Edio n 01 julho de 2013 A CONJUNTURA ISOMRFICA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS NOS ESTADOS BRASILEIROS Douglas Moraes Bezerra 1
Antnio Srgio Arajo Fernandes 2
RESUMO O artigo analisa o processo de mudana institucional observado nas burocracias pblicas esta- duais, levado por um movimento de modernizao gerencialista da estrutura administrativa dos estados brasileiros iniciado na segunda metade da dcada de 1990 e que se estendeu durante toda a primeira dcada do sculo XXI. Nesse perodo, o Brasil passou por mudanas importantes no modo de concepo da gesto pblica, que surge como efeito de uma conjuntura poltica e econ- mica, em que inmeros governos de outros pases tambm experimentaram mudanas similares. A anlise para tanto ancorou-se no conceito de isomorfsmo, visando identifcar os elementos que caracterizaram a conjuntura em que se deu a difuso do gerencialismo pblico com as reformas administrativas nos estados brasileiros. Palavras-chave: Gerencialismo pblico. Reformas administrativas estaduais. Isomorfsmo. ABSTRACT The paper analyzes the process of institutional change observed in public states bureaucracies, led by a modernization movement managerialist administrative structure of the Brazilian states started in the second half of the 1990s and extended throughout the frst decade of this century. During this period, Brazil has undergone major changes in the way the design of public management that emer- ges as an efect of a political and economic conditions, where many governments in other countries have also experienced similar changes. The analysis for both is anchored on the concept of isomor- phism, to identify the elements that characterize the environment in which they gave the difusion of public management with the Administrative Reforms in the Brazilian states. Keywords: Public managerialism. State administrative reforms. Isomorphism. 1. Introduo
O presente artigo busca analisar o processo de mudana institucional observado nas burocracias pblicas estaduais, levado por um movimento de modernizao gerencialista da estrutura administrativa dos estados brasileiros iniciado na segunda metade da dcada 1.
Mestre em Administrao pelo Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PPGA/UFRN). Professor Assistente da Universidade Federal do Piau (UFPI) Campos de Picos. Endereo: Rua Ccero Eduardo, S/N - Bairro Junco - Picos/PI. CEP: 64600-000 PICOS/PI BRASIL. Telefax: + 55 89 3422-4200 / 3422-4245. E-mail: moraesbd@hotmail.com. 2.
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) com ps-doutorado em Administrao Pblica pela LBJ School - University of Texas at Austin. Professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PPGA/UFRN). Endereo: Programa de Ps-Graduao em Administrao, Edifcio do Centro de Cincias Sociais Aplicadas, Campus Universitrio Bairro Lagoa Nova Caixa Postal 1620, CEP 59072-970 NATAL/RN BRASIL. Telefax: +55 84 3215-3536. E-mail: antoniosergio07@gmail.com 64 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 de 1990 e que se estendeu durante toda a primeira dcada do sculo XXI. Nesse perodo, o Brasil passou por mudanas importantes no modo de concepo da gesto pblica, que surge como efeito de uma conjuntura poltica e econmica, em que inmeros governos de outros pases tambm experimentaram mudanas similares. importante situar analiti- camente como se desenvolveu esse momento de propagao de uma nova forma univer- sal de pensar a gesto pblica no pas, dentro da esfera dos estados, pois representa um fenmeno de grande importncia na poltica brasileira. A anlise privilegiou a conjuntura de difuso de mudanas gerencialistas nas reformas admi- nistrativas observadas nos governos estaduais brasileiros a partir de uma tentativa de cons- truo da conjuntura crtica do perodo. Para tanto, foi utilizado o conceito de isomorsmo, oriundo da Teoria Institucional, para identicar os elementos que caracterizaram a con- juntura em que se deu a mudana nos padres de comportamento dos atores responsveis pela gesto pblica nos estados, bem como os mecanismos que possibilitaram a absoro por parte das estruturas pblicas estaduais do discurso reformador introduzido no Brasil a partir de 1995 com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE). O artigo est estruturado em cinco sees incluindo esta introduo. A seo 2 trata da di- fuso do iderio gerencialista no mundo e suas formas distintas de absoro pelos diferentes pases no que se refere s suas tentativas de implantao de reformas administrativas, com destaque para o caso brasileiro neste contexto. A terceira seo aborda a reforma gerencial no Brasil, que se inicia de modo mais evidente com a criao do MARE. A seo 4 trata do conceito de isomorsmo, alm de trazer o objeto central do artigo que analisar como se deu a difuso isomrca das reformas administrativas de cunho gerencialista nos estados brasileiros. A ltima seo traz as consideraes nais ao texto. 65 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 2. O Gerencialismo Pblico e sua Difuso Mundial Diante da crise scal e nanceira que tomou conta dos governos nacionais em inmeros pases no nal dos anos 60 e durante toda a dcada de 70 do sculo XX, observou-se a par- tir dos anos 80 a difuso de um novo paradigma de gesto pblica, que surge no bojo das reformas econmicas neoliberais, sobretudo tendo como casos emblemticos os governos conservadores da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos (HEELAS, 1991; POLLITT; BOUCKA- ERT, 2002; HOOD, 1995; BRESSER-PEREIRA, 1998). O Novo Gerencialismo Pblico ou sim- plesmente gerencialismo pblico um movimento que surge no nal do sculo XX como um movimento internacional de reforma do aparelho do Estado. No Brasil, teve sua difuso a partir da gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso durante a dcada de 1990, com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), o qual teve como maior liderana frente o ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. No decorrer dos anos 70 e 80, com a crise scal dos Estados nacionais agravada pela crise do petrleo, o mundo assistiu ao que alguns autores da histria econmica denominavam de crise do modelo keynesiano de Estado, onde o investimento pblico e o gerenciamento de dcits para ancoragem de crises cclicas eram corolrios consensuais aceitos. Alm disso, o gasto pblico dispendido na construo de largos sistemas de poltica social tambm era um elemento que caracterizava o chamado Estado Keynesiano. A crise econmica dos anos 70 no mundo abre espao nos anos 80 para remdios neoliberais, tanto no que se refere a uma nova postura moral dos governos frente aos seus gastos, quanto no que se refere ao tipo de gesto praticada pelo Estado, que deveria ser voltada para a ecincia e resultados, com as privatizaes de servios pblicos tomando a frente da agenda dos governos. Agregue-se a estes elementos, alm da crise econmica, a ampliao do desenvolvimento tecnolgico e a globalizao, que tambm tiveram papis importantes no processo de reformas