Bresse R

Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.
203-230 abril-junho/2006
Estratgia Nacional e Desenvolvimento
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA*
National Strategy and Development. After a review of the concept of economic
growth as a historical process beginning with the capitalist revolution and the for-
mation of the modern national states, the author claims that growth is almost in-
variably the outcome of a national development strategy. Effective economic deve-
lopment occurs historically when the different social classes are able to cooperate
and formulate an effective strategy to promote growth and face international com-
peti ti on. I t fol l ows a di scussi on of the mai n characteri sti cs and of the basi c ten-
sions that such strategies face in the central countries which first developed, and in
the underdevel oped countri es, whi ch, besi des thei r domesti c probl ems, confront
major challenges in their relations with the rich countries.
Key-words: strategy, development, underdevelopment, nation, state.
JEL Classification: O10; O11
O desenvol vi mento econmi co um processo hi stri co de acumul ao de
capital e de aumento da produtividade por que passa a economia de um pas le-
vando ao cresci mento sustentado da renda por habi tante e mel hori a dos pa-
dres de vida da populao dos pases. O quadro econmico-social em que esse
processo histrico tem incio o da Revoluo Capitalista, dessa transformao
tectnica por que passaram os pases europeus, algumas ex-colnias inglesas e o
Japo, entre o sculo quatorze e o sculo dezenove; o quadro poltico o da for-
mao dos modernos estados-nao; o quadro cul tural , o da transi o para a
modernidade. Terminada a Revoluo Capitalista, o desenvolvimento continua a
ocorrer nesses pa ses, e se estende para novas l evas de estados-nao, porque o
capitalismo intrinsecamente dinmico.
Entretanto, no h nada de assegurado em relao s taxas de desenvolvimen-
to econmico. Em alguns pases o desenvolvimento ocorre de forma acelerada, em
203
Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006
* Professor da Fundao Getlio Vargas, So Paulo. E-mail: lcbresser@uol.com.br. Submetido: Outu-
bro 2005; aceito: novembro 2005.
outros se arrasta, e o pa s entra em decadnci a rel ati va. No l ongo prazo di fi ci l -
mente regri de, porque a acumul ao de capi tal em uma economi a tecnol ogi ca-
mente dinmica e competitiva como a capitalista passa a ser uma condio de
sobrevivncia das empresas, mas as taxas de crescimento econmico so to ds-
pares que fica claro que a sorte econmica dos estados-nao est longe de estar
assegurada. Neste trabalho argumentarei que o fator fundamental a determinar a
maior ou menor acelerao do desenvolvimento capitalista , em primeiro lugar, a
existncia ou no de uma estratgia nacional de desenvolvimento, e, em segundo
lugar, da qualidade dessa estratgia da coeso da nao e do acerto das insti-
tuies criadas e das polticas adotadas. A taxa de crescimento econmico de um
pas depende da acumulao de capital e da incorporao de progresso tcnico
produo que est ocorrendo em uma economia, que, por sua vez, depende das
instituies formais (polticas, leis) e informais (prticas sociais ou usos e costu-
mes) que cada sociedade nacional estiver adotando sejam antes favorveis do que
contrrias ao desenvolvimento econmico. A literatura sobre desenvolvimento e
instituies, desde Marx, sempre deu maior ateno s instituies que se opem
ao desenvolvimento, provavelmente porque estavam pensando em instituies pr-
capitalistas impedindo a Revoluo Capitalista. Entretanto, desde os anos 40 do
sculo passado, quando a moderna teoria do desenvolvimento econmico afinal
se definiu, foi ficando claro que instituies positivas, que facilitem o processo
de acumulao de capital e de incorporao de progresso tcnico, so fundamen-
tais para o desenvolvimento. Neste trabalho pretendo salientar uma dessas insti-
tuies uma instituio informal que, por abarcar muitas outras, tem um papel
central em todos os processos de desenvolvimento. Refiro-me s estratgias nacio-
nais de desenvolvimento. Quando uma economia est em pleno processo de cres-
cimento, sinal que seu governo, seus empresrios, tcnicos e trabalhadores esto
trabalhando no quadro de uma estratgia de alguma forma consertada. Quando
uma economia comea a crescer muito lentamente, seno a estagnar, sinal de que
no conta com uma estratgi a naci onal de desenvol vi mento di gna desse nome.
Organizarei este trabalho em sete sees para tratar do tema. Na primeira, identi-
ficarei o desenvolvimento como um processo que ocorre historicamente ao nvel
dos estados-nao; na segunda, definirei o desenvolvimento econmico; na tercei-
ra, examinarei a liderana nos processos de desenvolvimento compartilhada por
governos, empresrios e tcnicos; na quarta e na quinta seo discutirei, respecti-
vamente, as estratgias nacionais de desenvolvimento nos pases centrais e nos pa-
ses perifricos; na sexta seo apresentarei as caractersticas comuns e na stima,
as tenses ou contradies que enfrentam essas estratgias.
AS TRS REVOLUES
O desenvolvimento econmico ocorre no quadro dos modernos estados na-
cionais. Para que a revoluo capitalista pudesse se desencadear, a partir do scu-
lo onze, na Europa, foi necessrio que primeiro houvesse uma RevoluoAgrcola
204
que, atravs do uso de arados com lminas de ferro e outras ferramentas capazes
de cortar terras duras, viabilizou a explorao de terras altas e frteis mas no de
aluvio que caracterizam esse continente,
1
e produziu o excedente econmico ne-
cessrio para que trabalhadores pudessem ser transferidos para o comrcio e a in-
dstria. Este excedente foi inicialmente investido em catedrais, palcios, e no co-
mrci o de bens de l uxo, pri mei ramente a n vel da prpri a Europa, do Norte da
frica e do Oriente Mdio, e, em seguida, a nvel mundial, deu origem Revolu-
o Comercial. Em conseqncia, surgem, em um primeiro momento, as cidades-
estado burguesas do Norte da Itlia, da Alemanha e dos Pases Baixos. Entretan-
to, foi s a partir da associao da aristocracia com essa burguesia e a formao
dos grandes estados nacionais na Inglaterra e na Frana que foi possvel s respec-
tivas naes realizar sua Revoluo Nacional formarem seu estado-nao
que seria a condio para a Revoluo Industrial. Para que a industrializao ocor-
resse em cada pas, no bastava, portanto, que a regio estivesse organizada em
cidades-estado burguesas. Para que ganhasse carter de auto-sustentao configu-
rando um efetivo desenvolvimento econmico, foi necessria a formao conco-
mitante dos grandes estados e dos grandes mercados nacionais. Conforme assina-
la Polanyi, no houve nada de natural na passagem dos mercados locais para os
nacionais:
2
essa transio ocorreu como o resultado de uma estratgia poltica e
econmica que resultou na formao dos modernos estados-nao. Atravs da de-
finio de fronteiras seguras, os estados nacionais modernos estavam criando as
condies necessrias para que os empresrios investissem na indstria e no pro-
gresso tcnico. Os antigos comerciantes podiam investir no mercado de longa dis-
tncia, que existia desde tempos imemoriais, mas a riqueza que da provinha era
emi nentemente i nstvel . Os comerci antes que do ori gem burguesi a moderna
comeam a investir em manufaturas, mas seu investimento limitado, continuan-
do a produo a ser organizar de forma tradicional. J o investimento na inds-
tria, envolvendo custos pesados e a adoo de tcnicas modernas de produo, s
podia ocorrer no quadro de um grande mercado assegurado por um estado-nao.
Celso Furtado, interpretando livremente Marx, props que a idia do desen-
volvimento se constitui em dois momentos histricos e est intimamente relacio-
nada com o processo de racionalizao que caracterizar o mundo moderno. Em
um primeiro momento, a racionalidade se define pelo objetivo econmico defini-
do com clareza (o lucro), e pela definio da acumulao de capital como meio
de ati ngi -l o. Esse o momento da Revol uo Comerci al . Em um segundo mo-
mento, com a Revoluo Industrial, a racionalidade se expressa em um meio mais
especificamente racional de alcanar o lucro: acelerao do progresso torna a sis-
temtica incorporao de novas tecnologias e o conseqente aumento da produ-
ti vi dade, uma condi o de sobrevi vnci a das empresas.
3
Em outras pal avras, o
205
1
Landes, 1999: 41.
2
Polanyi, 1944.
3
Furtado, 1961.
que hoje chamamos de desenvolvimento econmico configurava-se pela primeira
vez historicamente. E definia-se a estratgia de alcan-lo. Entretanto, nessa an-
lise faltava uma terceira transformao fundamental, que ocorreu entre as duas
ci tadas: a Revol uo Naci onal , ou, mai s preci samente, a formao dos estados
naci onai s. a parti r do momento em que as naes se dotam de estados e for-
mam estados-nao que a i ndustri al i zao se vi abi l i za. So os estados-nao e
seus governos que sero os condutores do processo de desenvolvimento, atravs
da defi ni o de i nsti tui es necessri as ao desenvol vi mento capi tal i sta, como a
garanti a da propri edade e dos contratos, a proteo da i ndstri a naci onal , e os
mais variados sistemas de estmulo ao investimento produtivo, e tambm atravs
da institucionalizao da educao pblica universal que permitir o aumento da
produti vi dade em toda a economi a.
4
So os empresri os que, ao n vel de cada
empresa, iro fazer a diferena atravs da atividade inovadora visando obter van-
tagens monopolsticas principalmente pela incorporao sistemtica de progres-
so tcnico produo.
5
Em todo esse processo, atravs de um demorado proces-
so de institucionalizao poltica e econmica, empresrios, a burocracia do estado
e polticos eram os grupos sociais chave no processo da definio de estratgias
nacionais de desenvolvimento que iam mudando medida que mudavam as ca-
ractersticas estruturais da economia e da sociedade.
O desenvolvimento econmico assim um fenmeno histrico relacionado,
de um l ado, com a formao dos estados naci onai s ou estados-nao, e, de ou-
tro, com a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico ao tra-
balho e ao prprio capital realizada no mbito de mercados relativamente com-
peti ti vos. Ou seja, um fenmeno rel aci onado com o surgi mento das duas
instituies fundamentais do novo sistema capitalista: o estado-nao e os mer-
cados. Em cada estado-nao ou estado nacional teremos uma nao e um esta-
do. Entende-se aqui por nao uma soci edade que comparti l ha um desti no co-
mum, e por estado, a organizao com poder para definir e exigir o cumprimento
da l ei ou do di rei to (que consti tui nte do prpri o estado). Em cada estado-na-
o o estado o i nstrumento de ao col eti va que a nao usa para promover
seus objetivos polticos.
