Unzué (2012), El Estado Argentino 1976-2003

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El Estado argentino
(1976-2003)
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Martn Unzu
El Estado argentino
(1976-2003)
Ciclos de ajuste y cambios
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COLECCIN BITCORA ARGENTINA
Dirigida por Alejandro Falco
Martn Unzu
El Estado argentino (1976-2003). Ciclos de ajuste y cambios. 1a ed.
Buenos Aires: Imago Mundi, 2012.
160 p. 22x15 cm
ISBN 978-950-793-138-3
1. Historia Argentina. 2. Ciencias Sociales. I. Ttulo
CDD 301.098 2
Fecha de catalogacin: 31/07/2012
2012, Martn Unzu
2012, Ediciones Imago Mundi
Distribucin: Av. Entre Ros 1055, local 36, CABA
email: info@imagomundi.com.ar
website: www.imagomundi.com.ar
Diseo y armado de interior: Alberto Moyano, hecho con L
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T
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Ilustracin de tapa: Ana Otondo (2009) tcnica mixta

Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina. Tirada de esta edicin: 600 ejemplares
Este libro se termin de imprimir en el mes de agosto de 2012 en Gr-
ca San Martn, Pueyrredn 2130, San Martn, provincia de Buenos Ai-
res, Repblica Argentina. Ninguna parte de esta publicacin, incluido
el diseo de cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmiti-
da de manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico,
mecnico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin permiso previo por
escrito del editor.
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A Natalia, para siempre, por el acompaamiento, la
luz y los colores que son inolvidables.
A Iaki, Camila y Maite como un homenaje y un
agradecimiento por esas singulares valentas que
muestran para abrir las puertas y subir la cuesta.
Para ellos, con el optimismo de la voluntad, que
algunas cosas no pasen nunca ms.
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ndice general
Introduccin 1
Los aos setenta como un perodo de quiebre 5
El terror: primera parte 9
El plan econmico de Martnez de Hoz 11
Reforma nanciera, endeudamiento y crisis bancaria 21
Colapso de la dictadura y nueva democracia 29
Los vaivenes econmicos bajo el gobierno radical 33
Los orgenes del menemismo 39
Primeros intentos en el gobierno 43
La reforma del Estado presentada como una necesidad
ineludible 49
La legitimacin de las privatizaciones 53
Los casos testigos de Aerolneas Argentinas y ENTel 59
Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado: las
promesas incumplidas 69
Un proceso profundo y veloz: las primeras privatizaciones
como eje de la construccin de gobernabilidad 75
Los sectores ganadores con las ventas 81
El lanzamiento del Plan de Convertibilidad 87
El lanzamiento del Plan de Convertibilidad 93
La compleja venta de YPF 97
La dbil regulacin estatal 103
La reforma del sistema previsional 111
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El camino al segundo mandato de Menem 117
La crisis de 1995 y la evidencia de los lmites el modelo 119
Intentos ante la crisis 125
Las elecciones de 1999 129
Las formas y los modos: el gobierno de la Alianza 131
La crisis de diciembre de 2001 135
Del 2001 a las elecciones de 2003 137
Algunas conclusiones 141
Bibliografa 145
ndice de autores 148
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Introduccin
Este libro busca brindar algunos elementos para comprender los
procesos polticos y econmicos que ha atravesado la Argentina en el
ltimo cuarto del siglo xx y que condujeron a la gran crisis del ao
2001-2002. Siendo este un trabajo introductorio pensado para repo-
ner parte de esa historia, no ha tenido la pretensin de ser exhausti-
vo en el tratamiento de los temas, ni equitativo en la profundidad del
anlisis de cada momento del perodo. El lector tampoco deber espe-
rar un texto que d cuenta de todos los mltiples y complejos sucesos
acontecidos en ese tiempo.
Nuestra intencin ha sido brindar un estudio centrado en el rol del
Estado argentino en esos aos, lo que nos ha obligado a seleccionar los
hechos a relatar, dejando inevitablemente al margen una gran cantidad
de material de enorme valor.
El carcter complejo y multicausal de los procesos a los que quere-
mos referirnos, hace que toda seleccin termine presentando un cierto
carcter arbitrario, lo que es inevitable en cualquier trabajo histrico,
pero que, a pesar de ello, preferimos remarcar en este comienzo.
Sin embargo, esto no signica que esas mltiples elecciones que he-
mos debido tomar no estn sostenidas por una serie de criterios que las
fundamentan, que si bien pueden no ser los nicos vlidos, nos han pa-
recido los ms adecuados para presentar un relato simple y al mismo
tiempo, que de cuenta de algunas de las razones que pueden explicar
los cambios que han impactado en el Estado argentino en el perodo.
La otra decisin que hemos debido tomar fue la de denir el lapso
temporal con el que bamos a trabajar. Si este libro busca dar cuenta
de los cambios, centrndose con particular nfasis en la dcada del no-
venta por la envergadura que en ese perodo han tenido los mismos, es
inevitable hacer referencias a los antecedentes.
Pero hasta dnde indagar para encontrar esas races? Porque la
transformacin del Estado argentino se enmarca en un proceso mucho
ms amplio de cambio social, poltico, econmico y cultural. Numero-
sos sucesos han ido irrumpiendo en la sociedad argentina y han contri-
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buido a darle forma, generando las condiciones coyunturales propicias
para la transformacin que pretendemos estudiar. Entonces explicar
ese proceso es, necesariamente, reejar por lo menos algunos de esos
cambios que han dejado huellas profundas contribuyendo a la instala-
cin de un discurso que se vuelve hegemnico en los aos noventa, por
diversas razones que veremos ms adelante.
El problema es an ms complejo si aceptamos que no existe un
carcter sui generis en todo lo sucedido en Argentina en las ltimas d-
cadas. No son los argumentos endgenos los que pueden monopolizar
la explicacin que buscamos.
Procesos similares pueden rastrearse en varios pases latinoameri-
canos, lo que da cuenta de la existencia de numerosos elementos exter-
nos que son de peso en la denicin de los diferentes sucesos naciona-
les. Es muy clara la capacidad de accin de los pases centrales, de los
organismos nancieros internacionales, de las empresas multinaciona-
les, pero tambin, de los discursos intelectuales que son producidos
en esos centros y que poseen una enorme capacidad de transforma-
cin de la realidad, sea el llamado Consenso de Washington
1
en sus
implicancias polticas y econmicas, o lo que fueron el discurso de la
posmodernidad en sus implicancias culturales (y polticas tambin), el
discurso de la globalizacin, o el del n de la historia, con sus secuelas
polticas, econmicas y culturales, entre muchos otros.
Por ello, el presente trabajo describir la profunda transformacin
emprendida por el Estado argentino en el ltimo cuarto del siglo xx,
pero buscando destacar algunos de los elementos rectores que permi-
tieron todo un complejo encadenamiento de sucesos.
Si nos queremos preguntar por qu Argentina ha llegado a un pro-
fundo colapso a comienzos de los aos 2000, con niveles de pobreza,
exclusin social y desempleo difciles de imaginar pocos aos antes,
debemos ver que han existido (y muchos perduran) procesos de origen
interno y externo que permitieron ese desmoronamiento prolongado
y sistemtico que eclosiona en la mega crisis de 2001-2002, momento
1. Como sntesis de los acuerdos de polticas pro-mercado. El origen del
trmino ha sido asociado a un trabajo de Williamson, vase: John Williamson,
ed. Latin American Readjustment: How Much has Happened. Washington: Insti-
tute for International Economics, 1989, en el se propona una lista de acuerdos
generalmente aceptados en los centros acadmicos y polticos de Washington.
El trabajo estaba enmarcado en la produccin del Institute for International Eco-
nomics, un think thank que rene a numerosos economistas que investigan y
hacen recomendaciones polticas. A partir de 2006, al cumplirse el 25 aniver-
sario de su creacin, el instituto adopta el nombre de Peterson Institute for In-
ternational Economics.
2
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Introduccin
para el cual ya no eran pocos los que se preguntaban si, parafraseando
un discurso que quedar en la memoria de muchos, la Argentina no
estaba condenada al fracaso.
2
Son muy conocidas (y difundidas) las reexiones que han sosteni-
do el aspecto atpico de la frustracin de la Argentina en el siglo xx.
3
Dos cosas debemos decir sobre esto. La primera, es que no podemos
pensar que esas visiones son necesariamente novedosas aunque han
incorporado elementos recientes que le renovaron sus fundamentos.
Este discurso tambin se puede encontrar expresado con una enorme
actualidad mucho antes de que comenzara la crisis del llamado mode-
lo agroexportador. Vale la pena citar a un diputado de la Nacin en el
Congreso de Santa Fe de 1853, que en el momento de discutir la apro-
bacin de la Constitucin Nacional sostena:
Estimndonos por sbios, polticos, diplomticos y hom-
bres de estado, somos los nicos que no hemos gozado de
una sola poca de paz, de libertad prctica, de felicidad, de
abundancia, de rden interior, ni de respeto exterior; los
nicos que en toda lnea retrocedemos cada dia, en vez de
progresar; somos en n, los nicos, que en vista de nuestro
estado, la Amrica y la Europa nos compadecen, nos des-
precian insultan. . . Y por qu tanta desgracia? Porque
de todo hemos abusado, y mas que de todo, de la oportu-
nidad para nuestros ensayos. Aspirando siempre la pri-
maca en estos, solo hemos obtenido amargos desengaos
y ser los ltimos en las realidades.
4
2. Nos referimos al discurso pronunciado por Eduardo Duhalde luego de
ser nombrado presidente de la Nacin por el voto de la Asamblea Legislativa el
2 de enero de 2002, donde armaba que Argentina est condenada al xito.
3. En ciertos casos anlisis serios han demostrado cmo Argentina aban-
don el pelotn de los pases con posibilidades de desarrollarse ya desde la
dcada del veinte o del treinta del siglo pasado. Esos trabajos suelen comparar
la situacin del pas antes de esa crisis y en la actualidad, con las de Australia
o Canad. Otras referencias menos serias pero no por ello menos menciona-
das, comparan la historia del desempeo argentino con el de Japn. Esto es
lo que hizo Lester Thurow en un tristemente exitoso libro que a comienzos de
los aos noventa, logr la categora de best seller en muchos lugares del mun-
do, anunciando el n de la Guerra Fra y profetizando la llegada de un nuevo
orden regido por la competencia econmica entre los grandes bloques regio-
nales. Tambin podemos encontrar ejemplos de este relato en autores como
Nicols Shumway.
4. Discurso de Facundo Zuvira extrado de las actas de sesin. En Emi-
lio Ravignani, comp. Asambleas Constituyentes Argentinas 1813-1898. Buenos
3
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En segundo lugar, que si bien es cierto que la crisis estalla con los
hechos traumticos de nes del ao 2001 y sus efectos, la historia no
se detiene, lo que hace siempre necesarias las relecturas de ese pasado
prximo, para distinguir los cambios y las continuidades que subsisten.
Es por ello que en las pginas siguientes tambin buscaremos brin-
dar herramientas para pensar parte de los captulos posteriores a esa
gran crisis, que permitan medir los costos dejados por la misma y las
posibilidades abiertas.
A pesar de ello, no pretendemos aqu desarrollar un anlisis sobre
los procesos que se inician a partir de 2003 con el reestablecimiento de
los ciclos presidenciales y la llegada de Nstor Kirchner al Poder Ejecu-
tivo. En primer lugar porque nuestra pregunta inicial, y es bueno anun-
ciarlo desde esta introduccin, se reere a las condiciones que llevaron
a la crisis del 2001. Las dimensiones polticas, econmicas y sociales
de la misma la vuelven lo sucientemente signicativa como para ha-
cer de la tarea de buscar sus principales antecedentes en las dcadas
previas un enorme desafo. Nuestra preocupacin por los efectos del
discurso liberal (o neoliberal) sobre el Estado argentino y latinoameri-
cano justica este lmite.
Pero adems, hay una falta de distancia temporal para hacer un
anlisis de los procesos posteriores a 2003. No siendo nuestra inten-
cin juzgar medidas en forma aislada sino analizar desarrollos que son
complejos, contradictorios y en muchos casos producen resultados dis-
tintos a los buscados, el hecho de ser testigos contemporneos del pe-
rodo nos brinda el benecio del acceso a una enorme cantidad de in-
formacin, pero al mismo tiempo, impide la evaluacin histrica de sus
consecuencias por el carcter no resuelto de gran parte de los conictos
polticos que pueblan un desarrollo sinuoso.
En este sentido, tambin vale aclarar que el esquema inicial de este
trabajo ha sido escrito en el primer semestre de ese mismo ao 2003 y
presentado en las clases de la materia Teora del Estado en la Universi-
dad de Buenos Aires.
Los aos han pasado, el texto ha sufrido mltiples cambios y algu-
nas actualizaciones, pero hemos optado por mantener el recorte tem-
poral e invitar a la reexin sobre el presente desde la compresin del
proceso previo.
Buenos Aires, junio de 2012
Aires: Facultad de Filosofa y Letras de la UBA, 1937, pg. 474; hemos conser-
vado la ortografa original de las actas en la transcripcin.
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Los aos setenta como un perodo de
quiebre
Es en los aos setenta que comenzaremos a buscar las races de los
procesos que terminaron de emerger dos dcadas despus. Porque los
aos setenta son, desde mltiples puntos de vista, una bisagra que abre
el juego de un nuevo modelo de pas en un orden mundial en transfor-
macin.
No es que los intentos por reimplantar polticas de signo liberal no
hayan sido recurrentes en la segunda parte del siglo xx en Argentina,
en Amrica Latina y tambin en buena parte del resto del mundo. Un
breve anlisis de las formas de solucionar las peridicas crisis del mo-
delo industrializador local, en particular el rol destacado de ciertos per-
sonajes alineados al liberalismo (algunos incluso a las asociaciones li-
berales internacionales como la Sociedad del Mont Pelerin, la clebre
organizacin en la que se destacaron Frederick Von Hayek, y Milton
Friedman entre otros) son claros.
En Argentina, como a nivel mundial, el desarrollo y la inuencia
del pensamiento liberal desde la posguerra es una constante, aunque
no ser hasta los aos setenta que el mismo logre su consolidacin po-
ltica.
Pero hay una huella previa que se va marcando al menos durante
un par de dcadas de historia econmica anterior a los aos setenta,
forjada por ciertos nombres que ocupando cargos centrales en el Esta-
do (particularmente Ministerios de Economa, secretaras de Hacienda
y otros organismos pblicos claves), van mostrando la perennidad de
un proceso en ciertos momentos emergente y en otros subterrneo.
Es que el liberalismo bajo diversas formas ha permanecido siempre
al acecho del modelo del Estado interventor argentino y ha emergido
en forma intermitente para tutorearlo, tanto de la mano de varias in-
terrupciones del orden constitucional que reiteradamente tomaron la
forma de golpes de Estado, como a travs de gobiernos surgidos de las
urnas.
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En este sentido es clara la impronta liberal (en el plano econmico)
de muchos participantes y promotores del golpe de 1955 (no casual-
mente bautizado como la Revolucin Libertadora, en un juego con
el sentido polifnico del segundo trmino), o del golpe al golpe que
lleva a Aramburu a la presidencia. El papel de Adalbert Krieger Vase-
na
1
como ministro de Hacienda desde 1957 es muy signicativo en este
sentido.
Tambin se aprecia la inuencia del liberalismo en las polticas del
desarrollismo, en especial en la segunda parte del gobierno de Artu-
ro Frondizi cuando lvaro Alsogaray ocupa el Ministerio de Economa
(desde 1959), cargo en el que ser sucedido por Roberto Alemann
2
y
al que retornar poco despus en la muy breve presidencia de Jos Ma-
ra Guido en 1962, en la que tambin ocupa esa cartera Jos Alfredo
Martnez de Hoz.
3
Del mismo modo, el golpe de Estado de 1966 que llevar a Juan
Carlos Ongana a la presidencia, depositar las decisiones econmicas,
a partir de 1967, nuevamente en Adalbert Krieger Vasena y luego, des-
de 1969, en Dagnino Pastore,
4
que emprendern un proceso de libera-
lizacin de ciertos mercados (entre ellos el petrolero).
Estos nombres no agotan el proceso previo al proceso al que nos
estamos reriendo. Slo son un conjunto de ejemplos indicativos, la
punta visible del iceberg, que muestra cmo a lo largo de varias dca-
das (al menos desde mediados de los aos cincuenta), una elite eco-
1. Casualmente, nieto del dueo de los talleres Vasena, lugar emblemtico
donde se origina el conicto que genera la llamada Semana Trgica de 1919.
2. Roberto Alemann asume como ministro de Economa en 1961. Volver
a ocupar la cartera econmica tres dcadas despus, cuando a nes de 1981 sea
nombrado por el presidente de facto Leopoldo F. Galtieri. Su hermano, Juan
Alemann, tambin tendr una trayectoria similar, siendo presidente del Ban-
co Hipotecario Nacional en 1968 y luego secretario de Hacienda del ministro
Martnez de Hoz desde el golpe de 1976.
3. La continuidad econmica entre el gobierno de Frondizi y el que surge
del golpe de Estado a este, que lleva a Guido a una breve presidencia, queda
claro por la raticacin de Jorge Wehbe como ministro de Economa. Wehbe
volver a ese cargo con dos presidencias de facto: en 1972 bajo el gobierno
de Lanusse y en 1982 con la presidencia de Bignone. En 1962 Wehbe ser re-
emplazado por Federico Pinedo a quien suceder lvaro Alsogaray, Eustaquio
Mndez Delno y nalmente, en 1963, Martnez de Hoz sobre quien volvere-
mos ms adelante.
4. Al igual que Roberto Alemann, Pastore volver a ocupar el Ministerio
de Economa a nales de la ltima dictadura, cuando en 1982 sea nombrado
en reemplazo del propio Alemann por el presidente de facto Reynaldo Bignone.
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Los aos setenta como un perodo de quiebre
nmica promotora del discurso liberal pugn por el control del Estado
con un grado relativamente alto de xito.
Esas polticas de inspiracin liberal que se fueron implementando
en pos de la desregulacin de ciertos mercados y del achicamiento del
Estado, avanzaron en cada uno de sus momentos, en funcin de la
correlacin de fuerzas encontradas para su implementacin, es decir,
ms condicionadas por las circunstancias histricas que por las volun-
tades o convicciones de sus promotores.
Pero este escenario comenz a cambiar en los aos setenta, de la
mano de cierta madurez del discurso terico liberal, devenido neolibe-
ral, que se expres en los emblemticos otorgamientos de los premios
Nobel de economa a Von Hayek en 1974 y a Milton Friedman en 1976.
Desde all un nuevo horizonte para el despliegue de estas ideas pareci
emerger.
La consolidacin de ese discurso en el mainstream de la teora eco-
nmica, con un rpido proceso de expansin hacia otras ciencias so-
ciales, no tardara en reejarse en los procesos polticos que se inician
en los pases centrales a nales de la dcada. El triunfo de los conser-
vadores en las elecciones britnicas de 1979 y poco despus el de los
republicanos en Estados Unidos, llevando a Ronald Reagan a la presi-
dencia, han sido ledos en esta clave en forma reiterada.
Pero la inuencia de esas teoras econmicas, en especial la del mo-
netarismo desarrollado desde la escuela de Chicago, ha sido muy tem-
prana en Amrica Latina.
No slo el indudable ascendiente cultural del discurso terico esta-
dounidense sobre la regin fue clave en este proceso. Debemos agregar
el efecto del recurrente problema de la inacin en varios pases de es-
ta parte del mundo, que fertiliz el terreno para que el monetarismo,
presentado como la solucin, germine exitosamente. A este escena-
rio se le agrega la relacin entre ese nuevo liberalismo y el discurso
neoconservador, profundamente anticomunista (siendo este tal vez el
principal aporte de las corrientes de raz austraca, que tuvieron por
largo tiempo a las economas centralmente planicadas como el prin-
cipal enemigo, ms que al keynesianismo).
De all, a la relacin entre el neoliberalismo y el fuerte anticomu-
nismo, no hay ni un paso, que se sald con rapidez al identicar al
gobierno socialista chileno surgido de las elecciones de 1970, con el
enemigo a eliminar.
5
5. Es obvio remarcar que el antecedente de la Revolucin cubana de 1959
ya haba despertado a las fuerzas de la reaccin en sus tareas preventivas en
todo el subcontinente a partir de los aos sesenta.
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Ambos factores, entonces, generaroncondiciones excepcionales pa-
ra que esos discursos neoliberales sean recibidos en forma muy tempra-
na en la regin, y que las elites econmicas se empeen en su desarro-
llo.
El golpe de Estado a Salvador Allende en Chile, en 1973, abre de-
nitivamente las puertas para que un conjunto de economistas de ese
pas, formados en Estados Unidos en los aos sesenta, comience a im-
plementar un profundo cambio con la introduccin de polticas pro-
mercado.
En Argentina el fenmeno se repetir muy poco despus. El antece-
dente del llamado Rodrigazo en 1975,
6
preanuncia desde lo econmico
la implementacin de polticas de shock para recomponer las nanzas
pblicas partiendo del diagnstico del agotamiento del modelo del
Estado interventor.
Ese camino ser seguido por la dictadura militar que toma el poder
el 24 marzo de 1976. La irrupcin de las fuerzas armadas mediante un
golpe de Estado al gobierno de Isabel Pern, ser el punto de partida
del largo proceso de implantacin de un nuevo rgimen de acumula-
cin, cuyos pasos ms concretos se darn con el plan econmico imple-
mentado por el ministro de esa cartera Jos Alfredo Martnez de Hoz a
partir del 2 de abril de ese mismo ao.
Actualmente hay relativo consenso sobre el fuerte fracaso poltico
de esos casi ocho aos de gobierno dictatorial, lo que se termin mate-
rializando en el retorno a la democracia y la paulatina prdida de poder
de los militares como actores polticos con capacidad de veto sobre la
poltica nacional.
7
Sin embargo, y curiosamente, de las cenizas de ese fracaso surgen
las nuevas lneas que estructurarn la economa del pas mucho ms
all del retorno de la democracia. Del diagnstico realizado por el equi-
po econmico de Martnez de Hoz, surgirn las grandes ideas rectoras
de las reformas que, si bien todas no llegarn a ponerse en marcha an-
tes de 1983, seguirn promoviendo polticas neoconservadoras que en
los aos noventa terminarn de ver la luz.
Las continuidades entre las propuestas de esa segunda mitad de los
setenta y las de los noventa resultan sorprendentes, como veremos ms
adelante.
6. Plan anunciado por el ministro de Economa Celestino Rodrigo en junio
de 1975.
7. Poder que haban conservado casi ininterrumpidamente desde el pro-
ceso de independencia del pas a comienzos del siglo xix, y que se expres cla-
ramente en el siglo xx en los reiterados golpes de Estado que comenzaron en
1930.
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El terror: primera parte
El terrorismo de Estado en la Argentina de los aos setenta es un
factor relevante para la comprensin de la nueva conguracin del po-
der que se estaba gestando. Los conictos al interior del propio pero-
nismo, entre los sectores de izquierda ms ligados a cierta parte de la
Juventud Peronista y los de la derecha, comienzan a mostrar el carc-
ter contradictorio de esa agregacin sostenida por Pern desde el exilio
durante casi dos dcadas.
Los hechos conocidos como la masacre de Ezeiza, sucedidos al re-
greso de Pern a la Argentina en junio de 1973, y posteriormente la
ruptura entre este y los Montoneros, echados simblicamente de la pla-
za de Mayo en el acto del da del trabajador de 1974, son un claro in-
dicador de las tensiones que expresa ese tercer peronismo, en donde
la inuencia creciente de Jos Lpez Rega (paradjicamente ocupan-
do el cargo de ministro de Bienestar Social) y la Alianza Anticomunista
Argentina, llamada Triple A, van en crecimiento.
La muerte de Pern en julio de 1974, que permitir la asuncin de
su esposa a la presidencia de la Nacin, termina de profundizar un pro-
ceso que busc combatir a diversos grupos de izquierda (tanto pero-
nista como no peronista) a travs de fuerzas estatales y paraestatales,
comenzando con el terrorismo de Estado que se profundizara a partir
del golpe de 1976.
Pero hay otro elemento signicativo en ese conictivo ciclo de go-
bierno: el intento por avanzar en lo que se presenta como un sincera-
miento de la economa, golpeada por la crisis mundial de 1973, que
parece mostrar el lmite a un prolongado ciclo signado por la industria-
lizacin por sustitucin de importaciones y la versin local del Estado
de Bienestar-populista. Para ello se buscar reducir el dcit scal, pe-
ro tambin rever a la baja la participacin de los salarios en el ingreso
nacional. La llegada de Celestino Rodrigo al Ministerio de Economa,
impulsada por el propio Lpez Rega, y el lanzamiento de su plan eco-
nmico en junio de 1975, va a indicar el comienzo del n del ciclo del
Estado de Bienestar keynesiano con pleno empleo.
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El ya mencionado Rodrigazo signic un abrupto giro en la poltica
econmica. Un sorpresivo conjunto de medidas tendientes a alterar las
estructuras de precios relativos de la economa, con sus consecuencias
inmediatas sobre las estructuras de poder poltico. La fuerte devalua-
cin de los tipos de cambio vigentes junto, al aumento de las tarifas p-
blicas y de combustibles para recomponer las cuentas de las principales
empresas pblicas, desatan una ola inacionaria que licuara muchas
deudas de ciertos sectores empresariales, pero tambin y fundamental-
mente, los salarios de los sectores trabajadores. De este modo, parece
asomar el n del modelo de la redistribucin del ingreso promovido
por el Estado para el sostenimiento del consumo interno, fundamental
a su vez para la produccin de la industria nacional, no siempre com-
petitiva como para exportar.
Pero el Rodrigazo es un fracaso pues consigue como respuesta la
primera huelga general promovida por la CGT contra un gobierno pe-
ronista.
1
Punto relevante, el peronismo en crisis, sin poder recomponer
su liderazgo, parece mostrar una menguante capacidad de disciplinar
a los sindicatos, esos mismos que pocos aos antes, en Crdoba, ya ha-
ban mostrado su poder de veto.
As, los intentos por dar vuelta la pgina del ciclo del capitalismo
perifrico en Argentina no parecen conables, ms all de las volun-
tades del gobierno. Las bases de su sustento se muestran conmovidas
y la rpida salida de Rodrigo del Ministerio de Economa no ser su-
ciente para revertir el camino iniciado: se ha mostrado el juego, y se
han presentado las impugnaciones. El gobierno dbil y acorralado, es
descabezado por la Junta militar encabezada por el hasta ese momento
jefe del ejrcito, Jorge Rafael Videla.
1. En rigor, la activacin del movimiento obrero en contra del plan de
Rodrigo ser amplia, y llevar a dos paros generales a partir de junio de 1975 y
a un enorme nmero de huelgas parciales y movilizaciones diversas, las que se
inician en buena medida en la provincia de Crdoba con una importante accin
de los trabajadores de la industria automotriz, aunque la protesta se extienden
rpidamente por todo el pas.
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El plan econmico de Martnez de Hoz
El golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 dio paso al autodeno-
minado Proceso de Reorganizacin Nacional. Sin dudas, los objeti-
vos de los promotores directos e indirectos del golpe resultaban ambi-
ciosos, como lo indica este nombre elegido.
No slo estamos frente a un nuevo quiebre de la institucionalidad
democrtica que someter al pas a casi ocho aos de una profunda
represin signada por la puesta en marcha sistemtica de acciones de
terrorismo por parte del Estado, con las consecuentes violaciones a los
derechos humanos y a la mayor parte de las libertades civiles y polti-
cas, sino que tambin reejar la clara decisin de reorientar el rumbo
poltico y econmico del pas. El terrorismo es la excusa, aunque la
transformacin planteada va mucho ms all.
El liberalismo pregonado por los nuevos ocupantes del Ministerio
de Economa, siguiendo una tradicin cada vez ms consolidada en
Amrica Latina, tuvo la particularidad de combinar la defensa de la
libertad econmica con la represin poltica extrema, con la total au-
sencia de libertades polticas, pero tambin de buena parte de las civi-
les.
Esta aparente inconsistencia es salvada por un lado, por una opera-
cin sencilla y de la que el liberalismo ya haba dado reiterados ejem-
plos: la total separacin de las esferas poltica y econmica. Ello le
permite al neoliberalismo latinoamericano, como expresin de los sec-
tores dominantes, limitarse estrictamente a un aspecto econmico. La
libertad se reduce a una poco precisa y muchas veces contradictoria li-
bertad de mercado, que suele vincularse con un proceso de extensin
de los espacios mercantilizados como contracara de una retirada del
Estado.
Un buen ejemplo de esta contradiccin se encuentra en el prlogo
que realiza el presidente de facto Videla al libro en el que Martnez de
Hoz plantea el balance de su gestin en el gobierno. All Videla escribe
que la obra es un aporte para quien lo lea, de la rica experiencia aqui-
latada a travs de cinco aos en la aplicacin de principios que (. . . )
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mantienen su total vigencia, pues estn inspirados en la defensa de la
libertad que es el bien ms preciado que Dios ha conferido al hombre.
1
Pero hay algo ms en esa separacin: el liberalismo tiene en su tra-
dicin una fuerte impronta elitista de origen decimonnico. Desconfa
del pueblo y de lo popular, y tiene muy presente la diferencia entre la
repblica, a la que aspira, y la democracia, a la que teme.
Es con esa carga que el liberalismo vernculo emprendi su proyec-
to de imposicin de nuevos valores en la sociedad argentina, apelando
a la imagen de la repblica, y tal vez en sintona con la inuencia de los
diagnsticos sintetizados en el crtico informe sobre la democracia que
produce la llamada Comisin Trilateral en el ao 1975.
2
Este clima mundial de revalorizacin de posturas liberal-conser-
vadoras se ver claramente expresado en la eleccin del primer minis-
tro de Economa de la dictadura militar: Jos Alfredo Martnez de Hoz,
quien desempear ese cargo por cinco aos.
Abogado y profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires,
3
Martnez de Hoz era un claro exponente de las tradi-
cionales familias terratenientes ligadas a la Sociedad Rural Argentina,
promotoras y beneciarias del viejo modelo agroexportador, pero tam-
bin de las incursiones de estos sectores en el mundo empresarial.
4
Su
llegada al gabinete nacional es la expresin de una alianza entre esos
1. Jos Alfredo Martnez de Hoz. Bases para una Argentina moderna 1976-
1980. Buenos Aires: n/d, 1981, pg. 7. Es evidente la paradoja de que uno de
los mayores responsables de violaciones a los derechos humanos sostenga que
el plan implementado buscaba la libertad.
2. Nos referimos al think tank formado a comienzos de los aos setenta,
por representantes de Estados Unidos, Europa occidental y Japn. Financia-
do parcialmente por la fundacin Rockefeller, dentro de sus primeros repor-
tes se encuentra el producido por Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji
Watanuki. The crisis of democracy. Nueva York: New York University Press,
1975, es interesante ver que el diagnstico de la sobrecarga de demandas
polticas que segn los autores estaban recibiendo los Estados occidentales y la
necesidad de reducir las mismas, era una lectura muy compartida por aquellos
que en Argentina, ya desde nes de los sesenta a la luz del Cordobazo, vean
el riesgo de la movilizacin social, en especial sindical o estudiantil.
3. Donde tambin recibe su doctorado, produciendo en 1968 una tesis
sobre la legislacin de tierras en Nueva Zelanda. El anlisis de la misma es in-
teresante para ver su concepcin de un liberalismo en el que el agro con apoyo
estatal, constituye el motor del desarrollo econmico.
4. La historia de la familia Martnez de Hoz se remonta a la poca virrei-
nal, aunque se convertirn en grandes terratenientes tiempo despus. Jos
Martnez de Hoz ser uno de los fundadores de la Sociedad Rural Argentina
en 1866.
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grupos y las fuerzas armadas, y por ello se ha constituido en un smbolo
de la nueva orientacin econmica emprendida pos 1976.
5
El diagnstico de la realidad argentina con el que asume Martnez
de Hoz parte de la necesidad de una profunda revisin del papel del
Estado y de la forma de insercin del pas en la economa mundial. En
este sentido, su discurso es consistente con el de buena parte de los li-
berales que intentaron previamente alterar un proceso social y poltico
al que consideraban de decadencia y que se expresaba en lo que pre-
sentaban como la combinacin entre un Estado muy grande y regula-
dor, un aparato industrial ineciente, una economa cerrada al mundo
y sin incentivos a la innovacin, con excesivo peso de los sindicatos y
la considerada patologa del peronismo (remarquemos que el claro
antiliberalismo del peronismo era respondido por el fuerte antipero-
nismo liberal, aunque esta oposicin se interrumpir en los noventa,
como veremos ms adelante).
Pero la apuesta de Martnez de Hoz y los dems sectores que orien-
tan el cambio va un paso ms all cuando declara que el resultado bus-
cado es algo de mayor profundidad: la fundacin de una nueva men-
talidad. En sus propias palabras cuando realiza un balance ex post de
su gestin, Martnez de Hoz sostiene: El saneamiento y sinceramiento
de la economa argentina que se intent, con la consiguiente exigencia
de un cambio de mentalidad, hbitos y actitudes para realizar trans-
formaciones profundas, slo tiene justicacin en nuestra ms ntima
conviccin de que ello era a favor del inters general de la Nacin por
encima de los intereses particulares o sectoriales.
6
Ese era el objetivo
declarado, ambicioso desde el propio nombre con el que se auto iden-
tica el golpe: alcanzar la reorganizacin nacional.
Por ello, el papel del Estado en ese nuevo escenario propuesto por
el plan lanzado en 1976, se comienza a preparar con la instalacin del
discurso sobre la ineciencia de lo pblico, que lleva a la necesidad de
achicar y transferir las tareas del Estado al mbito privado,
7
proceso
paralelo al de la deslegitimacin de la poltica que tambin estaba ali-
mentado por el discurso ocial.
5. Martnez de Hoz ser juzgado por su participacin en este proceso, in-
dultado en 1989 por el gobierno de Menem y posteriormente, revocado el in-
dulto, encarcelado en 2010.
6. Martnez de Hoz, Bases para una Argentina moderna 1976-1980,
pg. 12.
7. La difusin del slogan achicar el Estado es agrandar la Nacin result
masiva y un claro ejemplo de este intento por recongurar la idea de lo estatal,
pero tambin de lo pblico, a partir de la promocin de la lectura liberal como
hegemnica.
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Sin embargo es importante ver que a pesar de las decisiones concre-
tas, el perodo que se abre con el golpe de Estado es una etapa inicial,
en la que an no hay condiciones polticas para un avance sin tregua
por el sendero de las reformas que ya se haban intentado sin xito en
mltiples ocasiones. Lo que se siembra en esos aos no se concretar
en forma cabal hasta la dcada del noventa, cuando efectivamente se
reforme el Estado nacional de modo contundente.
Esa dictadura militar que propicia la difusin del discurso neolibe-
ral, recin en marzo de 1980 podr sancionar la ley 22.177 que faculta
al PEN a realizar las privatizaciones parciales o totales que crea conve-
nientes.
8
Salvo contadas excepciones, es poco lo que se avanza en ese
sentido.
La privatizacin de la ota uvial del Estado en febrero de 1981 (la
que haca los servicios internacionales hacia Uruguay, entre otras ta-
reas), o la privatizacin de algunos ramales perifricos de ferrocarriles
(como el que iba de Encarnacin a Formosa) no dejan de ser medidas
ms simblicas que verdaderas decisiones que comprometan el rol del
Estado empresario. La prdida de poder poltico del gobierno militar a
nes de 1982, lleva a que se suspenda el llamado a concurso para pri-
vatizar los medios de comunicacin a principios de diciembre de ese
ao, y que se congelen los planes de profundizacin del programa de
ventas.
En relacin a la insercin del pas en el mundo, el plan de liberali-
zacin propone una vuelta a los principios del libre comercio, que lle-
varan a que el pas se especialice en la produccin de bienes primarios
exportables, en buena medida la forma de insercin que haba intenta-
do abandonar luego de la crisis del treinta.
Si el proceso de industrializacin del pas se haba dado al ampa-
ro de las crisis originadas en los pases centrales (tanto la de los aos
1929-1930 como la Segunda Guerra Mundial) y profundizado con la
ayuda del Estado interventor-empresario, generando una transforma-
cin social sin precedentes,
9
los cambios propuestos por el equipo eco-
8. Paralelamente, ese mismo Estado realiza varias nacionalizaciones de
empresas que resultaron polmicas, o incluso dieron origen a denuncias pena-
les por irreglaridades. Entre ellas, la de la compaa talo Argentina de Elec-
tricidad en 1977 (de la que Martnez de Hoz fue director) y la de la aerolnea
Austral, en septiembre de 1980.
9. Gino Germani ser uno de los iniciadores del estudio de este proceso de
modernizacin acelerada que produce la industrializacin y que altera a toda
la sociedad argentina. La consecuencia poltica de este cambio ser la forma-
cin de una clase obrera industrial que permitir la emergencia del peronismo
como fenmeno poltico. Para ms datos vase Gino Germani. Poltica y socie-
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nmico partieron de sostener que ya era hora de revertir aquel ciclo
con ms de tres dcadas de implantacin.
Los argumentos, relevados del discurso liberal, se centraban en una
fuerte crtica a las distorsiones generadas por la regulacin estatal de
la economa, que someta a un sector considerado eciente como el
agroexportador pampeano, a subsidiar a travs de transferencias pro-
movidas por el Estado, a un sector considerado ineciente como el in-
dustrial. De ah, que el primer objetivo del nuevo plan econmico ha-
ya sido reorganizar la estructura econmica del pas disminuyendo los
subsidios cruzados entre sectores, los aranceles en el comercio interna-
cional y promoviendo la desregulacin de ciertos mercados estratgi-
cos, con el objetivo de favorecer a los ms ecientes incluso al precio
de sacricar a una parte signicativa de la industria nacional.
El segundo objetivo del plan, ms coyuntural y tambin ms evoca-
do, fue el de combatir una persistente inacin que, si bien estaba muy
lejos de la que se vera a nes de los ochenta, ya era presentada como
un mal originado en la accin del Estado sobre la economa.
10
En este
sentido, no slo comenz a surgir una retrica del ajuste del gasto p-
blico (que en la prctica tuvo poca relevancia), y un congelamiento de
salarios que s fue determinante en la prdida de participacin de los
trabajadores en el ingreso nacional, sino que comenz a hablarse de un
disciplinamiento a los empresarios que aumenten sus precios. El eje
central del plan econmico adoptado fue en consecuencia, la genera-
cin de nuevas condiciones de competencia que, a los ojos del equipo
econmico, iban a eliminar la inacin.
Pero cmo se lograron esas nuevas condiciones de competencia?
A travs de una poltica de apertura comercial que favoreci la llegada
dad en una poca en transicin, de la sociedad tradicional a la sociedad de masas.
Buenos Aires: Paids, 1962.
