Integración Regional, Multilaterlismo en

Revista acadmica cuatri mestral de publ icacin electrnica
Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI)

Universidad Autnoma de Madrid, Espaa
www. relacionesi nternacionales. i nfo
ISSN 1699 - 3950
Relaciones
I nternacionales
Nmero 15 - Octubre de 2010
Integracin regional, multilaterlismo en
Amrica Latina y relaciones Sur - Sur
Artculos
Gian Luca Gardini
Clarisa Giaccaglia
Mara Cecilia Mguez
Tahina Ojeda
Fragmentos
Andrs Malamud
Documentos
Declaracin de Brasilia
del foro IBSA
Tratado constitutivo de
la Unin de Naciones
Sudamericanas
Review-Essay
Iraxis Bello y Mbuyi
Kabunda
Ventana Social
Jos Luis Gaca
Barahona
Reseas
Erika Rodrguez
Jess Rogado
Luis Hallazi Mndez
Revista acadmica cuatrimestral de publicacin electrnica, Grupo de Estudios
de Relaciones Internacionales (GERI)
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CONSEJO EDITOR
ESTHER BARB
MARK DUFFIELD
CELESTINO DEL ARENAL
PALOMA GARCA PICAZO
CATERINA GARCA SEGURA
JOAO TITTERINGTON GOMES CRAVINHO
STEFANO GUZZINI
PEDRO MARTNEZ LILLO
FRANCISCO JAVIER PEAS ESTEBAN
KARLOS PREZ DE ARMIO
SANTIAGO PETCHEN VERDAGUER
ITZIAR RUIZ-GIMNEZ ARRIET
DANILO ZOLO
La revista Relaciones Internacionales no tiene nimo
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llan bajo una licencia de Reconocimiento-NoComercial-
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pues, se permite la copia, distribucin y comunicacin
pblica siempre y cuando se cite el autor del texto y la
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que aparece en cada artculo. No se pueden hacer usos
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culos publicados pertenecen a sus autores o editoriales.
R e l a c i o n e s
I n t e r n a c i o n a l e s
REDACCIN
Directora: NGELA IRANZO DOSDAD
SERGIO CABALLERO SANTOS
AGUSTINA DAGUERRE GARCA
JOS LUIS DE LA FLOR
RAQUEL FERRAO
ELSA GONZLEZ AIM
JAVIER MATEO GIRN
CORINA MAVRODIN
ANDRS MENDIOROZ PEA
FRANCISCO JAVIER PEAS ESTEBAN
VIRGINIA RODRGUEZ BARTOLOM
JESS ROGADO ZURIAGA
ITZIAR RUIZ-GIMNEZ ARRIETA
MARA SERRANO MARTN DE VIDALES
JUAN TOVAR
R e l a c i o n e s
I. EDITORIAL
II. ARTCULOS
Proyectos de integracin regional
sudamericana: hacia una teora de
convergencia regional, por Gian Luca
GARDINI.
Pginas 11 a 31
Condicionantes sociales en el proceso de
formacin de potencias mundiales: un
anlisis de los pases de IBSA a partir de un
recorrido histrico, por Clarisa GIACCAGLIA.
Pginas 33 a 60
El rol de la dirigencia poltica argentina en la
promocin de un nuevo patrn de relaciones
internacionales en la dcada de los noventa,
por Mara Cecilia MGUEZ.
Pginas 61 a 90
La cooperacin sur-sur y la regionalizacin
en Amrica Latina: el despertar de un
gigante dormido, por Tahina OJEDA.
Pginas 91 a 111
III. FRAGMENTOS
La diplomacia presidencial y los pilares
institucionales del MERCOSUR: un examen
emprico, por Andrs MALAMUD.
Pginas 113 a 138
IV. DOCUMENTOS
Tratado constitutivo de la Unin de Naciones
Americanas, UNASUR, 2008.
Pginas 139 a 150
Declaracin de Brasilia, Foro India, Brasil y
Sudfrica (IBSA), 2003.
Pginas 151 a 155
V. VENTANA SOCIAL
Un Sur o muchos Sures? La pluralidad
de formas de actuacin poltica en las
sociedades africanas, entrevista a JJos Lu
GARCA BARAHONA.
Pginas 157 a 162
VI. REVIEW-ESSAY
Modelos controvertidos que suscitan tanto
admiracin como temor: China e India, por
Iraxis BELLO y Mbuyi KABUNDA.
Coordinador: Sergio Caballero Santos
NDICE
INTEGRACIN REGIONAL, MULTILATERALISMO EN AMRICA LATINA Y
RELACIONES SUR - SUR
R e l a c i o n e s
Pginas 163 a 170
VII. RESEAS
BUZAN, Barry y HANSEN, Lene, The
Evolution of International Security Studies,
Cambridge University Press, 2009, por Erika
RODRGUEZ.
Pginas 171 a 174
APPIAH, Kwame Anthony, Cosmopolitismo.
La tica en un mundo de extraos, Ed. Katz,
Buenos Aires-Madrid, 2007 [Original 2006],
por Jess ROGADO.
Pginas 175 a 180
Comentarios en torno a un desajuste
generalizado por Luis A. HALLAZI MNDEZ.
MAALOUF, Amin, El desajuste del mundo:
cuando nuestras civilizaciones se agotan,
Alianza, Madrid, 2009.
Pginas 181 a 186

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Relaciones Internacionales, nm. 15, octubre de 2010
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INTEGRACIN REGIONAL, MULTILATERALISMO
EN AMRICA LATINA Y RELACIONES SUR -SUR
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l inters por la integracin regional latinoamericana y la cooperacin sur-sur
como vas para la insercin de Amrica Latina en el mundo globalizado del
siglo XXI no es nuevo, pero en todo caso sigue siendo lo sufcientemente reciente
para que no est an muy teorizado. De este hecho y de la necesidad de abordar de
forma compleja el debate sobre sus posibilidades, se deriv la idoneidad de llevar a
cabo un proyecto de investigacin sobre estos fenmenos (Proyecto de cooperacin
interuniversitaria UAM-Santander para Amrica Latina: Creacin de una red de
investigacin y enseanza superior sobre integracin regional, multilateralismo
en Amrica Latina y relaciones sur-sur), en el marco del cual se celebraron dos
seminarios de trabajo sobre este tema: el primero, en la Universidad Autnoma
de Madrid en marzo de 2010 y el segundo, en la Universidad Nacional de Rosario
(Argentina) en julio del mismo ao. Fue se el embrin de este nuevo nmero de
la revista de Relaciones Internacionales que pretende explorar una temtica cada
vez ms manejada, pero todava poco sistematizada.
La insercin latinoamericana en el mundo siempre ha discurrido en base
a conceptos como autonoma y dependencia y, ms recientemente, se ha puesto
en el centro de esa ecuacin la idea de desarrollo. De este modo, la integracin
regional y la diversifcacin y multilateralizacin de sus relaciones internacionales,
destacando la cooperacin sur-sur, seran la llave para que Amrica Latina se pueda
insertar en un mundo globalizado con una visin estratgica que le encamine a
un mayor desarrollo y a una mejora en la calidad de vida de sus sociedades. Sin
embargo, frente a un pensamiento latinoamericano propio tanto en la construccin
de la identidad latinoamericana como en la refexin de modelos econmicos
propios (como los emanados de la CEPAL, por ejemplo), son an escasas las
aportaciones desde la Academia a estas apuestas por la integracin regional
latinoamericana y por la cooperacin sur-sur; mxime, cuando dichas aportaciones
proceden mayoritariamente desde los enfoques dominantes y, en concreto, desde
explicaciones de orden ms economicista o de ndole ms geoestratgica, pero
dejando un espacio vaco para perspectivas ms amplias y pluridisciplires que este
nmero de la Relaciones Internacionales aspira a empezar a rellenar.
Por los motivos alegados importancia del tema y escasas respuestas
desde la Academia -, la fnalidad de la mayora de los artculos de este nmero
15 es, principalmente, la exploracin de las potencialidades que puede ofrecer el
estudio de la cooperacin sur-sur y la insercin internacional de Amrica Latina a
travs de la integracin regional. As, ms que conclusiones cerradas, se lanzan
nuevas preguntas y se anima a futuras investigaciones. Del mismo modo, en vez
de presentar fragmentos clsicos que fjen posiciones tericas en compartimentos

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estancos, se ofrecen artculos de autores referentes en el tema que se pretende
que sean slo el inicio de una gua de lectura para conocer mejor la literatura
acadmica sobre este fenmeno de las relaciones internacionales.
En un contexto general que nos da una visin panormica de los esquemas
de integracin regional en Amrica Latina, encontramos el artculo de Gian Luca
Gardini, Proyectos de integracin regional sudamericana. Hacia una teora de
convergencias regional. Este trabajo, al mismo tiempo que nos contextualiza en la
realidad de los numerosos esquemas de integracin que se desarrollan y solapan en
la actualidad, propone una visin escptica fundamentada en la falta de cohesin y
convergencia entre los diferentes proyectos y los principios y lgicas sobre los que
descansa cada uno de ellos, especialmente UNASUR, MERCOSUR y ALBA. Para ello,
examina tres elementos a ttulo comparativo la relacin con el hegemn global
(Estados Unidos), la relacin con el lder regional (en este caso, Brasil), y el modelo
econmico y de desarrollo a adoptar - y establece un sugerente paralelismo fnal
con el modelo europeo para evidenciar las divergencias existentes.
A continuacin, Tahina Ojeda, en La cooperacin sur-sur y la regionalizacin
en Amrica Latina: el despertar de un gigante dormido, nos presenta las
imbricaciones entre el regionalismo y la cooperacin sur-sur en Amrica Latina.
La autora, al mismo tiempo que nos presenta los orgenes y corpus terico del
fenmeno de la cooperacin sur-sur, afrma su idoneidad como va de insercin
para Amrica Latina en un contexto de regionalismo posliberal, caracterstico del
escenario posterior a la crisis del Mercosur de 2001 y que se contrapone frontalmente
a la insercin neoliberal principalmente propuesta en los aos noventa del pasado
siglo.
En tercer lugar, se presenta un acercamiento a un importante fenmeno
derivado de la emergencia de nuevas potencias regionales. La creacin del Foro de
Dilogo IBSA (India, Brasil, Sudfrica), cuya declaracin constitutiva se facilita en
la seccin Documentos de este nmero de la revista, nos pone ante el reto de
estudiar la cooperacin sur-sur entre pases que estn llamados a ser norte en un
futuro prximo. Esta paradoja que pone de manifesto el IBSA y la refexin sobre
la consideracin o no de potencia de los tres pases que la integran, realizado a
travs del estudio comparado de sus clases medias, es lo que nos propone Clarisa
Giaccaglia en su artculo Condicionantes sociales en el proceso de formacin de
potencias mundiales. Un anlisis de los pases de IBSA a partir de un recorrido
histrico. De este modo, la autora realiza una comparacin diacrnica de pases
que fueron consideradas potencias a lo largo de la historia y una comparacin
sincrnica sobre los tres integrantes de IBSA, en ambos casos poniendo el foco
sobre los asuntos sociales y las autopercepciones de sus propias lites.
El ltimo artculo indito es una colaboracin recibida en la Redaccin de
la revista. La autora, Mara Cecilia Mguez, elabora un recorrido por el contexto
poltico argentino entre 1987 y 1991 a travs de sus polticos y de cmo percibieron

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la insercin internacional de Argentina. As, en El rol de la dirigencia poltica
argentina en las reformas neoliberales en la promocin de un nuevo patrn de
relaciones internacionales en la dcada de los noventa trata de hacer un relato
histrico donde se analizan las posiciones del Partido Justicialista y de la Unin
Cvica Radical para poner de manifesto las visiones y perspectivas argentinas de
cmo aspiraba a insertarse internacionalmente este pas.
En la seccin Fragmentos se ha resaltado un texto de un experto y referente
en el tema de la integracin regional latinoamericana: es La diplomacia presidencial
y los pilares institucionales del Mercosur: un examen emprico de Andrs Malamud.
Adems de tratarse de un autor referente en el tema de la integracin regional
latinoamericana, en este artculo de 2005 se analiza el caso del Mercosur y sus
particularidades a travs de tres momentos crticos en su desarrollo, analizando
este esquema de integracin desde su naturaleza intergubernamental (diplomacia
presidencialista) hasta su dbil institucionalidad. De este modo, el autor nos acerca
a las potencialidades y debilidades del, considerado por la mayora de la Academia,
como el segundo proyecto de integracin ms exitoso y completo despus de la
Unin Europea.
En la seccin Documentos se facilitan al lector tanto la declaracin
de Brasilia del foro IBSA (tal y como se coment ms arriba), como el Tratado
constitutivo de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR), que algunos
intentaron presentar en su da como el marco de integracin regional entre la
Comunidad Andina (CAN) y MERCOSUR. Aunque sus logros no han sido an tan
ambiciosos como se prometa, s ha demostrado su importancia como foro de
concertacin poltica entre los lderes de la regin sudamericana y, en cualquier
caso, aqu se presenta con el nimo de que el lector se acerque a este fenmeno y
pueda seguir sus evoluciones en el futuro.
En la Ventana Social, Jos Luis Garca Barahona que actualmente trabaja
en Southern Campaigns Adviser de Oxfam y con una dilatada experiencia en varios
pases africanos, nos introduce en el tema de los movimientos sociales y la sociedad
civil en frica, de la mano de las respuestas a una entrevista que le formula
el investigador GERI-UAM, Jos Luis de la Flor. En relacin a estos fenmenos
crecientes en el continente africano, tambin hace mencin a la dimensin de la
cooperacin sur-sur y, en especial, su relevancia en Sudfrica.
Asimismo, en este nuevo nmero de Relaciones Internacionales se presenta
un review-essay muy prximo a la temtica general, ya que aborda el anlisis de
dos libros que ponen el foco en el ascenso de potencias emergentes y su incidencia
en el escenario global. As, Iraxis Bello y Mbuyi Kabunda nos acercan a los debates
que suscitan China e India en el orden econmico internacional venidero. Sin
desentraar el papel que asumirn estos actores en el futuro, nos presentan un
panorama de la actual reconfguracin del tablero internacional.

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Finalmente, en la seccin Reseas, Erika Rodrguez nos ofrece un
acercamiento al tema de los estudios de seguridad de la mano del libro de Barry
Buzan y Lene Hansen The evolution of international security studies. Por su parte,
Jess Rogado resea el libro de K. A. Appiah Cosmopolitismo. La tica en un
mundo de extraos, en la que se refexiona sobre nuestra relacin entre nosotros
mismos y los otros. Y, en tercer lugar, Luis Hallazi Mndez presenta la resea
del libro de Amin Maalouf El desajuste del mundo: cuando nuestras civilizaciones
se agotan, donde indirectamente se dialoga con la resea anterior al abordar el
tema del cosmopolitismo y de los encuentros y desencuentros entre Occidente
y Oriente. Los tres textos nos invitan a adentrarnos en los asuntos de seguridad
internacional, la tica y el cosmopolitismo.
Por ltimo, el deseo a la hora de coordinar este nmero es poner de manifesto
la complejidad y pluralidad de enfoques y temticas a la hora de abordar la insercin
internacional de Amrica Latina y, en concreto, a travs de la integracin regional y
la cooperacin sur-sur. De este modo, la constatacin de la idoneidad de enfoques
multidisciplinares y la necesidad de huir de simplifcaciones de la mano de escuelas
cerradas dentro de las Relaciones Internacionales, esperamos que inviten a los
acadmicos, estudiantes y, en general, a los lectores interesados, a acercarse a
estas temticas y refexionar (y escribir nuevos artculos) sobre estos temas.

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RESUMEN:
Est surgiendo una nueva
unidad regional, Sudamrica. En
contraposicin con Latinoamrica,
es un concepto geoestratgico ms
defnible e independiente. Pero, esto
hace que la integracin regional sea
ms sencilla? Este artculo adopta una
posicin escptica. No es solamente
que Sudamrica se caracterice por sus
numerosos esquemas de integracin
regional que compiten entre s, sino
que adems los tres ms destacados
Mercosur, ALBA y Unasur - presentan
respuestas divergentes ante las
preguntas fundamentales que han
caracterizado histricamente los
intentos de regionalismo en Amrica
Latina. stas son: la relacin con la
potencia lder en el plano internacional,
Estados Unidos; el papel que juega el
lder regional o paymaster
1
, Brasil; y
el modelo econmico y de desarrollo
que debe ser adoptado. A modo de
conclusin, el autor conclusin propone
una incipiente teora de convergencia
regional para alcanzar la cohesin
regional como estmulo para futuras
investigaciones y comprobaciones.
PALABRAS CLAVE:
Sudamrica, integracin regional,
Mercosur, ALBA, Unasur.
1
N. de T.: El concepto de paymaster no tiene una
traduccin exacta en espaol. Hace referencia al
sujeto que acata el mayor nmero de costes a la
hora de acometer un proyecto; en este caso, la
integracin regional.
TITLE:
South American regional integration
projects. Towards a theory of regional
convergence.
ABSTRACT:
A new regional unit - South America - is
emerging. This is a more defnable and
self-contained geostrategic concept as
opposed to Latin America. But does this
make regional integration any easier?
This article adopts a sceptical view. Not
only South America is characterised by
numerous and competing schemes of
regional integration but the three most
prominent of them, MERCOSUR, ALBA,
and UNASUR offer divergent responses
to the fundamental questions that have
historically characterised attempts
at regionalism in Latin America: The
relation towards the international
leading power, the United States; the
role of the regional leader or paymaster,
Brazil; and the economic and
development model to be adopted. The
conclusion proposes an infant theory
of regional convergence to achieve
regional cohesion as a suggestion for
further research and testing.
KEYWORDS:
South America, regional integration,
Mercosur, Alba, Unasur.
*Gian Luca GARDINI es profesor de Relaciones Internacionales y Poltica Latinoamericana en la
Universidad de Bath, Reino Unido. Email: g.l.gardini@bath.ac.uk
PROYECTOS DE INTEGRACIN REGIONAL
SUDAMERICANA: HACIA UNA TEORA DE
CONVERGENCIA REGIONAL
GIAN LUCA GARDINI*

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Introduccin
Los conceptos regionalismo e integracin evocan de forma inmediata ideas de
unidad y cohesin. Desde el principio, entre las nuevas repblicas latinoamericanas
independizadas, la unidad y la solidaridad defni el discurso y teorizacin de los
padres libertadores, como Bolvar y San Martn, y ms tarde la de los grandes
intelectuales que formaron la conciencia latinoamericana, como Monteagudo,
Alberdi y Mart
1
. Sin embargo, estos supuestos elementos comunes estuvieron
siempre en pugna tanto por rivalidades polticas y de liderazgo como por diferentes
intereses y antagonismos en lo concerniente a la seguridad y al terreno econmico.
Adems, los partidarios de la integracin de Amrica Latina propusieron diferentes
interpretaciones en relacin a qu partes del continente americano deba abarcar.
Los defensores de la Amrica Hispnica, de Ibero-Amrica, de Amrica del Sur o
aquellos que impulsaban o rechazaban la inclusin del Caribe, de Estados Unidos
o de Brasil, pero nunca prevalecieron defnitivamente los unos sobre los otros.
De hecho, los intentos para implementar una unidad latinoamericana a travs de
proyectos concretos de integracin regional de diversas clases, se ha caracterizado
histricamente ms por las divisiones que por el consenso.
Uno de los puntos ms debatidos ha sido la contraposicin entre Amrica
Latina y del Sur como entidad geoestratgica, social y cultural; aunque
recientemente se ha dado un giro hacia esta ltima posicin
2
. El aumento de la
gravitacin poltica y econmica de Mxico, Amrica Central y el Caribe en la rbita
estadounidense; el creciente papel global al mismo tiempo que regional de Brasil;
la irresistible bsqueda por parte de muchas administraciones sudamericanas de
un orden internacional multipolar y autnomo; unido a un alcance geogrfco que
se auto-abarcara, ha llevado tanto a acadmicos como a profesionales a considerar
el concepto Sudamrica como ms idneo para proyectos polticos y econmicos
unitarios, as como para una proyeccin internacional comn reforzada
3
. Esta
posicin asumira, si no una unidad de propsitos, s al menos la convergencia en
temas claves para alcanzar una unidad regional cohesionada y consolidada, tal y
como la defne Andrew Hurrell
4
. La cohesin puede ser entendida de dos formas:
(i) cuando la regin juega un papel defnitorio en las relaciones entre los estados (y
otros actores principales) de la propia regin y del resto del mundo; y (ii) cuando
la regin constituye la base organizativa para desarrollar polticas en el seno de la
regin en una serie de temas
5
.
1
Para el debate, vase bidem. Para un anlisis de este cambio, consultar PIEIRO, Carlos (2004),
La nacin sudamericana. Del imperativo histrico-cultural la realizacin econmico-politica,
NuevoHacer Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires. Vase tambin Instituto Rio Branco,
IEPES, IPEA, BID, Seminario sobre America do Sul: A Organizao do espao sul-americano,
Brasilia, 31/7-2/8 2000.
2
Vase PIEIRO, Carlos (2004), La nacin sudamericana , op. cit., e Instituto Rio Branco, IEPES,
IPEA, BID, Seminario sobre America do Sul.
3
HURRELL, Andrew (1995), Regionalism in theoretical perspective en FAWCETT, Louise y HURRELL,
Andrew (eds.), Regionalism in World Politics, Oxford University Press, Oxford y Nueva York, p. 24.
4
bidem.
5
BOLIVAR, Simn (1969), Escritos polticos, Alianza Editorial, Madrid; OVIEDO, Gerardo (2008),

