Art 4 N 2

Economia & gesto, Belo Horizonte, v. 1, n. 2, p. 69-84, jul./dez.
2001
69
O PERFIL IDEAL DO CONTADOR PBLICO FRENTE RESPONSABILIDADE SOCIAL
O perfil ideal do contador pblico
frente responsabilidade social
Amaro da Silva Jnior
*
RESUMO
O presente trabalho busca contribuir para a conscientizao profissional do con-
tador no exerccio das atividades de controle pblico interno e externo. Explicita
a necessidade do contabilista de balizar sua postura profissional, de acordo com
anseios da sociedade, enquanto ator integrante do sistema de controle.
O contador deve aproveitar o grande momento de abertura da gesto pblica
alm do exerccio do controle social sustentado pela accountability, e procurar
ocupar espao central na prestao de contas sociais, sem abrir mo dos prin-
cpios da moralidade e legalidade, fazendo chegar sociedade as informaes
imprescindveis ao exerccio da cidadania.
Palavras-chave: Contador; Controle social; Gesto pblica.
*
Mestre em Gesto de Cidades pela PUC Minas. Professor do ICEG/PUC Minas.
O
presente trabalho busca contri-
buir para conscientizao do
profissional em contabilidade
enquanto parte integrante do processo de
controle interno e externo das entidades
governamentais, e analisa algumas das
novas funes gerenciais do contador
como controller dos recursos p-blicos,
luz da lei de responsabilidade fiscal.
Procura, tambm, caracterizar o per-
fil do contador como um dos respons-
veis, dentre os vrios atores sociais im-
plementadores das aes governamen-
tais, da gerao de informaes cont-
beis, fsicas e financeiras para o proces-
so decisrio.
Aborda a responsabilidade social do
contador no contexto do controle pbli-
co e como parte integrante da accounta-
bility, alm de tecer consideraes sobre
o seu papel moderno na gesto pblica
em parceria com determinados segmen-
tos da sociedade.
A CONSCIENTIZAO PROFISSIONAL
70
Economia & gesto, Belo Horizonte, v. 1, n. 2, p. 69-84, jul./dez. 2001
DO CONTADOR NO EXERCCIO DO
CONTROLE PBLICO
O profissional moderno, no exerccio
das atividades governamentais, deve
balizar suas aes tomando como base
dispositivos constitucionais e legais, ava-
liando a dimenso da estrutura organi-
zacional, e a especificidade e volume de
recursos geridos pela entidade na qual
presta servios profissionais. A relao
profissional empregatcia, de prestao
de servios liberais e de consultoria tam-
bm interferem significativamente na
postura profissional do atual e do futuro
contador.
Abordaremos, para fins de reflexo,
de maneira sucinta, os pressupostos enu-
merados acima balizadores da postura
profissional nas diversas situaes em
que pode se deparar o contador.
O primeiro aspecto so as atitudes
profissionais, sob o ngulo institucional
e legal, no ato de exercer o controle p-
blico. condio primordial que o con-
tador se inteire de todos os instrumen-
tos e tipos de controle pblico
1
para que
com o domnio dos procedimentos pro-
cessuais, legais e contbeis, se torne ca-
paz de exercer a funo de controller, nos
diversos segmentos dos servios pbli-
cos. Em outras palavras, dominar o co-
nhecimento clssico do controle pblico
condio sine qua non para qualquer
profissional lidar neste meio.
No exerccio de suas funes profis-
sionais o contador pblico acessa e gera
informaes de interesse pblico mas
tambm trabalha com informaes con-
fidenciais, de circulao restrita ao pro-
cesso decisrio da administrao. Dispo-
nibilizar demonstrativos contbeis para
fins de atendimento ao controle interno,
apoiar a misso institucional do contro-
le externo, subsidiando de informaes
fiscais os agentes fiscalizadores, atender
ao controle da sociedade civil, atravs de
relatrios de prestao de contas das ati-
vidades governamentais, e, principal-
mente, suprir de informaes fidedignas
a direo superior na qual est ligado
hierarquicamente constituem as tarefas
a serem cumpridas pelo contador.
O relacionamento humano e profis-
sional passa a ser a linha condutora no
contato institucional com os diversos ato-
res envolvidos na anlise do recebimen-
to e aplicao dos recursos pblicos. Isto
se deve espinhosa legislao, com a
qual tem de conviver o profissional no
dia-a-dia de suas atribuies, com o nus
da responsabilidade funcional na gera-
o analtica e consolidada de informa-
es da gesto pblica. No exerccio de
agente pblico governamental, na fun-
o de auditor interno e externo, preve-
nindo a improbidade administrativa, e,
acima de tudo, num trabalho pedaggi-
co em busca da difuso dos princpios
da contabilidade pblica, objetivando
otimizar sua aplicao.
O segundo ponto a adoo de uma
postura distinta por parte do profissio-
nal de contabilidade, de acordo com o
porte da estrutura organizacional em que
presta servios. Num ente pblico de
1
Controle interno e externo exercido de forma gerencial, escritural e legal atravs do oramento, da
contabilidade e da auditoria. (Reis, 1993)
71
pequeno porte, o servio deve ficar mais
centralizado e suas funes mais execu-
tivas. Postura diferente deve ser adota-
da se a entidade pblica for de mdio
para grande porte, exigindo descentrali-
zao das funes contbeis e estreito con-
vvio profissional entre os responsveis
pela guarda e aplicao dos recursos.
Nesse ponto a postura tica impres-
cindvel no relacionamento profissional,
uma vez que o sistema de controle inter-
no descentralizado exige interao e in-
tegrao entre os diversos contadores
pblicos, e, ao mesmo tempo, responsa-
bilizao pela publicidade das informa-
es, no devendo ocorrer divergncias
pblicas de opinies e de demonstrati-
vos. A busca de harmonizao dos pro-
cedimentos preserva de crticas a publi-
cizao dos informativos contbeis.