6
O mercado, por sua vez, a instituio que, atravs da
competi o, coordena a di vi so do trabal ho e a al ocao dos recursos produti -
vos. Os mercados exi sti ram antes dos estados naci onai s, mas os mercados mo-
206
4
Gellner, 1993.
5
Schumpeter, 1911.
6
Fao, portanto, uma clara distino entre estado-nao e estado. estado a instituio organiza-
cional e normativa maior de um estado-nao, sociedade nacional, estado nacional, ou pas. Es-
sas ltimas quatro expresses so sinnimas. comum usarem as expresses estado e nao como
sinnimas de estado-nao, mas evitarei essa prtica. Em portugus, a palavra estado comumen-
te escrita com maiscula, mas no me parece haver justificativa para essa prtica. Em ingls, a confu-
so semntica mais geral, porque state geralmente sinnimo de nation-state ou de nation, enquan-
to que government o que estou chamando de estado. Em portugus, governo significa duas coisas:
a cpula dirigente do estado, e o processo de govern-lo.
dernos so socialmente constitudos: so organizados e regulados pelos estados
nacionais a nvel nacional e internacional. Nesse quadro, o estado a matriz das
demais instituies formais de um estado-nao; os mercados e o dinheiro so as
duas instituies econmicas por excelncia. O desenvolvimento econmico um
dos objeti vos estratgi cos das naes capi tal i stas modernas, que el as al canam
atravs da combinao estratgica dessas instituies.
Para que haja desenvolvimento econmico essencial que o estado seja for-
te, ou seja, que tenha legitimidade poltica e capacidade para cobrar impostos e
impor a lei. Para que o estado seja forte, no necessrio que seja grande, ou se-
ja, que tenha uma carga tributria muito elevada. Os Estados Unidos, por exem-
pl o, di spe de um estado forte, embora sua carga tri butri a seja rel ati vamente
pequena. J um pas como o Brasil tem um estado de fora mdia, e uma dimen-
so ou carga tri butri a grande demai s. E um pa s como o Hai ti tem um estado
fraco e pequeno. Para que um estado democrtico seja realmente forte necess-
rio que tenha uma legitimidade que s um estado grande, como o sueco ou o fran-
cs, possui, porque atravs dos gastos sociais que realiza que a concentrao de
renda minorada, e uma relativa justia social alcanada. Construir estados ca-
pazes de lograr uma relativa igualdade, sem que percam a flexibilidade e a ener-
gi a necessri as, um desafi o que as soci edades democrti cas modernas enfren-
tam. O neoliberalismo, com sua absoluta nfase na reduo do tamanho do estado,
enfraqueceu-o, ao invs de fortalec-lo como seria necessrio.
7
O desenvolvimento econmico o objetivo fundamental da teoria econmi-
ca. Os economistas existem principalmente para explicar por que o desenvolvi-
mento econmico ocorre, ou por que deixa de ocorrer. A teoria econmica preocu-
pa-se com outros objetivos, principalmente com a estabilidade macroeconmica,
mas essa estabi l i dade s pode ser compreendi da como um mei o, uma condi o
essencial do desenvolvimento. Entretanto, examinando os cursos e os textos de
teoria econmica, veremos que o espao dedicado ao estudo do desenvolvimen-
to econmico pequeno. O funcionamento microeconmico dos mercados, e a
estabi l i dade macroeconmi ca recebem mui to mai s ateno. Por qu? Provavel -
mente porque os economistas modernos, na busca de legitimidade cientfica pa-
ra sua di sci pl i na, adotaram uma defi ni o estrei ta de sua ci nci a: defi ni ram-na
como a cincia dos mercados e, dessa forma, tornaram-se incapazes de com-
preender os fatores histricos institucionais que determinam o desenvolvimento.
Ao defi ni rem a ci nci a econmi ca dessa manei ra, el es, em segui da, demonstra-
ram, de forma que pretendem teoricamente rigorosa, que os mercados promove-
riam automaticamente uma alocao tima dos recursos produtivos, e, em con-
seqnci a, a estabi l i dade e o desenvol vi mento econmi co. Dei xava, assi m, de
207
7
Um cientista poltico conservador como Francis Fukuyama (2004) reconheceu esse fato. Preocupa-o
principalmente a fraqueza dos estados nacionais na frica e no Oriente Mdio, que se constituem em
uma ameaa para os pases ricos como fontes de doenas e de terrorismo. Significativamente, ele no
se preocupa com a fora dos pases de desenvolvimento mdio, porque esses ameaam os pases ricos
de outra maneira: com sua mo-de-obra barata.
fazer sentido o que faziam os grandes economistas clssicos: estudar estratgias
de desenvolvimento. Bastaria garantir a propriedade e os contratos, e defender
o mercado contra as imperfeies ou distores que possa sofrer, que o resto se-
ri a fei to por el e. Nesses termos, ou se reduzi a o estudo do desenvol vi mento
formulao de modelos abstratos, ou ento, quando se pensava ir contra a cor-
rente, se buscavam as bvias imperfeies do mercado.
8
Ora, a teoria econmica
mais do que isto. Seu objetivo o estudo dos sistemas econmicos, compreen-
der como os sistemas sociais produzem e distribuem riqueza, em um quadro no
qual o comportamento dos agentes econmi cos pautado pel as restri es ou
condi es que l hes so i mpostas pel as i nsti tui es.
9
As empresas e os seus em-
presrios, administradores e trabalhadores no competem em um ambiente abs-
trato chamado mercado, mas em mercados socialmente construdos, nos quais o
estado, suas l ei s e suas pol ti cas econmi cas desempenham um papel de bal i za-
mento fundamental. O economista convencional muitas vezes esquece desse fa-
to, e i magi na que o mercado meramente um si stema teri co de competi o,
mas el e mui to mai s do que i sto. Os mercados so i nsti tui es, e, por i sso, va-
riam de lugar para lugar, e de momento para momento. So instituies histri-
cas como o di nhei ro, uma outra i nsti tui o econmi ca que, pel o seu carter
central, no pode ser esquecida principalmente o dinheiro fiducirio, a forma
que ele assumiu definitivamente no sculo vinte. Nestes termos, a teoria econ-
mi ca no pode se l i mi tar a ser uma ci nci a dos mercados: el a uma ci nci a da
soci edade no seu aspecto econmi co que tem como fatores condi ci onantes dos
comportamentos trs instituies fundamentais: estado, mercado e dinheiro. Es-
sas trs i nsti tui es so emi nentemente naci onai s so parte do estado naci o-
nal e, portanto, tambm no possvel pensar na teoria econmica como sen-
do uma teoria das sociedades em geral, mas uma teoria das sociedades nacionais,
i nternamente, e em suas rel aes com as demai s soci edades naci onai s. Decorre
da que a teori a do desenvol vi mento econmi co necessari amente uma teori a
que deve expl i car como as naes promovem o bem-estar de suas popul aes,
usando como pri nci pal i nstrumento o prpri o estado, enquanto matri z i nsti tu-
ci onal , e como i nstrumento compl ementar, mas essenci al , duas outras i nsti tui -
es: o mercado e o di nhei ro. O desenvol vi mento econmi co o resul tado de
uma estratgia nacional, que, em cada momento histrico, procura combinar es-
cassos recursos di spon vei s e i nsti tui es, moti vando e ori entando os agentes
econmicos a investir e inovar.
208
8
Um bom exemplo dessa abordagem pode ser encontrado na resenha sobre as teorias de desenvolvi-
mento econmico realizada por Bardhan, 1988. Trata-se de resenha muito competente, de quem sabe
que os mercados so imperfeitos e quer assinalar esse fato, mas de uma resenha que, afinal, parte da
instituio mercado, ao invs de partir, conjuntamente, do estado e do mercado.
9
Acrescento aqui o dinheiro, porque este, particularmente na forma de dinheiro fiducirio que no
corresponde mais a qualquer mercadoria, tambm uma instituio central dos sistemas econmicos
modernos.
DESENVOLVIMENTO ECONMICO DEFINIDO
Estou agora em condi es de oferecer uma defi ni o prel i mi nar de desen-
volvimento. O desenvolvimento econmico o processo histrico de crescimento
sustentado da renda ou do val or adi ci onado por habi tante vi sando mel hori a
do padro de vida da populao de um determinado estado nacional resultante
da sistemtica acumulao de capital e da incorporao de conhecimento ou pro-
gresso tcnico produo.
Enquanto fenmeno hi stri co, um processo prpri o do capi tal i smo e da
formao dos estados naci onai s. Os i mpri os eg pci o, romano e chi ns foram
prsperos e domi naram ampl as pores do mundo por mui tos scul os, mas ja-
mais conheceram o que chamamos de desenvolvimento econmico. um proces-
so econmico que envolve conceitos como o de taxa de lucro e de investimento
produtivo, de trabalho assalariado e de consumo popular e de luxo, de inovao
e de produtividade que s fazem sentido a partir do capitalismo. essencialmen-
te um processo de crescimento da renda por habitante, ou do produto agregado
por habitante, ou da produtividade. No existe desenvolvimento sem que a pro-
duo e a renda mdi a cresam. As cr ti cas a esta medi da so i nmeras, e no
vou aqui repeti-las. indiscutvel que existem processos de crescimento da renda
por habitante, especialmente em pases produtores de petrleo, que no indicam
real desenvolvimento. verdade que o desenvolvimento implica mudanas estru-
turais na economia e na sociedade que a renda por habitante no capta, mas es-
tas j esto implcitas na sua definio ligada revoluo capitalista. No h d-
vi da, porm, que a renda por habi tante conti nua sendo a mel hor medi da de
desenvol vi mento, pri nci pal mente se os dados comparati vos entre naes forem
aval i ados por uma cesta de mercadori as ao i nvs de si mpl esmente pel a taxa de
cmbio de mercado. Por outro lado, se, ao invs de medirmos a renda, medimos
o equi val ente em termos de produto o produto adi ci onado por habi tante
torna-se claro que o desenvolvimento econmico no apenas o aumento da pro-
dutividade dos trabalhadores produzindo os mesmos produtos, mas a transfern-
cia de mo-de-obra da produo de bens e servios com baixo valor adicionado
para bens e servios com alto valor adicionado por trabalhador. Por isso, o uso
da expresso equivalente a aumento da renda por habitante, aumento do valor
adi ci onado por habi tante no deve nunca ser esqueci do. Como sabem bem os
pases ricos, quando, no passado, falavam na lei das vantagens comparativas pa-
ra convencer os pases em desenvolvimento a no se industrializar, e, no presen-
te, defendem com enorme vigor sua propriedade intelectual, bens e servios que
exi gem o trabal ho de pessoal com el evado n vel de educao ou, mai s preci sa-
mente, de conheci mento tcni co, admi ni strati vo e comuni cati vo, apresentam
maior valor adicionado per capita, sendo, assim, compatveis com nveis mais al-
tos de desenvolvimento econmico.