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La lnea sugerida por este artculo es escptica. En Sudamrica coexisten
cuatro bloques regionales: la Comunidad Andina (CAN), el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), la Alianza Bolivariana de las Amricas (ALBA) y la Unin Sudamericana
(UNASUR). Dejando a un lado la Comunidad Andina, cuya relevancia y proyeccin
internacionales son limitadas, los otros tres esquemas ofrecen principios y
recetas polticas y econmicas ms divergentes que convergentes. Siguiendo las
conceptualizaciones de Bolvar y Alberdi, podemos identifcar tres temas claves
que han defnido la esencia de los intentos de regionalismo latinoamericano o
sudamericano desde mediado del siglo XIX, y que an hoy son vlidos
6
:
(a) la relacin de la unidad regional con Estados Unidos,
(b) el papel de Brasil en el marco de la unidad regional,
(c) el modelo econmico y de desarrollo a adoptar por la unidad regional.
Este artculo disecciona las respuestas que el MERCOSUR, ALBA y UNASUR
ofrecen a esas preguntas fundamentales. En palabras de Hurrell, la convergencia
en esos tres temas bsicos defnira ampliamente un embrionario mnimo comn
denominador que potencialmente condujera a Sudamrica hacia la cohesin. Esto
sera as si dicha convergencia defniera: (i) la relacin entre los estados de la
unidad regional y el resto del mundo (posicin hacia Estados Unidos y el papel
de Brasil), y (ii) la base de polticas en el mbito regional (modelo econmico y
de desarrollo). Se argumentar que, tal y como estn formuladas actualmente,
estas respuestas son tan diferentes que hacen difcilmente compatibles los tres
esquemas y, de hecho, acaba siendo disfuncional el objetivo de unidad que parecen
perseguir.
1. MERCOSUR
1.1. Origen y naturaleza
La historia del MERCOSUR empieza mucho antes de su constitucin formal. El
acercamiento diplomtico entre Brasil y Argentina a fnales de los aos setenta
del siglo XX proporcion la condicin necesaria para eliminar las amenazas a
la seguridad entre los dos pases e inaugurar una fase de ms cooperacin
7.
La
recuperacin democrtica a principios de los ochenta en ambos pases gener
una fuerte motivacin poltica en aras a fortalecer la cooperacin bilateral con
el objetivo de reforzar las frgiles democracias
8
, mientras que la necesidad de
Pensamientos sobre la integracin latinoamericana: un corpus textual en Cuadernos Americanos,
n 126, ps. 53-72; SMITH, Peter H. (2000), Talons of the Eagle. Dynamics of US-Latin American
Relations, Oxford University Press, Oxford y Nueva York, especialmente ps.87-92; GALASSO,
Norberto (2008), Amrica Latina , op. cit.
6
FRAGA, Rosendo (1999), La experiencia histrica en Brasil y Argentina desde 1966 hasta 1983:
comienzo de la convergencia en LLADS, Jos Maria y PINHEIRO, Samuel (eds.), Pespectivas.
Brasil y Argentina, IPRI-CARI, Brasilia y Buenos Aires, ps. 367-385.
7
RUSELL, Roberto (1989), Cambio de rgimen y poltica exterior: El caso de Argentina, 1976-1989,
FLACSO, Documentos e Informes de Investigacin n 88, Buenos Aires.
8
GARDINI, Gian Luca (2007), Who invented Mercosur? en Diplomacy and Statecraft, diciembre
2007, vol. 18, n 4, ps. 805-830.

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modernizar la economa proporcion la lgica econmica para estrechar los lazos
bilaterales. Finalmente, en 1986, Buenos Aires y Brasilia frmaron un acuerdo de
complementacin industrial basado en un mecanismo de integracin econmica
sectorial, fexible y gradual. Con el triunfo del neoliberalismo y el consenso de
Washington en los aos noventa, las administraciones argentina y brasilea optaron
por un proceso de apertura econmica para favorecer la insercin de ambos pases
en la economa globalizada y atraer inversiones extranjeras a un mercado regional
ampliado. Uruguay y Paraguay se sumaron para formar el MERCOSUR en marzo
de 1991.
Desde el principio, el MERCOSUR perdi una parte de su inicial carcter
poltico. En contraposicin, adopt una direccin econmica esencialmente
neoliberal
9
, adoptando la eliminacin universal, automtica y lineal de las barreras
comerciales y convirtindose en un rea de libre comercio con algunos elementos
de una incompleta unin aduanera; mientras, la aspiracin de convertirse en un
mercado comn quedaba, por el momento, no satisfecha. Tras la crisis asitica de
1997, la devaluacin unilateral brasilea de 1999 y el colapso argentino de 2001,
sumado a su incapacidad para manejar las asimetras existentes entre los estados
miembros o los problemas sociales endmicos, llev al Mercosur a un largo perodo
de autorefexin desde los primeros aos de este siglo.
Hoy en da, en un escenario domstico e internacional considerablemente
diferente a aqul en que se origin, el MERCOSUR est buscando nuevos principios
rectores y un nuevo papel, as como formas innovadoras para acomodar los
intereses y las agendas de sus miembros
10
. Aunque Argentina y Brasil an son
partidarios de una gestin econmica ortodoxa, han reconocido la necesidad
de manejar en el mbito regional algunas de las asimetras persistentes y de
complementar la liberalizacin del comercio con un paquete de polticas pblicas.
La visin que inspira al MERCOSUR en esta fase, si tal visin existe, es un refejo
de estas indicaciones. La creciente insatisfaccin de Paraguay y Uruguay ha
motivado, a su vez, la creacin de un pequeo Fondo de Convergencia Econmica
(FOCEM). Los actuales desafos en la agenda incluyen la consecucin de la unin
aduanera, el relanzamiento de las negociaciones internacionales de comercio, y
la ampliacin y profundizacin institucional. En relacin a la mayora de ellos, y
en el contexto de la actual redefnicin de papeles de Estados Unidos y Brasil, as
como el cuestionamiento de la economa neoliberal, el Mercosur est intentando
resituarse a s mismo en trminos conceptuales y geoestratgicos.
9
OELSNER, Andrea (2009), The Institutional Identity of Regional Organizations, or Mercosurs
identity crisis, ponencia presentada en el VI Congreso General del ECPR, Potsdam, septiembre;
PREZ, Romeo (2009), El Mercosur ante su extraa crisis, CLAEH working paper, Montevideo,
noviembre.
10
PORZECANSKI, Roberto (2010), No Voy en TREN. Uruguay y las perspectivas de un TLC con
Estados Unidos (2000-2010), Debate - Random House Mondadori & Editorial Sudamericana
Uruguaya, Montevideo.

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1.2. Relaciones con Estados Unidos
La postura del Mercosur frente a Estados Unidos ha sido, y sigue siendo,
tradicionalmente ambivalente pero nunca ha producido momentos de gran tensin.
Durante el perodo bilateral argentino-brasileo en los aos ochenta, Estados
Unidos no prest demasiada atencin al bloque emergente, mientras que Buenos
Aires y Brasilia estaban deseosos de asegurarse el apoyo de Washington para
su consolidacin democrtica, la reprogramacin de la deuda y la modernizacin
econmica. En los noventa, con diferente nivel de entusiasmo entre sus
miembros, el MERCOSUR se aline con las reglas imperantes del consenso de
Washington, impulsado por Estados Unidos. El MERCOSUR se convirti en un
modelo de regionalismo abierto y sus miembros acogieron la propuesta del rea
de Libre Comercio de las Amrica (ALCA) en 1994. Se esperaba que esta iniciativa
proporcionara acceso a un nuevo mercado para la produccin agrcola e industrial
de los cuatro socios.
Sin embargo, en el siglo XXI, la relacin y la agenda entre Estados Unidos
y el MERCOSUR se han vuelto cada vez ms complejas. El giro a la izquierda en la
mayora de Amrica Latina, los defectos del neoliberalismo (sobre el que se dise
el ALCA) y una clara percepcin de que el ALCA benefciara ms a Estados Unidos
que a sus contrapartes latinoamericanas, llev a que fuera criticado y fnalmente
abandonado en la Cumbre de las Amricas de 2005. Para entonces, el MERCOSUR,
bajo el liderazgo poltico brasileo, se haba convertido en el principal foco de
resistencia al proyecto del ALCA. Lo que se rechaz no fue el principio de un ALCA
mutuamente benefcioso, sino la forma y los trminos del borrador.
Esta postura, ms basada en intereses comerciales que en principios
ideolgicos, interrumpi el plan original, pero Estados Unidos simplemente modifc
su estrategia recurriendo a Acuerdos de Libre Comercio bilaterales. Actualmente,
Brasil y Uruguay parecen contentos de disfrutar de una cierta relacin privilegiada
con Washington. Brasil desarroll afnidades en el sector de los biocombustibles y
en los foros multilaterales, como la Organizacin Mundial del Comercio, mientras
que Uruguay juega la carta de Estados Unidos para lograr sus reclamos en el mbito
del MERCOSUR y amenazar a sus socios con una asociacin an ms estrecha con
Washington
11
. Como resultado de ello, MERCOSUR es la nica rea en Amrica
Latina que no tiene un acuerdo preferencial de comercio con Estados Unidos.
1.3. El papel de Brasil
Durante la integracin bilateral argentino-brasilea y en los primeros aos del
MERCOSUR, la iniciativa poltica fue principalmente impulsada desde Buenos
Aires, mientras Brasilia ofreca simplemente un calculado nivel de apoyo a esta
empresa conjunta
12
. Desde el 2000, este patrn se ha invertido. La preponderancia
11
GARDINI, Gian Luca (2010), The Origins of Mercosur, Palgrave, Nueva York.
12
GOMES, Miriam y MALAMUD, Andrs (2009), Argentina and Brazil between continuity and change,
ponencia presentada en el ABRI-ISA Joint Conference, Ro de Janeiro, julio. Vase tambin el
captulo de Miriam GOMES SARAIVA en este volumen.

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econmica brasilea y su creciente estatus como potencia internacional forz a
una redefnicin de los papeles. Ahora Brasil concibe el MERCOSUR, y de hecho
el resto de Sudamrica, como una plataforma para elevar sus reivindicaciones
como potencia internacional
13
. Dado que Brasil intenta presentarse en los foros
multilaterales como el representante regional de Sudamrica, o por lo menos de
MERCOSUR, el liderazgo regional ha pasado a ser visto como una estrategia, o
incluso como una necesidad, para lograr el reconocimiento global. Sin embargo,
este liderazgo est lejos de ser incuestionable
14
. Por un lado, esto deja al bloque sin
un lder claro ni un proyecto comn, mientras que por el otro lado, deja un espacio
para el debate y el dilogo en el seno de un grupo en el que un miembro tiene
alrededor del 70 u 80% de la poblacin y del PIB. El propio Brasil parece dividir sus
credenciales de liderazgo y compromiso entre el MERCOSUR y la recientemente
creada UNASUR (que se abordar ms abajo). As pues, el MERCOSUR encuentra
su destino precariamente vinculado con las propias visiones y opciones que Brasil
tiene de s mismo y de la regin.
Otro desafo para el papel de Brasil en el seno de MERCOSUR provendra
de la eventual adhesin de Venezuela. Cmo podran ser compatibles las visiones
brasilea y venezolana sobre el regionalismo en el marco del mismo esquema de
integracin? Las razones que explican la solicitud de Venezuela para integrar el
MERCOSUR se abordarn en el epgrafe sobre el ALBA y Brasil y, sin duda, son
el resultado de una fase histrica particular que termin en 2006. Teniendo en
cuenta que la ratifcacin de Venezuela como miembro pleno estuvo mucho tiempo
en suspenso en el Senado brasileo y que todava lo est en el de Paraguay, la
cuestin ahora es saber si esa reticencia ser superada o no y bajo qu condiciones.
El punto clave es cmo se desarrollar la poltica domstica venezolana. Una
prdida de poder y consenso por parte de Hugo Chvez podra cambiar de forma
decisiva la poltica exterior de Venezuela. Este hecho, probablemente, reducira
las tensiones ideolgicas y facilitara el acuerdo de las posiciones venezolanas en
MERCOSUR y UNASUR. Paralelamente, sera de esperar una decadencia del ALBA.
Sin embargo, una cuestin sigue pendiente: hasta qu punto sera un compromiso
sincero de los principios del MERCOSUR sin que Venezuela renuncie al bolivarismo?
Bajo las actuales circunstancias, si se materializara una membresa solapada, se
confrmara que o las obligaciones son muy laxas y por tanto maleables para toda
clase de compromisos pero sin un contenido real, o que la brecha entre la retrica
y la prctica es muy considerable. En cualquier de los dos casos se reafrmara el
13
MALAMUD, Andrs (2009), Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power
Status en REZENDE, Estevo C. y GOMES Miriam (eds.), Brasil, Unio Europeia, Amrica do Sul:
Anos 2010-2020, Konrad Adenauer Foundation, Brasilia, ps. 126-148; BURGES, Sean W. (2006),
Without Sticks or Carrots: Brazilian Leadership in South America During the Cardoso Era, 1992
2003 en Bulletin of Latin American Research, vol. 25, n 1, ps. 23-42; SANAHUJA, Jos Antonio
(2010), La construccin de una regin: Suramrica y el regionalismo neoliberal en CIENFUEGOS,
Manuel y SANAHUJA, Jos Antonio (eds.), Una regin en construccin: UNASUR y la integracin en
Amrica del Sur, CIDOB, Barcelona, ps. 87-134.
14
DABNE, Olivier (2009), The Politics of Regional Integration in Latin America. Theoretical and
comparative explorations, Palgrave Macmillan, Nueva York.

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argumento sostenido en este artculo de que Sudamrica no est cerca de alcanzar
una cohesin regional signifcativa.
1.4. El modelo de desarrollo
El MERCOSUR acepta el modelo de produccin capitalista y favorece las economas
abiertas y el crecimiento basado en las exportaciones. A excepcin del reducido
FOCEM, no hay ningn otro mecanismo redistributivo regional en marcha
15
. Sin
embargo, donde surge una revisin del neoliberalismo ortodoxo es en la bsqueda de
una mayor atencin por los asuntos sociales y la correccin del dfcit democrtico.
En general, el modelo de desarrollo adoptado por el MERCOSUR sigue estando
relativamente prximo al paradigma neoliberal original. De hecho, el actual debate
sobre el modelo de desarrollo no se centra en las diferentes formas de implementar
esos mismos principios, sino que gira entorno a visiones muy diferentes. Por un lado,
est la idea de la vuelta del MERCOSUR a sus objetivos econmicos y comerciales
originales, aunque un paso an ms aventurado en esa direccin defendera la
disolucin de los compromisos de los estados miembros y les permitira negociar
tratados de libre comercio con terceros. Por el otro, encontramos la propuesta de
profundizar en el contenido poltico del MERCOSUR, avanzando con el Parlamento
del MERCOSUR y una implicacin mayor de la sociedad civil. En ambos casos se
reclama la vuelta a sus verdaderos orgenes que estn en discusin
16
, y a un
consenso sobre la necesidad de completar cierta profundizacin institucional, al
menos para permitir que el rea de libre comercio produzca los benefcios esperados
para sus miembros
17
.
2. ALBA
Mientras el MERCOSUR es el legado de la idea de regionalismo abierto de los aos
noventa, el siglo XXI ha trado un considerable grado de novedad en trminos de
regionalismo. El cuestionamiento del neoliberalismo y la bsqueda de autonoma
15
El debate es si el proyecto original es uno de ndole ms poltica, concebido por las primeras
administraciones democrticas de Alfonsn en Argentina, Sarney en Brasil y Sanguinetti en
Uruguay, que lanzaron el proceso de integracin a mediados de los ochenta, o si es uno de ndole
ms econmica y comercial, entendido e implementado por las administraciones de los noventa
que, de hecho, frmaron el Tratado de Asuncin de 1991. Sobre este punto, vase GARDINI, Gian
Luca (2010), The Origins of Mercosur , op. cit., ps. 100-102.
16
Todos coinciden en que la adopcin del cdigo aduanero comn, la eliminacin de la doble
imposicin, un mecanismo efectivo de resolucin de confictos y la coordinacin de polticas
comerciales seran pasos positivos e indispensables.
17
En este sentido es cuestionable si el ALBA y UNASUR deben ser considerados como esquemas
de integracin, cooperacin o coordinacin. Vase un debate sobre las defniciones en DABNE,
Olivier (2009), The Politics of Regional , op. cit., captulo 1. Para una defnicin estricta de
integracin regional, vase SCHMITTER, Philippe (1991), Change in Regime Type and Progress
in International Relations en ADLER, Emanuel y CRAWFORD, Beverly (eds.), Progress in Postwar
International Relations, Columbia University Press, Nueva York, ps. 89-127. Para una perspectiva
de la integracin regional como una dimensin del regionalismo, vase HURRELL, Andrew (1995),
Regionalism in theoretical perspective , op. cit., ps. 37-73.

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internacional y multipolaridad, llevaron a una revigorizacin de la integracin
y el surgimiento tanto del ALBA como de UNASUR, proyectos marcadamente
polticos y con una dimensin econmica marginal
18
. El ALBA es esencialmente una
herramienta de la agenda y del activismo regional del presidente Hugo Chvez.
En un intento de distanciar a su pas de Estados Unidos, Chvez intent primero
consolidar un papel de liderazgo en el Caribe y despus entre los pases andinos
ms pobres. La primera aplicacin de los principios del ALBA se materializ con
el acuerdo venezolano-cubano de 2004, mientras que Bolivia, bajo la presidencia
de Evo Morales, se sum en 2006. Hoy en da, Nicaragua, Repblica Dominicana,
Ecuador, San Vicente y Granadinas, y Antigua y Barbuda son tambin miembros
plenos del ALBA.
El ALBA es, ms que nada, un concepto
19
. Sus socios estn inspirados por
los ideales bolivarianos de unidad poltica latinoamericana, solidaridad y desarrollo
endgeno, pero estos principios estn codifcados o institucionalizados sin
demasiado rigor. Es, sobre todo, un proyecto poltico y se rige por la preeminencia
de lo poltico sobre lo econmico
20
. Sus objetivos principales son la lucha contra
la pobreza y la bsqueda del desarrollo social; de hecho, fue creada como una
reaccin contra la economa neoliberal y como alternativa a los esquemas de
integracin existentes basados en fundamentos neoliberales. Se opuso al rea de
Libre Comercio de las Amricas (ALCA), propuesta por Estados Unidos, al igual
que se opone a los esquemas latinoamericanos de integracin que comparten la
preferencia estadounidense por el libre comercio, la privatizacin y la desregulacin
como el MERCOSUR y la Comunidad Andina (CAN).
El resultado es una visin fuertemente ideolgica. Por un lado, slo aquellos
pases que se adhieran estrictamente a la ideologa bolivariana son bienvenidos a
unirse; mientras que, por el otro, es casi inevitable una postura de confrontacin
hacia aquellos que no comparten estos principios. Esto quiere decir que esta
agrupacin no es atractiva para la mayora de los pases latinoamericanos; es
incluso potencialmente divisoria, ya que exacerba la dicotoma entre los que apoyan
el proyecto y los que no.
2.2. Las relaciones con Estados Unidos
El ALBA fue concebida como una alternativa al ALCA propuesta por Estados
Unidos
21
. Su objetivo es explcitamente contra-hegemnico en la medida en
que ofrece para combatirlo un modelo, percibido como un esquema de relaciones
18
FRITZ, Thomas (2007), ALBA contra ALCA, Centro de Investigacin y Documentacin Chile
Latinoamrica (FDCL), abril.
19
SOTO, Nayllivis N. N. (2004), Alternativa bolivariana para las Amricas: una propuesta histrico
poltica al ALCA en Geoenseanza, vol. 9, n 1, ps. 57-73.
20
ODDONE, Carlos N. y GRANATO, Leonardo (2007), Los nuevos proyectos de integracin regional
vigentes en Amrica Latina en OIKOS Revista de economa heterodoxa, vol. 6, n 7, ps. 29-50.
21
MONTERO, Alberto (2007), ALBA: avances y tensiones en el proceso de integracin popular
bolivariano en Revista gora, vol. 3, n 5.