A observncia da gesto poltica, que
no pode ser divorciada da gesto p-
blica, deve passar a fazer parte das ativi-
dades profissionais do contador gover-
namental. A capacitao profissional em
polticas pblicas habilita o profissional
a exercer suas tarefas luz de um discer-
nimento maior sobre o papel do Estado
na sociedade e, por via de conseqncia,
agir tambm como agente formador e
empreendedor de polticas pblicas. O
perfil do contador moderno de asses-
sorar a governana, ocupando um espa-
o gerencial no processo decisrio, numa
gesto cada vez mais participativa da
sociedade civil, e, ao mesmo tempo, de
maior responsabilidade dos atores soci-
ais, dentre os quais do contador.
O terceiro aspecto a ser observado
pelo contador moderno, no exerccio de
suas funes, diz respeito melhor es-
colha da estratgia profissional face
relao profissional que possui junto
administrao pblica. A relao traba-
lhista, de um modo geral, est cada vez
mais fragilizada e a atividade profissio-
nal contbil no foge essa regra impos-
ta pela conjuntura econmica mundial.
Atualmente o contador est se trans-
formando em prestador de servio aut-
nomo nos mais de 5.500 municpios bra-
sileiros, caminhando para deixar de ser
profissional exclusivo do ente pblico.
Essa avaliao vlida para aqueles con-
tadores com potencial no mercado, que
buscam maior rentabilidade em suas ati-
vidades profissionais e no excludente
da atividade de responsabilizao pela
prestao de contas da entidade. Do pon-
to de vista institucional sempre existir
a figura do responsvel pela prestao
de contas mesmo que no seja mais um
ato exclusivo do contador no dia-a-dia
da gesto pblica. Constatam-se vrios
profissionais de outras reas executan-
do tarefas de natureza contbil, inclusi-
ve sem a devida aptido profissional,
alm da falta de habilitao profissional
para o exerccio de suas atividades.
O contador contemporneo procura
se firmar como consultor e esta alterna-
tiva profissional mais do que uma im-
posio do mercado de trabalho, consti-
tui uma estratgia da diversificao da
clientela prestando consultoria no s
contbil, abrangendo, tambm, a gesto
oramentria financeira e patrimonial.
Da h exigncia de um perfil do profis-
sional com formao acadmica em Ci-
ncias Contbeis mais pluralista, incorpo-
rando conhecimentos da administrao
pblica na rea tributria, de pessoal,
72
polticas pblicas, previdenciria, inter-
mediao de captao de recursos exter-
nos e gerenciamento da dvida, dentre
outras atividades inerentes ao controle
pblico da gesto governamental.
Esse perfil moderno que deve ter o
contador passa tambm pela conscienti-
zao profissional no exerccio da pro-
fisso e postura tica na funo profcua
de controller dos negcios pblicos. Sa-
ber distinguir a prtica administrativa
lcita do ato doloso na guarda e aplica-
o dos recursos pblicos fundamen-
tal na atividade de consultor e executivo
contbil. Ter em mente o objetivo de aten-
der aos interesses da sociedade, buscan-
do a efetividade social, deve permear o
exerccio profissional de qualquer agen-
te pblico ou prestador de servios na
rea de controle. Preservar a imagem
profissional pela lisura das atitudes to-
madas garantia de manuteno do ser-
vio prestado e solidificao positiva do
nome no mercado.
O CONTADOR FRENTE AOS DESAFIOS
DA ACCOUNTABI LI TY E DA
RESPONSABILIDADE FISCAL
O controle e a responsabilidade fiscal
O grande desafio do contador pbli-
co e do futuro contabilista no incio do
sculo XXI saber lidar com sua respon-
sabilidade fiscal e social perante o mer-
cado consumidor de informaes, cada
dia mais exigente e analtico. O contador,
como parte da engrenagem do sistema
de controle pblico, tem de conjugar o
processo de controle institucional com o
controle social, para cumprimento de
suas obrigaes profissionais e atendi-
mento dos diversos atores sociais, den-
tre eles, as entidades fiscalizadoras inter-
nas e externas e segmentos organizados
da sociedade civil.
O controle pblico o processo atra-
vs do qual os rgos e entidades consti-
tudas fazem o acompanhamento e avali-
ao da gesto do patrimnio pblico, do
ponto de vista gerencial, escritural e legal.
A definio de controle, sob a tica
administrativa de Anthony (1970):
o processo pelo qual a administrao se
assegura, tanto quanto possvel, de que a
organizao segue os planos e as polti-
cas da administrao. (p. 20)
importante entender o controle p-
blico como ente do processo administra-
tivo, com a funo explcita de garantir
administrao pblica a concretizao
dos objetivos propostos. O controle p-
blico tem de ser visto como facilitador
da gesto pblica e ferramenta impres-
cindvel da governana na implementa-
o das aes governamentais.
O controle pblico, sendo exercido por
rgos e entidades constitudas para fis-
calizar a gesto do patrimnio pblico
em determinado perodo do exerccio fi-
nanceiro, desmembrado em controle in-
terno e externo, para fins de definio do
papel de fiscalizao dos entes envolvidos.
O controle pblico interno exercido
pelos rgos centrais e setoriais da es-
trutura organizacional do setor pblico.
A governana depende dessas instnci-
as de controle para aperfeioar os meca-
nismos administrativos responsveis
pela realizao dos servios pblicos.
A definio de controle pblico inter-
73
no de Reis (1992), :
o plano da organizao e todos os mto-
dos e medidas adotadas pela administra-
o para salvaguardar seus ativos, desen-
volver a eficincia nas operaes, estimu-
lar o cumprimento das polticas adminis-
trativas prescritas e verificar a exatido e
a fidelidade dos dados da contabilidade.
