposio. Os dados (ver Tabela 2) indicam que o executivo fez amplo uso de seu poder de editar medidas provisrias. O governo enviou ao Congresso uma mdia de 10 medidas provisrias por ms entre 1989-1993. Apenas 7 MPs foram rejeitadas, 229 foram aprovadas, metade delas na forma em que foram originalmente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificaes, sendo transformadas ento em PLVs, ou seja, projetos de lei de converso. As demais, foram reeditadas, revogadas ou perderam a eficcia.
19 Para uma discusso sobre o poder de agenda e de proposio ver Fiorina e Shepsle (1989); McKelvey (1976); Ordershook e Schwartz (1987) e Baron e Ferejohn (1989). 14 TABELA 2 MEDIDAS PROVISRIAS POR ANO (1989/94) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Total MPs Enviadas * 103 163 11 10 96 405 788 Aprovadas 78 69 11 7 19 46 230 sem modificao (MP) 45 26 1 2 4 35 113 com modificao (PLV) 33 43 10 5 15 11 117 Rejeitadas 6 7 1 - - - 14 * A diferena entre a soma de MPs rejeitadas e aprovadas em relao s enviadas refere-se s MPs que perderam eficcia, foram revogadas ou reeditadas. Fonte: Prodasen. Banco de Dados, CEBRAP. As leis que versam sobre matria oramentria, referem-se a planos plurianuais (PPA), diretrizes oramentrias (LDO) e ao prprio oramento anual (LOU). Correspondem a 24 leis no perodo ps-constituinte. As demais, referem-se a abertura de crditos suplementares lei oramentria vigente. Os projetos de crditos adicionais comeam a ser introduzidos, geralmente, no segundo semestre de cada ano a partir da constatao de excedentes de arrecadao em relao s receitas estimadas na lei oramentria. Constituem assim parte integrante do processo oramentrio ao prover as bases legais que autorizam os gastos governamentais em boa parte do ano. Assim que, no mais das vezes, esses pedidos apresentam um calendrio pr-determinado para a sua apreciao e as atividades do governo passam praticamente a depender da presteza com que so apreciados. Ademais, quando se aproxima o final do ano, a presso sobre o legislativo aumenta, pois preciso obedecer ao exerccio oramentrio. Esses dois fatores -- importncia das aes governamentais que dependem de aprovao de recursos e os prazos do exerccio oramentrio -- colocam nas mos do executivo recursos cruciais que lhe permitem no s garantir prioridade s leis por ele introduzidas como tambm altas chances de aprovao da proposta inicial. 15 O fato que a margem de manobra deixada pelo Executivo ao Legislativo pequena. Rejeitar o pedido ou mesmo protelar a deciso para discuti-lo poderia levar paralisao do governo e, consequentemente, acarretaria perdas para os prprios parlamentares. Caberia aos parlamentares justificar porque, por exemplo, os recursos destinados ao hospital x ou y deixaram de chegar e doentes no so atendidos. A Tabela 3, com o tempo mdio de tramitao das leis ordinrias sancionadas de acordo com o tipo e origem, apresenta dados que permitem identificar o poder de agenda institucionalmente garantido ao executivo.
16 Tabela 3 TEMPO DE TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL POR TIPO DE LEI LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS (1989/94) Media (em dias) Desvio Padro Min Max N MPs (no modificadas pelo Congresso) 25 6.2 2 34 113 MPs (modificadas pelo Congresso) 11 7.6 1 41 117 Subtotal (MPs) 18 9.8 1 41 230 Leis Oramentrias 56 44.5 2 435 515* CMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL Leis de iniciativa do Judicirio 234 202.9 12 966 86 Leis de iniciativa do Executivo 412 579.8 1 2668 252 Leis de iniciativa do Legislativo 1094 1105.6 9 5027 176 Subtotal 616 843.6 1 5027 514 Total Geral 278 608.7 1 5027 1258* * Sem informao: 1 Fonte: Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP As medidas provisrias, como no poderia deixar de ser, tm o menor tempo de tramitao entre as leis aprovadas no perodo. O tempo mdio de tramitao das medidas provisrias inferior a 30 17 dias 20 . As medidas provisrias modificadas pelo Congresso (PLVs) tm o tempo mdio de tramitao inferior ao das aprovadas sem alterao porque a data inicial refere-se ao dia em que o projeto, j modificado pelo Congresso, passa a ser apreciado, devendo esse perodo estar contido no prazo de 30 dias a partir do envio da medida provisria. O Congresso Nacional responde tambm rapidamente aos pedidos de crdito suplementar do executivo. As leis oramentrias completam sua tramitao num tempo mdio de 56 dias. O contraste com as demais leis no poderia ser maior. A parte inferior da tabela 3, referente ao tempo mdio das leis que tramitam sequecialmente nas duas casas, mostra que o legislativo demora cerca de trs vezes mais para aprovar as leis por ele prprio apresentadas do que as leis propostas pelo executivo. 21
A explicao para essa demora tambm institucional mas de natureza diversa da que vimos apontando at aqui. Deve-se peculiaridade da atividade propositiva do legislativo, vis a vis os outros dois poderes. H uma diferena fundamental entre os trs poderes no que diz respeito aos projetos de lei que cada um deles introduz no Congresso. Enquanto o Judicirio e o Executivo propem leis como uma instncia institucional, no caso do legislativo esse poder individual. A proposio de leis por parlamentares no precisa ser necessariamente individual: partidos, comisses ou ainda grupos informais de deputados podem vir a faz-lo. Esta, no entanto, no a realidade no Congresso brasileiro. Em geral, os projetos tendem a ser apresentados em carter individual. Ou seja, as propostas de leis introduzidas pelo poder legislativo so fruto de um processo de deciso descentralizada. No entanto, o processo de seleo das proposies introduzidas por parlamentares uma tarefa coletiva. O tempo necessrio para essa tarefa de seleo est embutido no tempo geral de tramitao de uma proposta do legislativo. Em outras palavras, a tramitao de um projeto do legislativo ao mesmo tempo um processo de apreciao e de seleo. Para as propostas apresentadas pelo Executivo e Judicirio a seleo feita alhures. O projeto chega ao Congresso pronto e, em alguns casos, negociado. A Tabela 4, discriminando os projetos apresentados por sua origem, d uma amostra do que pode significar esse processo de seleo para a capacidade do legislativo em aprovar os seus prprios projetos. Tabela 4
20 O tempo de tramitao registrado foi a data a sano da lei, por isso algumas leis excedem o perodo de 30 dias constitucionalmente definido. Ou seja, a medida provisria aprovada saiu do Congresso no prazo estipulado mas levou alguns dias para ser sancionada. 21 O menor tempo de tramitao das leis originrias do judicirio deve-se ao fato de que referem-se a matrias incontroversas de organizao interna do prprio poder judicirio. 18 PROJETOS DE LEI APRESENTADOS CMARA DOS DEPUTADOS (POR ORIGEM 1989-94) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Legislativo 3025 1489 2335 1141 940 524 Executivo 74 57 116 116 143 72 Judicirio 21 16 24 24 47 24 Fonte: Seo de Sinopse - Cmara dos Deputados Assim, o processo de seleo do enorme montante de propostas decorrentes da iniciativa parlamentar individual conspira contra a eficincia do legislativo no que diz respeito s suas prprias medidas. A seleo interna aumenta significativamente o tempo de apreciao das propostas do prprio legislativo. A Tabela 5 nos permite explorar um outro ngulo da relao executivo-legislativo no que diz respeito aprovao de projetos de lei. Nela so apresentados todos os projetos que venceram o processo inicial de seleo e foram objeto de deciso em plenrio nas duas casas legislativas no perodo 89-92. Esses projeto esto agrupados da seguinte forma. O primeiro conjunto refere-se s leis sancionadas. O segundo compreende os projetos de lei que foram aprovados pela Cmara dos Deputados, mas que ainda no haviam sido objeto de deciso do Senado Federal at o dia 30 de maio de 1994, data em que estes dados foram coletados. O terceiro conjunto compreende os projetos de lei rejeitados em plenrio. A terceira coluna mostra a distribuio, por origem, dos que foram rejeitados na Cmara, e a quarta mostra os que foram rejeitados no Senado.