19
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regionales dominado, si no impuesto, por Estados Unidos
22
. De hecho, el presidente
Chvez dijo con nfasis que la fnalidad del ALBA es enterrar el ALCA y el modelo
econmico capitalista imperialista
23
. Aunque esta rgida postura es, en gran
parte, deudora de la propia ideologa del presidente Chvez, tambin esconde una
estrategia pragmtica diseada para apuntalar los reclamos de Venezuela por el
liderazgo regional en Amrica Latina. Los proyectos complementarios que emanan
del ALBA tambin pretenden disminuir la infuencia estadounidense en la regin y
aumentar, al mismo tiempo, la de Venezuela. En el sector petrolfero, Petroamrica
pretende reducir la dependencia venezolana de la exportacin de crudo a Estados
Unidos que actualmente representa alrededor del 60% de las exportaciones de
petrleo desde Caracas
24
. El Banco del ALBA busca limitar la infuencia del Banco
Mundial y del Fondo Monetario Internacional que, segn la perspectiva chavista,
simplemente reproducen y perpetan los modelos neoliberales y representan una
expresin del poder estadounidense.
Ms all de la retrica, el gobierno de Chvez tiene una clara visin de un
nuevo orden latinoamericano que se refeja en los tres puntos que manifest en
2000
25
. El primero fue la afrmacin de que el neoliberalismo era el camino al
inferno. El segundo fue la propuesta de que la unidad latinoamericana es la nica
esperanza para sobrevivir en un mundo globalizado. Y la tercera fue la prediccin,
y prescripcin, de que en el siglo XXI el mundo debera ser multipolar, lo que en
s mismo supone un desafo a la hegemona de Estados Unidos al implicar una
reconsideracin del papel estadounidense en Amrica Latina y en otras reas. La
confrontacin con Estados Unidos no es slo una cuestin de retrica y oportunismo
populista, sino que proviene de una evaluacin negativa de los ltimos treinta aos
de las polticas de desarrollo en Amrica Latina. Por encima de todo, la postura
bolivariana es una reaccin a los fallos del neoliberalismo en Amrica Latina,
principalmente en trminos de la generalizada bajada de los salarios, el aumento
del desempleo, los menores estndares de derechos laborales y el auge del sector
informal. El ALBA no slo se opone polticamente a la hegemona de Estados Unidos
en Latinoamrica, sino tambin a los valores econmicos y sociales que Washington
encarna y promueve.
Tanto Brasil como Venezuela conciben la integracin subregional (MERCOSUR y
22
Discurso del presidente Hugo Chavez en la IV Cumbre de las Amricas, Mar del Plata, noviembre
2005, en CENTENO, Zuleima (2005), Participacin de Venezuela en Mar del Plata, Ministerio del
Poder Popular para la Comunicacin y la Informacin de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
11 de noviembre de 2005. Disponible en Internet en el sitio: http://www.minci.gob.ve/
reportajes/2/5660/participacion_de_venezuela.html

(ltimo acceso el 27 de marzo de 2010).
23
FRITZ, Thomas (2007), ALBA contra ALCA , op. cit.
24
Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Boletin. Ofcina de
coordinacin de Prensa, Caracas, 2001.
25
BURGES, Sean W. (2007), Building a Southern Coalition: The competing approaches of Brazils
Lula and Venezuelas Chavez en Third World Quarterly, vol. 28, n 7, ps. 1343-1358.

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ALBA, respectivamente) como un medio para proyectar su infuencia a lo largo
de Latinoamrica y para implementar su visin de unidad y orden regional. Sin
embargo, es evidente que estos esfuerzos para formar una coalicin global del
sur son ms rivales que complementarios
. Aunque ofcialmente no hay un

choque entre Caracas y Brasilia, esto no quiere decir que no haya tensiones. Sin
embargo, ambos pases parecen haber alcanzado el compromiso de centrarse en
los intereses comunes y de aplazar los asuntos confictivos. ltimamente, Chvez
est dispuesto a reconocer el poder brasileo y acomodarse a l, siempre y cuando
sea capaz de infuir sobre la agenda regional.
Esto es, en parte, debido al hecho de que Chvez ha buscado un acercamiento
con Brasil, principalmente en el perodo entre 2002 y 2006. Esto se produjo por
una serie de razones como que el intento de golpe en 2002 le convenci de la
necesidad de obtener apoyo del principal actor regional, Brasil, y del principal
bloque regional, MERCOSUR; o el que los dos pases comparten una visin de
Sudamrica entendida como el espacio estratgico idneo para la insercin global,
en detrimento de Latinoamrica; y que Caracas ve en Brasilia un potencial aliado
en temas energticos la creacin de Petrosur junt a las compaas estatales
PDVSA de Venezuela, ENARSA de Argentina y PETROBRAS de Brasil, siguiendo un
esquema que el ALBA acababa de introducir en el Caribe y en los pases andinos.
Desde el punto de vista brasileo, la adhesin de Venezuela al MERCOSUR
representaba una oportunidad para controlar las iniciativas de Chvez y, al mismo
tiempo, para mostrar una buena voluntad hacia aquellos pases (Paraguay y
Uruguay) que haban pedido un reequilibrio de las asimetras estructurales en
el seno del bloque. Sin embargo, hasta la fecha, la adhesin de Venezuela est
en suspenso al estar pendientes las ratifcaciones por parte de Paraguay y de la
propia Venezuela, lo que plantea dudas sobre la voluntad real y factibilidad de la
ampliacin. ltimamente, el acuerdo entre Brasil y Venezuela se basa en el quid
pro quo entre la aquiescencia de Caracas a la preponderancia regional brasilea
y la tolerancia de Brasil con los esfuerzos bolivarianos para manejar la agenda
regional.
El consenso entre los miembros se persigue principalmente ms en trminos de
direccin poltica que en las frmulas econmicas, siguiendo y refejando stas
ltimas los objetivos marcados por la primera. Es una reafrmacin de lo poltico
sobre lo econmico y, a la vez, un intento para recuperar un papel central para el
estado
26
. La preferencia por un desarrollo endgeno implica un modelo basado sobre
las necesidades y condiciones locales, y no una teora general aplicada o adaptada a
un caso de estudio. El reconocimiento de que Amrica Latina se caracteriza por muy
diferentes niveles de desarrollo lleva a la adopcin del principio de trato diferente
para cada estado miembro, con compromisos diferentes, en vez de recprocos,
26
SOTO, Nayllivis N. N. (2004), Alternativa bolivariana para las , op. cit.

21
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en los acuerdos de cooperacin, incluyendo la existencia de clusulas especiales.
Por ejemplo, las contribuciones de Venezuela y Cuba al ALBA estn fjadas a la
medida de ambos pases, con Venezuela poniendo en comn tecnologa y recursos
energticos, y con Cuba proporcionando asistencia en salud y educacin.
El ALBA prioriza una serie de sectores considerados esenciales para el
desarrollo. Se le da una posicin preferencial al desarrollo social, con exitosos
proyectos sociales impulsados por el estado y dotados de recursos puestos en
comn regionalmente y enfocados a reas especfcas con importantes defciencias
en salud, educacin o salubridad
27
. La energa es tambin un sector clave para el
desarrollo. Una vez ms, la oposicin a la Iniciativa Energtica Hemisfrica (IEH),
impulsada por Estados Unidos, ha generado una reaccin que se materializ en
PetroAndina, PetroCaribe y PetroSur. Un principio fundamental del modelo de
desarrollo del ALBA es el papel del estado como el motor central, en detrimento de
los mercados y de los inversores privados.
Finalmente, el modelo de desarrollo del ALBA rechaza no slo el enfoque
estadounidense sobre la integracin tal y como lo encarna el ALCA, sino que tambin
se opone a todos aquellos modelos que aceptan la matriz neoliberal, como el
MERCOSUR y la CAN. Cuando se tiene en cuenta que la propia Venezuela pretende
adherirse al MERCOSUR y se ha sumado ya a UNASUR, se presentan an ms
complejidades y contradicciones (ver ms abajo). Adems, el caso venezolano de
una eventual multiplicidad de lealtades no es un caso aislado. Nicaragua, al mismo
tiempo que se sum al ALBA, acaba de ratifcar el Tratado de Libre Comercio de
Centroamrica y Repblica Dominicana (DR-CAFTA), impulsado por Estados Unidos.
Ecuador ha perseguido un acceso comercial preferencial al mercado estadounidense
a travs del Acuerdo de preferencias arancelarias andinas y erradicacin de la
droga (ATPDEA, por sus siglas en ingls) y es, al mismo tiempo, miembro del
ALBA. Bolivia, miembro del ALBA y de la Comunidad Andina, est vinculado por
las negociaciones interregionales con la Unin Europea para un Tratado de Libre
Comercio.
Por un lado, esto confrma la inexorable necesidad de afrontar las realidades
del comercio en detrimento de la retrica de la ideologa. Por otro lado, tambin
sugiere que las considerables ganancias comerciales tienden a prevalecer sobre
los principios retricos. Si bien esto puede indicar un prometedor futuro para la
cohesin sudamericana en la direccin de los datos de comercio, al mismo tiempo
sugiere la importancia de resolver el tema del modelo econmico y de desarrollo
comn. Y la cohesin sin coherencia es muy probable que siga siendo una aspiracin
frustrada.
3. UNASUR
27
RAVSBERG, Fernando (2009), Cumbre del ALBA en Cuba en BBC Mundo, 13 de diciembre.
Disponible en Internet: http://www.bbc.co.uk/mundo/economia/2009/12/091213_0626_cuba_
alba_gm.shtml (ltimo acceso el 27 marzo 2010).

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Aunque es a menudo descrita como la unin o convergencia del MERCOSUR y la
CAN, se trata de un proyecto diferente y distinto: su carcter es esencialmente
poltico y, hasta ahora, carece de la dimensin econmica que tienen los otros
dos. En gran medida, UNASUR es el resultado de la visin brasilea para crear
Sudamrica como una comunidad polticamente activa y cohesionada. En todo
caso, el estatus de UNASUR y su verdadera naturaleza sigue estando por defnir.
La ratifcacin del tratado constituyente est todava pendiente y, por tanto, la
organizacin no existe todava formalmente
28
. Sin embargo, paradjicamente,
tienen lugar las reuniones de los rganos y pone en cuestin el principio de no
interferencia en los asuntos domsticos de los estados miembros
29
. Adems, las
idiosincrasias entre sus miembros son tan visibles que pueden difcultar cualquier
desarrollo futuro institucional o poltico. De hecho, est an por responder la
cuestin de si UNASUR es un proceso de integracin regional propiamente dicho o
una mera instancia de coordinacin y cooperacin interestatal
30.
La nocin de un espacio comn sudamericano data de mucho tiempo atrs,
pero su construccin poltica y econmica es mucho ms reciente. De hecho,
tuvo su impulso ms signifcativo y su contenido ms poltico de la mano del
presidente Cardoso en la primera Cumbre Sudamericana de 2000
31
. En la Cumbre
de Cuzco de 2004 se cre la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) que
marc el lanzamiento del proyecto poltico sudamericano al unir a los doce pases
sudamericanos bajo el liderazgo de Brasil, aunque UNASUR se estableci a raz
del Tratado de Brasilia de 2008. En principio, UNASUR representa el quinto bloque
econmico del mundo (el cuarto en trminos de economa de mercado reconocido)
con un PIB anual combinado de dos mil novecientos quince trillones de dlares
estadounidenses y una poblacin total de ms de trescientos ochenta millones de
personas
32
.
28
En el momento de escribir estas lneas, slo Ecuador, Bolivia, Venezuela, Guyana y Per han
ratifcado el tratado constituyente. Se requieren cuatro ratifcaciones ms para que el tratado
entre en vigor.
29
GARDINI, Gian Luca (2008), Verso una nuova guerra fredda? en Affari Internazionali, 24 de
septiembre.
30
SEPLVEDA, Isidro (2010), Introduccin en Ministerio de la Defensa, La creacin de UNASUR
en el marco de la seguridad y la defensa, Centro Superior de Estudios de la defensa nacional,
Documentos de Seguridad y Defensa n 29, Madrid, enero. Vase tambin la nota 13 sobre el
debate en relacin con las defniciones. Sobre las razones para incluir UNASUR en este trabajo,
consultar la discusin sobre las defniciones en DABNE, Olivier (2009), The Politics of Regional
Integration , op. cit., ps. 5-11.
31
PIEIRO, Carlos (2004), La nacin sudamericana , op. cit. Vase tambin, ms abajo, la seccin
sobre Brasil y UNASUR en este mismo captulo. La Primera Cumbre Sudamericana se compagin
con un foro acadmico que promova el concepto geoestratgico: Instituto Rio Branco, IEPES,
IPEA, BID, Seminario sobre America do Sul: A Organizao do espao sul-americano, Brasilia,
31/7-2/8 2000.
32
Elaboracin del autor basada en la Organizacin Mundial del Comercio, Trade Profles, Disponible
en http://stat.wto.org/CountryProfle/WSDBCountryPFReporter.aspx?Language=E

(ltimo acceso el 5 agosto 2010). Las estadsticas estn basadas en datos consolidados de 2008.

23
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Las fortalezas de UNASUR pueden mostrar al mismo tiempo sus debilidades.
Primero, el hecho de que sea el resultado de la iniciativa brasilea dota al bloque
de un lder designado, o auto-designado, con un evidente inters en el xito de
la organizacin. Al mismo tiempo, la preeminencia brasilea genera resistencias
y provoca que el xito del grupo dependa en exceso de las propias preferencias
domsticas e internacionales de Brasil. En segundo lugar, el hecho de que UNASUR
pretenda representar una nueva entidad regional, Sudamrica (en oposicin a
Latinoamrica), hace por un lado que el grupo est geogrfcamente bien defnido
y sea geoestratgicamente ms fcil de aprehender pero, por el otro, deja fuera a
un actor como Mxico cuya importancia comercial y cultural en la regin no puede
ser infravalorada. Y en tercer lugar, el hecho de que los doce pases sudamericanos
se sumen al grupo puede proporcionar un cierto peso y legitimidad, pero crea al
mismo tiempo problemas de coordinacin y compatibilidades.
3.2. Relaciones con Estados Unidos
La autopercepcin y aspiracin de Brasil de ser una potencia tanto regional como
global, al igual que su priorizacin de Sudamrica, son cruciales para entender
la competitividad entre UNASUR y Estados Unidos, aunque las tensiones sean
moderadas
33
. En esta bsqueda por un papel global, Brasil se autoretrata como
el representante de una regin signifcativa, sea sta MERCOSUR, Sudamrica
o Latinoamrica, pero no se puede permitir enfrentarse con Estados Unidos,
principalmente porque comparte con Washington diversos intereses en foros
multilaterales
34
. La sudamericanizacin de los asuntos polticos importantes es
un mecanismo de insercin internacional de Brasil con unos riesgos relativamente
bajos, unos costes compartidos y una maximizacin de los rditos obtenidos.
Esta estrategia est relativamente articulada. UNASUR es, en primer lugar,
un instrumento para la coordinacin poltica y de seguridad. Tiene la funcin de
resolver las tensiones y diferencias regionales y, de este modo, reducir los motivos
para una interferencia estadounidense. Tanto Brasilia como Washington comparten
su inters en relacin con guerras internas (Bolivia), confictos interestatales
(Ecuador, Colombia, Venezuela), amenazas a la democracia (Honduras), trfco
de drogas (Colombia y la cuenca amaznica) y con la carrera armamentstica en
Amrica Latina. Ambos estn interesados en solventarlos y, en el caso de Brasil,
sin la presencia de Estados Unidos, dado que eso pondra en entredicho su propio
estatus regional. Como corolario, UNASUR aspira a desplazar a la Organizacin
de Estados Americanos (OEA), a menudo vista como un instrumento de Estados
Unidos, como el foro principal donde dirimir los confictos sudamericanos. La
33
VILLAFAE, Luis Claudio (2005), A America do Sul no discurso diplomatico brasileiro en Revista
Brasileira de Poltica Internacional, vol. 48, n 2, p. 201. CABALLERO, Sergio (2010), Brasil y
la integracin regional sudamericana: entre el liderazgo regional y el global player, ponencia
presentada en la VI Conferencia CEISAL, Toulouse, junio-julio, ps. 4-5. Vase tambin el captulo
de Miriam GOMES en esta coleccin.
34
MONTERO, Alfred P. (2005), Brazilian Politics, Polity Press, Cambridge, captulo 7.

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crisis boliviana de 2008 mostr que la accin exitosa de UNASUR repercuti en
un reforzamiento de la posicin de Brasil como el instrumento de coordinacin
hemisfrica y la prdida de relevancia de Estados Unidos y de la OEA
35
.
Como se se ha afrmado anteriormente, el nfasis en Sudamrica ha llevado
a la exclusin de Mxico del proyecto. El efecto directo es la eliminacin del nico
competidor creble de Brasil en trminos demogrfcos, tamao econmico y
potencia cultural. El efecto indirecto es la exclusin de Mxico, entendido como el
caballo de Troya de Estados Unidos en Latinoamrica. Al situar en el norte del
continente a Mxico, y por extensin a Centroamrica y el Caribe, Brasil adems
reacciona ante la expansin de los acuerdos de libre comercio bilaterales por parte
de Estados Unidos al tratar de disminuir su atractivo, al mismo tiempo que fja
un coste de exclusin para las naciones sudamericanas. El proyecto del rea de
Libre Comercio Sudamericana vinculada a UNASUR, puede ser visto desde esta
ptica o, alternativamente, como un mecanismo de Brasil para negociar su propio
acuerdo de libre comercio con Washington en unos trminos ms ventajosos
36
.
La sudamericanizacin de asuntos importantes permite al bloque desafar a
Estados Unidos sin poner en peligro las relaciones con Washington, ms all de
que la presencia en UNASUR de aliados prximos a Estados Unidos en el mbito
comercial (Chile) o de seguridad (Colombia), choque con sus crticos ms virulentos
(Venezuela y otros estados miembros del ALBA).
UNASUR es una creacin brasilea y, como tal, refeja los lmites de los reclamos
brasileos de liderazgo regional. Es estrictamente intergubernamental, las decisiones
son adoptadas por consenso y requieren su transposicin nacional; y sus objetivos
son lo sufcientemente amplios para acoger un amplio abanico de intereses. En
el marco de UNASUR, Brasil accedi a mercados ms amplios, mayor oferta de
energa y acceso al Pacfco, as como una plataforma desde la que defender sus
aspiraciones globales. Chile busc nuevos mercados, acceso a recursos energticos
y una sede desde la que manejar las fricciones con sus vecinos. Bolivia encontr
nuevos mercados para su gas y un acceso ms fcil a los puertos. Per fortaleci
su papel como puerta a Asia y se aprovech de la integracin energtica. Colombia
pudo regionalizar sus problemas internos y difuminar las tensiones con sus vecinos,
y Venezuela vio una oportunidad para desarrollar su agenda bolivariana en el nivel
regional, al igual que todos los dems miembros tambin vieron algunas ventajas
y oportunidades.
A pesar de ello, la coexistencia ha sido problemtica al prevalecer las
diferencias sobre los aspectos comunes. Actualmente, la viabilidad de UNASUR
depende de unos compromisos vagamente defnidos y raramente codifcados,
35
SANAHUJA, Jos Antonio (2010),La construccin de una regin: Suramrica y el regionalismo
,op. cit., p. 119.
36
Romeo PREZ, Director de CLAEH, entrevista con el autor, Montevideo 13/07/2010.