gerenciais do aparelho estatal em todo o mundo (MATIAS-PEREIRA, 2008). No bojo deste contexto de reformas econmicas nos anos 80 que surge, atrelado a estas, o movimento gerencialista. Basicamente, o ponto de partida do originrio New Public Mana- gement girava em torno da ideia geral de que o paradigma burocrtico de Estado trouxe con- sigo diversas disfunes que impossibilitavam ao Estado ter um melhor desempenho no que se refere prestao de servios de qualidade e com ecincia aos cidados. assim que se assiste originalmente na Gr-Bretanha, com Margaret Tatcher a partir de 1979, a uma am- pla reforma de Estado com o intuito de aumentar o desempenho do Estado em suas diversas reas de atuao (HEELAS, 1991). Passado algum tempo, com o presidente Ronald Reagan, o modelo se aplica tambm nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Evidentemente que as 66 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 reformas administrativas gerenciais tiveram difuso ampla em todo o mundo. E, a partir dos anos 90, o Brasil vai desenvolver a sua tentativa de reforma administrativa gerencial. Pollitt e Bouckaert (2002), Hood (1995), Bresser-Pereira (1998), entre outros, destacam que a difuso da reforma gerencial no mundo variou de acordo com os pases e o contexto poltico- -institucional em que as reformas foram experimentadas. Pollitt e Bouckaert (2002) argu- mentam que alguns Estados-nao possuem seus prprios sistemas poltico-administrativos e culturas administrativas: parece-nos bastante natural que tais fatores inuenciem signica- tivamente a trajetria da reforma administrativa (p. 8). Os autores armam ainda que os di- ferentes desfechos da reforma nos pases tornam difcil uma avaliao da poltica de reforma devido a diversos fatores, tais como o problema da signicao, a escassez de dados essenciais, a diversidade de critrios de anlise e a diculdade que se tem para ponderar a mudana. Existe, portanto, grande diculdade em realizar uma avaliao da eccia e dos impactos do movimento gerencialista no mundo, pois a implementao dos seus princpios variou segundo a diversidade cultural e institucional entre os diversos pases nos quais as reformas gerencialistas foram experimentadas. Estas variaes resultaram dos diferentes processos de formao dos seus respectivos Estados nacionais. Cada um possuindo cultura prpria, instituies e relaes de foras polticas caractersticas. Corroborando este raciocnio, Ma- tias-Pereira (2008, p. 62) arma que instituies herdadas condicionam fortemente os ca- minhos a serem tomados, tornando difcil qualquer anlise deste processo em nvel interna- cional por meio de um modelo de anlise fechado que comporte as experincias de reforma observadas. Ao tratar sobre este tema, Abrucio (1997) lembra que, apesar deste novo modelo de gesto ter surgido em governos de cunho neoliberal, no pode ser limitado apenas a esta discusso, pois o gerencialismo faz parte de uma esfera maior, o que pode ser percebido atravs da nfase dada ao tema, seja na Europa Ocidental, seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo. Autores como Carvalho (1997), Bresser-Pereira (1998a) e Paula (2005a) contribuem para essa discusso, lembrando que parte da reforma foi conduzida em alguns pases, como nos casos da Austrlia e da Nova Zelndia, por partidos trabalhistas, que adap- taram o modelo de reforma ingls ao contexto cultural e ideolgico local. Acerca deste ponto, de confundir o movimento gerencialista com a doutrina neoliberal, Bresser-Pereira (1998a) se contrape viso que reduz o movimento reformador gerencia- lista que se inicia no nal da dcada de 70 a simplesmente um aspecto novo da doutrina neoliberal, como consideram Borges (2000) e Andrews e Kouzmin (1998). Segundo Bresser (1998a), a principal divergncia encontra-se na reduo da estrutura administrativa estatal ao Estado Mnimo, em outros termos, Gerencialismo como proxy de Estado Mnimo. Ele argumenta que apenas alguns pases seguiram mais risca esta proposio, sendo que boa parte das experincias caracterizam-se por uma forte presena do Estado, fato este que pode 67 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 ser constatado atravs da observao da evoluo dos gastos pblicos com nanciamentos de atividades no exclusivas do Estado, que cresceram no perodo dos anos 80 e 90. Em geral, as reformas gerencialistas tm se originado em um contexto internacional, seja por presses de mercado, como no caso do desequilbrio econmico da dcada de 80, seja por questes institucionais, como os contratos internacionais e as cobranas por parte de orga- nizaes multilaterais como Banco Mundial, OCDE e FMI em pases em desenvolvimento (CARVALHO, 1997; POLLITT; BOUCKAERT, 2002). Uma evidncia deste ltimo aspecto so as presses sofridas pelos pases latino-americanos j que, segundo Matias-Pereira (2008, p. 62), (...) o Banco Mundial, em 1997, j ressaltava a importncia das capacidades burocrticas para o desenvolvimento. Contudo, apesar das reformas administrativas gerenciais dos anos 80 caracterizarem-se pela ausncia de um modelo claro e bem denido, as diversas experin- cias compartilham de uma mesma tica. Assim como o Paradigma Burocrtico Weberiano introduziu a tica da racionalizao da estrutura na administrao pblica, o gerencialismo tem por fundamento a tica da transparncia, da responsabilizao, da reduo de custos e da ecincia. Hood (1995), ao analisar as variaes do tema, associa a Nova Gesto Pblica a sete di- menses de mudana em relao burocracia: 1) desconcentrao e descentralizao das atividades contrastava o novo modelo de gesto, que surgia nas ltimas dcadas, com a centralizao e o excesso de regulamentao do modelo anterior; 2) maior competio entre as organizaes do setor pblico esta dimenso se contrapunha ao monoplio estatal na prestao de alguns servios pblicos; 3) um maior uso de prticas gerenciais provenientes das organizaes privadas tentava corrigir algumas distores do setor pblico, como a va- lorizao dos funcionrios de nveis hierrquicos inferiores em detrimento dos funcionrios de alto nvel, na comparao com as prticas de mercado; 4) reduo de custos, fazer mais com menos caracterizava-se pelo acirramento e disciplina no uso de recursos; 5) nfase na transparncia e no controle tornava os servidores de alto escalo, que possuam poder discricionrio, mais suscetveis ao controle, contrastando com a blindagem burocrtica dos servidores, caracterstica do modelo anterior; 6) padres de desempenho explcitos e men- surveis visava dar maior exibilidade ao servio pblico; e 7) controle por resultados a nfase passou dos processos para os resultados. Osborne e Gaebler (1992), autores de um dos trabalhos mais representativos da corrente terica do gerencialismo Reinventing of Government, defendem a necessidade de rein- ventar os governos, tendo em vista a possibilidade de superao da burocracia com prticas empreendedoras, tornando, assim, o governo ecaz e efetivo socialmente. Analisando alguns casos de inovao na Gesto Pblica nos EUA, eles identicaram certas