10. La relacin entre la inacin y la ineciencia del Estado ha sido muy
desarrollada, en especial durante las dos hiperinaciones de nes de los ochen-
ta. El argumento extremadamente simplicado, era que el Estado emita dine-
ro para nanciar su dcit y que ese incremento de la masa monetaria era el
causante de la inacin. Sin embargo, esto no necesariamente es as, y hay nu-
merosos casos en los que una poltica monetaria activa no se traduce en una
inacin importante. Basta ver lo que sucede en Argentina entre los aos 2003
y 2007, donde se ha combinado emisin y baja inacin. Tambin lo que ha
hecho Estados Unidos desde hace varios aos, que arrastra dcits scales r-
cords, una parte de ellos cubiertos con emisin monetaria y sin niveles de ina-
cin interna importantes. En sntesis, el problema es mucho ms complejo que
lo que pretende la pseudo-divulgacin llevada adelante por actores interesados
en vincular el dcit con la inacin para legitimar la reduccin del primero.
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de productos importados que inevitablemente empezaron a sustituir a
los productos nacionales. La llamada liberalizacin comercial favo-
reci las actividades importadoras por sobre las productoras, y esto se
present como una evidencia de la ineciencia de las segundas para
competir.
Pero hay otro elemento importante y estrechamente ligado: el ma-
nejo del tipo de cambio. El nivel del tipo de cambio es una variable
central para la denicin del comercio internacional. Si el tipo de cam-
bio se encuentra devaluado, se incentivan las exportaciones,
11
si se en-
cuentra sobrevaluado, se incentivan las importaciones.
A partir de 1978, y ante un aumento de la inacin, el equipo eco-
nmico va a depositar buena parte de sus herramientas para controlar
ese problema en el tndem apertura comercial y manejo del tipo de
cambio.
12
Si el dogma de la economa liberal supone que todos los mercados
deben funcionar en forma libre, sin intervencin del Estado, esto no es
lo que sucedi con el de divisas (como tampoco sucedera en el Plan
de Convertibilidad como veremos ms adelante).
13
La propuesta eco-
nmica implementada fue un plan de minidevaluaciones decrecientes
preanunciadas, conocido popularmente como la tablita cambiaria.
14
Esta tabla, con vasta difusin en todos los medios de comunicacin,
11. Esto es lo que ha hecho el gobierno de Georges W. Bush en Estados
Unidos desde el ao 2003: mantener las tasas de inters ms bajas de las lti-
mas dcadas, debilitar al dlar frente al yen y al euro, y de esta forma favorecer
las exportaciones de ese pas con el n de contribuir a reactivar la economa. Lo
mismo sucedi con la administracin de Barack Obama desde sus comienzos,
aunque el intento de devaluar el dlar se centr en su paridad frente al yuan
chino y algunas otras monedas de economas emergentes (como la de Brasil).
12. Un ejemplo de ello son las medidas anunciadas por el ministro de Eco-
noma sobre reduccin de aranceles a la importacin, liberalizacin del comer-
cio exterior en los bienes que presentan mayores aumentos de precios y sus-
pensin de las exportaciones de los bienes escasos para abastecer el mercado
interno. Se pueden consultar en La Nacin, 13 de abril de 1978.
13. De hecho, podemos decir que el neoliberalismo ha dado mltiples
ejemplos de pragmatismo, sosteniendo que el Estado es el responsable de to-
dos los males de la sociedad, pero recurriendo a su intervencin ante cada si-
tuacin de crisis sistmica. Las polticas de salvataje a determinados sectores
aplicadas masivamente en los pases centrales durante la crisis del ao 2009
son un claro ejemplo de ello, pero la historia argentina provee un extenso cat-
logo de situaciones similares.
14. Esta tablita funcion desde nes de diciembre de 1978 hasta la sorpre-
siva devaluacin del 2 de febrero de 1981, que aunque dio origen a una nueva
tablita, le rest credibilidad al sistema. Es interesante ver que una metodolo-
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jaba el tipo de cambio futuro, y estableca pequeas devaluaciones
diarias, pero a su vez, cada vez menos signicativas. Es que dentro de
los supuestos del plan estaba el de lograr una paulatina convergencia
de los niveles de inacin internos con los de los pases desarrollados,
gracias a la accin de la competencia entre productos locales e impor-
tados.
15
Sin embargo, los bienes de una economa se pueden agrupar en dos
grandes categoras: los bienes transables que consiguen producirse en
un lugar del mundo y venderse en otro (por ejemplo un automvil) y
los bienes no transables, es decir, aquellos cuya circulacin est restrin-
gida por motivos fsicos. En esta segunda categora abundan los servi-
cios. El alquiler de un inmueble en Buenos Aires no tiene otro bien
sustituto en el precio del alquiler de un inmueble similar en San Pablo
o Tokio, simplemente, porque pocos se mudan de ciudad por el costo
del alquiler. Lo mismo sucede con una amplia gama de servicios, entre
ellos, la luz, el gas, los servicios bancarios, la peluquera, el cine, etc. . .
En consecuencia, la apertura comercial puede llevar a que el produc-
tor de automviles vea que si aumenta sus precios no podr vender su
producto porque los clientes lo reemplazarn por autos extranjeros,
16
pero eso no le impide al dueo de un inmueble aumentar el valor del
alquiler, porque l no est sometido a la competencia de los productos
importados. Por ello, y como el ndice de precios al consumidor que
mide los niveles de inacin, est formado por los precios de ambos
tipos de bienes y servicios (por una canasta de bienes que forman un
consumo tipo), que los primeros no aumenten mientras s lo hacen los
segundos, lleva a que el nivel de inacin interno sea superior al ex-
terno. Ms an, el aumento de los segundos lleva a que se incrementen
los costos de produccin de aquel que vende bienes transables, por lo
que llega un punto en el que no puede dejar de aumentar sus precios,
a pesar de que ello lo deje al margen del mercado sin posibilidades de
competir.
Este es el proceso que se va a dar en Argentina a nes de los aos
setenta y que va a signicar una primera ola desindustrializadora, ori-
ginada en el cierre de todas aquellas fbricas que no podan seguir com-
ga similar fue puesta en prctica en Uruguay, funcionando hasta diciembre de
1982.
15. Nuevamente este mecanismo es el antecedente ms evidente del Plan
de Convertibilidad adoptado en abril de 1991, como veremos ms adelante.
16. La irrupcin de los autos japoneses en el mercado argentino es de los
aos 1980-1981.
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pitiendo frente a los productos importados.
17
Es importante notar, que
no es slo la apertura comercial la que destruye a una parte importante
de la industria, sino la combinacin de apertura comercial y sobreva-
luacin del tipo de cambio, originada en el manejo arbitrario del mis-
mo, y que se va dando a medida que la inacin interna no se comporta
como estaba previsto (no se desacelera en forma abrupta).
Las minidevaluaciones decrecientes propuestas por la tablita su-
ponan un ritmo de contraccin de la inacin que al no lograrse, pro-
movi una progresiva y acumulativa sobrevaluacin de la moneda lo-
cal.
18
Este perodo, conocido como el de la plata dulce, signic una im-
portante destruccin de sectores enteros del aparato productivo nacio-
nal a manos de los productos importados, que no slo eran novedosos
y en ciertos casos ms desarrollados tecnolgicamente, sino tambin
ms baratos. Es de destacarse que el desempleo se incrementa ms del
doble entre los aos 1979 y 1982,
19
aunque sigue en niveles muy bajos
comparados con los que se conocern desde la segunda mitad de los
aos noventa.
Esto se puede explicar por un triple proceso: en primer lugar el es-
tado an embrionario del cambio tecnolgico destructor de empleos.
Si bien desde el ao 1978 se produce cierta incorporacin de maquina-
ria y equipos, no ser hasta los aos 90 que las inversiones comiencen
a tener un efecto signicativo sobre el nivel de empleo (volveremos so-
bre este punto ms adelante). En segundo lugar, por el desarrollo del
sector servicios, y all particularmente los servicios nancieros y los li-
gados al comercio exterior. A esto se le sumara el creciente cuenta-
propismo y el autoempleo. Bernardo Kosacoff se referir al proceso de
des-salarizacin que se inicia a mediados de los aos setenta, don-
de la baja de salarios desalienta el trabajo formal, alterando una de las
caractersticas centrales que haba mostrado el mercado laboral argen-
tino en las dcadas previas.
20
Notemos que el problema se profundiza-
r a lo largo del perodo que tratamos. Finalmente, por el papel del em-
pleo pblico como amortiguador de la crisis del sector manufacturero.
17. El PBI industrial del pas se contrajo un 10 %entre 1973 y 1983, mien-
tras el nmero de trabajadores industriales cay un 34,3 % y el salario real un
17,3 %.
18. A modo de ejemplo, en el ao 1980 el peso se devala frente al dlar
un 23 %pero el ndice de precios al consumidor se incrementa un 87,6 %.
19. Las mediciones del INDEC relevan un 2,5 % en 1979, y un 5,3 % en
1982.
20. Bernardo Kosacoff, ed. El desafo de la competitividad. La industria ar-
gentina en transformacin. Buenos Aires: Cepal y Alianza, 1993.
18
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En este sentido, la relativa inmovilidad de los proyectos privatizado-
res a la que ya hemos hecho referencia, puede estar ligada al intento de
evitar el descrdito que hubiese generado un considerable aumento del
desempleo que no era necesario para reducir los niveles de los salarios
reales y transferir ingresos a las clases dominantes.
21
21. El componente represivo del golpe militar puede estar ms relaciona-
do con la necesidad de desarticular cualquier resistencia a estas transforma-
ciones, que al declarado n de combatir a la subversin, algo que, por otro
lado, ya se haba implementado ampliamente durante el gobierno constitucio-
nal previo. La intervencin a los sindicatos, la prohibicin de toda actividad
gremial y la implementacin de una poltica de secuestro y desaparicin de de-
legados fabriles y trabajadores es un indicador en este sentido. Comisin Na-
cional sobre la Desaparicin de Personas. Informe Nunca Ms. Buenos Aires:
EUDEBA, 1984, los datos proporcionados por la CONADEP en el Informe Nun-
ca Ms muestran claramente que en la distribucin de los desaparecidos por
profesin u ocupacin el grupo ms reprimido es el de los obreros, seguido por
el de los estudiantes (ambos explican ms del 51 % de los casos documenta-
dos). De este modo, lo que estamos diciendo es que el terrorismo de Estado va
a ser un elemento clave para posibilitar el cambio econmico en marcha.
19
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Reforma nanciera, endeudamiento y crisis
bancaria
Pero hay otro aspecto del plan econmico puesto en marcha desde
1976 que tambin merece una mencin por sus implicancias futuras:
la reforma nanciera.
El mundo conoce desde la primera crisis del petrleo del ao 1973,
una nueva etapa de la historia del capitalismo caracterizada por un
fuerte crecimiento relativo del sector nanciero, propiciado por la pre-
via y unilateral declaracin de la inconvertibilidad del dlar a partir de
1971.
1
Los llamados petrodlares comienzan a circular por los mercados
internacionales, ayudados en parte por nuevas tecnologas en desarro-
llo que permiten ms comunicaciones y mejor movilidad de capitales.
Incluso antes de que comience a vulgarizarse el trmino globaliza-
cin, se van generando las condiciones que permitirn su existencia
en el plano nanciero.
2
La circulacin de capitales por el mundo, en bsqueda de la mxi-
ma rentabilidad, va a signicar una fuerte presin para que los Estados
brinden condiciones ptimas si es que pretenden recibir una parte
1. La presidencia de Richard Nixon declara unilateralmente la inconver-
tibilidad del dlar en oro, como consecuencia de las crecientes demandas de
cambio de dlares por ese metal, producto del fuerte aumento de la impresin
de papel moneda para, entre otras cosas, nanciar la guerra de Vietnam. La
inconvertibilidad del dlar decretada en agosto de 1971 pone n al sistema
nanciero internacional inaugurado en Bretton Woods.
2. Si bien trataremos el tema ms adelante, es importante ver que la di-
mensin nanciera es una de las ms relevantes del fenmeno de la globali-
zacin, por la capacidad que muestra para limitar los grados de libertad con
los que pueden actuar los Estados nacionales. Si en cierta medida se asocia
globalizacin con debilitamiento de los mismos y sus soberanas econmicas,
mucho de ello es producto de la vertiente nanciera de este fenmeno, aun-
que esto no signica que la globalizacin se limite a ella, pues tambin hay un
aspecto comercial y uno cultural para nada poco relevantes.
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de ese circulante. Pero para qu captar ese dinero especulativo? La
respuesta resulta sencilla para la economa clsica, y por ello no puede
dejar de sonar a nuestros odos como algo lgico, ms cuando este ha
sido uno de los argumentos omnipresentes en los discursos econmicos
ociales desde ese entonces al menos hasta la crisis del 2001.
La llegada de capitales permite un exceso de oferta de dinero que
baja las tasas de inters y esto aumenta la inversin, generando cre-
cimiento, empleo y ms ingresos tributarios para equilibrar el presu-
puesto scal. En suma, una suerte de crculo virtuoso por el cual, no
hay precio elevado a pagar para captar una parte de ese dinero que
circula por los mercados del mundo en pos de oportunidades de in-
versin. Este es el objetivo perseguido al generar condiciones libres
y atractivas para la llegada de capitales.
La reforma nanciera que se realiza en Argentina a partir de 1977
va a incorporar al pas a esa nueva etapa en forma bastante acelerada y
con importantes costos, y es a partir de ella que se abre el camino para
el endeudamiento externo, tanto del Estado (en sus diversos niveles),
como de las empresas pblicas y privadas.
3
Si revisamos algunos de los argumentos de tinte econmico con los
que se intent legitimar el golpe de 1976, no pasa desapercibido el re-
clamo por el supuesto caos econmico reinante y el elevado nivel de
endeudamiento externo, del orden de los 4.500 millones de dlares
en 1975.
4
Sin embargo, al nalizar la dictadura militar, ese endeuda-
miento ya era de 45.000 millones de dlares. Qu es lo que sucedi?
Cmo cobra esas proporciones una deuda externa que se convertir
por dcadas en el principal condicionante de la poltica econmica del
pas?
3. Hay numerosos trabajos que se han dedicado a mostrar cmo la gran
debilidad histrica del Estado argentino, ha sido siempre su sector externo. Co-
mo consecuencia de ello, la historia del endeudamiento es muy extensa, desde
el primer emprstito de la Baring Brothers contrado bajo el gobierno de Ri-
vadavia en 1824, a los ciclos de stop and go de la economa local explicados
por la falta de divisas. Sin embargo, este ltimo captulo del problema del en-
deudamiento externo argentino comienza a mediados de los aos setenta y,
con varias crisis intermedias, lleva a la situacin de colapso del ao 2002 y la
declaracin del default de la deuda pblica.
4. Puede haber ciertas divergencias con esta cifra, en parte por cuestiones
metodolgicas, pero no con el fuerte aumento del endeudamiento en el pero-
do 1976-1984.
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Reforma nanciera, endeudamiento y crisis bancaria
Muchos son los factores que convergen para este vertiginoso proce-
so de nuevo endeudamiento que emprende el Estado argentino en la
segunda parte de los aos setenta. Slo nos referiremos a tres.
5
El primero de ellos es la reforma nanciera iniciada en 1977, que
consisti en tres medidas bsicas: reduccin de las regulaciones para
la creacin y funcionamiento de entidades nancieras, la libertad para
la determinacin de la tasa de inters y una garanta del Banco Central
de la Repblica Argentina sobre los depsitos en las entidades nancie-
ras. Con este panorama y el tipo de cambio predeterminado por el plan
econmico (funcionando como un virtual seguro de cambio), las acti-
vidades especulativas orecieron. Las tasas de inters se mantuvieron
elevadas y esto garantizaba rendimientos extraordinarios en divisas
6
.
Por otra parte, esas tasas de inters hacan difcil el acceso al crdito por
parte de los empresarios nacionales (problema particularmente grave
para las pymes),
7
mientras que aquellos que tenan acceso al crdito en
el exterior lograron realizar negocios fciles, sea en la pura especula-
cin con el diferencial de tasas de inters, o adquiriendo empresas que
sin crditos no estaban en condiciones de seguir funcionando.
Esto permiti que un pequeo puado de rmas comience a desta-
carse del resto, creciendo en medio de una economa en contraccin,
y diversicando sus actividades formando el ncleo de una concentra-
da burguesa nacional en torno a los llamados grupos econmicos, que
como veremos ms adelante, se constituirn de aqu en adelante, en
actores centrales de todo el proceso econmico.
8
5. El dcit scal tiene variadas causas, incluso ciertos anlisis sostienen
que la aventura de la guerra de las Malvinas contribuy sustancialmente al au-
mento del gasto pblico en los tramos nales de la dictadura militar. Sin em-
bargo, estamos centrando las causas en decisiones de poltica econmica erra-
das que originaron fuertes perjuicios: el manejo del tipo de cambio, las garan-
tas a los depsitos en bancos insolventes y mal regulados y la nacionalizacin
de la deuda externa privada.
6. Con tasas de inters que podan llegar al 70 %anual, la devaluacin del
peso en 1980 fue (como ya mencionamos) del 23 %frente al dlar.
7. El fuerte incremento en las tasas de inters tambin va a signicar el
ajuste de todos los crditos, incluidos los inmobiliarios, a ritmos que en muchos
casos se hicieron impagables. De ah el recuerdo de la famosa circular 1.050 del
BCRAemitida en enero de 1980, que autoriz esos incrementos generando una
importante ola de remates de bienes hipotecados en garanta.
8. Estos grupos econmicos sern los protagonistas de la economa ar-
gentina desde ese entonces. Entre ellos podemos citar a Techint de la familia
Rocca, las empresas ligadas a Prez Companc y Bunge y Born (grupo que termi-
n trasladando buena parte de sus negocios a Brasil) entre otros. Los criterios
con los que se denieron estos grupos econmicos permanecen en el campo de
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Pero hay otros elementos importantes en esta reforma nanciera:
la combinacin de tasas de inters totalmente libres y garanta total a
los depsitos bancarios se va a mostrar sumamente perjudicial cuando
estalle la crisis bancaria de 1980-1981. Si las garantas generalizadas
buscaban apoyar a las nuevas instituciones, no fueron pocas las que
quebraron dejando sus pasivos en manos del BCRA. A partir de marzo
de 1980 y a lo largo de un ao, fueron ms de 33 las entidades nan-
cieras liquidadas, muchas de ellas grandes y con numerosos clientes.
9
Pero a diferencia de lo que suceder en las dos crisis bancarias pos-
teriores, la de 1989 y la del ao 2001, en este caso, los ahorristas no
sufrieron grandes prdidas en forma directa. La ley de Entidades Fi-
nancieras permiti que los enormes costos de esas liquidaciones fueran
socializados al quedar asumidos por el Estado.
10
Retomando el tema del endeudamiento podemos decir que en este
momento, el fenomenal incremento de la deuda pblica argentina ya
mencionado se explica, entre sus razones internas, no slo por el d-
cit scal, sino fundamentalmente por una serie de errores de poltica
econmica que tuvieron costos muy altos. Al mantenimiento del tipo
de cambio fuertemente sobrevaluado,
11
se le deben agregar las garan-
la investigacin. Entre 1975 y 1981, el 46 % de las ms grandes empresas del
pas desaparecieron o cambiaron de manos. El ejemplo ms claro es el de la
desaparicin de un mega conglomerado de empresas como Sasetru, que en el
momento de su quiebra (febrero de 1981) tena una deuda estimada en unos
1.200 millones de dlares. Esta quiebra arrastrar la de varios bancos y nan-
cieras que estaban muy expuestos con el grupo. Pero mientras estas empresas
dejaban de existir, otro pequeo grupo de compaas creci en forma sostenida
a pesar de la contraccin general de la economa, y comenz a constituirse en
un actor no slo econmico, sino tambin poltico.
9. Bancos, nancieras, sociedades de ahorro y prstamo para la vivienda
y cajas de crdito cerraron sus puertas en esta crisis, entre ellos, el Banco de
Intercambio Regional, el Banco de los Andes, o la nanciera Cornsa.
10. El artculo 56 de esa ley estableca que el BCRAresponda por el 100 %
de los depsitos de hasta 100 millones de pesos y el 90 % de los depsitos su-
periores a ese monto.
11. El Estado al garantizar un tipo de cambio determinado, ante el exceso
de demanda de divisas debe salir a venderlas al precio que l ha jado. Esta
demanda de dlares para abastecer al mercado cambiario lo lleva a hacerse
de esos dlares que no produce, por ejemplo, endeudndose. En este punto
vale realizar un breve comentario. La demanda de dlares se debi entre otras
cosas, a las fuertes importaciones sin controles, a la especulacin (aquellos que
entendieron que el tipo de cambio no se sostena en el mediano plazo), a la
fuga de capitales hacia el exterior, y al turismo internacional de los argentinos
movidos por los menores precios en el extranjero.
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tas a los depsitos en las entidades liquidadas y, con posterioridad a la
devaluacin, la nacionalizacin de la deuda externa privada de impor-
tantes empresas a travs de un mecanismo puesto en marcha desde el
Banco Central, cuyo presidente, en 1982, era un joven funcionario que
mucho iba a tener que ver con el curso de los acontecimientos en las
prximas dcadas: Domingo Cavallo.
12
La devaluacin del peso nacional frente al dlar dio lugar a fuer-
tes presiones de los grupos econmicos que se haban endeudado en el
exterior, para lograr que el gobierno asuma la responsabilidad por el
cambio de reglas de juego.
13
Esto llev a que sea el Estado nacional
el que termine asumiendo la deuda contrada por estas empresas en el
exterior, por un monto que representaba unos 4.500 millones de dla-
res.
14
Como contrapartida, las empresas asuman una deuda en pesos
con el sco, pero con un autoimpuesto tope a los intereses que se les
poda cobrar, lo que en el clima de fuerte inacin de comienzos de la
dcada del ochenta, permiti una autntica licuacin de pasivos que
no fue ms que una transferencia desde el Estado a ese pequeo grupo
de empresas que cada vez se fortalecan ms.
15
Pero no se deben olvidar las razones externas que explican que ese
proceso de endeudamiento no sea exclusivo de la Argentina, sino que
forme parte de una nueva forma de subordinacin de los pases perif-
ricos al orden mundial y que explicar varias dcadas de ujos nan-
12. Cavallo es presidente del BCRA durante un muy breve perodo: del
2 de julio al 26 de agosto de 1982. Su sucesor Julio Gonzlez del Solar es
quien terminar, poco despus, rmando la comunicacin de la autoridad
monetaria que dene la forma en que se implementar el proceso.
13. Recordemos que algo similar fue solicitado por ciertos empresa-
rios (como Franco Macri) durante el ao 2002, luego de la devaluacin pos-
convertibilidad, aunque esta vez sin el mismo resultado que dos dcadas atrs.
14. Es importante aclarar que 4.500 millones de dlares del ao 1982 eran
mucho ms de lo que puede parecer actualmente, luego de casi tres dcadas de
emisin de moneda por parte de la reserva federal de Estados Unidos. Avalores
constantes, podramos estimar que ese monto supera los 10.000 millones de
dlares del ao 2010.
15. Carlos Acua sostiene que los grandes beneciados por esta estatiza-
cin de la deuda fueron los grupos econmicos que ya se haban fortalecido
con la poltica inaugurada por Martnez de Hoz. El 85 % de la deuda privada
externa corresponda al 5 % de los deudores. A pesar de ello, la estatizacin
de la deuda externa privada (prcticamente la mitad de la deuda total) no bas-
t para reducir el grado de enfrentamiento entre el nuevo gobierno de facto
de Bignone y las organizaciones empresariales, en especial la UIA. En Carlos
Acua. Intereses empresarios, dictadura y democracia en la Argentina actual. Do-
cumento de trabajo. 39. Buenos Aires: CEDES, 1990.
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cieros desde los pases ms pobres a los ms ricos, como servicios de
una deuda en muchos casos inmanejable.
Si las condiciones para acceder a los crditos eran cmodas en un
primer momento, fomentando el endeudamiento, el escenario cambia
rpidamente con un fuerte aumento de las tasas de inters internacio-
nales. A modo de ejemplo la tasa Libor (London Interbank Offered Ra-
te) se dispara entre 1978 y 1981 pasando del 9 % a casi el 17 % como
consecuencia de la nueva poltica monetaria de la Reserva Federal es-
tadounidense a partir de 1979.
16
Con ello la carga de los intereses para
los pases deudores se dispara, mientras se revaluaba el dlar (o bajaba
el precio de los bienes que exportan esas economas). Este es un ejem-
plo interesante de cmo las decisiones de poltica econmica interna
de Estados Unidos impactan en otros pases generando la crisis del ao
1982.
Cuando un 12 de agosto de ese ao Mxico, un pas que haba co-
nocido un proceso de endeudamiento similar al argentino, declara an-
te los acreedores internacionales su imposibilidad para enfrentar sus
compromisos externos
17
se inicia lo que se conoce como la crisis de la
deuda. Ese gesto, tendr severas repercusiones sobre todo el sistema
nanciero mundial.
Los mercados nancieros internacionales, en especial los principa-
les bancos de los pases centrales, haban realizado grandes benecios
captando ahorros en sus economas nacionales, y realizando con ellos
prstamos a pases en vas de desarrollo a tasas de inters variables,
elevadas y con tendencia creciente. Es que estos pases (Brasil, Mxico
o Argentina entre muchos otros), haban encontrado por varios aos,
la posibilidad de nanciarse de forma fcil por la excesiva liquidez en
16. En el tramo nal del gobierno de James Carter los niveles de inacin
se disparan. La segunda crisis del petrleo en 1979 lleva a incrementos en el
ndice de precios de dos dgitos. En ese marco se produce la llegada de Paul
Volcker a la Reserva Federal, quien inaugura una estrategia antiinacionaria
basada en una poltica monetaria restrictiva que aument fuertemente las tasas
de inters (el mximo histrico se alcanz a nes de 1980). La consecuencia
ser un proceso de enfriamiento de la economa, la derrota electoral de los
demcratas (que lleva a Ronald Reagan a la presidencia), y la llegada de la
recesin. Para tener una idea de la relevancia de este proceso, podemos decir
que la llamada Prime Rate quintuplica su valor entre nes de 1976 y nes de
1980, llegando a valores prximos al 21 % anual. Volcker es conrmado en su
cargo por el nuevo presidente.
17. La deuda del Estado mexicano era de unos 80.000 millones de dlares
en ese entonces, es decir, luego de Brasil, el segundo mayor deudor dentro de
los pases en vas de desarrollo.
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esas plazas, tomando crditos que en general eran a corto plazo, pero
que se solan cancelar a su vencimiento con nuevos crditos.
Pero una serie de sucesos a nivel mundial condujeron al estallido.
La cada de los precios internacionales del petrleo, as como la de la
mayor parte de los bienes primarios exportados por las economas lati-
noamericanas, estrechamente relacionados con la recesin en Estados
Unidos, obligaron a Mxico a devaluar su signo monetario en el mes de
febrero de ese ao. En ese momento, los bancos comerciales empeza-
ron a reducir su exposicin en el pas, no renovando sus crditos. Pero
esto no slo sucedi con Mxico, sino que los bancos con casas matri-
ces en el norte (la mayor parte en Estados Unidos), vieron que el riesgo
asumido en pases latinoamericanos era muy elevado, por lo que bus-
caron velozmente dejar de renovarles crditos a esos pases.
18
Con la
moratoria mexicana el proceso se acelera y se cierran automticamente
todas las puertas de nanciamiento privado para la regin
19
. Eviden-
temente, esta decisin tomada por el conjunto de la banca encabezada
por los mayores acreedores como el Citicorp, el Bank of America y el
Manufacturers Hanover, result una gran paradoja, pues para reducir
el riesgo, esos bancos lo aumentaban, al resistirse a renovar prstamos
que no podan ser devueltos en forma inmediata. La tensin ocasiona-
da por el temor a un posible default generalizado de los deudores del
sur, que poda comprometer la salud del propio sistema nanciero de
los pases desarrollados, motiv la reaccin inmediata de los organis-
mos nancieros como el Fondo Monetario Internacional, y de las dis-
tintas agencias del Estado norteamericano (la Secretara del Tesoro, la
Reserva Federal) que tomaron cartas en el tema en forma mucho ms
decidida.
A partir de ese momento, esos actores comienzan a ser determinan-
tes en la poltica interna de pases como Argentina. Los planes eco-
nmicos monitoreados por el FMI se vuelven moneda corriente desde
18. A esa altura, luego de varios aos de tasas de inters muy bajas y fcil
acceso a los crditos, el endeudamiento latinoamericano era muy relevante.
Brasil tena unos 88.000 millones de dlares de deuda en 1982, Mxico unos
80.000 como ya destacamos, Argentina unos 40.000 y la lista continuaba con
casi todos los pases de la regin.
19. En realidad, un fenmeno similar se dio en frica en ese ao, pero
con la diferencia de que los pases africanos estaban endeudados mayormente
con los Estados de los pases desarrollados y con los organismos nancieros
internacionales, por lo que la negociacin de la deuda de esos pases se dio
prioritariamente dentro del llamado Club de Pars, un grupo que reuna a los
acreedores pblicos.
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1982 y lo siguen siendo hasta nales del ao 2005.
20
Volveremos sobre
este punto ms adelante.
20. Cuando la Argentina decide el pago de toda su deuda con el FMI, unos
9.800 millones de dlares, utilizando reservas del BCRA, en una decisin que
replica a la tomada por el gobierno de Brasil casi en simultneo.
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Colapso de la dictadura y nueva democracia
Son mltiples los elementos particulares que le dan forma a la de-
mocratizacin en Argentina a comienzos de los aos ochenta. Si la
mayor parte de los pases de la regin tienen dictaduras ms o menos
brutales (Chile, Uruguay, Brasil entre otros), la transicin en este caso
presenta elementos distintivos.
En primer lugar, la retirada de los militares del poder en el ao
1983 es acelerada por la fuerte descomposicin de su imagen como ac-
tores polticos y por sus disputas internas.
Es que la sucesin de gobiernos de facto no puede ser vista ms que
como un perodo de reiterados fracasos en mltiples terrenos. Des-
de ya, las sistemticas violaciones a los derechos humanos generan la
condena de importantes sectores sociales y una presin internacional
en constante aumento.
1
Pero a ello se le suman los malos indicadores
econmicos (alta inacin, profundo endeudamiento, cada del salario
real, estancamiento econmico, aumento del desempleo, entre otros
males) y elementos como el desprestigio ante el desastre de la guerra
1. Esta presin internacional haba comenzado a ser fuerte desde el Mun-
dial de Ftbol de 1978, cuando fueron numerosas las condenas de diversos
movimientos sociales en especial en Europa. Luego en 1979 se produce la vi-
sita de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, dependiente de la
OEA, que es recibida por el propio presidente Videla.
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de las Malvinas,
2
lo que tambin tuvo incidencia en la percepcin in-
ternacional del carcter poco conable de un gobierno militar.
3
Estos hechos se suman para que la retirada de los militares argen-
tinos del gobierno sea producto de un colapso con escaso margen para
que negocien privilegios como la amnista en la transicin.
Esto no es lo que sucede en Chile por ejemplo, donde una dictadu-
ra igual de perversa en su poltica de derechos humanos, logra man-
tenerse en el poder durante diez y siete aos, a fuerza de presentarse
como exitosa en aspectos como el econmico y conable tanto para
los sectores dominantes en el plano interno, como en el contexto in-
ternacional. Por ello, su retirada del poder en 1989 se produce desde
una posicin de fuerza que le permite jar condiciones para el funcio-
namiento de la democracia por muchos aos.
4
2. No trataremos este tema en el trabajo, aunque es relevante mencionar
que, en medio de la crisis econmica, el gobierno militar ya haba imaginado
la posibilidad de reconstruir su legitimidad a travs de un conicto armado. El
primer intento fue con Chile en 1978, por el tema del canal del Beagle. El se-
gundo, esta vez materializado, condujo a la guerra de las Malvinas contra una
de las principales potencias militares del mundo, aliada estratgica de Estados
Unidos e integrante de la OTAN. A pesar de ello, al comienzo de las acciones
militares, los niveles de aceptacin de la decisin (teida con un fuerte discur-
so nacionalista) permitieron soar con una recuperacin del apoyo popular a la
dictadura, lo que se manifest en grandes concentraciones en la plaza de Mayo.
Sin embargo, la rpida rendicin, que desnud el grado de improvisacin con
el que se haba actuado, terminaron generando el efecto opuesto al buscado.
En 1988 Galtieri, Lami Dozo y Anaya, las cabezas del ejrcito, la fuerza area y
la armada durante el conicto, fueron juzgados y sentenciados a doce aos de
reclusin y destitucin por sus responsabilidades en la guerra.
3. Aquello que no haban logrado las violaciones a los derechos humanos,
que es el abierto retiro de ciertos apoyos internacionales a la dictadura, en es-
pecial por parte de Estados Unidos y otros pases europeos, s se produjo luego
de la decisin del 2 de abril de 1982.
4. Si bien no consideramos que el desarrollo econmico chileno en el pe-
rodo 1973-1989 sea un xito, es un dato cierto que Pinochet cuenta con la su-
ciente legitimidad como para presentarse a un plebiscito en el ao 1988, en
el que se le preguntaba a la poblacin si aceptaba que se mantenga en la pre-
sidencia del pas hasta 1997 (votacin que pierde pero con ms de un 44 % de
votos a favor). Luego de ello la dictadura entrega el poder al gobierno demo-
crtico con fuertes condicionantes como la Constitucin reformada en 1980,
los senadores vitalicios (entre ellos el propio Pinochet), las disposiciones para
preservar el presupuesto de las fuerzas armadas, los lmites para rever la actua-
cin de las mismas (particularmente en el tema de las violaciones a los dere-
chos humanos), entre otras cosas. En el caso de Uruguay tambin hay fuertes
lmites a la revisin de lo actuado por los militares, en especial a partir de la ley
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Colapso de la dictadura y nueva democracia
La retirada de las fuerzas armadas del poder en Argentina comien-
za en la segunda parte de 1982, cuando el desgranamiento del poder
de los militares se hizo evidente y diversos grupos comenzaron activa-
mente a reclamar el regreso a la democracia. En primer lugar las agru-
paciones defensoras de los derechos humanos que ya actuaban con ma-
yor fuerza, terminan de salir a la luz al convocar a una muy concurrida
marcha de la resistencia.
5
A eso se le suma la accin de los sindicatos
que a principios de diciembre de 1982, realizan el primer paro nacio-
nal con un grado de acatamiento casi total.
6
Tambin se activan los
partidos polticos. A modo de ejemplo, la UCR lanza su frmula presi-
dencial aunque los voceros del gobierno aseguraban que hasta 1984 no
haba posibilidades de realizar las elecciones entre otras cosas, por la
inexistencia de padrones electorales. Incluso la Iglesia realiza en esos
ltimos tramos de la dictadura un tardo pedido de informes sobre la
situacin de los desaparecidos.
Esta presin ante un rgimen que se descompona lleva a que en
octubre de 1983, se realicen las elecciones presidenciales que abriran
una nueva etapa democrtica en el pas. El triunfo del radicalismo lleva
a Ral Alfonsn al gobierno, al vencer al candidato presentado por el
Partido Justicialista, Italo Argentino Lder, un hombre cuya imagen
pareca muy prxima al recuerdo del gobierno de Isabel Pern.
7
El retorno a la democracia en el mes de diciembre de 1983, abrira
el perodo democrtico ms largo de la historia argentina, que comen-
zara con la revisin de lo actuado por los militares en temas de dere-
chos humanos y el juzgamiento y condena de las juntas de gobierno
en 1985. Pero aunque el poder militar estaba fuertemente debilitado
en comparacin con otros momentos histricos pretritos, y la recons-
de Caducidad que se aprueba en 1986 para evitar los juicios por violaciones a
los derechos humanos, la que gener numerosos conictos hasta el presente.
Esa ley resulta derogada por el Senado uruguayo en el ao 2011, aunque las
divisiones internas en el ocialismo, el Frente Amplio, impiden el avance de la
iniciativa en diputados.
5. Nos referimos a la segunda, pues la primera de ellas, organizada por las
Madres de Plaza de Mayo se realiza a nes de 1981.
6. La convocatoria al paro fue realizada en forma conjunta por todos los
gremios nucleados en la CGT Azopardo (ms moderada), la CGT Brasil y los
llamados Gremios no alineados. La huelga es presentada por los sindicatos
como un plebiscito contra la poltica econmica y social que muestra el ais-
lamiento total del poder militar. Sal Ubaldini declarar el gobierno tiene
una salida: irse, en La Nacin, 7 de diciembre de 1982.
7. Recordemos que Lder, como presidente provisional de la Cmara de
Senadores, haba ocupado la presidencia de la nacin en forma interina en
1975, reemplazando a una enferma Isabel Pern.
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truccin de la legitimidad de la democracia estaba en pleno apogeo,
las fuerzas armadas siguieron siendo un actor poltico durante toda la
dcada del ochenta.
Los militares ya no tenan la capacidad de tutelar la democracia co-
mo lo haban hecho casi en forma continua al menos desde los aos
treinta, pero a pesar de ello pudieron mostrar suciente capacidad de
presin, a travs de sucesivos levantamientos, para abrir la puerta a
las leyes de Punto Final y Obediencia Debida (que el radicalismo pro-
movi con el n de frenar los juicios a los militares por violaciones a
los derechos humanos y para que la responsabilidad por esos actos se
limite a las cpulas del poder militar). El tema seguir abierto hasta
los indultos rmados ya por el presidente Menem entre 1989 y 1990.
Posteriormente, en 2003, el Congreso Nacional declarar la nulidad de
las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, y en 2006 la Cmara de
Casacin Penal declarar la inconstitucionalidad de los indultos presi-
denciales, por tratarse de delitos de lesa humanidad, medida raticada
por la Corte Suprema de Justicia en 2010.
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Los vaivenes econmicos bajo el gobierno
radical
Si el discurso de campaa del radicalismo se estructur sobre la
realizacin de ciertas promesas que la democracia iba a cumplir, entre
ellas el combate a la inequidad social y a la pobreza, los resultados en
esos terrenos distaron bastante de lo anunciado. El complejo panora-
ma econmico interno y externo result lo sucientemente comprome-
tido como para limitar cualquier intento de reasignacin de recursos o
de revisin de la estructura econmica que se haba consolidado duran-
te la dictadura. La crisis de la deuda ocupar la primera lnea de preo-
cupacin del gobierno, no slo en el plano econmico, sino tambin
en el de las relaciones internacionales, a lo largo de todo el mandato
presidencial.
Las tensas discusiones con los acreedores, y particularmente con los
organismos nancieros internacionales, el temor de estos a la confor-
macin de un club de pases deudores que repudiara masivamente un
endeudamiento cuestionable desde muchos puntos de vista, y que por
ello bien podra contar entre sus responsables a los propios acreedores,
fueron algunos de los temas del momento que tensaron las relaciones
entre el gobierno y los mercados nancieros internacionales.
1
Por esa situacin de conicto y debilidad relativa, los primeros in-
tentos de poltica econmica keynesiana
2
del gobierno de Alfonsn
1. Aqu se podra mencionar la decisin del gobierno, sea por debilidad
o por conviccin, de no invocar el carcter ilegal de buena parte de ese en-
deudamiento externo, que signicaba un insuperable condicionante de polti-
ca econmica por los enormes recursos scales que obligaba a destinar al cum-
plimiento de las obligaciones nancieras. Recordemos que esa deuda haba
sido contrada por un gobierno de facto, y adems, por el Poder Ejecutivo de
ese gobierno no legtimo, cuando la Constitucin Nacional establece que es fa-
cultad exclusiva del Legislativo el tratamiento de los temas de endeudamiento
externo.
