Notas

e,cerca,,
de Ia potestqd,
sa,?xcionadom
de la adntinistracin
pubitca
Jorge
Dans Ordiez
Abogodo. I'rofer de Dcrccho
^dminletrtivo
dc l Pontlficl
Unlvcrsldad Gtllc dct
pcrrl.
1. DE LA FoTEsTAD
sANcIoNADoRA
DE LA
ADM lNlsrnncr
f, u ltcner.
'
En nucstro ord-enamiento
se accpta pncfica-
mente,
con natural i dad, l a facul tad
de l as cnti dadcs
admi ni strati ras (Mi ni steri bs,
Muni ci pi os
y otras l nsti -
tuciones dc deiccho pblico) para'dttermlrrar
infrac_
golgr y trplicar sancioncs cn cisi lodos los sectores dc
la vda social regulados por el derccho administrativo.
.
._^
.. ..
Sin embargo, desdc una pcrsrectiva dogmi tica,
qs
racu actvcrtir que cn un sistema constituc-lonal
ca_
ractcrizado_por
una rgida divisirr dc podares la po-
!o"Fd
sancionador dcbcra constituir Lr, *rrrroplio
iudicial
y no p,cidrfa nunca estar e manos de la a'dmi_
nistracin. ;
dl histicamentc
cn la ma.ror parte Ac' os estados.
luloF,cos
durante el siglo XtX cbn ta evolucir det
Estado
Absoluto at'Esdo
Libcral,
"r..
l.r, que por
fflq-.
dcl nuevo orden institucionat
instauradb
p,qila
Rcvolucin
Francrsa, se
irocur
"la
progrcsiva
aboli_
cin del poder sancionador gcncra I rlc ia aiminisrracln
(' )
Abevlluras
tilizdos cn cstc lrboir:
!P{
Le, dc Normar Gc-ncrgtc" Jc i'i'i*of
"rlcnttx
^dmlrlsrratlvx.
RAp Rci' isr det Admtnisiii""
iu_."' -"
REDA Rcvist Espaola dc l.crcct o nmlnlstailvo.
REDC Revlsra Esiaota dc
ecrc.cho Cr.-iiir.i".l.'
(t)
hiil[:ili:lf,';r?Sl]ica
gcneral d'c ta petcstad sancioira,Jora dc'l adminstracin cn Europa: <dcspenalizcin> y garanra.. En:
G) s<'ntencio
dcl
'1
ilc octubrc de 1983 porciatmcnte
transcila por Migucl
fos
lz.u tlcllcso:
'Las
gorntfas dct proccdimicnto administatlvo
sanclonadon
rcflcxloner robrct"".,tigi,iix-in*i'rucrorqr,.
En: L lrorc,ccttln Jurfdlcr
det Ctudadno. Es;;i#;;i,:ili"rffJi?"*,
*,r,
.
Gonz.tc.s
prcz-
Ciritas. rrlr. v"r-i.]li{
iiiii.
-
(1)
q.9t.,s.413.
It,' S l :' f Vt:Rr^S
pribllca nrediantc la jurisdiccionalizacln
dc los llfcitos
dL. prlicfau, lo gue supuso al lraslado dc tos
ilcitos
adrr'iristrativos a la competencia del
iuez
pcnal. La
cvol tci <i n
' postcri or
ha. cl ctermi nado qu eontenr-
rrrncamcnle,-a
cxcepcln dc Inglotcra, en. la n.tilyor
parlc <le los ordenamic.ntos curopos (Alemania,
drrs-
lria, Espaa, Francia, Italia,
Portugat y Suiza) la adnri-
nistracin pblica,salvando los matices derigor, ostenle
ilr lersa s potestadcs sancionadoras.
Al rcspccto es llustrativo resqar los funda-
nrcnl or dc orden prctl co enunci ados
i uri spru..
clcrcialmcrrte pror el Tribunal Constitucionai Esphnot
para justificar la pdtcstad sancionador de la adminis"
lraciir:o'(a) 5c invOca ..la
convenienda de o rc.cargar
en cxccso las activldadcsde dmnstracin dc
fis"
tlcia ccn ilfcitos de gravedad ncnoio, dc modo
irre
slg,rin BLANCA LOZANOF., correpondc at dercsho
adnrirlstrativo sancionador
"el
rot de instrumento de.
control social alternativo al dercrho penat
(...)
para
colabrrrarcon la justicia
en la prevcncin ypunicih de
krs ilcitos nlenoresD.
(b)
Asimismo, scalr'el Tribunal
Colrslittcional,
-rl convcnlcncla da dotar dg nrnyor
qp
cfi caci a atararal
rcpresi vo
cn rel aci n
c*rortc ti pO.to
i l ctos", y
(c)
*1,4
convcni enci a
de tna nrayor
i nnrecl i hr-
cicin dc la a u trridad
sancionackrra
re5pcrto
clc. tos lrcrhos
sanci onadosr.
No obstante
Ia i ndi cada natural i cl ad
con quen
. nuestroordenamiento
jurdico
seac"fi"
ol eiercicio por
.
partc del a admi ni straci n
p-b.ti ca
dei acurtadcs
sanci o-
nadoras,
I
pJec.so advcrtir
quc dicha potcstad
carece
oq rcconocmicnto
explcito en la C-onSiitucin,
a dife_
iencia de lo. qu e sr cedc en o troS si s tcm" r aq*o
",
o a"*
cer espaot,en
el qucel artclo
25.l dela Carta
polfica
de I 978.consagra
-
ra ti tura ridad
Jo i" Ja r.nistracin
para aplicar
sancioncs,
rtrcdiante
la afimaci,
J;i
princpio
delegaridad
dc modo unita io
fara et derecho
penal y eJ sancionador
dministratvo.
Cabcscalar
que la ausertcia
c rcconocimien-
to consti tuci onal de i mportanl cs
i nsti tuci ol res
ad rri rr i s.
tratt:as no es una situain
cxtraaennuestra
traclicin
.constirucionat.
Eset caso rambn
dc ti
;;;tir;';.:
aulotu-tela,
es dccir, de ta facultad
dela.aministracirir
para-eitrcutarsus
dccisiones
sin ncccsAa
dc intervcn_
cin judicaf
trevia,
insrit".iOn.lu"
;ri;-trgi<la
nica-
men I e cn no rma'sdc
rango lcga l,'reg,u
t acJ a en nomra s d c '
divcrsa jerarqua,
cuya malrifcsracir'r
ns irrrcnsa ra
constituye
cl proccdiirriento
de
"obror,zi
coacliva.
l b u totutcta cs u na i nstitucibnlue,
no obsta rt:
te su
.trascendenlal
pa.pet
cn la config,riraliO"
J"'i",
polcsradcs
dcla adminiitracin
pbiic;;aaiona
t, no ha
1ido.cqrgsamente
ptasmaa"
o"h"c.t.o
oienrmien
to
. conititucional.
Sin embaigo,s
virt"ui_oito
imposible
rcchazarta
prir carecer d;";t;";"
;;".-* r. consri tu
-
oonat porgue
se.le considera
un principio
connaturat
del poder pbtico, que se justific
o" ilic"*ad
de.
.procu rar la cficacia en la gestin
de tos aiu rtos pbl icos
' qric ricnc confiada Ia ad;'in;rr;;;;:---'
. i
As tambin
cabe entcndcr
la potcstad'sancio_
nadora de la administracin
p,iUIic,i,'cnlo
;;;;,
natral
o corolario dc las com'pcto".io,
oiorgadas
a la '
administrain
endelerminaa"',
*"tori",
f
rque,como
.
sefrala ALEJANDRONIETCI,,:
"q"i"n
tio"fa poicstaJ
j:.j"0."::::,ig-1iyq'o!uir,hacostciiarraporcstad
cc sancronar,
pues sin sta rcsultaran
inoperativqs
.
.qulta.s".
Er. ta misma tnea
o*pro*-iednsri
MA R-|N-RETeRTtLLo$,,
"l-*rj.."
jbiodo
sisrcna
nortl ttti vo
dcpcri cl c cl c qrrq l a ndnri rri .straci i rrr
ostc.
t ncul l f l ( l c: i
ccr cr ci l i vas bnst 4nt es
par a gar ant i znr
ci r nr r l nr i er r t or ,
e- - .
.
' El r
resutren,
parccc ctaro quc
cn.ausenci a ,
cn I ronqc
consti tucional, ta potcstd sancionaclora
la admin ist raci n pbl ica sc js
ti fica principa I mcn tc
ra:onqs
P^ragmticas.
pucsto que es rnencstir recono,
a la administracin
fcultads
coercitivas en orde
cautclar cl cumplimit,nto
de las normas legales.