caractersticas que permitiram a redenio de algumas atribuies dos governos, para torn-los empreendedo- 68 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 res. So as seguintes: fomentar competio entre prestadores de servios; fornecer poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade; medir a atuao das agncias governamentais atravs de resultados; orientar-se por objetivos, e no por regras e regula- mentos; redenir os usurios como clientes; atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento; priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu gasto; des- centralizao da autoridade; preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas; e catalisar a ao dos setores pblico, privado e voluntrio. Alguns destes aspectos contidos no declogo de Osborne e Gaebler (1992) so prticas consideradas triviais hoje e a algum tempo tanto no caso americano, como em muitos pases. Entretanto, so realizadas a partir do my way (na aluso metafrica imortal cano de Sinatra) de cada nao. Deste modo, a Nova Gesto Pblica, que no contexto atual j no mais nova e, portanto, pode ser considerada terminologicamente melhor hoje como a corrente gerencialista, re- presentou e representa mais que um simples modelo a ser implementado, por propor uma nova tica para o servio pblico, calcada na busca de aumento de desempenho das burocra- cias pblicas, sem evidentemente romper com o paradigma burocrtico, elemento basilar na epistemologia organizacional moderna. 69 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 3. O Gerencialismo Pblico no Brasil A tentativa de reforma gerencialista no Brasil se d efetivamente a partir de 1995 com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE). Este tinha como um de seus objetivos gerais Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade admi- nistrativa de governar com efetividade e ecincia, voltando ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados (MARE, 1995, p. 25). Ainda que signicasse algo novo, o Brasil possua uma trajetria de reformas administrativas em sua histria, sobretudo a partir da Era Vargas at ento. Apesar disso, o Brasil, pas de cultura patrimonialista legada por sua herana monarquista-escravocrata luso-ibrica, sempre conviveu com o que Nunes (1997) chamou de vrias gramticas polticas corporativismo, clientelismo, insulamento burocrtico, em que o universalismo de procedimentos, no qual se encontra a burocracia pblica meritocrtica prossional, era apenas uma destas quatro gramticas polticas brasi- leiras (NUNES, 1997). Em sntese muito rpida, podemos situar a trajetria das grandes reformas administrativas na esfera federal, historicamente observadas no Brasil e que tiveram grande impacto no setor pblico nacional, em dois grandes momentos 3 : 1) Reforma Burocrtica ocorrida na Era Vargas, que tinha como foco a formao de recursos humanos, a partir do estabeleci- mento de critrios prossionais e meritocrticos para ingresso no servio pblico, visando desenvolver carreiras e criar regras para promoo baseadas no mrito. Teve na criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), de 1936, seu cone emblemtico; 2) A Reforma do Decreto-lei n 200/67, que modicou a estrutura organizacional, criando os regimes de Administrao direta presidncia, ministrios e secretarias [formulao e controle das polticas pblicas] e de Administrao indireta autarquias, fundaes, socie- dades de economia mista e empresas pblicas. Ainda que o marco inicial da reforma gerencial seja a criao do MARE em 1995, alguns elementos do gerencialismo j vinham sendo concebidos mesmo antes, com incio durante a gesto do presidente Fernando Collor, destacando-se, a, a criao do Programa Nacional de Desestatizao e do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), este ltimo 3.
Entre estas duas grandes reformas, podemos situar ainda outras reformas do setor pblico federal que no lograram tanto xito, relativamente, quanto s duas referidas at aqui. Durante o governo Juscelino, o Decreto n 39.510/56 criou a Comisso de Simplificao Burocrtica, que visava promover a simplificao das normas e rotinas administrativas, assim como tornar a administrao mais eficiente e menos pesada para o cidado. Outra reforma ocorreu durante o final do regime militar, com a criao do Programa Nacional de Desburocratizao, que teve como liderana principal o ministro Hlio Beltro frente do Ministrio da Desburocratizao (1979). A reforma buscava combater o centralismo burocrtico, aumentar a transparncia e o controle da administrao pblica. 70 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 deu origem mais frente, j com a reforma administrativa do MARE, ao Programa GesP- blica 4 . De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE (1995) do MARE, a reforma deveria ser entendida dentro de um contexto de redenio do papel do Estado, redirecionando suas atividades para o fortalecimento das funes de promotor e regulador, deixando de ser ele (o Estado) o responsvel pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios. A ideia conceitual mais importante do PDRAE foi a diviso do aparelho do Estado em quatro setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas, servios no exclusivos e produo de bens e servios para o mercado. Fundamentalmente, a distino destes setores dentro do aparelho estatal possibilitaria ao governo privatizar ou conceder ao terceiro setor algumas das ativi- dades que antes estavam centralizadas no Estado, tais como atividades produtivas, ativida- des de pesquisa, museus, ensino superior, hospitais, orquestras sinfnicas, etc. importante ressaltar que os novos atores, que surgiriam neste processo, seriam empoderados apenas no sentido de executar as polticas, continuando ainda a formulao a cargo do ncleo estrat- gico do Estado, no caso do Brasil representado pelos ministrios (MARE, 1995). As organi- zaes responsveis por executar as polticas pblicas seriam as Organizaes Sociais (OS), criando-se, desta maneira, o que Bresser deniu no Plano Diretor como pblico no estatal. A reforma gerencial do MARE, ou reforma Bresser, no logrou xito em todo o seu intento, sobretudo naquele relacionado entrega ao terceiro setor dos servios pblicos, que conti- nuam a cargo do Estado. Entretanto, outros elementos introduzidos pela reforma foram as- sumidos na cultura do setor pblico brasileiro, tais como nova poltica de recursos humanos, pautada pela prossionalizao e capacitao; a eliminao de privilgios e reduo de custos com pessoal; a simplicao das compras e terceirizao; o uso da tecnologia de informao, oferecendo aos gestores pblicos mais informaes e de melhor qualidade; e a nfase na comunicao institucional e transparncia. Alm disso, como saldo positivo da reforma, foi elaborada a Emenda Constitucional n 19/1998, que visa implementar os fundamentos da reforma contidos em seu Plano Diretor, aprovado pelo Congresso Nacional em 1995, tendo como destaque, a, a reintroduo, no campo da gesto pblica brasileira, de uma discusso sobre a ecincia do Estado 5 . 4.