Tabela 5 19 PROJETOS LEI APRECIADOS EM PLENRIO POR ORIGEM (1989-94)
Leis sancio nadas % Projetos de Projetos de Lei Rejeitados* Origem Lei aprov CD s/ deciso do Senado (31/5/94) % Cmara % Senado % Legislativo 14 (176) 88 (317) 91 (77) 96 (81) Executivo 79 (997) 11 (41) 9 (8) 4 (3) Judicirio 7 (86) 0,1 (2) - - Total 100 (1259) 100 (360) 100 (85) 100 (84) * Inclui os projetos rejeitados at dezembro de 1993. Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.
O primeiro ponto a ressaltar na tabela 5 fato de que, no geral, pequeno o nmero de projetos rejeitados em plenrio. No entanto, no poderia ser maior o contraste entre as leis sancionadas e as que foram rejeitadas no que diz respeito sua origem. notvel a baixa proporo de projetos de origem do executivo rejeitados. O Congresso, nas suas decises de plenrio, rejeita muito mais os seus prprios projetos. A tabela 5 mostra tambm que um nmero relativamente alto de projetos de lei so aprovados pelo plenrio da Cmara dos Deputados mas ficam parados no Senado. Os projetos que esto dependendo de deciso do Senado so em sua grande maioria -- 88% -- de origem da prpria Cmara. Esses dados 20 deixam bem claro que os projetos de origem do executivo recebem um tratamento privilegiado no interior do legislativo: andam mais rpido e tem mais altos ndices de aprovao. Nesta seo, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o poder de agenda do executivo. Estas, no entanto, no so suficientes para explicar porque o legislativo aprova, e com mais rapidez, os projetos do executivo. Fatores ligados organizao interna do prprio legislativo tambm contribuem para a preponderncia do executivo no processo legislativo e na produo legal.
A ORGANIZAO INTERNA DOS TRABALHOS LEGISLATIVOS A organizao interna dos trabalhos legislativos , antes de tudo, marcada pela atuao do executivo. O Poder Legislativo se encontra em posio tal que o executivo capaz de ditar o contedo, o tempo e o ritmo dos trabalhos no interior do Congresso. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados consagrou um formato decisrio centralizado que se harmoniza com esse papel preponderante do executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os mecanismos que garantem a primazia do executivo na funo legislativa, no que diz respeito organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a prtica vem reforando, um papel crucial a um grupo restrito -- o Colgio de Lderes -- na conduo do processo legislativo. A organizao descentralizada do poder legislativo pressupe o funcionamento efetivo de um sistema de comisses permanentes em dois sentidos: primeiro, de tal forma que estas possam ser o locus de decises especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo e, segundo, que as comisses sejam rota obrigatria das proposies legislativas que vo ser objeto de apreciao em plenrio 22 . Em outro trabalho tratamos do papel das comisses enquanto instncia especializada de deciso legislativa, aqui vamos abordar apenas o segundo aspecto mencionado acima. Esses dois aspectos, porm, se interligam na medida em que o esvaziamento das comisses enquanto rota obrigatria de passagem das proposies legislativas diminui os incentivos para uma participao mais efetiva nas comisses, que reforaria o seu papel de instncia especializada de apreciao legislativa.