\
Err Espaa la tcsis donrinarte ni vcl dcrctrira ri
y qe ha sldo confirmada por ta
iurisprudcncia const
tucional sosticne.Trc
tantci la
$testa
punitiva prcn;
como la sancionadora
adminisbativ
in rnani?esta
cioncsde un mismoius pu4enili genricq del Estado, c
que' .a deci r de.JUAN:urStnE
"se' i tdi t
cn do
grarrdcs brazos el Derttho freril
el'Dertho Abml
n
is t ra ti vo' sa ncionadori,(t poi
esji tdnierciii nes c
Tri b u n a t co n i ri on a I erp" n"i il ;;i; ;"-;;
6;
-
"i nrisr'ro. bicrr.jurdico
podo scr proiegclo por t'drric..r:
ad nri nistra iivas o pcnalcs,r. t eitciO bntrc una u o tr;
mccli{a rcpresiva
coriesponde al legiiadorpuesto que
cast no exsten materias quc estn conslihciorialmcntc
rescrvdas a u na pro tecci'n de ti po jurdico-pgnap:

selcccin entre sancin penaio mr,istraii*,i dcpor,.

dcr dc la'entidad y trisccndcncia
tico-soclal <ie Ia
conducta ilcila guc sc prctenda castigar, dq lai mqdo
g.ue por regta general se considera que tas'Lontravd_
ctones menorcs,o.<ilCi
tsbagatela"
<o'molos dcnomira
la doctrina europca- dcbcn lef objcto dg punicin nrc,.
({)
(5'
(6)
En la recensin' a zu tibro <ncccho
dministrarivo
snci'nbdo-, rcarizada por Angctcs de
parnri.
En: RAp No. t3ar'o,4; pg. 56.r.
tlRTf-RgrofjrtLlo,
sclastin. rRqqx6nqq
sobre,l lcy dc dlsciplino c lntcrvcncin bancaria,. En: RAp No. I lE-lggg, pg. l6
LTFIRE
Juan'
*La
configuracin
constiluci.nat
dc ta
xrtc"stad' sanclonadora de ta administracin pblicao.
En: Estudios sobrc la
coirstitucin
Espaola'
u?o I l"*"ii;;i;' tarcfa
dc Enlcrrfa. ctvilas. 199t, vol. ul. pg.2a97..
blica"' En: Estudios sobrc
A bicepri6n de las ouc la Caria d.e. 199.1 cortcn.rpla
cn: ct nnreat 4) dcl art. 2: Es dclito todo acncln quc suspcnde o ctausura algn rgon
de c' rprcsirn o lc in\pide clrcut;t ll*";;;;;;;iliiii
^"tr
y
trirrbrc
tcd. acto qqc... y arr.4-5 que arudc a ros dctos dc rcbctin osedici<in.
I t , s I i t ' \ ' l ; Rt ' ' r\ s
s
t9
l tJ
di an tc snci ones admi ni sl rati vas.
En el Per, el derccho admi ni strati vo
:nnci o.
nador cs_ regulado cn forma dispcrsa prnr mrittiples
norrnas dc diverso rango, con frecuente transgrciirin
dc los ms elementales principios constitucionalcs. No
'
existe una rcgulacin gcneral dc las infracciones y
. sanconcs administrativas, salvando la notable
"*c"p .jl de ta Ley No, Z:859, denominada ,.[ny
Orgniia
de l u{uni ci pal i dades", quc cn sus artcul o l l S a l Zt
contcnidos en el Captulo ll dcl Ttulo Vl, cstablcce
deterrni n ad-a s reglas pa ra d isri pl i na r la
rOtt
slatl
5a n-
cionadora de las municipalidadcs; sieneio tarbii,r i.l
caso del Cgdigo Tfibutario, cucrpo lcgal que cl su
evolucin lcgislativa ha ido afinando l trtamiento
iurd
ico dc la potes[ad sancionadora de tas administra-
cioncs tributarias.
En verdad, ct carctcr asistcmtico y
frc.hrcn-
tario de nucstra legislacin cn la materla.s dcrva cn
gran parte de la polltica scguida por.los difcrcntcs
gobiernos dc distintos perodos, de prcferir en dctenni-
nadas coyunturab cl recurso a lcnlcas sancionadoras
adminisl.rativas
ahtes que prorrrvcr la purricidrn pgnal,
scguramentcdebido
a la tradicional dcsconfanza
dc la
cfica-cia del poder
iudicial.
Dcsdc la perspectiva dcl
Gobierno, por regla gencral, existcn myor'es pxlsitrili-
,
dades de ascgurar la cfcctividad db n ordcnmiento
sancionador
cundo el prptagonismo
en la actuacin
rcpresora
es otorgado a las dcpendcncias de la admi-
nistracin pblica que estn somctidas.a
su dircccn.
Fsa
prcfcrcnciq por las medidas adminlstrali- .
vas ha dado l ugar t ambi n cn cl
per
a u
.
potcnciamicnto
desmesurado dc ls facultadcs sancio-
nadors de la administin a 19 laigo de los ttimos
aot con gravc merrna de la scguriaia
uriaica
dc los
ciudadanos.
Ello cxplca el carcter aiuvlonal dc la
legislaci6n vigcntc, producto de la expansin constarte
.
dc.las potestades saricionadoras dc admiristracin.
'
Al respcrto llama poderosamente.la
atcncin
qYo
9l
iuicio
vertido hace casi veinteaiios por el iniigne
adnrl ni strati vi sra
espari ol EDUARDO AnCfA be
ENTERR A(' ,
sbbi c l a si t uaci n det dcrecho
sancienatorio administrativo cn su p'as pucda scr tam-
bidn r, | ida men te prcd ica
ple
d cl vigerr tc ordcn a m ieh to
peruano de l a mi sma.materi a: a...
et capftul o de l a c-
ti vi dad sanci ondora de l a admi ni strai i n es uno de
l os ms i mperfectos de nuesl ro achral .Derecho
p-
blicor, por <contraria abiertamente postulados
ele-
mental es
del Estdo de DerechoD en l a medi cl a <que
rerprec,
en su expresin ms pura la vieja doctrina
ab5ol ut i st a. . . *, de modo que a. . . f rent e al af i nami ent o
cl e l os cri teri os y cl e l ss rntodos del Derecho
penal ,
el
derecho sanci onatori o adri ni skati vo ha apareci cl o.
cl urarte mucho ti empo como un dercho represi vo
pri mari o y arcai co(...) Sl n hi prbol e puecl e deci rse que
el Derecho Admi ni strati vo sanci onatori o es.un dere-
cho represivo preibeccaiano>.
2. PRINCIPIOS RECTORES DEL DERECTIOSAN-
CTONADOR ADMINISTRATIVO
Nteslro sisl('rr\n jrrrftlico
c_flrt\cc de rrr crrcrF)
'
.lcgal
quc tracc con canicter gcncral las lneas nraestras
dcl ord cna mien to sanclonador,
gs
deci r, qu c cstablczca
expresancnte principios oomunes extenslvos a los dis-
ti ntos campos de l a acti vi dad admi ni straHra:'
'
.'
, '
'
:-'
Er auscncia de una regulacin gencral da la
potcstad punitiva dc la administracin,los particularcs
estn frccucntemente a expensas dc la hetcrognea
rormatividad decada una de las materias administra-
tivas de muy dlvcrso contenido, Io que provoca una
claril mcnna cn la seg,uridad jurldica
dc los administr-
dcrs, porquc no cst garantizada la unldad y cohercncia
on ..|'.urti"io dc taJimportantc poicsrad'por partc cle .
los organismos de l.a administracin pblica.
.
'.
La anoada carcncia de normas bsicas sobre
las que.se apo.yc la actividad sancion4dqra pcrjudica
tambin la legitimidad
iurdic
y efcctiva dc la mishna,
pucsloquccs muy frccuenteqqe losmcdiosdecoaccin
admlnistrativa
g
sanciones quc apllque la adthinlstra-
cirn. cnstcri en disposiciones relldriicrriahab dcspro- .'
vistas dc inlit sIida. basc lcgal.
" i"
.
.
'
Ura sittadindc vaio normativoscmc!.antcen
Esparla ptrdo scr reporada, primcramen_tc porobra de la
justicia ordinaria y, arlos ms tardc, pora
juriscliccifrn .
constitucional, mediate el traslado dc los principios
informadores del-dcrccho pcnal al derc'cho adminis-
trativo sarcionador.
[a nccc.sidad de juridificar la potcstad sancio. .
rl
fl
tl
nadora d c la ad ministracin y de.otorgar ga rantas a los .
particularcsCetcrmin ta consagracin
jurispruddncial
dp la tcsis qluc sosticnc la idcntidad sustncial ehtrc
sanciones ad mi nistrativas y pcnalcs, dc la quc sc dcri ua
ta apti caci n al i l ci to admi ni strati vo de una. ampl i a .
garna dc prirrcipios y garantas dc'ordcn penal, talcs
i onro l os pri nci pi os de l egal i dad, t i p. i ci dad,
irrctroactividad de normas dcsfavorablcs, dcrccho a la
dcfcnsa, presuncin dc Inqcenca, tutela
iudicial
cfccti'
va, non bs inidcu y otro5.
(8)
.
C^RC^ DE ENTE{RJA, Eduardo, oE problcmo
itrrfdico
dc las sancir>rrcs adnrirrlstrativ:r.
(}riginalmcntc
publicado cn REDA No. tG
lld,plg. lW
ycrogido-cn et Ttmo tl, dc' su
"Crsjdc
Dcrc.cho Artnrliristrqttv..Clvltas l9ftS,
rlg.i6l.