O PBQP, criado em 1990, mais adiante, no bojo da reforma administrativa do MARE, reorganizado, tendo sido criados subprogramas, sendo um dos mais importantes para a administrao pblica o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica (QPAP). Dos aperfeioamentos realizados no QPAP, chega-se ao GesPblica em 2005. O Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - GesPblica foi institudo pelo Decreto n 5. 378, de 23 de fevereiro de 2005, e tem como objetivo principal desenvolver uma rede de disseminao da excelncia em gesto p- blica por meio de avaliaes e autoavaliaes de organizaes do setor pblico (LIMA, 2007). 5.
A Emenda Constitucional n 19/1998 at o momento no foi regulamentada. 71 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 Desta maneira, pode-se armar que a reforma administrativa do MARE teve como elemen- tos importantes, entre outros, a introduo do debate acerca de uma administrao pblica brasileira com viso empreendedora, num modelo fundado no controle dos resultados, em que o Estado passa a assumir apenas um papel de regulador, e no mais de produtor de servios quase-mercado como telefonia e eletricao, estes, agora, disponibilizados pela iniciativa privada. Entretanto, este debate foi arrefecido na gesto do presidente Lula, ainda que algumas iniciativas nessa rea tenham sido importantes, como a tentativa de evidenciar a necessidade de dar continuidade ao processo de racionalizao do Plano Plurianual (PPA) e do oramento. Alm de algumas iniciativas, ainda que tmidas, como a implementao do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE), criado ainda no nal da gesto do presidente Fer- nando Henrique Cardoso. Assim, a reforma administrativa do MARE reforma Bresser no teve continuidade, ge- rando o que Rezende (2004) chamou de falha sequencial. Esta falha sequencial, no caso da reforma administrativa de 1995, caracterizou-se pelo comportamento dual de determinados atores, que inicialmente se encontravam entre os principais catalisadores da reforma e, em um segundo momento, tornaram-se os seus maiores obstculos. Em um primeiro momento, devido a presses diversas, tanto internas quanto externas, para a implementao de uma poltica de arrocho scal, buscando um equilbrio das contas pblicas e a manuteno do Plano Real, houve uma cooperao das agncias controladoras - Tribunal de Contas da Unio (TCU) e segmentos contrrios nos ministrios da Fazenda e do Oramento (MARE, 1998 apud, REZENDE, 2004, p. 69). Contudo, no que tange mudana institucional, tais atores assumiram uma postura de resistncia, pois esta, visando alcanar um aumento de desempe- nho por meio da descentralizao das atividades do Estado, gerou certa desconana. Malgrado todos estes problemas, o fato que a reforma Bresser logrou ampla difuso de Core Values acerca da importncia da propagao do gerencialismo, que terminou sendo assumida na agenda dos estados brasileiros. E isso que observaremos na seo seguinte, ou seja, como foi a difuso isomrca das reformas administrativas gerenciais no Estado brasi- leiro ao longo dos anos 90 do sculo XX e primeira dcada do sculo XXI. 72 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 4. A Conjuntura Isomrfca das Reformas Administrativas nos Es- tados Brasileiros e. Instituies e Isomorfsmo Uma das grandes contribuies da Teoria Institucional foi enfatizar a importncia da varivel ambiental, analisando a legitimidade e o isomorsmo como elementos que contribuem para a sobrevivncia das organizaes (CRUBELLATE, 2007). O processo isomrco apresenta-se como um conjunto de foras que tornam as estruturas organizacionais de um dado campo organizacional homogneo (CRUBELLATE, 2007). Dimaggio e Powell (1983) identicaram trs mecanismos por meio dos quais ocorre a mudana isomrca institucional. O primeiro deles, o isomorsmo coercitivo, resultado da dependncia e das expectativas culturais que determinadas organizaes exercem sobre outras, isto , so foras formais e informais que algumas organizaes exercem sobre outras, inuenciando suas estruturas organizacionais. Esta presso pode ser observada de diversas formas: como fora, persua- so, convite para associar-se ou de formas mais sutis (DIMAGGIO e POWELL, 1983). Deste modo, segundo Meyer e Rowan (1977), medida que o Estado e outras grandes organizaes racionalizadas se expandem, aumenta a inuncia de regras institucionalizadas e legitimadas sobre as estruturas organizacionais, o que permite transparecer que a homogeneizao de um dado campo organizacional est intimamente relacionada com as relaes de autoridade. O segundo mecanismo de mudana isomrca institucional o isomorsmo mimtico. Ca- racteriza-se como processo de mudana institucional no qual as organizaes espelham-se em outras devido ao grau de incerteza simblica ambiental e a incompreenses tecnolgi- cas. As organizaes utilizam-se da modelagem (tcnica que consiste em implantar modelos bem-sucedidos em outras organizaes) para lidar com essas situaes. Esses modelos po- dem ser difundidos de modo no intencional, de modo indireto ou de forma explcita. No primeiro caso, essa difuso se d por meio de transferncia ou rotao de funcionrios. J o segundo caso ocorre atravs de rmas de consultoria ou associaes (DIMAGGIO; PO- WELL, 1983). O ltimo mecanismo de mudana isomrca institucional refere-se s presses normativas. Este provm da ideia de prossionalizao, que Dimaggio e Powell (1983, p. 125) interpretam como uma luta coletiva dos membros de uma ocupao para denir as condies e os mto- dos de seu trabalho, para controlar a produo dos produtores e para estabelecer uma base e legitimao cognitivas para sua autonomia ocupacional. No que se refere a este mecanismo, so de grande importncia dois momentos, a