No processo de desenvolvimento econmico existe um objetivo geral: a me-
lhoria do padro de vida da populao. O desenvolvimento econmico, portan-
to, um processo histrico voltado para um objetivo claro. Um objetivo que no
209
meramente retrico, ainda que, em cada pas, os ricos e a classe mdia estejam
mais preocupados com o seu padro de vida do que com o de toda a populao.
Por isso mesmo, o objetivo do bem-estar no significa uma distribuio de renda
mais igual. Dificilmente ela o ser. Existe uma ampla corrente de pessoas de boa
vontade que inclui no conceito de desenvolvimento econmico a melhoria na dis-
tri bui o de renda. No concordo com essa tese, por mai s atrati va que seja do
ponto de vista moral. Conforme se tornou universalmente aceito a partir dos Re-
latrios de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas, desenvolvimento hu-
mano a expresso mais adequada para transmitir a idia no apenas de desenvol-
vimento econmico mas tambm social e poltico. O desenvolvimento econmico
i mpl i ca mel hori a dos padres mdi os de vi da da popul ao, seja porque o au-
mento da renda acaba beneficiando tambm os mais pobres, seja porque, nas de-
mocracias, essa uma forma de legitimao do sistema poltico, mas da no se
pode deduzi r que o desenvol vi mento vi se em termos prti cos a consti tui o de
uma sociedade mais igualitria. Pelo contrrio, historicamente, temos longos pe-
rodos em que o desenvolvimento econmico claramente concentrador de ren-
da. Em um prazo maior ou menor, porm, esse desenvolvimento acabar impli-
cando na mel hori a dos padres de vi da mdi os. Os mui to pobres e desti tu dos
podero, por longo tempo, em nada se beneficiar do desenvolvimento; mesmo os
trabalhadores semiqualificados podero tambm ser excludos dos frutos do de-
senvol vi mento enquanto houver oferta abundante de mo-de-obra rebai xando
os salrios. O desenvolvimento econmico poder, portanto, ser extraordinaria-
mente injusto. Por isso, do ponto de vista tico, o desenvolvimento no pode ser
entendido como nico objetivo poltico. Alm da manuteno da segurana p-
blica, que uma precondio, os objetivos independentes da liberdade e da justi-
a social, esta ltima implicando uma distribuio de renda mais eqitativa, so
to ou mai s i mportantes que o do desenvol vi mento. Teori camente esses quatro
objetivos podem ser buscados concomitantemente; no plano histrico, porm, o
que se percebeu, desde a formao do estado moderno, foi, primeiro, a busca da
ordem ou da segurana, em seguida o da liberdade, em terceiro lugar o do desen-
volvimento econmico, e finalmente o da justia social. O objetivo da segurana
concomitante com a formao dos estados antigos; o da liberdade, com o sur-
gimento do capitalismo comercial e do liberalismo; o do desenvolvimento econ-
mico, com o capitalismo industrial e o desenvolvimentismo; e o da justia social,
com a afi rmao dos di rei tos pol ti cos dos trabal hadores e a emergnci a da de-
mocracia moderna.
Uma segunda perspectiva relacionada anterior distingue desenvolvimento
de crescimento. Schumpeter usou essa distino para salientar a ausncia de lu-
cro econmico no fluxo circular onde ocorreria no mximo crescimento, e para
mostrar a i mportnci a da i novao no verdadei ro processo de desenvol vi men-
to.
10
Embora fosse essa uma forma i ntel i gente e suti l que o grande economi sta
210
10
Schumpeter, 1911.
usou para se desvi ncul ar parci al mente do pensamento neocl ssi co, el a no faz
sentido do ponto de vista histrico. O crescimento seria o mero aumento da ren-
da per capitaenquanto que o desenvolvimento envolveria transformaes sociais
e polticas. Embora, conforme j assinalei, no caso dos pases com recursos natu-
rais abundantes, possa ocorrer crescimento da renda por habitante sem que haja
desenvolvimento, distinguir crescimento de desenvolvimento s faz sentido a par-
tir de uma perspectiva terica equivocada que supe possvel o aumento da ren-
da per capitasem mudanas profundas na sociedade. Isto s pode ocorrer em si-
tuaes mui to parti cul ares. Nas si tuaes normai s, as mudanas tecnol gi cas e
de diviso do trabalho que ocorrem com o aumento da produtividade so acom-
panhadas por mudanas no plano das instituies, da cultura, e das prprias es-
truturas bsi cas da soci edade. A parti r da obra deci si va de Marx sobre o tema,
esta interdependncia entre as diversas instncias de uma sociedade (tecnolgica,
econmica, cultural, e institucional) muito forte, de forma que nenhuma delas
pode mudar sem que as outras tambm, mais cedo ou mais tarde, mudem. Dife-
rentemente do que ele afirmou, porm, no possvel definir qual dessas instn-
cias a mais estratgica, nem possvel prever quando a mudana em uma ins-
tncia provocar mudana na outra. Por essas razes, faz pouco sentido distinguir
crescimento de desenvolvimento, a no ser quando se fala de modelos de cresci-
mento, ou seja, em tentativas de reduzir o processo de desenvolvimento a mode-
los matemticos com base em funes de produo. Na medida em que esses mo-
del os, que recebem h mui to uma grande ateno por parte dos economi stas
convencionais, so redutores do processo histrico-institucional do desenvolvi-
mento, razovel cham-los de modelos de crescimento.
11
O desenvol vi mento econmi co ocorre hi stori camente no contexto de esta-
dos naci onai s. O si stema capi tal i sta est organi zado essenci al mente a parti r de
estados-nao soberanos, ainda que interdependentes, dotados de um estado, de
uma populao, e de um territrio. Esse sistema caracteriza-se, no plano interna-
cional, por uma competio econmica permanente. Durante muitos sculos, des-
de que o capitalismo comea a surgir no sculo quatorze at o sculo vinte, esta
competio foi acompanhada de guerras, j que cada nao no tinha suas fron-
tei ras pl enamente defi ni das, e a abertura de mercado no exteri or conti nuava a
ser realizada de forma monopolista, atravs da constituio de colnias. A partir,
porm, do momento em que as frontei ras entre os pri nci pai s pa ses capi tal i stas
fi caram bem defi ni das, e que a i di a de col oni zar formal mente um outro povo
foi afi nal abandonada, por i nvi vel dada a reao dos col oni zados, as grandes
211
11
Esses modelos pretendem ter uma funo prtica, na medida em que um grande nmero de estudos
economtricos pretende ter usado variaes do modelo de Solow, o mais popular desses modelos. Na
verdade, ao invs de um modelo, teria sido suficiente que essas pesquisas houvessem utilizado uma
funo matemti ca, e, atravs del a, estabel ecessem as regresses entre o cresci mento da renda por
habitante e esta ou aquela varivel que se quisesse testar. No seria preciso que utilizassem esses mo-
delos tericos que, afinal, so reducionistas do processo de desenvolvimento, pouco ou nada esclare-
cendo sobre ele.
naes dei xaram de recorrer guerra para resol ver seus probl emas. A guerra a
partir dos grandes pases desenvolvidos foi reservada para intervenes policiais,
como a que aconteceu em Kosovo, ou ento a aventuras i mperi al i stas fora do
tempo, como foi a guerra do Iraque de 2003.
12
Agora, enquanto as naes cola-
boram na formulao de regras de convivncia internacional, atravs principal-
mente da ONU, passam a competir duramente no plano comercial e tecnolgico.
Este quadro no muda com o advento da chamada globalizao, que substitui-
ria a antiga internacionalizao. A globalizao, na sua forma hegemnica e ideo-
lgica, pretende ser o novo sistema caracterizado pela interdependncia das na-
es. De acordo com a i deol ogi a da gl obal i zao, que denomi no gl obal i smo,
essa i nterdependnci a teri a se aprofundado a ponto de os estados naci onai s se
tornarem irrelevantes. Na verdade, os estados-nao so hoje mais relevantes do
que nunca, porque eles so o instrumento de ao coletiva de que dispe as na-
es para serem competi ti vas i nternaci onal mente. A gl obal i zao hegemni ca
afirma a irrelevncia das demais naes, mas essa apenas uma estratgia com-
petitiva de neutralizao do adversrio em um quadro mundial civilizado, carac-
teri zado por l i beral -democraci as (como os Estados Uni dos) ou soci al -democra-
cias (como as europias) modernas, no qual o soft power (o poder ideolgico)
mais importante do que o uso da fora militar ou da presso econmica.
Fi nal mente, nesta sumri a di scusso dos el ementos da defi ni o de desen-
volvimento econmico acima apresentada, este o resultado da sistemtica acu-
mulao de capital e da incorporao de conhecimento ou de progresso tcnico
produo. Existe um velho debate entre os economistas que atribuem maior im-
portnci a acumul ao de capi tal ou ao desenvol vi mento tecnol gi co no pro-
cesso de crescimento econmico. Essa discusso, entretanto, faz pouco sentido,
no apenas porque a acumul ao de capi tal vem sempre acompanhada de pro-
gresso tcnico, como tambm porque bvio que o conhecimento, seja ele tcni-
co, organizacional, ou comunicativo, cada vez mais estratgico para a competi-
tividade das empresas. Se distinguirmos dois tipos bsicos de capital o capital
f si co e o capi tal humano , veri fi caremos que a acel erao i ncessante do pro-
gresso tcnico vem levando gradual substituio do segundo pelo primeiro no
papel de fator estratgi co de produo. Cada vez mai s i mportante o conheci -
mento detido pelos indivduos com competncia tcnica, administrativa, ou co-
municativa os tecnoburocratas que constituem a classe mdia profissional.
por essa razo que, embora o sistema econmico se mantenha basicamente capi-
talista, porque orientado para lucro privado, o poder e o prestgio da classe m-
di a profi ssi onal , al tamente educada, no para de crescer em rel ao da cl asse
capitalista.
13
O desenvolvimento econmico decorre tanto da acumulao de ca-
212
12
Bresser-Pereira, 2003.