Erprcsnes rcrscfiadasp' or el nrlsmo
tulor en
"L
Constitucin como norma y el Tibunat Grnstltucignol,. Clvita.s l9tt2, pg. zdj.'
' .
I t i s t i r \ : t i l t rI As
r 5t
.l l x
Es ci crto que cxi ste err Espaa otra corri c.ntc
doct,ri nal que dcfi cndc
.l a
di vcrsi dad
sustanci al entre
sanci ongs admi ni strati vas
y penatcs, porque cnti crtJc
que rcsponden a or' gcnes di vcrsos y fi ral i adcs dsti n-
tas, perri cs manificstarncnte minortaria
porque la tcsis
domi nante ha si do confi rmada por l a' Consti tuci r
Espaol a dc 1978 que adopta un i ratami ento uni tari o
del fcnmeno sancionador.
Ms aun, esa ha sido ta tnica gcneral en el
!e19cho
europco. en pafscs como Alemhia, Francia,
I tal ia, P_crrtu
Eal
y Suiza, en tos q uc ya se la legisla ci n
o la jurisprudcncia
han dspueto a aproximicOr, i.l
derecho administrativo
sancionador aj dcrecho penal,
tcndencia quc ha sido rcforzada por la jurispiuencla
dclTriblnal Europeo dc Derechoi Humanoiqucen la
scntcncia
(.oTZTURK*
del 2l de febrcrodc 1gg4, dccta_
r que dcsde cl punto dc vista de ta Convencin clc
Roma dc. 195f, las contravencioncs
administrativas
participan dc la misma naturalcza quc las infracciones
Pealestcl.
Al respgcto LUCIANO
pAREJCfrq
comc.rr la qe
las
jflnica
"poc9
depuradas y
rrimirivas,
co, qrc
tradicionalmcntg ha estado construido cl dcrecho id_
.
ministrativo sancionador sc ven enriqucidas ion las
tcnicas- propias dcl derccho pcnal
.ordilraro
'*'cya
etolu'cin ha ido' notablcmcritc
delantc,r dct p;inic.
'
Sin embargo, a pesar de ta proctanad'a
identi-.
dad,dcl ilcito pcnal y cl itcito mini3trativo,
no dcbe
FcLsaTe
qu'c dicha concepcin implica ei traslado.
..
indiscrrhinado de la lnlcgridad dc td principiris pcna
j'
lcs el mbito dct erccholmnistratilo
sancionidor,
p_orq!c
lgrnq
sgqla
|UAN
ZORNOZAo
r).
la
iu
rtspnr_.''
.
.
dcncia del Tribunal Constittional Eipar-tol hadecrir-
.
do iue r<no
sc trata'de na aplicatirn'liir.rat,,
sirirr'tir'c'
su'traslaci<in dcbc rcalizirsb i.eon
cicros ma tices,. or
ello-es quc.CONZALO
QUINI'ERO$r) adviertc que i.r
ndcada traslacin no puede enlcridcrsc nrc,circa-
menlc dc. modo quc prrcda acarrcdrr i.t
csclerosis dcl
dcrctho administra tivo sa ncionadoi,rnscuencia
nada
desaablc, pus-
tambin'dc r"
"ri".1"
Ap"il;i
bienestar colcctvo'.
.:
En nucstro pas cs de ta mcntar q ue, n obstaitc
' l a
.patol gi ca
si tuaci n" dct si sterri a si nci o\ador ad_
rri ri st rat i v(), no haya habi cl o pronunci anri cnt os
i uri sprrrcl ctci al cs
quc i nfl uyan cn l a raci or.al i zaci n de
'
un.r potcstad de l a acl mi ni straci (rn dc tamaa nragrri -
tud. A difre'rcia de Esparla cn que la
iUrispnrclcncia
orcl i rrari a se adel ant a l a propi a Consti tuci n dc' 1978
y ha i rrfl ui do dc mancra dctcrmi nante cn l a cvol uci n
cle ta lcgislacin sobie la nra tcria,cn el Per la tendencia
cs a la irvcrsa: la judicatura
rara vcz ha sido creativa
aunqui haya dcbido reaccionar contra exies<rs de la
aclnriristracin y, por ertdc, su influcncia para dcterrni-
nnr.cambios en l'leglslacin ha siclo prcticamentc
r'ula.
t
l.a anotada auscncia de un mafcb legistativo
aptopiado jr
la fatta de oricntac-in jrrrlsprudencial al-
'
guna sobre la matcria no puedc significar la total caren-
cia dc parmctros para
el legislador a la hora dc regulr
ilcitos aclnrinistrativos o para ta administracin al mo-.
merrto ileaplicarlas resiectivassanciones. Una primer
fuertc de refercncie la constituy obviarnente el
orclena miento constitucional que establcc una sricde
principios dc incluclible obscrvncia para todos, talcs
corno: los dcrc'chos dc ilcfcn, del dcbido proceso y
tutela
iudicial,
dc prcsuncin da incicsncia y tos princi-
pios ile legalid*d, de aptieacin'retroactiva dc Ia lcy
. penal ms favorable,'lnterdfccin dc sacioncsadmi-
iristra ti va s priva ii vas de la librtad, y otros. Asmismo,
cb recurrir a tos principios grnera.lbs dcl dciccho qtre
inforinan'nuestro ord gnairiiento
iurdico,
en-particular,
a los <u sc'dcrivan det derch'admriist?tio c'in-'
clusiv c.i deiectro iit1,
piio
diica nult? criic-
'
ri o. na d sc dpon qu c. a'iliiiUtc
t'oltu 1a-
t ti.Uiii en..
"
testro
pais
la tci i'e asemCi i infratiOh'dnririii.'"
. t rat i ya
a' l os' i i i ds' rnrl cs. ,
' r' .
. '
"
" . "' -' '
. . ' ""
, : ' ' '
"* ni L o.ilrta."i roiti.r* ro rn"-t ic r.i st i'
a lguiibs' de
.tos
-
f
ririci po!'Oc orcn'cbns$ icioal o
. cxtrados del ordcnamiento dminisirativo y'pdnal
orclirrario, qilc en ntibtra'o'iinin res-trltan aplcnl.s o
toclas las manifestaciories
dc la
poestad
sancionador
.
dc l a dmi ni sti aci n pbl i ca:
.
,.
a) Pri nci pi ode' l egal i dad:
'
' : "
' i .
'Est consagradoporel inciso d) del nmcral 24
dcl artculo 2 dc la Coristitucin: <Nadie dr proce-
(9)
iy^y [lryCON,Id]6.
"El
t)c.rccho Adnintstrativo Sincionaclor: I'crs,r.ctivo ds f{cfrrrma". Eq: RAp No.l09- 1996, ps ZBf. Tambin Marfa
.
(larcl
Rubio.
' Potcstad
sancionadora dc la Admnistrocon y <i"ionii;r ..t nnnstrado: eomcntao ai"
r""i"iti"%"iiii"i"ieurnp*
cc Deechqs I lunranos dr'?l dc fcbrcro dc t 9$4: cl cato OURK". Enl RAI' No. 104
-
l9lri, pg. 375.
(10)
nARErO, Luciano. rManual clc Dcrecho Adminlstrativo,.,2cla. Edickn. Aricl l)erccho. 1992, pg. 3l t.
(
t )' ZORNOZA.Iuan, Et Sstcma.dg lrifraccioncs y Sancioncs Tributarlas (Los principios constitucionatcs dcl )crecho Sancionador).. Civitas
l 92. t rl adri d, pg. 56.
'
'
' ' -' -. r-.
(tZ)
QUINTERC)S, Conz|o.. a[ Atrtotulcla, los Lfrnitcs al I' odcr Sanciorador dc l Aclnrinistracit' n [tblica y tos Principios Inspiiodoies dcl
.
D(.rccho I' cnol,. En: ltAp No. 126
-
199i, pg.254.
152
tl
t3
trs I;r \t:!rrr,\s
sado ni condeni do por c. t o u mi si n que at f i empo
de coreterse no est previ amente cal i fi cado por l a
l ey, de mnel a expresa e i nequvoca, como i nfracci n
puni bl e; ni sanci onado con pena no previ st a en l a
l ey".
.
El'principio dc lcgalidad o dc rcscrva dc ley,
supone la prohibicin de la imposicin dc sancioncs
dcsprovistas de cotsrtura legal y la prohibicin dc q uc
los regla mcntos cstablezcan infraccioncs. y sanciorcs
por iniciativa propia, sin amparo dc normas con rang,o
de lcy.
" . ... cotlsicletamo.s que
el
prin cp i o const itt.rc.on a I cle
aplcacn retroactiua de.
las ttarntAs
tanckmadoras
,ns
fauorabl
es es tcutt b i.n ap I icaltle
.'
al tnbto del clercclt.o
-
a c{ tlins t ra t iua sarxco n a cl o r "
l -
En su aspcct fonnal el indicado principio
cxigcla intervcncin dcnormas con rango dc lcy,crryo.
listado cst conlcnido en el nuncral a) dct hrtfctlo 2-ff)
de La Cbnstitucin, pcro nf, creehros qrre ixctuya la'
posiblc colaboracin dc los reglamentoC aunguc, llaro
est, dentro dc.cicrtos lmitcs.