seleo de pessoal e a socializao no local de trabalho. No primeiro momento, por exemplo, percebe-se a contribuio para prticas isomrcas quando os executivos e funcionrios-chave de um 73 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 dado campo organizacional procedem das mesmas universidades; quando h rotatividade de gestores de organizaes bem-sucedidas, passando a ocupar cargos importantes em outras organizaes que compartilham das mesmas condies ambientais, dentre outras situaes. J no segundo momento, a socializao atua como fora isomrca quando as organizaes em determinado campo so semelhantes, pois, alm de reforarem as estruturas existentes, as condutas destes prossionais estaro condicionadas s prticas j legitimadas no grupo (DIMAGGIO; POWELL, 1983). Aps identicar esses trs mecanismos de mudana institucional isomrca, Dimaggio e Powell (1983) apresentam alguns indicadores preditivos de mudana isomrca com o ob- jetivo de tentar prever quais campos organizacionais sero mais homogneos em estrutura, processo e comportamento. Esses indicadores esto organizados no quadro a seguir: INDICADORES PREDITIVOS EM N- VEL ORGANIZACIONAL INDICADORES PREDITIVOS EM NVEL DE CAMPO Isomorfsmo coercitivo Hiptese 1 - Quanto maior a depen- dncia de uma organizao com relao outra, mais ela se asseme- lhar a essa organizao em estrutura, ambiente e foco comportamental. Hiptese 1 - Quanto mais um campo organizacional depender de uma nica fonte (ou de vrias fontes semelhantes) de fornecimento de recursos vitais, tanto maior ser o nvel de isomorfsmo. Hiptese 2 - Quanto mais centralizado for o fornecimento de recursos da or- ganizao A, tanto mais a organizao A se transformar isomorfcamente, para se assemelhar s organizaes de cujos recursos ela depende. Hiptese 2 - Quanto mais as organi- zaes transacionam com rgos do Estado, tanto maior ser a extenso do isomorfsmo no campo como um todo. Isomorfsmo mimtico Hiptese 3 - Quanto mais incerta for a relao entre meios e fns, tanto maior ser a chance de a organizao moldar-se s organizaes que ela considera bem-sucedidas. Hiptese 3 - Quanto menor for o nmero de modelos organizacionais alternativos visveis num campo, tanto mais rpido ser o ritmo de isomorfsmo nesse campo. Hiptese 4 - Quanto mais ambguas forem as metas de uma organizao, mas ela se moldar de acordo com as organizaes que ela julgar bem- -sucedidas. Hiptese 4 - Quanto mais incertas forem as tecnologias ou ambguas as metas, dentro de um campo, tanto maior ser o ritmo de mudana isomrfca. Isomorfsmo normativo Hiptese 5 - Quanto maior for a confana em credenciais acadmicas para a escolha do pessoal gerencial e funcional, tanto maior ser a chance de a organizao se tornar semelhan- te s outras de seu campo. Hiptese 5 - Quanto maior for o grau de profssionalizao em um campo, tanto maior ser a quantidade de mudana isomrfca institucional. Hiptese 6 - Quanto mais os gestores organizacionais participarem de as- sociaes comerciais e profssionais, mais provvel ser que sua organiza- o se assemelhe s outras organiza- es de seu campo. Hiptese 6 - Quanto maior for o grau de estruturao de um campo, tanto maior ser o grau de isomorfa. Fonte: DIMAGGIO; POWELL, 1983 (adaptado). 74 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 De acordo com Machado-da-Silva, Fonseca e Cubrellate (2005), o peso especco de cada um desses mecanismos depender do contexto de cada sociedade. Sugerem, por exemplo, que os mecanismos mimticos e normativos so mais facilmente encontrados em sociedades com forte tradio democrtica e com alto nvel de competio na oferta de bens e servios, e que os coercitivos tm especial destaque em sociedades de forte tradio patrimonialista, como o caso do Brasil. 6. A Conjuntura das Reformas Administrativas a Redemocratiza- o do pas e o Plano Real Com a redemocratizao e a aprovao da Constituio de 1988, os governos estaduais pas- saram a ter uma nova posio no sistema federativo brasileiro, que pode ser evidenciada nas competncias partilhadas entre os entes subnacionais. As trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) passaram a ter responsabilidade conjunta em algumas competncias. A Constituio trouxe ainda maior descentralizao tributria e scal (SANO, 2008; ABRU- CIO, 1999). Entretanto, nesse mesmo perodo, os estados contriburam para ampliar o dcit pblico na rea scal. Na rea administrativa, houve um crescimento de gastos com pessoal, sem o aumento da ecincia dos programas sociais e melhorias na qualidade da gesto. O outro fato que possibilitou a apropriao do discurso reformador pelos estados foi o perodo referente implementao do Plano Real. Com o Plano Real, inicia-se uma crise nos gover- nos estaduais. Isso deveu-se em grande parte falncia dos bancos estaduais, agravada pela elevao da taxa de juros. Com o m do jogo inacionrio, a soluo foi a privatizao das instituies nanceiras estaduais, resultando na perda de uma das principais fontes de poder dos governadores, que eram justamente tais bancos 6 . Alia-se a isso, durante o Plano Real, uma poltica de recentralizao tributria, com o aumento das alquotas das contribuies sociais, para elevar os recursos disponveis Unio sem que estes tivessem que ser repassa- dos aos governos estaduais (como a criao do IPMF, posteriormente CPMF), e a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), com a reteno na Unio de 20% dos recursos referentes ao Fundo de Participao dos estados. Esta situao foi agravada pela elevao do gasto com pessoal, decorrente do estadualismo predatrio, de 46% (1990-1993) para 50,2% (1994-1995), e pelo fato de, antes da crise, os governos estaduais no terem efetuado esforos relevantes para aumentar suas receitas (ABRUCIO, 1999). 6.