2. Los principales defensores de las polticas redistributivas se habran
encontrado en el equipo de trabajo que encabezaba Bernardo Grinspun como
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fueronrpidamente abortados cuando las alternativas de nanciamien-
to estatal se vieron complicadas por el peso de la crisis de la deuda.
Mltiples presiones internas y externas hicieron naufragar esos ensa-
yos mientras ganaba espacio un proyecto de reforma del Estado an
impreciso, pero al que suscriban cada vez ms sectores del propio par-
tido gobernante. Es en este sentido que debe ser interpretada la crea-
cin, por decreto presidencial 414, de enero de 1984, de una comisin
encargada de denir qu empresas de las que se encontraban en ma-
nos del Estado deban ser privatizadas o liquidadas, aunque el texto
aclaraba que el Estado se reservara la propiedad de las empresas que
brindaran servicios pblicos esenciales.
3
En 1985, con dicultades crecientes para controlar ciertas variables
econmicas, el presidente produce un cambio de ministro de Econo-
ma, lo que lleva a Juan Sourrouille al Palacio de Hacienda. La conse-
cuencia ser el lanzamiento de un completo plan econmico que tiene
como objetivo resolver el problema de la inacin persistente. El nom-
bre del plan ser el mismo que el del nuevo signo monetario que se
introduce en ese momento en reemplazo del peso: el austral.
4
Considerado un paquete de medidas heterodoxo, es decir, alejado
de las recomendaciones habituales de los organismos nancieros inter-
nacionales, el Plan Austral busc quebrar la memoria inacionaria a
travs de un congelamiento de precios y salarios, la desindexacin de la
economa, el manejo del tipo del cambio y ciertos intentos por reducir
el dcit scal.
Ese ao 1985 tambin muestra un fortalecimiento de las posicio-
nes favorables a la reestructuracin del Estado como puede verse con
la creacin de la Secretara de Promocin del Crecimiento, que inclua
ministro de Economa y Roque Carranza como ministro de Obras y Servicios
Pblicos.
3. La llamada comisin 414 fue la encargada de realizar las primeras pri-
vatizaciones del gobierno radical, como la de la empresa SIAM (cuya venta ya
haba sido iniciada sin xito en 1981). Esta empresa se vendi sin sus pasivos,
en cmodas cuotas y subdividida. Una de esas divisiones, SIAT, una empresa
que era rentable y produca tubos de acero, termin siendo comprada por una
subsidiaria de Bridas que se la transferir posteriormente a Techint, contribu-
yendo de este modo a la consolidacin de su posicin hegemnica en el sector.
Otras privatizaciones menores emprendidas por la comisin fueron las de Opa-
linas Hurlingham, Sol Jet, y algunas empresas que haban quedado en manos
del BANADE (como Winco).
4. El peso ley 18.188, que se implementa a comienzos de 1970, haba sido
reemplazado por el peso argentino a mediados de 1983. Esa moneda slo dura
dos aos, hasta que comienza a circular el austral en junio de 1985.
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Los vaivenes econmicos bajo el gobierno radical
una Subsecretara de Privatizaciones. Tambin ese mismo ao el pro-
pio presidente anuncia en Estados Unidos lo que se llam el Plan Hous-
ton, que abre el mercado petrolero a empresas privadas.
A pesar del relativo xito inicial del Plan Austral en la desacelera-
cin de la inacin, el mismo se encontr a poco de andar con cier-
tos sectores opositores de peso. Entre ellos los exportadores rurales
nucleados en la Sociedad Rural Argentina, opuestos a los impuestos y
retenciones a las exportaciones, ciertos sectores de empresarios en dis-
conformidad con el congelamiento de precios y los sindicatos (en su
mayora opositores por ser peronistas) en reclamo de otra poltica sa-
larial que no continuara con el sostenido proceso de deterioro de los
ingresos de los trabajadores.
Las presiones polticas llevaron a que el equipo econmico realiza-
ra sucesivas y constantes reformas al plan original, atendiendo algunos
de los reclamos de las corporaciones. En primer lugar se aliger el con-
trol de precios que generaba problemas de abastecimiento promovidos
por los empresarios renuentes a convalidar los valores sugeridos por
el gobierno. Tambin se pas a un esquema de devaluaciones, aban-
donando el tipo de cambio jo que amenazaba la competitividad de
las exportaciones locales. La percepcin de que el problema del dcit
scal era clave para la supervivencia del plan, llev a que se intente,
de diversos modos, un aumento del control sobre las empresas pbli-
cas.
5
Es en este sentido que se crea, en 1986, el Directorio de Empresas
Pblicas (cuyo primer presidente ser Enrique Olivera) que intentar
coordinar y ordenar el accionar de las empresas estatales.
El empeoramiento paulatino de la situacin econmica, en particu-
lar por el aumento del dcit scal y comercial y por el repunte de la
inacin a medida que se relajaban los controles a los precios, comenz
a mostrar los lmites de la experiencia, llevando a una fuerte reorien-
tacin a travs del plan lanzado en febrero de 1987 bajo el nombre de
australito, en el que se combinaban ciertas polticas heterodoxas con
otras ms alineadas con las recetas propuestas por los equipos tcni-
cos de los organismos internacionales de crdito.
6
5. Ada Arango da cuenta de una batera de decretos que se fueron dando
entre 1984 y 1985 con el n de limitar gastos en viajes al exterior, contratacin
de servicios de consultora, publicidad, equipamientos, automviles, congela-
miento de vacantes, gastos de capacitacin entre otras cosas. Ada Arango de
Maglio. Radicalismo y empresas pblicas 1983-1989. En: Realidad Econmi-
ca, n.
o
97: Buenos Aires (1990). Ed. por IADE.
6. Al respecto, debemos notar que la penetracin hegemnica de los su-
puestos neoclsicos y sus diversos derivados en la academia, presentados como
el proceso de formacin de un saber econmico estrictamente cientco, recor-
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Martn Unzu
Un nuevo congelamiento de precios y salarios, sumado a restriccio-
nes en la poltica monetaria y ciertos intentos por poner en marcha un
programa de privatizaciones y achicamiento del Estado acordado con
el FMI, fueron algunos de los elementos centrales del nuevo plan.
Apesar de estos esfuerzos y del giro dado por la poltica econmica,
las consecuencias no fueron las esperadas y apenas cinco meses des-
pus se lanz un nuevo paquete de medidas para combatir una ina-
cin que ya para ese entonces era un problema que no responda a las
medidas ociales.
En un clima que se enrareca, con un fuerte aumento del desconten-
to social reejado en un mayor nmero de huelgas y con la irrupcin de
ciertos sectores ligados a las fuerzas armadas que promovieron levan-
tamientos militares como el de Semana Santa de ese ao,
7
el gobierno
no pudo sobrellevar un proceso de degradacin que se aceler luego
de las elecciones de septiembre de 1987, en las que el amplio triun-
fo del peronismo le permite lograr la mayora en el Poder Legislativo
y un total de 16 gobernaciones provinciales, complicando fuertemen-
te el panorama poltico que deba afrontar el ocialismo. La posicin
de debilidad se conrma cuando a comienzos de 1988 se produce el
segundo levantamiento militar de los llamados carapintadas, enca-
bezado nuevamente por Aldo Rico, que se sublevan en el Regimiento 4
de Monte Caseros en Corrientes. Si bien el problema termina supera-
tando a la disciplina del campo de las ciencias sociales a fuerza de modeliza-
ciones matemticas diversas, llevar a que las propuestas tericas ortodoxas
no sean vistas como propuestas polticas, sino tcnicas, o profesionales, y por
ello poco sujetas a discusin. En este sentido, los staff de economistas del FMI,
BMy otros organismos, formados por una elite burocrtica internacionalizada,
compuesta de graduados en prestigiosas universidades del norte, fueron con-
siderados fuente de recomendaciones tcnicas en muchos casos presentadas
como transferencias de conocimientos.
7. Eduardo Rinesi sostendr que estos hechos fueron un punto de ine-
xin en la transicin democrtica argentina, al reemplazar la poltica de movi-
lizacin por la lgica del pacto secreto y los acuerdos entre elites, con el conse-
cuente golpe a la legitimidad del gobierno. Al respecto vase Eduardo Rinesi.
Representatividad, legitimidad, hegemona. En: La dinmica de la democra-
cia. Representacin, instituciones y ciudadana en Argentina. Comp. por Martn
Unzu, Mario Pecheny y Sergio Emiliozzi. Buenos Aires: Prometeo, 2007, sin
dudas, el costo ser pagado tanto por la democracia como por el radicalismo.
Pocos aos despus, el bautizado Pacto de Olivos reavivar esa sensacin.
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Los vaivenes econmicos bajo el gobierno radical
do y su lder encarcelado, los frentes de conicto que se le presentan al
gobierno se vuelven cada vez ms complejos y numerosos.
8
En el terreno econmico la salida buscada vuelve a ser profundizar
el cambio de rumbo con el creciente apoyo de sectores cada vez ms
numerosos del propio partido radical. Los intentos por privatizar va-
rias empresas petroqumicas, la telefona celular
9
y la efectiva venta de
Austral lneas areas, dan cuenta de la consolidacin de este nuevo ca-
mino. La aerolnea que haba sido nacionalizada durante la dictadura
en medio de un proceso poco transparente, vuelve a quedar envuelta
en una transaccin confusa cuando se procede a su venta al grupo Pes-
carmona (Cielos del Sur).
10
A medida que los problemas econmicos se tornan ms evidentes,
se acentan los intentos por disear un plan ms amplio de privatiza-
ciones. Bajo el comando del ministro de Obras y Servicios Pblicos Ro-
dolfo Terragno, las gestiones para desprenderse parcialmente de em-
presas como Aerolneas Argentinas y ENTel se ponen en marcha, aun-
que la oposicin del Congreso, los sindicatos y otros actores se vuelve
determinante para limitar las acciones de un gobierno que se encuen-
tra fuertemente debilitado.
La moratoria en el pago de la deuda pblica a partir de abril de
1988 es un claro sntoma de los apremios nancieros y la situacin se
muestra difcil de controlar, con una inacin cercana al 400%. El l-
timo ensayo del gobierno ser el conocido como Plan Primavera, en
agosto de 1988, que signic una nueva devaluacin y una poltica de
precios concertados con ciertas corporaciones empresariales, aunque
sin la participacin de los agroexportadores. A nes de ese ao un
paquete de medidas para recomponer las cuentas scales se pone en
marcha, con aumentos de impuestos y tarifas de los servicios pblicos.
A la oposicin de los sindicatos se le sum poco despus, en febrero
8. En esta misma lnea se encuentra el contrapunto entre el presidente y la
Sociedad Rural Argentina que se produce en la inauguracin de la feria anual
en Palermo, ese mismo ao 1988.
9. En julio de 1987 se preadjudica el servicio a la Compaa de Radioco-
municaciones Mviles (MOVICOM) en la que participaban empresas como Bell
South, Motorola, el Citicorp y rmas locales como BGHy el grupo Macri, en un
esquema de asociacin que ya anticipa los que se desarrollarn poco despus.
10. Arango arma que fue el inters de Pescarmona por cobrar una vieja
deuda por obras pblicas inconclusas en la provincia de San Juan, abultada por
intereses y punitorios, lo que llev a acelerar la venta sin considerar posibles
ofertas de otros compradores. La autora sostiene que la compra de la empre-
sa se habra hecho casi sin desembolsos por parte del comprador. Arango de
Maglio, Radicalismo y empresas pblicas 1983-1989.
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de 1989, la interrupcin del compromiso de mantenimiento de precios
asumido por la Unin Industrial Argentina y la Cmara Argentina de
Comercio mientras los exportadores dejan de liquidar sus divisas en el
BCRA. De este modo el plan antiinacionario es herido de muerte y se
suceden las renuncias de los ministros de economa
11
al comps de un
creciente desabastecimiento de alimentos, al que le siguen saqueos y
un primer brote de hiperinacin, con una desocupacin creciente y
niveles de pobreza e indigencia desconocidos hasta ese momento en la
historia reciente del pas. En ese cuadro se lleg a las elecciones presi-
denciales de mayo de 1989.
11. Sourrouille es reemplazado por Juan Carlos Pugliese quien dura un
mes y medio en el cargo, reemplazado a su vez por Jess Rodrguez entre mayo
de 1989 y la entrega del gobierno en julio de ese ao.
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Los orgenes del menemismo
Volvamos un poco hacia atrs. La degradacin de la situacin eco-
nmica haba llevado al triunfo del justicialismo en las elecciones legis-
lativas de 1987, donde obtiene ms del 41%de los votos frente al 37 %
del ocialismo.
Esta eleccin, que debilitar considerablemente al gobierno, ya pa-
rece preanunciar lo que ser la victoria del PJ en la presidencial de
1989, aunque an restaba denir quin sera el candidato en esa oca-
sin. Aqu, la interna partidaria surgida de la autocrtica por las derro-
tas de 1983 y 1985, haba llevado a un profundo replanteo dentro de
esa fuerza, enespecial conla irrupcinde la corriente llamada renova-
dora, que ya desde 1984 anunciaba una democratizacin del partido
como respuesta al reclamo que emitan las urnas. Con esta premisa el
PJ organiza, por primera vez en su historia, una eleccin interna para
denir sus candidaturas presidenciales. All se enfrentarn dos listas
integradas una por Carlos Menemy Eduardo Duhalde y la otra por An-
tonio Caero y Jos Manuel De la Sota, en un acto eleccionario que
tendr lugar en julio de 1988.
Si bien los cuatro integrantes que compiten tienen origen en el mo-
vimiento renovador, Menem se acercar, ya desde 1987, a los sectores
ms ortodoxos del partido (criticados desde la renovacin), y en espe-
cial a los gremios nucleados en las 62 Organizaciones.
Por ello el triunfo de la lista encabezada por el entonces goberna-
dor de La Rioja,
1
una provincia pobre y marginal que poco tena para
mostrar de renovacin democrtica, en un resultado que no estaba
previsto por las encuestas incluso a pocas horas de la eleccin, fue vis-
to en un primer momento con sorpresa y cierta desconanza por parte
de importantes sectores del poder econmico. Un diario extranjero no
1. Menem tambin ocupaba ese mismo cargo entre 1973 y el golpe de
Estado del 76.
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dudara en caracterizar a Menem como la expresin del retorno del
peronismo duro y nostlgico.
2
De este modo, una antielite
3
gestada a la distancia de los gran-
des centros econmicos y polticos del pas y con escasos contactos in-
ternacionales, llega a ubicarse de forma casi imprevista en la cima del
partido con mayores posibilidades electorales para ganar las elecciones
presidenciales. Esta situacin, en parte extraa pero tambin de cierta
debilidad ante el creciente problema de gobernabilidad que evidencia
el radicalismo, llevar al menemismo a realizar fuertes esfuerzos pa-
ra establecer esos contactos inexistentes o precarios, pero percibidos
como necesarios tanto para afrontar los costos de una campaa pre-
sidencial, como para desempear posteriormente el gobierno. Como
veremos ms adelante, la bsqueda de este encuentro, que debe haber
sido mutua, explicar algunas decisiones polticas estratgicas que se
tomarn desde el mismo momento de la asuncin.
Paralelamente, el menemismo triunfante en la interna comienza a
desarrollar su propio discurso electoral, en el que se combinarn im-
portantes dosis de innovacin poltica con algunas seleccionadas con-
tinuidades con los modos ensayados por el peronismo tradicional, lo
que permitir la recuperacin de la imagen de un lder fuerte como
conductor, y su conguracin como el refundador de una nacin que
en este caso, es presentada al borde del colapso por la crisis poltica-
institucional y la hiperinacin. Basado en una apelacin personalista
2. Esto es lo que arma el diario ABC de Madrid, citado por La Nacin del
da 9 de julio de 1988. Si la renovacin se presentaba como la democratizacin,
el discurso de Menemresult atractivo por autodenirse como el de una nue-
va poltica realizada sin el aparato del partido, del que Caero era presidente.
El estilo folclrico del candidato riojano termin asumiendo la demanda de re-
novacin del partido que el caerismo haba identicado, pero que no pudo
representar en 1988. Esto signica, que en la disputa por ver quin encarnaba
el verdadero cambio, la propuesta triunfadora logr capitalizar esa demanda
no por la novedad de su discurso o de sus prcticas, sino por su origen perifri-
co, visto como un cambio en las guras que manejaban el partido. A pesar de
ello, superada la interna, importantes guras de la lista derrotada se sumarn
al menemismo en puestos clave, como Carlos Corach o Jos Luis Manzano.
3. Ricardo Sidicaro dene a la antielite como un conjunto de personas que
poseen aptitudes y vocacin para la poltica pero que no cuentan con el reco-
nocimiento y el prestigio suciente como para ser aceptados en posiciones de
cumbre por quienes ya ocupan los lugares altos o de mayor poder de decisin
en el campo poltico. En Ricardo Sidicaro. Poder poltico, liberalismo econ-
mico y sectores populares en la Argentina 1989-1995. En: Peronismo y Mene-
mismo. Avatares del Populismo en Argentina. Buenos Aires: El Cielo por Asalto,
1995, pg. 127.
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Los orgenes del menemismo
en extremo (con el slogan electoral sganme, no los voy a defraudar)
en el centro de la estrategia de captacin de votos, y la bsqueda del
contacto directo entre el lder y la masa (centrada en los permanen-
tes desplazamientos electorales en el llamado menemvil y los cierres
de discurso con tono sentimental en los que no faltaban las frases los
abrazo sobre mi corazn, los bendigo a todos, los amo a todos)
el candidato intent recrear cierta mstica electoral tradicional, pero
tambin fuertemente innovadora.
A esto se le sumaron las consignas de salariazo y revolucin pro-
ductiva, que contribuyeron a darle a la campaa electoral un discurso
vago, que asuma compromisos poco precisos, pero que apuntaba a lo-
grar el voto de los sectores ms castigados por la crisis, en especial el
de los trabajadores.
La imagen del candidato, como un caudillo provinciano admira-
dor de Facundo Quiroga, completa un intento por mostrarse como una
alternativa proveniente de los sectores ms perifricos, postergados y
perjudicados por la crisis econmica y, en consecuencia, como la mejor
herramienta de reinsercin de esas masas en una sociedad que se mos-
traba cada vez ms excluyente.
4
El menemismo juega tambin desde
sus comienzos con la idea de una nueva poltica, del candidato outsider,
aunque desde un partido poltico tradicional.
5
El desencanto generado
por el radicalismo gobernante es ledo como la clave para una poltica
de no polticos, veta que el menemismo explotar sistemticamente en
4. Poco despus de ganar las elecciones, la imagen del nuevo presiden-
te comenz un proceso de transformacin hasta dejar totalmente de lado el
aspecto de caudillo de provincia y reemplazarlo por atuendos de grandes di-
seadores internacionales y la constante labor de un cuestionado peluquero
personal. De este modo, el menemismo consolida una tendencia que se exten-
da por toda la regin: la poltica frvola, basada en la imagen antes que en el
discurso.
5. Algunos comparan esta emergencia de Menem, como desde afuera de
los ncleos tradicionales de la poltica, con lo sucedido con Alberto Fujimori en
Per o con Fernando Collor de Melo en Brasil (ambos terminaron sus mandatos
en medio de escndalos por corrupcin). Otros en cambio, preeren compa-
rarlo con el presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari por su insercin en
un partido tradicional. Lo que s es claro es que mucho de la innovacin polti-
ca que representa el menemismo en la Argentina, se parece a procesos que se
dan en otros pases latinoamericanos ms o menos en el mismo momento. El
resurgimiento del concepto de populismo en los aos noventa busca dar cuenta
del retorno de los liderazgos polticos fuertes en contextos de empobrecimiento
general, pero tambin de debilitamiento de las estructuras poltico-partidarias
tradicionales (por la informalizacin de la poltica y la individuacin de los ac-
tores).
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lo que se ha llamado la espectacularizacin o farandularizacin de
la poltica, que permitir que diversos personajes conocidos por tener
un pasado como deportistas, cantantes u otros, capitalicen ese nivel de
reconocimiento pblico en el terreno poltico, presentndose como la
no poltica.
6
Esta fuerte construccin del liderazgo personal es lo que le permi-
ti disciplinar al peronismo detrs de su proyecto y llevar adelante una
poltica pragmtica de hechos consumados. Como sostiene Daniel
Campione, Menem haba reemplazado la doctrina peronista (desde
ya exible y ambigua) por un cubo de aire en el que luego podra caber
casi cualquier poltica de gobierno.
7
Eso es lo que le permiti realizar
importantes y numerosas rupturas: el partido movimiento de masas es
reemplazado por el partido aparato electoral, donde el menemismo r-
pidamente logra tomar los cargos de relevancia en la estructura del PJ
y desarticula a todas las lneas internas. Ya en el gobierno, promue-
ve la fractura de la CGT y con ello desarticula en parte el peso de los
sindicatos. Luego, consolida una alianza con los sectores liberales tra-
dicionalmente antiperonistas.
Esas polticas son las que analizaremos en los prximos apartados.
6. Este proceso, del que son claros emergentes personajes como Carlos
Reutemann, o Ramn Palito Ortega encabezando una lista que se ha ido am-
pliando sostenidamente desde ese entonces, surge como una innovacin en la
poltica, consecuencia de la instalacin de un discurso adverso a la poltica que
el propio liberalismo fue construyendo como forma de deslegitimar la accin
estatal.
7. Daniel Campione y col. Estado y Sociedad. Buenos Aires: EUDEBA, 1999,
pg. 21.
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Primeros intentos en el gobierno
Las elecciones presidenciales de mayo de 1989, tal como se prevea,
llevan al triunfo a la frmula justicialista Menem-Duhalde, que se im-
pone con ms del 47%de los votos frente al candidato radical Eduardo
Angeloz, que obtiene el 38 %.
La compleja situacin poltica y econmica del ao 1989, a la que
se le suma la derrota electoral, conducen rpidamente al derrumbe del
gobierno de Alfonsn. El radicalismo termina pactando la entrega anti-
cipada del mandato cinco meses antes de la fecha prevista.
La hiperinacin que signica entre otras cosas la prdida de las re-
ferencias de precios y la desaparicin de la moneda como equivalente
general,
1
combinada con niveles de pobreza y desempleo crecientes,
generan condiciones favorables para que se produzcan problemas de
desabastecimiento y saqueos.
2
Ese clima de caos, en el que la disolu-
cin social era presentada como una alternativa posible, va a permitir
el debilitamiento de todo tipo de oposicin ante el proyecto menemis-
ta, que si bien no se encuentra plenamente denido desde el inicio, s
toma medidas contundentes.
Este no es un punto despreciable. La experiencia de la hiperina-
cin modica a la sociedad argentina en un grado difcil de minimizar.
Se trata de una nueva forma de terror, ahora econmico, construida
sobre la incertidumbre extrema, donde toda proyeccin de futuro es
imposible, y slo queda presente continuo y vrtigo. La hiperinacin
arrastra a la sociedad hacia la prdida de los lazos solidarios, a un cli-
ma de slvese quien pueda que elimina la posibilidad de la accin
poltica como construccin, abriendo la puerta para que el proyecto
neoliberal se instale, esta vez s, con el consenso que no haba logrado
en los sucesivos intentos desde mediados de los aos setenta.
3
1. La inacin del ao 1989 fue de casi el 5.000 %anual.
2. Habra dos olas de saqueos en este perodo: una entre mayo y julio de
1989 y otra posterior en febrero-marzo de 1990.
3. Notemos que estos procesos hiperinacionarios, con sus consecuencias
disciplinantes, no son un fenmeno exclusivo de la Argentina, sino que se veri-
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Al acompaamiento del Partido Justicialista, rpidamente encolum-
nado detrs del nuevo lder salvo por pequeas manifestaciones de re-
sistencia,
4
se le suma la retirada del radicalismo que en su vertiente
alfonsinista no estaba en condiciones de poner reparos luego del fra-
caso de su gobierno, mientras que el rumbo que tomaba la poltica de
Menem pareca ajustarse cada vez ms a las promesas electorales que
haba realizado el candidato radical Eduardo Angeloz pocos meses an-
tes.
A esto se le sumaba la persistente retrica ocial que no haca ms
que presentar al nuevo gobierno como el piloto desinteresado que ha-
ba tenido que asumir en medio del caos y el incendio social, y que to-
mara cualquier tipo de decisin para evitar un mayor e irreversible de-
terioro. En este clima, la apelacin presidencial a la ridcula metfora
mdica de la ciruga mayor sin anestesia reeja el carcter dramti-
co del momento, al igual que la aceptacin social de cualquier tipo de
remedio.
El nuevo gobierno, con una fuerte necesidad de dar seales claras
a los mercados y a los grupos econmicos que an guardaban cierta
desconanza frente a su pasado peronista y a la retrica de campaa
de Menem, intenta dar un golpe de imagen en la conformacin del pri-
mer gabinete. La eleccin de un representante del grupo Bunge y Born
para encabezar el Ministerio de Economa va a ser una prueba indis-
cutible de la voluntad del nuevo presidente de alinearse con la cspide
del poder econmico nacional.
5
can en otros pases de la regin. A modo de ejemplo, Brasil vive una situacin
similar y casi en paralelo (en 1990), lo que origina el primer plan de ajuste
del gobierno de Collor de Melo. Al respecto vase Pereira-Nakano Bresser. Hi-
perinao e estabilizao no Brasil: o primeiro plano Collor. En: Economia
Politica, vol. 11, n.
o
4: (octubre de 1991).
4. En lneas generales se puede armar que la discusin poltica dentro del
partido se clausura. No hay debates ideolgicos y tampoco se discuten polticas
de gobierno, las que son cada vez ms, gestadas desde fundaciones o centros de
estudios privados y externos (entre ellos la Fundacin Mediterrnea ocupar
un lugar central poco despus). Los pocos opositores a las medidas propuestas
deben romper con el partido, como sucede con el llamado grupo de los 8,
compuesto por ese nmero de legisladores que formarn ya en 1993, el Frente
Grande. Es interesante ver la diferencia entre la capacidad de Menem por as-
xiar la mayor parte de los intentos de oposicin dentro del PJ y la incapacidad
de De la Ra, su sucesor, para hacer lo mismo dentro de la UCR, como veremos
ms adelante.
5. En rigor, los dos primeros ministros de Economa fueron hombres del
grupo Bunge y Born. El primero de ellos, Miguel Roig, muri a los pocos das
de asumir y fue reemplazado por Nstor Rapanelli.
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El llamado Plan B&B (por el nombre del holding del que prove-
nan los ministros
6
) busc reducir drsticamente el gasto pblico y des-
regular la economa con el objetivo declarado de controlar la inacin
sin generar recesin. Para ello se propusieron mecanismos de apoyo
crediticio a las empresas que mantuvieran sus precios y una reduccin
de impuestos. Si bien en un primer momento parecieron lograrse cier-
tos resultados, en pocos meses, hacia nes de 1989, la situacin volvi
a empeorar con un nuevo pico inacionario.
Pero en esa segunda parte del ao 1989 se aprueban dos leyes que
sern la base jurdica de buena parte de las medidas de cambio estruc-
tural que adoptar posteriormente el menemismo. Nos referimos a la
ley de Reforma del Estado y a la ley de Emergencia Econmica.
7
La pri-
mera de estas leyes (n 23.696) abrir la puerta a las privatizaciones.
El propio texto legal lista una veintena de empresas pblicas a priva-
tizar, fundamentando la decisin en la carencia de recursos, la mala
administracin y la ineciencia de las mismas.
La ley de Emergencia Econmica (n 23.697) otorgaba facultades
discrecionales al Poder Ejecutivo nacional para tomar medidas que per-
mitan superar la crisis. Entre ellas suspenda subsidios y subvenciones,
los regmenes de promocin industrial, avanzaba en la reforma de las
funciones del BCRA y creaba un rgimen penal para combatir la eva-
sin scal y previsional. Adems igualaba el trato al capital nacional y
al extranjero eliminando el llamado compre nacional.
Pero el paso de los representantes de B&B por el Ministerio de Eco-
noma fue breve y a nes de 1989 el presidente decide poner a un hom-
bre de su conanza en ese cargo: Erman Gonzlez.
8
6. Las numerosas empresas del grupo tenan en ese entonces como rma
ms emblemtica a Molinos Ro de la Plata, una empresa fundada a comienzos
del siglo xx, que sera vendida a Prez Companc en el proceso de retirada de la
empresa a nes de los aos noventa.
7. Ambas leyes fueron aprobadas rpidamente con el apoyo del radicalis-
mo en el Poder Legislativo, visto que los representantes justicialistas que ha-
ban ganado la eleccin de 1989 y que le iban a dar la mayora al PJ en las
Cmaras, no asumiran hasta el mes de diciembre de ese ao y que los acuer-
dos entre el PJ y la UCR previos a la entrega del mando prevean este apoyo sin
restricciones en el Poder Legislativo.
8. En declaraciones televisivas pocos meses despus, Menem reconoce-
r su desencanto con el grupo BB armando que como consecuencia de la
actitud de esos empresarios es que hemos apelado a un hombre criterioso, sen-
cillo, humilde, que no es ningn master en economa, que no se especializ
en Estados Unidos y que est haciendo las cosas bien como lo hace el ministro
Gonzlez citado en La Nacin, 7 de febrero de 1990.
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El rebrote inacionario (la segunda hiperinacin) y una fuerte sa-
lida de capitales del pas que generaron temor ante una posible corrida
bancaria, preceden la puesta en marcha, los ltimos das de diciembre
de 1989, de un plan que terminar de ser anunciado el 1 de enero de
1990, y que ser conocido como el Plan Bonex.
Este nuevo paquete de medidas econmicas busc reducir drsti-
camente la cantidad de moneda (australes) en poder del pblico, con-
gelando los depsitos bancarios en plazos jos superiores al milln de
australes y canjendolos por bonos externos del Estado argentino a un
plazo de diez aos (Bonex 89).
A partir de aqu el sentido de urgencia se volver arrollador. La
nueva experiencia hiperinacionaria es presentada como la evidencia
de que el camino del ajuste es nico e incuestionable. Las leyes aproba-
das dan espacio para que el Ejecutivo ponga en marcha un severo plan
de contraccin del gasto pblico identicado este como el gran respon-
sable de los males econmicos del pas.
Entre las principales medidas del plan deben notarse el anuncio del
inicio de las privatizaciones, la prohibicin de todo llamado a licita-
cin, adjudicacin o compra de bienes en la administracin pblica
central y en las empresas pblicas y la restriccin al retiro de los de-
psitos bancarios ya referida, que ser una conscacin forzosa de los
ahorros de los depositantes en las entidades bancarias.
9
Los anuncios
se completaron con la declaracin de un feriado bancario y cambiario.
La economa respondi con aumentos de precios
10
y desabaste-
cimiento en paralelo con la difusin de los primeros pasos tendientes
a racionalizar
11
Ferrocarriles Argentinos,
12
ENTel y algunos bancos
9. Adiferencia de lo sucedido una dcada antes, en este caso los ahorristas
s se vern perjudicados por la medida que los obligaba a esperar diez aos para
rehacerse de sus depsitos. Sin embargo, esa crisis ser menos importante que
la del ao 2001 como veremos ms adelante. En principio podemos decir que
con cierta regularidad el sistema nanciero argentino sufri colapsos diversos
desde comienzos de los aos ochenta. Tambin podemos ver que a medida que
el Estado fue perdiendo capacidad, las consecuencias de esas crisis recayeron
cada vez con ms fuerza sobre los depositantes ms pequeos.
10. La inacin slo del mes de enero de 1990 fue del 79,2 %.
11. Notemos que los trminos racionalizar o modernizar entre otros,
son utilizados en forma generalizada para calicar (con una inocultable valora-
cin positiva) las innovaciones que se estn produciendo. Lo mismo se produce
en casi todos los pases de la regin que comienzan a implementar polticas si-
milares.
12. Sin dudas Ferrocarriles Argentinos fue sealada insistentemente por
el gobierno como el paradigma de empresa pblica ineciente y decitaria.
En esta lnea deben leerse los diversos planes de racionalizacin, desde el
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pblicos como el BANADE y el Banco Hipotecario Nacional. Los masi-
vos licenciamientos de personal proseguirn con el delineamiento de
un profundo plan que prevea la supresin de 122.000 agentes de la
administracin pblica nacional, ms el 40 % del personal civil de las
fuerzas armadas, en un lapso de tres aos. A partir de all, el gobierno
comienza una suerte de carrera contra reloj para mostrar su verdadera
voluntad de ajuste, conando en que slo de ese modo podra recupe-
rar la estabilidad.
decreto-plan 666/89 pasando por la asistencia del Banco Mundial al proceso
de venta (el llamado Memorndumde entendimiento para la reestructuracin de
Ferrocarriles Argentinos que estableca la supervisin general del proceso por
parte del banco). Luego de mltiples conictos en especial con los gremios,
que dieron lugar a la famosa sentencia de Menem ramal que para, ramal que
cierra, la empresa comienza a ser concesionada en partes, comenzando por
el estratgico ramal Rosario-Baha Blanca que es entregado al consorcio Fe-
rroexpreso Pampeano formado por una empresa privada estadounidense (Io-
wa Interstate Railroad) junto el grupo Techint, quienes superan a la oferta de
la estatal espaola Renfe.
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La reforma del Estado presentada como una
necesidad ineludible
A pesar del fracaso del primer intento de delegar el manejo de las
cuestiones econmicas en un grupo empresario como Bunge y Born, y
de los lmites que encontraba la gestin de Erman Gonzlez,
1
podemos
decir que los grandes objetivos de reforma y reduccin del Estado y
de desregulacin de la economa se mantuvieron como gua de las ac-
ciones del gobierno, imprimindole a la gestin una orientacin muy
consistente con las propuestas neoliberales.
El nuevo diagnstico reproduca en buena medida el que se vena
gestando desde mediados de la dcada del setenta: el Estado argen-
tino era el causante de la pobre performance econmica nacional, de la
inacin, y de los malos servicios pblicos que no poda brindar en for-
ma eciente. Tambin ese Estado era el centro de un esquema donde
la ineciencia y la corrupcin generalizada gangrenaban el cuerpo so-
cial dilapidando recursos sociales escasos. Esto explicaba el fracaso
(considerado un dato de la realidad dentro de esta lectura, por lo que
no vala la pena su discusin), de un modelo regulador e interventor.
Por ello, la tarea asumida como impostergable era una vez ms, como
se haba anunciado en 1976, lograr revertir el rumbo de decadencia
nacional.
2
Si buscamos los argumentos tericos de origen liberal con los que
se fundamenta este proceso, aunque los mismos no necesariamente ha-
yan sido explicitados en forma permanente, podemos encontrar al me-
nos dos tipos de explicaciones. La primera, de corte cuasi losco,
1. Bautizado sup-Erman por una parte importante de la prensa.
2. Tarcus en un artculo contemporneo a los primeros aos del menemis-
mo ya sostiene dos hiptesis: la primera que el proceso de quiebre del llamado
Estado populista se inicia en 1976 pero es proseguido por los gobiernos de
Alfonsn y Menem. La segunda, que ambos gobiernos democrticos se desarro-
llan en un contexto de fuerte debilidad. Al respecto vase Horacio Tarcus. La
crisis del Estado populista. Argentina 1976-1990. En: Realidad Econmica, n.
o
107: Buenos Aires (abriljunio de 1992). Ed. por IADE.
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Martn Unzu
supone que el individuo es un actor egosta y maximizador de su uti-
lidad. A partir de ese punto de partida, la forma de agregacin social
no se puede basar en la solidaridad o la cooperacin sino en la compe-
tencia, como lo promueve el mercado. Ese individuo que construye el
liberalismo no puede involucrarse con lo pblico del mismo modo que
lo hace con lo privado. Lo pblico como lo que es de todos parece no
ser de nadie, de all su fracaso y la necesidad declarada de reducir esos
espacios en pos de lo privado, donde existe aquel que se benecia con
su desarrollo (el propietario) y por ello trabaja, se esfuerza y vela por
su cuidado y crecimiento.
En este punto radica el origen de la armacin de que lo pblico
es ineciente y lo privado eciente. En el primero de los casos, lo que
es de todos por denicin, recibe menos compromiso que lo propio, y
adems, se ve postergado por los intereses individuales en forma cons-
tante, lo que lleva no slo a que el incentivo para su desarrollo sea me-
nor, sino a que la tendencia a la proliferacin de prcticas negligentes
se vea fomentado por esta misma lgica.
El segundo conjunto de argumentos es de origen econmico. El Es-
tado es ineciente por ser un espacio pblico administrado con una
lgica o racionalidad poltica: por ello resulta decitario.
3
En conse-
cuencia, o tiene una poltica monetaria activa para nanciarse y en ese
caso es responsable de la inacin, o se endeuda, aumentando la ta-
sa de inters y en consecuencia generando el efecto desplazamiento
(crowding out) de la inversin privada. De esta forma, se sostiene que
el conjunto de la economa pierde eciencia a medida que aumenta el
rol del sector pblico, el que, por otra parte, crece a expensas de los
privados. Este es un punto importante. El discurso liberal supone una
suerte de juego de suma cero entre lo pblico y lo privado, a pesar de
que esto no necesariamente es as. Adems, tampoco advierte que el
crecimiento de lo privado (el proceso de mercantilizacin de lo que an-
tes era pblico) deja claros ganadores y perdedores en el camino.
4
3. Hemos tratado este tema en otra parte. Vase Martn Unzu. Nueva
racionalidad en el Estado poskeynesiano. En: Periferias: (segundo semestre de
1996).
4. Es cierto que si el Estado deja de brindar un sistema de salud pblico
eciente y gratuito, aparecen las empresas de medicina prepaga. Si el Estado
deja de brindar una educacin apropiada, aparecen las empresas que brindan
el servicio educativo. Si el Estado no puede contener la inseguridad, orecen
las empresas dedicadas a brindar seguridad privada. Ninguno de estos secto-
res tendra sentido si el sector pblico brindara servicios con la misma calidad
en forma gratuita, porque nadie pagara por obtener algo que est disponible
sin tener que hacer ninguna erogacin. Entonces la retirada del Estado ha per-
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La reforma del Estado presentada como una necesidad ineludible
Sin embargo, y al amparo de ese discurso, el nuevo gobierno re-
tomar, como ya haba sucedido en 1976, y luego en los ochenta, en
especial desde 1987, la idea de dar vuelta una pgina de la historia y
volver a la senda del progreso dentro de una economa libre, des-
regulada y con un Estado reducido.
5
Pero a diferencia de lo sucedido en los anteriores intentos, la coyun-
tura poltica y social del perodo 1989-1990 parecen ms favorables
a los cambios, permitiendo un slido avance en un profundo proceso
de reforma estructural de la economa argentina que dejar denitiva-
mente atrs el modelo de desarrollo que el pas haba adoptado por lo
menos desde la llegada del primer peronismo al poder.
Es este el camino que se emprende en el ao 1990. Anunciado el
Plan Bonex, se ponen en marcha en forma concertada los pasos hacia
un amplio y veloz proceso de privatizaciones, desregulacin de merca-
dos y achicamiento del Estado.
mitido que todos esos sectores se desarrollen en el pas en las ltimas dcadas,
posibilitando la emergencia de las empresas de medicina prepaga, el aumen-
to de la participacin de las escuelas y universidades privadas o el muy fuerte
crecimiento de las empresas de seguridad privada. Pero hay otro elemento a
tener en cuenta. La remercantilizacin de esas reas supone que el acceso a
los bienes que se proveen en ellas est restringido para aquellos que no pueden
pagarse esos servicios. De esta forma, los derechos de la ciudadana, que en
principio deberan ser iguales para todos, pasan a ser exclusivos para aquellos
que triunfan en el mercado y por ello pueden pagar por esos servicios.