Al rcrpecto,la Ley Orgrirrica dc Municlpalida- .
des estableccen su artculo'l llt) una vlrtual rcserva dc
.los
ilctos administrativos de mbito mtinicipal. a la
categora normativa dc las ordcnan?as que debcn scr
'
aprobadas por cl rcspcctivo Conccp Municipal. Asi-
mlsmo el Cdigo Tributario, scgn texto vigente
aprobado mcdiante Dccrcto Lcgislativo No.773 er el
irrcso d) dc la norma lV de su Tltulo
preliminalto,.
disponc tambin la rescrv dc la ley tratndose de la
dcf.inicin de infraccloncs y cl establccimierto dc san-
cioncs de ordcn tributario.
Et mcncionado caritcr rclativo dc ta rescrva
Sc l cycn el campo dcl o sanci oradorai mi ni strati vo no
sgnifica qug sc adccen a .la Constitucin aqucllas
rcrri si rrrrcs i ri corc{i ci ol acl as otorgacl as por l cy a l os
rc;l anrcrrtos tuc hagan posi bl c una regul aci n i rcl e-
tc' rrcl i qrrtc.y
rro cl aranrcntc subordi nada prrr pnrtc cl c
talcs clispxrsitivos. Por tai razn considcramos contra-
riasql pri nci pio de lcgal idad constgraclo en la Consti tu-
citi'r ir ls rroimas como la Lcy No. 2322 quc a la vcz que
de'ngci cl Tttlo del Cdigo de Trnsito
(Dccrcto
Le-
gi sl ai i vo No.420) rel ati voa l as i nfracci oncs y sanci ones,
prnccrlir a dc'lcgaral PodcrEjccutivo para que mct|ian-
tc Dccrcto Strprcn'roy $n parmetro legal atgrtno proce-
tl i r.r n t i
ri
f ica r la.s ir f rncriones dt' trl nsi lo y tltlt'rtrr i rt r
,r5 5('icrtrcs corr<.'sxrndittttt's, prtlrcttr cle ltr cttal :<'
cxplcli el Dccrcto Srrpremo No' l7-94-MTC acttl Re-
g,lanrento dc lnfracciones y Sancioncs dc Tinsito. Esc
s tamlrir el caso dla vlgcntc Lcy del Sistcma Nacio'
na i dc Cor t rol d ictada mcd"i antc Dfo reto tey b ; 2e te:,
grc cn el litcral n) do su artculo 24 atribuyc potcslad
virtralnrente incondicioriada al tiiulrde la Conlralora
Gerrqrat para dictaret Rcgtamentodc Multa+ct msmo
que ha-si do aprobad mcdi an. t c Reqot ci n
-de
Corrtratora
No. fiF95-CG publicada en el Diario Ofi-
cil el 2l de enc'ro dc 1995.
5c pu'edc cnvenir en que l cxigcncia dc la
rc'scrva dc tcy en el rnbito.de lo sancionador aclnrinis-
trativo cs scrrsiblcmenlc mcnos rigurosa quecn el cam-
xr'pena
l, porque sc acePt
!a
colaboracin subord iiad
dcl rcglanrenlo.
En'el aspccto matcrial cl princlpio dc-logalitad
imrlicn quc ta norrrur con rango da lel debc dcfinir dos
el cnrcn t s: la ti pi ficacin dc ls cohd.ucta s q ud se co rsi-
dcran irfrccioncs
y
la ditcrminacidn de las santiones
quc ta actnrirristracin pqede aplicar-'En oiras
i'alnt'ras
..-s rri ncster exi gi r cl c.l os. di sposi ti vos
l eg.rl es l a
rrc'cl
c ternr la ci n
-norma
ti va dc i as cond ucas ilci ta s y
.. t.ts srnciores.
'Por
tal ra'z no es compatiblc- con
estc'priticiPio aquclia
f6cnlca
miry cxi'ndida in el tle-
i"clt sati.lonad'or administraiiv por i'a iiud nrclras
vc.ccs lt norma tipificadora {c
la conduct antijurdica
'
ca rc"ce dc con tcn io matcrial
Proitlo /
sc csti la mas tt cn
calificr de nrcra gcnrica como
infraccln
toda con-'
travencirqa los maiidatos cstablccidos po'una dctcr-
'
ni rada. trorma.
.'
I
.
No cs cxtrao quc se dcn casos dc lcycs quc
tirificari infraccioncs peio gue carezcan de las rllPccti-
vis srciorcs, as suc'cde ai momcnto de cscribir estas.
lrrc'as con numcrosas infraccioncs contcnidas cn el
Ccidigo Tributario y quc te han sido incorpra<Jas en
virtu clc sucesivarrnodificacioncs
legales, pucSto que
. : i . .
:: .,:.'.
(13)
-Ls
Ordenanias Lluntc'lpalcs pucdcn cstblcccr las sancloncf dc fnrrlta, decomiso y ctausura poi Infraccln de sus disFroslcloncs"''
' (l {)
Nornrat V: &i l opoi l cy<f rorf krct oLcgi st at i vo, cncasodcdct c. gaci rn, scpucl dc. . . d)dcf i ni rt asi nf racci onesycst abl cccrsanci oncs'
IT,S TiTvIiItITA*S
r53
\ \
qrt
.
an no han_si do
aprobadas
ras nucvas tabras dc sanci o-
nes que debcran_ser.expedidas
medianrc
Dccrcto su-
prqmg a tenor dcl arrtulo tgO de dicho cuerpo i"1.
b),
-
pri nci pi o
de retoacti vi dad
de l a norma penal
nrs favorable:
El manda{p
de iretroactividad
absoluta
de las
norrnas
sancionadoras
sc derva no slo det artfculo 10
que conlrario sezsa prohbe la aplicacin
retroactiva
de
las. noimas
-pealei
no favoradl"Ji
"-r,o
tambin rJcl
lnlcs
gtgsado incisod.)
det numcrat
24 det
"iri"r
zli
'
la Constitucin, por
losuesu
vncuacn
""-"lpi"i-
pio de legatidad-es
inddable.:
.
Cabc prcgntarsc.si
es que ct principio
dc la
aptcacin
rctroaciiva
dela normj pciaimas
flvoraie
:t_ iry"Ji"n
te predica
blo
"o"
iu-*'rii
n tcns ad ies-
rytg.d"
las infraccioncs
administrativas.
En nuestra.
:pi."i9y*
inrerpretacin
riene amp" ;r;;iil;i
DeJusrtri ca
en vi rtud
dc l a i denti dad
susi anci al
entre
tntracconcs
administrativa
e ilfcitos
penatcs .oo
ma n i festacioncs d e un rni smo i . ;p ; ;' ; i g*Ar J
"i F !"_.1.".
A dcm s, scra con t ra rio
"'".rt."
sc.n sbit ida d
iurdica
aceptar quc los suttos quo i*rr"n
cn ilcitos
::-11.al_1-q:" :T :.d
p u edcn scr benef icia dos po r mod i-
ucactones tcgslativas
que cstablczcan
norms ms fa_
vo-rallc-s para .el
.infrjctor,
micntras
quc cl mismo
principio
no sc aprica a rasconiiavencioncs
administra-
. t va s qr
:i ::,ry l! !e
.mcno i en ti d a d y,tra rcndenci a.
ror raes razoncs
consideidmd
que ct princi-.
.
.'
pio_mnsttucionar
de apricacin
r"rto"livu
dc. tas nor-
mas sancionadoras
ms
{a9r-ablgses
iaUir, apn"Ui"
IlJtolq
del d'ercrcho
"ir-ri"t
iiriro ]no"ior,"dor.
En
tal scntido es prcciso anatizr
la com;;,ili;-d
.#;:
tucionat
dct itfcuto
r
fB .d;i
;i5
;is" ir-;;-
rioofl que, a di fcrcnca
ae Io
t"c
Ei;;;"
"
tas ahrcrio_
res vc.rsiones
dcl citado
Cdigo, ha pr"f,ifrioi"
";_
cin retroactiva
bcnigna
e lus norLas
ncionadoras.
En consnahiia
ccjn una.opinin
u*rtJ"
"hto-
IiormentCr creemo! g-u.c Sc trata'do
un;'p";ili;.i;:
g3t^1,i:
"n
prt ncipi
o. v r i-a
",
p";q;";;
i
-
pra e quc
cn csta matcria el lcgislador
pued'a introducii
matiza-
ciones a ta efectiyidia
acl pr'i".ipio
" rctroactividad
benigna
dc las sa.ciones,
tcnicndo
c"
"";;-il;;i;;;:
cn de los bienas
iurdicos quo
""
fcndc
tutelar
tra
ys
det irstrurndnto
sanciohador.
Sin imbargtr,
la mcncionada posibilidad
clc
rcstri cci ri n por vi a l cgi sl ati va
a l a apl i caci n cl e di cho
principio no pucdc ser irrazo4ablo
oinjustificacla, ta.rca
quc l ccorresponder
vcri fi car de ser ecaso al Tri bunal
Consti tuci onal .