(p. 306)
Constata-se o objetivo administrativo
do controle pblico interno, incorporan-
do as ferramentas de fiscalizao geren-
cial alimentadoras do processo decisrio,
luz do interesse pblico, e preservan-
do o patrimnio da entidade.
O segundo tipo de controle o exter-
no, de competncia do Poder Legislati-
vo, que conta para tal com o auxlio dos
Tribunais de Contas. Segundo Lima
(1975) e Giacomoni (1997) a Constituio
Federal submete a administrao pbli-
ca ao controle poltico, pois compete aos
Tribunais de Contas representar os Le-
gislativos nas irregularidades verifica-
das, ficando a deliberao sob a respon-
sabilidade destes.
Uma outra considerao sobre o con-
ceito de controle pblico diz respeito
gesto do patrimnio pblico,
2
do ponto
de vista gerencial, escritural e legal. O
modus operandi do controle baseia-se nos
instrumentos de controle: oramento,
contabilidade e auditoria.
O controle escritural a fiscalizao
dos demonstrativos contbeis oficiais,
disponveis de forma sistematizada ou
restrita. Os instrumentos utilizados so
a contabilidade, oramento, e a audito-
ria fiscalizadora. (Cruz, 1997)
O controle legal exercido atravs da
anlise processual da gesto orament-
ria, financeira, contbil e patrimonial,
luz da legalidade dos procedimentos.
Adota-se os trs instrumentos de contro-
le com nfase auditoria fiscalizadora.
O controle gerencial avaliao e
acompanhamento institucional das me-
tas fsicas, objetivando mensurar o de-
sempenho governamental atravs da
contabilidade e do oramento, utilizan-
do as tcnicas de auditoria de gesto.
(Cruz, 1997)
O maior problema da administrao
pblica mensurar o seu desempenho
governamental. Dispositivos constituci-
onais, artigos 70 e 74 da Constituio de
1988, instituem o sistema de controle in-
terno, tornando obrigatrios o controle
e a avaliao de resultado, do ponto de
vista da eficincia, eficcia, legitimida-
de, economicidade e legalidade, atravs
de uma fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial.
Pinheiro (1991), tentando contribuir
para o consenso do dispositivo constitu-
cional sobre os mecanismos de controle
pblico, define:
Eficincia Critrio de desempenho; a
otimizao dos recursos disponveis, atra-
vs da utilizao de mtodos, tcnicas e
normas, visando o menor esforo e o me-
nor custo na execuo das tarefas.
Eficcia Diz respeito ao atingimento de
objetivos e metas. Busca resultados. Caso
tenha sucesso no atingimento a entidade
eficaz.
Efetividade Refere-se preocupao da
2
Entendendo ser o patrimnio pblico os bens, direitos, valores e obrigaes a curto prazo e a longo
prazo do setor pblico.
74
organizao com seu relacionamento ex-
terno, sua sobrevivncia e atendimento
das necessidades sociais, pressupondo
ainda certo grau de eficincia e eficcia.
Economicidade Refere-se aos prazos e
condies nos quais so obtidos os recur-
sos fsicos, humanos e financeiros. Uma
operao econmica pressupe recursos
em qualidade, quantidade. Menor custo
e a tempo hbil.
Bresser Pereira (1998), procura na ges-
to empresarial prticas gerenciais para
justificar propostas de alteraes institu-
cionais no setor pblico. O autor defen-
de uma reforma gerencial
3
da adminis-
trao pblica, luz do pressuposto de
um novo papel do Estado para o sculo
21. Utiliza a cidadania plena
4
e da defe-
sa da Res pblica
5
para obter o controle
do patrimonialismo, da ineficincia e do
coorporativismo da burocracia, propon-
do implementar a reforma gerencial,
atravs da combinao de controles bu-
rocrticos de procedimentos, com contro-
les gerenciais de resultados e do contro-
le social direto.
O autor preocupa-se em contextuali-
zar sua obra na conjuntura econmico-
social dos dias atuais e realidade da
gesto pblica brasileira para justificar
as propostas de reforma substanciais de
alcance plurianual no setor pblico. A
viso de Bresser Pereira sobre o controle
pblico mais universal e tem alcance
poltico maior em relao ao entendi-
mento de Reis (1992) e Giacomoni (1997),
apesar de haver congruncias nos aspec-
tos da gesto pblica.
Bresser Pereira (1998), em sua obra,
evidencia, dentre outros mecanismos de
controle,
6
trs formas:
1) o controle hierrquico ou administra-
tivo, que se exerce dentro das organi-
zaes pblicas ou privadas;
2) o controle democrtico ou social, que
se exerce em termos polticos sobre as
organizaes e os indivduos;
3) e o controle econmico via mercado.
(1998, p. 39)
A lgica do controle funcional defen-
dido por Bresser Pereira (1998), coinci-
de, em parte, com a concepo do con-
trole pblico defendido por Reis (1993).
A tese de Reis, balizada pela gesto ora-
mentria, acha-se presente no controle
administrativo, no que ele denomina co-
mo controle legal, tambm no controle
democrtico ou social atravs do controle
gerencial e escritural j que no controle
democrtico defendido por Bresser Pe-
reira (1998), temos a responsabilizao
do administrador pblico perante a so-
ciedade.
Abordando ainda Bresser Pereira
(1998, p. 147), diferentemente de Reis
(1993) e Giacomoni (1997), exceo de
3
Entendendo ser uma reforma institucional voltada para a criao de instituies normativas e de
instituies organizacionais que viabilizem a gesto.
4
Quando o cidado luta pelos seus direitos civis, polticos e sociais e tambm pelos direitos dos
cidados (que o autor denomina como direitos republicanos).