Alm do Governo Federal no exercer nenhum controle sobre os bancos estaduais, as dvidas destes eram arcadas pela Unio por meio de repasses de recursos, buscando cobrir os dficits desses bancos, e atravs dos programas de reestrutu- rao dos sistemas financeiros dos estados, nos quais a Unio injetou cerca de R$ 40 bilhes, o que comprometia a poltica macroeconmica nacional. 75 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 Assim, estavam dadas as condies que conduziram os estados introduo do discurso modernizador em suas agendas polticas. Motivados pela necessidade de equilibrar as contas pblicas devido perda de poder poltico, causada pelo novo cenrio econmico e institucio- nal (descentralizao) em que se encontravam, os governos estaduais tiveram que redenir seus padres de comportamento, inserindo nas administraes pblicas estaduais uma nova forma de atuao. Essa modernizao seguiu o modelo implementado no Brasil em 1995, que, segundo Arago (1997), estava voltado para a busca da ecincia do gasto pblico, exibilizao, orientao para clientes e resultados, competitividade administrativa, entre outras questes j discuti- das anteriormente. Da mesma maneira que a reforma administrativa implementada no Go- verno Federal, as reformas estaduais dividiram-se em duas etapas: uma de ajuste scal e outra de mudana institucional (REZENDE, 2004). Uma das principais ferramentas de estmulo modernizao gerencial utilizadas pelo Governo Federal foi a renegociao das dvidas dos estados junto Unio, contida na Lei n 9.496/97. Nesse caso, o governo pediu como contrapartida a privatizao dos bancos esta- duais e das companhias de eletricao, abastecimento e saneamento. Alm disso, foi criado o Programa de Modernizao das Administraes Fiscais dos Estados Brasileiros (PNAFE), nanciado pelo BID e gerenciado pelo Governo Federal. Atravs dos seus dois principais pro- dutos (SINTEGRA e SIAFI), o programa visava maximizar as receitas tributrias e reduzir a inecincia na execuo oramentria e de controle 7 . Para tanto, foi necessrio que as administraes fazendrias superassem a defasagem tec- nolgica que as separavam dos setores mais dinmicos da economia (PNAFE, 2006). Outra importante ao do Governo Federal para nivelar gerencialmente os estados foi a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 8 , que, entre outros elementos, estipulava limites para os gastos com o funcionalismo pblico e previa a suspenso de recursos federais caso as normas no fossem cumpridas. Alm disso, a LRF vinculou as despesas estaduais sua capacidade de arrecadao, limitou o endividamento pblico, imps punies para aqueles que no cumprissem as regras e proibiu o socorro nanceiro entre os nveis de governo. 7.
O Sistema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios (SINTEGRA) um sistema de troca de informaes sobre operaes de entrada e sada de mercadorias e prestaes de servios realiza- das entre as unidades da Federao. Mensalmente, os contribuintes do ICMS devem apresentar ao Fisco de seu estado o valor das operaes interestaduais com mercadorias e servios. O Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) um sistema de teleinformtica criado para promover a modernizao e a integrao dos sistemas de acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal, obje- tivando minimizar custos e dar eficincia e eficcia gesto dos recursos alocados na Lei Oramentria Anual (LOA). 8.
Lei Complementar n 101/2000 - estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. 76 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 J no que se refere ao processo de mudana institucional, um instrumento utilizado pelo Governo Federal no sentido de equacionar as contas pblicas e modernizar as estruturas administrativas dos governos estaduais foi o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE). Ele foi montado juntamente com o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX), que tinha por objetivo o controle externo dos governos estaduais (ABRUCIO; GAETANI, 2006). Estes programas comearam a ser estruturados no nal do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, tendo em vista que, no primeiro, o principal foco foi o ajuste das contas pblicas estaduais, criando condies para a emergn- cia deste tema. O PNAGE foi resultado de uma articulao entre CONSAD, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a Secretaria de Gesto (SEGES) do MPOG e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Apesar dos programas supracitados contriburem para a insero do discurso de moder- nizao do aparelho estatal nas agendas polticas estaduais, esses no foram decisivos para tanto, tendo em vista os diferentes estgios de implementao da proposta reformadora nos governos estaduais. Contudo, embora as experincias modernizadoras nos estados sejam as- simtricas e heterogneas, alguns resultados e avanos podem ser percebidos. At 2006, so apontados como principais progressos as aes no sentido de estruturar os Centros de Atendimento Integrado, onde Bahia e So Paulo so precursores com o SAC e o Poupatempo, respectivamente. At aquele ano, 23 dos 26 estados mais o Distrito Federal gerenciavam algum tipo de servio dessa natureza. No que se refere ao governo eletrnico e compras governamentais, os estados de So Paulo Pernambuco, Bahia, Paran, Minas Gerais e Rio Grande do Sul avanaram muito (ABRUCIO; GAETANI, 2006; ABRUCIO, 2007). Outro avano observado em prol da implementao da proposta reformadora at o ano de 2006 est relacionado poltica de recursos humanos. Os estados da Bahia, So Paulo, Per- nambuco, alm de Gois e Sergipe, por exemplo, criaram a carreira de gestor pblico. Hou- ve tambm aumento no nmero de Escolas de Governo, dos recursos e dos programas de capacitao em muitos estados. Apesar de alguns resultados positivos, pouco se conseguiu avanar no que se refere exibilizao das formas de contratao de pessoal e na articu- lao da gesto de pessoas com as outras polticas pblicas. Apenas Bahia e Minas Gerais conseguiram melhorar neste ponto. Portanto, este tema tem muito a progredir (ABRUCIO; GAETANI, 2006). Alguns estados j demonstram um grande compromisso com a gesto por resultados e tam- bm com a contratualizao, tais como as experincias de Pernambuco -com 15 entidades da administrao indireta e cinco organizaes sociais com