22 Sobre comisses parlamentares em um congresso que tem nelas o centro de sua organizao ver Fenno (1971, 1973); Krehbiel (1987a, 1987b e 1990); Rhode e Shepsle (1987) e Shepsle (1987a e 1987b). 21 As comisses permanentes so, por definio regimental, um rgo de natureza tcnica e a primeira instncia deliberativa dos projetos introduzidos no Congresso. Assim, em tramitao ordinria, a mesa da Cmara encaminha as proposies legislativas recebidas s comisses permanentes, para a elaborao de um parecer que submetido votao na prpria comisso. A aprovao formal desse parecer, na comisso, condio para que um projeto seja transformado em lei. A rejeio de um parecer na comisso, ou a no apreciao de uma proposio na mesma legislatura leva ao arquivamento do projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto se encontra pronto para ser includo na ordem do dia e, em seguida, ser submetido apreciao do plenrio. Como inovao da Constituio de 88, a comisso pode aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua jurisdio. Isto significa que estes no precisam passar pelo crivo do plenrio, a menos que seja aceito recurso contra a deciso terminativa. O processo legislativo na Cmara dos Deputados, porm, no obedece esse fluxo. muito mais centralizado. A influncia do Colgio de Lderes no processo legislativo se d atravs do recurso da urgncia, que altera o fluxo ordinrio das matrias, retirando das comisses sua prerrogativa decisria. Embora previsto como um recurso a ser utilizado, extraordinariamente, em matrias de relevncia e urgncia, no desta forma que vem sendo utilizado o mecanismo da urgncia na Cmara dos Deputados. O grfico 2, mostra o caminho percorrido na Cmara pelos projetos que foram transformados em lei, ou seja, cumpriram tramitao total no Congresso, passando pelas duas casas legislativas e obtendo a sano presidencial. A grande maioria dos projetos transformados em lei no perodo 89/94 tramitou em regime de urgncia na Cmara. Das 514 leis, 23 282 (ou seja, 55por cento) foram objeto de pedido de urgncia do Legislativo, 203 das quais urgncia urgentssima. O grfico 2 mostra as possveis vias de tramitao de um projeto na Cmara, indicando o nmero de leis sancionadas que cumpriram cada uma dessas vias. A parte intermediria do grfico mostra o fluxo regular de um projeto de lei que aprovado em plenrio depois de ter sido apreciado e aprovado pelas comisses. Das 514 leis sancionadas, apenas 29 por cento (151 leis), seguiram essa rota. A parte superior mostra a trajetria de um projeto aprovado atravs do uso do "poder terminativo" das comisses, dispensando portanto a apreciao do plenrio. Como se v, 81 leis, 16 por cento do total, foram aprovadas em carter terminativo nas comisses. Finalmente, a parte inferior do grfico representa a aprovao de leis pela via da urgncia. As setas verticais indicam o nmero de leis e a etapa do processo legislativo em que a urgncia sobre os projetos correspondentes foi solicitada. Como se observa, 241 projetos tramitaram em regime de urgncia antes que as comisses
23 A anlise a partir daqui referir-se- a esse conjunto de 514 leis que tramitaram nas duas casas legislativas. 22 responsveis por avali-los, no seu mrito, tivessem parecer conclusivo sobre eles. Em apenas 41 projetos as comisses cumpriram integralmente seu papel apreciativo.
INCLUIR GRFICO 2 AQUI. Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP
desnecessrio enfatizar o efeito do pedido de urgncia sobre o papel das comisses no processo legislativo e sobre a prpria consolidao de seu poder. As regras regimentais tentam, de alguma forma, preservar o papel das comisses na apreciao de matrias sob sua jurisdio, mesmo em caso de urgncia. Se o pedido de urgncia ocorre num momento em que ainda no h um parecer definitivo das comisses, e estas no se sentem habilitadas a emitir tal parecer na sesso em que o projeto em urgncia passa a fazer parte da ordem do dia, elas podem solicitar o prazo de duas sesses legislativas para a elaborao do parecer. Findo o prazo concedido, no entanto, a matria ser discutida e votada, sem o parecer da comisso. Nesse caso, o presidente da mesa designa um relator, que dar o parecer em plenrio. No existe nenhuma exigncia regimental de vinculao do relator de plenrio comisso de origem do projeto. Em regimentos anteriores verifica-se que essa exigncia era mantida, uma vez que a urgncia no dispensava parecer, ainda que verbal, da respectiva comisso. H evidncias de que os relatores de plenrio so escolhidos entre os membros das prprias comisses e, muitas vezes, so os mesmos indicados para relatar o projeto na comisso. No entanto, ainda que esta fosse uma regra geral, no a comisso que est sendo chamada a opinar. Nesse sentido, a prtica de indicao de relatores de plenrio inegavelmente esvazia a comisso enquanto rgo coletivo de tomada de decises. 24 Significa que, de fato, as comisses no tm total controle da deciso sobre a matria legislativa sob sua jurisdio. O tempo que os projetos tramitaram entre a data de apresentao e o momento em que foram aprovados os pedidos de urgncia sobre as leis sancionadas revela, de forma ainda mais contundente, o impacto da urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Como mostra a tabela 6, considervel a proporo de projetos de lei cuja tramitao em carter urgente aprovada em menos de quinze dias, aps
24 Na verdade, as comisses no Brasil funcionam como rgo coletivo apenas enquanto instncia decisria e muito pouco enquanto um locus de elaborao e aperfeioamento das propostas apresentadas. Esse papel cabe aos relatores de projetos, constituindo, portanto, em um trabalho individual. 23 sua introduo na Cmara. Muitos desses projetos entram e saem em apenas um dia. Esse tempo notoriamente exguo para a apreciao circunstanciada de um projeto de lei. Tabela 6 TEMPO DE TRAMITAO ANTES DO PEDIDO DE URGNCIA LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS (1989-94) N % % acum. Menos de 15 dias 117 41,5 41,5 15 a 30 dias 29 10,3 51,8 1 a 3 meses 52 18,4 70,2 3 a 6 meses 23 8,2 78,4 6 a 12 meses 22 7,8 86,2 Mais de 1 ano 39 13,8 100,0 Total 282 100,0 Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP Os dados at aqui apresentados no deixam dvidas do impacto do pedido de urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Como veremos, estas tm um papel pouco significativo na definio da agenda de trabalhos na Cmara e sobre o resultado legislativo final. 25
A atuao do Colgio de Lderes, atravs do mecanismo da tramitao urgente, mostra-se decisiva para o funcionamento da Cmara e para a transformao em lei dos projetos a introduzidos, o que implica a passagem pelo Senado e a sano do presidente. Isto pode ser observado a partir da comparao do processo de tramitao de todos os projetos que foram submetidos deciso do plenrio da Cmara. Retomamos aqui a distino feita na Tabela 5, discriminando trs diferentes conjuntos de
25 Sobre o papel das comisses na seleo do enorme montante de proposies de iniciativa parlamentar individual, ver Figueiredo e Limongi (1994) e Limongi e Figueiredo (1993). 24 projetos: os que foram transformados em lei, os que foram aprovados mas ainda no haviam sido submetidos deciso do Senado no final de maio de 94; e os projetos rejeitados pelo plenrio em uma das duas casas legislativas. A Tabela 7 mostra a proporo de projetos em cada um desses conjuntos que tramitaram em regime de urgncia e que foram aprovados por deciso terminativa das comisses.