En sntesis, consideramos que ta apliqacin del
principio dc rctroactividad
bcnigna dc la nrma sancio-
.
nador ms favorabtc cs pcrfectimcnte
legltimo tratn-
dose dc infraccioncs
administrati.vas,
con tas salveda-
dcs a las que acabamos dc harcr referencia. c modo .
que una rtorma que derogue el tipo dc la infraccin o
rcd uzca ta respcrti
va sa ncin cs vl idamente a plicable
a hechos acaccidoscon
antcrioridad. Es tambin el caso
dc las denominadas
por la doctrina penal *leyes
inter-
.
mcd ias'r, gue opera n en cl ca so de g
ui entr etiornen io
de la comisin de ilcito y aqui en que
be esd cn .
condicioncs de ap-licar la siircin haya e'stado cn vigor
'
u na ley ai n termed i a
o
quc naci d cspu s de perpctrse.
la infrccin y fue dcrogada nti da iniponerse la
rcqpeqtlva sancin. En bsa situacin cs ihr'qtre dcbe
aplicarsc no cualquier lcy punitiva postcrior
jino
solo
aqud.lla que haya sido ms [rcneficioa para
il infractor.
. Si la lcy <intermcdiao
es ms benlgna que las otras, scr
la qrre sc dc'ber aplicar en tugare dias. .
c) Dercho a la presuircin
de incenia:
.
Se deriva dcl inciso c) det numerl 20 dcl art-
culo 2 dc Ia Constituin gue a la tra dics sToda
persna es considead inoiente mienkas no se.haya
cleclarado ju
dicialmen t su redponsb il tdaao.
i | c tos-pcnalcssancinebles'por
va
iqrsdccioal
pcro
q uc dcbe rcgl r tamtrin para l ordena mlen tb sa nci na
-
dor admi ni strati o. .
.,
.,' :
.
.
.
.
l .i
.
..
.r :i ....
.... l '
' .:,,
-
.En
nuestra opinin, la conseoenia.ms im- .
portantc que sc dcriii de este prjncpioe la exigencia
:
...
dc quc l. ad miniitracin dcbe proba i ta veracida.de la
.
com isin de las nfraccionbs gue impu ta a los su pucstgs
lrfractorcs. La prcsuncin e'legatiaaa .dg Is acto.s
administrativos no significa que se dcba dispnsar a li
.rdniinistracln da la bligacin de probar su.s asevera-
ci ones.
. '
I
/
- -Er_"y
ilu-strativo to que scala al rcspbcto
Carcfa dc Entcrrfafr,
(En
la presuncirr de legaiidacl
de los actos no implica un desplzamiento de ia carga
de l a prueba que normal mente
Coresponde a ta i dmi -
{l t )
fl6'
'iNinguna
lcy tlcnc fucrz nl efcclos rdtroactivos,
5y.,
"n
matcria pcnul, cuando favorcce al rcor.
:H*"tt$:T;*:ilim
gyesuprimn
o
ftcduccn Sanclonespor tnfraccloncsTrtburortas, nocxtrngtrrrn, nlreducirn tas guc sc cncucntrn
' El
Rgimen TributaIo
cn ta constltucn:
Ertudio
prcliminar".
En: thomi.s, No. 29. 1994, p6g.l4l.
Op. cit.. pg..4t5.
0n
fiE)
154
' t l n" qi t r
IUS IiT I'NITI-I,\S
ni st raci n (. . .
l l o que l a presunci n
de l egal i dad des-
pl aza
es, si mpl emente, l a carga cl e accl onar o de i m-
puBnar l deci si n para dest rui r
l a prei unci n cl e
val i dez de que se benefl ca, pero l a i mpugnaci ri n
pocl r-fun{us(
i u.stamente en i a.fatta ae prui Ua que
Ia deci si n admi ni strati va
ha parti do,por
l odems,se
cornprende que gravar al sancionaclo
csn la carga cle
probar su i nocenci a es condenal e
a una i nl efesi n
cas absol uta, o en otros trmi nos, l egi ti mara
l a ad.ni -
ni straci n para sanci onar a su abi tr' i o a qui en qui era
y por l o que qui era,r
[a impnrtancia
dc cste principit
sc an.rerita
desd c q ue cn la prct ica pro fcsio n I cs f rhuen te,c,ncon-
I ra rse con casos cn los que entcs adm i nistra t ivos proce-
dcn a imputar'la comisin dc infraccioncs y c-iti,lu
rcspcctiva rcsolucin sanconadora sirr procurar
la for-
nracin de prueba alguna, lo qe cvidentr.rnerte
carecc
fg
toda basc legal toda ve" que atcrrtb contra garantas
bsicas de los dministradoi,
En ese sentido, la tcnica u tilizacla
nor la Ad nri_
nistracin Tributaria del-Gobicnp
C-cntraf
rara rnar
fa comisin de l irfraccin formal dc la n errtiega de
comprobantes
dc'pago, es un ciemplo trrc dc.'c.ra
scgrrirse p<lr otrosorganismos
adlriiniitrati vos, xrrrlrrc
la prueba
conslste cn rrn acta ltcra.cla
xrr
cl fcttitariii o'
emplea do dc la ad mi nlstracitin y dcbicla mcntc srrscri ta
por el infraclor, o en su defcctrrdcjancfo
constancia cle
su renuncia a firmar con cl testimonia dc un agente
pcllicial.
i
Compart i mos l a opi ni ri n rt e MARI ANO-
CARMELO
GONZALESTe) para qrrie ,.1:i
rrueba
cs
inclispcnsable
como cobcrtuia fctica del acto sarcio_
nador,r, de modo que ta admiristricln ..ft
d"
fr.rn,
en fcrma
compl-cta sus ategircioncs
sin anrparirse
en.
presunciones, ni mucho mcrros adquiricnd una posi-
cj{n de
ri-vilcgio
(en
eI proceso)'l-'No
puectc cxigirsc
del pa rticu la r la ca rga de'ta pruebo prtlrq,,* ro lc cs'tara
cordcado a l a i rrcl sfcnsi tn cl c
,.tcner
qtre destnri r
con
rrtrcl ras
ncgati vas l <r afi rmado por l a Adnri ni i traci n,.
Es ihstrativo resear que la
irrrisrrdc.1c'
corsliltcicral esprar-rola ilrcluso ha rclativizado los al-
ca tlef's cl c tt n d i$prositi vo de la Lcy Cerrcral Tribu ta rit d c
est' pas quc lc otorga pres'uncin de reracidacl
a las
actas dc inspcccirn dc la administracirr tributaria(:0)
porque considcra gue no puede establccerse qna
pre-
strciir legal
"que
disrcnsc a la administracin, en
corrtra clcl dcrecho furcl;lnrintal a la presuncin clq
i -rrrcr.ucia, dL. l(xlil pnreha ras4,cto de los lrcqlrrrs sr rrcirr-
{1r5...r, por tnl razrin las actas dc lnspcccir clabora-
das por la admiistracin tributaiia, aunque osterrtan
.
valor proba torio, pueden
ser libremcnte eval uabfcs por
la propi.r aclnrinistracin o por losiucres y tilbqnales e
la hi>cilcsis de que fucran cucstionaclas ahte cl Po<icr
Jtdi ci aF' .
-al
Etpri nci pi o denonbsr' ni rferol aproti bi ci n
de l a cl upl i ci dad de sanci ones admi nl strati vas y pe-
nal es:
*. i ra ta de tr n prl rrcirio gcnera t dcl derccho q tr e
u.rquc nofllcrrta corr un rcspldo c.onstituconal cxprcso
er l Carlr tlc 1993, es nluy lmportante en orrlcn a
raclonlliz-rr el eicrcicio dcl
Frxlcr
puni tivo tle.l Eslailcr,
en cuyr virtud no'es posibic admitir la alicacirir de
drtrlc :nncidrrr, administrativa y pcnal, por.los mismos
lrc"chos.
Dibc I.UCIANO PAREJOT2' qu cl
firincipio
<le
ror lrs in iicn cordtrce a l cxclusir de ta
<luplicidad
de irnciones aqlrrrirristraiivirls y
frnales
.isicmpre qrte.sc
ctrrrrrla la.triplc id:ntida.d. clc sufeto, hcc-hgs y ftrnda-
tlrc1(r...$.
'
.Encrcladesunprincipioquclamentat'lcmen-
tc ha tenido poca rccepcin
en la laiislacin naeinnal,la
'
nrisrira ttresc ha distinguido porproclarnai nasbien la
rcg,la contraria de la'compatibilidad de la doblc san-
cirw,..
(19)
692aE5, lv{riano-Crmcto. Potc.stad
Sancionadora.y Cqrga dc. la l,rucba..
{r:
RAp No. 5l
-1967,p8.31J.