5. Es decir, siguiendo la lgica del discurso liberal que se reposiciona en
el centro de la discusin poltica desde mediados de los aos setenta. No en
vano el menemismo se identicar pblicamente con algunas de las experien-
cias desarrolladas en los pases centrales. Al respecto, Menem declara en una
nota publicada en La Nacin el 8/2/1990, la seora Thatcher hizo lo mismo
que nosotros pero en tres o cuatro aos, y a ella le tuvieron paciencia. No-
temos que la libertad para este tipo de liberalismo, se reduce a la libertad de
mercado, es decir, a la libertad para comprar y vender con la menor cantidad
de restricciones posibles. Por ello la paradoja ya referida de que en plena dicta-
dura se pueda apelar a un proyecto que pretendidamente buscaba la libertad.
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La legitimacin de las privatizaciones
Esta suerte de blitzkrieg que sonlas privatizaciones argentinas, avan-
zan gracias a una combinacin de importantes apoyos y menos resis-
tencias de las que se podra esperar, dados los evidentes costos que
producan las decisiones (sobre lo que volveremos ms adelante).
Dentro de los sustentos buscados y recibidos, habr apoyos exter-
nos provistos por los Estados de ciertos pases desarrollados, la banca
internacional, y los principales organismos nancieros internaciona-
les, a lo que se le suman los apoyos locales. Esto responde a los intere-
ses concretos de ciertos sectores de la burguesa nacional, y del capital
transnacional, que, como veremos luego, se beneciarn con las ven-
tas.
1
Pero tambin habr una necesidad de legitimar el proceso en la opi-
nin pblica y aqu los efectos sociales de la hiperinacin sern claves
en la produccin de la demanda de cambio y en la impugnacin del Es-
tado y de lo pblico. Este clima se ver profundizado al menos por dos
procesos paralelos.
El primero es consecuencia de la decisin estratgica ya referida de
suspender todo gasto estatal, sea inversin nueva o de mantenimien-
to, a partir de enero de 1990. El resultado ser un rpido deterioro
de la calidad de los servicios que provean las empresas pblicas, que
prontamente se convertir en un terreno frtil para la demanda de pri-
vatizacin. Ante la agudizacin de los problemas para comunicarse te-
lefnicamente, los cortes de luz programados o imprevistos, la mala
1. Procesos de privatizacin similares se producen en forma simultnea en
toda la regin, y en muchos casos los compradores son las mismas empresas.
Un caso particular es el de Uruguay, donde el gobierno de Luis Alberto Lacalle
haba logrado, en 1990, la aprobacin de lo que se llam la ley de Empresas
Pblicas, que prevea un programa privatizador amplio. Los fuertes debates
sobre el tema, en los que no faltaron la apelacin a los resultados que estaba
brindando la experiencia argentina en la materia, llevaron a que a raz de un
plebiscito ocurrido en diciembre de 1992, se terminen derogando numerosos
artculos de esa ley, y frenando parte del plan de ventas.
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calidad de los transportes entre otras limitaciones, las respuestas ten-
dern a abrazar la esperanza de una gestin privada supuesta como
ms eciente.
Pero hay otro elemento que suele y no debe pasar desapercibido:
las primeras privatizaciones (para ser ms precisos, concesiones) rea-
lizadas son las de los canales de televisin 13 y 11 entregados en enero
de 1990,
2
lo que presentaba un claro antecedente en el fallido intento
de venta realizado por la dictadura militar en 1982.
La gran diferencia en 1989-1990, es que en esta oportunidad Me-
nemdecide modicar la llamada ley Federal de Radiodifusin para per-
mitir que las empresas propietarias de medios grcos accedan al con-
trol de canales de televisin y radios.
3
De esta forma, con la venta de
los canales 13 y 11 de televisin, se abre una nueva etapa en la historia
de los medios de comunicacin en Argentina: la de los multimedios.
Evidentemente, la ley de Radiodifusin de la dictadura no impeda
la concentracin de licencias en pocas manos para democratizar la cir-
culacin de informacin, sino porque comprenda el poder que la mis-
ma poda generar. La derogacin de esta norma por parte del nuevo
presidente, como consecuencia de la presin de las empresas interesa-
das, permitir a partir de 1990, la paulatina conformacin de grandes
grupos periodsticos controlantes de diarios, canales de televisin y ra-
dios AMy FM, y que posteriormente tambin incursionarn en la distri-
bucin de seales de televisin, en la provisin de servicios de Internet
y en la produccin general de contenidos.
2. Ciertos trabajos muy bien documentados suelen no considerar a estas
ventas como el inicio del proceso privatizador bajo el menemismo. Esto podra
ser producto del tamao relativamente pequeo de ambas concesiones, lo que
lleva a ver las ventas de Aerolneas Argentinas y ENTel como las primeras priva-
tizaciones signicativas (los leading case). Esta es la posicin que encontramos,
entre otros trabajos, vase Mabel Thwaites Rey. Ajuste estructural y privatiza-
ciones en la Argentina de los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar
la Nacin). Tesis doct. Buenos Aires: Facultad de Derecho, UBA, 2001; Mabel
Thwaites Rey. La (des) ilusin privatista. Buenos Aires: UBA, 2003; o Mariste-
lla Svampa. La sociedad excluyente. La argentina bajo el signo del neoliberalismo.
Buenos Aires: Taurus, 2005. Nosotros sostendremos que la importancia simb-
lica de la transferencia de los canales de TV fue suciente como para armar
que el proceso privatizador se inicia con esas ventas.
3. Esta ley 22.285 es del 15 de septiembre de 1980, y lleva las rmas del
presidente de facto Videla, de Martnez de Hoz, y otros ministros. En ella se
establece que los medios deben entre otras cosas, preservar la moral cristiana
y difundir la informacin y prestar la colaboracin que les sea requerida para
satisfacer la necesidades de la seguridad nacional.
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Pero lo que queremos decir es que la decisin del menemismo de
conceder una modicacin normativa tan demandada, y acto seguido,
proceder a la privatizacin de los canales de televisin ms importan-
tes del pas, debe ser vista en la misma lnea que los otros gestos de la
antielite poltica por lograr un acercamiento a los grupos identicados
como signicativos para el mantenimiento de la gobernabilidad.
La primera consecuencia ser el claro rol que jugarn los medios de
comunicacin en la generacin de un discurso favorable a las nuevas
polticas y en especial a las privatizaciones, oscilando entre el aplau-
so irrestricto a las ventas y su aceptacin como un mal inevitable. En
ambos casos, los medios ms importantes terminarn acompaando el
proceso, constituyndose en otros actores internos que apoyaron las
ventas.
4
Pero esto no poda ser de otro modo pues en muchos casos no se
trata de espectadores, sino de actores parte e incluso de los primeros
beneciados por las privatizaciones como es el caso de Clarn,
5
que a
partir de ese momento accede al control del canal 13 de televisin.
6
Un breve anlisis de la evolucin de este grupo en los aos poste-
riores a 1990 muestra que la combinacin de privatizaciones y nuevo
marco legal, le permitir conformar un enorme conglomerado de em-
presas controlantes de radios AM como Radio Mitre, FM como la 100,
distribuidoras de TV por cable como Multicanal, canales de TV abier-
ta como el mencionado Artear (canal 13), y participar en la agencia
Diarios y Noticias, en Papel Prensa y en Cimeco Compaa inverso-
ra en medios de comunicacin- propietaria de diarios como La Voz del
Interior o el Diario Los Andes (en los tres emprendimientos asociado
con La Nacin). Adems el grupo reuni acciones en productoras como
Pol-Ka, Patagonik lm, distribuidoras satelitales como Direct TV Latin
4. Sobre el discurso de los medios referido a las ventas, vase Natalia Rom
y Martn Unzu. Poltica y comunicacin. Estudio de caso: el tratamiento del
proceso privatizador en la prensa grca argentina, 1990-1991. En: Boletn de
la Biblioteca del Congreso de la Nacin, n.
o
123: Buenos Aires (2007).
5. Es cierto que esto supone que existe una lnea editorial denida al in-
terior de cada uno de los medios. Sobre este punto hemos trabajado en el pro-
yecto Ubacyt D403 Formas de legitimacin del proceso de privatizaciones, el
rol de la prensa grca en los aos 1990-1991.
6. La transferencia es tapa del diario Clarn el da 12/1/1990 y la nota
arma que esta primera privatizacin se ha realizado en tiempo rcord me-
diante un proceso muy bien llevado (. . . ) con este nuevo paso se consolida-
r la poltica de privatizacin de ondas de radio y televisin en procura de su
modernizacin y, a la vez, para aliviar al tesoro nacional de pesados dcits
agigantados con el paso de los ltimos aos.
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America, empresas de telefona mvil como CTI Mvil y un amplio con-
junto de otras empresas.
7
Pero la expansin no se detuvo all, y pocos
aos despus, el multimedios haba incorporado numerosos diarios y
revistas (entre ellos La Razn, Ol), haba consolidado su posicin do-
minante en la distribucin de TV por cable (con la fusin entre Multi-
canal y Cablevisin), se haba extendido como proveedor de Internet
con Fibertel, y haba incorporado mltiples canales de TV abierta del
interior del pas, y editoriales de textos entre otros negocios.
Este no es el nico ejemplo de grupos multimediales formados des-
de los noventa y beneciados con las privatizaciones. Telefnica de
Argentina fund el suyo llegando a controlar o tener participacin ac-
cionaria relevante en Telef (canal 11), Radio Continental, Sprayette,
Unifn (luego Movistar), Terra, Deremate, entre otras empresas.
8
Tambin el Grupo Uno (o Vila-Manzano) reuni seales de TV co-
mo Amrica (supuestamente este canal incorpor posteriormente la
participacin de Francisco de Narvez), a lo que se le suman nume-
rosos canales de TV en el interior, diarios como el Diario Uno en Men-
doza, La Capital de Rosario, y otras empresas.
Lo que queda claro, ms all de lo dinmico de las constantes fusio-
nes, cambios de mano y adquisiciones que no han permitido siempre
una clara identicacin de los verdaderos propietarios de los medios,
9
7. Tambin existieron versiones de que el grupo habra controlado el dia-
rio Pgina/12, como se arma en Le Monde Diplomatique, junio 2003.
8. La agresiva expansin de este grupo continu en el ao 2004 con las
negociaciones para la adquisicin a nivel latinoamericano de las liales de Be-
llSouth (MOVICOM en Argentina). Con ello la empresa empez a controlar
el 50 % del mercado de telefona celular en el pas. En los ltimos aos, son
cuatro los operadores de telefona celular que controlan el mercado, y dos de
ellos son producto directo del proceso privatizador iniciado en 1990 (Personal
ligada a Telecom y Movistar a Telefnica), a lo que se le sum posteriormente
la mencionada CTI vinculada a Clarn, luego devenida Claro con el ingreso de
capitales mexicanos en la empresa.
9. La dicultad para conocer a los propietarios de los medios ha sido bas-
tante frecuente y las constantes fusiones y transferencias de acciones han resul-
tado un escollo para realizar un mapa de medios completo, a punto tal que
incluso las autoridades regulatorias no siempre han tenido informacin ple-
na sobre el tema. Un ejemplo claro ha sido la dicultad para corroborar o no
la propiedad del canal de TV Amrica por parte de Francisco de Narvez. Del
mismo modo, personajes como Daniel Hadad o Marcelo Tinelli han participado
en la propiedad de diversos medios, con resultados y continuidades diversas.
El primero de ellos estuvo vinculado a Radio 10, canal 9, FM Mega, Infobae y
C5N, mientras el segundo lleg a alcanzar la concesin de las frecuencias de
radio del Plata a nes de 2003, mientras se concentraba en la produccin de
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es que el crecimiento de estos grupos ha sido muy relevante, consti-
tuyndolos en actores polticos signicativos por casi dos dcadas, y
que ese proceso se inici con las primeras privatizaciones. Esos mul-
timedios conformarn un conglomerado informativo que en lneas ge-
nerales alimentar la imagen positiva de todo el proceso de venta de
empresas estatales.
En cuanto al plan de privatizaciones, concesionados los canales de
televisin, el mismo continuar con la venta de Aerolneas Argentinas
y ENTel, la empresa nacional de telecomunicaciones. La seleccin de
estas como caso testigo ser, segn Thwaites Rey, producto del apa-
rente atractivo de las mismas para los inversores internacionales. En el
primer caso por ser una empresa con altos niveles de eciencia y en el
segundo por tratarse de un monopolio en un rea con fuerte potencia-
lidad y que se encontraba en pleno proceso de cambio tecnolgico.
10
contenidos. Tambin podemos destacar la formacin de grupos de medios vin-
culados a personajes del mundo poltico como en el caso ya referido del grupo
Vila-Manzano, o el grupo encabezado por Alberto Pierri (canal 26 y Telecen-
tro), seguido por una gran cantidad de medios provinciales en manos de elites
locales, y la emergencia, a partir de la segunda mitad de la dcada del 2000,
de una serie de medios que estaran vinculados a guras polticas prximas al
gobierno. La aplicacin de la ley de servicios de comunicacin audiovisual (ley
n 26.522) debera resolver este punto claricando la propiedad y la relacin
entre medios.
10. Thwaites Rey, Ajuste estructural y privatizaciones en la Argentina de
los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar la Nacin), pg. 95.
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Los casos testigos de Aerolneas
Argentinas y ENTel
A modo de ejemplo podemos analizar brevemente el proceso que
conduce a la venta de Aerolneas Argentinas, sin dudas uno de los ms
cuestionados tanto por el modo en que es llevado adelante, como por
sus posteriores consecuencias.
La premura del gobierno por realizar la privatizacin, anunciada
en enero de 1990 como una tarea a emprenderse en forma inmediata,
debi superar la inicial desconanza y la dicultad para lograr cierta
convocatoria a posibles inversores privados. Esto se reej en el sor-
prendente hecho de que solo un consorcio integrado por Iberia, (la
compaa area estatal espaola) y Cielos del Sur (empresa local due-
a de Austral e interesada en quedarse con el cuasimonopolio de los
vuelos de cabotaje) haya terminado mostrando inters concreto por la
compra de la aerolnea, siendo estos los nicos que llegaron a presentar
una oferta.
Los incumplimientos en relacin a lo jado en los pliegos de licita-
cin no se hicieron esperar. En vez de los pagos acordados, el grupo
inversor ofreci un mecanismo de ingeniera nanciera que consis-
ta en vender ciertos activos de la empresa y luego tomarlos en leasing.
Con el dinero de las ventas ms crditos tomados con los activos restan-
tes como garanta, se buscaba hacer frente a los pagos al Estado argen-
tino. Esto signicaba que el consorcio ganador no arriesgaba capital,
pues compraba la empresa con el producto de la venta de los activos
de la misma o utilizndolos como garanta de crditos (en especial los
aviones, simuladores de vuelo, e inmuebles de ocinas comerciales en
el pas y en el exterior).
1
1. Hay varias especulaciones sobre los motivos de esta modalidad. La pri-
mera es la acusacin que se realiz desde ciertos sectores del Congreso Nacio-
nal, donde se intent sin xito suspender la venta argumentando la falta de
solvencia de los compradores. La segunda interpretacin sostiene que se tra-
t de una accin deliberada para evitar poner capital en un momento donde
todava se tema que las privatizaciones fuesen anuladas en algn momento.
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La consecuencia obvia fue la descapitalizacin y el endeudamiento
de una empresa que era vendida para que reciba una inyeccin de ca-
pitales, a pesar de que sus resultados operativos haban sido positivos
a nales de los aos ochenta.
Por otra parte, el plan de pagos con el que los compradores se ha-
can de la empresa, supona una serie de cuotas semestrales a pagarse
recin a los cinco aos de la fecha de venta y con cinco aos de gra-
cia, lo que atentaba contra la supuesta urgencia econmica del Estado
nacional de hacerse de efectivo, que tambin era invocada como una
razn de peso para la venta.
Los numerosos incumplimientos que debieron llevar a la anulacin
de la adjudicacin
2
dieron origen a una empresa que no cont con los
aportes de capital que requera para poder funcionar y que en buena
medida haban sido invocados como principal argumento privatizador,
lo que llev a la pregunta sobre la capacidad del comprador para ha-
cer frente a las necesidades de AA.
3
La quiebra de la empresa Iberia
en 1994 y la transferencia de sus activos a una sociedad del Estado es-
paol (la SEPI) acentuar los problemas de su controlada argentina.
A su turno, Iberia ser privatizada por el gobierno espaol en el ao
2001, ingresando el grupo Marsans al manejo de Aerolneas. La crisis
argentina de ese ao y los sucesos internacionales, ms numerosos in-
convenientes en la administracin de la empresa, terminarn de darle
un fuerte golpe a la compaa, que queda al borde de la desaparicin,
con importantes costos econmicos y polticos para el Estado argen-
tino, que haba quedado con un 5 %residual del capital accionario, pe-
ro tambin para los trabajadores de la empresa y para los usuarios, en
2. Evidentemente, el Poder Ejecutivo se resista a asumir el fracaso de esta
privatizacin, y por ello, no se poda esperar que sea este el que decida suspen-
der la venta a pesar de la falta de pago de 130 millones de dlares por parte del
grupo oferente. Pero no slo el PEN no suspendi una maniobra que conva-
lidaba violaciones mltiples al pliego de licitacin, sino que actu para evitar
que los otros poderes lo hagan. El Ministerio de Obras y Servicios Pblicos
maniobr frente a las presiones del Legislativo que amenazaban con abortar el
proceso, y la Corte Suprema de Justicia recientemente reformada, y con una
mayora que cierta prensa ya sindicaba como adepta al menemismo, acudi a
un recurso de dudosa legalidad (el llamado per saltum) para pedir una causa
en la que un tribunal inferior estaba por fallar en contra de la venta.
3. Recordemos que Iberia haba desarrollado una poltica de expansin en
la regin latinoamericana, participado en otras privatizaciones como la de la
empresa Viasa de Venezuela y comprando la aerolnea privada chilena Ladeco,
en todos los casos con resultados catastrcos. Ladeco termina siendo vendida
a Lan en 1997. Viasa desaparece ese mismo ao y Aerolneas Argentinas entra
en convocatoria de acreedores en 2001.
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Los casos testigos de Aerolneas Argentinas y ENTel
especial aquellos de vuelos de cabotaje en donde la posicin dominan-
te de la empresa era amplia. La precaria situacin de la rma, siempre
al borde de la quiebra, y dependiente de diversos subsidios del Estado
argentino, terminarn llevando a un lento proceso de reestatizacin,
iniciado a mediados del ao 2008.
Pero los elementos irregulares que abundan en esa privatizacin
tambin se pueden encontrar en la de ENTel, la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones fundada en el ao 1948, y vendida en paralelo con
Aerolneas Argentinas. La mayor dimensin de esta empresa hace que
sea el caso ms emblemtico del mal manejo y los perjuicios ocasiona-
dos por procesos de privatizacin realizados en forma desordenada y
con objetivos no siempre claros.
En ENTel encontramos tambin un buen ejemplo de una venta en
la que el Estado no tom las previsiones sucientes para disear los
pliegos de licitacin y los marcos regulatorios con los que se brindara
el servicio, en forma previa al inicio del proceso de venta.
Por ello, la superposicin de todas las etapas de la privatizacin
(volveremos sobre este punto) ser una oportunidad nica para que
los compradores, contando con la debilidad y la urgencia del gobierno,
se muestren como muy activos participantes en la denicin de las con-
diciones de venta y funcionamiento, lo que les permitir lograr condi-
ciones de rentabilidad extraordinarias.
Entrando en los hechos, luego de fuertes disputas internas entre
funcionarios del gobierno, particularmente entre la interventora enEN-
Tel Mara Julia Alsogaray,
4
el ministro de Obras y Servicios Pblicos
Roberto Dromi, otros funcionarios del rea de comunicaciones e in-
cluso legisladores ocialistas, el gobierno decide dividir al pas en dos
grandes regiones geogrcas no superpuestas en las que operaran las
empresas privadas adquirentes.
De esta forma y como principal atractivo para los compradores, se
mantena el monopolio de la provisin del servicio telefnico por un
plazo de diez aos
5
a pesar de la ausencia de razones tcnicas para
4. Esta funcionaria, emblemtica tanto por los mltiples cargos desempe-
ados durante el gobierno de Menem, como por simbolizar la alianza del justi-
cialismo gobernante con el liberalismo de la Ucede (partido encabezado por su
padre, Alvaro Alsogaray), terminar varios aos despus, en 2004, condenada
por enriquecimiento ilcito.
5. En realidad, el plazo era de siete aos con otros tres de prrroga si
las empresas cumplan una serie de inversiones que por su cuanta permitan
descontar que el monopolio se mantendra por una dcada.
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esto, pues el estado de la tecnologa permita y permite plenamente la
provisin del servicio telefnico en forma competitiva.
6
De poco sirvieron los argumentos que se referan a una forma de
competencia por comparacin para disimular la situacin. Si el eje
de los intentos por legitimar la privatizacin de la empresa haba sido
desde nes de los aos ochenta, su ineciencia por abuso de posicin
monoplica, la privatizacin renunciaba a alterar esa situacin, dejan-
do a los usuarios cautivos de una nica empresa en el norte o en el sur
del pas.
Este punto es muy importante porque tanto en la venta de Aero-
lneas como en la de ENTel, no se trataba de monopolios naturales
como s podra ser el caso en el servicio de agua y cloacas, electricidad
o en el de la distribucin del gas. Esto quiere decir, que en esos casos se
podra haber diseado la privatizacin de forma tal que no quedasen
los usuarios sujetos a un nico proveedor, lo que permite deducir que
hubo una decisin concreta de crear o mantener monopolios por lo me-
nos en el rea de las telecomunicaciones, para hacer las privatizaciones
ms apetecibles para el capital privado.
Como ya hemos sostenido en otra parte,
7
la formacin de mono-
polios genera un oferente precio-decisor, que al no estar sometido a
la competencia, maximiza su utilidad a expensas de los consumidores.
La asimetra entre el oferente nico y los usuarios individuales es tan
grande, que el primero puede aumentar sus precios sin perjuicios, ms
cuando la demanda se muestra relativamente inelstica. A esto se le
suma que existe una fuerte asimetra entre la informacin (econmica
y tcnica) que maneja el monopolista y la que recibe el cliente, por lo
que este ltimo acenta su situacin de indefensin, quedando a mer-
ced de abusos constantes de los que en numerosos casos ni siquiera
puede tomar conciencia. En ese caso cabra esperar la accin regula-
dora del sector pblico que, como veremos ms adelante, ha sido casi
inexistente en el proceso que estamos tratando.
Como ejemplos de esto podemos decir que tanto los pliegos de lici-
tacin de la privatizacin como el marco regulatorio que operara para
las empresas de telfonos, cerraban el acceso de otras empresas a los
llamados mercados asociados como la telefona satelital, el tlex y
luego la telefona celular, donde se crearon empresas cuyos propieta-
6. A modo de ejemplo, en la privatizacin de la empresa estatal de te-
lfonos en Brasil, llevada adelante en 1998, se estableci que el perodo de
monopolio en las llamadas interurbanas sera de slo un ao.
7. Vase Martn Unzu. Ciudadano o consumidor, el problema de la legi-
timacin de los entes reguladores. En: Daniel Campione y col. Estado y Socie-
dad. Buenos Aires: EUDEBA, 1999.
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rios iban a ser los adjudicatarios de las zonas norte y sur en las que se
divida a ENTel.
8
Tambin podemos sostener que la privatizacin de ENTel es un cla-
ro ejemplo de la ausencia de independencia por parte del Estado frente
a las demandas de los interesados en participar como compradores de
sus empresas.
Los pliegos de licitacin fueron modicados numerosas veces para
dar lugar a demandas de las compaas potencialmente compradoras,
entre ellas las de la Bell Atlantic.
9
A pesar de ello, esta empresa ter-
mina desistiendo de participar de la privatizacin en forma abrupta y
cuando todo haca pensar que ENTel sera entregada a Telefnica de
Espaa y Bell Atlantic. La retirada de la empresa estadounidense a -
nes de septiembre de 1990 hace tambalear la privatizacin y lleva a
que en un breve plazo se opte por Stet-France Cable et Radio (lial de
France Telecom) como alternativa, que era el tercer grupo que haba
ofertado y el que haba realizado la peor de las ofertas.
10
All empieza
un febril mes de negociaciones en el que se dene la letra chica de
la privatizacin, y donde la debilidad del gobierno es extrema ante la
8. Las empresas seran Telintar, Startel y Movistar (luego Miniphone). El
marco regulatorio al permitir que las empresas de telefona bsica accedieran
a controlar esos mercados asociados, cre una barrera para el ingreso de otras
empresas competidoras que podran haber iniciado sus actividades en esos seg-
mentos para luego proveer la telefona bsica.
9. Diversas versiones periodsticas dan cuenta del inters mostrado por la
interventora de ENTel en la participacin de la Bell. Incluso un cuestionado
viaje a Estados Unidos habra tenido como objetivo favorecer a esta empresa. A
pesar de ello, los disensos entre Alsogaray y el ministro Dromi tambin habran
existido en este punto. El ministro se habra mostrado inexible con la Bell y
ello la termin de sacar de la competencia. Tanto Thwaites Rey por un lado, co-
mo Basualdo y Azpiazu por otro, sostienen que en esa decisin tambin jug un
papel importante la ausencia de un socio local de peso en el consorcio formado
por la Bell y el Manufacturers Hannover. Estas lecturas llevan a ver el peso
poltico de los grupos econmicos locales a la hora de orientar las acciones del
Estado argentino.
10. Es tal el desconcierto que crea la desercin de Bell Atlantic (a la que
incluso se le haban dado prrrogas para que resuelva su problema nancie-
ro) que el propio presidente Menem, no encontrando otra alternativa, lleg
a declarar que le podran dar toda ENTel a Telefnica de Espaa (La Nacin,
30/9/1990). A n de cuentas, las mejores ofertas econmicas por las dos zo-
nas haban sido realizadas por Telefnica, mientras que el grupo liderado por
la italiana Stet y la francesa Telecom haba ofertado 208 millones de dlares
menos por la zona norte.
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falta de compradores alternativos, lo que repite lo sucedido en el caso
de Aerolneas.
Es que la desercin de otro de los interesados hubiese dejado de-
sierta la venta y signicado un estrepitoso fracaso al plan privatizador,
eje central del programa econmico en marcha.
La conciencia de ello permiti la fuerte presin de las empresas para
lograr importantes benecios, entre ellos los incrementos tarifarios
11
que pusieron al gobierno en aprietos, obligndolo a asumir parte de
esos aumentos por la va de la eliminacin de un impuesto destinado
al sistema previsional que estaba integrado a la tarifa de ENTel y que
aportaba entre 15 y 20 millones de dlares mensuales utilizados para
el pago de jubilaciones (es decir, que esta privatizacin contribuy a
desnanciar al sistema jubilatorio).
Esto signica que en la venta de ENTel se combinan varios factores
perjudiciales para los intereses del Estado argentino, de los trabajado-
res telefnicos y de los usuarios. Slo mencionaremos algunos.
En primer lugar, el precio de venta de la empresa, sin dudas menor
al que se habra podido esperar en vista de los activos de la misma,
de su condicin monoplica, y de la rentabilidad garantizada por las
elevadas tarifas y el saneamiento de las deudas.
La discusin poco saldada sobre las formas de valuar la empresa,
sumada a la falta de datos claves sobre su estructura de costos en parte
por la ausencia parcial de balances en varios ejercicios, evitaron el esta-
blecimiento de un valor conable contra el cual comparar las ofertas.
12
Lo que s resulta claro es que se buscaba que el precio no alejara a
los pocos interesados, para lo que se j un valor total de 214 millones
de dlares en efectivo, y el resto en ttulos pblicos. La empresa que
ofertara ms ttulos sera la ganadora.
El resultado fue que las empresas compradoras pagaron los 214 mi-
llones solicitados, ms 390 millones en cuotas, y ttulos aceptados a
11. La reduccin de los pulsos libres fue el mecanismo preferido para au-
mentar las tarifas desde el momento de la transferencia, en especial por su
carcter ms ambiguo e indirecto y a pesar de los reiterados e importantes au-
mentos que ya haba registrado el valor del pulso a lo largo de todo el ao 1990.
12. Hay numerosa prueba de las divergencias entre los propios funcio-
narios a cargo de la privatizacin, referidas al valor de la compaa e incluso
sobre la importancia o no de este tema. Algunas estimaciones realizadas por
el BANADE y por consultoras privadas sostuvieron que ENTel tena activos por
unos 3.000 millones de dlares. La poca claridad sobre el valor de la empresa
clausur el debate en torno al precio pagado por los compradores, alejando las
sospechas de lo que en cierto momento se vio como un remate de las joyas de
la abuela.
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un valor nominal de 5029 millones pero con un valor de mercado de
1.257 millones, por el 60% de las acciones de la empresa, por lo que
el Estado nacional resignaba no slo tiempo para hacerse del dinero de
la venta por las cuotas, sino tambin efectivo, al aceptar que la parte
mayoritaria del pago se realice en ttulos pblicos. Esto signica que si
la venta se haba justicado en parte por la urgencia scal del Estado
argentino, la privatizacin no era una solucin a ese problema, al no
generar ingresos signicativos en efectivo.
La privatizacin no termin all. El resto de las acciones llamadas
de clase B, por no dar lugar a la designacin de representantes en el
directorio de la empresa, se ofrecieron en el mercado de valores, ven-
dindose una parte a minoristas en el pas y otra en el exterior. El an-
lisis del precio de venta de las mismas es un indicador claro del bajo
valor que pagaron los compradores controlantes por la empresa.
13
En segundo lugar, si bien el decreto que inicia la privatizacin esta-
bleca que se mantendran los convenios colectivos de trabajo de ENTel,
esto no se cumpli. La privatizacin signic la revisin de los mismos,
eliminando ajustes salariales, viticos y otros benecios e incorporan-
do diversas formas de exibilizacin laboral, en particular la poliva-
lencia. Tambin se produjeron numerosos despidos de empleados de
ENTel, corriendo el Estado con los costos de buena parte de las indem-
nizaciones correspondientes. La empresa posea 47.000 empleados an-
tes del inicio del proceso de venta, nmero que se reduce a 41.000 en
1990 y que vuelve a caer a 35.000 en los meses posteriores a la priva-
tizacin. Walter y Senn Gonzlez arman que entre 1988 y 1994 se
redujo el personal de las empresas telefnicas en unas 15.000 perso-
nas, casi el 30 % de la dotacin histrica.
14
En cuanto a los planes de
retiro voluntario para adecuar las plantas de personal a lo que las em-
presas privadas consideraban ptimo, los mismos autores estiman que
se produjeron 13.640 retiros de este tipo entre noviembre de 1990 y
marzo de 1994.
13. El llamado capitalismo popular de mercado pregonado por el presi-
dente, buscaba vender algunas acciones de estas empresas en la Bolsa de Va-
lores, con el n de que sean pequeos usuarios los que puedan acceder a una
parte minoritaria del capital accionario de la empresa. Las ganancias realiza-
das por estos pequeos ahorristas fueron importantes (20 %de ganancia entre
el momento de compra y el primer da de cotizacin y otro 20 %en los primeros
sesenta das de cotizacin) fortaleciendo el clima favorable a las privatizacio-
nes entre la reducida porcin de la poblacin beneciada.
14. Jorge Walter y Cecilia Senn Gonzlez. La privatizacin de las te-
lecomunicaciones en Amrica Latina. Buenos Aires: Inidet y EUDEBA, 1998,
pg. 50.
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Esta reestructuracin en la medida en que fue afrontada por el Es-
tado nacional, signic un aumento del endeudamiento pblico argen-
tino, en particular a partir de crditos del Banco Mundial destinados a
ese n, pero tambin, contribuy a la generacin del problema del des-
empleo, que como veremos luego, se volver signicativo a partir de
1995.
En tercer lugar, tambin podemos decir que los usuarios resulta-
ron perjudicados, al verse obligados a aceptar tarifas telefnicas mu-
cho ms elevadas de lo que hubiese sido esperable para que las empre-
sas sean rentables y brinden un buen servicio. A modo de ejemplo, el
precio para la conexin de una nueva lnea fue jado en 1500 dlares
en 1990, un valor similar al que se cobraba en el mercado negro pa-
ra lograr una lnea telefnica sin demoras antes de la privatizacin, y
muy superior a los 200 dlares que cobraba Telefnica de Espaa en
ese entonces en su pas por la instalacin de una lnea. Esto muestra
que los precios que terminaron pagando los usuarios argentinos fueron
determinados con independencia de los costos reales.
15
Como sostuvo
el presidente de Telefnica de Espaa: Argentina es un pas de riesgo
y eso da un margen de benecio mayor. No es como invertir en una
empresa del Japn. Nosotros venimos a hacer dinero. . . .
16
Pero no slo se produjo un aumento de la tarifa por el incremento
del valor del pulso, sino que se agregaron muchas otras modicaciones
que contribuyeron a incrementar los ingresos de las empresas, entre
ellas, la ya mencionada reduccin de los pulsos telefnicos libres in-
cluidos en el abono mensual, la reduccin de la duracin de los pulsos,
cambios en las zonicaciones para establecer el valor de las llamadas
interurbanas, aumentos de precios en las llamadas internacionales y
dems.
Esta convalidacin del aumento de las tarifas tambin signic un
fuerte incremento de las erogaciones del Estado en servicio telefnico.
Este punto no suele ser tenido en cuenta, pero como ya hemos soste-
nido, el sector pblico en sus diversos niveles (nacional, provincial y
municipal) es el mayor cliente de las empresas de telfonos, con lo que
los incrementos de las tarifas en trminos reales signicaron un fuerte
aumento del gasto en este rubro.
En cuarto lugar, el Estado asumi importantes deudas en el mo-
mento de la transferencia y en paralelo se desnanci por la elimina-
cin del tributo para el sistema previsional. Los ms de 2.200 millones
15. En este ejemplo un usuario argentino deba pagar 7,5 veces ms que
uno espaol a la misma empresa por el mismo producto.
16. Entrevista a Cndido Velsquez, La Nacin 9/11/1990.
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de dlares de deuda de ENTel (contrada en sus tres cuartas partes po-
cos meses antes de la venta a pesar de lo dispuesto por el plan de enero
de 1990) estaban formados en buena parte por deuda de corto plazo
con proveedores que lograron realizar importantes y cuestionadas ven-
tas de insumos a una empresa que se estaba liquidando. De este modo,
si las privatizaciones se justicaron como un medio para reducir el en-
deudamiento pblico, lo que se puede ver es que este se increment,
tanto por los crditos tomados para reestructurar a las empresas, como
por la absorcin de sus pasivos por parte del Estado nacional.
Si bien es cierto que el nal de la privatizacin de ENTel no fue si-
milar al de Aerolneas Argentinas, caben pocas dudas que la factura,
por la forma que toma la venta, no fue menos abultada para el Estado
y los usuarios.
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Las privatizaciones como eje de la reforma
del Estado: las promesas incumplidas
Revisados brevemente estos dos ejemplos, la pregunta que resulta
es por qu las privatizaciones se llevaron adelante de este modo y con
tan poca oposicin? La respuesta se encuentra en la solidez de un sos-
ticado discurso legitimante construido a lo largo de muchos aos, que
sostuvo al proceso de ventas como elemento central de la reforma del
Estado a partir de una amplia batera de argumentos justicantes que
se fueron exponiendo e instalando, aunque encontrando condiciones
particularmente propicias desde nales de los aos ochenta. El prime-
ro de esos argumentos fue el de la fuerte ineciencia de las empresas
pblicas.
Su carcter pblico, su mal manejo administrativo, el exceso de per-
sonal, la poca capacidad de inversin, sumado a otros males conside-
rados inherentes a su condicin de estatal (abundancia de gestiones
polticas, falta de profesionalismo, desvo de fondos y corrupcin, y la
constante referencia meditica a los empleados oquis entre otras co-
sas)
1
constituyeron algunos de los argumentos recurrentes con los que
se legitim el proceso de privatizaciones, asociado a un esfuerzo de
racionalizacin o modernizacin de esos mbitos.
En segundo lugar, se consider que el permanente dcit scal de
las cuentas pblicas nacionales tena como principal causa, el mal fun-
cionamiento de esas empresas estatales.
2
Como consecuencia de ello, la venta de las mismas era la piedra an-
gular de un proceso virtuoso en el que el Estado se deshaca de esos
focos de dcit, pero al mismo tiempo, lograba ingresos extraordina-
1. El uso del trmino se generaliz fuertemente en los aos noventa, a
tal punto que la Real Academia Espaola incorpor la acepcin oqui como
una modalidad argentina que signica empleado pblico que asiste al lugar
de trabajo slo en fecha de cobro. Evidentemente, esto parece suponer que
eso no sucede en el mbito privado. . .
2. En este punto la intencionalidad del discurso privatizador es clara, pues
no todas las empresas eran decitarias y/o inecientes.
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rios como resultado de las ventas, los que podan ser utilizados, entre
otras cosas, para reducir su endeudamiento hasta llevarlo a niveles to-
lerables.
Esto signicaba que el nuevo Estado que se originara al n del
proceso debera encontrarse saneado, depurado de sus fuentes crni-
cas de gasto y por ello, capaz de concentrarse en brindar servicios ms
eciente y con ms recursos en las funciones consideradas indelega-
bles, como salud, educacin, justicia y seguridad.
3
Pero los benecios no se detenan all. El Estado reformado gene-
rara las condiciones para resolver el constante problema del endeuda-
miento pblico, fundamentalmente a partir de la aceptacin de ttulos
de la deuda externa como parte de pago por las empresas en venta.
En tercer lugar, esas empresas privatizadas, no slo dejaran de ali-
mentar el gasto pblico, sino que le generaran nuevos ingresos al sco
sea por impuestos (entre ellos impuestos a las ganancias) y por el efecto
reactivante sobre el conjunto de la economa que generaran las fuer-
tes inversiones que se esperaba que realizaran los nuevos propietarios.
Este ltimo punto resulta central. El supuesto de que el Estado ya no
est en condiciones de garantizar la infraestructura mnima necesaria
para que existan redes de energa, comunicaciones, puertos, rutas y
otros lleva a considerar que la accin de los privados (por su supuesta
capacidad de inversin) va a generar una nueva estructura productiva
que permitir el asentamiento de empresas en condiciones de mejorar
la competitividad del conjunto de la economa nacional.
Pero de los ejemplos que hemos analizado surge claramente que la
mayor parte de estos objetivos terminarn siendo una suerte de canto
de sirenas, como promesas incumplidas de las privatizaciones.
La imputacin de inecientes a las empresas pblicas fue sin du-
das una simplicacin en extremo funcional a las necesidades del plan
privatizador. No slo porque no todas las empresas pblicas eran ine-
cientes (ENTel o YPF por ejemplo podan mostrar una historia de desa-
rrollo rentable) sino porque hay que analizar las razones que explican
la ineciencia de esas empresas en los casos en que esto era as.