13
Galbraith (1968) fez a clssica anlise dos trs fatores estratgicos de produo que se sucederam
historicamente: a terra, o capital, e o conhecimento. Em um trabalho recente (Bresser-Pereira, 2004b)
procurei mostrar como esse tema, que nos anos 60 e 70 era al tamente converti do, tornou-se hoje
pi tal f si co quanto humano, que mantm entre si uma certa proporci onal i dade
tcnica: quando um se torna excessivo em relao ao outro, tende a ocorrer o de-
semprego. Como tendnci a geral , porm, o segundo tende a preval ecer sobre o
pri mei ro na medi da em que nos pa ses desenvol vi dos exi ste uma rel ati va abun-
dncia de capital fsico, enquanto se verifica uma relativa escassez de capital hu-
mano, apesar dos enormes investimentos em educao. J em pases de desenvol-
vimento mdio, como o Brasil, a escassez dos dois tipos de capital.
GOVERNO, CLASSES E ESTRATGIA NACIONAL
O desenvol vi mento econmi co, defi ni do nos termos anteri ores, um pro-
cesso hi stri co del i berado de el evao dos padres de vi da que ocorre ao n vel
de cada estado-nao. o resul tado de uma estratgi a naci onal que tem como
agentes os empresrios e os tcnicos ou administradores, e como forma de reali-
zao a acumul ao de capi tal e a i ncorporao de conheci mento produo.
Sua liderana exercida pelo respectivo governo, que age em estreito acordo com
os agentes econmicos no processo de definir polticas econmicas e instituies
legais que promovam o investimento e o aumento da produtividade.
14
Nas demo-
cracias modernas, o estado o instrumento de ao coletiva das sociedades na-
cionais democrticas, e o governo, enquanto cpula dirigente do estado, o gru-
po de pessoas formalmente eleito para formular as polticas que tornaro vivel
a acumulao de capital e o progresso tcnico. Mesmo, porm, nos regimes au-
tori tri os, a parti r da pri mei ra forma de estado moderno o das monarqui as
absolutas , o governo exercia essa liderana, embora sem a mesma legitimida-
de que as eleies livres conferem. O carter estratgico do desenvolvimento eco-
nmi co fi ca mui to cl aro pel a si mpl es l ei tura dos jornai s. No noti ci ri o i nterno
sobre cada pa s, vemos que uma grande parte dos esforos de seus pol ti cos, e
das lutas que travam, est voltada para promover o desenvolvimento do pas. E
no noticirio sobre as relaes econmicas, o que vemos, principalmente ao nvel
da Organizao Mundial do Comrcio, mas tambm em muitos outros fruns,
um grande processo de competio entre as naes, cada governo defendendo os
interesses de suas empresas.
Esta preocupao com o desenvol vi mento data do prpri o surgi mento do
estado moderno.
15
Em uma primeira fase, a do estado absoluto, os governos es-
213
pacfico, de forma que hoje, na era da sociedade do conhecimento (Drucker, 1993), o sistema eco-
nmico continua capitalista, mas os capitalistas perderam parte substancial do seu poder para os tc-
nicos ou tecnoburocratas.
14
Em ingls, idioma em que a maioria dos livros de teoria econmica escrita, a palavra government
sinnimo de estado, enquanto que administration significa o que denominamos de governo. Os anglo-
saxes tm dificuldade com o conceito de estado, que geralmente identificam com estado-nao.
15
Fiz a anlise dos modelos histricos de estado e de democracia em Democracy and Public Manage-
ment Reform (Bresser-Pereira, 2004a)
tavam formando seus estados nacionais: estavam, portanto, voltados principal-
mente para a defesa contra o i ni mi go externo e a manuteno da ordem. Mas
mesmo nessa poca a preocupao com a economia dos grandes reis mercantilis-
tas, principalmente ingleses, foi decisiva para o desenvolvimento do pas. Em se-
guida, quando aqueles objetivos comearam a ser razoavelmente assegurados nos
pa ses mai s desenvol vi dos, quando os di rei tos ci vi s l i berdade e propri edade
se afirmaram, e o imprio da lei ou o estado de direito se tornou uma realidade,
o estado dei xa de ser absol uto e passa a ser l i beral . Era o scul o dezenove, no
qual fala-se o tempo todo em retirar o estado da economia, mas os governos con-
ti nuam a ser i nstrumentos fundamentai s do desenvol vi mento. No scul o vi nte,
quando os pobres e as classes mdias finalmente conquistam a democracia, o de-
senvolvimento continua absolutamente central, mas agora o estado democrtico
passa a ter como segundo objeti vo econmi co uma di stri bui o de renda mai s
eqitativa. O estado que Marx conheceu o estado liberal do sculo dezenove
era, sob muitos aspectos, o comit executivo da burguesia . No sculo vinte
j no mais. O estado e o direito no so a mais simples forma de exerccio do
poder pelas classes dirigentes; so tambm instrumentos de emancipao social.
16
Cabe ao estado e a seu governo, em cada momento, estabelecer o delicado equi-
lbrio entre o desenvolvimento e a distribuio, entre os lucros e os salrios, en-
tre os investimentos e as despesas sociais. So alternativas no excludentes, que
muitas vezes se somam, mas que, com a mesma freqncia, se opem. Capitalis-
tas, classe mdia profissional e trabalhadores, ricos e pobres, direita e esquerda,
conservadores e progressistas esto em permanente conflito, embora a coopera-
o entre eles seja tambm essencial para o desenvolvimento do pas, porque, pa-
ra que possa haver uma estratgi a naci onal de desenvol vi mento, essenci al um
grande acordo entre as classes em sua competio internacional. Na Amrica La-
tina, tanto a teoria da dependncia associada quanto a teoria da dependncia e
superexplorao cometeram um grande equvoco quando a esquerda, ressentida
com os gol pes mi l i tares dos anos 1960, deci dem que na regi o no havi a nem
poderia haver uma burguesia nacional. Sem uma burguesia nacional, e sem tc-
nicos e trabalhadores nacionais, voltados para os interesses do pas, impossvel
pensar em uma estratgia nacional de desenvolvimento.
17
J correram rios de tinta para demonstrar seja a racionalidade, seja a irracio-
nalidade do conflito de classes. O certo que inevitvel. E que no incompat-
vel com o desenvolvimento pelo contrrio, pode ser favorvel se mantido den-
tro de limites razoveis. No h desenvolvimento econmico sem lucro e consumo
de luxo, mas impossvel orientar a produo exclusivamente para a produo
desses bens, e deixar os trabalhadores reduzidos sobrevivncia. Essa era uma te-
se dos economistas clssicos cuja falsidade a histria econmica se encarregou de
demonstrar. Analisei detidamente esse problema no modelo histrico de desenvol-
214
16
Boaventura de Souza Santos, 2004.
17
Bresser-Pereira, 2005.
vi mento e di stri bui o que formul ei nos anos 80.
18
Os sal ri os acabam sempre
crescendo com o aumento da produtividade, e, portanto, no existe uma tendn-
cia concentrao indefinida da renda. Para os empresrios basta que haja uma
taxa de lucros satisfatria, relativamente alta, para que invistam. Seu objetivo no
aumentar indefinidamente essa taxa, maximiz-la, porque sabem que tal objeti-
vo no seria realista. O que desejam fazer suas empresas e sua riqueza crescerem
indefinidamente, e, para isso, precisam de uma taxa satisfatria de lucro.
Entretanto, se o crescimento dos salrios (e dos ordenados do tecnoburocra-
tas) tende a crescer proporcionalmente ao dos lucros, eles podem, durante largos
perodos, como vem acontecendo no mundo capitalista desde os anos 70, a ficar
fortemente para trs. Em outros momentos, como nos anos 60, el es podem au-
mentar perigosamente, espremendo os lucros das empresas. O grande desafio dos
governos democrti cos, na formul ao de estratgi as naci onai s de desenvol vi -
mento, o de encontrar o equilbrio nessa tenso social bsica. Sabemos que no
existe o ponto timo, a justa medida, entre essas duas foras, mas sabemos tam-
bm que el as podem ser, de al guma forma, admi ni stradas. Pri nci pal mente por-
que, se no for alcanado um acordo nacional bsico sobre o problema, se o con-
trato social no for suficientemente slido, no haver sequer verdadeira nao.
Uma nao s existe quando as classes sociais que a constituem mantm entre si
um acordo soci al bsi co. Podem estar em permanente confl i to mas sabem que,
quando se trata de combater o inimigo, ou de competir com o adversrio exter-
no, a solidariedade nacional prevalece. Uma nao no se define por uma lngua
comum, por uma religio comum, nem mesmo por uma raa comum, mas se de-
fine por objetivos comuns, pelo compartilhamento de um destino.
19
ESTRATGIA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DEFINIDA
O desenvolvimento pressupe, portanto, uma estratgia nacional, que, por
sua vez, pressupe a existncia de uma nao, do respectivo estado-nao, e dos
pol ti cos e empresri os que ori entam e executam, com a parti ci pao em graus
variados dos trabalhadores. Mas em que consiste essa estratgia nacional? No
fcil responder a essa questo, porque as estratgias nacionais variam muito de
tempo para tempo e de lugar para lugar. Uma estratgia nacional de desenvolvi-
mento porm, sempre uma ao efetivamente concertada de uma nao; uma
instituio atravs da qual a nao orienta a ao dos agentes econmicos nacio-
nais e reduz sua incerteza; um acordo informal e relativamente frouxo entre as
cl asses e que no i mpede os confl i tos i nternos, mas que supe ao col eti va ou
cooperao em rel ao aos competi dores externos; um conjunto de val ores e
215
18
Bresser-Pereira, 1986, 2004c.
19
Ver, sobre esse tema, pri nci pal mente a contri bui o cl ssi ca do marxi sta austr aco Otto Bauer
(1924).
normas que tem como critrio fundamental defender o trabalho, o conhecimento
e o capital nacionais, seja protegendo-os da competio internacional seja defi-
nindo polticas para torn-los mais capazes de competir. Em outras palavras, uma
estratgia nacional de desenvolvimento uma instituio fundamental de um es-
tado-nao porque estabelece pautas para a ao de empresrios, de trabalhado-
res, das cl asses mdi as profi ssi onai s, e, dentro desta, da prpri a burocraci a do
estado.
As estratgias nacionais de desenvolvimento no devem ser confundidas com
pl anejamento econmi co ou mesmo com projeto naci onal a no ser que tenha-
mos um conceito amplo e flexvel de planejamento e de projeto. Na maioria dos
casos de estratgia nacional de desenvolvimento bem sucedida houve algum tipo
de planejamento, principalmente nas fases iniciais, para a instalao da indstria
pesada. Depois, o mercado, apesar de todas as suas deficincias, torna-se impres-
cindvel, e o planejamento pode ser no mximo indicativo. A estratgia nacional
conti nua a exi sti r, mas el a no se confunde com pl anejamento. El a est sempre
tendo que consi derar as reaes dos adversri os, sejam el es competi dores ou
quaisquer outros fatos novos que obriguem a mudana de polticas. Uma estrat-
gia nacional de desenvolvimento o resultado de um processo coletivo de toma-
da de deciso. , portanto, uma forma de administrao da economia nacional,
de buscas alternativas que possam conduzi-la na direo do desenvolvimento. Da
mesma forma que as empresas fazem o planejamento estratgico de suas ativida-
des, os estados-nao delineiam estratgias nacionais de desenvolvimento, sob a
liderana do governo, e com a participao de empresrios, tcnicos e trabalha-
dores.