0)
' Art' t453"Lscrasy-dilgcnciiscxlcndi:l-astatrisrcccirindelJTributrxtic.ncnrituratczadedocumcnrospblicosyhaccnprueba
dc
^krs
hcchos que nroiiven'sus formal lzJ,.*,'-i ;,;
:-:.11'_..:]:,'..T
qus mor-cn aus tormrltzad(ln, lvo qrrc
se ocrtditc l<1 c<xlarii,. E< slnrlor comparai cl tc:(to ospaol glosarir con la
Ij5!o".L1;Tryi-d:.4tPq
dcl rtlolr lGiodcl Cdigo Trlbtrtarrr a',rqado
xrr
manrto dc h Lcy No. 2f la qc a ta'ictr cstat'lc I*:*:tn
ocrlscgrndo prrto dcr rtforr r6iodel cdico Trilrtrarr. armd' rrur mnrto dc l Lcv No.2fl4 ae a ta-ictr cstat' rc
lo slguientc:
' En
d contrul dc' l cunrpllnrlcrrtodcobliocioncs
tribirturias anr' ini:rtrirtlvarrr.ll SUNAT, Je prcsumctai,craddad dcbs icto
comprobadoc por ltx agcntes fiscitlzdorc*" dc oai'w.t . fn ar u alrlrLua nrrilrnl Ftrla nram-
comprobadoc por hx agcntes z4dorul dc actcrd< o to qur. rc ertoblcic nrc"dtntt Dc.crcto
guprcno".'
!f
dlscutbte vlgencia dc los prlnclptos.rlc
lnrparcltirlad y
crnlrclicciin on' ol
pr<*irrrlcnto ailnrinistrrtive
(21)
Rincrn Sua
for+.
"
sanclonad.r,.
En: RAP Ng:l{-!??.o, pb. tzt;
tut'r-ilijir,-n'*-ir,i.i'. I;-;;,i;;.;ii;;;il";^i;iJLJL-l.iiii-. ip.trarcol
Pons' Madrld. 1993, p5g.23l; L()$()';, r-.iii.
ji'ii*'*J;;;;t,*-iil;;ronat
rrittr. tEF-Marclt tbnr. Irtdrrrl. 1e93, pig. ?si.
e2) PAREIO, Lucino. Op. cit., pg. lt6.
e3I A' cf lo sclal El Cdlgo Trlbutario cn su irtfcul 190:
"Las
pcna(
r{)r dclirrn trburarix sc apllcrn sln periuicio cl cobio <le l cfc.rrdq
Ir::j:il1li:.f111_ct{19tassan<ronsa.rnriir."i'iii'"-'
ql'ci".,ii,.,iri'.;;il;i;;;;iJ'r;.;;;'"rJii*}i*'i'i'ot"".r.i,' ' --:--' ,-' .-' .
-
t c(tnsumdor:
'Las
snclone{ adrnlnlstrtlvas.qtrc.cstabllic
c:llc tftul<l . oplican rln pi'ritrlclo dc las sariiloncs
rcnales
a guc lio'a lrrgar,
cl l r x r r - d. . , r ^- - - t - t
5r r{x acrcE e$tuvr*.an rrplfrcari's corno "iii" riL.:ii-'i.i*.iiil.
Itti r.:r vrifrnAs
qtu
sufi ci ente, pucsto gue <l os
atques a l os l l amados i ntc_
rescs admi ni strati vos
sgn si emprc ataqucs contra el
orden jurdico'@',
es dccir, ataques
aont.u el ordcn
jurdico
general. Ms aun, tranosc
de las sancioncs
tribu ta rias
J
UAN ZORNOZA(t')expl
ica quc el objeto dc
ellas.no Se circunscribe a ascguiar ..*l
bucn ordcn
admihistratiys',
sio que su fialidad
cscncial reside
en-la proteccin det
..inler.s
gerrcral
cn la realiacin
dcl debcr dc contribuir al sosicnimierto
dc los gstos
p-blicosi,, qe se satisfaic nica.mentc
con l pa[o clcl
tributo dcbido, sino tambin (c(rn
la actunciciir.ii u.,a
ampl i a g?ma dc pr est aci ones
col al er at cs
o
instru menta165,r, [,alcs como la prescn tacin dc declara-
ciones tributarias, la entrega dcomprobantes
dc pagO
etc
b)
.
Desdc el punro
de vista dcl cottenido de I
sancin BLANCA LOZANSD
distingue
cntr sancio-
ncs pcrsonales y rcales. Las primcraiconsisten (.n
ta
suspcnsin
o rcstriccin dc un derceho o dc la au toriza_
gOn
para e.l
gicrcicio
deu ndercrcho (porcFmplo
ctausura
de un establccimiento,
suspensin de una patente,
intcrdiccin
Aql tierCcio dei comcrcioi
"
on actos de
rcproche (por
ei'rnplo amonestcin,
apcrciblmien_
to)..-D.
.
Las sanciones admiriistrativas
rcatcs
-o tam-
bin conocidascomo pcrunlarias-
consisten cn ..la
im_
posicin dei pago de una suma de dincro (sancin
pecuniaria
o multa), o en la sustrbccin
de una cosa
(confiscacin,
comiso)..al cu lpabtc dc in fiaccin
admi_
nistrativa'r.Scald
tambin l cihda autora que cn el
derecho comparado s mnifiesta una tcndencia h.acia
Ia prelerencia por la imposicin
dc.sancioncs
rccunia_
rias lles co-.o lq multa y cl comiso. antes
{ue.a
las
*".qrTj d9 tlpo personal, pucsto'guegn
ocasl<rnes la
rcstriccin
dc direchoq quc provoa pucdc.suponer
u'a sancin tan oncrosa o ms grave inclusive que las
penas restrictivas de la libcrtad del derecho pcnal. ese
sera el caso dqla sancin dc cicrre dc una cmpresa, a l.
quc..califica dc <aut1.tic 'pena
de mucric' dc una
pcrsou jurdica".
c) Segn cl ordenamiento administrativo dgl qge
se tra tc, las sa nci oncs pucdcn cl asi ficirse en princi p-l
o acccsorias. Elsrrpucsto tpico dcuna
Sancin prirrcipal
es cl de la multa p
codilena al pago de una luma-<te.
cliru.ro. Asf stccdo
ror
efnrplo con las irfraeciones de
lrtrsito, a lclror dc lo estalrlC-ciclo
nr
el arrteriormerle
ci tnckr Rcgla nrn lo dc lnfraccionesy Sarcionc.sdcTnin-
sito aprobado mcdiante Decreto Suprenro No. l7-9{-'
MTC, cuyo artculo 6 scala quc adiiionatmcnle a la
aplicacin da multas la cmisin de infraccior-res de
trnsito conllcva la imposicin de rnedidaS aes0rias
.dc
difercntc naturalcza scgn et tipo de contravcncin .
cometida, talcscomo: cl internaririento del vehculo, la
suspcnsin, rctencin g
cancelacin para obtenerla,ctc.
Como se pucdc aprc.ciar las sanciones acccsorias sirven
'
para reforz:ir la cficacia rcpresiva y disuasoria de las
sanciones principalcs. .
d) , En alguas norrnas lcgates se distingue entre
nrrltas-coercitivas y multas-sancin,
Tal
es el caso clel'
tambjn antcriormentc mencionado' Reglamento de
Multas dc la Contralorfa General aprobado mediante
Rcsolucin de Contralora No.006-95-CG13t, dc la se-
gunda pa rtc del articul 4 d el Decrcto.Legisla ti vo No.
716sobrc protcrccin al consumido#) y del a;tfcuto 94
dc la Lcy de.Normas Gcncrles do Proccdimientos
Adminlstrativoss,..
l.as multas-coercitivas tienen Como finalidad
doblcgar 14 resistencla de tos administrados pra el
cunrpliniento dc una otligacin. l,o caracterfstico.de
talcs multas es la posibilidad de su iepcticin penodica
(30)
I f. Mnes, ciradb por: ZORZONA,
Juo,r. pp. il_ pg,37.
. . :
GD LOZ^f.rO, Blanca. Op. ct., p& 6..
fil) rScgundo"
L normas dcl prcscntc Rcglamcnto
comprendcn, salvo cxpicsln ch rontrario, tnto a mutia cocrcitivr, como ta'mitta
dm| n| s| r at i va. | , ' g ' vs . sv| r . 9. | v, r g . . v
'
Enlindasc corno multa ccrcitlva, la sancln lmpucsta a aqcl obtigado, quc lnfrlnge un norma c.spc'cffica. de dar, hacer o9 hacci una
prestacin propia de la gcrstln pbltca.
' q conslccta muJt! tdminlstrativa,
a la sancin mpucsta cn razin a la lransgcsin de una norm conccrniente at con trol gubcrnamentat'.
B4)
'Artiato
43" Constituyc lnfraccln, sancionads
con multa dc hasta un
(oi)
UlT, la ncgatlva Iniustificada a suministrar en un pro<e<r
administrtlvo
Inlcldcon arrcglo a lilr-""ent
".i;;;t;-i;r*
iliiumcntos, flrmar cts o n"ti".Joi* y "*lt
"ur'rgl".ili
aenvaclas clcl Dro<!so' 5l o pcsar dc la snn lmpucsta, cl lnfractor prsisticra con.lncumpllr lcrs
cqucrtmlcntos,
s9 apremla pori doble
da lo lmpuesti en la oporhintar
nm"ji" oii&nrr.' 1
-- ""
-La'
ser' ' surPr
^Erslu\
(35)
'Artfqrlo
9'l'- Cuando a-sf t'o sutoriccn
tas lcycs y en ta forma y cuantla quc stas dctrlrmlnen, la Admtnistracln
pblica
podr, para Ia
.
eic'cucin dc dctermlnador aclos, I-p"noi t'it* cocrcirvos, rclcrrdos
lr
tapxrr quc scon suflclenter pore cumpllr to ordcnado...'.