3. Por lo menos estas eran las funciones que gran parte del discurso liberal
consideraba propias de un Estado. Recordemos que a pesar de los desarrollos
tericos de pensadores como Robert Nozick, el liberalismo siempre conserv
una indisoluble diferencia con el ideal anarquista de la desaparicin del Estado
y pregon la necesidad de un Estado aunque mnimo y con escasa interven-
cin en los mercados. Esta es la tesis que discutir Oszlak, vase Oscar Oszlak.
El mito del Estado mnimo. En: Desarrollo Econmico, vol. 42, n.
o
168: Bue-
nos Aires (2003).
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Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado:. . .
En buena medida el dcit de algunas de las empresas se explicaba
por la existencia de precios polticos, es decir, de precios subsidiados
cuyos beneciarios eran los usuarios.
4
En el proceso de privatizacio-
nes (antes y luego de la entrega) se vericaron importantes aumentos
en los precios de los servicios provistos, lo que hizo que para acceder
a ellos la poblacin tuviese que destinar una porcin creciente de sus
ingresos. A esto se le agrega que una parte de los excesos de personal
en las empresas pblicas se explicaba por el papel que haban jugado
estas en la absorcin de la mano de obra expulsada por el prolonga-
do proceso de desindustrializacin al que ya nos hemos referido. Sin
dudas, las empresas pblicas tenan mucho personal, pero mientras es-
to fue as, el problema del desempleo en la economa argentina no fue
tan acuciante
5
y por ello, el papel econmico (y social) que jugaban las
mismas en ciertos casos era signicativo como una suerte de seguro de
desempleo encubierto.
Esto no quiere decir que en muchas de las empresas pblicas no
existiese mala administracin, desidia, corrupcin y otros problemas,
que en general contaron con la anuencia necesaria de actores privados,
proveedores de las mismas, y en ciertos casos compradores y benecia-
rios del programa de privatizaciones.
En segundo lugar, no podemos dejar de entender que una parte im-
portante del dcit (y de la deuda) de las empresas pblicas fue pro-
ducto de polticas implementadas desde los sucesivos gobiernos nacio-
nales. No siempre el dcit del Estado se explic por el de las empresas.
En muchos casos, las empresas se endeudaron para transferir esos fon-
4. El presidente de Telefnica de Espaa declar pblicamente, en un rap-
to de brutal realismo a las pocas horas de recibir la zona sur de la empresa
ENTel, que no somos hermanitas de la caridad, estamos aqu para ganar di-
nero (La Nacin 9/11/1990) y Se acabaron los precios polticos (La Nacin,
10/11/1990).
5. Los dos dgitos en las estadsticas de desempleo publicadas por el Indec,
comienzan a conocerse en 1994, cuando se llega por primera vez al 10,7 %, n-
mero que se incrementar en forma acelerada para llegar al 18,4 % en la me-
dicin de mayo de 1995 con las consecuencias del llamado efecto Tequila.
Desde entonces, e incluso con los fuertes niveles de crecimiento posteriores a
2003, los niveles de desempleo se han mantenido terriblemente elevados, con
las consecuencias sociales de ello en un pas donde el seguro de desempleo
en sus diversas formas ha sido no slo de aplicacin reducida, sino por mon-
tos muy insucientes, lo que signica que esos niveles de desempleo suponen
una importante cantidad de ciudadanos condenados a vivir por debajo de la
lnea de indigencia y con bajas posibilidades de reinsercin laboral. Por ello
los especialistas sostienen que estamos frente a un problema de desempleo
estructural. Volveremos sobre este problema ms adelante.
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dos al tesoro nacional, o incluso nanciaron al Estado no cobrando las
deudas de este por su consumo de los servicios que brindaban.
Como ya hemos sostenido, el Estado argentino era (y en buena me-
dida lo sigue siendo) uno de los principales consumidores de los servi-
cios que proveen muchas de estas empresas. Por ello, en los momentos
de problemas presupuestarios, lo primero que el Estado dejaba de pa-
gar eran sus cuentas con las empresas pblicas. Esto les generaba serias
dicultades por desequilibrios de caja.
Pero hay un punto adicional. El incremento de las tarifas que cobra-
ban las empresas que se privatizaron, signicaron un fuerte aumento
de los gastos de los usuarios en telfonos, electricidad, agua, y otros
servicios.
Como las empresas privadas no slo se mostraron muy dispuestas
a cortarle los suministros al Estado en caso de no pago de las factu-
ras, sino que fueron autorizadas a hacerlo en los marcos regulatorios
que negociaron durante la compra, sin importar si el cliente era un
hospital, una escuela u otra dependencia pblica sensible, el Estado se
vio obligado a destinar mayores recursos para cubrir sus propios con-
sumos y a ser ms estricto en el respeto de las fechas de vencimiento de
los pagos.
En ciertos casos, los pagos que realiz el Estado por los servicios
que consume con las nuevas e incrementadas tarifas fueron no slo su-
periores a los ingresos tributarios que l mismo empez a recibir de los
dueos de las empresas (que negociaron fuertes desgravaciones impo-
sitivas a la hora la de compra, por ejemplo para importar bienes de ca-
pital sin aranceles), sino que mantuvieron en la ecuacin general, una
posicin decitaria que en ciertos casos present magnitudes asimila-
bles a los rojos que se buscaban evitar. Esto signica que el aumento de
las tarifas de los servicios pblicos que el gobierno autoriz para hacer
ms atractivo y rentable el negocio que privatizaba, signic no slo un
fuerte aumento de los costos para los usuarios en general, sino tambin
para el propio Estado, aumentando signicativamente el gasto pblico
destinado a su pago.
A esto se suman otros problemas: como se desprende de los ejem-
plos dados, el precio de venta de muchas de las empresas pblicas fue
considerado por varios expertos como insuciente. Es cierto que en el
clima de incertidumbre generado por la crisis poltica que llev al co-
lapso de un gobierno, sumado a los brotes hiperinacionarios y la fuer-
te desinversin sufrida por las empresas, slo a precios fuertemente
reducidos se logr interesar a empresas internacionales para que par-
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Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado:. . .
ticipen en la privatizacin.
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Pero a pesar de ello hay espacio para pen-
sar que el Estado nacional recibi muy poco por la enajenacin de sus
empresas, tanto desde el punto de vista del valor de reposicin de los
activos involucrados en las transacciones, como por las posibilidades
de rentabilidades extraordinarias en buena medida garantizadas des-
de los propios pliegos de licitacin y posteriores marcos regulatorios.
De este modo, el impacto de las ventas sobre el monto total de la
deuda estatal es mucho menor al que se poda esperar por la magni-
tud del proceso en cuestin. Hay una serie de elementos fuertemente
controvertibles que explican esta situacin.
El primero de ellos es que muchas de las empresas fueron transferi-
das sin deudas a sus nuevos dueos. Toda la deuda de estas empresas
fue absorbida por el sector pblico en el momento de la transferencia,
salvo en los casos de las empresas de gas y electricidad. Esto signic
un importante aumento del endeudamiento directo del Estado nacio-
nal a pesar de que las privatizaciones tenan por objetivo reducir esa
deuda.
Pero adems, y en especial en las primeras ventas realizadas en el
ao 1990, los ttulos de la deuda que utilizaron los compradores pa-
ra cumplir sus obligaciones con el vendedor fueron tomados a su valor
nominal y no al valor de mercado de los mismos. Este punto es central
y su combinacin con los bajos precios pagados por los activos permite
concluir que el verdadero valor invertido por las empresas comprado-
ras de los activos pblicos fue muy bajo. Retomando el ejemplo de la
privatizacin de ENTel (que es un caso paradigmtico de todo lo que
no se debe hacer si se busca el benecio del Estado y de los usuarios)
se recibieron 5.029 millones de dlares de ttulos de la deuda reconoci-
dos a ese valor, mientras en los mercados internacionales esos mismos
ttulos se podan adquirir por 1.257 millones de dlares. Esto signica
que la decisin de aceptar ttulos de la deuda como forma de pago, re-
conocindolos a su valor nominal, permiti un descuento del 75 % en
el precio de venta.
7
Dicho de otra forma, si el Estado argentino realmente hubiese que-
rido reducir su endeudamiento, debera haber pedido dinero en efec-
6. El precio de las empresas es un elemento clave para la denicin de
su rentabilidad, por ello, los oferentes accedieron a participar solo si podan
comprar los activos a precios bajos.
7. Se podra sostener que de no haber sido aceptados los ttulos, las ofertas
hubiesen sido muy inferiores. En ese caso el gobierno tambin hubiese tenido
problemas para justicarse ante las crticas, numerosas incluso dentro del PJ,
que buscaban evitar que las privatizaciones sean un remate a cualquier pre-
cio.
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tivo por las empresas que transfera, y con ese dinero hubiese podido
salir a comprar ttulos de la deuda en los mercados nancieros.
8
8. Esta demanda de ttulos hubiese podido aumentar su cotizacin, pero
el efecto no hubiese sido neutro. Basta ver que la prdida del Estado argentino
por haber tomado los ttulos a valor nominal y no a valor de mercado, fue de
ms de 7.700 millones de dlares solo por las ventas realizadas entre 1990 y
1994. Sin duda, los grandes ganadores con esta operatoria fueron algunos gru-
pos que posean ttulos pblicos desvalorizados y que pudieron desprenderse
de ellos a su valor nominal, haciendo grandes diferencias, como los ya nombra-
dos bancos J. P. Morgan, Citicorp, o el Manufacturers Hannover entre muchos
otros.
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Un proceso profundo y veloz: las primeras
privatizaciones como eje de la construccin
de gobernabilidad
La crisis poltica, econmica y social del ao 1989 se evidenci en
una situacin de fuerte debilidad de lo que hemos llamado la antielite
menemista recin asumida. Esa conciencia de la precariedad de su po-
der, conrmada por el rebrote inacionario posterior a la asuncin del
riojano a la presidencia, llevar a una febril tarea de construccin de
gobernabilidad en base a la generacin de alianzas con diversos acto-
res internos y externos.
En este plan, las privatizaciones pueden ser vistas como la piedra
angular de ese proceso de generacin de apoyos para la construccin
de gobernabilidad por parte del menemismo. Los diversos sectores
que se van a ver beneciados por las ventas, rigurosamente seleccio-
nados por su peso y relevancia, van a ser los que a fuerza de resultar
favorecidos por integrar los consorcios de participantes en las compras,
comprometern su soporte nacional e internacional a las polticas del
gobierno. En este sentido es que se deben comprender muchas de las
decisiones tomadas en el proceso, sobre las que avanzaremos a conti-
nuacin.
El consenso expresado en torno a las privatizaciones, producido por
una serie de acciones de las que hemos dado cuenta parcialmente, per-
miti que las mismas se realicen a una velocidad sorprendente. Inicia-
das en el ao 1990, para el ao 1994 (es decir, todo dentro del primer
mandato del presidente Menem) ya se haban vendido la mayor parte
de las empresas pblicas.
Sin dudas esta premura atent contra la maximizacin de los bene-
cios que el Estado podra haber obtenido de esas ventas, pero tambin
contra los intereses de los usuarios de esos servicios pblicos, que que-
daran comprometidos por dcadas como consecuencia de decisiones
que tuvieron como principales beneciarios a los compradores.
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El estudio de los procesos de privatizaciones llevados adelante en
algunos pases desarrollados (en lo que en ese momento se llamaba
habitualmente el primer mundo)
1
muestra una serie de diferencias
relevantes con lo sucedido en la experiencia argentina.
Estos pases siguieron una secuencia previa a la venta de las em-
presas, que en general incluy las siguientes acciones: saneamiento de
las rmas destinadas a la venta, valuacin de sus activos posterior al
saneamiento, estimacin de su potencial de crecimiento para denir
un precio mnimo esperado, diseo del marco regulatorio en el que se
desempearan una vez vendidas (esto tambin se relaciona muy es-
trechamente con la rentabilidad que puedan alcanzar las empresas al
denir qu es lo que pueden y no pueden hacer), y nalmente el diseo
de los pliegos de licitacin para el efectivo acto de venta, donde se es-
tablece con claridad qu criterios sern tenidos en cuenta para denir
al adjudicatario y qu requisitos debe cumplir este para poder ofertar.
Adems, la mayor parte de las privatizaciones en los pases centra-
les fueron llevadas adelante en forma parcial y por etapas, a travs de la
venta de porcentajes variables de las acciones de las empresas enplazos
temporales extensos, en muchos casos a lo largo de varios gobiernos.
2
El anlisis de los procesos que llevaron a las privatizaciones en Ar-
gentina muestra que ninguno de estos pasos se cumplieron de modo
acabado, lo que trajo como consecuencia un comportamiento del Esta-
do nacional que no busc maximizar los potenciales ingresos producto
de las ventas, perjudicando tanto al Estado, como a los futuros usua-
1. No es casual que las privatizaciones se hayan presentado como una po-
ltica de reforma para asemejarse a ese primer mundo desarrollado. Recorde-
mos que el discurso menemista estuvo fuertemente ligado a esa idea de ingre-
sar en el primer mundo, que oper como una suerte de promesa de redencin a
la salida de la crisis. Pero exactamente lo mismo sostenan otros presidentes de
la regin que llevaban adelante polticas similares. La apelacin a realizar re-
formas pro-mercado para ingresar al primer mundo se repiti casi calcada en
Mxico, Brasil, Uruguay, Chile, Per, Panam. . . entre otros pases, mostran-
do que las estrategias de legitimacin de determinadas polticas tuvieron una
dimensin continental bastante clara.
2. A modo de ejemplo, las privatizaciones en Francia habran generado in-
gresos al Estado por unos 70.000 millones de euros desde 1986 a 2002, como
resultado de una poltica de venta parcial del capital accionario de las empre-
sas pblicas. Adems, estas ventas no signicaron la retirada total del Estado
en la mayor parte de los casos, sino la asociacin entre este y los capitales priva-
dos, como en los casos de Air France, Renault, Crdit Lyonnais, Telecom entre
otras. Le Monde 9/4/2002. Desde ese entonces, las ventas han proseguido, pe-
ro siempre a un ritmo muy lento solo parcialmente acelerado con la crisis de
2009.
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rios de servicios pblicos, en muchos casos brindados por empresas
monoplica con escasa o nula regulacin y tratndose de bienes con
demanda claramente inelstica a las variaciones de precios.
Lo primero que podemos decir es que el contexto econmico-pol-
tico en el que se realizan las privatizaciones del ao 1990, no era el
adecuado para generar condiciones de competencia entre oferentes in-
teresados en una inversin de largo plazo. En realidad, dadas las cir-
cunstancias y la premura del gobierno por lograr un xito poltico lle-
vando a cabo las operaciones de venta en tiempo rcord, fue claro que
los interesados en las adquisiciones tuvieron fuerte capacidad de pre-
sin como para garantizarse condiciones de rentabilidad extraordina-
rias en el caso de resultar adjudicatarios. El comportamiento fue l-
gico: viendo un clima de fuerte inestabilidad, el capital intent mini-
mizar la inversin a realizar y acortar los plazos de recupero. Por su
parte, la debilidad del gobierno argentino, la captura de funcionarios
clave en el proceso por parte de las empresas compradoras,
3
la poca
oposicin de los usuarios, sindicatos, polticos ocialistas y opositores
y de la prensa en general, favorecieron el logro de estos objetivos. Es
importante ver que los compradores fueron en realidad, consorcios de
empresas que participaron en las privatizaciones, asociando a distintos
tipos de actores con importante peso poltico y econmico.
En las primeras ventas estos conglomerados de empresas tuvieron
estructuras relativamente similares. En primer lugar, existi una em-
presa internacional predominante, que fue en varios casos una empre-
sa estatal en su pas de origen, que oci como operador tcnico. Es-
ta empresa era la encargada de asegurar el conocimiento (know how)
y la experiencia necesaria para el desarrollo de las tareas especcas
sea brindar telecomunicaciones, volar aviones o explorar pozos de pe-
trleo. En cada caso hay un sinnmero de cuestiones tcnicas, propias
de la rama de actividad, que requieren saberes que en teora deban
ser asegurados por la presencia de empresas que estuviesen en condi-
3. La literatura sobre el tema se reere a la captura de los tomadores
de decisin, cuando estos logran ser convencidos por los intereses de los acto-
res privados, que en este caso deberan ser contrapuestos. Queda claro que el
sector pblico debera buscar vender las empresas al mayor precio posible, que
esas empresas cobren las menores tarifas posibles y que realicen las mayores
inversiones. Pero es esperable que a las empresas les interese pagar el precio
ms bajo, cobrar las mayores tarifas e invertir lo mnimo indispensable. En esta
puja que supone la negociacin de una venta compleja, es que se puede produ-
cir la captura de los funcionarios encargados de acordar los trminos de la
transaccin, cuando estos comienzan a asumir y convalidar los intereses de los
compradores ms que los del propio Estado o los de los usuarios.
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ciones de demostrar que ya operaban en esa actividad con niveles de
calidad aceptable en otros pases. Pero adems, estas empresas con
fuertes vnculos con sus propios gobiernos, van a garantizar el apoyo
internacional al proceso privatizador argentino.
4
Dems est decir que
si el argumento privatizador era en buena medida, que las empresas
pblicas resultan inecientes por denicin, la venta de empresas p-
blicas argentinas a algunas empresas pblicas de otros pases, pareca
entrar en una clara contradiccin sobre la que se evit profundizar la
discusin. En realidad, y dada la importancia de estos actores, en va-
rios casos podemos sostener que ms que un proceso de privatizacin,
se trat de uno de extranjerizacin de empresas pblicas argentinas,
que pasan a ser controladas por estatales de pases centrales.
A esos operadores tcnicos se le sumaron varios socios. En primer
lugar, algunos bancos internacionales de primera lnea, que como po-
seedores de ttulos pblicos argentinos resultaron relevantes para acor-
dar la forma de pago. Si el gobierno argentino esperaba recibir como
parte de pago sus propios ttulos de la deuda, el consorcio comprador
deba hacerse de ellos, por ejemplo asociando a los bancos que posean
en sus carteras esas obligaciones. Desde ya, el importante negocio que
signicaba para estos bancos pasar de poseer ttulos desvalorizados por
la moratoria de 1988, a ttulos canjeables por activos fsicos, llev a que
la operatoria termine contando rpidamente con todo el apoyo poltico
y crediticio de los organismos nancieros internacionales, que abrieron
la puerta a crditos necesarios tanto para el funcionamiento del go-
bierno, como para sostener las reformas emprendidas (es el caso de los
crditos del Banco Mundial para nanciar los costos de la reforma del
Estado, sean pagos por retiros voluntarios, indemnizaciones por despi-
do, consultoras diversas. . . ).
Tambin se incorporaron a los consorcios a representantes de los
grupos econmicos nacionales, es decir, de las grandes empresas ar-
gentinas que resultaban relevantes en tanto garantizaran los contactos
polticos necesarios para favorecer la negociacin (el lobby requerido
para ganar, o para capturar a los funcionarios). Recordemos que es-
tas empresas tenan una extensa trayectoria de relaciones con el Esta-
do, en especial como contratistas de las mismas empresas que se iban a
vender.
4. La llegada de funcionarios de primer nivel de pases como Italia, Espa-
a, Estados Unidos o Francia es constante durante este perodo, as como las
misiones del FMI que respaldan el proceso de privatizaciones y hasta los crdi-
tos del Banco Mundial sujetos al avance del proceso.
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Finalmente, en algunos casos, tambin participaron en las compras
los trabajadores y algunos pequeos ahorristas.
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Los sectores ganadores con las ventas
Lo que estamos diciendo es que la gobernabilidad buscada con de-
sesperacin por el menemismo se jug en el plan privatizador, y que la
escasa oposicin a esas ventas a pesar del modo en que se realizan y las
consecuencias previsibles de las mismas, tambin debe ser entendida
a partir de los intereses concretos en juego, los que sellaron apoyos al
gobierno a cambio de su inclusin en los negocios surgidos de la refor-
ma del Estado. De este modo, podemos identicar a varios grupos de
beneciados con las ventas.
El primer conjunto de grandes ganadores est formado por las em-
presas pblicas o mixtas de los pases centrales que asumen el rol de
operadores tcnicos en las privatizaciones. Es el caso de Telefnica de
Espaa, Iberia, France Telecom, entre otras. El ya referido desle de -
guras polticas de esos pases (ministros, secretarios. . . ) por Argentina
para negociar la forma de participacin de sus empresas en las com-
pras, es un claro indicador de este acuerdo poltico, que le permitir
al menemismo acercarse a ese promocionado primer mundo y lograr
el apoyo externo de esos gobiernos. Sin dudas, este intento no puede
disociarse de una poltica exterior de alineamiento automtico con
Estados Unidos, que tambin signic la realizacin de importantes es-
fuerzos por lograr el reconocimiento de diversas potencias.
1
Sobre este punto, no podemos dejar de mencionar la dimensin re-
gional que adquiere el proceso, pues la expansin de algunas de estas
empresas (Telefnica de Espaa es un claro ejemplo) se da en forma
paralela en varios pases de la regin, participando de sus respectivas
privatizaciones o desregulaciones de mercados.
2
1. Estos apoyos externos jugarn un doble papel: por un lado, contribuyen
a la produccin de consenso interno. Por otro lado, facilitarn el logro de cr-
ditos externos para sostener la situacin econmica y avanzar en las reformas.
2. Si bien no analizaremos este punto aqu, es claro que las utilidades
de estas empresas en la regin han sido elevadas. De este modo, cuando se
trat de empresas pblicas en sus pases de origen, esas rentas permitieron
la paradoja de que mientras los Estados latinoamericanos emprendan fuertes
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Tambin podemos contar entre los ganadores a importantes ban-
cos internacionales en su condicin de acreedores del Estado. El caso
del Citibank es el ms claro por su relevante participacin en las priva-
tizaciones de empresas del sector energtico (electricidad, gas), side-
rrgico y de telecomunicaciones, aunque la extensa lista de entidades
nancieras que participan del proceso cuenta con integrantes de peso.
3
Es que luego de la fuerte devaluacin de los ttulos en su poder, como
consecuencia de la ya referida cesacin de pagos declarada por el go-
bierno de Alfonsn en 1988,
4
la posibilidad de comprar empresas con
ttulos de la deuda a valor nominal apenas un par de aos despus, fue
sin duda un importante resarcimiento. La decisin tomada en las pri-
meras ventas, de aceptar bonos en parte de pago, ser clave para que
los bancos internacionales integren los consorcios compradores (de he-
cho, este habra sido el problema que margin a la Bell Atlantic de la
compra de ENTel: no lograr asociarse con un banco tenedor de ttulos).
Pero esta bsqueda de la generacin de un negocio para la banca inter-
nacional, tambin signicar el fuerte apoyo al plan econmico y por
ende al gobierno, por parte de los organismos nancieros internacio-
nales que tienen como n velar por la salud econmica de esos bancos.
De ah que el Fondo Monetario Internacional resulte un actor de peso
en el apoyo y la validacin pretendidamente tcnica del plan, al igual
que el Banco Mundial, que asistir crediticiamente al pas para llevarlo
adelante.
5
El proceso de privatizaciones tambin termina de coronar el sor-
prendente sendero de expansin de los grupos econmicos nacionales,
polticas de ajuste de sus gastos pblicos, esos procesos contribuyeran al sos-
tenimiento de los dcits scales de las economas centrales va remisin de
utilidades. Paralelamente, esta incursin de empresas en especial europeas (y
muchas espaolas) en la regin, les dar un perl internacional que no tenan
hasta el momento.
3. Como el Banco Hispanoamericano, el Manufacturers Hannover, el Bank
of Tokyo, el Bank of NewYork, Bank of Zurich, el Banesto, el Chase Manhattan,
el Bank of Nova Scotia y varias otras entidades locales.
4. Recin en 1990 se retomarn los pagos a los bancos acreedores.
5. Aunque aqu la accin de los Estados que integran el directorio de am-
bos bancos tambin ser clave por el rol de las empresas de esos pases en las
privatizaciones. De este modo, podemos decir que se produce una sorprenden-
te conjuncin de intereses en los organismos, que explica el monoltico apoyo
de los mismos al plan. Convergen los intereses polticos y econmicos de los
principales accionistas, el cumplimiento de la razn de ser estatutaria de los
organismos, y la conviccin de sus respectivos cuadros tcnicos, formados en
las escuelas econmicas que alimentan el diagnstico privatizador.
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sin dudas los grandes proveedores de buena parte del sustento poltico
y econmico al plan.
Si, como ya hemos mencionado, estos grupos son los nicos que
crecen y se diversican en la dcada del ochenta, aprovechando las
oportunidades brindadas por la llamada patria nanciera, tambin
son ellos los que actan como contratistas del Estado empresario. Con
la llegada del proceso de privatizaciones, esa fuente de negocios ame-
naza con desaparecer. Por ello, estos grupos ingresan en los consorcios
privatizadores, donde juegan un relevante papel.
En todas las privatizaciones los grupos econmicos ocupan lugares
importantes en los consorcios ganadores. Prez Companc participa en
la empresa de telfonos (Telecom), en las privatizaciones o concesio-
nes vinculadas a la electricidad, el gas, el petrleo, los ferrocarriles,
y las rutas. El grupo Techint en telecomunicaciones (con Telefnica),
electricidad, gas, petrleo, rutas, siderurgias y ferrocarriles. La lista
de grupos econmicos sigue con Comercial del Plata (Soldati) parti-
cipando en las privatizaciones de agua, telfonos zona sur, canales de
TV (Telef), distribuidoras de energa, generadores de energa, y ferro-
carriles; Loma Negra (Fortabat) en ferrocarriles y distribucin de gas y
electricidad; Macri en concesiones viales, Correo Argentino, ferrocarri-
les, y distribuidoras de gas; Roggio en concesiones viales, ferrocarriles,
subterrneos, y petrleo entre otros.
6
Las ventajosas condiciones de
ingreso y el manejo de las relaciones polticas hacen que estos grupos
sean piezas fundamentales de esta primera etapa del proceso privati-
zador.
Luego, las distintas estrategias llevaran a resultados dismiles. P-
rez Companc se retirar con importantes rditos de algunos de los con-
sorcios que integraba. Techint tambin buscar reorientar sus inver-
siones con el n de fortalecerse como productor siderrgico a escala
mundial.
7
Otros tendrn estrategias con resultados menos claros, co-
mo Macri que lleva al Correo Argentino a convocatoria de acreedores o
el grupo Fortabat.
6. Aqu podemos ver que el grupo Bunge y Born, que era uno de los ms
relevantes y representativos actores de esa burguesa local a nes de los aos
ochenta, queda en buena medida marginado de los negocios que origina el pro-
ceso privatizador, tal vez por sus diferencias con el gobierno al cabo del primer
intento fallido de estabilizacin y de la salida de sus hombres del Ministerio de
Economa.
7. A modo de ejemplo, en 1997 el grupo vender sus acciones en Telefni-
ca de Argentina por 240 millones de dlares mientras comenzaba una agresiva
estrategia de compra de empresas en Italia, Mxico, Venezuela y otros pases.
Clarn, 31/8/1997.
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Sin entrar en un anlisis de cada caso puntual, podemos sostener
que los grupos econmicos participaron masivamente en el proceso y
que esto les permiti crecer, diversicarse, integrarse verticalmente,
posicionarse en los sectores ms dinmicos y rentables del mercado, y
en ciertos casos, realizar importantes benecios por la venta posterior
de sus paquetes accionarios. Como analiza Eduardo Basualdo, los ren-
dimientos anuales de las inversiones de algunos de estos grupos que se
desprendieron de sus acciones llegaron al 82,1% en el caso de Comer-
cial del Plata, o signicaron ganancias del orden de los 600 millones de
dlares para Techint y Prez Companc.
8
En cuanto a los sindicatos como actores, si bien es difcil sostener
que los mismos puedan incluirse en forma masiva entre los benecia-
rios de las ventas, y es claro que no se trata de un bloque homogneo,
no podemos dejar de considerar que algunas de las negociaciones que
se llevaron adelante para destrabar los potenciales conictos incluye-
ron a ciertos actores de este universo.
La divisin de la CGT en ocialistas y opositores va a permitir que el
gobierno logre el apoyo de los primeros,
9
pero, a pesar de que en cier-
tos gremios la resistencia a las privatizaciones (que iban a signicar un
importante nmero de despidos y fuertes cambios en las condiciones
laborales) fue signicativa, el gobierno logr doblegar esta oposicin
en la mayor parte de los casos, a partir de un sinfn de arreglos que no
siempre contemplaron el destino de los trabajadores.
Como veremos ms adelante, son numerosos los sindicatos que par-
ticipan en la privatizacin del sistema previsional. Por otra parte no de-
bemos descartar, como un elemento adicional de la negociacin entre
sindicatos y gobierno, la puesta en marcha de los llamados Programas
8. Comercial del Plata invirti 18 millones de dlares en Telefnica de Ar-
gentina y vendi sus acciones por 85 millones en julio de 1993. Techint en la
misma empresa, invirti 79 millones y vendi sus acciones en febrero de 1997
por 515 millones, a lo que se le deben sumar los 185,5 millones de dividen-
dos percibidos en ese perodo. Prez Companc que haba invertido 112 millo-
nes en Telecom, vendi sus acciones en julio de 1999 por 379 millones, y ha-
ba acumulado ganancias corrientes por 328,4 millones. En Eduardo Basualdo.
Las privatizaciones en la valoracin nanciera de los grupos econmicos. En:
Enoikos, n.
o
17: Buenos Aires (noviembre de 2000).
9. La llamada CGT San Martn, encabezada por Guerino Andreoni del
Sindicato de Empleados de Comercio, ser la ms menemista, mientras que
la CGT Azopardo, encabezada por Sal Ubaldini, (del gremio de los cerveceros
y que haba encabezado la central desde el ao 1980) se ir distanciando del
gobierno al comps del plan privatizador.
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de Propiedad Participada (PPP), que abrieron un espacio para que las
privatizaciones terminen siendo aceptadas por algunos gremios.
La idea de los PPP, que encontraba ciertos antecedentes reconoci-
dos en las privatizaciones emprendidas por el Partido Conservador en
el Reino Unido, pretenda mostrar una cara profundamente reforma-
dora en el proceso de venta de empresas estatales, no ligado estricta-
mente con el achicamiento del Estado, sino con la idea de construir
una nueva forma de capitalismo, en la que los trabajadores accedie-
ran a la propiedad (minoritaria) de las empresas en las que desempe-
aban sus tareas.
El porcentaje de las acciones destinadas a los PPP en el caso argen-
tino result elevado (del orden del 10 %en la mayora de las empresas,
pero llegando al 20 % de todas las acciones en la venta de SOMISA),
lo que pudo haberlos constituido en una importante innovacin tanto
desde el punto de vista econmico como poltico, al poder generar con-
diciones materiales para una verdadera y signicativa participacin de
los trabajadores en la gestin de las empresas, lo que no haba sucedi-
do en el Reino Unido donde los porcentajes de las acciones destinados
a los PPP resultaron marginales (del orden del 2 %).
De esta forma, al momento de privatizar una empresa, el Estado
reservaba un porcentaje de las acciones para que los trabajadores que
decidan incorporarse al programa (la adhesin era voluntaria), pudie-
sen ir pagndolas a lo largo del tiempo (se ha calculado que el proceso
poda llegar a durar hasta veinte aos) con los propios dividendos que
les correspondan por los futuros buenos resultados esperados de esas
compaas gestionadas en forma privada.
Bajo el slogan de un capitalismo de propietarios, los PPP justi-
caron su implementacin presentndose como uno de los pilares para
la construccin de una economa ms justa, ms redistributiva, y en la
que la oposicin empresas-sindicatos encontrara una nueva forma de
resolucin superadora.
Pero estos no fueron los nicos objetivos que se plantearon los PPP.
No se puede dejar de mencionar el papel que jugaron en la generacin
de una visin positiva de las privatizaciones entre los trabajadores es-
tatales, que se veran beneciados por los programas y entre los sindi-
catos.
Por otra parte, los PPP tambin fueron presentados a los interesa-
dos en adquirir las empresas estatales, como un buen mecanismo pa-
ra comprometer a los recursos humanos de esas corporaciones con los
nuevos desarrollos que el paso a manos privadas iba a propiciar. Par-
tiendo de la suposicin de que el personal de las empresas estatales no
se encontraba muy identicado y comprometido con la bsqueda de
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resultados econmicos positivos en las empresas pblicas, los PPP se
mostraron como un mecanismo para incentivar el esfuerzo productivo
de los trabajadores. A pesar de ello, la resistencia de las empresas a
incorporar a representantes de los trabajadores en sus directorios, va
a ser una de las claves del fracaso y la desarticulacin de los PPP en la
mayora de los casos.
En Argentina se pusieron en marcha 49 programas que con un muy
elevado nivel de aceptacin, terminaron implicando a unos 55.000 tra-
bajadores.
Sin embargo, en pocos casos los mismos llegaron a funcionar plena-
mente y los espacios de negociacin que se abrieron con los sindicatos
en relacin a los PPP tambin fueron elementos importantes para al-
canzar acuerdos.
Los PPP no eran un regalo para los trabajadores. Estos tenan que
pagar las acciones que reciban y para ello se estableca un plan por el
cul la venta se realizaba contra el valor de los dividendos futuros que
iban a recibir por las utilidades de las compaas. En estos casos, ma-
yoritarios, las acciones no llegaban a manos de los trabajadores hasta
que no completaban todo el pago, y en consecuencia, los benecios de
la designacin de un representante en los directorios de las compaas
se posterg. En 1997 slo tres PPP haban terminado de cancelar sus
deudas con el Estado y eran reales dueos de sus acciones: los de lo
que se llam Aceros Paran (la ex Somisa),
10
Central Puerto y Central
Costanera. Como en varios casos el valor de las acciones se increment
fuertemente, a pocos aos de la puesta en marcha de los PPP los traba-
jadores fueron tentados para vender sus acciones, incluso si no haban
llegado an a saldar sus deudas por las mismas. El caso ms emblem-
tico de esto es YPF, donde tambin en 1997, comienza la venta de las
acciones por parte de los trabajadores que mantenan una deuda con el
Estado de unos 580 millones de dlares.
11
10. Los trabajadores terminaron de pagar sus acciones con un prstamo
que les diera la obra social del sindicato.
11. Se estima que los trabajadores que vendieron sus acciones llegaron a
percibir unos 90.000 pesos convertibles por las mismas. Clarn 14/7/1997.
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El lanzamiento del Plan de Convertibilidad
El proceso de privatizaciones ya haba sido lanzado y la reforma del
Estado se desarrollaba a ritmo acelerado, pero algunos problemas de la
economa argentina perduraban. El ms relevante era la inacin que
no lograba ser controlada y que luego de las experiencias hiperina-
cionarias que haban tenido que soportar tanto el gobierno de Alfonsn
como el de Menem, penda como una espada de Damocles sobre el Po-
der Ejecutivo.
Por ello a comienzos de 1991 se produce un cambio en el Ministe-
rio de Economa. Erman Gonzlez, en parte desprestigiado y peleado
con otros integrantes del gabinete nacional, es reemplazado por el fun-
cionario que ocupaba el Ministerio de Relaciones Exteriores: Domingo
Cavallo.
1
Cavallo, que como ya vimos haba ocupado la presidencia del Banco
Central de la Repblica Argentina durante un breve lapso de 1982, en
plena dictadura militar, desarrollar una serie de polticas en buena
medida tributarias de la experiencia liberal emprendida por Martnez
de Hoz en los aos setenta. Su designacin al frente del Ministerio ms
signicativo del gabinete nacional, terminaba de consolidar el rumbo
econmico que el gobierno del Presidente Menembuscaba establecer.
2
La llegada de Cavallo al Ministerio de Economa resulta inevitable-
mente asociada con el desarrollo del llamado Plan de Convertibilidad.
Sin embargo no es correcto pensar que dicho plan fue la primera op-
cin tomada por la nueva conduccin econmica.
1. A mediados de enero de 1991 la embajada estadounidense en Buenos
Aires hace pblico su malestar por un caso de corrupcin que involucraba a -
guras del gobierno y a la empresa frigorca Swift. La respuesta del presidente,
poco despus, ser un cambio de gabinete a partir de una serie de enroques en-
tre ministros que llevarn a Cavallo de la Cancillera a Economa, a Gonzlez
de Economa a Defensa y a Guido Di Tella de Defensa a la Cancillera.
2. La disputa meditica que llegara algunos aos despus (desde 1996)
entre Menemy Cavallo se centrara en aclarar quin era el padre del modelo.
Ambos se atribuan el logro de haber puesto en marcha el Plan de Convertibili-
dad.
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El ministro, conciente de los costos y los riesgos del establecimiento
de una caja de conversin, intentar previamente transitar otros cami-
nos ms moderados. Pero las respuestas poco satisfactorias a los pri-
meros intentos, consistentes con las que haban expulsado a su prede-
cesor del cargo, terminarn abriendo las puertas para que sea lanzado
el plan.
Ya a comienzos del mes de marzo de 1991, el nuevo equipo eco-
nmico anuncia una banda de otacin del dlar que ser defendida
por el BCRA en torno a los 10.000 australes. Paralelamente se presen-
ta una profunda reforma del sistema de aranceles a la importacin, el
que queda reducido a tres niveles: 0% de arancel, 11% y 22 %.
3
La
idea era eliminar los aranceles a los bienes de capital, a los insumos ne-
cesarios a la produccin y a los productos locales con saldo exportable,
continuando con el proceso de apertura de la economa nacional.
Pero la respuesta del mercado fue una fuerte sacudida. Al otro da
el BCRA debi vender 251 millones de dlares para mantener el tipo
de cambio dentro de la banda de otacin anunciada, y hubo fuertes
aumentos en los precios de los transportes. El saldo inacionario del
primer bimestre del ao 1991 era impactante: el costo de vida haba
subido el 36,8% (27 % slo en febrero), el gas haba aumentado el
157 %, la luz el 75 %, el colectivo el 40 %, el subte el 52,9 %, la naf-
ta el 36,7 %y el dlar el 78,7%.
En un clima enrarecido por la alta inacin y la cada de los salarios
reales, con la popularidad del presidente en baja y a pocos meses de
unas elecciones cruciales para el control del Poder Legislativo, la ofen-
siva antiinacionaria del gobierno se desarrollar sobre varios frentes.
Restriccin a la liquidez a travs de una suba de los encajes bancarios
para frenar la presin sobre el dlar, cierre de los ramales ferroviarios
en huelga y licenciamiento de todo el personal, y el llamado a un Con-
greso Nacional del Partido Justicialista bajo el lema de la actualizacin
doctrinaria del PJ.
4
Mientras el ministro de Economa anunciaba que era necesario re-
trotraer los precios en dlares a sus valores de abril-junio de 1990, y
se promova una modicacin del Cdigo Civil para facilitar la realiza-
3. Esta medida profundiza la tomada por el anterior ministro, E. Gonzlez,
quien haba simplicado el sistema arancelario de importaciones jando un
nico nivel del 22 %desde principios de enero de ese ao.
4. Los cuestionamientos a la poltica liberal implementada comenzaban a
hacerse lugar dentro de las las del propio justicialismo, lo que llev a Menem
a buscar reordenar al partido y salir a criticar a aquellos que lo acusaban de
traidor a las ideas fundantes del peronismo.
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cin de contratos en dlares, el PENenvi al Congreso un proyecto que
dispona la libre convertibilidad de la moneda nacional frente al dlar.