Herbert Simon identificava estratgia com programa, e via nele uma forma
atravs da qual agentes econmicos com informao incompleta e racionalidade
limitada avaliam alternativas e fazem escolhas, ao invs de otimizar permanen-
temente, como supe a teoria econmica neoclssica. A partir da anlise do jogo
de xadrez, ele nos diz que um programa ou estratgia uma seqncia de deci-
ses executadas de uma maneira bem definida, que permite uma enorme econo-
mia de memria e de avaliao de alternativas. No processo de definio da es-
tratgia, o jogador deve considerar trs princpios: (1) o atacante deve considerar
apenas as jogadas que so fortes (como cheques ao rei)... (2) todas as alternati-
vas abertas ao adversrio devem ser exploradas...; (3) se qualquer uma das joga-
das que o atacante consi dera, no i mporta quo fortes sejam el as, permi ti r ao
adversrio muitas jogadas de resposta, a jogada de ataque abandonada por pou-
co promissora .
20
No caso das estratgias nacionais, o processo no diferente.
Os estrategistas devem comear por fazer o diagnstico da situao, em seguida
buscar as alternativas, tendo sempre claro que no podero buscar todas as al-
ternativas, mas, no quadro de um programa, aquelas que parecem mais promis-
soras, ou mais satisfatrias. Os estrategistas no tm iluses quanto a qualquer
216
20
Herbert Simon, (1979 p. 42); Herbert Simon and Peter Simon, (1962, p. 176).
oti mi zao, mas sabem que tm um tempo l i mi tado para deci di r, para escol her
em situao de incerteza. Para executar a estratgia ou programa afinal definido,
seus responsveis usam de todos os meios disponveis: usam polticas econmi-
cas e instituies de todos os tipos, procuram aproveitar o melhor possvel os re-
cursos dos mercados, ao mesmo tempo que no hesitam em fazer as intervenes
necessrias. Ao contrrio do que afirma o novo institucionalismo neoclssico dos
custos de transao, os estrategistas do desenvolvimento no pensam no merca-
do como o sistema originrio, default, e na interveno como uma forma de fa-
zer a economi a aproxi mar-se desse mercado m ti co, fantasmagri co. Se das es-
tratgi as naci onai s de desenvol vi mento no fazem parte experi nci as de
planejamento estrito senso, a no ser nos momentos iniciais do desenvolvimento,
tambm no se ouvir falar, entre os responsveis pela estratgia, em mercados
auto-regulados, que alocam recursos sem necessidade de interveno do estado.
O pressuposto neoclssico de que o mercado a forma originria de coordena-
o da produo, enquanto que as organi zaes e as i nsti tui es so formas de
coordenao segundo-melhores (second best) que se tornam inevitveis quando
os custos de transao se revel am el evados al hei o l gi ca das estratgi as na-
cionais bem sucedidas de desenvolvimento. Como tambm alheia a essas estra-
tgias o pressuposto estatista de que o estado poderia administrar ou planejar to-
da a economia. As estratgias nacionais de desenvolvimento so sempre instituies
pragmticas, que nascem da prtica social, e, portanto, no podem se deixar le-
var por i deol ogi as dogmti cas, sejam de carter i ntervenci oni sta ou l i beral . O
mercado um excelente alocador de recursos, mas suas falhas so grandes, e por
isso sua ao precisa, com freqncia, ser corrigida pelas decises estratgicas to-
madas pelo governo. No se trata de recusar o papel fundamental que os merca-
dos representam, que tanto mai or quanto mai s desenvol vi da e compl exa for
uma economi a, como no se trata de transformar esse mercado em uma arma
ideolgica, como fazem os neoliberais, para reduzir salrios indiretos no centro
desenvolvido e impedir que os pases de desenvolvimento mdio formulem e im-
plantem suas estratgias nacionais de desenvolvimento.
Em todas essas estratgias, ainda que a variao seja enorme nos pases do
centro e da periferia, existem algumas caractersticas comuns. Em primeiro lugar,
todas as primeiras estratgias nacionais aquelas que envolvem a passagem de
um sistema pr-capitalista para o capitalista esto baseadas, inicialmente, em
um forte aumento da taxa de acumulao de capital, j que o pas era pr-capi-
talista exatamente porque no havia acumulao de capital. Foi a isto que Marx
chamou de acumul ao pri mi ti va. Para i sto, a nao, que est se consti tui ndo
conjuntamente com o estado, usar uma combinao de mecanismos de poupan-
a forada administrados pelo prprio estado com polticas que assegurem taxas
de lucro elevadas e o reinvestimento dos lucros. Os agentes do processo de acu-
mulao so os empresrios, mas, principalmente nas fases iniciais do desenvol-
vi mento, cabendo ao estado um papel estratgi co: de um l ado, real i zando pou-
pana pblica positiva (que uma forma de poupana forada), criando fundos
de previdncia que tambm envolvem poupana forada, taxando o setor expor-
217
tador de produtos primrios de forma direta ou indireta (via cmbio, por exem-
plo, como ocorreu no Brasil), estabelecendo preos para servios pblicos mono-
pol i stas que vi abi l i zem l ucros sufi ci entes para fi nanci ar o rei nvesti mento; e, de
outro, canalizando os recursos assim obtidos para os investimentos pblicos ou
transferindo-os para os empresrios investirem atravs das mais diversas formas
de i ncenti vo ou subs di o. Quase em todos os pa ses o estado teve um papel i m-
portante em criar a infra-estrutura bsica da economia porque foi efetivo em lo-
grar realizar poupana forada, mas, em seguida, medida que a economia au-
menta sua compl exi dade e di versi dade, o aparel ho estatal se revel a i nefi ci ente
quando comparado atividade empresarial privada.
Em segundo l ugar, todas as estratgi as naci onai s de desenvol vi mento, seja
no centro ou na periferia, foram inicialmente protecionistas. Em primeiro lugar,
porque h o probl ema da i ndstri a i nfante, que di fi ci l mente ter condi es de
competi r sem essa proteo. Isto foi verdade i ncl usi ve na Ingl aterra, que prote-
geu fortemente sua indstria txtil de l durante vrios sculos, alm de ter pro-
videnciado a destruio da indstria artesanal competitiva da ndia. Em segundo
lugar, porque um setor industrial s se torna competitivo quando se transforma
em um plo industrial no qual as externalidades positivas viabilizem um nvel de
produtividade e a realizao de lucros elevados necessrios aos empresrios que
esto inovando e reinvestindo.
Em terceiro lugar, a estratgia nacional de desenvolvimento promove o pro-
gresso tcnico, a introduo de novas tcnicas de produo, novas formas de or-
ganizao empresarial, o desenvolvimento de novos produtos, a abertura de no-
vos mercados. Novamente, quem inova porque essas so as clssicas formas
de inovao de Schumpeter o empresrio. Seja o empresrio individual cls-
sico, seja o empresrio coletivo, tecnoburocrtico, que existe nas grandes empre-
sas. Observe-se, apenas, que a caracterstica comum das inovaes no a do au-
mento da produti vi dade, mas da cri ao de vantagens monopol sti cas que
aumentam as oportunidades de lucro e viabilizam o investimento. Em muitos ca-
sos, a vantagem monopolstica obtida atravs de novas tecnologias ou de novas
formas de organizar a produo, mas em outras, como na abertura de novos mer-
cados, ou na organizao de cartis (que Schumpeter no hesitava em colocar en-
tre as formas de inovao), no h diretamente progresso tcnico, mas h inves-
timento e desenvolvimento.
Em todas as estratgias de desenvolvimento, o financiamento do investimen-
to necessrio. Conforme mostrou Gerschenkron, nas primeiras fases, o papel do
estado tende a ser deci si vo nessa matri a; em um segundo momento, o si stema
bancrio privado entra em cena, atravs dos bancos de investimento e do merca-
do de aes.
21
O financiamento, porm, sempre menos importante do que o au-
tofinanciamento, ou seja, a reaplicao dos lucros na prpria empresa. Embora a
teori a econmi ca convenci onal tenha di fi cul dade em reconhecer esse fato, el e
218
21
Gerschenkron, 1962.
reiterado em todas as anlises que se faz do problema. Alm disso, o financiamen-
to pode ser uma faca de dois gumes. Da mesma forma que uma empresa, um pas
pode com facilidade se endividar mais do que sbio; pode principalmente endi-
vidar-se a taxas de juros superiores sua taxa de crescimento. Nesse caso, estar
arriscado a graves crises, como vimos acontecer nos pases em desenvolvimento,
principalmente na Amrica Latina e na frica, a partir dos anos 1970.
Uma quinta caracterstica comum das estratgias de desenvolvimento a de
que, conforme bem sal i entou Barbosa Li ma Sobri nho, o capi tal se faz em ca-
sa .
22
Ou seja, o desenvolvimento , em princpio, financiado com poupana in-
terna, seja el a proveni ente do autofi nanci amento, do fi nanci amento do estado,
ou do financiamento bancrio. Em praticamente todos os casos, foi essa a forma
pri nci pal de fi nanci amento. Em certos momentos, quando um pa s estava cres-
cendo a taxas extraordinrias, e as taxas de lucro eram elevadas, esse pas recor-
reu de forma substancial a emprstimos externos, como aconteceu com os Esta-
dos Unidos em alguns perodos da parte do sculo dezenove. Entretanto, incorrer
em dfi ci ts em conta corrente, ou seja, crescer com poupana externa, era al go
que se podia fazer de maneira limitada, seja porque a disponibilidade de recursos
para emprstimo internacional era limitada, seja porque os pases sabiam os ris-
cos que esse tipo de financiamento envolvia.