5
De forma restrita podemos defini-la como patrimnio econmico pblico, de todos e para todos.
Enquanto conceito mais geral de espao pblico, de patrimnio comum, de espao pblico aberto,
na expresso de Ostrim (1991), a res pblica inclui tudo o que pblico, que do povo, que dotado
de publicidade, e garantido ou afirmado por intermdio do direito pblico. (Bresser Pereira, 1998, p.
87-88)
6
Na perspectiva institucional h trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a
sociedade civil.
75
informaes propostas nos trabalhos de
auditoria governamental no livro de
Cruz (1997), tem-se o que ele chama de
controle gerencial, consistindo no contro-
le, posteriori, de resultado previamente
contratado. Implica em se ter um contro-
le de resultado, dando maior autonomia
de gesto s unidades descentralizadas,
com definio de objetivos e metas pre-
cisas e o estabelecimento de diretrizes
claras que orientem os administradores
no atingimento dos objetivos.
Observa-se que o entendimento de
controle na obra de Bresser Pereira im-
pe mecanismos de avaliao de desem-
penho adotados pelo setor privado ao
setor pblico, chegando a averiguar a
eficincia, eficcia, efetividade e econo-
micidade, do ponto de vista da presta-
o de servio sociedade, indo de en-
contro aos objetivos de concepo de
controle dos demais autores menciona-
dos.
O controle pblico social
Aps anlise sistmica e legal do con-
trole pblico, torna-se imprescindvel te-
cer consideraes sobre a participao da
sociedade no processo de controle pbli-
co brasileiro.
Robert Park (1987), apregoava que o
controle social surge, em sua maior par-
te, espontaneamente, em resposta direta
influncias pessoais e ao sentimento
pblico. (p. 47)
O controle social, a partir da dcada
de 80, ganhou representatividade com o
processo de democratizao, obtendo
espao na base da governabilidade, es-
tando num processo de consolidao pe-
lo anseio da sociedade civil em fazer par-
te do processo poltico.
O conceito de controle pblico social
fundamenta-se no tipo de governabili-
dade e na prtica da governana. Em ges-
tes governamentais progressistas, a fun-
o da sociedade civil tende a ser de con-
troller na administrao pblica.
Do ponto de vista terico de Samuel
Huntington (1968), as condies timas
de governabilidade ocorreriam quando
se observasse um equilbrio entre as de-
mandas sobre o governo e sua capacida-
de de administr-las e atend-las.
O governo tem de demonstrar efic-
cia na gesto poltica, principalmente em
pases em desenvolvimento que no pos-
suem instituies polticas slidas. O ex-
cesso de demandas, o alargamento da
participao poltica e a rpida mobili-
zao de novos grupos, segundo Hun-
tington, teriam antecipado o pleno de-
senvolvimento das instituies polticas,
gerando um foco permanente de insta-
bilidade.
O prprio autor, em 1975, analisando
a crise de governabilidade nas democra-
cias consolidadas, afirmou que o funcio-
namento eficaz dos sistemas polticos re-
sulta do equilbrio entre as instituies
de input, responsveis pela agregao
dos interesses, e as instituies governa-
mentais de output, responsveis pela for-
mulao e implementao de polticas.
A anlise de Huntington vlida para
a realidade brasileira. Muitas vezes, de-
para-se com divrcio entre as instituies
polticas absorvedoras das demandas
polticas e sociais e as instncias gover-
namentais implementadoras das polti-
cas pblicas.
O processo de democratizao brasi-
76
leiro criou expectativas fora da capaci-
dade poltica de implementao, tendo
contribudo para o descompasso entre a
demanda e o desempenho governamen-
tal, gerando alto grau de insatisfao e
frustrao dos cidados.
A ingovernabilidade no Brasil nasce
a partir da exploso de demandas, inclu-
sive reprimidas e a sobrecarga da agen-
da governamental, originria do exces-
so de presses do Congresso e/ou da so-
ciedade (Diniz, 1981 e Lamounier, 1991;
1992). Pode-se acrescentar os dispositi-
vos constitucionais sem lastro de exeqi-
bilidade econmica e financeira.
Uma anlise mais recente dos auto-
res Malloy (1993), Faucher (1993) e Evans
(1989), evidencia trs dimenses do con-
ceito de governabilidade. A primeira, a
capacidade do governo em identificar
problemas e formular polticas apropria-
das ao seu enfrentamento. A segunda, a
capacidade governamental alocativa pa-
ra execuo das polticas pblicas (ges-
to das finanas pblicas). A terceira, a
capacidade de liderana do Estado, sem
a qual as decises tornam-se incuas.
Segundo Diniz & Azevedo (1997), o
xito das estratgias governamentais de-
pende da mobilizao das instncias ins-
titucionais e da alocao de recursos, mas
tambm dos meios polticos de execuo.
A governabilidade incorpora a necessi-
dade de articulao entre a estrutura tec-
nocrata eficaz e as instituies polticas
democrticas. A estrutura governamen-
tal tem de estar preparada para negociar
polticas pblicas com diversos segmen-
tos da sociedade.
O conceito de governana passa pela
capacidade de gesto, o processo atra-
vs do qual a estrutura organizacional
pblica conduz o recebimento da deman-
da, analisa e atende s reivindicaes.
Vale refletir sobre algumas definies
sobre governana. (Bresser Pereira, 1997)
define como
a capacidade financeira e administrativa
em sentido amplo de uma organizao de
implementar polticas. Sem governabili-
dade impossvel governana, mas esta
pode ser muito deficiente em situaes
satisfatrias de governabilidade.
Fritschtak (1994), afirma que:
uma boa governana aumenta a legitimi-
dade do governo e, portanto, a governa-
bilidade do pas.