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as como de la marginalizacin de los temas ms crticos como el comercio y el
desarrollo. Tambin la coordinacin poltica y de seguridad es escurridiza y, en
general, el liderazgo y la agenda brasilea distan mucho de ser incuestionables. El
presidente Chvez considera UNASUR como otra alternativa a la integracin de tipo
neoliberal, mientras que Brasil y otros socios ven el MERCOSUR y la CAN como los
pilares de la futura dimensin econmica de UNASUR. La infuencia de la postura
ideolgica de Chvez puede identifcase en la proliferacin de objetivos, siendo a
da de hoy veintin objetivos especfcos
37
. Venezuela es cada vez ms capaz de
complementar la agenda brasilea, tal y como ha demostrado el creciente nfasis
por los asuntos sociales y el rechazo de una reduccin acelerada de los aranceles
38
.
Este hecho muestra tanto la tensin entre los recursos disponibles y los objetivos
declarados, como entre las preferencias y estilos de Brasil y Venezuela.
Como pone de manifesto lo anterior, el liderazgo brasileo no ha sido
incuestionable. Incluso el papel y la evolucin del Consejo Sudamericano de
Defensa podran estar en duda, ya que no es evidente que haya una mayora de
estados sudamericanos que preferan depositar su confanza en un esquema de
defensa sustentado por Brasil antes que en uno sustentado por Estados Unidos.
Por ejemplo, a pesar de frmar el Consejo de Defensa en 2009, Colombia concluy
un acuerdo con Estados Unidos para el uso de bases militares en su territorio,
vulnerando con ello el objetivo brasileo de eliminar la presencia estadounidense
en Sudamrica. En resumen, UNASUR se suma al debate entre aqullos que
consideran Brasil un lder sin seguidores
39
y aquellos otros que ven en Brasilia
una nueva forma de liderazgo constructivo
40.
UNASUR es una forma de integracin muy peculiar, principalmente porque no
tiene una dimensin comercial propiamente dicha, por la falta de consenso en este
mbito. Irnicamente, las importantes diferencias en los principios y cosmovisiones
dio como resultado un compromiso pragmtico: los temas en los que no hay
consenso sobre polticas o instrumentos concretos han quedado fuera de la agenda
sin ms. Sin embargo, tarde o temprano, este hecho tendr que ser abordado
y ser un test decisivo para la viabilidad y supervivencia de UNASUR. A nivel
regional, MERCOSUR y la CAN promueven una agenda ampliamente neoliberal
de eliminacin de barreras comerciales, economas de crecimiento mediante las
exportaciones e integracin en el contexto de los mercados globales; mientras
que el ALBA rechaza las recetas neoliberales y pone el nfasis del comercio en la
solidaridad, la compensacin y el trueque. A nivel nacional, Chile adopta aranceles
muy bajos y ha concluido acuerdos de libre comercio con pases a lo largo y ancho
37
Tratado de Brasilia, art. 3.
38
Vase, por ejemplo, la creacin del Consejo Sudamericano de Energa y el Consejo Sudamericano
de Salud.
39
MALAMUD, Andrs (2009), Leadership without Followers , op. cit.,
40
FORTUNA, Marcel (2009), La poltica exterior de Brasil. Integrar o despegar? en Poltica
Exterior, vol. 23, n 131, septiembre-octubre, ps. 45-58.

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del mundo, incluyendo a Estados Unidos, lo cual sera inconcebible en el caso
de Venezuela. Per y Colombia estn siguiendo el modelo chileno, mientras que
Ecuador, Bolivia y Venezuela intentan regular y restringir el comercio exterior y se
estn convirtiendo en economas ampliamente estatalizadas.
Brasil y Argentina estn, de algn modo, a mitad de camino. En todo caso, lo
que est claro es que no es posible una integracin econmica real sin convergencia
de polticas comerciales. El grado de xito que ha experimentado la Iniciativa para
la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) es todava
escasa y, en ningn caso, altera el argumento general que aqu se persigue. El
desarrollo concertado de las infraestructuras e interconexin regional es, sin duda,
un buen paso hacia la integracin fsica, pero est lejos de ser un paso signifcativo
para considerar Sudamrica como una unidad poltica y econmica cohesionada.

Conclusin: hacia una teora regional de la convergencia
El MERCOSUR, el ALBA y UNASUR son el producto de diferentes lgicas polticas
y visiones, y dan respuestas muy diferentes a tres cuestiones fundamentales del
regionalismo en las Amricas al sur del Ro Bravo: la relacin con Estados Unidos, el
papel de Brasil, y el modelo econmico y de desarrollo que persigue. Las elecciones
a nivel regional refejan los pactos y las negociaciones entre las distintas posiciones
nacionales. La heterogeneidad de visiones y flosofas es evidente no slo entre los
bloques, sino tambin dentro de cada uno de ellos. La convergencia sigue siendo
una quimera bajo las actuales circunstancias y formatos regionales.
A pesar de ello, Sudamrica es, a excepcin de Europa, la regin del mundo
donde el regionalismo tiene una tradicin ms larga y donde ha alcanzado las formas
ms desarrolladas y sofsticadas. En Europa, a pesar de las diferentes formas de
entender la esencia y los objetivos de la integracin regional, y los diferentes
grados de apoyo para su ampliacin y profundizacin, hay una convergencia de
esfuerzos hacia un proyecto unitario: la Unin Europea (UE). Otras iniciativas
colaterales son, en su mayor parte, subsidiarias o por lo menos compatibles con el
mbito y objetivos de la UE. Esto no signifca que en Europa no haya diferencias
signifcativas entre los estados y, a veces, incluso tensiones, sino que los
europeos han entendido y aceptado que no pueden ir solos y, la mayora de ellos,
que la existencia de un mnimo comn denominador que aunara sus posiciones
internacionales y sus esfuerzos de desarrollo fue absolutamente indispensable
para dar sentido a su integracin. En Sudamrica, el regionalismo, aunque
signifque una expresin de unidad y solidaridad, se ha convertido ahora en un
refejo descarnado de la diversidad y heterogeneidad sudamericana. Incluso bajo
la supuesta afnidad ideolgica entre la mayora de las actuales administraciones
inclinadas a la izquierda, el regionalismo sudamericano se caracteriza por varios
proyectos que compiten entre s, cuyas racionalidades y agendas son divergentes
cuando no incompatibles.
El paralelismo con la experiencia europea puede ser tramposo pero es muy

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til si se maneja con cuidado. La Unin Europea es, sin duda, el resultado de
unas condiciones polticas, histricas, culturales, geogrfcas y sociales nicas. Sin
embargo, los conceptos y temas claves de las Relaciones Internacionales, como las
alianzas y la teora de la cooperacin, la distribucin y el equilibrio de poder y el
orden sistmico atraen la atencin general. La trayectoria de la UE puede ofrecer
interesantes indicadores sobre el camino hacia una potencial cohesin regional.
No estamos intentando defnir aqu los criterios para establecer el grado de xito
o fracaso de los esquemas de integracin regional como tales. La misin ms
especfca es explorar y proponer las condiciones mnimas que, potencialmente,
conduzcan a la creacin de una unidad o bloque regional coherente. Esto signifca
las condiciones para que un aspirante a bloque unitario sea capaz de defnir la
relacin entre sus miembros en el interior del bloque y entre stos y el resto del
mundo. En este sentido, la experiencia de la UE puede ser extrapolada de forma
satisfactoria con las debidas adaptaciones. Esto tampoco implica un juicio normativo
sobre la conveniencia de la integracin regional, sino que slo se dirige a posibles
elementos facilitadores de la cohesin, de la cual una integracin exitosa podra
ser una precondicin como fue en la experiencia europea o una consecuencia
como podra llegar a ser el caso en Sudamrica. En particular, el caso europeo
genera consideraciones interesantes en relacin con los tres temas claves que
caracterizan la situacin sudamericana.
Primero, la postura hacia la(s) potencia(s) lder internacionalmente. Cuando
la Comunidad Econmica Europea (CEE) fue creada, la unidad regional de relevancia
no era Europa, sino Europa Occidental debido a la Guerra Fra. En aquel contexto,
Estados Unidos eran un aliado incuestionable para los seis miembros fundadores.
Ningn miembro atac verbalmente ni de ninguna otra manera a Estados Unidos,
ni fue cuestionado el apoyo de los dems a Washington. Entre la, por entonces, CEE
y Estados Unidos haba una mezcla compartida de instituciones, principalmente
la democracia liberal y la economa de mercado
41
. La opcin atlntica produjo un
primer mnimo comn denominador que contribuy a la estabilidad e identidad de
la recientemente formada comunidad. Al contrario, en la Sudamrica de hoy, hay
profundas divisiones que separan a los estados que apoyan y aceptan el papel, los
valores, la amistad o la alianza de Estados Unidos y aquellos que rechazan con ms
o menos intensidad su liderazgo, modelo y flosofa.
Segundo, el papel del lder regional o paymaster. En el caso europeo, la
situacin fue y an es relativamente simple, dado que ningn pas ha adoptado
claramente el papel dominante y no existen grandes asimetras econmicas ni
demogrfcas entre sus principales miembros. De hecho, el proyecto europeo
fue construido sobre una convergencia implcita sobre el tema del liderazgo (o
la ausencia del mismo) y las relaciones entre sus miembros: la asuncin de la
41
TOJE, Asle (2008), America, the EU and Strategic Culture, Routledge, Londres y Nueva York, p. 24.
Entre las instituciones compartidas, Toje enumera el liberalismo de mercado, el constitutionalismo,
el igualitarismo, la democracia liberal y el consumismo.

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igualdad y la reciprocidad
42
. Si un pas pudiera ser califcado como un primus inter
pares en la CEE/UE, ese sera probablemente Alemania. Sin embargo, aunque
Alemania se ha convertido en el centro de gravedad econmico de Europa, nunca
ha ostentado una posicin de dominio ni hegemnica
43
. Su poder ha seguido siendo
limitado y contenido, especialmente en el nivel regional y la posicin de Alemania
en Europa podra ser descrita como interdependencia asimtrica
44
.
Adems, desde el principio ha habido una aceptacin compartida, e incluso
deseada, sobre la presencia de Alemania occidental en esta empresa europea,
aunque slo fuera para controlar su potencial resurgimiento
45
. Todo esto no es
aplicable al caso sudamericano por el desproporcionado peso poltico, econmico y
demogrfco de Brasil. Aunque Brasil sea considerado hoy en da como una parte
indispensable para cualquier tipo de integracin regional, la mayora de los pases
sudamericanos miran a Brasil con recelo y, a menudo, cuestionan las iniciativas
regionales brasileas por miedo a la marginalizacin, ya que hasta ahora no se
ha establecido ni reconocido frmemente ningn contrapeso claro a Brasil. Por el
contrario, Brasil se ha mostrado ambiguo respecto a su liderazgo, utilizndolo a
su conveniencia pero siendo reacio a aceptarlo, e incluso an menos proclive a
sufragar los costes polticos y econmicos que lleva aparejado. Lo importante aqu
es que para lograr una convergencia en el liderazgo es indispensable un claro
entendimiento regional sobre el mbito, el ejercicio y los lmites del poder brasileo.
Tercero, el modelo econmico y de desarrollo. El capitalismo y el comercio
han sido los pilares del desarrollo econmico europeo. Todos los miembros, tanto
los fundadores como los que se incorporaron ms tarde, aceptaron este principio
y colaboraron entre s en aras de perseguirlo. Los modelos econmicos propuestos
por los bloques regionales sudamericanos no slo son divergentes, sino tambin
incompatibles si los hechos se desprendieran literalmente de las declaraciones
polticas. Si no, y casi como una consecuencia natural, ningn modelo de desarrollo
real puede ser adoptado al nivel de Sudamrica debido a la falta de consenso. En
general, las tres cuestiones claves muestran una clara divergencia ms que una
convergencia, hacia un proyecto unitario sudamericano. Es, por tanto, cuestionable
que, a da de hoy y bajo las actuales circunstancias, el concepto Sudamrica
puede ser mejor en ningn caso que Latinoamrica, entendida como una eventual
42
McALLISTER, Richard (2010), European Union. A Historical and Political Survey, Routledge,
Londres y Nueva York, p. 178. Para una perspectiva crtica de la ausencia de liderazgo, vase
HAYWARD, Jack Hayward (ed.) (2008), Leaderless Europe, Oxford University Press, Oxford y
Nueva York.
43
LANKOWSKI, Carl F. (1993), Introduction: Germany and the European Community: The Issues
and the Stakes en LANKOWSKI, Carl F., Germany and the European Community, MacMillan,
Basingstoke, p. 11.
44
BULMER, Simon J. (1993), Germany and European Integration: Toward Economic and Political
Dominance? en LANKOWSKI, Carl F., Germany and , op. cit., ps. 73-99, citas de p. 75 y p. 87.
45
McALLISTER, Richard (2010), European Union , op. cit., p. 11. Vase tambin SERFATY, Simon
(1992), Understanding Europe. The Politics of Unity, Printer Publishers, Londres, captulo 2.

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regin cohesionada en el sentido acuado por Andrew Hurrell
46
.
Como corolario, el argumento de que la convergencia en los tres temas
planteados es ms fcil en Europa porque hoy en da hay un solo esquema de
integracin, mientras que hay cuatro en Sudamrica, no es totalmente convincente.
Desde 1960, la entonces CEE tuvo que competir con la Asociacin Europea de Libre
Comercio (EFTA, en sus siglas en ingls) y result victoriosa no por defecto, sino
por su dinamismo econmico y ulterior xito. Pero, incluso con dos esquemas
en competencia, la situacin en Europa segua siendo convergente. La alianza,
o la neutralidad, con Estados Unidos una a todos los miembros de la CEE y la
EFTA. La reconocida posicin de Alemania occidental o Francia en el marco de la
CEE y del Reino Unido en el de la EFTA no devino en polticas internacionales o
regionales incompatibles ni en enfrentamientos en el lmite de lo aceptable poltica
y diplomticamente. Por ltimo, aunque existan diferencias en el grado en el que
deba producirse la integracin (mercado comn en la UE frente a rea de libre
comercio en la EFTA), la convergencia hacia un orden regional capitalista, basado
en el libre comercio, nunca fue seriamente cuestionado en ninguno de los dos
proyectos
47
.
A raz de estas consideraciones, podra sugerirse un intento de construir
una teora de convergencia regional para investigaciones futuras y ulteriores
comprobaciones. La convergencia regional es una condicin necesaria para que
una unidad regional (independientemente de cmo la defnamos) pueda surgir
como una entidad cohesionada y avanzar por oposicin a la mera supervivencia
o regionalismo low cap; es decir, una integracin regional basada en asuntos
limitados y mayormente secundarios
48
. La convergencia entre los miembros de la
unidad regional tiene que ser alcanzada, al menos, en relacin a estos tres temas:
(a) la relacin con la(s) potencia(s) lder internacionalmente,
(b) el papel del lder regional,
(c) el modelo econmico y de desarrollo a adoptar.
Mi argumento es que la convergencia en estos tres temas es condicin
necesaria, aunque quizs no sufciente, para la cohesin regional. En una situacin
ideal, estas condiciones deberan confuir en el marco de un nico proyecto
regional, pero la presencia de ms de un esquema puede tambin llevar a la
cohesin regional si todos y cada uno de stos comparten las mismas condiciones.
La Europa posterior a la Segunda Guerra Mundial y ms tarde la UE encontraron
los criterios. En Sudamrica, el MERCOSUR quizs est muy cerca de alcanzarlos
y, de hecho, a pesar de todas sus limitaciones, podra decirse que es el esquema
46
HURRELL, Andrew (1995), Regionalism in theoretical perspective , op. cit., p. 44.
47
Graduate Institute of International Studies Geneva, The European Free Trade Association and the
Crisis of European Integration, Michael Joseph Ltd, London, 1968. EFTA, The European Free Trade
Association, EFTA Secretariat, Geneva, 1980.
48
Tomo el concepto de regionalismo low cap de Felix Pea, entrevistado por el autor en Buenos
Aires, 18 marzo 2003.

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de integracin sudamericano ms exitoso que nunca haya existido. Hay ms casos
en el mundo que pueden confrmar o refutar esta teora. La futura evolucin de
UNASUR ser, probablemente, la ltima prueba de esta hiptesis en Sudamrica.
Artculo traducido por Sergio CABALLERO SANTOS. Email: (sergio.caballero@
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RESUMEN:
La identifcacin a comienzos del nuevo
siglo de un grupo de pases como
potencias en ascenso, ha reavivado el
inters en torno a una nueva distribucin
del poder poltico y econmico mundial.
En efecto, estados como Brasil, India
y Sudfrica comenzaron a ser tenidos
especialmente en cuenta tanto por
parte de los sectores econmicos y
fnancieros trasnacionales como por
los diplomticos y acadmicos. Este
artculo aborda el debate generado
por esta consideracin de potencias
mundiales que parecen no tener en
cuenta indicadores sobre cuestiones
socioeconmicas de sus respectivas
poblaciones.
PALABRAS CLAVE:
Sistema internacional, potencias
emergentes, mercados emergentes,
conficto social, clases medias.
TITLE:
Social determinants in the world power
formation process: an historical IBSA
conutries essay.
ABSTRACT:
The early identifcation in the beginning
of the new century, of a group of
countries as emerging powers,
has rekindled interest around the
distribution of political and economic
power in the world. Indeed, states such
as Brazil, India and South Africa began
to be taken into account, especially by
transnational economic and fnancial
sectors, as by diplomats and academics.
This article discusses the debate
generated by this new distribution of
world power that seems to forget to
take into account indicators of socio-
economic issues of their respective
populations.
KEYWORDS:
International system, emerging powers,
emerging markets, social confict,
middle classes.
CONDICIONANTES SOCIALES EN EL PROCESO
DE FORMACIN DE POTENCIAS MUNDIALES: UN
ANLISIS DE LOS PASES DE IBSA A PARTIR DE
UN RECORRIDO HISTRICO
CLARISA GIACCAGLIA*
* Clarisa GIACCAGLIA es licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario (UNR). Becaria Doctoral del CONICET. Docente de la ctedra de Relaciones Internacionales de la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (UNR).

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La jerarquizacin de los estados nacionales en el escenario internacional
ha sido una constante fuente de preocupacin en el mbito de las Relaciones
Internacionales. El afn por este encasillamiento mundial incluye desde pensadores
clsicos como Tucdides -con su clebre divisin entre estados fuertes y dbiles-
hasta tericos como Marcel Merle que, desde una mirada sociolgica, elabor una
clasifcacin de los estados segn su posicin en el sistema internacional, que
posteriormente fue retomada por una gran cantidad de autores
1
.
La identifcacin a comienzos del nuevo siglo de un grupo de pases como
potencias en ascenso, ha reavivado el inters por esta tradicional temtica. En efecto,
estados como Brasil, India y Sudfrica comenzaron a ser tenidos especialmente en
cuenta tanto por parte de los sectores econmicos y fnancieros trasnacionales
como por los diplomticos y acadmicos.
El orden internacional post 11 de septiembre se caracteriz por la presencia
de una nica superpotencia (Estados Unidos) desarrollando conductas unilaterales
y desentendindose de sus compromisos globales, con excepcin de las reas
que consideraba estratgicas para su inters nacional. En consecuencia, algunos
poderes medios regionales, que haban comenzado a cobrar importancia en la
dcada del setenta, incrementaron sus niveles de participacin y responsabilidad
en cada una de sus zonas de infuencia.
Asimismo, la emergencia de centros econmicos dinmicos en la periferia,
la existencia de una regulacin multilateral ms invasiva y vinculante y la creciente
fragmentacin del mundo en desarrollo, pueden ser mencionadas como algunas de
las razones que han propiciado, en los ltimos aos, signifcativas transformaciones
en la dinmica del sistema internacional.
El debate en torno a una nueva distribucin del poder poltico y econmico
mundial conduce a refexionar acerca de: a partir de qu momento un estado pasa
a ser considerado una potencia emergente? Qu condiciones internas y externas
son valoradas como requisitos ineludibles para dicha catalogacin?
Es importante destacar que la categora poder emergente se encuadra
dentro de las perspectivas tericas que analizan las caractersticas y las funciones
de las potencias medias. A partir de la idea de parecidos de familia
2
, se considera
que potencia media constituye el concepto raz del cual han derivado dos subtipos
o conceptos hijos: potencias medias desarrolladas, tradicionales o de primera
generacin y potencias medias en desarrollo o de segunda generacin. Teniendo
en cuenta adems que estas ltimas presentan la particularidad de poseer una
determinada rea geogrfca de infuencia tambin han sido llamadas potencias
1
Merle estableci el siguiente orden: 1)- actores estatales que estaban en condiciones de des-
empear un papel mundial, 2)- estados que aspiraban a desempear un papel mundial pero cuya
capacidad reduca su infuencia a un sector particular de las relaciones internacionales, 3)- pases
que no tenan ninguna ambicin ni ninguna posibilidad de ejercer una funcin mundial, pero que
disponan, pese a todo, de la capacidad necesaria para desempear el papel de lderes regiona-
les, 4)- pases que no podan aspirar, debido a su exigidad o a su debilidad, ms que a un papel
local, es decir, a preservar su independencia y proteger su territorio contra las ambiciones de sus
vecinos. Ver MERLE, Marcel, Sociologa de las Relaciones Internacionales. Los actores: la jerarqua
entre los Estados, Ed. Alianza Universidad, Buenos Aires, 1986.
2
WITTGENSTEIN, Ludwig, Philosophical Investigations, Prentice Hall, New Jersey, 1999. [Original
de 1953].