TABELA 7 INCIDNCIA DE URGNCIA NA CMARA DOS DEPUTADOS PROJETOS DE LEI APRECIADOS EM PLENRIO - 1989-1994
% leis c/ urgncia % leis c/ poder terminativo Total leis Leis Ordinrias Sancionadas 55 16 514* Projetos de lei ordinria aprovados na Cmara s/ deciso Senado em 30/05/94 12 62,5 360 Projetos de lei ordinria rejeitados na Cmara 5 84 Projetos de lei ordinria aprovados na Cmara e rejeitados no Senado 7 85 * Exclui as leis que tramitaram no Congresso Nacional, ou seja, aquelas originrias de Medidas Provisrias e referentes a matria oramentria. Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP. A Tabela 7 mostra que as leis aprovadas na Cmara que completam sua tramitao total no Congresso seguem caminho inteiramente diverso daquelas que esto aguardando deciso do Senado. As leis sancionadas no perodo passam, em sua maioria, ao largo das comisses, que raramente utilizam o seu 25 poder terminativo, enquanto as leis que esto no Senado passam pelas comisses e so aprovadas, em sua maioria, por deciso terminativa, ou seja, no passam pelo plenrio. Esses dois conjuntos de leis diferem tambm no que diz respeito ao contedo. A Tabela 8 compara os conjuntos de projetos de lei discriminados acima, segundo o assunto de que tratam. A definio do contedo da legislao sancionada no perodo 89/92 foi feita a partir das ementas dos projetos de lei. Sendo assim, inferncias sobre o seu significado substantivo ficam prejudicadas, mas servem adequadamente de base para uma classificao segundo as diferentes reas de atividades sujeitas regulamentao legal. Distinguimos cinco reas: administrativa, econmica, social, poltico-institucional e, uma ltima, referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na rea administrativa so da competncia exclusiva do Executivo ou do Judicirio. Referem-se a: criao e extino de cargos e rgos pblicos; definio de competncia, composio e funcionamento de rgos governamentais; fixao de efetivos da fora militar ou policial; fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos. Foram tambm includas na categoria de leis administrativas, as doaes e alienaes de bens mveis ou imveis da Unio, a anistia de dvidas, o estabelecimento de limites entre estados da federao, etc. As leis econmicas referem-se a leis salariais, tributrias e de regulamentao geral das atividades econmicas nas diferentes reas - industrial, comercial, financeira etc. As leis sociais compreendem no s leis referentes a programas sociais, stricto sensu, em reas como sade, educao, previdncia, habitao, trabalho, como tambm aquelas que regulam uma gama mais ampla de atividades sociais, tais como meio ambiente, justia, profisses, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais regulam a organizao dos poderes, os sistemas eleitorais e partidrios etc. Sob o rtulo homenagem esto includas as leis que do nomes a monumentos, ruas, estabelecem feriados, dias nacionais, etc.
26 Tabela 8 PROJETOS DE LEI APRECIADOS EM PLENRIO (% , REA E ORIGEM - 1989-94)
Leis Sancionadas Proj. de lei aprov. CD s/ deciso SF Proj. de lei rejeitados CD ou SF Legisl . Exec. Legisl. Exec. Legisl. Exec. MP Outras Econmica 24 48 22 9 26 15 27 Administ . 11 27 48 6 24 22 37 Social 57 21 29 76 40 42 27 Poltico-.insti tucional. 1 3,5 0,3 1 9 Homenagens 7 0,5 0,6 3 8 12 No ident. - - 0,3 4 2 - 9 Total 100 (176) 100 (197)* 100 (252) 100 (317) 100 (38) 100 (158) 100 (11) * Exclui 32 leis relativas a matrias oramentrias que foram enviadas como medidas provisrias, a despeito de proibio constitucional nesse sentido. Fonte: Prodasen. Banco de Dados, CEBRAP.
O Congresso, como foi dito anteriormente, rejeita apenas suas prprias leis. Dentre as leis sancionadas predominam as de origem do Executivo. As leis ainda no apreciadas no Senado e as rejeitadas, ao contrrio, so na sua quase totalidade de origem do Legislativo. Fica claro tambm, na Tabela 8, que h duas agendas nesses diferentes conjuntos de leis. A agenda "econmico-administrativa" 27 do Executivo e a agenda "social" do Congresso. O principal instrumento utilizado pelo Executivo na implementao de sua agenda econmica tem sido as medidas provisrias: 50 por cento delas so de natureza econmica. As medidas administrativas so introduzidas no Legislativo atravs de projetos de lei, tambm quase metade das leis de sua iniciativa. Se levarmos em conta as 516 leis referentes a pedidos de crdito suplementar e matrias oramentrias, torna-se ainda mais marcante o carter econmico-administrativo da agenda do Executivo. A agenda "social" do Legislativo compreende projetos de lei que dizem respeito aos seguintes aspectos: regulamentao e extenso de direitos sociais e trabalhistas (h um nmero grande de leis alterando ou acrescentando artigos da CLT e regulamentando a Constituio de 88); regulamentao e definio de direitos civis e de cidadania, proteo do consumidor e segurana ( grande tambm os nmero de leis que propem alteraes nos cdigos civil e penal); regulamentao de profisses etc. No possvel uma anlise precisa do contedo substantivo desses projetos a partir de sua ementa, porm, temas dessa natureza predominam tanto entre os projetos de iniciativa do Legislativo que se transformaram em lei como entre aqueles que aguardavam deciso do Senado. Merece destaque o grande nmero de projetos que compe esse conjunto que no consegue completar a sua tramitao -- o dobro das leis de iniciativa do Legislativo que foram sancionadas -- e as diferenas na sua tramitao. O tempo mdio de tramitao dessas leis ainda superior ao daquelas que foram sancionadas: 1390 dias, contra 1094. O contraste com o conjunto das 516 leis sancionadas marcante: 77,5 por cento desses projetos estavam tramitando h mais de dois anos. Isto s acontece com 6 por cento das leis sancionadas. Ou seja, no resta dvidas de que a Cmara tem dificuldades de ver concluda a tramitao dos seus prprios projetos. A agenda do Executivo, ao contrrio, no s aprovada como tem tramitao mais rpida. A urgncia, como no poderia deixar de ser, um poderoso instrumento de agilizao da tramitao de projetos. As leis sancionadas no perodo 89/94 ,com tramitao em regime de urgncia, foram enviadas ao Senado em um tempo mdio de apenas 26 dias aps o pedido de urgncia. Porm, a urgncia muito mais eficaz sobre os projetos do Executivo. Antes de tratarmos dos diferentes efeitos da urgncia sobre os projetos do Executivo e do Legislativo, necessrio examinar as caractersticas das leis sancionadas que tramitaram em regime de urgncia, pois estas revelam um funcionamento pouco eficiente da Cmara. A tramitao urgente no acionada apenas no que diz respeito s matrias mais importantes que passam pela Cmara. Ao contrrio do que se poderia esperar, atravs desse mecanismo, o Colgio de Lderes se ocupa, em grande parte, das tarefas rotineiras da Cmara. Ou seja, garante que o Legislativo vai responder a demandas dos dois outros poderes, referentes a suas necessidades legislativas, 28 constitucionalmente definidas. Vejamos, em primeiro lugar, a origem das leis sancionadas que tramitaram em regime de urgncia:
TABELA 9 LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS COM TRAMITAO URGENTE NA CMARA DOS DEPUTADOS (1989-94) Origem C/ urg. Total Leis Leis c/urg. (%) Legislativo 75 176 43 Executivo 134 252 53 Judicirio 73 86 85 Total 282 514* 55 * Exclui as leis originrias de medidas provisrias e as leis oramentrias. Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Ressalta da Tabela 9 o fato de que a tramitao em regime de urgncia a regra, no que diz respeito s matrias introduzidas pelo Judicirio. Segundo as normas constitucionais, s o prprio Judicirio pode introduzir leis que regulem suas atividades e, consequentemente, o funcionamento e a expanso desse poder dependem destas leis. Uma outra forma de abordar essa questo verificar a distribuio segundo os assuntos de que tratam as leis que tramitaram em regime de urgncia, conforme a Tabela 10 .