Segundo Melo (1994), o conceito de
governana engloba questes relativas a
padres de coordenao e de cooperao
entre atores sociais e polticas.
Numa traduo livre do conceito for-
mulado pelo Banco Mundial (1992), go-
vernana
o processo pelo qual a autoridade exer-
ce a gerncia de um pas com recursos eco-
nmicos e sociais. A capacidade do gover-
no para planejar, formular e implemen-
tar polticas e cumprir funes.
Obtm-se dos entendimentos doutri-
nrios e conceituais de governana que
a capacidade do setor pblico, do ponto
de vista da eficincia, da eficcia, efeti-
vidade, economicidade, moralidade e le-
galidade, aliada articulao da estru-
tura tecnocrata com as instituies pol-
ticas oficiais e privadas, pode propiciar
uma governabilidade com grande acei-
tao da sociedade, desde que haja inte-
rao entre capacidade governamental e
democracia poltica.
77
O papel da sociedade civil, participan-
do da gesto pblica de forma prvia,
concomitante e subseqente, abre es-
pao para participao institucional da
populao na gesto oramentria, finan-
ceira, contbil e patrimonial, como agen-
te fiscalizador do desempenho governa-
mental.
Incorporando as consideraes sobre
governana e governabilidade pode-se
conceituar o controle pblico social como
sendo o processo atravs do qual a soci-
edade civil, diretamente ou atravs de
seus representantes, participa da gesto
pblica nas instncias deliberativas,
consultivas e fiscalizadoras objetivan-
do acompanhar a correta alocao dos re-
cursos para o atendimento das deman-
das sociais. O controle pblico social
desdobrado em interno e externo
A sociedade no exerccio do controle
social interno passa a intervir de forma
direta e parcial no processo burocrtico
da estrutura organizacional, visando o
interesse social. A interveno exige de-
mocratizao do processo decisrio da
administrao pblica, com respostas
pontuais s reivindicaes da sociedade.
As etapas de planejamento pblico
elaborao do diagnstico, proposio e
diretrizes de objetivos, seleo de prio-
ridades, estabelecimento de metas e de-
terminao de prazos passam a ter in-
terferncia da sociedade civil, a partir da
etapa de seleo de prioridades e depen-
dendo do avano do processo participa-
tivo, a partir do diagnstico da execuo
das polticas pblicas.
O nvel de organizao, participao
e conhecimento da sociedade civil tem
importncia acentuada no processo alo-
cativo do setor pblico. O processo de
participao popular na gesto pblica
um aprendizado, tanto para a socieda-
de conhecedora de suas necessidades,
quanto para o setor pblico gestor da
demanda social. O sentido de aprendi-
zado abordado o convvio poltico en-
tre as partes na definio e realizao das
aes pblicas.
A regularidade e a intensidade parti-
cipativa da sociedade na gesto pblica
gera necessidade da prestao de contas,
concomitante execuo fsica da de-
manda. Essa forma de prestar contas de-
nomina-se accountability.
O controle pblico social externo est
dentro de um processo de participao
da sociedade civil, em fase de institucio-
nalizao, sem imposio legal discipli-
nando o modus operandi, cabendo discus-
so exaustiva para torn-lo eficaz sob a
tica da fiscalizao popular. Percebe-se,
de forma embrionria, um poder de po-
lcia de diversos segmentos da socieda-
de, dentre eles a imprensa, associao de
bairros, associao de sem tetos, que pro-
curam exercer, de fato, um controle soci-
al externo. Este controle social externo
pode vir a ser instrumento mais moder-
no da participao popular na gesto p-
blica, busca do exerccio da cidadania.
O trabalho do contador se por um
lado ganha evidncia com os novos me-
canismos de controle fsico e financeiro
nos entes pblicos, tornando pea fun-
damental nos atos praticados no setor
pblico, por outro lado cria responsabi-
lidade acentuada para aquele que vier a
exercer o cargo ou prestar servios e con-
sultoria contbil. Esta constatao tem
como base a magnitude das prestaes
78
de contas parciais impostas pela lei de
responsabilidade fiscal. H obrigaes de
se fazer balanos bimestrais, demonstra-
o da previso e execuo das metas f-
sicas e fiscais, demonstrativos de riscos
fiscais, da execuo oramentria e da
gesto fiscal (captulo IX da LC n. 101/
00) para dar maior transparncia a ges-
to pblica.
A funo executiva e social do contador
frente a lei de responsabilidade fiscal
O papel do contador atual, luz da
lei de responsabilidade fiscal, ser o de
coordenador da prestao de contas, em
diversos atos praticados na gesto p-
blica, pelo fato de que o grau analtico e
fsico das informaes exigidas pela le-
gislao extrapola o contedo dos de-
monstrativos contbeis gerados nos seto-
res de inspetorias de finanas. Vale des-
tacar, dentre outras medidas:
a) Imposio legal de informar os riscos
fiscais decorrentes dos passivos contin-
gentes e outros riscos capazes de afe-
tar as contas pblicas informando as
providncias a serem tomadas, ( 3
o
,
art. 4
o
da LC n. 101/00).
Isso reporta a futuras exigibilidades
que podem impactar negativamente nas
metas fiscais, podendo ser gerado esse
passivo contingente nos mais diversos
rgos setoriais do governo e as medi-
das visando reverter essa situao tam-
bm dependem de formulao fora do
raio de ao da contabilidade;
b) Informaes sobre renncia de receitas
(concesso ou ampliao de incentivo
ou benefcio de natureza tributria)
devero estar acompanhada de estima-
tiva do impacto oramentrio-financei-
ro no exerccio em que deva iniciar sua
vigncia e nos dois seguintes (art. 14
da LC n. 101/00).