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regionales
3
. Finalmente, se produce la aparicin de la categora de poder medio
emergente como un nuevo subtipo que se distingue dentro del conjunto de
potencias medias en desarrollo o de segunda generacin, concepto en el cual se
centra el desarrollo del presente trabajo.

En el marco de estas discusiones tericas, se observa que una importante
3
El estudio de esta temtica tuvo un incipiente desarrollo en Canad y en Australia puesto que
desde fnales de la Segunda Guerra Mundial, y en vistas a la conformacin de Naciones Unidas,
los gobiernos de ambos pases llevaron adelante una frrea defensa del papel de sus respectivos
estados como potencias medias. En esas naciones entonces (o en muchas ocasiones en relacin
a esas naciones) se ha desarrollado gran parte de la bibliografa sobre el tema. Ver HOLBRAAD,
Carsten, Las potencias medias en la poltica internacional, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1989; ROSAS, Maria Cristina, El estudio de las potencias medias en las Relaciones Internaciona-
les: los casos de Australia y Canad en Relaciones Internacionales, n 78, septiembre/diciembre
1998, Coordinacin de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales,
UNAM, Mxico;
CHAPNICK, Adam, The middle power en Canadian Foreign Policy, vol. 7, n 2, 1999. post.queen-
su.ca/~nossalk/pols369/readings/chapnick_middle.pdf [Consultado en agosto de 2006]; HUR-
RELL, Andrew, Some refections on the role of intermediate powers in international institutions,
en Paths to Power: Foreign Policy Strategies of intermediate states. Woodrow Wilson International
Center for Scholars, Latin American Program, Working Paper 244, Washington, 2000. http://www.
wilsoncenter.org/ [Consultado en agosto de 2006]. COOPER, Andrew F., The evolution of multi-
lateralism in an intermediate state: the re-orientation of canadian strategy in the economic and
security arenas en Paths to Power: Foreign Policy Strategies of intermediate states. Woodrow
Wilson International Center for Scholars, Latin American Program, Working Paper 244, Washing-
ton, 2000. http://www.wilsoncenter.org/ [Consultado en agosto de 2006]; BEHRINGER, Ronald
M. Middle power leadership on human security, comunicacin presentada en el encuentro anual
Canadian Political Science Association, Halifax, Nova Scotia, 30 de mayo al 1 de junio de 2003.
http://www.cpsa-acsp.ca/paper-2003/behringer.pdf [Consultado en agosto de 2006]; DEWITT,
David, Middle powers and regional security, presentado en la Conferencia Poderes emergentes
y seguridad regional: el caso IBSA, Universidad de San Andrs, Buenos Aires, 30 de mayo de
2006. Durante los aos de Guerra Fra, los poderes medios fueron considerados inevitablemente
occidentales, por lo general nrdicos, desarrollados y bien resguardados dentro de los sistemas de
Naciones Unidas y de Bretton Woods, ver DEWITT, David, Middle powers op. cit. p. 57.Esto es,
se incluyeron pases como Canad, Australia, Noruega, Suecia, Austria, Suiza y Nueva Zelanda.
Asimismo, cabe sealar los desarrollos tericos provenientes de Espaa, los cuales buscaron re-
posicionar a este pas como potencia media teniendo en cuenta su relevante papel histrico como
poseedora de un amplio imperio colonial: PALOU, Jordi (1993) El concepto de potencia media.
Los casos de Espaa y Mxico, en revista CIDOB d'afers internacionals, Barcelona, n 26, 1993;
BLZQUEZ VILAPLANA, Beln, El concepto de potencia media en el escenario europeo del siglo
XXI: el caso espaol, comunicacin presentada en la conferencia La seguridad europea en el
siglo XXI, Universidad de Granada, 5-9 de noviembre de 2001. www.uam.es/centros/floyletras/
programas_asignaturas.doc [Consultado en julio de 2006].A partir de los aos sesenta y setenta
se reforz el inters acadmico por las potencias medias. Durante el perodo de distensin, en el
marco de la Guerra Fra y ante la relajacin de las tensiones entre las superpotencias, se abri la
posibilidad de que algunos poderes medios pudieran consolidar reas de infuencia en su regin.
Desde entonces, se comienza a diferenciar entre las potencias medias tradicionales y las denomi-
nadas potencias en desarrollo -Brasil, India, Sudfrica, Mxico, Nigeria, Argentina, Yugoslavia-.
Ver: PEREZ LLANA, Carlos, Potencias intermedias o pases mayores? La poltica exterior de la
Argentina, el Brasil y Mxico, en TOMASSINI, Luciano (coord.), Relaciones Internacionales de la
Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1981; GONZLEZ, Guadalupe, Incertidum-
bres de una potencia media regional: las nuevas dimensiones de la poltica exterior mexicana en
Varios autores, Amrica Latina: polticas exteriores comparadas 2, Ed. GEL, Buenos Aires, 1989;
PALOU, Jordi (1993) El concepto de potencia media op. cit; SENNES, Ricardo Ubiraci, Pases
intermediarios e fruns multilaterais: algumas consideraoes, trabajo presentado en 3
O
Encontro
Nacional da ABCP, Associao Brasileira de Cincia Poltica rea Relaes Internacionais, Panel 5:
Regimes Internacionais, Instituies e Poltica Externa, Niteroi, 28 al 31 de julio. www.ciencia-
politica.org.br/encontro/relint5.1.doc [Consultado en octubre de 2006].Cabe aclarar que existen
otros conceptos como pases-llave, gendarmes regionales o estados pivot que, en funcin de cier-
tas propiedades que han incluido en sus defniciones poseen un aire de familia con el concepto de
potencia media. Sin embargo presentan un atributo que los diferencia signifcativamente. Esto es,
la identifcacin de ciertos pases como potencias medias no es realizada teniendo en cuenta las
potenciales capacidades de los propios estados en cuestin sino en base a las percepciones de los
poderes mayores del escenario internacional. Independientemente de que el anlisis sea realizado
por funcionarios de poltica exterior (Kissinger, Carter) o por acadmicos (Chase, Kennedy, Hill)
estos conceptos slo consideran el probable benefcio o riesgo que los poderes medios implican
para la superpotencia norteamericana.

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vertiente acadmica argumenta que la inclusin de pases tales como los miembros
de IBSA
4
en la categora de poder emergente resulta incorrecta dada las vulnerables
condiciones domsticas de estos estados, especialmente en lo referido a las
cuestiones socioeconmicas de sus respectivas poblaciones. No obstante, en qu
medida los confictos sociales internos obstaculizan, o incluso impiden, el proceso
por medio del cual un estado emprende el camino para transformarse en una
gran potencia? Qu ejemplos nos brinda la historia mundial que nos habiliten a
corroborar o refutar estos supuestos? El presente artculo busca entonces dilucidar
hasta qu punto las difcultades domsticas han sido y constituyen actualmente
un lmite para la incorporacin de un Estado al crculo de los grandes poderes
mundiales.
En primer lugar, se describe la realidad social de los tres pases miembros
de IBSA reconocindose la persistencia de graves problemticas en estos mbitos.
Posteriormente, y a partir de los anlisis realizados por Paul Kennedy
5
, se recurre a
una serie de casos histricos con el objeto de examinar la relacin entre condicin
social interna y grado de protagonismo en el plano exterior. Finalmente, se analiza
la presencia de una incipiente clase media en cada uno de los tres pases bajo
estudio que podra implicar importantes modifcaciones en la dinmica del orden
internacional.
1. La insoslayable deuda social
Desde el punto de vista territorial, demogrfco y estratgico, los tres pases
miembros de IBSA pueden ser considerados como estados destacados del sistema
internacional y de sus respectivas regiones. El signifcativo crecimiento econmico
producido en los ltimos aos ha permitido, adems, su valoracin como poderes
emergentes. Asimismo, estas capacidades materiales han sido acompaadas por
el ejercicio de un rol autnticamente mundial a travs de la participacin de los
gobiernos de estos estados en mltiples y variadas negociaciones internacionales.
En efecto, IBSA puede ser defnida como una coalicin de tipo global puesto
que abarca una multiplicidad de temas. No obstante, el grupo desarrolla un
tipo de diplomacia que, en funcin del mbito u organismo poltico en el que se
encuentre, se focaliza en determinada rea temtica, acercndose de este modo a
las coaliciones sectoriales
6
.
Es importante aclarar que el peso internacional de Sudfrica puede ser
cuestionable, comparativamente al caso de sus dos socios. Sin embargo, el
indiscutible liderazgo regional que dicho pas despliega en el frica Subsahariana,
posibilita la jerarquizacin de este estado a un nivel, aunque no igual, al menos
similar al de India y Brasil.
Ahora bien, al momento de sopesar los indicadores sociales, la realidad de
4
IBSA es una asociacin formada por los gobiernos de India, Brasil y Sudfrica. Fue creada el 6
de junio de 2003 por iniciativa del presidente brasileo Lula Da Silva.
5
La eleccin de las investigaciones realizadas por Paul Kennedy no excluye los aportes de otros
historiadores de la poltica mundial que podrn incorporarse en futuros trabajos.
6
Desde la perspectiva de la Teora de las coaliciones internacionales, las mismas pueden ser cla-
sifcadas, en cuanto a su alcance, en dos grandes tipos: globales y sectoriales o basadas en un
rea especfca -specifc oriented coalitions- (Oliveira y Onuki, 2009).

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estos tres pases se manifesta altamente desfavorable. En este sentido, la extrema
desigualdad social presente tanto en India, en Brasil como en Sudfrica constituye
su principal fuente de debilidad.
La grave deuda social que dichos gobiernos mantienen con sus respectivas
poblaciones es frecuentemente analizada a partir del coefciente de Gini, indicador
por medio del cual se mide la distribucin de la riqueza en una determinada
sociedad. Este ndice abarca de 0 a 1, siendo 1 una paridad perfecta y 0 la igualdad
perfecta. Noruega, por ejemplo, constituye el primer pas en desarrollo humano
del planeta presentando un coefciente de 25,8 mientras que el 10% ms rico de
su poblacin acumula el 23,4% de los ingresos del pas
7
. En los tres pases bajo
estudio, en cambio, hacia fnes de la dcada del noventa y principios del nuevo
siglo, el coefciente ascenda a 32,5 en India, 56,5 en Sudfrica y 58, 5 en Brasil
8
.
Otros indicadores permiten visualizar tambin esta dramtica situacin
social. En India, segn datos ofciales publicados entre 2004 y 2008, el 49% de
las mujeres son crnicamente pobres y ms de 230 millones de personas estn
desnutridas. A ello se suma que, de un total de 1.100 millones que conforman
su poblacin, 300 millones de indios son analfabetos
9
. Desde el punto de vista
alimentario, India ocupa el puesto 94 en el ndice del hambre en el mundo. Por
otra parte, la seguridad interna constituye otro serio problema puesto que una
gran parte de los distritos indios sufren los estragos del terrorismo, la insurgencia
y del extremismo poltico. La construccin de infraestructuras esenciales como
carreteras, ferrocarriles, tendidos elctricos, lneas de telecomunicaciones, sistemas
de irrigacin e instalaciones de agua potable se ve pausada o detenida a causa de
la insufciencia de la seguridad
10
. Finalmente, el pas est situado en un rea
regional intrnsecamente difcil caracterizada por un alto grado de inestabilidad
poltica.
En Brasil, el panorama social no resulta muy diferente. Amrica Latina es
una de las reas geogrfcas con mayor desigualdad en el mundo siendo dicho
pas el ejemplo ms acabado de sociedad polarizada en la regin. Segn datos
divulgados por IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), el 10% ms
rico de la poblacin brasilea concentra el 75,4% de la riqueza del pas. Dicha
concentracin prevalece en tres grandes metrpolis: San Pablo -donde el 10% ms
rico monopoliza el 73,4%-, Salvador de Baha (67%) y Ro de Janeiro (62,9%).
Esta situacin se ve agravada por la existencia de una inequitativa distribucin de
las cargas impositivas puesto que los sectores econmicamente ms favorecidos
pagan pocos impuestos mientras que la mayor parte de los gravmenes recaen
7
HERNNDEZ, Vladimir, Amrica Latina: crecimiento en desigualdad, en BBC Mundo, Londres,
01/10/2006. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_4599000/4599410.stm [Consul-
tado en agosto de 2010].
8
Datos del Banco Mundial en DUPAS, Gilberto, South Africa, Brazil and India: divergente, con-
vergente and Alliance perspectivas en India, Brazil and South Africa: perspectivas and alliances,
Editora UNESP, Sao Paulo, 2006.
9
HARTMAN, Irene, La mscara de los pases emergentes en India, entre el cielo y la tierra, edi-
cin especial de la Revista de cultura , Buenos Aires, 12/09/2009, p. 20.
10
SAHNI, Ajai, Crecimiento, pobreza y futuros de la seguridad interna, en India. Vanguardia
Dossier, n 27, abril-junio 2008, Barcelona, p. 33.

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sobre la clase media
11
. En comparacin con Argentina, Uruguay y Chile, sus ndices
de mortalidad infantil y de analfabetismo son mucho mayores. En cuanto a la
esperanza de vida, slo es superado en Amrica del Sur por Bolivia y Per. Posee,
asimismo, altos niveles de empleo informal.
En cuanto a Sudfrica, cerca de 25 millones de personas sobreviven sin
acceso a bienes tan esenciales como la electricidad o el agua corriente. El desempleo
constituye uno de los mayores problemas, principalmente entre la poblacin negra,
llegando a alcanzar un 25%
12
. Asimismo, la tasa de mortalidad infantil (por mil) era
de 52 para el ao 2002 y, desde el punto de vista sanitario, el pas adolece -al igual
que muchos de sus pares continentales- de altos niveles de enfermedades como el
SIDA y la malaria.
Finalmente, los niveles de pobreza existentes en cada uno de estos tres
pases corroboran la delicada realidad social que padecen. Segn datos del Banco
Mundial, el porcentaje de personas que sobreviven con menos de un dlar por da,
representa el 7,1% en Sudfrica, el 9,9% en India y el 34,7% en Brasil
13
.
2. El nacimiento de una gran potencia: un poco de historia
Sobre la base de los datos mencionados en el apartado anterior, no son pocos los
acadmicos que se suman a las flas de detractores en cuanto a la posibilidad de
catalogar a los miembros de IBSA bajo la categora de poder emergente. Desde
este enfoque, se argumenta que las vulnerables condiciones domsticas de estos
estados inhabilitaran un potencial ascenso de los mismos al club de los grandes
poderes mundiales.
Dicho razonamiento parte de la idea de que, en primer lugar, un pas
debe fortalecerse a nivel interno, esto es, resolver sus problemas econmicos,
sociales e institucionales domsticos para, posteriormente, estar en condiciones de
participar en los marcos decisorios mundiales. Desde una perspectiva terica, este
pensamiento se encuentra asociado al aislacionismo entendido como una poltica
de alejamiento o no intervencin en asuntos internacionales. El aislacionismo como
categora describe los esfuerzos de un pas por solucionar y consolidar situaciones
internas sin contactarse demasiado con el mundo
14
.
11
PAES BARRETO, Aldo, Ipea revela o que o bolso da classe mdia j sabia: ele quem paga
maiores tributos, en Diario Econmico, 16/05/2008. http://www.ipea.gov.br/003/00301009.
jsp?ttCD_CHAVE=4562&btImprimir=SIM [Consultado en julio de 2010].
12
CAMBRA, Lali, El ftbol no salvar a Sudfrica. El impacto del campeonato mundial en la
economa del pas anftrin ser limitado, en El Pas, Madrid, 23/05/2010.
http://www.elpais.com/articulo/economia/global/futbol/salvara/Sudafrica/elpepueconeg/201005
23elpnegeco_1/Tes [Consultado en mayo de 2010].
13
Datos del Banco Mundial en DUPAS, Gilberto, South Africa, Brazil and Indiaop. cit. p. 313.
14
BUSSO, Anabella, Amrica Latina en la dcada de los ochenta: una evaluacin, Cuadernos de
ctedra n 9, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario, Rosario, 1993, p.8.
Histricamente, la corriente aislacionista ha formado parte de la tradicin poltica norteamericana.
En este sentido, es posible mencionar el discurso de despedida del presidente George Washington
en el cual aconseja a sus sucesores: garantizar la expansin domstica de la nacin, concentrarse
en el afanzamiento de sus capacidades productivas, reordenar la estructura social interna pero
desentenderse del quehacer internacional. Desde una mirada geopoltica, Maira seala que los
fundadores de la nacin desvalorizan dicho quehacer para concentrarse en la tarea de completar
un pas-continente, a travs de una expansin bsicamente interna ver MAIRA, Luis, Una nueva

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No obstante, la reciente emergencia de los grandes pases en desarrollo
lleva a interrogarse acerca de en qu medida los confictos socioeconmicos
internos obstaculizan, o incluso impiden, el nacimiento de una nueva potencia.
Para ello, se considera interesante recurrir al anlisis del surgimiento de grandes
poderes mundiales en otros perodos histricos, lo cual podra resultar de utilidad
para corroborar o no la necesidad de estos requisitos.
En su famosa obra, Auge y cada de las grandes potencias, Paul Kennedy
15

se dedic profundamente al estudio de los factores que permitan explicar el
ascenso (y luego el declive) de los grandes poderes. Si bien su anlisis se centr en
la relacin existente entre capacidades productivas y potencial militar, como modo
de explicar los cambios en la distribucin mundial del poder, la cuestin social que
aqu nos interesa no fue totalmente dejada de lado.

El autor comienza su obra con la consideracin de las grandes civilizaciones
de Oriente a partir del ao 1500
16
. En dicho contexto, hace referencia al Imperio
mongol asegurando que pese al descomunal tamao del reino en su momento de
apogeo y el genio militar de alguno de sus emperadores, pese a la brillantez de
sus Cortes y la perfeccin de sus productos de lujo, pese incluso a una sofsticada
red bancaria y crediticia, el sistema era dbil
17
. Las razones a las que Kennedy
alude para explicar esta fragilidad se encuentran en la existencia de una elite
musulmana conquistadora en lo alto de la jerarqua social frente a una gran masa
de campesinos agudamente empobrecidos
18
.
En cuanto al Imperio ruso, el autor enfatiza la presencia de graves
problemas sociales: el absolutismo de los zares, el monopolio de la educacin
en manos de la Iglesia ortodoxa, la venalidad y arbitrariedad de la burocracia y
la institucin de la servidumbre, que haca feudal y esttica la agricultura
19
. Lo
interesante para el tema que aqu nos convoca consiste en la constatacin de que
pese al atraso y a las desventajas, Rusia sigui expandindose: el Imperio de los
zares se las arreglara para sobrevivir y Rusia llegara a ser un poder mundial
20
,
aunque para el 1500 esto no resultaba an demasiado evidente para el resto de las
unidades del sistema internacional.
De todo lo mencionado se infere que la existencia de serios problemas
sociales, tanto en el Imperio mongol como en el ruso, no invalid la inclusin de
los mismos dentro del conjunto de los grandes poderes de esa poca. Tampoco
era de hegemona norteamericana? Grupo editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986, ps. 82 y
83.No obstante, el aislacionismo ha sido tambin utilizado para explicar el desempeo de otros
pases. Tal es el caso de la Unin Sovitica en sus orgenes frente a la necesidad del gobierno
comunista de consolidar la revolucin a nivel interno para luego poder desarrollar un rol ms des-
tacado en el plano internacional.
15
KENNEDY, Paul, Auge y cada de las grandes potencias, Random House, Barcelona, 1987.
16
Kennedy comienza en el ao 1500 asegurando que es la fecha elegida por numerosos eruditos
para marcar la divisin entre los tiempos modernos y premodernos.
17
KENNEDY, Paul, Auge y cada op. cit, p. 41.
18
bidem, p. 41.
19
bid, p. 46.
20
bid, p. 46.