29 TABELA 10 LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS POR REA E URGNCIA (1989/94) Com Urgncia Sem Urgncia Total Econmica 57 40 97 Administrativ a 147 79 226 Social 69 103 172 Pol.instituc. - 3 3 Homenagens 9 6 15 No ident. - 1 1 Total 282 232 514 Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Destaca-se, tambm tabela 10, o uso da urgncia para leis de natureza administrativa: 65 por cento das leis de natureza administrativa tramitaram em regime de urgncia. A rea administrativa compreende todas das leis de origem no Judicirio e uma parcela considervel de leis de origem do Executivo. Como vimos, o Executivo, por determinao constitucional, tambm tem iniciativa exclusiva em projetos regulando a organizao e o funcionamento da administrao federal. Tudo indica que a ao do Colgio de Lderes, atravs do pedido de urgncia, funciona como a garantia de que esses projetos no s vo ser votados, como sero votados no prazo requerido. Atravs de um recurso excepcional, o Colgio de Lderes deve cuidar para que as demandas administrativas dos poderes Executivo e Judicirio sejam atendidas. Isto mostra que a Cmara dos Deputados no chega a estabelecer uma rotina atravs da qual leis referentes a assuntos de natureza no-controversa e atividade cotidiana da administrao pblica possam seguir o curso legislativo regular. Ou seja, o estabelecimento 30 de um calendrio consensual mobiliza na Cmara dos Deputados um rgo que rene as lideranas para o cumprimento das tarefas requeridas pela rotina da administrao pblica, em detrimento das funes de negociao mais afeitas sua natureza partidria. Para contrastar com outras experincias de organizao do trabalho legislativo, vejamos o que ocorre no caso da cmara americana. Medidas no-controversas so organizadas em um "calendrio consensual". Os projetos a includos tambm tm acesso privilegiado ao plenrio, que sobre eles deve deliberar em dias pr-determinados. Esse calendrio organizado de forma administrativa e supervisionado por seis "objetores", trs membros de cada partido, oficialmente indicados pelos lderes da maioria e da minoria, que vo impedir a entrada de projetos que: 1) envolvam despesas superiores a 1 milho de dlares; 2) promovam mudanas nas polticas interna e externa, e 3) envolvam questes substantivas a ponto de provocar debates em plenrio. Dessa forma, a pauta estaria limpa das questes consensuais e as comisses e o plenrio poderiam se ocupar das questes sobre as quais h controvrsia, ou seja, as questes substantivas. Na legislatura 91/94 foram apresentadas trs propostas que, combinadas, visavam organizar a pauta de trabalhos legislativos na Cmara: um procedimento abreviado para a apreciao de proposies no-controvertidas, a programao dos trabalhos da Cmara e a criao de uma comisso de triagem. 26 A primeira consistia na seleo, pelo presidente da mesa, dos projetos que no envolvessem controvrsias e a sua votao em bloco. Corresponderia formao de calendrio consensual como no exemplo americano. A proposta de programao dos trabalhos da Cmara dos Deputados tinha por objetivo de possibilitar o "eficaz gerenciamento do processo legislativo". Segundo o diagnstico dessa comisso, a ausncia de gerenciamento dos trabalhos da casa determina o cumprimento de uma "ordem rigorosamente burocrtica e no poltica" na tramitao das proposies legislativas. Dessa forma, verifica-se o "adiamento indefinido do enfrentamento de matrias controvertidas" enquanto as "proposies andinas tendem a suplantar, como suplantam, a tramitao das demais, aboletando a pauta das comisses e do Plenrio". Propunha, assim, que a presidncia da mesa definisse um elenco de temas relevantes e, juntamente com as lideranas, identificasse as proposies em andamento e incentivasse, seja atravs das comisses ou de parlamentares individualmente, a apresentao de propostas e o exame de temas
26 Essas propostas fazem parte de um conjunto de 13 projetos de resoluo apresentadas pela Comisso de Modernizao, durante os meses de abril e maio de 1991. O coordenador da comisso foi o deputado Miro Teixeira e o relator o deputado Nelson Jobim. Apenas duas propostas foram aprovadas: a que invertia a ordem de apreciao dos projetos pela Comisso de Constituio Justia e Redao e a que alterava a organizao das sesses legislativas. 31 relacionados a essa pauta -- composta de projetos de "relevncia e interesse nacional" -- no perodo de trs a seis meses a partir da sua formao. O papel desse grupo -- de fato o prprio Colgio de Lderes 27 -- seria ento de triar, no sentido positivo, ou seja, selecionar e fazer ser apreciada, uma pauta substantiva de proposies legislativas. Finalmente, a comisso de triagem, segundo a proposta da comisso de modernizao, deveria ser indicada pelo Presidente da Mesa e, alm de decidir sobre a constitucionalidade e regimentalidade das proposies legislativas apresentadas, passaria tambm a decidir sobre a "juridicidade" dos projetos apresentados. O conceito de juridicidade, segundo recomendao da comisso, deveria permanecer sem definio precisa, devendo "emergir do exerccio da prerrogativa, ou seja formar-se-ia salutar jurisprudncia a respeito" que teria "funo inibitria no oferecimento de proposies contrrias ao entendimento assente." O principal objetivo da proposta, enunciado em sua justificativa, era de fato inibir a apresentao de projetos " oferecidos a partir de solicitaes externas Cmara", que compreenderia os chamados "projeto-regio" e "projeto-categoria", em contraposio aos "projetos oferecidos a partir de convico e juzo pessoal". No primeiro caso, diz o relatrio da comisso, o objetivo dos parlamentares, mais do que v-los tramitar, era a "mera comunicao s reas eventualmente interessadas, atravs da remessa de avulsos ou de matria na Hora do Brasil". Como, segundo as estimativas da prpria comisso, estes constituam a grande maioria dos projetos apresentados por parlamentares, no de estranhar que a proposta no tivesse sido aceita. Das trs propostas de organizao dos trabalhos legislativos, apenas a de votao em bloco contemplava questes no-controversas, permitindo a formao de um calendrio consensual. As outras duas, implicavam, de um lado, excessiva delegao de poder e, de outro, uma centralizao ainda maior do processo legislativo. Tal mandato muito difcil de ser obtido de qualquer corpo legislativo. O Colgio de Lderes, de fato, atravs do mecanismo da urgncia, se desincumbe da tarefa de limpar a pauta administrativa da Cmara. Como se observa na tabelas 11, a urgncia necessria para que os projetos administrativos do Executivo e do Legislativo sejam rapidamente aprovados. Mas, os projetos de natureza administrativa do Legislativo (que so de nmero bastante reduzido) no diferem dos do Executivo. Isto mostra que o caminho a ser seguido na organizao do trabalho legislativo deveria ser no sentido de resolver em primeiro lugar a pauta consensual. Assim, o tempo e as estruturas de decises vigentes seriam liberados para a soluo da pauta substantiva, a qual, em qualquer legislativo, s tm uma forma de ser solucionada, ou seja, politicamente, atravs do debate e da negociao.