Percebe-se a necessidade de envolvi-
mento de gestores da administrao tri-
butria detentores de informaes fsicas
da poltica tributria e os agentes formu-
ladores da poltica fiscal. Esses tcnicos
auxiliaro na elaborao e prestao de
contas peridicas, a partir do exerccio
de 2000.
O contador, por imposio do volu-
me de informaes a ser disponibiliza-
do, ttulo de demonstraes gerenciais,
legais e de prestao de contas tem de
fazer uso dos meios eletrnicos de divul-
gao, como tambm instituir mecanis-
mos de conciliao das informaes ge-
radas pelos demais rgos para fins de
consistncia tcnica dos demonstrativos
publicados.
A anlise social da LRF deve ser feita
em consonncia com os dispositivos da
programao oramentria, disciplina-
dos no referido diploma legal. Os instru-
mentos de planejamento da gesto fiscal
plano plurianual de ao governamen-
tal, lei de diretrizes oramentrias, lei
oramentria anual, e metas fsicas e fis-
cais so abordados no contexto de res-
ponsabilizao dos atores sociais e pres-
tao de contas do desempenho gover-
namental.
O veto aos dispositivos do plano plu-
rianual de ao governamental por um
lado propiciou lacuna ao processo de pla-
nejamento governamental, aniquilando
anlise da gesto pblica a mdio pra-
zo, tendo em vista a falta de parmetro
comparativo entre o PPA, LDO e a LOA.
Por outro lado fortaleceu excessivamen-
79
te, a curto prazo os instrumentos mate-
rializadores da gesto oramentria.
O fortalecimento da lei de diretrizes
oramentrias se deve preocupao dos
agentes formuladores da agenda econ-
mica em obter o equilbrio das contas p-
blicas atravs de supervit nominal e pri-
mrio. O eixo central da LRF constitui-
se em criar condies, no decorrer da exe-
cuo fiscal e antecedendo a prpria ges-
to financeira, de reverso do possvel
quadro deficitrio ou a manuteno do
supervit existente.
A inteno fica explcita nos seguin-
tes dispositivos da LC n. 101/00, com a
ressalva de no conter no diploma legal
nenhum dispositivo impedidor de paga-
mento do servio da dvida, Khair (2000):
1) o planejamento aprimorado pela cri-
ao de novas informaes, metas, li-
mites e condies para a renncia de
receita, gerao de despesas, despesas
com pessoal, despesas da seguridade,
dvidas, operaes de crdito, ARO,
concesso de garantias;
2) a transparncia prevista pela divul-
gao ampla, inclusive pela internet, de
cinco novos relatrios de acompanha-
mento da gesto fiscal, que permitem
identificar as receitas e despesas, a sa-
ber:
a) anexo de poltica fiscal;
b) anexo de metas fiscais;
c) anexo de riscos fiscais;
d) relatrio resumido da execuo or-
amentria;
e) relatrio de gesto fiscal;
3) o controle aprimorado pela maior
transparncia e qualidade das informa-
es, exigindo uma ao fiscalizadora
mais efetiva e contnua dos Tribunais
de Contas;
4) a responsabilizao dever ocorrer
sempre que houver o descumprimen-
to das regras, com a suspenso das
transferncias voluntrias, garantias e
contratao de operaes de crdito, in-
clusive ARO. Os responsveis sofrero
as sanes previstas no Cdigo Penal e
na Lei de Crimes de Responsabilidade
Fiscal.
O vis social da LRF principalmen-
te a transparncia da gesto fiscal, com
incentivo populao em participar da
gesto pblica, atravs do que se deno-
mina participao restritiva e ampliada.
(Azevedo & Prates, 1991)
A participao restrita ou instrumental
tem como objetivo atender demandas de
curto prazo da populao de baixa ren-
da. A enorme demanda de bens e servi-
os pblicos coletivos e a falta de recur-
sos fiscais para financiamento desses
equipamentos sociais fizeram e ainda fa-
zem com que o setor pblico adote a es-
tratgia de incentivos ao envolvimento
da sociedade, atravs de trabalho gratui-
to ou sub-remunerado, sendo um incre-
mento adicional ao volume de bens co-
letivos tradicionalmente oferecidos pe-
lo Estado. (Azevedo & Prates, 1991)
Essa participao restrita fundamen-
ta-se em polticas compensatrias mui-
tas vezes de cunho paliativo e assenta-
se no esprito comunitrio e de solida-
riedade humana do capital social (Put-
mann, 1996), fortalecendo a cooperao
espontnea e a organizao social atra-
vs de normas e sistemas facilitadores
das aes comunitrias.
A interao entre organizaes popu-
lares e Poder Pblico ocorre atravs de
negociao passo a passo privilegiando
uma convivncia respeitosa junto s au-
toridades constitudas detentoras da ges-
to dos recursos pblicos. E a outra pos-
tura privilegia o confronto, sob o argu-
mento de manter a independncia das
80
entidades e a mobilizao popular, como
forma de presso poltica a fim de obter
os servios e bens pblicos.
Na linha de raciocnio dos autores a
negociao e o enfrentamento no so ex-
cludentes, variando pelo porte da popu-
lao, postura poltica do governo e grau
de atendimento dos bens e servios p-
blicos.
A segunda maneira de insero da so-
ciedade na gesto pblica a participa-
o ampliada ou neocorporativa, atravs de
rgos colegiados do tipo Conselhos,
Colegiados ou Comits, em outras
palavras uma participao social de for-
ma institucionalizada na ao pblica,
com assento na estrutura organizacional
deliberando sobre as implementaes se-
toriais das polticas.
Percebe-se na instncia participativa
ampliada que na gesto pblica a socie-
dade exerce um papel deliberativo, con-
sultivo e fiscalizador, podendo ser, ain-
da, at executivo, num grau maior de
participao a nvel de autogesto.