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signifc la descalifcacin de dicho status para Mongolia y Rusia por parte de los
sucesivos estudiosos de la historia mundial.
A continuacin, Kennedy se adentra en el anlisis del Imperio espaol,
particularmente en su participacin como potencia de primer orden durante la
dinasta de los Habsburgo. En lo referente a la realidad social de dicho imperio,
el autor sostiene que el sistema impositivo espaol era altamente inequitativo:
la pequea nobleza terrateniente, muy representada en las Cortes castellanas,
sola estar dispuesta a votar impuestos de los que quedaba exenta
21
. Los
gravmenes, aranceles aduaneros, servicios (subvenciones a las Cortes) y las
distintas asignaciones a la Iglesia, que constituan los principales ingresos, recaan
fundamentalmente sobre los hombros de quienes menos podan tolerarlos, lo cual
haca que se extendieran el descontento y el empobrecimiento entre la poblacin.
An ms signifcativo resulta el aporte que realiza Kennedy en relacin
al despliegue militar realizado por Espaa, factor esencial en dicho momento
histrico para el mantenimiento del status de gran potencia. En efecto, el esfuerzo
blico de los Habsburgo pes esencialmente sobre las espaldas de los campesinos
y comerciantes castellanos
22
. Contrariamente a lo que con frecuencia se cree,
Kennedy seala que incluso en su apogeo, el ingreso real procedente de los
recursos del Nuevo Mundo representaba entre un cuarto y un tercio de lo que
provena de Castilla y sus seis millones de habitantes
23
. En consecuencia, los
terribles costes de 140 aos de guerras se impusieron a una sociedad que estuvo
muy mal equipada econmicamente para soportarlos
24
.
De esta manera se constata la inevitable paradoja de Espaa de, por un
lado, haberse erigido como un vasto imperio colonial -dejando su marca en la
historia mundial como un gran polo de poder durante ms de un siglo- y, por el
otro, la presencia de importantes difcultades sociales en el plano domstico.
Posteriormente, el autor norteamericano se focaliza en el mundo europeo
en el perodo 1660-1915. Dicha etapa histrica estuvo caracterizada por el
desarrollo de frecuentes, sucesivas y, en muchos casos, extensas guerras. Es por
esto que, en relacin a la realidad social de los estados europeos, el autor vuelve
a destacar las pesadas cargas impositivas que deban soportar las sociedades
civiles a fn de solventar todo lo necesario para el desarrollo de las operaciones
blicas que garantizaban la permanencia de un determinado estado dentro del
crculo de poder continental. Asimismo, se seala la ignominiosa situacin de los
hombres pertenecientes a las diversas fuerzas armadas que deban sobrellevar
reiteradamente la falta de pago o la escasez de suministros de comida, lo cual
devena en un descontrol de las tropas
25
. Es decir, nuevamente se observa que
el mantenimiento del podero de cada Estado europeo se realizaba a costa del
bienestar socioeconmico de las respectivas poblaciones. El caso de la Francia
del Rey Sol aparece, en este sentido, como paradigmtico considerando los altos
21
bid, p. 101.
22
bid, p. 101.
23
bid, p. 101.
24
bid, p. 103.
25
bid, p. 129.

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niveles de malestar social que derivaron en el estallido revolucionario.
A partir de 1815, con el establecimiento en Europa de un sistema de
equilibrio de poder, el concepto de gran potencia es empleado para defnir a
aquellos estados con recursos (ms o menos equivalentes) de todo tipo, incluido el
militar que les daba el poder de coercin, y que creaban las reglas del juego gracias
a su participacin en las guerras y en las grandes conferencias diplomticas
26
. En
este marco, Kennedy destaca que cada potencia posea una mezcla de fuerzas
y de faquezas y lo realmente necesario era impedir que las segundas superasen
a las primeras
27
. De esta forma, se reconoce la posibilidad de que ciertos
estados sean catalogados como grandes poderes admitiendo, al mismo tiempo, la
presencia de falencias internas de diversa ndole: econmicas, sociales, militares o
institucionales dependiendo de las variadas circunstancias presentes en cada una
de estas naciones.
En el siguiente apartado Kennedy se concentra en la era industrial,
particularmente en Gran Bretaa como potencia mundial. Sobre este caso, se
realizan dos observaciones importantes para los fnes de este trabajo. En primer
lugar, se alude a la cuestin social aceptando que la Revolucin Industrial infingi
terribles costes al nuevo proletariado que trabajaba en las fbricas y en las minas
y viva en las insalubres, atestadas y mal construidas ciudades
28
. Sin embargo,
Kennedy cree que el punto substancial sigue siendo que el aumento sostenido de
la productividad en la Era de la Mquina trajo consigo benefcios generales con el
tiempo: el salario medio en Gran Bretaa se elev entre el 15 y el 25% entre los
aos 1815 y 1850, y el imponente 80% en el siguiente medio siglo
29
.
Es decir, existe un consenso generalizado entre los historiadores sociales
sobre las malas condiciones de vida que sufrieron importantes sectores de la
sociedad britnica durante el apogeo internacional de este pas. No obstante,
desde ningn mbito acadmico se dudara en aseverar el carcter de potencia
econmica y naval a nivel mundial del cual goz Inglaterra hasta principios del
siglo XX. A estas alturas del anlisis, las comparaciones con las actuales potencias
emergentes resultan inevitables desprendindose la siguiente pregunta: Por qu
entonces la igual presencia de problemas sociales innegables como se mencion
en el apartado anterior- lleva a algunos investigadores a impugnar la condicin de
los miembros de IBSA como poderes en ascenso?
Una segunda observacin se desprende de las palabras de Kennedy vinculadas
a la consideracin del factor tiempo. En este sentido, el norteamericano destaca el
incremento del salario medio teniendo en cuenta un lapso de 35 o incluso 50 aos.
Por tanto, se estima que pese al sbito y extraordinario crecimiento econmico
experimentado por Gran Bretaa como resultado de su desarrollo industrial, los
consecuentes benefcios sociales slo se vislumbraron varios aos ms tarde.
26
BARB, Esther, Relaciones Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1995, p. 147.
27
KENNEDY, Paul, Auge y cada op. cit.
28
bidem.
29
bid, p. 243.

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Resulta igualmente llamativo el anlisis realizado por Kennedy en relacin
a Francia durante este mismo perodo histrico. Cabe recordar que luego de la
derrota napolenica, si bien el pas galo fue reincorporado al balance de poder
europeo, su cuota de poder internacional se vio fuertemente afectada. Francia
desempeaba un papel fuera de Europa pero sus posesiones y su infuencia eran
mucho menos extensas que las de Gran Bretaa
30
.
Sin embargo, en relacin a la situacin interna del pas se observa que:
los historiadores no ven ahora tan claro que la economa francesa durante aquel
siglo deba ser califcada tan a la ligera de atrasada o decepcionante. Adems,
los horrores sociales de la Revolucin industrial estuvieron menos extendidos en
Francia que en Inglaterra
31
.
En suma, el anlisis de los casos de Gran Bretaa y Francia durante la era
industrial podra demostrar que los niveles de fortaleza o debilidad socioeconmica
interna no necesariamente se condicen con el grado de protagonismo del que goza
un Estado a nivel externo en un determinado momento histrico.
Por otra parte, resulta relevante indagar qu atributos son considerados a
la hora de catalogar a un Estado como una gran potencia. Como se pudo observar
precedentemente durante la etapa anterior a la Revolucin Industrial, el elemento
defnitorio de la distribucin mundial del poder estuvo dado por las capacidades
militares. No obstante, desde mediados del siglo XIX, los aspectos econmicos
comenzaron a tener una importancia crucial. Por consiguiente, Gran Bretaa era
una clase de gran potencia diferente puesto que su infuencia no poda medirse
segn el criterio tradicional de la hegemona militar. En cambio, era fuerte en otros
sectores, cada uno de los cuales era considerado por los ingleses como mucho ms
valioso que un numeroso y costoso ejrcito
32
.
Dicho esto, se verifca que las capacidades que particularmente son
consideradas relevantes para la identifcacin de un Estado como una potencia
dependen de lo que se estima valioso en cada contexto histrico (pudiendo ser
el territorio, las fuerzas armadas, el desarrollo tecnolgico-industrial, las armas
nucleares o un recurso natural estratgico como el petrleo o el agua, segn las
circunstancias). Lo que permanece de forma atemporal es el requisito de contar con
dicha capacidad en el momento histrico en el cual la misma es apreciada de forma
positiva e indispensable propiciando, por consiguiente, una mayor participacin en
los procesos decisorios mundiales.
Finalmente, Kennedy hace referencia a quienes posteriormente se
convertiran en las dos superpotencias del sistema internacional de la Guerra Fra:
Rusia y Estados Unidos. En palabras de Tocqueville, Hay actualmente sobre la
tierra dos grandes pueblos que parecen adelantarse hacia la misma meta: son los
rusos y los angloamericanos () Su punto de vista es diferente, sus caminos son
diversos; sin embargo, cada uno de ellos parece llamado por un designio secreto
30
bid, p. 277.
31
bid, p. 276.
32
bid, p. 254.

43
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de la Providencia a sostener un da en sus manos los destinos de la mitad del
mundo
33
.
En cuanto a Rusia, Kennedy asegura que en el siglo XVIII existan mltiples
seales de atraso: una pobreza y una brutalidad espantosa, una renta per cpita
sumamente baja, unas comunicaciones defcientes y un retraso tecnolgico y de
educacin
34
. No obstante, gozaba de una reputacin formidable y de un lugar
destacado en los Consejos de Europa. Adems, con la distraccin de las potencias
occidentales, el crecimiento del Imperio zarista prosigui sin pausa
35
.
En relacin a la potencia norteamericana, se sostiene que incluso antes
de que estallase la Guerra Civil en 1861, los Estados Unidos se haban convertido
en un gigante econmico, aunque su distancia de Europa, su concentracin en el
desarrollo interior y la naturaleza accidentada del terreno disimulaban en parte
aquel hecho
36
.
Siguiendo esta lnea de pensamiento es dable analizar a las denominadas
potencias medias tradicionales durante el perodo de Guerra Fra. Naciones tales
como Canad, Suecia, Suiza y Australia entre otras- se caracterizaron por
admirables indicadores sociales domsticos. No obstante, estas ptimas situaciones
internas no se tradujeron en una ampliacin del podero de estos estados en
mbitos mundiales as como tampoco en sus respectivas reas regionales.
Es importante aclarar que la revisin realizada no implica desconocer la
existencia de diferentes contextos sistmicos en los distintos casos histricos
considerados. No obstante, se estima que dicha situacin no invalida el supuesto
que aqu se pretende analizar, esto es, la presencia o no de falencias internas para
la catalogacin de los pases como grandes poderes a lo largo del tiempo.
Sobre la base de todos los casos analizados se podra llegar a pensar que
la decisin de las elites polticas y econmicas ha constituido un elemento decisivo
(aunque no por esto el nico) para el ascenso de un estado en la jerarqua mundial.
Esto es, la conviccin de tener las condiciones para constituirse en una potencia y
por consiguiente la pretensin de ser tratada como tal en el escenario internacional
incrementando los niveles de involucramiento del pas en los asuntos regionales y
mundiales.
3. Mirando hacia el futuro: el surgimiento de la clase media en India,
Brasil y Sudfrica
Diversos estudios realizados por consultoras fnancieras internacionales afrman
que una nueva clase media global est surgiendo en las economas emergentes
del sistema internacional
37
. El Banco Mundial, por su parte, estima que dicha clase
33
TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en Amrica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1973, p. 380.
34
KENNEDY, Paul, Auge y cada op. cit. p. 166.
35
bidem, pp. 167 y 203.
36
bid, pp. 291-292.
37
Goldman Sachs,2007; Wharton, 2010.

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global crecer de los 430 millones que la conformaban en el ao 2000 a 1.150
millones de personas para el 2030
38
. Un anlisis de la distribucin geogrfca de
esos individuos revela datos sorprendentes. En 2000, los pases en desarrollo
albergaban un 56% de las clases medias de todo mundo. Sin embargo, en 2030,
esa cifra alcanzar un 93%, siendo China responsable de un 52% del aumento e
India, de un 12%
39
.
Una de las razones que explican este cambio radica en el hecho de que
un nmero cada vez mayor de empresas de las naciones desarrolladas estn
interesadas en la mano de obra califcada presente en los mercados emergentes
para subcontratar funciones de produccin y de servicios. Esta estrategia generar,
a largo plazo, una mayor cantidad de empleos en los grandes pases en desarrollo
facilitando la aparicin de una clase media ms numerosa y con mayor poder
adquisitivo. Asimismo, no deben dejar de considerarse los efectos producidos por
el proceso de internacionalizacin de empresas nativas de los poderes emergentes
como contribuyentes al proceso de expansin econmica de determinados sectores
sociales domsticos.
Maurizio Bussolo, economista del Grupo de Perspectivas de Desarrollo del
Banco Mundial, adverta en 2008 que si se mira con atencin el ciclo econmico
de los ltimos cinco a diez aos, se observa que Estados Unidos, Europa y Japn
tienen un ciclo que est desconectndose del ciclo econmico del mundo en
desarrollo
40
. Esto signifcaba, en trminos de Bussolo que en caso de desatarse
una crisis en un pas rico, no habra necesariamente consecuencias negativas para
las economas emergentes, sobre todo por la existencia de una nueva integracin
Sur-Sur. Cabe mencionar que el efectivo desenlace de la crisis fnanciera del Norte
en 2008 ha comprobado, al menos en parte, esta presuncin. En este mismo
sentido, la consultora internacional Goldman Sachs advierte una simbiosis entre
Brasil y China, en la que la nueva clase media brasilea consume manufacturas
chinas y la agroindustria brasilea abastece las nuevas clases urbanas chinas
41
.
Es importante aclarar que los niveles de renta que se le asigna a esta nueva
clase media son diferentes a los establecidos para sus equivalentes en las economas
maduras. En efecto, los estudios realizados sitan la renta de la clase media global
entre los 3.750 y los 18.780 euros anuales (entre 6.000 y 30.000 dlares, medido
en paridad de poder de compra) frente a, por ejemplo, los parmetros espaoles
que ubican en ese segmento de la poblacin a quienes reciben entre 20.000 y
60.000 euros al ao
42
.
38
Para dicho organismo internacional, forma parte de la clase media quien gana entre 10 y 20
dlares diarios, con valores ajustados a los precios locales.
39
Datos del Banco Mundial en Las dos caras de la nueva clase media global en Universia
Knowledge@Wharton, Wharton School, Universidad de Pennsylvania, Filadelfa, 23/07/2008.
http://www.wharton.universia.net/index.cfm?fa=viewArticle&id=1549 [Consultado en junio de
2010].
40
Bussolo, 2008 en Universia Knowledge@Wharton.
41
ROBINSON, Andy, Brasil cultiva su nueva clase media, en Offnews.info, 11/08/2009.
http://www.offnews.info/imprimir.php?contenidoID=16689[Consultado en junio de 2010].
42
Explosivo crecimiento de la clase media, en diario La Nacin, seccin Exterior, Buenos Aires,
28/07/2008. http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1034133 [Consultado en agosto de
2010].

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A partir de las modifcaciones sociales sealadas precedentemente en el
plano global, resulta interesante concentrarse en el anlisis de las clases sociales
en los tres pases emergentes bajo estudio, a fn de poder identifcar las posibles
implicaciones de estos cambios. El anlisis se realiza a partir de la tradicin
neo-weberiana
43
contemplando una serie de indicadores tales como ingreso,
participacin poltica y nivel educativo, entre otros. Es importante aclarar, sin
embargo, que el trabajo no emplea un patrn unifcado de indicadores para los
tres casos. Esta eleccin obedece al hecho de que los criterios por los cuales un
individuo es considerado parte de la clase media en un pas no necesariamente son
vlidos en otro, teniendo en cuenta los contextos internos y regionales cabalmente
dismiles en India, Brasil y Sudfrica
44
.
3.1. Brasil: la meta es una Suecia tropical
45
Sobre la base de una serie de datos relevados por el Instituto Nacional de
Estadstica de Brasil (IBGE), el Centro de Polticas Sociales de la Fundacin Getulio
Vargas en Ro de Janeiro, realiz una investigacin sobre las modifcaciones que
se estn suscitando en la composicin de las clases sociales brasileas. Dicho
estudio demostr que, desde el ao 2003, la clase media baja o clase C se convirti
en la ms numerosa del pas con 91 millones de ciudadanos gracias al ascenso
de 27 millones de personas que antes pertenecan a las clases D y E
46
. Con una
renta familiar de entre 600 y 2.600 dlares, la clase C representaba el 37% de la
poblacin brasilea en el ao 2003, ascendiendo al 49% en el 2008. Le siguen las
clases D, con el 24%, E con el 16% y los grupos A y B, que, sumados representan
el 10% de la poblacin
47
.
El estudio seala que estas modifcaciones han trado consecuencias en
diversos aspectos socioeconmicos del pas. Una buena parte de los nuevos
miembros de la clase media baja tienen ms aos de estudio, son laboralmente
ms califcados y tienden a frmar contratos de trabajo formal (desde el 2003 se
43
Desde un punto de vista terico-metodolgico, es posible identifcar dos tradiciones sociolgicas
abocadas al estudio de las caractersticas y composicin de los estratos sociales. La tradicin neo-
marxista, parte de la clsica divisin entre dos clases antagnicas agregando una tercera franja
intermedia a la cual denomina pequea burguesa. Esta ltima, al igual que la clase obrera, no
posee la propiedad de los medios de produccin. No obstante, se diferencia de ella puesto que
sus ingresos son ms elevados y por dedicarse a trabajos no manuales (por lo cual tambin se
los denomina trabajadores de cuello blanco- administrativos y profesionales). La tradicin neo-
weberiana, por su parte, reconoce la existencia de un mayor nmero de clases, ubicando a los
individuos en funcin de su ocupacin, ingreso y nivel educativo, entre otros. Asimismo no asume
ningn tipo de antagonismo entre ellas.
44
A modo ilustrativo, es posible observar que el acceso a servicios tales como agua corriente o
electricidad en Sudfrica es considerado un indicador de ascenso a los sectores sociales medios,
lo cual se aleja plenamente de los criterios empleados en otros pases para la identifcacin de
este estrato social, ver SOUTHALL, Roger, Political change and the black middle class in democratic
South Africa, University of KwaZulu Natal, Centre for Civil Society (CCS), KwaZulu Natal, 2004,
p.2. http://www.ukzn.ac.za/ccs/fles/Black%20Middle%20Class%20in%20SA3.pdf [Consultado
en agosto de 2010].
45
Palabras de Roberto Mangabeira Unger, ex ministro de Asuntos Estratgicos de Brasil durante
una entrevista realizada por el sitio de noticias offnews en agosto de 2009.
46
Fundacin Getulio Vargas, 2010
47
Clase media se transforma en el mayor segmento poblacional de Brasil, diario La Tercera, San-
tiago de Chile, 08/02/2010. http://latercera.com/contenido/744_224118_9.shtml [Consultado en
junio de 2010].