Na verdade, o que vemos, especialmente depois de superada a fase protecio-
ni sta de substi tui o de i mportaes, que os pa ses que crescem mai s rapi da-
mente tendem na mai or parte do tempo a crescer no com poupana mas com
despoupana externa: ao i nvs de crescerem com dfi ci ts em conta corrente,
crescem com supervits em conta corrente. Isto acontece porque, superada a fase
de substituio de importaes, a fase seguinte tende ser orientada para a expor-
tao (export led), e, para isso, uma taxa de cmbio relativamente depreciada
um instrumento fundamental. Ora, pensando-se que a taxa de cmbio, ainda que
administrada, reflita o mercado, ela ser to mais depreciada quanto maiores fo-
rem os supervits em conta corrente. Uma taxa de cmbio apreciada, compatvel
com a utilizao de poupana externa, estimula o consumo e a importao, pro-
movendo a substituio da poupana interna pela externa. Graas aos financia-
mentos ou aos investimentos diretos de multinacionais o pas pensa estar aumen-
tando sua taxa de acumul ao de capi tal , mas est aumentando arti fi ci al mente
salrios, consumo, importaes e dvida externa. J uma taxa de cmbio relati-
vamente depreciada estimula a poupana, o investimento, e a exportao. Por is-
so, s em momentos de grande cresci mento, quando a taxa de l ucro esperada
muito elevada, dficits em conta corrente no provocam a substituio da pou-
pana interna pela externa, porque os aumentos de salrio no vo todos para o
consumo, boa parte transformando-se tambm em i nvesti mento. Esses, porm,
so momentos excepcionais. Mas no isso o que ensina a teoria econmica con-
venci onal , que defende a estratgi a de cresci mento com poupana externa. As-
219
22
Barbosa Lima Sobrinho, 1973.
sim, quando, a partir dos anos 1970, a disponibilidade de recursos de emprsti-
mos aumentou brutalmente, os pases de desenvolvimento mdio recorreram an-
siosamente a eles, apoiados na tese, elaborada nos pases ricos, de que s pode-
ri am crescer com poupana externa, ou seja, com dfi ci ts em conta corrente
financiados por emprstimos ou investimentos diretos. As conseqncias foram
desastrosas, pri nci pal mente na medi da que a entrada de capi tai s val ori zava o
cmbio, aumentava artificialmente os salrios, e levava ao consumo ao invs de
ao investimento. Nos anos 90, repetiram essa tese hegemnica, novamente atra-
sando seu desenvolvimento.
23
Esta listagem de caractersticas comuns s estratgias nacionais de desenvol-
vimento poderia ser amplamente estendida, mas encerra-la-ei com as instituies.
Todas as estratgias de desenvolvimento envolvem mudanas nas instituies, ou
seja, nas normas formais e informais, definidas pelo estado, ou simplesmente ado-
tadas pel a soci edade, para organi zar a sua ao. O desenvol vi mento depende,
naturalmente, de boas instituies. Nos ltimos trinta anos uma srie de econo-
mistas convencionais descobriu esse fato, e procurou compatibilizar as institui-
es na teoria econmica neoclssica. Entretanto, para faz-lo sem violentar os
pri nc pi os desse ti po de teori a, foram l evados a doi s ti pos de reduci oni smo. De
um l ado, i gnorando o carter hi stri co e i nsti tuci onal dos prpri os mercados,
que Polanyi to bem salientou,
24
procuraram explicar toda administrao ou or-
ganizao da economia com os custos de transao, no pressuposto de que a coor-
denao pelo mercado seria a regra geral de organizao social, enquanto que a
admi ni strao da produo, a exceo. De outro, para promover o desenvol vi -
mento, concluram que basta garantir a propriedade e os contratos. Ora, essa ga-
rantia importante, mas est longe de ser suficiente. Uma estratgia nacional de
desenvolvimento sempre constituda por um conjunto de novas instituies: por
novas leis que se propem serem relativamente permanentes, por novas polticas
econmicas, sociais, e tecnolgicas temporrias e mais especficas, e por prticas
empresariais e associativas que escapam ao estado mas que tm poder normati-
vo. Marx via o desenvolvimento como um processo onde as instituies, que ten-
diam a modificar-se mais lentamente do que as relaes econmicas e tecnolgi-
cas, eram, em um certo momento, submetidas a um processo revolucionrio de
atualizao. Dessa forma, as instituies eram antes um obstculo do que um es-
tmulo ao desenvolvimento. Durante o sculo vinte, porm, medida que as so-
ciedades aprendiam a implantar estratgias nacionais de desenvolvimento, usan-
do para i sso das i nsti tui es, el as se transformaram em uma ferramenta desse
desenvolvimento.
Entre as instituies, algumas visam eliminar obstculos atividade econ-
mica, outras, estimul-las. Entre as instituies mais importantes que os estados
nacionais usaram e continuam usando de forma positiva para promover o desen-
220
23
Ver Bresser-Pereira, 2002, 2004d; Bresser-Pereira e Nakano, 2003; Bresser-Pereira e Gala, 2005.
24
Polanyi, 1944.
vol vi mento econmi co j vi mos que est a educao pbl i ca. Ou, mai s ampl a-
mente, o desenvolvimento do capital humano. Outra reforma institucional fun-
damental para o desenvolvimento a reforma da prpria organizao do estado.
Se o estado tem um papel to estratgi co no desenvol vi mento, se el e o i nstru-
mento de ao col eti va por excel nci a de que di spem as naes, i mportante
que sua organizao seja efetiva e eficiente. O estado moderno, que surge com a
revoluo capitalista, passou por duas amplas reformas que tiveram grande im-
portncia nas suas estratgias de desenvolvimento. A primeira, que ir acontecer
na Europa e nos Estados Unidos na segunda metade do sculo dezenove, foi a re-
forma burocrtica ou do servio civil, que transformou a burocracia pblica em
uma tecnoburocracia profissional, selecionada e promovida de acordo com crit-
rios de mrito. Foi essa reforma que garantiu efetividade ao estado. A partir da
Segunda Guerra Mundi al , porm, os estados comeam a se dar conta de que o
sistema burocrtico clssico era rgido demais, e comea a surgir, principalmente
ao nvel das empresas pblicas, uma burocracia desenvolvimentista. A partir dos
anos 1980, essa tendncia se transforma em uma segunda grande reforma da or-
ganizao do estado: a reforma da gesto pblica ou reforma gerencial do esta-
do. uma reforma que descentral i za o estado, que transfere determi nadas fun-
es especficas de estado a agncias autnomas, enquanto transfere os servios
sociais e cientficos a organizaes de servio pblicas no-estatais da sociedade
ci vi l . Dessa forma, aproxi ma as prti cas dos gerentes pbl i cos s dos pri vados,
tornando-os mais autnomos e mais responsveis perante a sociedade, tornando
o aparelho do estado, alm de mais efetivo, mais eficiente.
25
Os pases que origi-
nalmente adotaram essas reformas, como a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia e a
Austrlia, vm apresentando taxas de desenvolvimento muito favorveis.
ESTRATGIAS NACIONAIS NO CENTRO DESENVOLVIDO
As estratgias nacionais de desenvolvimento devem ser pensadas em grandes
fases, as quais se distinguem dependendo de se tratar o estado-nao um pas cen-
tral ou um pa s peri fri co. Comeo, portanto, com uma di sti no bsi ca entre
centro e periferia, na tradio clssica dos trabalhos de Prebisch e Furtado. Para
os pases do centro, que no foram colnias de pases capitalistas, no houve sub-
desenvolvimento; houve no mximo atraso em relao Inglaterra que foi o pri-
meiro pas a se desenvolver, e suas estratgias refletiram e refletem hoje esse fato.
J para os pases da periferia, na medida em que foram submetidos dominao
i mperi al i sta dos grandes pa ses, e que conti nuam hoje a sofrer o forte i mpacto
dessas potncias, o fato de haverem experimentado e continuarem a experimen-
tar no apenas o subdesenvolvimento (que torna suas economias alm de pobres,
duais) mas principalmente a dependncia (entendida essa como a subordinao
221
25
Bresser-Pereira, 1998, 2004a.
de suas elites s elites centro), condiciona poderosamente suas eventuais estrat-
gias de desenvolvimento.
A grande diviso entre centro e periferia vai acontecer com a Revoluo Capi-
talista. Conforme diz Landes, a revoluo industrial fragmentou o globo ao divi-
di-lo em ganhadores e perdedores .
26
Alguns pases, principalmente os do Oeste e
Norte da Europa, e algumas ex-colnias da Inglaterra onde se logrou reproduzir o
povoamento da metrpole, experimentam ento trs fases de desenvolvimento: a
da formao do estado nacional e da acumulao originria de capital, a da Revo-
luo Industrial, e a do desenvolvimento capitalista consolidado. J nos pases pe-
rifricos, temos uma fase em que, ou predominam simplesmente sociedades pr-ca-
pitalistas, ou ento, principalmente na Amrica Latina, onde temos a formao de
sociedades mercantis-patriarcais coloniais; em seguida, temos a independncia na-
cional formal; bem mais tarde, a Revoluo Industrial e capitalista ocorre em al-
guns pases, que se tornam pases de desenvolvimento mdio (ocorrendo, assim,
uma segunda diviso, agora entre pases pobres e pases de desenvolvimento m-
dio); finalmente, temos nestes ltimos o desenvolvimento capitalista, que, no en-
tanto, no consolidado, mas dependente, porque suas elites se subordinam ao
centro. Excetua-se um nmero crescente de pases asiticos que lograram a auto-
nomia nacional e o desenvolvimento a partir do ltimo quartel do sculo vinte.
Em cada uma dessas fases existem prioridades. Na fase da formao do es-
tado-nao e da acumulao primitiva, os dois desafios centrais que a estratgia
nacional enfrentou historicamente esto sugeridos em sua prpria denominao.
Tratava-se de formar um estado com capaci dade de i mpor a l ei , garanti r a or-
dem, e defender ou alargar as fronteiras nacionais. E tratava-se de usar de meios
extramercado para criar, na mo da nova burguesia nascente, o estoque de capi-
tal para que pudesse l ucrar e rei nvesti r seus l ucros de forma produti va. Os mo-
narcas mercantilistas ingleses, particularmente, foram muito competentes no de-
senvolvimento dessa estratgia.
27
A explorao imperialista, atravs da associao
do rei com a burguesia local, como aconteceu principalmente com a Inglaterra e
a Holanda, ter um papel decisivo no desenvolvimento. Em contrapartida, se as
colnias servirem apenas para o consumo de uma aristocracia, como aconteceu
com a Espanha e Portugal, o resultado ser desastroso, o cmbio valorizado in-
viabilizando qualquer atividade produtiva. Conforme afirmou Landes, a Espa-
nha tornou-se (ou permaneceu) pobre porque tinha dinheiro demais .
28
nessa
fase que se forma o que Immanuel Wallerstein chamou de sistema-mundo . A
parti r das grandes descobertas os pa ses europeus vo consti tui r pel a pri mei ra
vez um grande sistema econmico mundial, no qual passa a ocorrer a diviso cla-
ra entre aqueles que, no centro, se desenvolvero, e os que, na periferia, submeti-
222
26
Landis, 1999: 195.