De forma secundria, mas no menos
importante, a publicizao dos demons-
trativos contbeis e fsicos pelos canais
de divulgao de maior acesso possvel
ao pblico, propicia a prestao de con-
tas direta comunidade da gesto fiscal,
com informaes de servios pblicos
prestados de forma concomitante e sub-
seqente.
A responsabilidade social do contador
neste contexto viabilizar demonstrati-
vos da gesto fiscal para o processo de
controle e participao social, nas diver-
sas instncias, em formato varivel de
acordo com as necessidades dos atores.
No eximindo o contabilista dos dias atu-
ais da responsabilizao funcional dos
atos que vier a praticar no processamen-
to das receitas e despesas fiscais.
No h dvidas que a responsabili-
zao apregoada na LRF muito mais
fiscal do que social, pela necessidade de
preservar a aplicao do escasso recurso
pblico frente demanda crescente da
sociedade, e, ainda, manter o equilbrio
das contas pblicas. No entanto deve res-
saltar o esforo de envolvimento da so-
ciedade como agente fiscalizador do
cumprimento da efetividade social do
setor pblico.
A accountability como instrumento
da responsabilizao social
A accountability um processo de fun-
damental importncia para a governan-
a e governabilidade. O envolvimento
dos atores sociais nas diversas fases da
gesto pblica implica em assumir res-
ponsabilidades na conduo do proces-
so de anlise e atendimento das deman-
das sociais. Saber lidar com a participa-
o da sociedade nos negcios pblicos,
instrumentalizando o processo participa-
tivo, de forma que haja definio clara
do papel de cada ator, o grande desa-
fio da gesto pblica.
Implementar um processo dessa en-
vergadura dar transparncia s aes
governamentais, porm torna-se impe-
rioso buscar respostas indagaes cru-
ciais.
A accountability, num processo demo-
crtico, auxilia a integrao do pblico e
do privado na busca dos interesses uni-
versais?
O processo de globalizao dos neg-
cios econmicos, a tecnologia da infor-
81
mao, a relao intermunicipal nos di-
ferentes nveis de governo facilitariam a
participao social e a accountability?
Qual o risco e/ou benefcio na insti-
tucionalizao da accountability numa
gesto governamental?
Antes de tentar responder aos questi-
onamentos, faz-se necessrio caracteri-
zar, objetivar e conceituar a accountabili-
ty. importante frisar que no se pode
confundi-la com a prestao de contas
formal junto s instncias fiscalizadoras
constitudas. A accountability busca pu-
blicizar o desempenho governamental
no atendimento aos servios e investi-
mentos pblicos, evidenciando a capa-
cidade operacional do ente pblico.
Uma segunda caracterstica da accoun-
tability de tornar pblica as atribuies
e responsabilidades dos demais atores
sociais partcipes da gesto pblica. Ser-
ve como mecanismo de avaliao de to-
dos os atores envolvidos no processo par-
ticipativo (Fedozzi, 1997), sejam agentes
polticos, representantes de entidades
privadas, quaisquer pessoas fsicas e jur-
dicas gestoras e co-gestoras dos recursos
pblicos.
Por ser o mecanismo de responsabili-
zao dos polticos e burocratas perante
a sociedade (Bresser Pereira, 1997), tem
que se enxergar a accountability como
uma ferramenta do sistema de controle
pblico social, com toda a autonomia ne-
cessria para tornar pblico os trabalhos
desenvolvidos com eficcia ou inefic-
cia, cabendo sociedade civil avaliar o
desempenho de seus representantes.
A implementao da accountability,
enquanto dimenso pblica (Fedozzi,
1997), necessariamente passa por defini-
o das regras do jogo da participao so-
cial, na gesto pblica. Possui um crit-
rio objetivo para prestao de contas so-
cial dentre eles um plano de investimen-
to, metas fiscais, programa de trabalho
de metas fsicas e hierarquizao das
aes governamentais por setor, que
constituem alguns procedimentos de cu-
nho processualstico imprescindveis ao
processo de gesto. O ponto forte e cul-
minante da accountability sem despre-
zar as etapas de representao como con-
selhos, colegiados e fruns de delegados
a transparncia da ao pblica com
realizao de audincias pblicas, duran-
te os processos de elaborao e de dis-
cusso dos planos, lei de diretrizes ora-
mentrias e oramentos (inclusive exe-
cuo), como imposio da lei de res-
ponsabilidades fiscal.
A ampla divulgao talvez seja a eta-
pa que legitime e d o devido respaldo a
todo o processo de prestao de contas e
responsabilizao dos atores sociais. E a
forma implementadora dessa etapa pas-
sa, necessariamente, pela informatizao
e publicidade por meios eletrnicos das
fases da gesto pblica com participao
da sociedade civil direta ou indireta, dis-
ponibilizando informaes da gesto or-
amentria, do ponto de vista gerencial,
escritural e legal. Conceber um sistema
operacional de controle social informa-
tizado constitui um procedimento prag-
mtico imprescindvel boa conduta da
accountability.
Aprofundando a anlise sobre o rela-
cionamento entre a accountability e o sis-
tema de controle pblico, percebe-se,
apesar da identidade inequvoca da pres-
tao de contas social, que este processo
82
parte integrante (instrumento) do sis-
tema de controle pblico apregoado pela
Constituio Federal, e legitimado pelo
envolvimento de forma intensa ou par-
cial da comunidade. A justificativa ba-
seia-se no processo inerente accounta-
bility, onde os atores sociais, em diversas
instncias da governana, exercem, den-
tre outras atividades, atribuies de ges-
tores pblicos, se sujeitando ao cumpri-
mento das normas disciplinadoras do se-
tor pblico.