27 interessante observar que no mesmo conjunto de propostas sugere a extino do Colgio de Lderes. 32 Mas a atuao do Colgio de Lderes no se limita pauta administrativa. Nas reas em que o Legislativo e o Executivo de fato competem pela iniciativa de lei -- os projetos de natureza econmica e social -- desempenha tambm um papel crucial. Em relao a esses projetos, porm, so notveis as diferenas entre o Executivo e o Legislativo. A tramitao urgente surte maior efeito sobre os projetos do Executivo. Porm, mesmo os projetos do Executivo que no tramitam em regime de urgncia passam mais rpido pela Cmara e tm menor tempo total de tramitao. Nesse caso, cabe lembrar a influncia de fator de ordem institucional mencionado na seo anterior, qual seja, o fato de que o processo de seleo no interior do poder Legislativo computado no tempo geral de tramitao enquanto os do Executivo, e do Judicirio, vm prontos e, muitas vezes negociados de antemo. Todos esses aspectos podem ser observados nas tabelas 11.
33 Tabela 11 TEMPO MDIO DE TRAMITAO POR ORIGEM, URGNCIA E REA LEIS SANCIONADAS (1989-94) CMARA DOS DEPUTADOS (EM DIAS) Legislativo Executivo com urgncia sem urgncia com urgncia sem urgncia Todas as reas 390 844 125 473 Administrativa 54 910 109 560 Econmica -social. 467 836 140 397 CONGRESSO NACIONAL Legislativo Executivo com urgncia sem urgncia com urgncia sem urgncia Todas as reas 602 1460 210 642 Administrativa 285 1623 156 738 Econmica-soc ial 699 1416 262 552 Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.
No seria demais ressaltar que os projetos de natureza econmica e social do Executivo -- seja em tramitao urgente ou ordinria -- passam muito mais rpido pela Cmara do que os do Legislativo. O mesmo ocorre em relao tramitao total, incluindo sua passagem pelo Senado e a sano presidencial. Mais do que isto: os projetos do Legislativo em regime de urgncia levam quase o dobro do tempo para 34 serem aprovados na Cmara do que os do Executivo em tramitao ordinria: Esses dados no deixam dvidas do tratamento privilegiado dado aos projetos do Executivo. Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e determina o contedo da produo legal. O Congresso mostra-se incapaz de levar adiante sua prpria agenda. A agenda do Executivo segue uma rota excepcional, passa em tramitao urgente, enquanto a agenda do Legislativo segue a via das comisses e do poder terminativo. Grande parte dela encontra a resistncia do Senado.
5. CONCLUSO H uma forte e, em geral, pouco notada, continuidade legal entre o perodo autoritrio e o atual no que diz respeito regras que regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Ao contrrio do que normalmente se afirma, os poderes presidenciais, no tocante a sua capacidade de influenciar e dirigir os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira acentuada pela nova Constituio. Eles so infinitamente superiores queles de que dispunham os presidentes do perodo 46/64 e no esto assim to distantes daqueles que detinham os presidentes do perodo militar. Os efeitos deste ordenamento legal so visveis na produo legal. A anlise da participao relativa de cada um dos poderes na iniciativa de matrias aprovadas revela que a promulgao da nova Constituio no alterou significativamente o padro da produo legal. Manteve-se a forte preponderncia do Executivo observada ao longo do regime militar. A capacidade de editar e reeditar medidas provisrias, o pedido de urgncia e as vantagens estratgicas que dispe na apreciao do oramento e crditos suplementares garantem ao presidente a capacidade de ditar como, quando e o que entrar na agenda do poder Legislativo. A Cmara dos Deputados est organizada de forma centralizada. As medidas que vm a ser sancionadas dependem, em grande medida, da atuao do Colgio de Lderes, que, atravs dos poderes institucionais que detm, estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, em especial as propostas originrias do Executivo e do Judicirio. O Colgio de Lderes opera por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia e de urgncia urgentssima para a tramitao das matrias que quer ver votadas. Como, com freqncia, esse expediente usado para aprovar matrias de carter administrativo, a Cmara lana mo de recursos extremos, reservados para situaes extraordinrias, para dar conta de seu trabalho corriqueiro. O resultado de tal prtica, o esvaziamento das Comisses e do prprio plenrio. Um e outro perdem suas razes de ser, na medida em que a deliberao do Colgio de Lderes antecede a deliberao 35 nesses loci de poder. Em resumo, a Cmara dos Deputados apresenta uma organizao ineficiente. Mais que isso, a forma como os trabalhos se encontram organizados cria um crculo vicioso. Ante a expectativa de morosidade dos trabalhos, o Colgio de Lderes intervm na tramitao da matria e fora sua deliberao rpida em plenrio. Como essa interveno previamente negociada, a participao dos parlamentares em plenrio depende dos resultados das negociaes entre os lderes. No mais das vezes lhes cabe to somente referendar acordos previamente firmados. A participao dos parlamentares ocorre somente quando se encerram todas as possibilidades de um acordo e a matria submetida a voto. Dessa forma, o grosso do trabalho legislativo independe da participao efetiva dos parlamentares, minando os incentivos para sua participao. Dado esse padro de organizao dos trabalhos legislativos, no de estranhar o absentesmo que caracteriza o Congresso. Os parlamentares no desconhecem tais problemas. Abundam propostas para alterar a mecnica do processo legislativo. Como apontado anteriormente, as propostas apresentadas pela comisso de modernizao viriam antes reforar que romper este crculo vicioso. A determinao da pauta