contratos de gesto, So Paulo - 77 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 com a gerncia de 16 hospitais sob o comando de Organizaes Sociais e Minas Gerais - com o Acordo de Resultados (ABRUCIO; GAETANI, 2006). No tocante Gesto da Despesa Pblica, combinada com a utilizao do planejamento es- tratgico, tem destaque no Brasil o estado de Minas Gerais que, a partir de 2003, com o projeto Choque de Gesto, associou medidas de combate ao dcit scal com aes de longo prazo, com a adoo do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) (CARTAXO; MARINI, 2010). J no que se refere ao domnio do oramento e gesto para resultados, os estados que assu- mem maior destaque so Rio de Janeiro, Minas Gerais e Cear. No caso do Rio de Janeiro, os principais resultados foram a liberdade que os ordenadores de despesas do estado passaram a ter para executar seus oramentos aprovados em lei e o estmulo pecunirio para o alcance dos resultados anteriormente contratualizados. Em Minas Gerais, os principais resultados esto relacionados integrao das superintendncias centrais, municipalizao e regio- nalizao dos gastos e investimentos e tambm s prticas de contratualizao por resul- tados. No Cear, houve um direcionamento aos oramentos temticos e contratualizao (CARTAXO; MARINI, 2010). Neste sentido, merecem destaque iniciativas relacionadas qualidade do gasto pblico, como o Compromisso Bahia Programa de Qualidade do Gasto Pblico. Ou mesmo as diretrizes de qualidade scal adotadas pelo estado de Minas Gerais. Ao analisar o domnio das compras governamentais, os autores enfatizam as aes volta- das para: Portal de Compras, Prego Eletrnico, Registro de Preos, Central de Compras, compras sustentveis e estmulo a pequenas empresas locais. Dentre os diversos estados que implementaram polticas nesse sentido, destacam-se Minas Gerais, So Paulo e Sergipe (CARTAXO; MARINI, 2010). Marconi e Levy (2010), ao analisarem a gesto e poltica de recursos humanos nos estados nos ltimos anos, apontam como principais avanos: as polticas relacionadas aos concur- sos, com maior frequncia de processos seletivos nas reas de educao, segurana pblica e sade, e na rea de gesto; as carreiras, com o estabelecimento de regras de desenvolvimento prossional vinculadas ao desempenho ou aquisio de competncias por escolaridade ou capacitao contnua; e a gesto do desenvolvimento dos servidores, tendo maior destaque aqui o grande nmero de estados que possuem escolas de governo. Os governos estaduais, no entanto, tm avanado pouco no controle das despesas com pessoal, que tiveram, no total dos estados, uma variao percentual ascendente maior que a variao das receitas no perodo de 2001 a 2008; no equacionamento do dcit previdencirio; no planejamento da fora de trabalho; na gesto por competncias; e na remunerao equilibrada. 78 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 Diante da heterogeneidade em que se encontra o campo organizacional dos governos estadu- ais, Arajo (2010), na tentativa de vericar os avanos ocorridos de 2007 a 2010, classica as administraes pblicas dos estados em trs categorias: a) os estados com maior nmero de inovaes gerenciais, que procuram disseminar os avanos para as demais reas; b) os esta- dos com nmero moderado de inovaes gerenciais, e que, apesar de implementarem grande nmero de experincias inovadoras, no conseguem dissemin-las; e c) aqueles com reduzido nmero de iniciativas gerenciais, ou seja, aqueles caracterizados por reformas pontuais sem nenhuma integrao. Apesar de alguns estados no conseguirem avanar tanto na agenda da reforma administra- tiva implementada no Brasil, pode-se perceber que a maior parte absorveu minimamente o discurso reformador gerencial. Entretanto, existe a inuncia das variveis contextuais sobre as estruturas administrativas, de modo que pode ser precipitado fazer anlises sobre a expe- rincia de quaisquer dos estados da Federao sem que sejam inseridos os elementos conjun- turais de cada caso. g. O Isomorfsmo das Reformas Estaduais Como explicado anteriormente, so trs os tipos de mecanismo por meio dos quais ocor- rem as mudanas isomrcas institucionais: o isomorsmo coercitivo, isomorsmo mim- tico e o isomorsmo normativo. i. Isomorfsmo Coercitivo No que se refere ao isomorsmo coercitivo, pode-se perceber sua inuncia sobre o processo de difuso da agenda reformadora pelos estados por meio das seguintes leis e programas, aos quais os estados seriam obrigados ou aderentes: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a Lei Oramentria Anual (LOA), o Plano Pluria- nual (PPA), o Programa de Modernizao das Administraes Fiscais dos Estados Brasilei- ros (PNAFE), o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE) e o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX). Tanto a LRF e seus desdobramentos no ciclo de planejamento PPA-LDO-LOA, quanto o PNAFE, o PNAGE e PROMOEX contribuem para a adoo por parte dos estados dos conceitos componentes da agenda nacional de reforma do Estado. No que se refere ao primeiro grupo, percebe-se um carter mais impositivo, tendo em vista as medidas punitivas estabelecidas em lei para os estados que no se adequassem aos limites impostos por elas. Por meio deste primeiro grupo de normas, o Governo Federal obrigava os estados a intensicarem o controle das despesas, estimulava prticas que possibilitassem um aumento da arrecadao dos estados atravs da limitao dos nveis de endividamento e incentivava tambm a prossionalizao do plane- 79 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 jamento pblico com a utilizao de instrumentos como a LDO, a LOA e o PPA. Com isso, o Governo Federal estimulava as burocracias pblicas estatais a buscarem solues inovadoras e inteligentes. Apesar do segundo grupo de ferramentas no ter o mesmo carter punitivo que o primeiro, tambm foi de fundamental importncia para a transferncia do discurso gerencial para os estados. Devido necessidade de adequar suas estruturas aos limites impostos pelo primeiro grupo de normas, os estados viram-se obrigados a reestruturar suas burocracias, buscando nos programas nacionais, para este m, recursos e ideias para adaptarem suas estruturas. i. ii. Isomorfsmo Mimtico Aqui, destaca-se a difuso de aes empreendedoras entre os estados, devido ao fortaleci- mento