El Congreso aprobaba la ley en un trmite sorprendentemente ve-
loz (ley 23.928) que permiti que el 1 de abril de 1991 se ponga en
marcha la nueva medida.
El llamado Plan de Convertibilidad ser la llave de una profunda
reforma econmica cuyo eje central residir en la eliminacin de la po-
ltica monetaria como herramienta del Estado, por la adopcin de una
caja de conversin para la moneda nacional. Dicho de otra forma, el
centro del Plan de Convertibilidad ser el establecer una paridad cam-
biaria entre el austral (que luego sera reemplazado por el peso conver-
tible
5
) y el dlar.
El diagnstico y la terapia aplicada era muy similar a la que se
haba utilizado una dcada y media antes en el plan antiinacionario
ideado por Martnez de Hoz, a pesar de las consecuencias de esas me-
didas que ya hemos detallado.
El supuesto era que la apertura comercial y el establecimiento del
tipo de cambio jo iban a frenar la inacin por el efecto de la compe-
tencia de los productos importados, pero, a diferencia de lo sucedido
en los aos setenta, este freno se iba a mostrar mucho ms contunden-
te.
6
No hay etapa de transicin prevista en 1991. La paridad cambiaria
se ja de un da para el otro y hasta la eternidad. A ello se le suma
la prohibicin de todo tipo de indexaciones,
7
el congelamiento de las
tarifas y una quita en el valor de los alquileres y deudas que se haban
ajustado por inacin.
El establecimiento de una caja de conversin declaraba buscar brin-
darle respaldo a la moneda nacional, frenar su desvalorizacin y con-
validar una suerte de bimonetarismo que se haba instalado deniti-
vamente en el pas, donde, dada la extendida historia inacionaria, la
5. El plan jar la paridad de 10.000 australes= 1 dlar a partir del 1
de abril de 1991. Luego, el austral ser reemplazado por el peso con la elimi-
nacin de cuatro ceros a la moneda que haba lanzado el gobierno radical. El
peso convertible se implementa a partir del 1 de enero de 1992.
6. Si hasta Roberto Alemann va a armar, rerindose a la apertura de la
economa, que la reforma arancelaria que se concretar el 1 de abril es mucho
ms amplia que la que se implement en poca de Martnez de Hoz, en Clarn,
24/3/1991.
7. Prohibicin prevista en la ley 23.928 de Convertibilidad, aunque la mis-
ma no sera respetada por el propio gobierno cuando acord con varias em-
presas privatizadas (como las telefnicas) que puedan actualizar sus tarifas en
funcin de la inacin vigente en Estados Unidos, mostrando una vez ms el
poder poltico de las mismas para conseguir ventajas otorgadas por el Estado.
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moneda utilizada tanto como reserva de valor (es decir para ahorrar)
y tambin para las transacciones de bienes importantes era el dlar.
Pero cules son las consecuencias del rgimen de Convertibilidad?
Prohbe la emisin de dinero para nanciar los dcits pblicos, lo que
haba sido para los monetaristas, la raz de todo el problema de la in-
acin. Si todos los pesos en poder de los agentes econmicos poseen
un dlar de respaldo en las reservas del Banco Central, no se puede
emitir moneda si no aumentan las divisas en poder de la autoridad mo-
netaria. Pero como el Estado argentino no genera divisas,
8
slo puede
emitir dinero si hay privados con dlares dispuestos a vendrselos al
BCRA para hacerse de pesos. La determinacin de la cantidad de pesos
no es decisin de la autoridad monetaria (aunque podra incidir sobre
ella va encajes bancarios), sino de lo que demande el mercado. Con
la reforma de la Carta Orgnica del Banco Central y el establecimiento
de su autonoma, se buscar reforzar esta poltica.
La debilidad del plan es doble, pues el mismo depende para su fun-
cionamiento, de variables exgenas que no puede controlar. En primer
lugar, la convertibilidad es una poltica que jaquea el nanciamiento
de los dcits scales por la va de la emisin, obligando a que la ni-
ca salida para sostenerlos sea el endeudamiento, el cual es posible solo
en la medida en que existan prestamistas dispuestos a comprar ttulos
pblicos.
9
Como los gastos del Estado son relativamente rgidos en el
corto plazo, pero su acceso a los mercados para nanciarse puede alte-
rarse radicalmente de la noche a la maana, como sucedi en 1995
producto de la crisis mexicana y el llamado efecto Tequila y como su-
ceder luego en el 2001, el peligro permanece siempre latente.
10
El
8. Esta ha sido la gran debilidad histrica de Argentina, origen del recu-
rrente estrangulamiento del sector externo. En otros pases latinoamerica-
nos como Chile o Mxico, el Estado es propietario de empresas estratgicas por
su papel exportador (de cobre y petrleo respectivamente), lo que les permite
generar sus propios dlares. Esta situacin recin empezara a cambiar en los
ltimos aos.
9. Es importante comprender las consecuencias polticas de este dato. El
Estado dependiente de los crditos, queda subordinado a los mercados nan-
cieros, obligado a adoptar en forma permanente polticas amigables para el
capital (market friendly). Sin embargo, el compromiso pro-mercado no siem-
pre ser suciente para permitir el acceso a las divisas. Paradjicamente el
propio Cavallo, nuevamente ministro de Economa del gobierno de De la Ra
una dcada despus, deber afrontar este problema.
10. Es cierto que el Estado puede tener supervits, pero el peso del endeu-
damiento ya contrado hace difcil algo ms que un supervit operativo, el que,
por otra parte, es buscado con decisin desde el primer momento. A modo de
ejemplo, a menos de una semana de la puesta en marcha del plan se anuncia el
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segundo punto es que la pasividad de la autoridad monetaria priva al
Estado de una herramienta central para regular los ciclos econmicos
(y en especial para generar reactivacin ante perodos recesivos). Por
ello, el Estado que surge luego del Plan de Convertibilidad, es un actor
que se ha auto cercenado sus herramientas de poltica econmica para
intervenir en los mercados, es decir, es un Estado ms dbil y depen-
diente de los capitales nancieros internacionales.
Hay un tercer punto a mencionar: la utilizacin del dlar como pa-
trn no contempla que el pas emisor de esa moneda s hace poltica
monetaria atendiendo a sus propias necesidades y sin contemplar los
posibles efectos de la misma en los terceros pases que hayan dolari-
zado directa o indirectamente sus economas. Esto conlleva un serio
riesgo: tarde o temprano, de modo casi inevitable, podemos encontrar
que las necesidades de la economa estadounidense no resulten compa-
tibles con las locales y que los estmulos monetarios operen en sentido
inverso al requerido.
despido de 16.300 trabajadores de Ferrocarriles Argentinos, ELMA y Astilleros
Domecq Garca, y se acuerda con el Banco Mundial la realizacin de 88.000
despidos ms en un plazo de dos aos (Clarn 22/3/1991).
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La segunda etapa de las privatizaciones
Las falencias evidenciadas por las primeras privatizaciones fueron
reconocidas incluso por el propio presidente Menem. Desprolijidades
evidentes, sospechas de corrupcin generalizada y serios problemas
que hicieron que algunos de los procesos, como el de la venta de Ae-
rolneas Argentinas, se mostraran inconclusos varios meses despus de
la fecha de entrega de la compaa por los incumplimientos de parte de
los compradores.
1
Es por ello que el gobierno decide reorganizar el proceso privatiza-
dor concentrndolo en dos reas: la del Ministerio de Economa (deve-
nido un sper-ministerio que absorbe al de Obras y Servicios Pblicos)
y la del Ministerio de Defensa. El alejamiento de algunos de los fun-
cionarios que haban sido claves en la primera etapa de las ventas, en
especial, el ministro Roberto Dromi,
2
y el fortalecimiento de Cavallo
abren esta nueva etapa desde 1991 cuando se relanzan las ventas en
reas fundamentales: electricidad, gas, obras sanitarias, a lo que se le
1. Marcelo Cavarozzi va a sostener que Muchas de estas privatizaciones,
en especial las concretadas durante la primera tanda de 1990, se caracteriza-
ron por la corrupcin con que fueron implementadas, en Marcelo Cavarozzi.
Autoritarismo y democracia (1955-1996). Buenos Aires: Ariel, 1997, pg. 122.
2. En medio de una fuerte campaa con denuncias de corrupcin diver-
sas, Menem decide una fuerte renovacin de su gabinete. El ministro que ha-
ba sido responsable de las primeras privatizaciones, Roberto Dromi, es uno
de los primeros en tener que abandonar su cargo, aunque resulta premiado
con diversas funciones de asesor y el ofrecimiento (declinado) de ser enviado
a Espaa en calidad de embajador. Dromi preere quedarse y pasa a desem-
pearse como abogado de muchas de las empresas privatizadas por l mismo,
entre ellas Telefnica de Argentina que lo contrata para atender diversas cau-
sas sensibles. Mientras en la tapa de La Nacin del 16/1/1991 se lea: no cabe
ninguna duda de que en el nimo del ciudadano comn los relevos estn iden-
ticados con la palabra corrupcin, en el mensaje emitido por Menem el da
de la jura de los nuevos ministros se hace referencia a la honestidad de todos
aquellos que se estaban retirando del gabinete.
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suman reas petroleras, y un gran nmero de otras empresas de servi-
cios, petroqumicas, y nancieras, entre otras.
El cambio de guras va acompaado de una nueva retrica que
apunta a la prolijidad con la que eran vendidas o concesionadas las
empresas pblicas.
3
A primera vista, una situacin macroeconmica
ms estable, con inacin controlada y una economa en crecimiento,
deberan haber dado un marco para salir de la situacin de emergen-
cia que haba precipitado las primeras ventas. Sin embargo, las urgen-
cias de caja del Estado y los compromisos asumidos en especial con los
acreedores, llevaron a que estas nuevas privatizaciones tambin se ca-
ractericen tanto por la velocidad como por la escasa transparencia.
La venta de empresas del sector elctrico ser una de las principales
privatizaciones de esta segunda etapa. Los problemas de falta de abas-
tecimiento que haban obligado al gobierno anterior a realizar cortes
de luz programados, mostraban el estado de desinversin en un sec-
tor clave para el crecimiento de la economa y hacan que la privatiza-
cin sea presentada como la nica alternativa para reactivar activida-
des fundamentales para la estructura de costos de las empresas. Este
punto no ser menor. Vigente la Convertibilidad y la apertura comer-
cial, la preocupacin de los industriales reunidos en la UIA por los cos-
tos futuros del suministro elctrico se volvieron una pieza ms en el
esquema de presiones que acompaaron al proceso.
4
La opcin del gobierno
5
ser la de dividir el sector en tres segmen-
tos: productores (una veintena de generadores) en libre competencia,
3. Por razones legales, algunas de las privatizaciones fueron realizadas
bajo la forma de concesiones, aunque en ciertos casos, los prolongados plazos
de las mismas diluyen la diferencia entre los dos procesos. A modo de ejemplo,
la concesin de la distribucin de energa elctrica es por 95 aos. . .
4. Mabel Thwaites Rey sostiene el componente de gas o electricidad sig-
nicaba entre le 20 y el 30 % del costo para las principales empresas del pas.
Por ende, a diferencia de los casos de ENTel o Aerolneas, las tarifas resulta-
ban vitales para la supervivencia de muchas empresas, en virtud de lo cual, la
conduccin de la UIA estaba decidida a presionar para que en las futuras lici-
taciones se les exigiera a los competidores el ofrecimiento de tarifas a niveles
internacionales, en Mabel Thwaites Rey. Ajuste estructural y privatizaciones
en la Argentina de los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar la
Nacin). Tesis doct. Buenos Aires: Facultad de Derecho, UBA, 2001, pg. 143.
5. El asesoramiento de equipos de consultores del Banco Mundial ser
relevante en esta privatizacin, lo que llev a algunos a sostener que se trat
de un modelo de lo que se deba hacer, por lo menos hasta los grandes cortes
de energa de la empresa EDESUR en el ao 1999.
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media docena de transportadores y tres empresas distribuidoras para
el rea del AMBA y La Plata
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(monoplicas reguladas por el Estado).
As, entre abril de 1992 y diciembre de 1994 se realizan unas 27
transferencias en todo el pas, comenzando por las centrales trmicas
Puerto y Costanera, en un proceso de privatizacin en el que se destaca
el papel de las inversiones de origen chileno, a las que se le suman em-
presas espaolas, francesas, y estadounidenses entre otras extranjeras,
e importantes participaciones de grupos econmicos locales como P-
rez Companc (40,5 %en EDESUR, 12,5%en Central Costanera), Astra
(40 % en EDENOR), Techint (51 % en EDELAP), Acindar (75 % de la
central Pedro de Mendoza), y Aluar (15 % de Transpa).
7
A esto tam-
bin hay que agregarle la importancia de un nuevo actor: el sindical,
que a travs de gremio de Luz y Fuerza, participar en los consorcios
ganadores de centrales trmicas del noroeste argentino, centrales tr-
micas patagnicas, Transnoa, y Transnea, y tambin el rol de mltiples
cooperativas energticas locales que se integran a los consorcios gana-
dores.
El primer balance de estas ventas fue presentado como el produc-
to de algn proceso de aprendizaje institucional que llev a que las
empresas sean transferidas con sus pasivos y que los ttulos de la deuda
recibidos en forma de pago, sean de entrega inmediata en el momento
de la adjudicacin.
8
Tambin se busc establecer formas de compe-
tencia entre los productores, se deni un marco regulatorio antes de
concretarse la venta (tema sobre el que volveremos), y se le dio parti-
cipacin al Poder Legislativo en el proceso, algo que no haba sucedido
en las primeras privatizaciones.
La voluntad del gobierno por evitar fracasos como el de Aerolneas,
sumado al intento por establecer cierto orden ausente en los primeros
casos y especialmente, el inters y la presin de los grandes consumi-
dores van a ser factores convergentes para que esta segunda etapa de
ventas se realice aparentemente de un modo ms ordenado.
6. Estas empresas son EDESUR, EDENOR y EDELAP.
7. La participacin de muchas de estas empresas da cuenta del carcter es-
tratgico de la energa para determinadas producciones (en especial empresas
siderrgicas), lo que llev a que esos grandes consumidores decidan involu-
crarse en la privatizacin generando cierta forma de integracin vertical.
8. En relacin a lo primero, la mayor parte de las deudas de las empresas
generadoras eran con otras empresas del Estado, en especial YPF y Gas del Es-
tado. En cuanto a los ttulos de la deuda, se insisti con la aceptacin de los
mismos como forma de pago, aunque se busc evitar los problemas originados
en la venta de Aerolneas requiriendo su entrega en el momento de la adjudi-
cacin.
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Pero el nimo privatizador no se detena, y la llegada de la desesta-
tizacin de Gas del Estado al Poder Legislativo va a signicar una im-
portante marcha atrs con este intento por transparentar la venta de
empresas pblicas.
Es que Gas del Estado era una empresa rentable y eciente, lo que
elevaba las resistencia en el Poder Legislativo al intento privatizador (y
al aumento de tarifas que lo acompaaba). Esto llev a un importante
conicto que luego de una serie de amenazas referidas a la posibilidad
de llevar adelante la venta sin la intervencin del Congreso, termin
con la aprobacin del proyecto en una escandalosa sesin de la Cmara
de Diputados donde el qurum fue logrado en forma fraudulenta por
la bancada ocialista.
9
La venta de Gas del Estado en diciembre de 1992, daba origen a
diez empresas: dos compaas de transporte y ocho de distribucin, en
las que nuevamente (y como en todas las privatizaciones) se formaban
consorcios con fuerte presencia de grupos econmicos locales. Prez
Companc retena el 25 %de Transportadora de Gas del Sur e igual por-
centaje de la Distribuidora de Gas Metropolitana y Techint el 39 % de
Transportadora de Gas del Norte. Tambin el grupo Macri, a travs de
su controlada Sideco, se quedara con el 75%de las acciones vendidas
de las distribuidoras de Gas del Centro y Gas Cuyana.
9. Este episodio que permiti la primera aprobacin de la ley sin la mnima
cantidad necesaria de diputados presentes, fue bautizado por la prensa como
el del diputrucho y termin de mostrar que la transparencia en las privatiza-
ciones slo sera mantenida en el plano de la retrica. Finalmente, la votacin
de ese da fue anulada y se realiz una nueva la semana siguiente.
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La compleja venta de YPF
La otra venta clave del perodo ser la de la mayor empresa del pas:
Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF). Fundada en 1922, YPF fue el
espejo sobre el que se reej buena parte de la historia poltica del Es-
tado argentino a lo largo de siete dcadas. Una suerte de Estado dentro
del Estado, responsable de una parte sustancial de la inversin pblica,
una empresa clave en las estructuras de costos de toda la economa y
por ello una herramienta de poltica econmica de primer orden, tam-
bin empleadora privilegiada en numerosas reas alejadas del ncleo
pampeano y al mismo tiempo, motor indispensable del proceso indus-
trializador con el desarrollo de sectores como el petroqumico.
Este lugar destacado fue el blanco temprano de diversos apetitos
que originaron un proceso muy gradual y complejo de privatizacin,
donde la sensibilidad del tema petrleo por su vnculo con ideas co-
mo las de soberana y nacin, y el particular carcter de la empresa, por
su relevancia y presencia territorial, a lo que se le suma la condicin
estratgica del recurso no renovable, harn de esta venta una cuestin
delicada en trminos de generacin del consenso necesario para llevar-
la adelante.
Por estas razones, a diferencia de lo sucedido con las ventas ya men-
cionadas, la de YPF ser una historia ms larga y compleja, cuyos pri-
meros pasos perifricos pueden rastrearse en el ya mencionado plan
Houston de concesin de reas exploratorias durante el gobierno radi-
cal. Con la asuncin de Menemlos intentos privatizadores se aceleran.
La designacin de Jos Estenssoro como interventor desde el ao
1990 lleva a un relevante cambio en su estructura legal. YPF deja de
ser una sociedad del Estado para transformarse en una sociedad an-
nima, paso previo para la privatizacin, mientras se reestructura todo
su funcionamiento con un importante proceso de reduccin de perso-
nal y tercerizacin de tareas con la asistencia tcnica y crediticia del
Banco Mundial.
1
1. La enumeracin de los cambios resultara muy extensa. Slo diremos
que la empresa se desprende de todas sus actividades no rentables pero que
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La ley 24.145 dar el marco normativo para estos cambios por lo
que nos detendremos brevemente ensuanlisis: enprimer lugar, trans-
ere el dominio pblico de los yacimientos de hidrocarburos del estado
nacional a los Estados provinciales en nombre de la federalizacin del
recurso. Este punto no ser menor, pues involucrar a las provincias
en el apoyo a la venta e incluso permitir el reconocimiento por parte
del Estado nacional de deudas por regalas de petrleo y gas con las
provincias, cada vez ms necesitadas de recursos. De este modo, el go-
bierno logra el apoyo a la venta de gran parte de los gobernadores y de
los representantes de las provincias productoras de hidrocarburos en el
Congreso nacional.
En forma concomitante la ley ratica lo dispuesto por el decreto
2.778 de 1990 sobre su constitucin como una sociedad annima y -
ja como objetivos que la empresa sea de capital abierto y rentable,
deniendo los tipos de acciones que compondrn el capital social y su
distribucin inicial: 51 % de acciones de clase A en manos del Estado
nacional que una vez vendidas pasaran a ser de clase D, hasta 39%de
acciones de clase B en manos de las provincias, y hasta 10 % de accio-
nes de clase C involucradas en el programa de propiedad participada
para los empleados.
Tambin encontramos en el texto precisiones sobre cmo se lleva-
ra adelante la venta y qu privilegios debera conservar el Estado
nacional como accionista, estableciendo al Ministerio de Economa y
Obras Pblicas como autoridad de aplicacin en un proceso que, dada
su magnitud, prevea la creacin de una comisin ad hoc de privatiza-
cin de los activos de YPF formada por representantes del PEN, las dos
cmaras del Congreso nacional y por dos jubilados.
Es que, en el complejo entramado de acuerdos para llevar adelante
la venta, se haba planteado que todo lo producido por la misma debe-
ra ser destinado a la mejora de los cada vez ms degradados haberes
jubilatorios, aunque el argumento, que result til para sumar volun-
tades legislativas, termin en un fracaso ante el veto presidencial tanto
del destino de los recursos, como de la comisin de seguimiento.
La ley tambin establece un ambiguo procedimiento de tasacin
por el cual entidades pblicas o privadas, nacionales o internaciona-
les que sern denidas oportunamente por el Ministerio de Economa,
tambin transere muy buenos negocios, al tercerizar diversas partes de la co-
mercializacin incluidas numerosas estaciones de servicio, as como reas pro-
ductoras y que tambin se venden activos de la empresa entre ellos oleoductos,
las destileras de Dock Sud y San Lorenzo, siete barcos, y dos terminales mar-
timas entre otras cosas.
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sern las encargadas de valorizar los activos de la empresa. De este
modo, el texto deja despejado el camino para que sean seleccionados
algunos grandes conglomerados internacionales para cumplir roles es-
tratgicos y de dudosa compatibilidad como ser tasadores, intermedia-
rios e incluso parte de los consorcios compradores. En este ncleo de
actores nancieros se encontraban algunos de los mayores animadores
de la globalizacin nanciera: Merril Lynch, First Boston, o el Crdit
Suisse.
2
Aqu encontramos nuevamente la conjuncinde intereses entre gran-
des actores nancieros internacionales y el proceso de reforma del Es-
tado argentino, que les originar nuevos e importantes negocios.
De este modo, la venta se realizar sin una tasacin ocial de la em-
presa, sin una valuacin completa de sus activos, y sin la aprobacin
del ltimo balance.
3
Adems, al igual que en el caso de ENTel ya referi-
do, el precio inicial de venta de las acciones (a 19 dlares) se muestra
muy bajo si analizamos el desarrollo de la cotizacin burstil pospriva-
tizacin.
El desarrollo del Programa de Propiedad Participada, al igual que
en los casos ya mencionados, es clave en la negociacin con los gre-
2. Varios de estos actores han intervenido en forma reiterada en el pro-
ceso de privatizaciones, as como en las colocaciones de deuda soberana del
pas a lo largo de todo el perodo. Se trata de empresas con fuertes contactos
polticos locales e internacionales. Un ejemplo de ello es la designacin del ex
subsecretario del Tesoro estadounidense en el gobierno de George Bush, David
Mulford, en el directorio de First Boston. Mulford mantena una pblica amis-
tad con el ministro Cavallo y fue condecorado por el gobierno argentino en el
ao 1993 con la Orden de Mayo. Poco despus, el First Boston se fusionar
con el Crdit Suisse y Mulford conservar su lugar al frente de los negocios de
la empresa en Amrica Latina, desde donde tendr un lugar destacado en el
desarrollo del llamado megacanje de la deuda, ya durante el gobierno de la
Alianza y con Cavallo nuevamente como ministro de Economa, lo que origina-
r una causa judicial en la que sern procesados varios de los funcionarios por
perjudicar al Estado con comisiones injusticadas.
3. Algunas fuentes han sostenido que la previsin de reservas de petrleo y
gas fue reducida arbitrariamente de forma previa a la venta, con el n de redu-
cir el precio de la empresa, volviendo a sus niveles originales una vez concluido
el traspaso. Al respecto, se puede consultar Gustavo Calleja, Adolfo Silenzi de
Stagni y Vctor Kozulj. La privatizacin de YPF. En: Realidad Econmica, n.
o
118: Buenos Aires (1993), notemos que diversas estimaciones sobre el valor de
la empresa, daban diferencias de ms de 6.000 millones de dlares.
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mios. El titular del Sindicato Unidos de Petroleros del Estado (SUPE),
Diego Ibaez, accede al directorio de la empresa por esa va.
4
As se llega a la venta del 45% de las acciones en las bolsas de Bue-
nos Aires y Nueva York en el ao 1993, por un monto estimado en 3400
millones de dlares.
Pero el proceso de venta no concluye en ese ao. En 1995 se legisla
para permitir que el Estado nacional disminuya su participacin en la
empresa hasta el 1% de las acciones. Ya en ese momento las presiones
de ciertos compradores, y los apremios nancieros del Estado argen-
tino, preanuncian la continuidad de la venta.
El inters de Repsol, empresa de origen espaol que integraba ca-
pitales de diverso origen,
5
llev a que el gobierno emprenda desde el
ao 1996 arduas negociaciones en las que intervienen el rey de Espa-
a, el gobierno del socialista Felipe Gonzlez y luego los populares
que con la victoria electoral de Jos Mara Aznar, acceden al gobierno
en Madrid.
Fruto de estos acuerdos, la empresa Repsol compra el 14,99 % de
las acciones de YPF a 38 dlares por accin (es decir, duplicando el
precio de la primera venta), y en abril de 1999 oferta para acceder al
resto del capital a 44,78 dlares la accin, en una operacin nanciada
por el BBV, la Caixa, Goldman Sachs, Merril Lynch y el Citigroup y que
se concreta a mediados de ese ao cuando accede al 55 % del paquete
accionario en la Bolsa de Valores, el 11 % de las provincias y buena
parte del 10 %del PPP.
6
De este modo, una empresa modesta con escasa trayectoria en el
mundo del petrleo, y sin grandes reservas de hidrocarburos, toma el
control de YPF, una empresa a esa altura altamente rentable, integra-
da verticalmente, diversicada e incluso con numerosos activos en el
exterior.
4. La trayectoria de Ibaez a lo largo de la privatizacin dar origen a
numerosos cuestionamientos. Recordemos que el gremio era parte de las 62
Organizaciones que por ese entonces lideraba el metalrgico Lorenzo Miguel.
El propio Estenssoro declarar que el sindicato ha sido muy realista y no ha en-
torpecido en referencia a la fuerte reduccin de personal (entrevista en Clarn,
4 de agosto de 1991). Ibaez era amigo personal del presidente Menem.
5. Dentro de sus principales socios privados encontramos bancos como el
BBV (Banco Bilbao-Viscaya) con casi el 10 %de las acciones, as como la Caixa,
Endesa y la Caixa Catalua.
6. El PPP de YPF se liquida en buena parte desde el ao 1997, cuando
los trabajadores comienzan a recibir ofertas para vender sus derechos sobre las
acciones.
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El proceso que va de 1990 a la toma nal del control de YPF por
parte de Repsol en 1999, es paralelo al de transformacin de la com-
paa, con las consecuencias sociales que tendr una reestructuracin
que lleva a una empresa en la que trabajaban ms de 50.000 emplea-
dos, que posea escuelas, hospitales, salas de cine, talleres, aviones,
destileras, empresas petroqumicas, estaciones de servicio, equipos de
perforacin y una ota considerable a una empresa reducida, concen-
trada en las reas centrales, y que producto de su retirada en las zonas
menos rentables, haba generado un importante vaco.
Cutral-Co y Plaza Huincul, cuna de los movimientos piqueteros que
irn cobrando relevancia a medida que las consecuencias de las polti-
cas aplicadas comiencen a hacerse evidentes, sern testigos tempranos
de las consecuencias sociales de la reestructuracin de la empresa.
Para el ao 1997, el desempleo en esos pueblos neuquinos, origina-
riamente campamentos creados por YPF, llega al 35 %. En el ao 2000
ya supera el 47 %.
Los despidos masivos bajo la forma de retiros voluntarios,
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la ter-
cerizacin en forma precaria de ciertas tareas, para lo cual la empresa
busc impulsar la creacin de pymes por parte de los empleados ce-
santeados, bajo la promesa no siempre mantenida de ser contratistas
de YPF, sern un caldo de cultivo ideal para las puebladas que desde
1996-1997 se vuelven visibles.
8
De este modo, la venta de YPF presenta caractersticas comunes con
las otras ya mencionadas. Una empresa estratgica que se vende sin
buscar maximizar los ingresos scales. Un proceso que genera una fe-
nomenal destruccin de empleos con consecuencias sociales emblem-
ticas. Al mismo tiempo, una venta que origina un entramado complejo
de intereses en pugna, donde intervienen actores locales e internacio-
nales. El menemismo logra su objetivo en base a arduas y prolonga-
7. Se estima que la empresa an estatal pag 1.000 millones de dlares en
indemnizaciones entre 1990 y 1993.
8. Las puebladas que llevan al corte de la ruta 22 es una de las primeras
expresiones de un nuevo tipo de protesta social: el piquete. Recordemos que
es all donde en abril de 1997, la conuencia de las protestas de los docentes
llevan a una muerte que resultar emblemtica en los aos posteriores: la de
Teresa Rodrguez. Para un anlisis de estos hechos se puede consultar Paula
Klachko. Las consecuencias polticas y sociales de la privatizacin de YPF. El
impacto en las localidades de Cutral-C y Plaza Huincul. En: Realidad Econ-
mica, n.
o
209: (2005). Ed. por IADE, el retiro de YPF producto de la racio-
nalizacin de la empresa y su posterior privatizacin tambin tendr efectos
similares en otras regiones del pas, como en Tartagal y General Mosconi (Sal-
ta).
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das negociaciones que van incluyendo en los diversos negocios que se
desprenden de la venta a numerosos actores: empresas petroleras, go-
biernos provinciales, sindicato, consultoras y organismos nancieros
internacionales, bancos de inversin, entre otros.
Finalmente, la privatizacin tambin alimenta el proceso de extran-
jerizacin de la economa argentina, que ser otro de los grandes lega-
dos de la dcada.
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La dbil regulacin estatal
Todo este proceso de venta de empresas estatales descripto parcial-
mente, signic una profunda transformacin del Estado argentino,
volvindolo ms pequeo en muchos aspectos, pero tambin, menos
signicativo al desprenderse del control de sectores fundamentales de
la economa nacional. La contracara ser la emergencia de nuevos ac-
tores privados fortalecidos por su crecimiento a expensas del Estado.
Las privatizaciones signicaron que esos consorcios ya menciona-
dos, en los que conviven empresas internacionales (estatales y priva-
das), sectores nancieros, y representantes de la ms alta burguesa
nacional, pasen a ser controlantes (en tanto propietarios), de activida-
des tan relevantes y diversas como las comunicaciones en sus diversas
formas (desde las telefnicas al correo, pasando por los medios de co-
municacin), la provisin de agua y cloacas, los aeropuertos, las termi-
nales portuarias y los barcos que pertenecan a la ota estatal, las rutas
concesionadas por sistema de peajes, el transporte ferroviario de pa-
sajeros y carga, las represas hidroelctricas, las centrales trmicas, las
lneas transportadoras y distribuidoras de electricidad, las reas de ex-
plotacin de hidrocarburos, los gasoductos y oleoductos, las reneras,
las principales siderurgias y empresas petroqumicas, las lneas areas,
entre otras cosas.
Estas reas son claves en la estructura de costos de toda la econo-
ma, pero tambin en muchos casos las ventas delegaron en manos pri-
vadas a sectores productores de bienes y servicios pblicos, es decir,
esenciales para el inters general y necesarios para la preservacin de
derechos bsicos de la ciudadana.
De este modo, el esperable conicto entre la persecucinde la maxi-
mizacin de la utilidad como n de las empresas privadas y la provisin
de agua, energa, comunicaciones y otros servicios a toda la poblacin,
sin importar la rentabilidad o no de la tarea, genera la necesidad de in-
troducir lgicas no econmicas en el funcionamiento de las empresas,
que velen por la preservacin de esos objetivos y que garanticen condi-
ciones de acceso y calidad de los servicios para todos los ciudadanos.
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Esta situacin se ve potenciada cuando, en la mayor parte de las
ventas, los servicios privatizados se desarrollan en mercados monop-
licos u oligoplicos, lo que hace necesaria la intervencin estatal para
evitar los abusos de la posicin dominante de los productores.
En estos casos, las fuertes asimetras en poder econmico y saber
tcnico obligan al surgimiento de una regulacin externa a la relacin
oferta-demanda para evitar que las empresas puedan abusar de su po-
sicin y apropiarse de un fuerte excedente del productor en perjuicio
de los usuarios.
Sea por tratarse de bienes imprescindibles o por ser monopolios
(naturales o creados para volver ms atractivas de las privatizaciones),
la regulacin del Estado se ha planteado como una tarea ineludible en
la mayor parte de los pases que han emprendido procesos de privati-
zaciones.
Pero la experiencia del Estado argentino en la dcada del noventa
no ha priorizado este aspecto, presentando serias fallas a la hora de ge-
nerar nuevas estructuras para asumir funciones que devinieron esen-
ciales. Como sostienen Thwaites Rey y Lpez, durante el gobierno de
Carlos Menem la poltica de regulacin constituy un eje virtualmen-
te residual del proceso privatizador, por lo que las pautas regulatorias
fueron entendidas casi como aspectos formales, que de ningn modo,
deban desalentar a los posibles inversores.
1
En el mismo sentido, Vis-
po armaba: una manera de garantizar a los inversores condiciones
de rentabilidad extraordinarias, adecuadas al riesgo pas percibido, fue
postergar o impedir la entrada en operaciones de las respectivas agen-
cias regulatorias.
2
Varios son los aspectos que permiten armar que la estructura regu-
ladora creada en muchos casos con posterioridad a las privatizaciones,
result fuertemente dbil y funcional a los intereses de las empresas
privadas, a expensas de los usuarios.
Para ordenar el desarrollo de este apartado clasicaremos estos as-
pectos en dos grandes grupos. El primero de ellos, compuesto por los
elementos formales que permiten corroborar la falta de importancia
asignada a la regulacin por las autoridades. El segundo ser el anli-
sis de algunas de las medidas implementadas, donde queda claro cmo
actuaron los entes a la hora de tomar decisiones en conictos de intere-
ses entre los usuarios y las empresas.
1. Mabel Thwaites Rey y Andrea Lpez. Los nes de la regulacin. Opor-
tunistas y clientes en el sistema. En: Enoikos, n.
o
17: Buenos Aires (noviem-
bre de 2000).
2. En Adolfo Vispo. Los entes de regulacin. Problemas de diseo y contexto.
Buenos Aires: Norma, 1999, pg. 28.
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Dentro de los primeros elementos, el ms evidente est represen-
tado por la falta de consistencia temporal entre la concepcin de los
marcos regulatorios, la conformacin de los entes y la privatizacin de
las empresas. Si esta es la secuencia lgica y recomendada por la expe-
riencia internacional y la literatura especializada, en la gran mayora
de las ventas realizadas por el Estado argentino no se respetaron estos
pasos.
Cul es la importancia de ese encadenamiento? En primer lugar, el
establecimiento del marco regulatorio antes de la privatizacin permi-
te que el Estado dena claramente qu es lo que espera de las empresas
que lleguen a controlar el negocio en temas centrales como calidad del
servicio, inversiones, tarifas, nivel tecnolgico y otros. La denicin de
un marco regulatorio con anterioridad a la privatizacin tambin resul-
ta importante para que las empresas interesadas en el proceso tengan,
antes de realizar sus ofertas, claramente denidos los objetivos que de-
bern cumplir y los lmites que el Estado establecer a sus prcticas
empresariales.
Luego el normal desarrollo de la regulacin supone el estableci-
miento de la autoridad de aplicacin de dicho marco regulatorio. Si no
existe el ente, de poco sirve el marco legal, pues la ausencia de una uni-
dad administrativa con poder de vericacin permite incumplimientos
sin sanciones.
A esto se le agrega que los entes reguladores constituidos deberan
estar formados por una burocracia profesional, con autonoma nan-
ciera y conocimiento especco como para poder controlar a las empre-
sas privatizadas desde el primer da de la transferencia de los activos a
sus nuevos operadores.
Hay otros elementos que hacen a la forma en que se constituyen los
entes que tambin son valiosos a la hora de analizar sus falencias. En
nuestro caso, la mayora de los organismos reguladores han sido crea-
dos a travs de decretos de necesidad y urgencia del PEN, y no de leyes
emanadas del Congreso. La excepcin son los entes reguladores de la
luz (ENRE) y el gas (ENARGAS), a pesar de que la Constitucin refor-
mada en 1994 estableca con claridad en su artculo 42 que es funcin
del Poder Legislativo sancionar los marcos regulatorios.
3
En parte como consecuencia de esta falencia de origen, las resolu-
ciones y sanciones de los entes parecen tener poco peso. Esto se debe
3. Es cierto que la creacin de algunos de los entes es anterior a esta re-
forma constitucional. Sin embargo, es llamativo notar que una vez establecida
la competencia con rango constitucional, el Congreso no intervino en lo que el
Poder Ejecutivo ya haba resuelto.
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a la existencia de una instancia de alzada en el Poder Judicial, lo que
lleva a que las sanciones de los entes puedan ser cuestionadas por las
empresas (prctica que ha sido casi constante), dejando nalmente en
manos de dicho poder la resolucin de los eventuales conictos y dila-
tando la posible aplicacin de castigos por incumplimientos.
La cadena cronolgica ptima: formulacin del marco regulatorio-
creacin del ente regulador-inicio del proceso de privatizacin no es un
mero formalismo, y su violacin establece una oportunidad nica para
que las empresas ganadoras presionen a favor de determinada estruc-
tura de regulacin que les resulte conveniente. Como arma Oszlak,
4
la superposicin de estas etapas o la alteracin de su orden puede gene-
rar una forma de seleccin adversa, al atraer inversores que, por estar
dispuestos a ofertar sin conocer las condiciones que se les solicitarn en
el futuro, pretendern rentas extraordinarias o buscarn inuir en for-
ma determinante sobre el proceso regulador, lo que se puede ver en los
casos de las empresas de ferrocarriles o aeropuertos que no cumplieron
con sus compromisos (entre ellos el pago del canon o determinadas in-
versiones) apostando a poder solucionar el tema en el plano poltico.
Tambin podemos constatar que en numerosas privatizaciones, la
creacin y puesta en funciones del ente regulador fue posterior a la
transferencia a manos privadas de las compaas (es el caso en trenes,
servicios elctricos, gas, y aeropuertos), incluso en ciertos casos muy
posterior. El ENRE comenz a funcionar ms de un ao despus del
traspaso de las empresas a sus operadores privados, lo que signica que
durante todo ese lapso las empresas pudieron actuar sin controles.
5
Otro problema es la escasa capacidad tcnica y econmica de los en-
tes para llevar adelante una regulacin eciente e independiente frente
a las empresas, pero tambin de los vaivenes polticos de los gobiernos.
Podemos armar que el panorama de los entes reguladores ha com-
binado casos de posible captura por parte de las empresas regula-
das,
6
con otros en los que se manifest una fuerte dependencia de los
4. Oscar Oszlak. La capacidad de regulacin estatal. En: Enoikos, n.
o
17:
Buenos Aires (noviembre de 2000).
5. El ENRE entra en funciones en abril de 1993, es decir casi un ao des-
pus de la entrega de las centrales generadoras y tambin con posterioridad a
la concesin de la distribucin.
6. Hay numerosos ejemplos en los que representantes de las empresas re-
guladas terminan trabajando en los entes reguladores y viceversa, en lo que
parece una incompatibilidad de intereses. El representante de EDESUR, EDE-
NOR y EDELAP en la rma de sus respectivos contratos de concesin, termi-
n siendo presidente del ENRE (encargado de regular a esas empresas) en-
tre 1993 y 1997 (el primero de los contratos se puede consultar en http:
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mismos frente a diversos ministerios e incluso a la presidencia de la
Nacin, como queda claro en el caso de la Comisin Nacional de Tele-
comunicaciones, que fue creada como dependencia del Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos, luego integrada al Ministerio de Economa
y desde 1996 pas directamente al mbito de la Secretara de Comuni-
caciones de la Presidencia de la Nacin, cambiando su nombre por el
de Comisin Nacional de Comunicaciones al fusionar a la CNT con la
Comisin Nacional de Correos y Telgrafos.