passaria a ser integralmente controlada por um pequeno grupo e a participao da maioria ficaria restrita discusso dos projetos j submetidos ao crivo desse grupo. Ainda que ineficiente do ponto de vista organizacional, a forma como os trabalhos esto organizados favorecem o Executivo. Ao dispor de uma instncia centralizada para negociar, o Colgio de Lderes, o Executivo v minimizadas as incertezas e dificuldades prprias a uma negociao descentralizada. O Executivo passa a se relacionar diretamente com o Colgio de Lderes, a quem tambm interessa, para firmar sua liderana institucional, reduzir as incertezas do conflito poltico. As evidncias apresentadas ao longo do texto mostram que o Legislativo teve antes um comportamento cooperativo que conflitivo para com as iniciativas presidenciais. Sob qualquer ngulo que sejam analisadas, v-se que as iniciativas presidenciais receberam tratamento privilegiado. Obtiveram tramitao urgente em maior nmero, tramitaram mais rapidamente e foram, em sua grande maioria, aprovadas. Os dados apresentados revelam, ainda, que o Colgio de Lderes desempenha um papel chave para que esse comportamento cooperativo venha a ter lugar. Tudo isto posto, foroso concluir que o Congresso Nacional est longe de se constituir em obstculo ao governativa do Executivo. Diante as evidncias, o argumento segundo o qual o Congresso se constitui em bloqueio incontornvel s pretenses presidenciais de governar no se sustenta, quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partir das evidncias empricas. No plano legal, a Constituio de 88 manteve muitos dos poderes legislativos adicionados Carta de 46 pelo regime 36 militar 28 . Na prtica, o Executivo tem a grande maioria das matrias que submete ao Congresso aprovada em curto espao de tempo. Os dados no se harmonizam com a viso segundo a qual a presidncia s v seus projetos aprovados aps extenuantes e custosas negociaes, com maiorias formadas caso a caso na base da troca clientelista individual. Para que tal fosse verdade, o tempo de tramitao dos seus projetos deveria ser muito maior e a taxa de aprovao no poderia ser assim to alta. Se h crise de governabilidade, tempo que procurarmos outros suspeitos. As evidncias reunidas pedem a liberao do ru, detido indevidamente e sem culpa formada. Resta, certo, um argumento para a acusao: a cooperao do Legislativo para com os projetos presidenciais de fato apresentados no garante a cooperao para toda e qualquer iniciativa presidencial. Posto de outra forma: o presidente no envia projetos a partir da antecipao das dificuldades que estes enfrentariam. Sabendo-se derrotado e agindo de maneira estratgica, o presidente se cala. Antes de mais nada, devemos reconhecer que os dados apresentados ao longo deste trabalho no permitem resposta cabal a essa objeo. Estudos de casos sobre projetos de grande importncia para o Executivo podem oferecer bases empricas que permitiro uma avaliao definitiva sobre a capacidade governativa do presidente 29 . No entanto, nos parece descabido estender demasiadamente o argumento. H limites para a procura das possveis iniciativas presidenciais a serem estudadas. Demonstramos ao longo deste texto que o presidente conta com inmeras vantagens estratgicas que lhe permite controlar a agenda decisria no interior do processo legislativo. Essas vantagens se aplicam aos dois sentidos que normalmente se atribui palavra agenda: no sentido de definio dos temas substantivos a serem apreciados e no de determinao dos passos e seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio. O presidente conta ainda com uma vantagem estratgica no discutida neste texto: a de apelar diretamente opinio pblica, utilizando-se do seu acesso privilegiado aos rgos de comunicao de massa. Dadas essas vantagens: por que razo o Executivo deixaria de submeter ao Congresso seus
28 Em sua formulao mais usual, afirma-se que o presidencialismo foi adicionado na undcima hora a uma constituio parlamentarista, de onde teramos um Congresso demasiadamente forte e uma presidncia impotente. Tal formulao no resiste simples leitura da Constituio de 88. 29 Comentrios de Vilmar Faria nos foraram a esclarecer este ponto. 37 projetos? Em tendo um projeto, por que deix-lo na gaveta? No seria mais adequado transferir os custos da rejeio para o Congresso? 30
Ademais, como o Executivo fica sabendo de sua derrota iminente? Ou bem as experincias pregressas revelam que o Congresso barra este ou aquele tipo de projeto, ou bem o processo de negociao sobre aquela iniciativa j teve incio e os congressistas fizeram saber ao presidente que as chances de aprovao so baixas. Os dados apresentados na seo anterior revelam que a experincia passada dificilmente deter as iniciativas do Executivo. Assim, o conjunto de iniciativas a pedir anlise se reduz consideravelmente. A agenda potencial e/ou meramente anunciada pelo Executivo pode ser desconsiderada. A questo, portanto, passvel de verificao emprica 31 . Somente as iniciativas de fato submetidas a apreciao do Congresso merecem ser objeto de anlise, sejam aqueles efetivamente apreciados e derrotados, sejam aqueles enviados e retirados pelo presidente aps negociaes. As evidncias apresentadas ao longo deste texto mostram que a fragmentao partidria e o fato do presidente no contar com apoio de uma maioria slida no impedem que as iniciativas do Executivo sejam aprovadas. O nus da prova troca de mos. A fragmentao partidria no leva necessariamente paralisao do Congresso. Se a base de apoio presidencial movedia, se coalizes de veto se sobrepem s coalizes positivas, se as bancadas se comportam antes por lealdades estaduais que por lealdades partidrias, tudo isto so pontos abertos a investigao emprica 32 .