27
Ver Chang, 2002, onde o autor enumera um grande nmero de intervenes que realizaram esses
monarcas, promovendo a acumulao originria ou primitiva, e a industrializao na Inglaterra.
28
Landes, 1999: 173.
dos em vrios graus ao jugo imperialista, sem qualquer possibilidade de uma es-
tratgia nacional de desenvolvimento, permanecero estagnados.
29
A segunda fase, a da Revoluo Industrial, ir depender, principalmente, de
estratgias protecionistas fortes, mesmo no caso da Inglaterra, que s eliminou sua
barreira protecionista muito depois da industrial.
30
Exigir tambm, como j exigia
na fase anterior, uma taxa de cmbio que impea o consumo antecipado, e favore-
a o investimento na indstria local, assim complementando a proteo tarifria.
Implicar em forte processo de proletarizao, na medida em que o trabalho assa-
lariado crescer fortemente, mas com salrios a nveis de sobrevivncia. E exigir
toda uma legislao que garanta a propriedade e os contratos, em um quadro de
luta social que tende a aumentar. Na terceira fase, do capitalismo consolidado, no
caso dos pases centrais, a proteo tarifria gradualmente reduzida, e lentamen-
te so concedidos os direitos humanos; primeiro os polticos, depois os sociais. Os
salrios crescem com a produtividade, de forma a constiturem demanda essencial
para a produo das empresas. Nessa fase, a primeira e mais importante estratgia
nacional a implantao de uma educao pblica, que permita transferir para to-
da a sociedade os princpios culturais e tcnicos necessrios ao desenvolvimento.
Em um momento mais adiantado, o investimento do estado em progresso tcnico e
na universidade vai ser fundamental. Em todo o perodo, o estado coloca-se clara-
mente ao lado de suas empresas em todas as suas atividades internacionais, procu-
rando sob todas as formas aumentar sua capacidade competitiva. O discurso dos
economistas, entretanto, torna-se cada vez mais liberal, contradizendo a prtica de
seus governos. H para isso, porm, uma lgica. A interveno estratgica do go-
verno em favor das empresas algo que no se discute se faz e, portanto, no
fica ameaada pela pregao neoliberal. Esta, porm, serve tanto para a luta inter-
na por manter o gasto social e a carga tributria limitados de forma a no ameaar
os lucros, quanto para a estratgia de luta externa, de neutralizar as tentativas dos
pases concorrentes de desenvolvimento mdio de montar suas prprias indstrias
usando sua mo-de-obra barata. Nesse momento funciona a clssica estratgia de
empurrar a escada que Friederich List, preocupado com o desenvolvimento atra-
sado da Alemanha, detectou na Inglaterra da primeira metade do sculo dezenove,
e que Ha-Joon Chang analisou recentemente.
31
ESTRATGIAS NACIONAIS NOS PASES PERIFRICOS
Na fase colonial dos pases perifricos, no quadro do grande sistema-mundo
que se estabelece depois das grandes navegaes, no h por que falar em desen-
223
29
Wallerstein, 1974.
30
A I ngl aterra manteve el evad ssi mas barrei ras al fandegri as at os anos 1840; os Estados Uni dos,
at o final do sculo dezenove.
31
List, 1846; Chang, 2002.
vol vi mento. Estas soci edades esto di retamente subordi nadas ao i mperi al i smo,
di vi di ndo-se em duas si tuaes paradi gmti cas: a das soci edades que permane-
cem simplesmente pr-capitalistas, como aconteceu principalmente na sia e na
frica, e a dos pases latino-americanos, onde se instala um sistema mercantilis-
ta-patriarcal para produzir, no quadro do latifndio ou da plantation, bens exi-
gi ndo sol o e cl i ma compl ementar ao europeu. No i n ci o do scul o dezenove, a
partir da Revoluo Industrial no centro, as sociedades do primeiro tipo, que at
ento permaneciam independentes, so submetidas dominao imperialista di-
reta, enquanto que as sociedades latino-americanas, que haviam sido formadas
sob a liderana de espanhis e portugueses, ganham independncia poltica. Co-
mea, ento, para estes um longo perodo, que se estender at em torno de 1930,
durante o qual esses pases, ainda que busquem, de uma forma ou outra, consti-
tui r estados naci onai s, so na verdade semi col ni as que no l ogram formul ar
uma estratgia nacional de desenvolvimento. Seus recursos naturais abundantes
facilitam formas de maldio dos recursos naturais ou de dutch disease, que di-
fi cul tam o desenvol vi mento.
32
S podemos fal ar em estratgi a naci onal a parti r
dos anos 30, quando a grande crise, que se abate sobre o centro, abre a oportu-
ni dade para que comecem ou ganhem i mpul so a i ndustri al i zao e a revol uo
nacional em cada pas. No Brasil, no Mxico, e em menor grau nos demais pa-
ses latino-americanos, define-se uma estratgia nacional-desenvolvimentista que
procura copi ar e adaptar a experi nci a dos pa ses centrai s de desenvol vi mento
atrasado, como a Alemanha e o Japo. A estratgia fundamental a da proteo
industria nacional, atravs do modelo de substituio de importaes. A utili-
zao da taxa de cmbio para garantir rentabilidade indstria e para transferir
para ela renda da agricultura e minerao de exportao, e diversas outras for-
mas de subsdio s empresas industriais so tambm importantes para explicar o
extraordinrio desenvolvimento que ento ocorre. Os pases procuram, tambm,
recuperar o absoluto atraso em que fora deixada a educao pblica e o investi-
mento em cincia e tecnologia. Essa estratgia nacional de desenvolvimento usa,
inicialmente, recursos locais para financiar o desenvolvimento. Entretanto, a par-
tir do incio dos anos 70, passa a recorrer de forma crescente a emprstimos e in-
vestimentos diretos externos, ao mesmo tempo em que mantm a estratgia pro-
tecionista, conservando um pessimismo exportador que j no mais fazia sentido.
Esses dois erros levam a uma grande crise no incio dos anos 80, da qual os pa-
ses latino-americanos no saram at hoje. Novamente submetidos dominao,
agora americana, esses pases, caracterizados por elites dependentes, ficaram sem
estratgia nacional de desenvolvimento.
224
32
A doena holandesa que atinge um pas resulta da apreciao artificial do cmbio em conseqncia
do baixo custo de produtos exportados que utilizam recursos naturais baratos. A diferena entre o preo
em dlares desse produto no mercado internacional (que determinado pelos produtores menos eficien-
tes) e o seu custo uma renda econmica, ou seja, um ganho que no tem relao com a produtivida-
de, mas que pressiona a taxa de cmbio no sentido de valoriz-la em relao taxa que seria compatvel
com a exportao por esse pas de bens que produza com eficincia de padro internacional.
Os pa ses asi ti cos, com exceo do Japo (parte do centro), que at a Se-
gunda Guerra Mundi al permaneci am de al guma forma submeti dos ao i mperi a-
l i smo europeu, ganham autonomi a nesse momento. I ni ci al mente usam uma es-
tratgia de substituio de importaes. Entretanto, seja porque suas economias
tinham recursos naturais limitados, seja porque suas elites, autctones, ao invs
de el i tes europi as transpl antadas, ti nham mel hores condi es de afi rmar seus
interesses nacionais, mudam de estratgia j nos anos 60. Ao invs de substituir
importaes, implantam uma estratgia baseada na exportao de manufatura-
dos, copi ando a estratgi a japonesa que j se revel ara efeti va em promover um
grande desenvolvimento. Vai comear, ento, na sia, o que foi chamado de es-
tratgia dos gansos voadores; os pases, em grupos, ganhando condies para se
desenvol ver. Pri mei ro o prpri o Japo, depoi s a Cori a, Tai wan, Hong Kong e
Singapura, depois Malsia, Tailndia, Indonsia. Nos anos 80 a China e, um pou-
co depois, tambm a ndia passam a crescer extraordinariamente. Em todos esses
pases, a poltica de cmbio e de subsdios era fortemente intervencionista, mas
no l evavam ao peri goso endi vi damento externo que paral i sari a o desenvol vi -
mento latino-americano. Os asiticos, com sua estratgia de exportao de ma-
nufaturados, tinham duas vantagens fundamentais em relao aos pases latino-
americanos: seu mercado no estava limitado ao externo, e o critrio-eficincia
permanecia claro: s mereciam apoio as empresas capazes de exportar. Essa es-
tratgia sofreu uma crise no incio dos anos 80, porque tambm esses pases re-
correram a fi nanci amentos externos, mas seus ndi ces de endi vi damento eram
muito menores, e logo a crise foi superada, voltando esses pases a crescer rapi-
damente.
Na segunda fase, que comea ento para pases mais avanados como a Co-
ria e Taiwan, a interveno diminui gradualmente, dada inclusive uma enorme
presso dos pa ses ri cos por reformas neol i berai s, mas, di ferentemente do que
ocorreu na Amri ca Lati na, as concesses real i zadas so pequenas. A taxa de
cmbio, principalmente, permaneceu firmemente sob controle. E no se recorreu
mais poupana externa. Pelo contrrio, para manter a taxa de cmbio compe-
titiva, os pases asiticos resistiram presso para a entrada de capitais de risco
e de emprstimo, passaram a ter supervits em conta corrente crescentes, e a au-
mentar reservas i nternaci onai s. Em conseqnci a, al guns desses pa ses, como a
Coria, j comeam a ser considerados pases desenvolvidos. Enquanto os pases
latino-americanos, africanos, do Oriente Mdio, da sia Central, permaneciam
dominados pelos conselhos que vinham dos pases ricos atravs do Banco Mun-
di al e do Fundo Monetri o I nternaci onal , esses pa ses, com uma estratgi a na-
cional de desenvolvimento definida, logravam convergir em direo aos nveis de
renda dos pases ricos.
225
CARACTERTICAS COMUNS
Tenses
O fato de as estratgias de desenvolvimento compartilharem caractersticas
comuns no significa que o desenvolvimento seja um processo linear e harmnico.
Pelo contrrio, ele caracterizado por rupturas importantes, que esto implcitas
nos momentos de transio: rupturas tecnolgicas, rupturas polticas. E marcado
por tenses ou contradies fundamentais. Essas tenses ou contradies no so
contrrias ao desenvolvimento: so simplesmente a forma pela qual ele ocorre.