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crearon 8,5 millones de nuevos empleos formales, si bien es cierto que la mayora
son de baja remuneracin).
Asimismo, de los 91 millones de brasileos de clase media, el 58,87 %
tienen computador en casa; el 57,04 % van a escuelas privadas; el 46,25 %
estudian algn curso superior y el 58,47 % viven en casa propia
48
. Otro dato
interesante es que el aumento del ingreso familiar se explica por la entrada de un
mayor nmero de mujeres al mercado de trabajo.
En cuanto a la educacin, la investigacin constata que, a comienzo de los
aos noventa, el 15 % de los nios entre 7 y 14 aos no iban a la escuela. Hoy,
en cambio, son menos del 2,5 %. Este incremento de la escolaridad facilita la
insercin en el mercado de trabajo, a pesar de que Brasil tiene una enseanza
pblica de mala calidad y una enseanza privada cara.
Desde la perspectiva de Marcelo Neri de la Fundacin Getulio Vargas, antes
los brasileos pobres eran ms cigarra que hormiga, por falta de expectativas,
ahora est vivindose una metamorfosis, tornndose una hormiga ya que es ms
laborioso y genera ms riqueza: tiene celular, computadora y en un porcentaje
creciente paga un crdito inmobiliario
49
. El analista subraya adems que el
brasileo promedio del grupo C, recibi en gran medida ayuda del gobierno a
travs de varios programas sociales en curso.
El publicista brasileo Alcir Gomes, de la Agencia DM9DDD, aporta otro
dato interesante: esta nueva clase no imita los hbitos de consumo de los estratos
ms acaudalados A-B. Por consiguiente, la mutacin de las costumbres hizo que
el 60% de las innovaciones de productos de las grandes empresas apunten a
este nuevo pblico. La clase media brasilea tiende a gastar ms de lo que gana,
atrada fuertemente por la adquisicin de productos superfuos que simbolizan
ascenso social: lo que quiere esta nueva clase est defnido, en gran medida,
por lo que lucen, consumen y conducen los personajes de las exitosas telenovelas
brasileas
50
.
Por otra parte, resulta de gran importancia considerar la repercusin de la
crisis fnanciera internacional iniciada en el 2009. En un informe publicado por la
OCDE se indica que la disciplina fscal y ortodoxia monetaria brasilea, as como las
reservas de divisas sin precedentes de 190.000 millones de dlares amortiguaron
el golpe de las fugas de capitales
51
. En cuanto al proceso de expansin de la clase
media brasilea se observ que, si bien el efecto de la crisis econmica del Norte
detuvo el crecimiento de dicha clase en el 2009, el pas tuvo capacidad de resistir
48
FREI, Betto, Brasil. Clase media en un pas injusto, en Amrica Latina en movimiento, ALAI
(Agencia Latinoamericana de Informacin), 03/06/2010. http://alainet.org/active/36570 [Consul-
tado en junio de 2010].
49
Clase media se transforma en el mayor segmento poblacional de Brasil, diario La Tercera,
Santiago de Chile, 08/02/2010.
50
La clase media se afanza en Brasil, en diario El Pas, Madrid, 29/11/2009. http://www.elpais.
com.uy/091129/pinter-457095/internacional/la-clase-media-se-afanza-en-brasil [Consultado en
julio de 2010].
51
ROBINSON, Andy, Brasil cultiva su nueva clase media, en Offnews.info, 11/08/2009. http://
www.offnews.info/imprimir.php?contenidoID=16689 [Consultado el 27/10/2010]

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a la crisis. No consigui avanzar, pero tuvo la capacidad de no retroceder
52
.
Los nmeros dados a conocer por la mencionada fundacin han sido
respaldados por el Instituto de Polticas Econmicas Aplicadas (IPEA), organismo
que depende del gobierno federal pero tiene autonoma. Dicho instituto advierte
que, por primera vez en la historia, la clase media supera la mitad de la poblacin
econmicamente activa siendo de 51,84%. De ello deriva una marcada disminucin
de la pobreza desde 34,93% en 2002 a 25,16% en la actualidad
53
. En consecuencia,
el coefciente de Gini de Brasil est declinando: entre 2001 e 2008, em mdia 0,7
ponto de Gini
54
. El Instituto Nacional de Estadstica de Brasil (IBGE), a su vez, ha
informado que el aumento de los ingresos medios ha benefciado especialmente a
la poblacin de menos ingresos ubicada en el Noreste del pas.
Desde los mbitos polticos, Robert Mangabeira Unger -ex ministro de
Asuntos Estratgicos del gobierno de Lula y actual asesor de Dilma Rousseff-
considera que el gran reto de Brasil es desplegar un nuevo modelo de desarrollo
mucho ms orientado al mercado interno y una nueva economa productiva de
pequeas y medianas empresas, imprescindible para consolidar a la nueva clase
media. El asesor brasileo asegura que tradicionalmente los sectores avanzados
internacionales han generado un supervit econmico que se usa para fnanciar
programas sociales; esto ya no vale. Hace falta transformar las instituciones y
mejorar la enseanza para que la nueva clase media mestiza sea emprendedora
55
.
Se cree que a travs de la creacin de una red de proteccin social,
concretamente Bolsa Familia -un programa antipobreza que paga 40 euros al mes
a 11 millones de familias-, Brasil ha dado el puntapi inicial para deshacerse de su
imagen de un pas de ricos y pobres. Para Mangabeira Unger, el siguiente desafo
consiste en dejar de imitar el modelo coreano de polticas industriales y gigantes
exportadoras. Queremos usar el Estado para superar la brecha entre la granja de
familia y la granja empresarial; por el momento el Estado slo ayuda a las grandes
empresas de la agroindustria
56
.
Considerando todo lo anteriormente analizado se podra concluir coincidiendo
con lo planteado por Rogerio Schmitt, consultor poltico de San Pablo, quien
asegura que la sociedad brasilea siempre ha sido inmutable. Los que nacen
pobres mueren pobres, y los que nacen clase media mueren clase media. Eso est
comenzando a cambiar, y quiz es uno de los cambios sociales ms grandes que
hemos tenido en Brasil desde el fn de la esclavitud en el siglo XIX
57
.
52
Equipo de la Fundacin Getulio Vargas en Frena crisis crecimiento de clase media en Bra-
sil, en Diario del Pueblo en espaol, Beijing, 11/02/2010. http://spanish.peopledaily.com.
cn/31617/6893627.html [Consultado en junio de 2010]
53
Diario Clarn, Buenos Aires, 07/08/2008.
54
IPEA, 06/10/2010.
55
ROBINSON, Andy, Brasil cultiva su nueva op. cit.
56
bidem.
57
DUFFY, Gary, Brasil: la clase media de las favelas, en BBC Mundo, Londres, 18/09/2007.
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_7001000/7001301.stm [Consultado en agos-
to de 2010]

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3.2. Nano, el nuevo Ford T, smbolo del auge de la clase media india
La cada del rgimen sovitico en 1991 constituy el puntapi inicial para una
serie de importantes transformaciones econmicas en India. Cabe recordar que
durante ms de treinta aos, el ritmo de crecimiento real del PBI indio haba sido
de 3,5% anual. Esta baja tasa de crecimiento se atribuy fundamentalmente
al sometimiento de la iniciativa privada por medio de un complejo proceso de
planifcacin, reglamentacin y control que pona en manos estatales la mayor
parte de la actividad econmica
58
. En la dcada del ochenta, el edifcio estatal se
comenz a desmantelar y, por consiguiente, la tasa de crecimiento se aceler a un
5% anual. Sin embargo, esto provoc un grave incremento del endeudamiento en
divisas extranjeras. Asimismo, la combinacin de la invasin iraqu de Kuwait, la
respuesta a ella por parte de Estados Unidos y la posterior subida del precio del
petrleo hicieron que India se enfrentara a una crisis de la balanza de pagos
59
.
En dicho contexto, sumado a las condiciones impuestas por el Fondo
Monetario Internacional, el gobierno indio decidi emprender en 1991 un
ambicioso programa de liberalizacin econmica. Con diversos estilos y diferentes
velocidades, los distintos gobiernos han aplicado dicho modelo hasta la actualidad.
Es importante aclarar que, pese a estos cambios, el estado sigue teniendo una
amplia participacin en la determinacin del rumbo econmico del pas.
Por otra parte, la situacin demogrfca constituye un dato a destacar: la
mitad de la poblacin india posee actualmente menos de 25 aos. Por lo tanto, en un
futuro mediato, habr cien millones de consumidores y trabajadores productivos
ms frente a las poblaciones menguantes de Japn, China y Europa
60
. A su vez, es
probable que se mantenga bajo el nmero de jubilados soportados en la prctica
por cada miembro de la poblacin econmicamente activa, lo cual es evaluado
positivamente como forma de asegurar un crecimiento sostenido. En trminos de
Pablo Bustelo, India tiene que sacar provecho de su dividendo demogrfco, esto
es, del hecho de que su poblacin es joven y de que la mano de obra aumentar,
en proporcin de la poblacin total, hasta 2035
61
.
La conjuncin de los factores hasta aqu sealados propiciaron paulatinamente
la emergencia de una clase media india que, hoy en da, se sita entre las 250 y
las 300 millones de personas mientras que el PBI crece a una tasa en torno al 9%
anual convirtiendo al pas en la tercera mayor economa del mundo
62
.
El auge econmico y el surgimiento de la clase media han generado una
dinmica que se retroalimenta de forma positiva, esto es: el crecimiento econmico
de India ha sido llevado a cabo por su clase media que, al mismo tiempo, es
58
NAGESWARAN, Anantha, El auge econmico y la clase media: cmo sostenerlo, en India. Van-
guardia Dossier, n 27, abril-junio 2008, Barcelona, p. 40.
59
bidem, p. 41.
60
SRINIVASAN, Rajeev, Del socialismo de Nehru a la globalizacin: la nueva ventaja competitiva
de India, en India. Vanguardia Dossier, n 27, abril-junio 2008, Barcelona, p. 14.
61
BUSTELO, Pablo, Las dos caras de la India, en El Pas, Madrid, 30/06/2006. http://www.ucm.
es/info/eid/pb/Bustelo%20-%20India30jun06.pdf [Consultado en junio de 2010]
62
SRINIVASAN, Rajeev, Del socialismo de Nehru a la globalizacin op. cit, p. 8.

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un producto de dicho auge
63
. Como consecuencia, este sector manifesta un alto
grado de conformidad con las polticas econmicas implementadas -tales como
la desregulacin, la privatizacin y un mayor acceso a los bienes de consumo.
Constituye, adems, una clase articulada, informada y ruidosa polticamente,
a diferencia de los estratos ms pobres y marginales quienes, en su mayora,
desconocen las medidas adoptadas e incluso, en algunos casos, poseen una
percepcin negativa sobre el proceso. Este mayor impacto sociopoltico del cual
goza la clase media explica tambin los esfuerzos realizados por los diversos
partidos polticos con vistas a obtener su apoyo electoral
64
.
Con hbitos de consumo y aspiraciones de estilos de vida cercanos a
los occidentales, la clase media india est formada por jvenes consumidores
ambiciosos que desean gastar en bienes de lujo (vehculos, computadoras
personales, telfonos fjos y mviles, heladeras, lavarropas, televisores a color),
educacin y viajes, entre otros.
En este sentido, el Nano se ha convertido en el principal smbolo de la clase
media india. Dicho automvil fue lanzado al mercado en el 2008 por la empresa
india Tata Motors con el objetivo de proporcionar a la nueva clase emergente un
modo de desplazamiento ms seguro (teniendo en cuenta el catico trnsito de
India), cmodo y prestigioso que la motocicleta, pudiendo servir de vehculo a la
familia promedio de cuatro personas
65
. El Nano debi cumplir con tres requisitos
bsicos: ser tecnolgicamente avanzado, satisfacer un umbral de costo bajo y
atraer a millones de personas de este segmento. As, el automvil tiene un costo
de 100.000 rupias indias (1.700 euros) y slo alcanza una velocidad de 60 km/h.
En cuanto a su repercusin, el Nano ha sido comparado con la trascendencia que
tuvo el modelo T de Henry Ford hace un siglo o con el Fiat 600 en relacin a la clase
media argentina de la dcada del cincuenta, teniendo en cuenta el impacto que
tendr sobre toda una generacin de indios que hasta ahora slo podan permitirse
vehculos de dos ruedas
66
.
Por otra parte, cabe tambin mencionar la importancia de la industria del
entretenimiento (produccin cinematogrfca, videojuegos) cuyas actividades
estn fundamentalmente dirigidas a satisfacer las necesidades de ocio de la clase
media nacional, especialmente de los jvenes.
En cuanto a la prensa escrita, si bien un tercio de la poblacin contina
siendo analfabeta, informes recientes confrman que el nmero de peridicos
vendidos en India crece a un ritmo impresionante. En efecto, la existencia de ms
de 60.000 peridicos registrados con una tirada de 80 millones de copias al da
sumado al hecho de que India constituye el tercer mercado televisivo del mundo
con 350 canales disponibles, demuestra la presencia de una clase media cada vez
63
NAGESWARAN, Anantha, El auge econmico y la clase media: op. cit, p. 41.
64
KUMAR, Ashutosh, Qu clase de democracia es la democracia ms poblada del planeta?, en
India. Vanguardia Dossier, n 27, abril-junio 2008, Barcelona, pp. 26-29.
65
NAGESWARAN, Anantha, El auge econmico y la clase media: op. cit, p. 39.
66
REGALES, Esteve, Tata Nano, el 600 de la clase media india, en Econosfera, 15/01/2008.
http://www.econosfera.com/tata-nano-600-clase-media-india-52771 [Consultado en junio de
2010].

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ms informada y conectada
67
.
En trminos educativos, India es lder mundial en formacin de ingenieros
y tcnicos informticos. El gobierno enfatiz una poltica orientada a la educacin
superior en los mbitos urbanos con institutos de tecnologa y centros de
estudios empresariales que han permitido a la clase media alcanzar un ventajoso
posicionamiento frente al sector de las tecnologas de la informacin.
Con respecto a la tasa de ahorro, al igual que en el caso brasileo, se
sostiene que la misma es demasiado baja (13%) alertndose sobre la necesidad
de incrementar estos valores a fn de asegurar el crecimiento econmico del pas.
Segn Nageswaran, el gran inters por el consumo, el materialismo y el progreso
personal -hasta la exclusin casi total de otras consideraciones- procede en parte
de la creencia de la clase media de que no le debe nada a nadie y que hace un gran
servicio al pas si se limita a preocuparse de s misma
68
.
En suma, India ha experimentado un aumento considerable de la renta por
habitante, una reduccin apreciable de la incidencia de la pobreza (que se redujo
del 36% en 1993-1994 al 19,3% en 2007) y una mejora de otros indicadores
sociales
69
. En el perodo 2001-2006, cien millones de indios ingresaron en el
mercado laboral. Asimismo, la presencia de ventajas sustanciales tales como una
mano de obra califcada y anglfona y un sistema poltico democrtico permitiran
presagiar un futuro favorable para el desarrollo de este pas.
A diferencia de Brasil, India posee un coefciente de Gini comparativamente
inferior (32). Dada entonces esta desigualdad de ingresos relativamente baja, el
mayor desafo que se le plantea al gobierno indio consiste en delinear medidas que
permitan extender los incipientes benefcios experimentados, fundamentalmente
a los sectores rurales de India. De forma paralela, no puede dejar de mencionarse
el an presente problema de la divisin de castas que, pese a ser eliminado desde
el punto de vista formal, persiste en la prctica con evidentes efectos perjudiciales
para el desarrollo indio.
3.3. Sudfrica: el ascenso de los blacks diamonds
Segn Nzimande
70
, para fnes de los ochenta la clase media negra
71
sudafricana
estaba compuesta por cuatro subgrupos. La pequea burguesa burocrtica, en
67
VILLARINO, ngel, 300 millones de indios se quieren divertir, en diario El Confdencial,
Pozuelo de Alarcn, 07/12/2007. http://www.cotizalia.com/cache/2007/12/07/70_millones_in-
dios_quieren_divertir.html [Consultado en julio de 2010].
68
NAGESWARAN, Anantha, El auge econmico y la clase media: op. cit, p.42.
69
BUSTELO, Pablo, Las dos caras de la India op. cit.
70
NZIMANDE, Blade, Class, national oppression and the african petty bourgeoisie: The case of
african traders, en COHEN, Robin, MUTHIEN, Yvonne, ZEGEBE, Abebe (editores), Repression and
resistance: insider accounts of apartheid, Hans Zell Publishers, Londres-Melbourne-Mnich-Nueva
York, 1990.
71
El califcativo raza negra remite a una construccin social antes que a una referencia biol-
gica. En este sentido, alude a aquel grupo histricamente desfavorecido que, con posterioridad a
la cada del rgimen del apartheid adquiri una importancia poltica central. Tomando esta pers-
pectiva, cierta literatura prefere el empleo del concepto de clase media africana, el cual deja de
lado la idea de ausencia de tensiones entre distintos segmentos sociales de raza negra.

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primer lugar, estaba formada por aquellos individuos que ejercan la autoridad
tanto en los bantustanes
72
como en los townships
73
estrechamente vinculados,
por lo general, al rgimen blanco. La pequea burguesa civil, en segundo lugar,
comprenda empleados tanto pblicos como privados (maestros, enfermeras,
bancarios) que trabajaban tanto en las reas urbanas como rurales as como
tambin por un reducido grupo de profesionales independientes. La existencia
de bajos salarios as como de condiciones de trabajo despticas constitua la
caracterstica comn de este heterogneo grupo.
Con la llegada del gobierno democrtico en 1994 y las consecuentes
transformaciones internas, la prctica obligo a realizar ajustes
74
a estas dos
primeras categoras de Nzimande. De este modo, el estrato burguesa burocrtica
fue reemplazado por la denominada clase gobernante formada por el presidente,
el primer ministro, los miembros del gabinete, los gobernadores provinciales y
los funcionarios civiles de alto nivel. Por otro lado, la llamada pequea burguesa
civil comenz a constituir un grupo ms amplio y heterogneo que abarca tanto
empleados que trabajan en el mbito pblico como profesionales independientes
que actan en la esfera privada.
En tercer lugar, se halla la pequea burguesa comercial la cual comprenda,
durante el rgimen del apartheid, a negociantes que actuaban en el seno de los
bantustanes y las townships y que, gracias a estas actividades, lograron ascender
econmicamente. En palabras de Roger Southall, African business under apartheid
was deliberately stunted by a system of offcial licensing which restricted African
entrepreneurs to operating in racially demarcated areas () this leading to the
emergence of a stratum of businessmen which was closely tied to bantustan
structures
75
.
Finalmente, se encuentra la pequea burguesa corporativa que tiene sus
orgenes a mediados de la dcada del setenta. En efecto, la revuelta de Soweto
76
en
1976 fue protagonizada por jvenes negros urbanos, que haban tenido acceso a la
educacin formal y que, en teora, podan acceder a mejores salarios y condiciones
de empleo. Sin embargo, tenan generalmente que resignarse a ocupaciones
menores o marginales muy mal pagas.
72
Bantustn es el trmino que designa a cada uno de los veinte territorios que operaron como
reservas tribales de habitantes no blancos en Sudfrica en el marco de las polticas segregacionis-
tas impuestas durante la poca del apartheid. Los bantustanes fueron implementados en 1959 y
desmantelados defnitivamente en 1994. La palabra tiene su origen en bant (que signifca "gente"
en la lengua bant) y en stan ("tierra de). Era un trmino usado por los crticos de los gobiernos
del apartheid, en oposicin a la expresin "homelands" (patrias), que era la promovida por el dis-
curso ofcial para designar el mismo fenmeno.
73
Los townships son las reas ubicadas en la periferia de las grandes ciudades sudafricanas
hacia las cuales fue obligada a movilizarse la poblacin de raza negra durante el rgimen blanco.
74
Ver GRAAFF, J. Towards an understanding of Bantustan politics en NATTRASS, N. y ARLING-
TON, E. (editores), The potical economy of South Africa, Oxford University Press, Ciudad del Cabo,
1990; LODGE, Tom, Politics in South Africa, David Phillips, Ciudad del Cabo, 2002.
75
SOUTHALL, Roger, Political change and the black middle class op. cit.
76
El 16 de junio de 1976, surge la oposicin simblica de los estudiantes negros a la opresin
blanca, negndose a asistir a las clases dictadas en afrikner. Esta situacin dio origen a una re-
vuelta que se prolong por semanas y que se extendi a todo el pas. Como consecuencia de los
enfrentamientos con la polica, fallecieron ms de 500 estudiantes.