30 O presidente dispe dos meios para de fato transferir os custos para o Congresso. Como as Medidas Provisrias podem ser reeditadas, no custa lembrar, precisam ser explicitamente rejeitadas para perder a validade. Ao tomar conhecimento da proposta do Fundo Social de Emergncia, de acordo com Dimenstein e Souza (1994: p 119), o Senador Mario Covas teria afirmado: "Vocs esto brincando. Querem aumentar impostos. Querem tirar dinheiro dos governadores e dos prefeitos. No esto dando nada em troca, nenhum benefcio imediato. O plano de vocs no tem congelamento de preos. E ainda esto achando que isso vai passar pelo Congresso, em pleno ano eleitoral. Nem em sonho.". 31 Se estamos dispostos a assumir que o presidente se comporta estrategicamente ao no tornar pblicas iniciativas que considera, de antemo, vencidas, somos forados a tratar como igualmente estratgicas as suas afirmaes que suas iniciativas no tm chances de tramitar com sucesso no Congresso. 32 Evidncias que estamos a reunir e que sero objeto de anlise em outro texto. Podemos adiantar que deputados trocam de legendas com alguma constncia mas o fazem entre legendas afins. Os efeitos destas trocas sobre a atividade legislativa acabam por ser mnimos. Se efeito h, eles so favorveis ao governo. De outro lado, a 38 Dado o marco legal existente, as vantagens estratgicas com que conta o Executivo lhe permitem neutralizar as dificuldades decorrentes da estrutura partidria existente. Em realidade, no foi outra a inteno dos constituintes ao decidirem manter as prerrogativas legislativas. As continuidades entre o marco legal do perodo autoritrio e o criado pela nova Carta foram notadas ao longo dos trabalhos constituintes. Porm, ao contrrio do que se poderia esperar, no provocaram divises significativas entre os constituintes: antes, a sua adoo beirou o consensual. Nesses pontos no ocorreram as clivagens entre a direita e a esquerda to caractersticas dos trabalhos constitucionais. A adoo da medida provisria ilustra bem o ponto feito acima 33 . Sua incluso na Carta precedeu a votao do sistema de governo. A continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei foi notada em plenrio, tendo sido este o argumento daqueles que propuseram sua retirada do texto constitucional 34 . A defesa do instituto se fez, basicamente, a partir de sua insero no interior de um sistema parlamentarista de governo. De onde, argumentaram seus defensores, no caberia falar em continuidade. Sobretudo porque, segue o argumento, a dependncia do primeiro-ministro em relao maioria garantiria um uso qualitativamente diverso da medida provisria 35 . A deciso foi levada a voto e a medida provisria mantida por esmagadora maioria. Foram 275 votos a favor e apenas 78 contra, um indcio claro de que a
anlise das votaes nominais revela um padro de coalizes bem mais estvel do que o esperado. Ver Limongi e Figueiredo (1995). 33 A discusso se beneficia da reconstituio e anlise encontrada em Power, 1994. 34 A emenda foi apresentada e sustentada em plenrio pelos constituintes Adylson Motta (PDS-RS) e Michel Temer (PMDB-SP). 35 Isto , argumentou-se que a Medida Provisria seria um recurso excepcional e que a continuidade do governo repousaria sobre a sua aprovao. Como se v, por intermdio de um raciocnio tortuoso, a rejeio da Medida Provisria foi equiparada ao voto de confiana. No h no texto constitucional qualquer relao entre a aprovao da Medida Provisria e a continuidade do governo. A defesa da Medida Provisria em plenrio, feita pelos constituintes Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e Nelson Jobim (PMDB-RS), lanou mo de dois outros argumentos, a saber, que a Medida Provisria tem lugar em regimes democrticos, como prova a sua presena na constituio italiana, e que as complexidades postas pelo processo governativo moderno exigem que o Executivo conte com recursos extraordinrios dessa ordem. 39 maioria dos parlamentares no pretendia retornar ao status quo pr-64. Derrotado o parlamentarismo, a Medida Provisria foi mantida, no tendo sido objeto de nova votao 36 . Na escolha institucional feita pelos parlamentares, pesou a avaliao negativa corrente sobre o poder Legislativo. O temor de que o Congresso pudesse vir a se tornar um obstculo governabilidade informou e continua a informar as escolhas institucionais dos congressistas. H uma unanimidade nas interpretaes institucionais sobre a crise de 64, qual seja, a de que o conflito Executivo/Legislativo est em sua raiz. No h dvidas quanto a este ponto: os constituintes procuraram evitar que os mesmos gargalos viessem a ter lugar no sistema poltico que desenharam. A opo parlamentarista pode ser tomada como a manifestao de uma das mais radicais tentativas desse tipo. A experincia Constituinte contribuiu para reforar essa desconfiana com relao prpria capacidade do Legislativo superar suas mazelas. O fato que, ao definirem o marco institucional que regula as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, os congressistas se mostraram dispostos a evitar possveis estrangulamentos do processo governamental postos pela esperada inoperncia e/ou m qualidade dos trabalhos legislativos. Para toda e qualquer possibilidade de que o Legislativo venha a constituir em um entrave ao do Executivo, este ltimo dotado de uma vlvula de escape que lhe permite governar contornando o Legislativo. Nesse sentido, nada mais significativo que a permisso contida na LDO a que j se fez referncia: na eventualidade de o Legislativo no aprovar o oramento, o Executivo pode realizar 1/12 ao ms do oramento submetido. O Legislativo graciosamente abre mo de seu poder de barganha. O Poder Legislativo no se constitui em um obstculo ao governamental do Executivo. Essa possibilidade foi e vem sendo removida pelos prprios parlamentares. Por certo, isto no o mesmo que dizer que o poder legislativo no apresenta problemas, ou venha desempenhando a contento as suas funes. Antes, o contrrio. Trata-se de um Legislativo cuja contribuio efetiva para o processo governativo pequena. As perspectivas para alterao desse quadro so pequenas. A expectativa segundo a qual, se deixado prpria sorte, o processo legislativo ser necessariamente moroso e falho justificam os amplos poderes legislativos com que o Executivo e o Colgio de Lderes so dotados. Mas esses poderes amplos
36 - Quanto ao pedido de urgncia presidencial, o Artigo 64, nenhuma emenda que pretendesse alter-lo foi votada. O Regimento Interno da Cmara do Deputados permite o presidente solicitar a urgncia em qualquer momento como, de resto, estipulavam as constituies do perodo autoritrio. 40 reforam o problema que vm contornar. A iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a agenda decisria se concentram inteiramente nas mos do Executivo e do Colgio de Lderes. O grosso do trabalho legislativo efetivo passa ao largo da contribuio da maioria dos parlamentares. No h, portanto, incentivo para que participem. Tampouco se desenvolvem e se institucionalizam as instncias decisrias em que essa participao poderia vir a ser mais efetiva, as Comisses. O crculo se fecha. As expectativas se realizam e justificam a necessidade da centralizao e da delegao dos poderes legislativos presidncia.
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