Temos, em primeiro lugar, uma tenso de carter essencialmente econmico: a
tenso entre a oferta e a procura, que real, mas se manifestar de forma equivoca-
da atravs da falsa contradio entre crescimento e estabilidade. A oferta e a procura
agregadas esto sempre em tenso. A lei macroeconmica mais geral a lei de Say
afirma a compatibilidade entre oferta e procura, na medida em que a oferta cria a
demanda atravs da renda. Entretanto, desde Keynes sabemos que isto s verdade
no longo prazo. No curto prazo, a oferta pode com grande freqncia exceder a de-
manda, e temos desemprego; ou a demanda pode exceder a oferta, e, alcanado o
pleno emprego, teremos inflao. Manter o equilbrio entre oferta e demanda agre-
gadas , portanto, o grande desafio que enfrentam as polticas macroeconmicas. A
soluo fcil manter a oferta sempre maior, e um desemprego confortvel, de for-
ma que as presses inflacionrias sero baixas; a difcil evitar a inflao, mantendo
ao mesmo tempo a taxa de investimento e o nvel de emprego elevado. Alm da fcil
e da difcil, existe a soluo irresponsvel ou populista: aumentar gastos do governo
e salrios para aumentar a demanda s custas de inflao.
Uma estratgia nacional de desenvolvimento implica, sempre, o uso de uma
teoria econmica histrico-institucional na anlise dos problemas do desenvolvi-
mento de uma teori a pragmti ca e desenvol vi menti sta, que evi te seja a orto-
doxi a da teori a convenci onal , seja o popul i smo de um fal so keynesi ani smo. O
saber convencional, entretanto, com freqncia ope o desenvolvimentismo, que
seria inflacionrio, ao monetarismo ou a ortodoxia econmica que defenderia a
estabilidade macroeconmica. Este outro reducionismo ideolgico que no faz
sentido. Uma estratgia nacional de desenvolvimento tem, como primeira obri-
gao, garanti r a estabi l i dade macroeconmi ca. fal so que exi sta contradi o
entre desenvolvimento e estabilidade macroeconmica. Mesmo que reduzamos a
estabilidade macroeconmica estabilidade de preos, essa contradio no exis-
te a no ser em um prazo muito curto, como a curva de Philips deixa claro. Em
um prazo um pouco mai or, porm, o control e da i nfl ao s promove o desen-
vol vi mento. Conforme ensi nou I gnci o Rangel , taxas al tas de i nfl ao durante
perodos relativamente prolongados so geralmente sintoma de crise econmica,
so uma forma perversa atravs da qual a economia se adapta crise.
33
226
33
Rangel, 1963; 1985.
Uma segunda tenso bsica que enfrentam as estratgias nacionais de desen-
vol vi mento a exi stente entre as cl asses soci ai s. No apenas entre o capi tal e o
trabal ho, mas tambm entre o conheci mento da cl asse mdi a profi ssi onal e os
capitalistas e trabalhadores, e, dentro da prpria classe capitalista, entre os em-
presrios e os rentistas. Essa tenso se expressa na distribuio de renda entre lu-
cros, juros, salrios e ordenados. As estratgias de desenvolvimento, em determi-
nados momentos, podero ser distribuidoras de renda, ou seja, podero favorecer
os salrios e ordenados mais baixos, ou os lucros das pequenas e mdias empre-
sas. Um momento ureo no desenvolvimento capitalistas central os chamados
trinta anos gloriosos aps a Segunda Guerra Mundial caracterizam-se por um
esforo deliberado em favor da distribuio. Os estados do bem-estar ou social-
democratas formam-se, ento. Entretanto, as estratgias estaro, com mais fre-
qncia, preocupadas com o crescimento dos lucros e dos ordenados do que com
o dos salrios. Os salrios e os ordenados tambm aumentaro como resultado
da estratgia, mas aumentaro com os lucros e no contra eles.
Nas estratgias de desenvolvimento cada vez mais importante distinguir os
sal ri os dos trabal hadores dos ordenados da cl asse mdi a profi ssi onal , porque
estes tm crescido substancialmente mais do que aqueles na medida em que, du-
rante o sculo vinte, o capitalismo se transformou em um capitalismo dos tcni-
cos, ou do conhecimento o que levou a um enorme aumento da classe mdia
profissional, dos seus rendimentos e de seu poder. Por outro lado, preciso dis-
ti ngui r os l ucros dos juros, porque h um nmero cada vez mai or de renti stas
que vivem de juros e dividendos pagos atravs dos mercados financeiros. Ricar-
do distinguia os lucros das rendas da terra; hoje importante distinguir os lucros
das rendas do capital. Tanto em um como no outro caso, porm, os rentistas re-
presentam um entrave ao desenvol vi mento. Para que este ocorra, i mportantes
so os l ucros dos capi tal i stas ati vos ou empresri os, no os juros dos renti stas.
Quando a concentrao de renda est ocorrendo a favor dos rentistas, sinal cla-
ro de que no existe estratgia nacional de desenvolvimento.
Uma terceira tenso fundamental que caracteriza os processos de desenvol-
vimento aquela que ope os pases ricos ou desenvolvidos aos pases de desen-
volvimento mdio. No h por que falar em conflito com um terceiro tipo de pas
os pobres porque el es no so competi dores. Durante scul os, os pa ses
centrais exploraram de forma impiedosa os pases perifricos atravs do imperia-
l i smo i mpl ci to, sem que houvesse grande reao por parte dos expl orados. A
partir, entretanto, da Segunda Guerra Mundial, esse tipo de imperialismo desa-
pareceu com a l i qui dao dos i mpri os col ni as. Ao mesmo tempo, uma parte
dos pases pobres se transformava em pases de desenvolvimento mdio, e passa-
va a competir duramente com os pases ricos, inclusive na exportao de manu-
faturados, usando sua vantagem de mo-de-obra barata. Os pa ses ri cos reagi -
ram, e, enquanto defendi am seus i nteresses comerci ai s em todos os fruns
internacionais, procuraram desorganizar as novas economias atravs da presso
para que buscassem crescer com o uso de poupana externa e para que adotas-
sem polticas contrrias a seu desenvolvimento. Para isso, usaram agncias inter-
227
nacionais como o Banco Mundial e o FMI, e aproveitaram a fraqueza dos pases
em desenvolvimento em decorrncia da grande crise da dvida externa dos anos
80 para, na Organi zao Mundi al do Comrci o, aprovarem o Uruguay round,
que prejudicou gravemente os pases em desenvolvimento. Conforme argumen-
tou Robert Wade, as pol ti cas adotadas pel os pa ses ri cos em suas negoci aes
comerciais visam menos a abertura de seus mercados, que j esto abertos, mas
diminuir a possibilidade de esses pases colocarem em prtica estratgias nacio-
nais de desenvolvimento.
34
Da mesma forma, porm, que acontece com as demais
tenses, o confl i to entre pa ses ri cos e pobres no i mpede a cooperao. Como
existem jogos ganha-ganha entre os trabalhadores, os tecnoburocratas, e os em-
presrios atravs do aumento da produtividade, no comrcio internacional exis-
tem jogos com soma maior do que zero decorrentes da especializao.
CONCLUSO
As estratgias nacional de desenvolvimento diferem, portanto, dependendo
da fase de desenvolvimento em que os pas se encontra, e do fato de ele enfrentar
a oposio imperial ou hegemnica de outros ou no. Em uma tentativa de snte-
se, eu diria que nas fases iniciais do desenvolvimento, as duas estratgias princi-
pais que os pases adotam para se desenvolver so a poupana forada e a prote-
o indstria infante; nas fases mais avanadas, a taxa de cmbio relativamente
depreciada e a exportao. Enquanto isso, os pases hegemnicos, que procuram
neutral i zar essas estratgi as, usam como suas armas i deol gi cas pri nci pai s, em
um pri mei ro momento, a l ei das vantagens comparati vas do comrci o i nterna-
cional, e, em um segundo, a estratgia de crescimento com poupana externa. A
primeira estratgia de neutralizao hegemnica se esgota em torno dos anos 70,
quando no apenas a lei das vantagens comparativas havia sido devidamente cri-
ticada, mas principalmente os pases em desenvolvimento a haviam ignorado, se
industrializado, e, naquele momentos, alguns deles se transformavam nos NICs
(newly industrialized countries). Nesse momento, a segunda estratgia hegem-
nica a estratgia de crescimento com poupana externa torna-se dominan-
te, mas sua rejeio prtica pelos pases asiticos dinmicos, e a crtica sistemti-
ca que venho fazendo dela indicam que tambm ela est se esgotando.
O desenvolvimento econmico ou a melhoria dos padres de vida um dos
quatro grandes objetivos polticos a que se propem as sociedades nacionais mo-
dernas, ao lado da segurana, da liberdade, e da justia social. um objetivo fun-
damental que no se ope aos outros trs no mdio prazo, mas que ter que ser
permanentemente submetido a compromissos em funo dos conflitos de curto
prazo. O desenvol vi mento um processo hi stri co que as soci edades naci onai s
modernas buscam levar adiante atravs de estratgias nacionais. Para formular e
228
34
Wade, 2003.
i mpl ementar essas estratgi as, a uti l i dade de teori as econmi cas reduci oni stas,
que se autodefi nem como teori as do mercado, l i mi tada. Desenvol vem, entre-
tanto, algumas ferramentas para a anlise dos mercados que no devem ser des-
prezadas. Mais teis so as teorias histrico-institucionais do desenvolvimento e
da macroeconomia, do tipo formulado pelos economistas clssicos, por Schum-
peter, Keynes, e pel os economi stas que, desde a Segunda Guerra Mundi al , vm
desenvolvendo a partir da teorias e estratgias para o desenvolvimento. Teorias
pragmticas, que orientem a ao prtica. Teorias que levam em considerao as
estruturas econmi cas e as i nsti tui es, a soci edade e a pol ti ca, o mercado e o
poder, os i nteresses e as convi ces republ i canas dos agentes econmi cos e dos
formuladores de estratgias nacionais de desenvolvimento.
O desenvolvimento econmico ocorre por etapas. Embora seja relativamen-
te auto-sustentado, na medida em que a sobrevivncia das empresas, em um am-
biente de rpida transformao tecnolgica, no tm alternativa seno reinvestir
seus lucros, est sempre sujeito a crises e a eventuais paralisaes de longo pra-
zo, como vi mos acontecer com a Amri ca Lati na a parti r de 1980. Em al guns
momentos el e se acel era, i ndi cando a exi stnci a de uma estratgi a naci onal de
desenvolvimento; em outros, entra em semi-estagnao, crescendo muito lenta-
mente, porque a estratgia anterior se esgotou, ou foi neutralizada pelos concor-
rentes. O desafio que enfrenta cada nao a de superar essas fases, reunir for-
as, redefinir a estratgia, e retomar o desenvolvimento.
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Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.

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