IUd I'r IT:RrrAS
qt s
1i7
.
Tat au$cncia
ha sido sufiia"
_"Oi"nte
la apli_
. ca cin det proced
i mien to prcvisio
ui 'f-o,y a" No rma s
Gencrates
de
procedimid""
ft;;,1,i"*,r,o",
que cn
nuc.itr
opinin
no satisfacc
plono*onit
los requcri-
illj$"
g3 r)r n ta_y
ccrteza para i n, poiuo,f
o ies, qrr e
oeben
scr.rns
exisqs5
c,randg
este ?c por nicdio cl
eiercicio
po-r ta
"aTr"n"rr""n-;;;;
potcstad
tan
qrraroT dc la que.se.deriva
,,orrn"lr,l"ite
un rcsotu_
cin aflictivi
<mocs
la s""con
"Jrniil'i."tu". No obstante
la indicada
car"n;lg
una tey dc
proced irn icn to especficl
p"iq er ej-g-.i
J
j
o t" pote"to
a
sa n cion d ora de ta ad m ini"
f
;i
";;';
t r i mos a os
sc han dictado
normas
scctoriates
que,
en fnaJor o
Tg"o-r
rriedida,
regulan-cr
car"
rrl"iie
mnifcsta-
ci n dc la' act i vi d a l* r9i"1.!91."
ol i
"*"
Lm it raii n,
tal es at cas,
nrrc qrios'ecmpo;lli'negi_*"
ao
Aplicacin
de Sanciones
dc la Municipatidad
dc Lima
11._,1"ry,' E F
g uc h1
id
o_ ;;;;;;
o "*"J,
"",a
ord e_
nanza
No. 061 D4_M LM pubt icad aI ; ;
r"rio
de I 994,
es tambin
et caso ael nqgra;iil-i"i"'tomisin
da
..Sa ncones
del M in istei"
"d"
f,"rqio"ril'l
p.ouad
o me_
dian'te
Rcsotucin
M injsteriat
N..b;;tE
pubticada
el t2 de febrero.de
lees. E; ;;o;r
;;s se trata dc
modaldades
espedialcs-
de procedimicittos
de aplica-
cin de sancioncrs
o":
liol
"r
;;;;;;"nte
de cvi:
denciar
una muttipicrdad
de formas
de actuacin
ad-
f orma i ndcf i ni da,
mi ent ras rl rrn ^ ^ i __-
nntimia^r^
^
,-
^!_
_ ::tr"-"
gqg no sc produzca
mp| i mi cn to
:
j:
ghTd 1".ll.i.1,
;lllio.i,
",
::
r:_
yERCE DE.s LA u ;;i'loi'_
u tn,-
:::1.ji*T3_,ienencarcrcr;il;;,:""fi
,#i*:;
:,t::ll,_,'
,- ta pntesrad
,, ni,"nlJn"
i"t
'.a
*i
^,r_
:1?:: n'1'1
ese tra ra d" ;"d t;; ;;ilililffi:H;
::::':?--?:.':.asesura
r l"
"o*lii;ilJ".'
ff il:
actos administrativoi,
po".r"
"";;;: .:';l*
rr'' .,s
rr*rnief,r
-
_^ __
j
ryrcsa
razn
las ubca
con ms
propiedad
como
-"i
t
- ' qr
uvrL'
srn mas
aut ort , rnr, ai mrri . . _ . 1i 1st 1i 9ncs
de l a pot cst ad
dc
utorutela
ejccutiva
e la aminr".."
fiU,,"o.
PR-OCEDIMI
ENTO
ADMINISTRATT
VO SAN.
CIONADOR.
.
Co.mo ya se seal
anteiiormcnte,
no oxistecn
Li:'.f,3::'-:jl":,:yj:.."g9.r:sf
ili,o,s.,reco.,
Srra.cjerggerar,pararod"""ri-iJ*Jt,;Td;ilil:
tracin pbtica,
tis regta.s
procffi;
para ta im-
posi cin de sa ncioncs-a
A * n, r"l-.*l*
"
mi ni strati va,
quc no necesari amente
sati sfacen
todas
las cxigencias
dc segr.rriAad
urJ.-
-
En' Espa a la ru.eva.
Lc y JO
/ lggl,<l
el Rgimt_
Jurdico dc. tai Adminisrracions
;",
y <tet
proce_
d i mien to Ad mi n i srra r i vo C"* ;, ;;;i; ra n to tos pri
n_
cipios de ta potestad
sancionad";;
il;;
dct proccd imien
roe ncior,,
o r, io ii"O rl
"
I pri"ll
di micn to sancionaor
ta.ca tegora
de n proce.dimiento
cspeci a I, d ist in to del ord i n a ri-o,
""
ol q
""
segrin expl i ca
.SUAY
RtNCqat"a"
s" coia-c;;T;
*. uno de tos
proced i nr icn tos a d mi nJsir t i vos *i"
!"
"o*+
jun
to
con cl cxpropia
torio_y
el tri bu ta rio,
".r,a!
quo on n i ngri rr
otro, las garantas (de
los partimlaresip"*".
situarse
cn primer planox..
En.mi
critcrio dos cardctcrfsticas
debtacan
4e
la.
c tada Ley Espa o ta de
procedi*.."io
d r"r,frtra ti vo
ry_I"":
partu la
PrcePHva separacin entre'las fases
Insrructora
y sancionadora
de modo que tas mismas
"
son encomcndadas
a rganos distintoi, con:el fin d
f$TI_""a
.mayor
oblerivizacln
en ta apt tcaci,i
A ;
::1.::T:i,tsepa
rando ta a uroridad
compercn te pa ra
mponcr
la sancin dcl gano instructor, a semeinza
dcl.sister'a
pcnatr).
Oc tro lado de;i;;;.;?;:"
::lf:i'_":-9y::
ry imponc at instrucror
det prcrcctti-
nlrclto actministraiivo
sancinador
para que iomunl-
q.u: af particular
imputado
un plicg de cargos, con ct
::i:Pjl_1"^"_p"e{lefcrcruarbsarargoiq-ueestime
pcrtrnentes
en su dcfensa.
..
. . :. . .. :
-
". . . -; . '
6.
-E:SgNTROLrURrSDrccroNAL
DE LA AcTr-
vrD.D
sANcroNADoRA ps,
rtti
NISTnAt.
.
",1"
;.
--. -.
--.,;.
.'
. . : '
. . ' l
' , ' ' , i ' : '
' , . : ' . ' - . . . ' ' .
cnridadesde
t adminiitricin
sl p.reddri
derivarde
:
un acto administralivo
vlidamentiemitdo-,.
:..
.
.
.
Los partictiarcs
a fectados por la impoiiciOn
ae
sa n cioncs q u e consideran
co n traria s a Acr'e,p p;ilri
recurrir cn tutela at
poderJudicial,
una.vei
"gnd*
t" .-
va. admini stra ti va, In terponiendo
la corrcrs$na ien te
:'
accirr contencioso-admlnistrativa
h que
se refiere.el .,
aitculo 148 de ta C.nstitucin
y que hL sido ob)eto J-.
:
dcsarrol lo prgced i mcnta I por el'Cbdigo
procesa
i Ci u,.,
en cl Sub<aptulo
Sexto, del Ttulo- Sesundo de Ia
Seccin
Quinta, dcnominado
proceso de <i-mpugnlrcin
(36')
!^
FUENTE
Mcccdcs. (st'r t.
-a'..
-! -
i
'oo,1,,.io1i.
;:;r1*:t::
l";n:::?i*f:tng#l
n,t,*g:t,a,Admturr.*racrn'd9
eic.c'cin rorzosa de sts actos,. En: Rcvisi
Poder
f
udicial.
r, ir.ii"'i."i
, #fiLT'r"l$
bmbln:
MAi(TfN-RETCxrlr-i,'r"nzr,.ij
"ii.-'pie.lo.
A su^y
RINCON,Jo.Op."it.,
p& tSS.
G8). IZU 8., Migr:el.
Op. cir. p.g.,Sz4
T'?
L{
t1
TUS IiI 1'ERI'Ii\S
de acto
o resolucin adrhinistratvar (arts.
540 a 545).
Asimismo,
en caso deconsiderarsc
lcsilnadosen
atgi,_
nos de susdercchos
consti tuci onal es
ti encn
a sr atcancc
el elcnco de
tarantas
constitucio.olci
pu.a la protcc.
cin de sus dcrechos fundamentales
a qie
se refiere el
ait cu I o 200 d e la Cons ti tuc n,.ta tes .olrrlb f
", ".ciones
de Habeas Corpus y de Amparo.