das articulaes entre eles e utilizao de modelos bem-sucedidos em outros esta- dos. Segundo Dimaggio e Powell (2007), a principal caracterstica do isomorsmo mimtico a busca em outras organizaes de solues para seus problemas, ou devido ao grau de incerteza simblica ambiental, ou devido a incompreenses tecnolgicas. No caso dos esta- dos brasileiros, este mecanismo foi fortemente utilizado em razo da no compreenso por parte de alguns governos estaduais do novo modelo de gesto que se tentava implementar no Brasil ou por causa da baixa capacitao do corpo de servidores da maioria dos estados, o que gerava uma incompreenso sobre as novas tecnologias que seriam implementadas. Segundo Abrucio (2007), um modelo bem-sucedido que se espalhou pelos estados foi o caso da experincia do governo de So Paulo com o governo eletrnico. Devido sua capacidade de organizar e facilitar o acesso s informaes e de reduzir custos, ele foi facilmente difun- dido para os governos estaduais, muitas vezes sem a necessria adequao s caractersti- cas locais. Abrucio e Gaetani (2006) apontam tambm as aes no sentido de estruturar os Centros de Atendimento Integrado, onde Bahia e So Paulo so precursores com o SAC e o Poupatempo, respectivamente. Outras duas experincias que tambm foram bastante difundidas pelos estados so os casos da Bahia, com o seu modelo de Organizaes Sociais, e de Minas Gerais, com o Choque de Gesto (programa com nfase na contratualizao e na gesto por resultados). Vale destacar a importncia do CONSAD neste processo, ao possibilitar a disseminao para os demais estados de experincias bem-sucedidas desenvolvidas pelos governos da Bahia, So Paulo, Cear, Pernambuco e de Minas Gerais. 80 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 i. ii. iii. Isomorfsmo Normativo Pode ser percebido a partir da migrao de tcnicos para os estados com a dissoluo do MARE, da busca pela prossionalizao da carreira de gestor pblico e da participao dos gestores estaduais em fruns e nos Conselhos Estaduais. Segundo Dimaggio e Powell (2007, p. 132), dois so os indicadores preditivos de mudana isomrca em nvel de campo, no que se refere ao isomorsmo normativo: 1) Quanto maior for o grau de prossionalizao em um campo, tanto maior ser a quantidade de mudan- a isomrca institucional; e 2) Quanto maior for o grau de estruturao de um campo, tanto maior ser o grau de isomora. Tendo em vista que estes dois indicadores eram duas das principais caractersticas do campo no qual os estados estavam inseridos, torna-se fcil perceber a inuncia deste mecanismo no processo de difuso da reforma para os demais estados da Federao. A prossionalizao coloca-se aqui como uma das principais pautas da agenda nacional da reforma administrativa. A nfase na capacitao do corpo administrativo das burocracias estaduais coloca-se, por exemplo, como uma das principais prticas isomrcas normativas aplicadas na Administrao Pblica dos estados. A grande atuao da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), por meio das Escolas de Governo dos estados, para capa- citar os gestores estaduais, permite que estes absorvam e reproduzam o discurso gerencial caracterstico da reforma da administrao pblica brasileira. Ainda no tocante prossio- nalizao, necessrio destacar a inuncia da migrao de tcnicos para os governos esta- duais com a dissoluo do MARE, levando consigo todo o imaginrio reformador adquirido a partir da tentativa de implementao da reforma no Brasil em 1995. 81 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 8. Consideraes Finais As tentativas de implementao de reformas administrativas gerenciais no Brasil foram pos- sveis devido aos mecanismos isomrcos de mudana institucional que pemitiram a absor- o, por parte de cada estado, do discurso reformador oriundo do movimento internacional de modernizao das estruturas pblicas iniciado nos anos 1980 e que, no Brasil, ganhou im- portncia a partir a chamada reforma Bresser no Governo Federal, que teve incio em 1995. Como qualquer fenmeno poltico ou de policy que passa a ter difuso no Brasil, as reformas gerencialistas dos estados tiveram e tm um elemento contextual intraestadual importante. Neste aspecto, vale ressaltar o que argumenta Figueiredo (2001) sobre a variao das estru- turas institucionais ser inuenciada pelos contextos sociopolticos nos quais as reformas administrativas estaduais esto inseridas. Percebe-se que os fatores polticos, que possibili- taram a tentativa de implementao de reformas administrativas em um estado, foram dife- rentes dos que inuenciaram as reformas em outros estados. H, portanto, que desagregar ainda mais o objeto e o argumento para que possamos ter uma viso mais acurada deste fenmeno, que trouxe importantes mudanas institucionais para a administrao pblica brasileira. Uma agenda de pesquisa, portanto, apresenta-se para ser explorada neste campo ainda em construo que a dimenso gerencial do setor pblico brasileiro. Arma-se isso aqui, pois, em grande medida, ainda que o trabalho tenha trazido progra- mas, tais como o PNAGE, PNAFE, PROMOEX, entre outros, ou mesmo as experincias de reformas administrativas estaduais como elementos empricos para evidenciar a conjuntura isomrca das reformas gerencialistas, evidentemente que cabe uma anlise especca de cada um deles e sua contribuio para a gesto pblica brasileira. Ou seja, o tema merece um estudo mais focado, em perspectiva comparada entre os estados, com a utilizao de procedimento multimtodo. O ponto de partida j foi dado para isso, a partir dos trabalhos de Abrucio (1999) e Abrucio e Gaetani (2006), entre outros. Assim, h algo neste tema para muito alm da conjuntura isomrca nacional e que pode ser explorado em termos de iden- ticao de fatores locais que possam ser importantes para verticalizar ainda mais a pesqui- sa no tema. 82 Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas Edio n 01 julho de 2013 9. Referncias ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia, 1997 (Cadernos ENAP, n.10, 52 p). ______. O longo caminho das reformas nos governos estaduais: crises, mudanas e impas- ses. In: MELO, M. A. (org.). Reforma do estado e mudana institucional no Brasil. Recife: Fundao Joaquim Nabuco/Massangana, 1999, p. 368. ______. 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