7
En cuanto a la autonoma presupuestaria, hay gran diversidad en
las formas de nanciamiento de los entes, pero incluso en los casos en
que cuentan con fuentes propias de ingresos, esa autonoma ha sido es-
casa. Un buen ejemplo es el ENRE cuyo presupuesto proviene de una
tasa cobrada a los usuarios. Sin embargo, los recortes de gastos lleva-
dos adelante por el gobierno con posterioridad a la crisis de 1995 tam-
bin le fueron aplicados, al igual que los posteriores y sucesivos ajustes
y topes salariales a los sueldos de los funcionarios pblicos puestos en
vigencia durante el gobierno de la Alianza, que contribuyeron a que los
recursos humanos mejor preparados abandonen los entes reguladores
para conseguir trabajo en las empresas reguladas, donde obtenan ma-
yor reconocimiento salarial por sus conocimientos. Evidentemente, la
consecuencia de ello es el debilitamiento tcnico de los reguladores, lo
que diculta sus posibilidades reales de control.
En cuanto a las cuestiones prcticas en las que se evidencia que los
entes (y el Estado en general) no han respondido siempre a los intere-
ses de los usuarios, podemos referirnos a la ingeniera jurdica desa-
rrollada para burlar la prohibicin de indexacin de precios generada
por la ley de Convertibilidad. En realidad, no se trat de un sostica-
do mecanismo para evitar la ley, sino una interpretacin injusticada a
no ser por las cuotas de poder que la respaldaban.
8
Muchos de los ser-
vicios privatizados terminaron ajustando peridicamente sus precios
//mepriv.mecon.gov.ar/segba/Contratoconcesionedesur.htm) y habra re-
nunciado a ese cargo por oponerse a la designacin en el directorio del ente
de una ex directiva de Eseba y EDENOR. Hay ejemplos similares en el ETOSS
(Entre Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) y en el Enargas.
7. Estos cambios son una buena muestra de la disputa dentro del poder
poltico por controlar a los entes. Como sostiene Adolfo Vispo: Llegado este
punto, la CNC se torna en los hechos solamente una dependencia staff de la
Secretara de Comunicaciones y, en rigor de verdad, ya no es apropiado ha-
blar de ente regulador en Vispo, Los entes de regulacin. Problemas de diseo y
contexto, pg. 41.
8. Como sostena Thomas Hobbes en el siglo xvii, auctoritas non veritas
facit leyem, es decir, la autoridad y no la verdad hacen la ley.
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gracias a una dolarizacin articial de sus tarifas, que permiti que al-
gunos funcionarios interpretaran que la prohibicin de ajustar precios
establecida por la ley de Convertibilidad era exclusiva para los precios
en pesos, lo que llev a que una vez dolarizadas las tarifas, entendie-
ran que podan aumentarse en funcin de algn ndice, como el de la
variacin de los precios en Estados Unidos.
Esto es lo que sucedi con los telfonos (que como vimos se haban
vendido antes de la ley de Convertibilidad), los peajes y la electricidad
(aunque aqu la frmula de ajuste de precios era ms compleja). La in-
troduccin de un ajuste por inacin siguiendo los niveles de precios de
Estados Unidos result muy beneciosa para las empresas a partir de la
crisis de 1995, cuando la recesin en Argentina comenz a generar un
proceso deacionario, mientras que en Estados Unidos la inacin re-
sultaba positiva.
9
Otro caso puntual muy signicativo de la accin de los entes regu-
ladores lo constituye el del llamado rebalanceo telefnico, dispuesto
por decreto de la Secretara de Comunicaciones del mes de febrero de
1997 (notemos que la secretara sustituye al ente en este caso).
El espritu declarado de dicho rebalanceo de tarifas, era el de aba-
ratar el precio de las llamadas de larga distancia, compensando dicha
merma en los ingresos de las telefnicas con un aumento en los valores
de las llamadas urbanas.
10
Sin embargo, la decisin se toma inmedia-
tamente antes de la apertura de la libre competencia en el mercado de
las llamadas de larga distancia, lo que despierta todo tipo de sospechas
sobre los objetivos de la misma.
Es que las empresas telefnicas venan presionando para obtener
esa modicacin del cuadro tarifario, que les permitira reducir los pre-
cios de las llamadas de larga distancia e internacionales (lo que las fa-
voreca para enfrentar la prxima competencia en el sector) pero sin
resignar ingresos, por compensar esas bajas con un muy importante
9. Daniel Azpiazu calcula que entre enero de 1995 y agosto del ao 2000
la deacin argentina acumul un retroceso del 0,6 % en los precios minoris-
tas, mientras los mayoristas aumentaron un 3,3 %. Pero en ese mismo lapso de
tiempo, los precios al consumidor en Estados Unidos aumentaron un 14,9 %.
Al ajustar los precios de los servicios pblicos por el ndice inacionario del
pas del norte, las tarifas de esos servicios se incrementaron en trminos reales
durante el quinquenio en cuestin. Al respecto, vase Daniel Azpiazu. Inequi-
dades normativas, rentas de privilegio y asignaturas pendientes. En: Enoikos,
n.
o
17: Buenos Aires (noviembre de 2000).
10. El aumento del precio de las llamadas locales fue del 57 % y la reduc-
cin de las de larga distancia del orden del 70 %en promedio.
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aumento de las tarifas en el segmento de la telefona ja y las llamadas
locales, en el que seguiran ejerciendo una posicin monoplica.
Le decisin entonces benecia fuertemente a las empresas y por
ello, sufre una gran cantidad de impugnaciones judiciales propiciadas
por entidades de defensa a los consumidores y por el propio defensor
del pueblo, como consecuencia de las cuales se originan fallos en un
primer momento favorables a la decisin de no innovar, congelando los
aumentos. Incluso un juez llega a imponer multas diarias millonarias a
las empresas que no cumplan la sentencia.
En este escenario, el ente regulador apela la medida en defensa de
los intereses de las empresas, las que a su vez accionan legalmente. Te-
lecom Argentina no duda en presentar un recurso a la Corte Suprema
de Justicia, siendo su representante legal el abogado Rodolfo Barra,
ex integrante de la propia Corte Suprema entre 1990 y 1993, y pos-
teriormente, ministro de Justicia del gobierno de Menem (entre 1994
y 1996).
11
Si bien la Corte se toma cierto tiempo en resolver el tema,
nalmente termina fallando a favor de las empresas telefnicas y del
ente regulador, convalidando el rebalanceo en mayo de 1998.
12
Tiem-
po despus, el diario El Mundo de Madrid, replicado por Pgina/12 de
Buenos Aires denunciarn importantes sobornos pagados por Telefni-
ca de Espaa para la aprobacin del rebalanceo.
13
11. Barra tambin ser, entre otras muchas cosas, presidente del Orga-
nismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) entre 1998 y
1999.
12. La Nacin 8/5/1998.
13. Pgina/12 30/3/2001.
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La reforma del sistema previsional
Otro captulo ineludible de la reforma del Estado argentino estu-
vo referido al sistema de seguridad social, tal vez el plato fuerte de la
segunda ola de privatizaciones junto al caso de YPF (Yacimientos Pe-
trolferos Fiscales).
Es que esta venta supuso un cambio estructural de largo plazo, cen-
tral por la importancia econmica del sistema en cuestin, su impac-
to sobre las nanzas pblicas y tambin por sus implicancias poltico-
sociales.
El sistema jubilatorio argentino, con orgenes a principios del siglo
pasado y fuertes cambios durante el segundo gobierno peronista, fun-
cionaba en base a un esquema de reparto basado en un criterio de
solidaridad intergeneracional, lo que supona que con los aportes de
los empleadores y trabajadores en actividad en el presente, se les paga-
ba la jubilacin a los actuales beneciarios.
Reproduciendo lo que ha sucedido en la mayor parte de los pases
del mundo desde los aos sesenta, el sistema jubilatorio argentino co-
menz a tener problemas para sostener su equilibrio presupuestario a
medida que el nmero de jubilados aumentaba, alterando la relacin
entre trabajadores activos y pasivos.
Los cambios demogrcos, en particular una tendencia a la baja de
la tasa natalidad y el aumento de la esperanza de vida, a lo que se le
suman tanto el problema del mayor desempleo como el del empleo no
registrado o en negro (es decir, trabajadores activos pero que no apor-
tan al sistema) y tambin la cada de los salarios reales desde nes de
los aos setenta, fueron algunos de elementos que conuyeron para ge-
nerar importantes desequilibrios entre los ingresos y los egresos a las
cajas del sistema.
Ese creciente dcit fue cubierto destinando recursos provenientes
de la recaudacin general, al pago de las jubilaciones, lo que devino un
serio problema econmico para el anmico Estado nacional.
1
1. El creciente dcit del sistema fue originando numerosos impuestos pa-
ra su nanciamiento, muchos incluidos en tarifas de servicios pblicos, como
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Pero adems, esa precariedad presupuestaria tambin era percibi-
da como un problema poltico, dada la activacin y el reclamo perma-
nente de diversos movimientos de jubilados y pensionados que se que-
jaban insistentemente por el irrisorio nivel de sus haberes previsiona-
les, lo que se acentu en los aos noventa.
Con estos antecedentes, y la ley de Convertibilidad en marcha, los
desequilibrios del sistema fueron presentados como insostenibles en el
largo plazo.
A mediados de 1992 el gobierno de Menem enva un proyecto de
ley al Poder Legislativo para propiciar una reforma integral de las ju-
bilaciones, optando por la modicacin del sistema jubilatorio estatal
y solidario, y su reemplazo por un modelo mixto que tenda a la capi-
talizacin individual, fuertemente recomendada por el Banco Mundial
para aliviar las nanzas pblicas de algunos pases de la regin.
El antecedente ms directo e invocado eran las AFP chilenas, fruto
de las reformas liberales que haba impulsado la dictadura de Pinochet
desde 1981, aunque los intentos por avanzar en este camino se dieron
en paralelo en otros pases de la regin.
2
Varios fueron los objetivos declarados por los principales defenso-
res de la medida, entre ellos el presidente Menemy el ministro de Eco-
noma Cavallo, para justicar la privatizacin que a todas las luces res-
ponda a los grandes principios loscos y polticos del liberalismo.
El gobierno argument que la reforma era una herramienta inme-
jorable para reducir el gasto pblico en el largo plazo, mientras sus
consecuencias inmediatas y mediatas parecieron no ser muy tenidas
en cuenta.
Tambin se asegur que la reforma previsional iba a hacer ms e-
ciente al conjunto de la economa por varios factores concurrentes:
porque la empresa privada era considerada, por denicin, ms ecaz
que el Estado para administrar recursos, a lo que se le agregaba que el
el vigente en las facturas de ENTel al que ya nos hemos referido, o alcuotas in-
cluidas en el precio de los combustibles (lquidos y gas). Para el ao 1990 casi
un tercio de los ingresos para pagar las jubilaciones provenan por esta va que
las privatizaciones invalidaran en parte.
2. Per crea su sistema de capitalizacin individual (llamado Sistema Pri-
vado de Pensiones) en diciembre de 1992, y las AFP comienzan a funcionar
a mediados de 1993. Uruguay tambin avanza en este sentido a partir de
1996, aunque con un sistema mixto que combina solidaridad intergeneracio-
nal y ahorro privado administrado por las AFAP. Las mismas recomendaciones
llegan a ciertos pases de Europa del este, como Polonia, que implementa un
sistema mixto con capitalizacin individual desde 1999.
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sistema de capitalizacin fue presentado como una herramienta pti-
ma para combatir la elevada evasin previsional.
3
Con el establecimiento de la capitalizacin individual y la creacin
de las AFJP, cada uno se jubilara en la medida en que hubiese realiza-
do sus aportes correspondientes, quedando el monto a percibirse de-
pendiente de variables individuales: los aos que haya trabajado, los
salarios que haya alcanzado a lo largo de toda su vida laboral y la elec-
cin adecuada de una empresa administradora de esos fondos (pues
aqu jugara la rentabilidad alcanzada por la cartera de inversiones de
cada administradora).
Otros argumentos tambinfueronesgrimidos para destacar las bon-
dades del sistema de las AFJP: esa masa de aportes, creciente mes a
mes, debera generar un gran mercado de capitales listo para invertir
en activos nancieros.
De este modo el proyecto del gobierno termina dando lugar a la ley
24.241 que reforma el sistema previsional y crea el Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones en 1993.
Los aportes de los trabajadores en actividad que optaron por la ca-
pitalizacin, ms los de los nuevos aportantes, comienzan a ser admi-
nistrados desde 1994 por las Administradoras de Fondos de Jubila-
ciones y Pensiones que, luego de descontar las comisiones previstas,
en todos los casos bastante elevadas,
4
deben acreditar el saldo en las
3. Detengmonos por un momento en este planteo de clara raz liberal.
Los promotores de la privatizacin entendan que cada trabajador, como un in-
dividuo racional maximizador de su utilidad y adems egosta, comprendiendo
que su propio futuro como jubilado dependa directamente de los aportes y las
contribuciones emanadas de su trabajo legal (no informal), iba a ser un factor
determinante presionando para erradicar el trabajo en negro, sea no acep-
tando ese tipo de empleos, o incluso denunciando a los evasores. Ms an, si
hasta ese momento los trabajadores no se haban preocupado demasiado por
el efectivo depsito de sus aportes jubilatorios por parte de los empleadores, se
sostuvo que ello era consecuencia de que ese no era considerado dinero propio,
mientras que con el sistema de capitalizacin, los aportes devenan un ahorro
privado, individual, personal, que iban a exigir tanto como el propio salario.
En otras palabras, el gobierno (y en especial los funcionarios del Ministerio de
Economa) entendan que la reforma previsional generaba un nuevo sistema
de incentivos, que iba a combatir la evasin en el mercado de trabajo. Si el re-
clamo por el dinero para otros (como se entienden los aportes en el sistema
solidario) no era considerado suciente estmulo, se pensaba que s lo iba a ser
el reclamo de los aportes propios. Desde ya, este vaticinio no se cumple y el
trabajo en negro aumenta al ritmo de la crisis pos 1995.
4. Algunos analistas sostienen que el elevado nivel de las comisiones es por
falta de regulacin del Estado, pero tambin por la poca competencia produc-
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cuentas individuales de cada trabajador e invertir ese monto de dinero
en diversas opciones nancieras (plazos jos, acciones, ttulos pblicos
entre ellas).
Esto signica que ese creciente monto que administraban estas em-
presas,
5
deba originar un mercado de capitales locales que se anun-
ciaba que terminara por favorecer al sector privado de la economa al
generar condiciones propicias para el aumento de la inversin, sea por
la baja de la tasa de inters o por la posibilidad de las empresas de -
nanciarse va emisin de acciones (ampliando el capital social).
La apuesta del gobierno por el sistema de capitalizacin fue tan
fuerte, que se gener toda una batera de medidas para fomentar el
crecimiento de las administradoras y reducir los aportantes al Estado,
sea tanto a partir de la difusin de publicidad poco clara, que asegura-
ba la conveniencia de adherir a una AFJP en el caso de los trabajadores
ms jvenes, como cerrando la opcin del sistema de reparto para to-
dos los nuevos trabajadores que ingresaban al mercado laboral (los que
resultaban aliados a una AFJP de modo obligatorio), o prohibiendo el
paso del nuevo sistema al estatal solidario (cuando s se poda pasar
del estatal al privado), o incluso estableciendo diferenciales en los des-
cuentos salariales para los incluidos en uno u otro sistema (permitien-
do que al optarse por una AFJP, se reduzcan los aportes personales, y
eso aumente el salario de bolsillo del trabajador).
De forma tal que el objetivo declarado fue minimizar el sistema es-
tatal de jubilaciones y tender a su extincin con el paso del tiempo
(diversas previsiones suponan que ello podra suceder entre al ao
2035 y el 2050).
Pero la inconsistencia temporal de la reforma, evidente desde el pri-
mer momento, fue ampliamente ignorada. Las empresas privadas, en
su mayora grandes bancos, compaas de seguros y ciertos sindicatos
to de un fuerte proceso de concentracin. Si en 1994 haba 27 empresas en el
mercado, cinco aos despus ya eran slo 15, de las cuales cuatro acaparaban
ms del 67 % de los fondos. Vase Pgina/12, 1 de agosto de 1999. El mon-
to de la comisin entre 1994 y 2001 se mantiene en torno al 30 %, pero luego
aumenta, llegando a casi el 40 % de los aportes en el perodo 2002-2004. Al
respecto, para una anlisis de la evolucin de las comisiones y otros datos so-
bre el sistema, vase Oscar Cetrngolo y Carlos Grushka. Sistema previsional
argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma. En: XVI seminario regional de
poltica scal. Cepal. Santiago de Chile, 2004.
5. Los fondos administrados por las AFJP se incrementan un 100 % anual
durante 1994-1997, y luego a un ritmo del 37 %por ao hasta la crisis de 2001.
Este crecimiento es menos fruto de la rentabilidad de las empresas, que del
aumento en la cantidad de aportantes a las mismas.
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que contaban con el activo de aliar a sus representados,
6
se asegura-
ron un atractivo negocio con bajo riesgo durante dcadas, pues en una
prolongada primera etapa, su principal tarea sera recibir los aportes e
invertirlos, luego de cobrar las comisiones correspondientes,
7
sin tener
que hacer desembolsos por la ausencia de jubilados. Al haberse privile-
giado la aliacin de los individuos ms jvenes, por sobre la de los que
se encontraban en una edad ms prxima a la del retiro, esta situacin
se mantendra al menos por dos dcadas. En consecuencia, durante
todo el perodo de existencia de las AFJP (hasta 2008) la cantidad de
jubilados que dependan de las mismas, fue muy poco signicativa.
Pero por otra parte, la creacin de estas empresas signic un pro-
fundo desnanciamiento para todo el sector pblico. Si las magras (en
su mayora) jubilaciones y pensiones de los ms de tres millones de ciu-
dadanos beneciarios en ese momento, se pagaban con lo que aporta-
ban los trabajadores en actividad, la creacin de estas nuevas adminis-
tradoras privadas signic que el Estado tuvo que hacer frente a esos
multimillonarios pagos mensuales sin contar con buena parte de los
aportes y las contribuciones, lo que debi ser sustituido por otros re-
cursos pblicos y un fuerte proceso de endeudamiento en muchos ca-
sos con las propias AFJP.
Dicho de otra forma, si antes el sistema de previsin social recau-
daba los aportes y las contribuciones originadas en el trabajo formal y
los destinaba a nanciar al sistema previsional, luego de la reforma, la
mayor parte de los trabajadores comienzan a aportar a las AFJP, pero
el sector pblico sigue a cargo del pago de todas las jubilaciones. Es
decir, se desnancia un sistema restndole ingresos con el argumento
6. Son varias las AFJP en las que participaron sindicatos con diversos por-
centajes. Es el caso de Claridad, en la que eran socias la Federacin de Tra-
bajadores de la Sanidad y la UOCRA; el de Futura AFJP donde participaban el
Sindicato de Luz y Fuerza, el de Obras Sanitarias, el del Seguro y SUTECBA
(que rene a trabajadores del Estado de la ciudad de Buenos Aires); en San Jo-
s AFJP se reunieron Gastronmicos, SOMU, el Sindicato de Obreros de la In-
dustria del Vino y Anes, el Sindicato de Trabajadores de la Industria Fideera,
la Unin de Trabajadores del Instituto Nacional de Servicios Sociales para ju-
bilados y pensionados entre otros; en Previsol AFJP participaron la Federacin
Argentina de trabajadores de edicios de renta horizontal y el Sindicato ni-
co de Trabajadores de Edicios de Renta y Horizontal (SUTERH); en UNIDOS
AFJP la Asociacin de Trabajadores de la Industria Lechera de la Repblica Ar-
gentina tena una participacin minoritaria.
7. En el ao 1999 se estimaba que un 8 % de los aportes se utilizaban
para cubrir el seguro de vida, un 5,6 % en gastos administrativos, un 8,8 en
marketing y difusin y 7,4 %eran la rentabilidad de las empresas.
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de que es decitario, pero se lo hace ms decitario en el corto y en el
mediano plazo.
Paradjicamente, el Estado para hacerse de los recursos que antes
reciba en forma directa, ahora por la introduccin de las AFJP como in-
termediarias, debe pagar intereses, que fueron creciendo a medida que
el fantasma de la insolvencia se volva ms evidente. De este modo, a
partir de 1994, el dcit previsional no hace ms que crecer exponen-
cialmente, llegando a ser de casi 10.000 millones de pesos convertibles
por ao (el equivalente al 3,3 %del PBI en el ao 2000).
A la creacin de las AFJP se le suma el efecto de la transferencia
de muchas de las cajas previsionales provinciales a la Nacin, y la re-
duccin de las contribuciones patronales,
8
todo lo que se suma para
agravar el problema. Dems est decir que mucho del crecimiento de
la deuda pblica en los aos noventa, paralelo con todo el proceso de
venta de los activos del Estado, se explica por el peso de la reforma del
sistema previsional.
De esa forma se llega al default del ao 2001, y luego, a la propuesta
de reestructuracin de la deuda que realiza el gobierno argentino en el
extico Dubai. All se establece una quita del 75% sobre el valor de la
deuda en cesacin de pagos, y una parte importante de esa deuda es
con las AFJP, o mejor an, con los fondos de sus aliados.
9
8. Ambos procesos se dan por etapas, desde 1993 en adelante. La reduc-
cin de las contribuciones patronales debe ser vista como parte de un sosteni-
do intento por reducir los costos laborales, el que se hace cada vez ms fuerte a
medida que la sobrevaluacin del tipo de cambio y el desempleo se agravan.
9. Los compromisos de la deuda no respetados por Argentina luego de la
crisis de 2001 (volveremos sobre el tema ms adelante) llegan a ms de 82.000
millones de dlares. El rechazo de las AFJP (salvo la del Banco Nacin) a la
pesicacin de la deuda propuesta por el gobierno luego de la devaluacin,
llev a que las empresas se encuentren con ttulos en dlares que cayeron en
cesacin de pagos. Posteriormente, convocadas por el gobierno a la etapa de
renegociacin que se abra con el canje con una quita del 75 %sobre el capital,
las AFJP terminaron aceptando la propuesta a cambio de algunos benecios
contables y posiblemente de la continuidad de su actividad. Pero lo que s que-
da claro es que esas inversiones de los fondos jubilatorios fueron parte de los
perdedores dejados por las polticas implementadas en los aos noventa.
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El camino al segundo mandato de Menem
Volvamos unos pocos aos antes. El Plan de Convertibilidad es sa-
ludado por su efecto sobre la inacin, la economa crece con un im-
portante ingreso de capitales, y el fenmeno del desempleo al que ya
nos hemos referido no termina de evidenciarse, en parte por el efecto
ilusorio de las indemnizaciones a las decenas de miles de despedidos
de las empresas pblicas.
En este clima, el menemismo asume un nuevo desafo: reformar la
Constitucin nacional para lograr la reeleccin presidencial. La tarea
no es sencilla, y dar origen a un complejo escenario de negociaciones,
que tendr como principal eje el acuerdo sellado entre los radicales y el
Partido Justicialista, simbolizado en lo que se conoci como el Pacto
de Olivos.
El acuerdo al que arribaron Ral Alfonsn y Carlos Menem va a lle-
var a una amplia reforma del texto constitucional, en el que se va a in-
corporar la reeleccin como objetivo principal del ocialismo, mientras
el radicalismo se conformar con incluir ciertas clusulas que conside-
raban que iban a lograr relativizar lo que se perciba como un excesivo
presidencialismo.
En este marco es que se piensa la gura del jefe de Gabinete, se
acortan los mandatos (el de presidente pasa de seis aos a cuatro), se
regula el uso de los decretos de necesidad y urgencia, se crea el Conse-
jo de la Magistratura, se le da autonoma a la ciudad de Buenos Aires
(tradicionalmente no peronista) y se aumenta el nmero de senadores
a tres por provincia (permitiendo que la segunda fuerza, en muchos
casos el radicalismo, pueda incorporarse a la Cmara Alta).
As, la reforma constitucional de 1994 abre las puertas para que el
menemismo se presente a las elecciones mientras el escenario interna-
cional se transformaba fuertemente y las complicaciones internas au-
mentaban.
1
1. Esta breve enumeracin no agota de ningn modo las relevantes y com-
plejas implicancias de la reforma constitucional y no es el objetivo de este tra-
bajo detenerse en ellas. Podramos agregar que se introducen elementos refe-
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ridos a la defensa de la democracia, las prcticas semidirectas, que se reconoce
el rol de los partidos polticos, pero adems, que se les da rango constitucional
a tratados internacionales y que se termina de aceptar que la potestad de los
recursos naturales es de las provincias, lo que va a tener un efecto relevante a
futuro, en especial en el tema petrolero y minero.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los
lmites el modelo
El Plan de Convertibilidad era valorado en exceso por una socie-
dad que haba experimentado las consecuencias de la hiperinacin y
fue el rdito poltico de dicho esquema el que permiti la reeleccin de
Menem en mayo de 1995, mientras la frmula del Frepaso integrada
por Jos Octavio Bordn y Carlos lvarez relegaban al radicalismo a
un muy lejano tercer lugar.
1
Pero el precio a pagar por la aplicacin de las polticas de desregu-
lacin de los mercados y la jacin de la paridad peso-dlar, tambin
resultara muy alto a mediano plazo, generando una signicativa rece-
sin que se tornara evidente con la crisis de 1994-1995.
El cors de la Convertibilidad sobre el gasto pblico operar desde
el principio en el sentido de la bsqueda desesperada del ajuste scal.
El pretendido equilibrio presupuestario, en realidad un fuerte super-
vit primario dado el elevado endeudamiento y las importantes tasas de
inters del mismo, se presentaba como una condicin bsica para que
el plan tuviese xito. Pero a pesar de los esfuerzos, una vez lanzada
la Convertibilidad, no hubo (repitiendo la experiencia de 1977-1981)
una convergencia inmediata entre la inacin local y la de Estados Uni-
dos.
A modo de ejemplo, el ndice de precios al consumidor del mes de
abril de 1991 se incrementa en un 5,5 %, con aumentos muy importan-
tes en algunos servicios como educacin (11,5%) o bienes y servicios
varios (10,7 %).
2
1. No slo la llamada estabilidad estuvo en el centro de la campaa pre-
sidencial de 1995, sino que volvi a ser clave en 1999. Si la llamada Alianza
entre radicales y frepasistas gana la presidencia de la Nacin en ese ao, en
buena medida lo hace cuidndose de manifestar su total respaldo a la Conver-
tibilidad como garante de la estabilidad econmica.
2. La preocupacin del equipo econmico por estas subas de precios ya en
la Convertibilidad, llevar al ministro a anunciar nuevas medidas para facilitar
las importaciones de algunos bienes que el gobierno consideraba que tenan un
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De esta forma, en los comienzos del plan se produce una sobreva-
luacin del tipo de cambio que favorece las importaciones y desalienta
las exportaciones (en especial las de bienes manufacturados). Incluso
ciertos economistas van a sostener que la determinacin de la paridad
1 dlar=10.000 australes ya haba sido un error, pues con el n de sim-
plicar la conversin, se haba anclado el tipo de cambio en un valor
que no era el adecuado.
3
Algo de esto puede haber sido reconocido por el equipo de Cavallo
cuando el ministro anunci su deseo de que los precios en dlares se
retrotraigan a los valores de un ao antes, cosa que no sucedi en la
mayora de los casos.
4
Sin embargo, la estabilidad y el seguro de cambios van a atraer en
un primer momento a los capitales del exterior, tanto nancieros como
inversiones fsicas (entre ellas las de las empresas que se privatizaron)
lo que permitir un importante crecimiento del PBI hasta la crisis del
ao 1994, que se da en paralelo con el inicio de un nuevo proceso de
desindustrializacin.
De all en adelante, las debilidades de la Convertibilidad no harn
ms que acrecentarse hasta su derrumbe en el ao 2001, en particular
por la pasividad del modelo ante los cambios en el contexto internacio-
nal. Dicho de otra forma, la Convertibilidad y la fuerte apertura de la
economa argentina, expresada tanto a nivel comercial como nancie-
ro, sumado al abandono de ciertas herramientas de poltica econmi-
ca, como la monetaria y la cambiaria, pero tambin en buena medida
la poltica scal dada la regla de ajuste scal implcita, van a hacer que
la Argentina se vuelva en extremo sensible a los cambios en el contexto
internacional. Por ello, la crisis de la Convertibilidad es detonada por
un evento externo: la crisis mexicana de nes de 1994.
precio elevado, entre ellos, medicamentos, algunos alimentos (como lcteos),
automviles y electrnicos. La Nacin, 7/5/1991.
3. Roberto Alemann, un claro exponente de los sectores que apoyaban el
plan (al que ya nos hemos referido), va a aceptar que es imprudente jar el
dlar a 10.000 australes en Clarn, 24/3/1991.
4. Debemos decir que el primero que no cumpli con ese objetivo fue el
propio gobierno, que tres das antes de la puesta en marcha de la Convertibi-
lidad dispuso aumentos de tarifas del 10 % en el gas, 5 % en la luz, 29 % en
el agua, y 25 % para correo y trenes. Entre los privados, las fuertes presio-
nes del gobierno para que los precios disminuyan no siempre tuvieron xito.
La ms importante de estas pulseadas se dio con los productores lcteos, que
argumentaron que la reactivacin de la demanda impeda la baja de precios.
Desde ya, el gobierno ejerci presin, pero se cuid de no caer en controles de
precios.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los lmites el modelo
Nuevamente Mxico, como ya lo haba hecho en 1982 con el pro-
blema de la deuda externa, desata una crisis internacional (a la que
en esta oportunidad se llam efecto Tequila) que entre otras cosas
signicar una brusca retirada de los capitales internacionales disponi-
bles para toda la regin, con un consecuente efecto devastador sobre la
economa argentina
5
donde la interrupcin del crdito gener rpida-
mente un problema scal y adems, una recesin en el sector privado
a partir de 1994-1995.
La primera consecuencia ser el vertiginoso aumento de los indi-
cadores de desempleo, sepultando el escenario de una economa en
rpido crecimiento como el que se haba mostrado a partir de 1991.
Ese desempleo combinado con un sistema de seguridad social fuerte-
mente desmantelado por la reforma del Estado y los sucesivos aos de
polticas de ajuste y reduccin del gasto scal, har visibles las profun-
das transformaciones sociales que se estaban operando, en particular a
partir de un rpido crecimiento de la pobreza y la indigencia.
A partir de all, y a pesar de una breve recuperacin, la Converti-
bilidad funcionar como un lmite a las posibilidades de enfrentar las
sucesivas crisis internacionales que siguen a la mexicana: la crisis del
sudeste asitico de 1997, la que se da en Rusia en 1998, y la de Brasil
en 1999 no hacen ms que mostrar la vulnerabilidad de la combina-
cin tipo de cambio jo-apertura comercial y nanciera. En cada uno
de estos casos, las repercusiones sobre el crdito mundial impactarn
fuertemente, tanto sobre el sector pblico, como sobre el privado.
Los mecanismos que trasladan esas crisis internacionales a la eco-
noma nacional son mltiples y complejos. Solo nos referiremos a al-
gunos de ellos de modo breve.
En primer lugar, la apuesta liberal por la autorregulacin de los
mercados propici las polticas de exibilizacin laboral
6
presentadas
como generadoras de incentivos para la contratacin de nuevo perso-
nal, pero que en la prctica facilitaron los despidos o la creacin de
empleo precario y circunstancial. Sin dudas, esta retirada del Estado
5. Ante una importante fuga de capitales y con una cada de las reser-
vas internacionales signicativa, Mxico devala su moneda a nes de 1994
(a poco de asumir el nuevo presidente Zedillo), logrando una serie de planes
de rescate encabezados por Estados Unidos. Sin embargo, el efecto de la crisis
sobre otros pases de la regin es muy signicativo.
6. Flexibilizacin en primera instancia de facto, y luego convalidada de
diversos modos, hasta llegar a la cuestionada ley de 2001 que los medios de
comunicacin terminaron llamando ley Banelco, por los supuestos pagos de
sobornos a los senadores que votaron a favor de la misma por parte del go-
bierno de Fernando de la Ra.
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del mercado de trabajo, tanto por su prdida de relevancia como em-
pleador, como por su prescindencia como regulador, va a signicar, en
un contexto de alto y persistente desempleo, una oportunidad histri-
ca para que el capital se reposicione y recomponga su rentabilidad a
expensas de los salarios.
La escasa red de contencin como resultado de aos de desarticula-
cin de polticas sociales en nombre del ajuste presupuestario, la insu-
ciencia de los mecanismos del estilo seguros de desempleo propios
de los pases desarrollados, va a llevar a que la prdida del empleo sig-
nique para muchos la cada en la marginalidad absoluta. Es por ello
que el efecto disciplinante del desempleo ser terriblemente elevado,
permitiendo casi sin protestas, cadas de salarios y una degradacin y
precarizacin general de las condiciones laborales. Las consecuencias
de esto sern enormes: la prdida de poder adquisitivo de los salarios
en muchos sectores de la economa ser tan signicativa, que generar
trabajadores pobres (e incluso indigentes). Al enorme nmero de des-
empleados/pobres se le comenzar a sumar el de trabajadores/pobres,
producto de los ajustes salariales en una economa no competitiva.
En segundo lugar, esto tiene consecuencias directas sobre el mer-
cado interno, reduciendo la demanda efectiva. El aumento del desem-
pleo que supone un menor consumo,
7
desalienta tambin parte signi-
cativa de la inversin (en especial ante la retraccin del sistema cre-
diticio) a lo que se le suma la contraccin del gasto pblico, tambin
sometido a la dicultad para nanciarse: todo ello profundiza la rece-
sin.
8
7. A pesar de ello, es bueno notar que la reduccin de la demanda inter-
na genera benecios para ciertos sectores al permitir excedentes exportables.
A modo de ejemplo, el freno en el consumo interno de combustibles, permi-
tir a las empresas privadas que operan en el sector (entre ellas YPF, pero no
exclusivamente) un importante aumento de la exportacin de petrleo, gas y
sus derivados. La inconsistencia temporal de la situacin se volver evidente
pocos aos despus, mostrando que el horizonte de perspectivas de las com-
paas era bastante corto y que el precio de la ausencia de regulacin de ese
mercado, lo terminarn pagando el Estado y los usuarios con la importacin
de combustibles desde nales de la dcada siguiente.
8. Por razones de espacio no nos detendremos aqu sobre otras considera-
ciones de tono sociolgico que refuerzan esta tendencia al slvese quien pue-
da. El fuerte proceso de individualizacin cada vez ms profundo y consoli-
dado a medida que las condiciones laborales se fueron degradando, slo fue
quebrado con la crisis de 2001, por aquellos que ya haban quedado afuera del
mercado, sean los piqueteros, los clubes de trueques y otras formas de organi-
zacin, que buscaron alternativas colectivas a la marginalidad estructural.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los lmites el modelo
Paralelamente, la sobrevaluacin del tipo de cambio, y la imposibi-
lidad de recurrir a una ganancia de competitividadpor la va cambiaria,
no permiten suplantar la cada del mercado interno por un aumento de
las exportaciones, sino al contrario, son las devaluaciones de los pases
en crisis las que los vuelven a ellos ms competitivos, sea desplazan-
do exportaciones argentinas de terceros mercados o presionando por
un aumento de las importaciones, lo que dada la poltica de apertu-
ra comercial que se haba sostenido por aos, a lo que se le suman las
nuevas reglas del comercio internacional (el GATT es reemplazado por
la Organizacin Mundial de Comercio a partir de 1995 con relevantes
cambios que no analizaremos aqu), dejan a su mercado interno muy
desprotegido frente a la competencia internacional.
En consecuencia, la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad
para erradicar la inacin, aument la vulnerabilidad del pas ante las
crisis externas e impidi la accin del Estado para aligerar el ciclo re-
cesivo iniciado en 1995.
9
En ese momento, la decisin de mantener la
Convertibilidad como poltica rectora, signic optar por un escenario
en el que el ajuste necesario iba a traer importantes consecuencias liga-
das al incremento de la pobreza, la indigencia, la cada de los salarios
reales (y nominales en la deacin) y una fuerte degradacin de las
condiciones laborales. La conservacin de la estabilidad de los precios
tan valorada por la publicidad ocial y aparentemente aceptada electo-
ralmente por la ciudadana, tena un alto precio en trminos sociales,
pero tambin en grados de libertad para la accin poltica. La Con-
vertibilidad se mostr una herramienta de poltica neoliberal no tanto
por su esencia, que como ya hemos expresado, sustraa del juego de la
oferta y la demanda a un mercado clave como el cambiario, sino por
las consecuencias de ello: el disciplinamiento scal, la imposicin del
ajuste constante, y por ello, la minimizacin del Estado en mltiples
aspectos.
9. Posteriores experiencias internacionales, como lo sucedido en la crisis
griega en 2010, as como en otras economas europeas en especial de la zona
del euro, parecen transitar por un problema de falta de competitividad e impo-
sibilidad de devaluar la moneda. Pero mientras en el caso argentino esto obe-
deca a una decisin del gobierno ante la dolarizacin de facto de la economa,
en el caso de estos pases del norte, sus monedas originales han desaparecido.
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Intentos ante la crisis
Desatada la crisis mexicana, el gobierno acusa el impacto de for-
ma muy rpida. Ya en marzo de 1995 se comienzan a tomar medidas
que buscaban aumentar los ingresos scales, siendo la ms evidente el
incremento en la alcuota del IVA al 21 %.
1
Pero la contraccin de la economa
2
no permite una recomposicin
de los ingresos estatales a pesar de este aumento de impuestos, y pocos
meses despus se decide avanzar con una nueva poltica de reduccin
del gasto pblico, que terminar materializndose en lo que se conoce
como la segunda reforma del Estado, nalmente aprobada a comien-
zos de 1996. Hay bastante consenso sobre el limitado alcance de esta
reforma.
En buena medida, era poco lo que se poda ajustar de un Estado
que ya haba realizado un enorme proceso de achicamiento y recon-
guracin en los aos previos. A las privatizaciones ya referidas, se le
deban sumar todos los procesos de eliminacin de entes pblicos, y lo
que se llam la descentralizacin de los sistemas de educacin y salud,
transferidos a las rbitas provinciales, en general con resultados poco
alentadores que profundizaron la brecha entre los servicios brindados
en los distritos ms ricos y los ms pobres. En esta situacin y con indi-
cadores sociales (pobreza, desocupacin) cada vez ms preocupantes,
los mrgenes para esta segunda reforma parecieron escasos.
3
Las principales reducciones presupuestarias se producen en el rea
de defensa, por la desarticulacin de buena parte de lo que quedaba
del complejo militar, a lo que se le sumaron los tardos efectos de la
1. A partir de 1987 se producen reiterados aumentos de la alcuota de este
impuesto, as como cambios en la base imponible. El 21 % adoptado en 1995
pona a Argentina entre los pases con alcuota ms alta de este impuesto en
toda la regin.
2. El PBI se contrae un 4,4 %en 1995.
3. La tasa de desempleo que se mantena elevada desde la crisis de 1989,
y era del 10,7 %en 1994, pasa al 18,4 %en 1995.