A accountability acaba sendo tambm
parte integrante do controle pblico in-
terno, por fazer parte, organicamente, da
burocracia executiva dos servios e bens
sociais, deliberando e fiscalizando a rea-
lizao das polticas pblicas e, conco-
mitantemente, exercendo o papel de con-
troller externo, por ter atribuies de fis-
calizao oramentria, financeira e pa-
trimonial com objetivo de verificar a pro-
bidade da administrao, a guarda e le-
gal emprego dos recursos pblicos e
cumprimento da lei oramentria,
7
sen-
do, qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato parte legtima pa-
ra denunciar irregularidades ou ilegali-
dades perante os Tribunais de Contas.
8
Em resposta s indagaes colocadas
sobre a eficcia da accountability, h ne-
cessidade de se fazer uma investigao
de cunho sociolgico mais aprofundada,
com pesquisas quantitativas e qualitati-
vas para se obter respostas mais preci-
sas. De uma forma emprica, luz das
experincias de algumas gestes muni-
cipais percebe-se, em primeiro lugar,
uma frgil integrao do pblico e do pri-
vado busca da universalidade dos inte-
resses sociais. A soluo de problemas se-
toriais e as demandas de pequenos gru-
pos de pessoas geralmente se sobrepem
aos objetivos gerais traados.
Em segundo lugar, as transformaes
econmicas pelas quais passam as cida-
des, buscando a insero no mercado
econmico global, exige flexibilidade
maior nas aes governamentais e trans-
parncia nos atos pblicos e dos atores
que agem fora do insulamento burocr-
tico, fiscalizando os empreendimentos
pblicos. Por outro lado, um processo en-
rijecido ou engessado da participao
popular na gesto pblica pode criar mo-
rosidade no processo decisrio e perda
de oportunidades nos negcios pblicos,
acarretando prejuzos sociedade.
Em sntese, a institucionalizao da
participao social na governana e go-
vernabilidade, segundo a literatura, um
ganho inquestionvel luz, inclusive, de
uma gesto moderna dos recursos pbli-
cos. O controle social, como parte inte-
grante do processo participativo, consti-
tui instrumento imprescindvel ao suces-
so da co-gesto, necessitando os atores
sociais envolvidos na gesto das polti-
cas pblicas, de definio das atribuies
e responsabilidades, sendo a accountabi-
lity a fase de responsabilizao, presta-
o de contas e publicizao dos atos pra-
ticados por todos os atores sociais em-
preendedores de polticas pblicas.
CONCLUSO
7
Artigo 81 da Lei Federal n. 4.320/64.
8
2
o
do artigo 74 da Constituio Federal de 1988.
83
A atual responsabilidade social impu-
tada aos contadores baliza o perfil dese-
jado do futuro profissional da contabili-
dade. No exerccio de suas atribuies, o
contador deve estar capacitado para li-
dar com a sociedade civil de forma en-
dgena e exgena.
Do ponto de vista endgeno o conta-
dor moderno deve procurar trabalhar co-
mo um dos atores sociais implementa-
dores das polticas pblicas. No basta
ser gerente e ter viso gerencial, h ne-
cessidade de incorporar produo pro-
fissional medidas concretas de interesse
social, objetivo maior da administrao
pblica.
O contador pblico do prximo mil-
nio deve estar preparado para fazer par-
te de um sistema integrado de informa-
es do qual responsvel pela consoli-
dao, veracidade e publicizao das in-
formaes necessrias ao processo deci-
srio e a avaliao do desempenho go-
vernamental.
Cabe ao profissional enxergar a dimen-
so de suas tarefas no dia-a-dia da gesto
pblica e ter um canal de interlocuo
com representantes dos rgos prestado-
res de servios, de forma que os demons-
trativos contbeis expressem as informa-
es requeridas pela sociedade. No bas-
ta atender lei, e, sim, preparar e prover
de informaes a sociedade civil para que
ela exera o seu papel de controller das ati-
vidades governamentais. Neste contexto
o papel do contador moderno ganha rele-
vncia na interface que deve existir entre
a estrutura burocrtica e os agentes fisca-
lizadores da gesto pblica.
Do ponto de vista exgeno a respon-
sabilidade social do contador compar-
tilhada de forma direta e indireta, com
outros atores sociais integrantes da ges-
to pblica. A postura profissional deve
levar em considerao os princpios nor-
teadores da contabilidade, e, acima de tu-
do, contribuir para a efetiva participao
social, dotando de informaes fidedig-
nas os rgos, entidades, conselhos e os
prprios cidados, a fim de propiciar a
estes partcipes condies de deliberar,
fiscalizar e acompanhar a gesto pblica.
A accountability, como instrumento de
controle social, pode ser aliada do con-
tador pblico, desde que o processo de
co-gesto pblica seja implementado
luz dos princpios norteadores do siste-
ma de controle (eficincia, eficcia, efe-
tividade, economicidade, legalidade e
moralidade). Ao contador, como um dos
responsveis pela gesto pblica, cabe
tentar conduzir este processo com per-
suaso e demonstrativos gerenciais fide-
dignos utilizando dos recursos humanos
e tecnolgicos.
84
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IBAM, 1993.
ABSTRACT
This work is intended to contribute to raise the accountants professional con-
sciousness when carrying out his activities of internal and external public con-
trol. It enlightens the necessity of regulating his professional attitudes in accor-
dance with the societys concerns.
The accountant should take advantage of the present gap in public manage-
ment and go beyond the social control supported by accountability. When he is
accounting for social accounts he should try to be in the central position, keep
his m orality and legality principles and provide people with all the informa-
tion they need to be real citizens.
Keywords: Accountant; Accountability; Public management.

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Economia & gesto, Belo Horizonte, v. 1, n. 2, p. 69-84, jul./dez.

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