En este
Funto
queremos
detcnernos
en el an_
nsrs. acerca dg
l"
p,.o.ldencia
de la cxigibitidad.del
agotamiento
de la va admi nistra ti va en aiuellos
casos
* 11_ry::io"f
gT
condicionan
ra iirposicir
de
os recursos
adminstrativos
impugnativos
al previo
pagode
la respectiva-sancin,conro
iia sldo cstablecido
11t^U-t
ti-m9 p rra fo det artculo
t Z e la Orcn nza
No.
067-94 de la Munlcipatidad
dc Lima "t*potitorr",
segn lexto rnodifigdo
por la Ordenanza
No. 076
.publicada
el I de dichm'brc
dc fgg, quc
a ta letra
establece lo siguiente:.<paa
admitir
"
ia_t"
tos re-
'ussos
imp u gnativos.
deber ecofnp aase
et corres-
pondiente
recibo de pago qo.e.ac.edite
Iicancelcin
de l multaps!-
de Ia Corrsti ttci n.
. corstiluye crr vcrdad
la exlgcncia 6,1
"previo
png""
c()r\o-tna crga para podcr recurrir, lo quc reprcsenta
un privilcgio inaccptabte
a favor de la aiminLtr""iO.,
que limita laS posibilidades det perjudicado p"r"
"a* dcr a la protcccin judicial.
No debc oldarse guo un princpio
elcmcntal
dc nue$tro ordenarninto
iuidico,
y er, gcr,er"l dc casi
todos los regmenes
constiiucionales
mocrnos, consis-
tc. en qug td dccisin expcdida por un rgano del
'
cstaclo qrrc ejercc facultades adminiitratir."s pir.do re.
cucstionacla antcer
poderJudictar.
por
tar razncr antes
'citaclo
artculo
l4E dc ta Constilucin contempta la
accin contcncioso--administrativa
para ta impugriacin
de resolucioncs
administrativas
"{ue
causen
"rt"do;,' pstlUli1n1 cxprcsin corisagra a suvez el pritegio de
ta acttninistracin
dc que sus decisiones sol-o pucdin scr
'
orjuiciadas una vezagotada la.<vfa previao.
i)cmaner
que si el perjudicado por una dcciirr adrninistrativa
.
prc'tcndc crresliorarla hnte los rgpnos
iurlsdlclonalgs ' est
obl i gado a I nt drponer
-i ooj
t os. recui sos
. inrpugnativos
quo las leycs dd
froccdimlcto
admi_
nistrati-vo lc franquean, pror lo qul d.ua norma concli:
.
cjola el agotamienro dcla va ptcvta.al
crimilnricrito
'
de la rcsof ucln quc se est cristoninao, entoncess
cst impidiendo quc cl adrninistrado.pueda.eiercer
su
derccho constitucional dcaccedc.ra la prtcccin
de los
.
jueccs,
tambin dcnominado dcrho a la tqtbta
idiciat.
'
Nucstrcicuestiohamientoiiucrriquerorra-
nismo
ad mi nistra rivo imfgnga
I
rnfita a slve et rfo t
. en ma tcria sjncionadora iestiingieno en'gran rncd da .
la posibilidad
{c
intcrponer el-rcrrso ipugn'atrio
,
grg la lcy le obliga.al iirc-rbsaao (vfa
prcvia) fnlcs de
'
reclamar la protcgcin de la
iurisdicCitn
(crrrcho
a la
tutcl judicial),
no coltradice el principio hohdarnente
arraigado en Ia lqgislacin admlnistratlva.nacionil que
reconcc la cjcrutividad de los actos administrativbs,
scgn el.'cut la'sola interposicin de_un recurs:o
impugniio no iuspende la epqucin del scto admi-
ris tra t o euestioirado, principio
s(presiilnentc,csta-
.
blccido cn el artfcuto 104i{o de Ley e Normas Genc*.
ralcs de Proccdimientos
Administrativos.
.
Es indi5cutible que aun en aquellCrs cas(rs en
.'.Gonsderan
os que la
aplcacin
dgl principio
de
retroactiuidad
benigna
cle Ia
ndrrna
saiconadora
*a,
ororable
es perfecta
mente
leg t nto
, ftatqndqse
de nftacciones
.
a.
.
admintstfatitsas
o
En nubstra opinn
se trata dc un disposltivo
flagrantemcntc
lnconstltuciorlai
quc iniur"
of princi_
pio desolru
eit n$et ci derrimc;roEJor-iii="lro,
"on*
titucionales
de iuteta judical
y ao aif""rJie
tos parri-
cularcs,
consagrados'en
cl ,r.""i"lli".|
articulo 139
G]9) DisFqtvosscmeiantcscstn.contcnldorcn:cl
art. l5dctardcnnzNo,fi12-g5detaMtrnlclpalldadcte-vltiriepuullccel
tri-g.;;
'
tambln
o" el atuto.ts
&l"'&;;il;';
oor-cs io il;;i6;i"d;;sr;";'J.i"i"Ji
t"*brn Rgimn de Aplicacin de
'
sondoners
Administrlvat,
pturi""i"
"i
i-i
tJ. !'i;;li'ii'ii'ft1amcnro
de Murras dc r contrarorr Generat, antes ctado, que
condiciona
la lnterposlcin
"i;;;;.;;;;.d;il;;;il"';:?""rr
cn erccrivocqurvarenre ar 5o7o de ta murta apricada porra Contral orfa.
-.
-. -Yvr
gl ,s{
ant cn efcctvocqul val er
:
({0) i4'
104'- L interPosicin
dc ctrulqulcr
'*o1,rolT.l,:-"-1!*.T*
cn que una drsrosicin rcgat cstabrezca lo contrario; no suspendcr
'
heiccuc{ndclactlmPir8rdo,Pclti""iit"-riJ".a-qlcncompetcrcmlvirtop<driuspcndcrieoficiooalnstandadepartelaeje<'cn
dc l csot ucin r.="rr olri oi: ;;;ilH;n
d i b t cs para euor..
IUS IiT\T'RT"IAS
' : i :-
{t,
159
que, como dcbcra ser normal , l as di sposi ci oncs
no
cxi i an quc el recl amante pague el i mporl c dc l a mul ta
crrmo rcqui si to pa ra i n l crponcr un rccrsr i rnprr;nati vo
en l a va admi ni strati va,
el l o no mcnci scaba
posi bi l i -
dad det rgano ad mi ni stra ti vo en cucsti n cl c i i i ci ar tas
actuacones tcndi entes al cobro coacti vo de l a mul ta,
pcro cn tales circunstancias el afectado quc cstime quc
sc le est lesionando en sus derechos fundameniaies
podr interponer una accin de amparo alcgando que
tro le es exi giblc. esrcra r el agota nriento de la 1.[ psvi.'r,
cl c corfornri cl d corr l a l cy dc In nratcri a
(Ley
No.23506,
ar t ct kr 28) .
Er rcstmei r, crr nucstra opi rri rr, cl artcukl
gl osacl o del Reg,l anrcrrto dc Apl i gaci n de Sarci ones cl c
l a Muni ci pi al i l ad cl c Li nra Metropol i tann es i nconsti trr-
cioral porquc rcstringc gravemente el dcrccho de ac-
ccso a l a tutcl a
i udi ci al
consagrado por el numcral 3) del
artculo 139 y artclo 148 de la Constitucin Poltica.F
EI TONDO EDITORTAL DE I PONTTTICIA L'NTVEISIDAD Cd,TLICA DEI.
PEn ArUNcA Ll\ REcTENTE Apanrqx on rs srcurErvrrs
pusrlcAcror$Es
' D ER EC H O DE SUC Est ON ES., tst d Lt OTECA' PARA LEER
EL GDi GO CI VI L VOL. XVI I
.
TOMO t DEL DOCTOR
GUI LLERMC) LOHMANN LUCA DE TTNA.
' LOS SJE OS DE DERECHO
. NTEhNACONAL. .
EL
.
CASO DE LA IGLESIA CATLICA Y DEL
gSTADg
DE LA
.
CI UDAD DEL VATI CANO. DE JUAN JOSE. . RUDA
SANTOLARIA..
TTRATADO
DE LAS OBLGACIONES', EI BLIOTECA PARA
LEER Et - CDI GO CI VI L VOL. XVI , . PRI MERA PARTE
-
.
TOMO IV. DE..LOS DOCTOFTES FILIPE OSTERLNG
PARODI Y I' INI CASTTLLO FREYRE.
t NDi cE ANALI TCo Dt sL cDI Go
DOCTOR JAIME LARA MARAUEZ.
AGENDA I NTERNACI ONAL. AO
ESTUDI OS I NTERNACI ONALES
.
I N" 3 INSTITUTO
I DEI .
DE
PAR^ titAYOR TNFORM^C|N CoiutuNtc^Rsn coN Los Trit.rs. 462-63W -
NUESTR^S Of:lctN^s uBtcAD^s f:N Et. C^MpuS uN{vliRsrARto, Av.
462-2540 ANUXO 220 O VbITENOS EN
IJNIVERS]hRtA S/N SAN MIGUEL.
fr.R:( tt.,
tl,$ta'l5l(l|F:r
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\ 21