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supresin del servicio militar obligatorio que se haba realizado en la
segunda mitad del ao 1994.
Si bien en teora la reforma supuso la eliminacin de ms de 8.000
empleos, en la prctica se trat en buena medida de cargos que estaban
vacantes y no fueron cubiertos. Diversas estimaciones sostienen que el
ajuste en salarios entre 1996 y 1997 rond el 7% del total, lo que no
logr un efecto considerable sobre las cuentas pblicas.
4
El aumento del dcit pblico por la cada de los ingresos (producto
del deterioro de la situacin econmica interna, a lo que se suman otras
decisiones como el impacto de la reforma previsional ya descripta) y
un aumento del gasto nanciero (en especial por el mayor costo del
endeudamiento ante la interrupcin de la llegada de capitales), hacen
evidente la profundidad de la crisis.
En agosto de 1996 el ministro de Economa Cavallo es reemplaza-
do por Roque Fernndez, quien gestionar la cartera hasta el nal del
mandato de Menem en 1999. En ese momento queda pendiente una
nueva ola de privatizaciones que estn en carpeta y encontrarn se-
rios cuestionamientos en el parlamento. Entre ellas la de la represa de
Yacyret, las centrales nucleares, el Banco Nacin, el Correo, y los ae-
ropuertos. Las dos ltimas empresas sern vendidas a partir de un de-
creto del PEN ante la imposibilidad de aprobar el traspaso en el Poder
Legislativo.
5
4. El gobierno tambin har esfuerzos por aumentar la recaudacin, for-
taleciendo a las agencias estatales encargadas de esas tareas. En este marco es
que en 1997 se crea la AFIP (Administracin Federal de Ingresos Pblicos) que
fusiona a la antigua Direccin General Impositiva y a la Aduana, en medio de
una reorganizacin administrativa que busca optimizar su eciencia. No fal-
tan las interpretaciones que sealan que en medio del proceso de ajuste de los
gastos del Estado generado en los aos noventa, se produce un refuerzo presu-
puestario tendiente a fortalecer a las agencias recaudadoras de impuestos, as
como de las fuerzas represivas internas.
5. El Correo Argentino ser entregado, en 1997, por un perodo de treinta
aos, a una empresa encabezada por el grupo Macri en sociedad con el Ban-
co de Galicia. A poco de la privatizacin comenzarn los reiterados incumpli-
mientos por parte del concesionario, en especial en lo referido a los pagos de
un canon al Estado. El ex ministro Dromi defender al grupo de los reclamos
del Estado. La empresa terminar siendo reestatizada a nes de 2003. Los ae-
ropuertos se transferirn en 1998 a un grupo encabezado por el empresario
dueo del multimedios Amrica (Eduardo Eurnekian), asociado a empresas
italianas y estadounidenses. Aqu tambin los incumplimientos sern numero-
sos, pero se renegociarn los trminos en 2007 y la concesin continuar hasta
el presente. De hecho, la expertise del grupo lo llevar a replicar su experien-
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Intentos ante la crisis
cia, participando en la privatizacin de varios aeropuertos en diversos lugares
del mundo (Uruguay, Brasil, Ecuador, Per, Italia, y Armenia).
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Las elecciones de 1999
Para el ao 1999, la prolongacin de la crisis econmica iniciada en
el 95 ya mostraba ribetes ms que preocupantes, en especial en varios
indicadores econmicos y sociales claves.
Si el pas contaba con 1,5 millones de trabajadores industriales en
1974, en 1990 estos eran un milln y en 1998 unos 800.000, lo que
evidencia la prdida de peso del sector industrial en el conjunto de la
economa (incluso a pesar del proceso de cambio tecnolgico en algu-
nas ramas de la actividad). Esa reduccin del empleo tambin se reej
en la cada de los salarios reales.
Por otro lado, si bien la inacin haba sido controlada desde 1991,
la evidencia de la apreciacin de la moneda local se volva cada vez ms
clara, en especial a partir del anlisis del dcit comercial.
El pas necesitaba divisas que slo poda atraer va venta de activos
o endeudamiento y si bien ambas cosas haban sucedido, cuando se
reduce el ritmo de las ventas y se complican los mercados externos para
endeudarse, los lmites se vuelven insalvables.
Vale repetir que como un resultado secundario de las privatizacio-
nes, potenciado a partir de la retirada de los grupos econmicos locales
de los consorcios compradores, la economa argentina sale de los aos
noventa con una estructura que se ha primarizado, pero tambin, ex-
tranjerizado fuertemente, lo que aumenta la necesidad de divisas para
que las empresas internacionales remitan utilidades a sus casas matri-
ces, en un ujo que funciona de modo pro-cclico. Vale decir, la situa-
cin externa de la economa argentina en la Convertibilidad generaba
todas las condiciones para una recesin, la que se vuelve evidente a
partir de 1998. La economa no estaba en condiciones de crecer, pues
ello hubiese aumentado las importaciones, el dcit comercial y tam-
bin la remisin de utilidades al exterior, agravando el problema en la
balanza de pagos.
En esta suerte de callejn sin salida, es que se avanza hacia las elec-
ciones de octubre de 1999, en las que se enfrentarn el partido de go-
bierno (PJ) que lleva como candidato a Eduardo Duhalde ante la impo-
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sibilidad de una nueva eleccin para Menem, la llamada Alianza como
principal partido opositor, que ser la suma del radicalismo y sectores
peronistas disidentes nucleados en el llamado Frepaso, que postula a
Fernando de la Ra, y el partido fundado por el ex ministro Domingo
Cavallo, quien hace su campaa presentndose como el verdadero au-
tor del modelo econmico, y que terminar ocupando el tercer lugar en
la contienda.
De la simple observacinde las tres principales fuerzas que se dispu-
tan la eleccin, surge con claridad que la Convertibilidad se presenta
como un pilar incuestionable, a pesar de lo evidente de sus limitacio-
nes. Una suerte de tab electoral al que nadie se anima a desaar, o
peor aun, un tema en el que todos los candidatos con posibilidades
electorales coinciden, y que pretenden defender a ultranza. Los cos-
tos de ese error sern enormes y llevarn al estallido solo un par de
aos despus.
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Las formas y los modos: el gobierno de la
Alianza
El surgimiento de una oposicin al menemismo era previsible. Los
errores cometidos en el frenes privatizador comienzan a ser sealados
a medida que la crisis econmica se profundiza. Ya en las elecciones
de 1995 el Frepaso se haba presentado con relativo xito, relegando
al radicalismo a un tercer lugar, en buena medida como consecuencia
de su muy golpeada imagen luego del fracaso de su gobierno y la lec-
tura que se realizaba del acuerdo entre bambalinas entablado con el
menemismo y sellado en el llamado Pacto de Olivos.
1
Sin embargo, la UCR segua siendo un partido de alcance nacional,
maltrecho sin dudas, pero con una estructura con presencia territorial,
algo difcil y muy caro para lograr en el corto plazo.
Este puede haber sido el principal motivo por el que el Frepaso, el
partido que reuna a buena parte de las guras que se presentaban co-
mo una renovacin de la poltica, decide unir fuerzas con el viejo radi-
calismo teniendo en vistas la eleccin presidencial de 1999, pero en el
camino logrando un sorprendente triunfo en las legislativas de 1997.
2
Esa estructura partidaria que provea la UCR tambin ser la res-
ponsable de dirimir la interna de la Alianza, que en 1998 denir su
frmula presidencial, permitiendo que el triunfo de los radicales sobre
1. Sidicaro analizando este momento, sostendr que el anlisis del fracaso
de la experiencia alfonsinista dentro del radicalismo, llevar a que una parte
de sus dirigentes interpreten como un error el no haber buscado acercarse a
los principales intereses econmicos. Paralelamente, este pacto con el mene-
mismo puso en cuestin su imagen centenaria de custodio de los derechos de
la ciudadana. Ricardo Sidicaro. La crisis del Estado. Buenos Aires: Libros del
Rojas, 2003, pg. 57; evidentemente hay una contradiccin entre las dos deci-
siones.
2. Donde los principales exponentes del Frepaso encabezan las listas que
ganan en la ciudad de Buenos Aires (Carlos lvarez) y en la provincia de Bue-
nos Aires (Graciela Fernndez Meijide), dando cuenta del potencial de esos
candidatos de cara a 1999.
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el Frepaso lleve a Fernando De la Ra como candidato a presidente y a
Carlos lvarez como vicepresidente.
Para sorpresa de muchos, un radicalismo an en declive, volva a
enfrentar, con buenas perspectivas, una eleccin presidencial apenas
diez aos despus de su estrepitosa salida del gobierno. Pero adems,
y como otro indicador del clima social imperante, era la fraccin ms
liberal del radicalismo la que se preparaba para ocupar la Casa Rosada
encabezando la formula presidencial de la Alianza.
La campaa de 1999 ser un buen ejemplo de la falta de compren-
sin de las causas de la crisis. La apuesta de la Alianza por el trabajo,
la justicia y la educacin por realizar una crtica al menemismo, ms
focalizada en las formas que haba asumido que en el contenido de sus
polticas, era un claro indicador de la continuidad propuesta, o del ab-
soluto triunfo de lo que ya se llamaba el pensamiento nico.
Es que tanto el partido gobernante, como la Alianza y el cavallismo,
compartan las orientaciones generales de lo que deba y poda hacer
un nuevo gobierno y la coincidencia mayor estaba en la preservacin
de la Convertibilidad.
De este modo, el triunfo de De la Ra en octubre de 1999 result
amplio: super el 48 %de los votos y no requiri ir a una segunda vuel-
ta electoral.
Pero el espiral de la crisis carcoma aceleradamente toda legitimi-
dad poltica. El peso creciente de la deuda pblica, que se haba dispa-
rado sustancialmente en el ltimo lustro, llevar al nuevo gobierno a
acordar con el FMI y la banca privada una serie de medidas de ajuste y
nuevos crditos.
La apuesta de poltica econmica parece pasar por corregir el pro-
blema del tipo de cambio sin tocar la paridad peso-dlar de la Con-
vertibilidad. Esto signica que la Alianza buscar modicar el tipo de
cambio real a partir de la generacin de un proceso de baja de costos,
es decir, de deacin. Curiosamente, en una sociedad con horror a la
inacin, producto de su historia reciente, no se termina de percibir los
efectos devastadores de la deacin.
En mayo de 2000 el nuevo gobierno avanza con el plan deacio-
nario. El presidente y su ministro de Economa Jos Luis Machinea,
anuncian importantes reducciones del gasto pblico, entre las que se
encuentran un recorte en los salarios de unos 140.000 empleados p-
blicos y tambin una reduccin en la ya muy escasa prestacin bsica
universal que perciben los jubilados. El objetivo es que la medida re-
componga parcialmente las cuentas pblicas y que genere un efecto
imitacin en el sector privado.
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Las formas y los modos: el gobierno de la Alianza
Es con este n que el gobierno avanza en la aprobacin de una ley
de exibilidad laboral, que entre otras cosas, buscar reducir los costos
de la mano de obra. No es que el proceso de exibilizacin no haya
comenzado antes, en los noventa. De hecho la emergencia de muchas
formas de contratacin de mano de obra en forma precaria,
3
sumado
al rol del desempleo creciente en un mercado donde la informalidad
resultaba (y lo sigue siendo hoy) terriblemente elevada, ya haban ge-
nerado las condiciones para un sostenido proceso de deterioro de la
condiciones laborales y de los ingresos de los trabajadores en trminos
generales. La ley de exibilizacin laboral buscar brindarle las herra-
mientas legales que el capital demanda para bajar sus costos sin apelar
a una devaluacin.
Con esta ley, la Alianza intentar profundizar ese camino que se
haba iniciado con la desarticulacin de los sindicatos durante la dicta-
dura y que las crisis econmicas y el efecto disciplinador del desempleo
haban ahondado desde nales de los aos ochenta.
Pero las disidencias dentro del gobierno terminarn por emerger
abruptamente producto de esta ley. La denuncia realizada por el vice-
presidente referida al pago de sobornos a senadores de la Nacin por
parte del Poder Ejecutivo, con el objetivo de que la misma sea aproba-
da, llevar a la renuncia de lvarez en octubre de 2000, desatando una
crisis poltica que pronto fracturar la Alianza.
A un descontento social creciente, comprometido por el aumento
del desempleo y la recesin, se le suma el nuevo intento de ajuste que
realiza el ministro de Economa Ricardo Lpez Murphy, que asume en
reemplazo de Machinea, en marzo de 2001. La velocidad a la que se
desintegra la legitimidad del gobierno slo es comparable con el ritmo
al que se profundiza la crisis econmica. El ajuste de Lpez Murphy lo
eyecta de la cartera de economa a los quince das de haber asumido.
4
Es en ese momento que la Alianza gobernante juega su ltima carta,
aferrndose desesperadamente a la Convertibilidad con una decisin
simblica que trasciende la coyuntura: De la Ra nombra ministro de
Economa a Domingo Cavallo, el creador de la caja de conversin.
3. Perodos de prueba, locacin de servicios, pasantas, becas y otras nu-
merosas guras conforman este esquema.
4. El tono con el que alguna prensa nacional se refera a la precariedad
del gobierno queda claro en la siguiente sentencia: La crisis, que es voraz,
se trag anoche al ministro de Economa, Ricardo Lpez Murphy, y a su plan
de ajuste de tres das. Entre la madrugada y la noche amenaz con devorar
tambin al presidente Fernando de la Ra en Una crisis que se fue devorando
un ministro tras otro, La Nacin, 20 de marzo de 2001.
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El ex presidente del Banco Central durante la presidencia de facto
de Roberto Viola, canciller y posteriormente emblemtico ministro de
Economa del gobierno de Menem, que haba competido por la presi-
dencia contra la propia Alianza, volver a ese cargo ahora de la mano
de los opositores al menemismo, en una clara muestra de las continui-
dades en los proyectos de polticas econmicas a lo largo de ese extenso
perodo.
El tndem De la Rua-Cavallo intentar recuperar la credibilidad,
profundizando las mismas polticas que generaban la crisis, lo que tuvo
su expresin en la modicacin de la ley de Administracin Financie-
ra del Estado en el sentido de restringir los compromisos scales a los
recursos efectivamente recaudados en cada perodo, lo que se conoci
como dcit cero.
5
Pero el golpe de efecto no ser suciente para contener un acelera-
do proceso de fuga de capitales, con cada de los depsitos bancarios,
de las reservas, del valor de los ttulos pblicos, mientras aumentan
las tasas de inters y desaparece el crdito, todo motorizado por la evi-
dente crisis poltica, pero tambin por la percepcin de los lmites del
esquema de tipo de cambio jo y fuerte endeudamiento pblico.
6
La respuesta del gobierno sin medir las consecuencias de atender
las necesidades del sistema bancario, ser restringir el retiro de dinero
en efectivo del sistema nanciero (decisin tomada el 1 de diciembre
de 2001 y que rpidamente comenz a conocerse como corralito):
esto funcionar como aglutinante de descontentos en una crisis que
terminar con la renuncia del gobierno pocas semanas despus.
5. Esta decisin se tom a mediados de 2001. Ya en noviembre, ante el
cada vez ms inmanejable problema de la deuda pblica, el gobierno anuncia
una serie de acuerdos que llevarn el nombre de megacanje y que son pre-
sentados como una renegociacin general de la deuda pblica para brindarle
sustentabilidad temporal. En los hechos, fue una postergacin en el pago de
ciertos ttulos a cambio de un sustancial aumento en las tasas de inters. Este
plan se combinaba con lo que se promocion previamente como el blindaje:
un acuerdo con ciertos organismos internacionales para asegurar el cumpli-
miento del pago de la deuda por parte del Estado desde nes de 2000, pero
sujeto a que el pas acepte las recomendaciones de poltica impulsadas por el
FMI.
6. Las dudas sobre la posibilidad de mantener la Convertibilidad ante la
fuga de divisas ya eran muy claras y haban obligado al presidente y a varios
ministros a desmentir la posibilidad de una salida del rgimen. Sin embargo,
las discusiones sobre una posible exibilizacin de la paridad con el dlar in-
corporando otras monedas a una canasta convertible, haban sido analizadas
incluso por el propio Cavallo.
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La crisis de diciembre de 2001
Varios aos de crisis econmica anteceden a ese conictivo nal de
2001. Aos que como ya hemos analizado, fueron de aumento del des-
empleo, de la pobreza, de la desigualdad, de cada del poder adquisiti-
vo de los salarios, de profunda transformacin de la estructura econ-
mico productiva del pas, pero tambin de una sociedad que, atemori-
zada por el permanente abismo econmico, haba soportado una sen-
sacin, por momentos paulatina en otros acelerada, de declive y crisis
permanente atrincherada en una suerte de slvese quien pueda, don-
de lo mejor que podan esperar muchos, era mantener lo que tenan, y
por ello, su principal demanda radicaba en la estabilidad que equvo-
camente se asociaba a la ilusin cambiaria que produca el llamado 1 a
1.
Mientras sectores minoritarios haban aumentado sustancialmente
sus cuotas de poder poltico y econmico a lo largo de todo este proce-
so, los niveles de pobreza pasaban del 22 % de la poblacin en 1991 al
49 % en mayo de 2002, mientras la indigencia creca del 3% al 22 %,
en un deterioro fenomenal de las condiciones de vida de casi la mitad
de los argentinos, con la acumulacin de frustraciones y descontentos
en las mayoras silenciosas que no haba logrado articularse en una res-
puesta poltica durante aos.
Nada de ello es casual. La forma de la democracia delegativa, fun-
dada sobre la pasividad de los ciudadanos limitados a su rol de repre-
sentados con poder de voto, haba contribuido a la deslegitimacin de
lo poltico, de lo pblico, de lo colectivo, como resultado lgico de la
instalacin de un discurso hegemnico liberal.
Por ello la novedad que implica ese 2001, donde una serie de medi-
das generan las condiciones para que esos descontentos individuales,
se condensen en un movimiento colectivo sin dudas complejo y ambi-
guo. Los desocupados por la imposibilidad de reingresar al mercado
laboral, los jubilados por acumular aos de pobreza, los ahorristas por
sentirse estafados por la asociacin entre sus representantes y los ban-
cos, y todos reclamando detrs de una consigna que se vuelve comn
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en los principales centros urbanos del pas en las jornadas del 19 y 20
de diciembre: que se vayan todos, que no quede ni uno solo.
1
La activacin social de diciembre de 2001 es un nuevo fenmeno
poltico, que parte en buena medida del reclamo desde lo no poltico,
del rechazo a lo poltico, y a las lites polticas de la representacin. De
all el rol de los cacerolazos como expresin de una parte importante
del descontento, esa que se pronuncia desde lo privado, que se hace
sentir incluso en ciertos casos sin salir al espacio pblico, desde el refu-
gio de las ventanas y los balcones, y que ya se haba manifestado en las
elecciones legislativas de octubre de 2001.
2
Pero ese movimiento convive con otros, ms polticos, que buscan
ocupar la calle y el espacio pblico, que se expresan en las asambleas
barriales, o en los piquetes generalmente promovidos por las organi-
zaciones de desocupados que se multiplican y se hacen cada vez ms
presentes.
3
Las manifestaciones pequeas o masivas, con calles tomadas en al-
gunos lugares, con saqueos en otros, reprimidas y con sangre en el mis-
mo centro de Buenos Aires, no solo no se detienen sino que se profun-
dizan cuando el gobierno anuncia por cadena nacional la declaracin
del Estado de sitio: el desafo al mismo lleva a la renuncia de De la Ra
el mismo 21 de diciembre. Le suceden cinco presidentes provisorios en
tan slo once das.
1. Notemos que una primera lectura de esa consigna, muy difundida des-
de los medios de comunicacin, supona que era una impugnacin a los repre-
sentantes polticos cuando en realidad, era la expresin de un rechazo mucho
ms amplio, que inclua a los banqueros, los jueces, los grandes empresarios,
los medios de comunicacin concentrados y todos los sectores percibidos como
privilegiados en medio de la gran crisis.
2. Si las teoras elitistas de la democracia propias de la tradicin schum-
peteriana, suponen que el nico espacio legtimo de participacin de los ciu-
dadanos es el que ofrecen las elecciones, los resultados de las legislativas del
14 de octubre no dejaban mucho espacio para dudas: un 26,3 %del padrn no
concurri a votar (unos 6,5 millones de personas) y un 21,1 % (3,9 millones)
vot en blanco o impugn el voto voluntariamente, siendo el promedio bastan-
te superior en Santa Fe, Capital Federal, provincia de Buenos Aires, Neuqun,
Chubut y Tierra del Fuego.
3. Si bien el fenmeno de los piquetes llevaba varios aos consolidndose,
en diciembre de 2001 emergen el Bloque Piquetero Nacional, el Movimiento
Sin Trabajo Teresa Vive, y los piqueteros participan activamente de la Marcha
de la Resistencia de las Madres de Plaza de Mayo y de numerosos cortes y ma-
nifestaciones, desaando incluso la represin estatal.
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Del 2001 a las elecciones de 2003
Menos de 48 horas despus de esa renuncia, la Asamblea Legislati-
va designa a Adolfo Rodrguez Sa, cinco veces electo gobernador de
la provincia de San Luis, como presidente.
1
El puntano no duda en declarar, en el mismo momento en que asu-
me, la suspensin del pago de la deuda pblica nacional, aunque ex-
cluyendo a los organismos nancieros internacionales de los efectos de
la medida.
Queda claro que el peso ya descomunal del endeudamiento y la for-
ma en que este condiciona toda la poltica econmica nacional, se ha
vuelto incontrolable y que muchas de las desacertadas decisiones de
los ltimos tiempos, haban estado directamente asociadas con la pre-
sin asxiante de esos pagos.
Paradjicamente, todo el proceso de privatizaciones que se haba
llevado adelante en los aos noventa y las persistentes bsquedas del
ajuste scal para alcanzar el supervit scal primario (logrado en for-
ma casi constante), haban sido siempre insucientes para controlar el
problema del endeudamiento, que se profundizaba sistemticamente
desde mediados de los aos setenta, en especial por la volatilidad de
las tasas de inters.
Pero lo esencial de ese endeudamiento, es que se constituy en el
factor fundamental de restriccin de la accin estatal durante dca-
das. Los sucesivos gobiernos se vieron voluntaria o involuntariamente,
constreidos a aceptar recomendaciones de poltica econmica en su
sentido ms amplio (de poltica tributaria, comercial, laboral, educa-
tiva, de salud) para acceder a formas de renanciacin de los pasivos
que siempre eran superiores a los que se podan pagar. En este sentido,
1. La renuncia de De la Ra lleva al ejecutivo a Ramn Puerta quien ocupa
el cargo por pocas horas, sucedindolo Rodrguez Sa. Este permanece una
semana en el poder, cuando pierde muchos de los apoyos polticos y presenta
su renuncia, siendo reemplazado por el presidente de la Cmara de Diputados
Eduardo Camao, que convoca a una nueva Asamblea Legislativa que elige a
Eduardo Duhalde.
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la aceptacin del discurso de la globalizacin y de la consecuente pr-
dida de soberana de los Estados nacionales, como un proceso mundial
ineludible, sirvi para que el Estado argentino accediera a la aplicacin
de medidas que tenan un evidente costo poltico en trminos de desle-
gitimacin, como se expresa en los sucesos de 2001.
La rpida salida de Rodrguez Sa del gobierno, explicada de mo-
dos diversos (por presin de los presidenciables del PJ, o de los intere-
ses del sector nanciero que reclamaban una solucin al default decla-
rado), abre las puertas para que Eduardo Duhalde, el ex vicepresiden-
te de Menem y el candidato que haba perdido las elecciones de 1999
frente a De la Ra, termine ocupando el silln de la Casa Rosada como
presidente por un perodo de poco ms de un ao, hasta mayo de 2003.
A la inevitable salida de la Convertibilidad con una importante de-
valuacin de la moneda a principios de enero de 2002, se la comple-
mentar con un complejo conjunto de mecanismos que buscarn com-
pensar a los diversos sectores perdedores con la medida, pero en espe-
cial al sistema nanciero.
En medio de la cesacin de pagos de la deuda pblica, el nuevo go-
bierno impulsar un enorme proceso de emisin de deuda que llevar
el costo de la salida de la Convertibilidad a casi 29.000 millones de
dlares:
2
parte del precio a pagar para recomponer una vez ms la go-
bernabilidad.
3
La monumental transferencia de recursos que supusieron las medi-
das adoptadas a comienzos del ao 2002, por la llamada pesicacin
asimtrica que beneci a los deudores, por las compensaciones que
recibieron los bancos para llevarla adelante, por los costos de emisin
de nueva deuda a diez aos para los ahorristas, sumado a la absorcin
por parte del Estado nacional de deudas provinciales y la eliminacin
de las llamadas cuasi-monedas, y a la restitucin en bonos de los des-
cuentos salariales que haba aplicado De la Ra a empleados pblicos,
jubilados y otros, declarados inconstitucionales, fueron parte de la fac-
tura.
Evidentemente, superado el lmite de la Convertibilidad, la deva-
luacin competitiva se mostr ecaz para iniciar un proceso de soste-
nido crecimiento econmico volcado en un primer momento hacia la
2. Damill, Frenkel y Rapeti la calculan en 28.184 millones de dlares, en
Mario Damill, Roberto Frenkel y Martn Rapetti. La deuda Argentina: historia,
default y reestructuracin. En: Documentos del CEDES, n.
o
16: Buenos Aires
(2005).
3. En este perodo el Ministerio de Economa estar en manos de Jorge Re-
mes Lenicov y luego de Roberto Lavagna, quien a su vez ser el primer ministro
de Economa del gobierno de Nstor Kirchner.
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Del 2001 a las elecciones de 2003
exportacin. Una economa que durante aos haba estado en rece-
sin, que tena importante capacidad ociosa (al estancamiento produ-
cido desde 1998 se le suma una cada del PBI de ms del 10 %en 2002)
y que se encontraba con una situacin de precios relativos favorable,
inicia un perodo de crecimiento que se mantiene hasta el presente,
aunque con algunas modicaciones.
Esto no signica que el gobierno de Duhalde no haya tenido serios
problemas para desarticular la protesta social que haba sacudido al
pas desde nes de 2001. Piquetes, asambleas barriales, organizacio-
nes de desocupados, empresas recuperadas por sus trabajadores (como
la ex Brukman
4
) comienzan a ser asediados a medida que el gobierno
recupera cierta fuerza de la mano de la reestabilizacin econmica. A
la conictividad social creciente se le responder con ms planes socia-
les (el denominado Plan Jefes y Jefas de hogar es el ms desarrolla-
do llegando a los 2 millones de beneciarios), administrados de forma
descentralizada con un fuerte rol de los municipios y eventualmente
con represin, siendo la ms emblemtica la que acaba con la muerte
de dos manifestantes de la Coordinadora de Trabajadores Desocupa-
dos Anbal Vern en el puente Pueyrredn,
5
que terminan llevando a
un adelantamiento de las elecciones presidenciales para el mes de abril
de 2003.
Los resultados de esa eleccin sern un claro indicador del profun-
do desconcierto de gran parte del electorado y de su poca compren-
sin del proceso que haba llevado al 2001. En este sentido, el encau-
zamiento de la ciudadana en el proceso electoral resultar un claro
triunfo del orden frente a las alternativas de ruptura que se expresaban
bajo mltiples formas.
La primera vuelta de las elecciones de 2002, con niveles sustancial-
mente ms bajos de ausentismo y voto bronca que las de 2001, sern
ganadas por Carlos Menem que obtendr un 24,45 % de los votos, se-
guido por un poco conocido Nstor Kirchner con el 22,24 %(quien con-
taba con el apoyo de Duhalde) y luego Lpez Murphy con el 16,37 %,
Rodrguez Sa con el 14,11%, y Elisa Carri con el 14,05%. La dis-
persin del voto, el triunfo de Menem que propiciaba la vuelta y pro-
4. El listado de empresas recuperadas es bastante amplio y representa ru-
bros tan diversos como textiles, frigorcos, hoteles, industrias grcas entre
otras. Se estimaba que al ao 2009 haba ms de doscientas empresas recupe-
radas en el pas, y muchas de ellas haban iniciado sus actividades en torno a la
crisis de 2001-2002.
5. Daro Santilln y Maximiliano Kosteki, el 26 de junio de 2002.
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fundizacin de las polticas de los noventa,
6
o la buena performance
del exministro Lpez Murphy, expulsado del gobierno aliancista ante
el descontento social generado por la profundidad de su plan de ajuste
poco tiempo antes, indican las limitaciones de la activacin popular.
La ausencia de un candidato que haya alcanzado el 45% de los su-
fragios,
7
posterga la denicin para una segunda vuelta electoral entre
los dos candidatos ms votados.
Sin embargo, ante los malos pronsticos de las encuestas, Menem
decide retirar su candidatura antes de la realizacin del ballotage, de-
jando a Kirchner como ganador, quien asumir la presidencia de la Na-
cin el 25 de mayo de 2003.
6. Incluso retomando su discurso de la dolarizacin denitiva de la econo-
ma argentina, tal como lo vena proponiendo desde 1999 sin comprender que
ello no resolva el problema de la Convertibilidad. Al respecto, bien se pueden
ver las dicultades de ciertas economas europeas que, habiendo abandonado
sus monedas nacionales para ingresar a la zona euro, se ven fuertemente li-
mitadas ante las crisis como las de 2010-2011, por esa decisin. Es el caso de
Grecia, Portugal, Irlanda, Espaa, incluso Italia.
7. Como establece el artculo 97 de la Constitucin Nacional de 1994, ni
tampoco se cumpla lo establecido en el artculo 98 (al menos 40 %de los votos
y ms de 10 puntos de diferencia con el segundo).
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Algunas conclusiones
El perodo que hemos analizado abarca un poco ms de un cuarto
de siglo de historia reciente de la Argentina.
En el mismo se sucedieron gobiernos militares y civiles (una doce-
na de presidentes aunque pocos elegidos por el voto popular), hubo
un conicto militar (Malvinas), diversas crisis econmicas, cuatro sig-
nos monetarios (que le restaron once ceros a la moneda), dos hiperin-
aciones, la deuda pblica super los 180.000 millones de dlares, se
produjo una reforma constitucional. . .
Tambin fueron aos de importantes transformaciones sociales y
econmicas signadas por la irrupcin de un neoliberalismo que se ha-
ba ido incubando por dcadas, y que termina de emerger como discur-
so hegemnico, primero bajo el imperio del terror de la coaccin fsica
ilegtima de la dictadura, y luego, con el apoyo electoral que produjo
una nueva forma de terror originada en la coaccin econmica. Pues
tanto la represin como el desempleo y la pobreza, han acorralado e in-
hibido a la accin poltica de modo consecutivo, llevando como resul-
tado a una sociedad ms dbil, ms reacia a la poltica, y por ello con
menos Estado para garantizar ciertos derechos. Tambin con una eco-
noma ms abierta, ms desregulada, ms extranjerizada y asumiendo
un lugar ms subordinado en el contexto internacional.
Estos cambios generaron una sociedad ms latinoamericana, en
ese sentido del que la Argentina haba intentado escapar en su relato
identitario de mediados del siglo pasado. Mayoras ms empobrecidas,
clases trabajadoras debilitadas, una sociedad ms mercantilizada y por
ello, con relevantes bienes y servicios no accesibles para todos. Pro-
blemas de infraestructura insuciente en sectores sensibles, sin cubrir
necesidades elementales de parte sustancial de su poblacin y con un
mercado de trabajo en extremo precario, con enormes sectores con-
nados a la economa informal y regulaciones laborales limitadas.
Ese rumbo parece zozobrar en la crisis de 2001 que emerge como
un lmite poltico cuyas expresiones presentan costos no asumibles por
los gobiernos. No es que una sbita conciencia haya despertado en
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amplios sectores sociales aunque sin dudas, las formas de recepcin de
los procesos que hemos analizado han sido heterogneas.
Lo imprevisto de las crisis como la del 2001, tambin constatado
en otras similares ocurridas en el continente, es que nunca queda muy
claro cundo los costos sociales que derivan de la aplicacin de deter-
minadas polticas pblicas superarn cierto inestable umbral de tole-
rancia, que lleva a que sean repudiados. Ese lmite es mvil. El temor
eleva el piso de aceptacin. El convencimiento tambin. Por ello las
fuerzas legitimantes juegan un papel clave en estos procesos, como he-
mos intentado demostrar.
Pero en ciertos casos, cuando los deterioros son muy signicativos o
se acentan abruptamente sin tiempo para ser digeridos socialmen-
te, cuando diversos procesos conuyen sumando y articulando mlti-
ples resistencias, se puede superar un lmite siempre difuso, una suerte
de frontera de la tolerancia social. All la situacin se desborda y sobre-
viene la revuelta, el desorden, en muchos casos sin posibilidades de ser
canalizado por las debilitadas estructuras polticas existentes.
De esos momentos surgen cambios: las fuerzas de la reaccin con-
servadora intentan retornar al sendero de la paz social, haciendo con-
cesiones, aliviando penurias, siempre en forma proporcional al grado
de conicto desatado, en una suerte de economa de la restauracin. Si
el dao fue signicativo, los cambios parecen ms contundentes. Los
hechos posteriores a 2003, la reversin de algunas de las polticas im-
plementadas por aos, pueden ser ledos, en esta clave, como una res-
puesta a ese traumtico 2001.
Lo que hemos intentado analizar en las hojas precedentes, es el pro-
ceso de construccin del orden neoliberal, prestando particular aten-
cin a las transformaciones del Estado, a la forma en que el mismo
entra en crisis y al modo en que ese vaco se maniesta. Nos hemos
referido a las continuidades a lo largo del perodo, al modo en que la
inacin actu como elemento legitimante de muchas de las decisiones
tomadas, a la forma en que el endeudamiento pblico y luego el cepo
de la Convertibilidad condicionaron toda poltica estatal y las transfor-
maciones que ello produjo.
Vale una advertencia. Ese proceso posee una doble dimensin: una
intertemporal, sobre la que hemos buscado echar luz, al mostrar las
continuidades mencionadas en las polticas, en los protagonistas, en
los intereses en juego a lo largo de los aos revisados. Pretendimos dar
cuenta de la notable y evidente consistencia con la que se han seguido
algunos caminos desde mediados de los aos setenta.
Pero tambin existe una dimensin que excede los marcos locales,
en la medida que mucho de lo acontecido en Argentina, encuentra pa-
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Algunas conclusiones
ralelismos con otros procesos vividos en Latinoamrica o en otras par-
tes de las periferias del capitalismo mundial. Sin dudas, el escaso co-
nocimiento sobre la historia poltica y econmica de nuestra regin en
este perodo (no inocente, sino parte de las formas legitimantes referi-
das), ha permitido velar el carcter repetitivo de mucho de lo que aqu
suceda, y paralelamente, ha evitado el desarrollo de comprensiones
ms globales.
Son muchos los lugares en los que se ha reformado al Estado e im-
pugnado a la poltica, donde se anhel ingresar al primer mundo pe-
ro se termin en una severa crisis. Hemos hecho mltiples referencias a
esta dimensin, aunque un anlisis pormenorizado de la misma queda
aqu como una deuda pendiente, a retomar en un posterior trabajo.
Fue necesario comenzar con esta historia local, para luego poder
preguntarse por las formas en que se repitieron modelos, discursos,
consecuencias en otros pases latinoamericanos. Sin dudas un traba-
jo en ese sentido favorecer el sentimiento de identicacin con una
historia que es mucho ms comn de lo que se suele pensar.
Otro problema que hemos dejado pendiente, como ya advertimos
en las pginas iniciales, es el anlisis del perodo que, para la historia
argentina, se abre en 2003. Como ha sucedido en otros pases de la re-
gin, las consecuencias de las polticas implementadas en las ltimas
dcadas, y las dimensiones de las crisis desatadas, han originado dis-
miles formas de reversin de la direccin que se haba tomado.
Este trabajo se ha limitado al examen de las consecuencias que lle-
varon a la crisis, aunque brinda herramientas para pensar las herencias
condicionantes, y en ciertos casos irreversibles en el mediano plazo, de
las polticas pasadas (desde sus legados econmicos y polticos pasan-
do por los culturales sin dudas ms estables).
Pensar el nuevo escenario debe partir de comprender la crisis de la
que emerge el presente, con sus rupturas y sus continuidades que dise-
an el territorio de posibilidades en el que se juega la poltica actual.
Por ello es relevante ver que los costos sociales de los procesos descrip-
tos, as como la debilidad del Estado, son la contracara de los benecios
que obtuvieron ciertos sectores que aunque minoritarios en trminos
numricos, pudieron articular las alianzas de intereses necesarias para
sostener esos privilegios en el perodo pasado.
El prolongado sostenimiento de la Convertibilidad como punto cul-
minante del proceso iniciado a mediados de los aos setenta, debe ser
comprendido como el resultado de la accin de esos intereses, entre los
que se encuentran los del sector nanciero internacionalizado, los de
varias empresas multinacionales proveedoras de servicios con deman-
da rgida (muchas surgidas a partir de las privatizaciones), los de una
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Martn Unzu
parte de los grandes agroexportadores, as como de las empresas aso-
ciadas a su desarrollo, todos actores que siguen presentes operando en
el escenario pos 2003, en un juego de fuerzas complejo y abierto.
En este sentido, el estudio del perodo 1976-2003 es presentado co-
mo una herramienta para reexionar sobre la coyuntura poltica que se
abre desde entonces, as como una invitacin a ello. Este es el desafo
que queda planteado.
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ndice de autores
Acua, Carlos, 25, 145
Arango de Maglio, Ada, 35,
37, 145
Azpiazu, Daniel, 108, 145
Basualdo, Eduardo, 84, 145
Bresser, Pereira-Nakano, 44,
145
Calleja, Gustavo, 99, 145
Campione, Daniel, 42, 145
Cavarozzi, Marcelo, 93, 145
Cetrngolo, Oscar, 114, 145
Comisin Nacional sobre la
Desaparicin de
Personas, 145
CONADEP, 19
Crozier, Michel, 12, 146
Damill, Mario, 138, 145
Emiliozzi, Sergio, 146
Frenkel, Roberto, 138, 145
Germani, Gino, 14, 145
Grushka, Carlos, 114, 145
Huntington, Samuel, 12, 146
IADE, 145, 146
Klachko, Paula, 101, 146
Kosacoff, Bernardo, 18, 146
Kozulj, Vctor, 99, 145
Lpez, Andrea, 104, 146
Martnez de Hoz, Jos Alfredo,
12, 13, 146
Oszlak, Oscar, 70, 106, 146
Pecheny, Mario, 146
Rapetti, Martn, 138, 145
Ravignani, Emilio, 3, 146
Rinesi, Eduardo, 36, 146
Rom, Natalia, 55, 146
Senn Gonzlez, Cecilia, 65,
147
Sidicaro, Ricardo, 40, 131, 146
Silenzi de Stagni, Adolfo, 99,
145
Svampa, Maristella, 54, 146
Tarcus, Horacio, 49, 146
Thwaites Rey, Mabel, 54, 57,
94, 104, 146
Unzu, Martn, 50, 55, 62,
146, 147
Vispo, Adolfo, 104, 107, 147
Walter, Jorge, 65, 147
Watanuki, Joji, 12, 146
Williamson, John, 2, 147

Unzué (2012), El Estado Argentino 1976-2003

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Ilustracin de tapa: Ana Otondo (2009) tcnica mixta

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