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La brutal represin acaecida en Soweto provoc una creciente indignacin
y movilizacin. A travs de huelgas y boicots que se extendieron por todo el
pas, la poblacin comenz a reclamar por una mejor educacin y calidad de
vida as como por el fn de la exclusin racial. Con respecto a las repercusiones
de este acontecimiento, en relacin al tema que aqu nos interesa, el gobierno
blanco hastened to promote African business in the urban areas to develop a
black middle class
77
. En palabras de Aggrey Klaaste, las motivaciones del gobierno
sudafricano se explican en la bsqueda de una clase media negra que tuviese ms
que perder si contribua con los movimientos de liberacin. Pese a estas ideas, las
mejoras materiales de los individuos de raza negra reforzaron tanto las demandas
econmicas como las de libertad poltica de este sector
78
.
Posteriormente, en la dcada del noventa y con el fn del rgimen del
apartheid, el gobierno de Mandela decidi enfrentar los problemas econmicos
internos con la aplicacin de polticas de ajuste en el marco del denominado
Consenso de Washington sostenido por los organismos multilaterales de crdito
79
.
Las consecuencias sociales de estas polticas fueron muy drsticas para los sectores
populares: la tasa de desempleo aument, el salario real permaneci estancado
y los ingresos medios de las familias trabajadoras disminuyeron, en particular
de aquellos sectores vinculados a la economa informal que llegan al 50% de la
poblacin activa
80
.
Con la llegada de Mbeki a la presidencia sudafricana en 1999, el nuevo
gobierno busc superar el desplazamiento de la mayora negra de las decisiones
y actividades econmicas importantes y corregir los enormes desequilibrios en las
rentas, los salarios y las categoras laborales. Dichos objetivos fueron abordados a
travs de dos planes: el Black Economic Empowerment (BEE), que buscaba incidir
en la redistribucin de la riqueza y la poltica de Affrmative Action, que implic una
discriminacin positiva en favor de los sectores que haban sufrido la poltica de
segregacin racial, en relacin a la contratacin de personal para cubrir puestos de
trabajo en el mbito de las administraciones del Estado y de las grandes compaas,
tanto pblicas como privadas.
En 2004, al fnal de la primera presidencia de Mbeki, ya se haban registrado
ciertos progresos. En este sentido, Rory Carroll sostena que there is a new
generation of ambitious, wealthy black people transforming the country. As fast
as they are moving into senior positions in banks, multinationals and stateowned
frms they are moving out of townships and into the once white-only suburbs of
77
SOUTHALL, Roger, Political change and the black middle class op. cit., p. 13.
78
BURTON, Sandra y HAWTHORNE, Peter, South Africa: The New Black Middle Class, en Time
29/02/1988. http://www.time.com/time/printout/0,8816,966815,00.html [Consultado en agosto
de 2010].
79
Dichas polticas fueron condensadas en el denominado Growth Employment and Redistri-
bution Strategy (GEAR), un programa de corte neoliberal diseado en 1996 por el entonces
vicepresidente Tabo Mbeki. Dicho programa incluy el estmulo de las inversiones extranjeras, la
privatizacin de los servicios bsicos y una fuerte fexibilizacin del mercado de trabajo.
80
Rojas Mateus, 2007.

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lawn sprinklers and pool flters
81
.
Un primer estudio realizado en 2004 por The South African Advertising and
Research Foundation (Saarf), demostr que ms de 500.000 sudafricanos de raza
negra haban logrado, en un lapso de tres aos, ascender a los estratos medios.
La investigacin haba tenido en cuenta una serie de indicadores socioeconmicos
tales como los ingresos mensuales y el acceso a agua corriente, educacin y
transporte, concluyendo que el mayor incremento se haba dado en gastos de
educacin (21,4%), servicio domstico (23,4%) y vacaciones (44%)
82
. Siguiendo
este mismo enfoque, Southall sostena que blacks today constitute around 60%
of the middle class as a whole
83
.
En el ao 2007, un nuevo estudio realizado esta vez por el Bureau of Market
Research (BMR) de la University of South Africa (Unisa), estim que la emergente
clase media negra de Sudfrica haba ascendido de 6,3 millones de personas
en 2001 a 9,3 millones en 2007
84
. Asimismo, se destac que Gauteng (66%),
KwaZulu-Natal (12%), Eastern Cape (10%), Western Cape (8 %) y Free State (3
%) posean las mayores proporciones de este nuevo sector medio negro
85
.
En base a los datos analizados es posible constatar, en la actualidad,
una mayor aunque an escasa presencia de personas negras en la clase media
corporativa, conocidas como black diamonds. Cabe aclarar, no obstante, que la
mayor parte de stas se concentra en emprendimientos pequeos y medianos
(cuentapropistas) mientras que la elite blanca sigue reteniendo el control econmico
en las grandes empresas. A modo de ejemplo se observa que, de un total de 450
organizaciones asentadas en Johannesburgo, slo 30 pertenecen a propietarios
de raza negra: black people are sprinkled into visible but powerless positions
86
.
Asimismo, el mayor aporte a la ampliacin de la clase media sudafricana proviene
de la administracin pblica, como consecuencia de la implementacin de polticas
gubernamentales anteriormente sealadas.
Por otra parte, los detractores de este proceso advierten que la emergencia
de los black diamonds, ha aadido a la tradicional desigualdad entre blancos y
negros, la desigualdad entre negros. En este sentido, Alicia Divinzenso realiza una
aguda crtica al sealar que la nueva clase media negra, maltrata a los obreros
negros y es igual de autoritaria que los patrones blancos. Por lo tanto, si bien
reivindica su condicin de negra cuando la discriminacin positiva la ayuda a subir
81
CARROLL, Rory, South Africa's middle class - young, black and driving a BMW, en The
Guardian, Manchester, 13/04/2004. http://www.guardian.co.uk/world/2004/apr/13/southafrica.
rorycarroll/print [Consultado el 27/10/2010].
82
Black middle class on the rise, en SouthAfrica.info, Johanesburg 09/11/2004. http://www.
southafrica.info/ess_info/sa_glance/demographics/blackmiddeclass.htm [Consultado en mayo de
2010].
83
SOUTHALL, Roger, Political change and the black middle class op. cit., p. 10.
84
UNISA, 2007.
85
NAIDU, Edwin, Black middle class growing and spending, en The Sunday Indepen-
dent, South Africa, 16/03/2008. http://www.iol.co.za/general/news/newsprint.php?art_
id=vn20080316091259988C21 [Consultado en agosto de 2010].
86
CARROLL, Rory, South Africa's middle class op. cit.

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posiciones en la escala social, se comporta con todos los prejuicios
87
.
Desde una perspectiva ms optimista, Jan Puhl sostiene que dicha nueva
clase se caracteriza por ser crecientemente participativa en las esferas polticas
con fuertes demandas en relacin a un gobierno cada vez ms transparente y
democrtico
88
.
En cuanto a los patrones de consumo se observa que, al igual que en los
casos de los sectores medios indios y brasileos, la clase media sudafricana no
posee una cultura de ahorro, most are coming into the middle class fold for the
frst time and materialistic possessions like house, cars, LCDs are being bought with
gusto
89
. Adems, los generosos subsidios estatales han mantenido la confanza y
la seguridad de estos consumidores.
Con respecto al asentamiento geogrfco de este grupo, es posible visualizar
dos tendencias. Por un lado, se encuentra el caso de Soweto como ejemplo
paradigmtico de transformacin de un gueto en una ciudad que alberga a la nueva
clase emergente. La apertura de cuatro shopping malls (Protea Gardens, Baramall
Jabulani y Maponya) desde 2005 cambi el escenario comercial de Soweto. Por otra
parte, un importante nmero de familias sudafricanas, que producto del sistema
del apartheid vivieron histricamente en estos townships, comenzaron a mudarse
a los suburbios de las reas metropolitanas, que constituan un clsico bastin de
la minora blanca. Los argumentos esgrimidos por estos sectores incluyen razones
de seguridad como as tambin mejores establecimientos educativos para sus
hijos. Asimismo, la movilidad habitacional es considerada por los black diamonds
como un smbolo de xito social. Cabe aclarar, no obstante, que dichos grupos
mantienen los lazos sociales con su antiguos vecindarios, even though they live
in the suburbs there remains a strong desire, right across the board, to maintain
their township connections
90
.
En relacin al impacto de la crisis econmica mundial en el crecimiento
sudafricano, es importante sealar que el gobierno centr su accionar en un
mejoramiento de la infraestructura del pas, impulsado especialmente por el
advenimiento del Mundial de ftbol en julio de 2010. La inversin realizada en
materia de carreteras, extensin de los servicios de agua y electricidad, sistema de
transporte
91
, remodelacin de aeropuertos y estadios alcanz los 5.540 millones
87
DIVINZENSO, Mara Alicia, El Apartheid despus del Apartheid. Consecuencias sociales de la
segregacin racial en la Sudfrica actual, Observatorio de Confictos, Argentina, 2003. http://
www.nodo50.org/observatorio/apartheid2.htm [Consultado el 27/10/2010].
88
PUHL, Jan, South Africa's 'Black Diamonds'. Soweto's Young Middle Class Left Cold by ANC, en
Spiegel International, 21/04/2009. http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,620315,00.
html [Consultado en agosto de 2010].
89
GOYAL, Malini South Africa: Rise of The Black Middle Class, en Forbes India Magazine,
09/06/2010. http://business.in.com/printcontent/14022 [Consultado en agosto de 2010].
90
SA's booming black middle class, enSouthAfrica.info, Johanesburg, 24/05/2007. http://
www.southafrica.info/about/people/blackdiamonds-230507.htm [Consultado en agosto de 2010].
91
El sistema de transporte pblico sudafricano constitua una de las principales difcultades del
pas. Nuevamente teniendo en cuenta la realizacin del Mundial, el gobierno invirti una importan-
te suma de dinero para concretar el proyecto de un tren de alta velocidad que une Pretoria con
Johannesburgo en 40 minutos, conocido como Gautrain. Por otro lado, se cre un sistema de
autobuses urbanos (Bus Rapid Transport, BRT) con tarifas accesibles y frecuencia adaptada para

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de euros. De acuerdo con el gobierno sudafricano, dicha inversin supuso la
contratacin de ms de 695.000 trabajadores en la construccin, lo cual moder el
impacto de la crisis econmica global y evit el estancamiento en la expansin de
la incipiente clase media negra
92
.
Refexiones fnales
Partiendo de la premisa que muchas veces resulta ms importante la formulacin
de buenas preguntas antes que la elaboracin de cabales respuestas, el presente
artculo intent cuestionarse sobre los condicionantes sociales internos en el
proceso de formacin de potencias mundiales.
Sobre la base de los estudios realizados por Paul Kennedy sobre los factores
que permitiran explicar el ascenso y luego el declive de los grandes poderes,
se pudo constatar la posibilidad de que ciertos estados sean catalogados como
grandes potencias admitiendo, al mismo tiempo, la presencia de falencias internas
de diversa ndole: econmicas, sociales, militares o institucionales dependiendo
de las variadas circunstancias presentes en cada una de las naciones que se tome
en consideracin. Por consiguiente, la decisin de las elites polticas y econmicas
aparece como un elemento decisivo para el ascenso de un Estado en la jerarqua
mundial. Esto es, la conviccin de tener las condiciones para constituirse en una
potencia y por consiguiente la pretensin de ser tratada como tal en el escenario
internacional incrementando los niveles de involucramiento del pas en los asuntos
regionales y mundiales.
De este modo, se rompe con el tradicional supuesto por el cual se sostiene
que un pas debe, en primer lugar, fortalecerse internamente para luego estar en
condiciones de participar activamente en los mbitos internacionales. De hecho,
el accionar desempeado por pases como India, Brasil y Sudfrica en los ltimos
aos demuestra la inversin de esta ecuacin puesto que los gobiernos de dichos
pases han buscado de forma constante y diligente incrementar su participacin
en mltiples escenarios decisorios mundiales con el objeto de obtener normas y
condiciones que favorezcan consecuentemente el desarrollo interno de cada uno
de sus respectivos pases.
A la hora de analizar el caso de los estados miembros de IBSA es posible
diferenciar dos posiciones antagnicas entre s. Como se mencion anteriormente,
una primera perspectiva desdea los avances logrados por estos poderes
emergentes, enfatizando slo aquellas faquezas socioeconmicas. Dentro de este
grupo se destacan, especialmente, sectores de oposicin interna que emplean las
cuestiones de poltica exterior como herramientas de presin en las negociaciones
domsticas de cada uno de estos pases
93
. En consecuencia, se muestran como
las horas pico.
92
economa del pas anftrin ser limitado, en El Pas, Madrid, 23/05/2010. http://www.elpais.
com/articulo/economia/global/futbol/salvara/Sudafrica/elpepueconeg/20100523elpnegeco_1/Tes
[Consultado en mayo de 2010].
93
En este sentido el caso brasileo resulta muy ilustrativo teniendo en cuenta que a lo largo del
mandato de Lula Da Silva prcticamente no existieron cuestionamientos a la poltica interna, en
especial a la poltica econmica desarrollada por su gobierno. En consecuencia, la oposicin polti-

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importantes crticos en cuanto a la posibilidad de que su pas desarrolle un rol ms
protagnico en el plano internacional.
Un segundo enfoque, por su parte, exagera las potencialidades de estas
naciones sobre la base de inciertas proyecciones econmicas entre las cuales es
posible citar los ya famosos enunciados de la consultora fnanciera internacional
Goldman Sachs por los cuales se afrma, por ejemplo, que el PBI combinado de
los BRIC podra superar en 2027 al de los pases del G-7, unos diez aos antes de
lo que en un principio se haba credo
94
.
En este sentido, se coincide plenamente con lo sostenido por Joseph
Nye cuando advierte que semejantes simples extrapolaciones de las tasas de
crecimiento econmico actual con frecuencia resultan equivocadas a consecuencia
de acontecimientos imprevistos
95
. De esta misma forma se pronuncia Paul Kennedy
al sealar que mediados del siglo XXI queda un poco lejos y, como dice el antiguo
refrn, del dicho al hecho hay mucho trecho. Las cosas pueden ir muy mal y hacer
proyecciones a largo plazo parece absurdo. Quin recuerda ahora las predicciones
realizadas en los aos ochenta de que Japn sera el nmero uno?
96
.
Por tanto, ambas visiones resultan precipitadas al delinear un porvenir
demasiado negro o demasiado rosa para estos poderes en ascenso. El sesgo
econmico tiende a asimilar realidades diferentes que los mercados unifcan
al solo efecto de imaginar destinos para las inversiones, siempre vidas de
nuevos horizontes
97
. En consecuencia, los indicadores econmicos deberan ser
considerados con cautela.
Sin embargo, los avances sociales perpetrados en los tres pases -refejados
de forma ms evidente en la notoria expansin de sus respectivas clases medias-,
an siendo insufcientes, ponen de manifesto transformaciones sustanciales
que afectarn en gran medida la futura evolucin del orden internacional. Sus
consecuencias a nivel poltico, econmico, social y medioambiental son indiscutibles
y estn siendo comparadas con los efectos producidos por la Revolucin Industrial
del siglo XIX.
Sin dudas, el cambio ms signifcativo se relaciona con las modifcaciones
en la distribucin mundial de los ingresos. Se producir, adems, una creciente
presin por recursos tales como los combustibles, los alimentos y el agua.
Por ltimo, el consecuente impacto medioambiental comienza tambin a ser
especialmente considerado lo cual puede constatarse al observar las difciles
negociaciones desarrolladas en este sentido en el marco de la denominada Cumbre
ca centr el debate en las cuestiones propias de la poltica exterior y en la pertinencia o no de un
mayor involucramiento de Brasil en los mbitos multilaterales.
94
Diario El Clarin 20/06/2010.
95
NYE, Joseph, BRIC: una sigla pegadiza no implica poder real, en diario Clarn, Buenos Aires,
20/06/2010.
96
KENNEDY, Paul, Auge y cada op. cit.
97
PREZ LLANA, Carlos, Cunto sufrirn los pases emergentes?, en diario Clarn, Buenos
Aires, 21/09/2008.

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de Copenhague en diciembre de 2009
98
.
Frente a todas estas notables vicisitudes, la estrategia de Estados Unidos
(como principal poder mundial), busca readaptar las organizaciones internacionales
para que se ajusten en mayor medida a las potencias en ascenso. Ejemplos de
ello son la invitacin a China, India, Brasil y Sudfrica para participar en las
negociaciones del saln verde en el marco de la OMC o en las reuniones del G-7.
El gobierno norteamericano parte de la idea de que si estos pases no se integran
a las estructuras mundiales existentes podran crear nuevas organizaciones
internacionales que choquen con los intereses estadounidenses
99
.
De todo lo anteriormente analizado, se estiman entonces necesarias algunas
precisiones conceptuales, debindose diferenciar entre mercado emergente y
poder emergente. El primero se asocia a indicadores meramente econmicos,
especialmente a las tasas de crecimiento nacionales
100
. Poder emergente, en
cambio, refere a aquellos estados que, sobre la base de destacadas capacidades
materiales, cuentan con un importante liderazgo en cada una de sus regiones,
sumado a un rol destacado en sucesivas y simultneas negociaciones globales. Es
decir, a un alto grado de activismo internacional el cual ha sido defnido como el
PBI diplomtico de un pas
101
. Por consiguiente, se considera que la existencia de
importantes defciencias sociales internas no invalida el empleo de esta categora
terica para hacer referencia a pases como India, Brasil y Sudfrica.
En suma, la importancia de los estados miembros de IBSA como poderes
emergentes radica, a nuestro entender, en su hbil poder negociador y efciencia
para sumar temas de su inters a la agenda global
102
. A la hora de realizar un
98
El proyecto de acuerdo de Copenhague era, a priori, mucho ms ambicioso que el actualmente
vigente Protocolo de Kyoto, al cual deba reemplazar en 2012. Este ltimo preconizaba una reduc-
cin de gases de efecto invernadero (GEI) del 5% entre 2008 y 2012 para 37 pases industriali-
zados, a excepcin de Estados Unidos. Tambin divida el mundo en dos bloques: pases pobres
y ricos. Slo las naciones opulentas eran consideradas histricamente responsables de la emisin
de GEI. La idea innovadora de Copenhague era crear una categora intermedia de pases que in-
cluyera a los "grandes emergentes" -como la India o Brasil- e incitarlos a asumir compromisos de
reduccin. No obstante, dichos pases emergentes y en desarrollo exigan que los ricos paguen
por su desarrollo "limpio". Esto inclua una transferencia de tecnologa que permitiera limitar el
calentamiento global y adaptarse a las nuevas reglas (economa de agua, rendimiento agrcola,
lucha contra la desertifcacin).VerLa cumbre climtica y un desafo colosal, en diario La Nacin,
Buenos Aires, 06/12/2009. Tras largas y en parte caticas negociaciones, los gobiernos de 25
estados slo alcanzaron un acuerdo de mnimos por el cual se negoci que, hasta enero de 2010,
todos los pases debern presentar sus metas nacionales para la reduccin de las emisiones de
gases de efecto invernadero
99
DREZNER, Daniel, El nuevo orden mundial nuevo, en revista Foreign Affairs en Espaol,
Julio-Septiembre 2007.
100
Grandes Mercados Emergentes(big emerging markets) fue el concepto utilizado por Jeffrey
Garten y por la administracin Clinton en los aos noventa, mientras que economa emergente
es el trmino acuado por el economista Jim O'Neill de Goldman Sachs, en el marco de la deno-
minada tesis BRIC. Retomando la estructura de parecidos de familia sealada anteriormente,
se estima que, si bien estos dos conceptos podran ser vistos como parte de la misma familia,
constituyen parientes ms lejanos.
101
Expresin utilizada por Andrew Hurrell en HURRELL, Andrew, Brasil y la tormenta que se
avecina, en Foreign Affairs Latinoamrica, volumen 9, n 2, 2010, Mxico.
102
Para una profundizacin sobre el tipo de poder que estas nuevas potencias emergentes ejer-
cen en el escenario global se puede consultar: LECHINI, Gladys, y GIACCAGLIA, Clarisa, Brasil
en el laberinto de los espejos. Su rol regional en el siglo XXI, en revista El Debate Poltico, revista
iberoamericana de anlisis poltico, Buenos Aires, ao 4, n 6, octubre de 2007 Fondo de Cultura

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balance sobre la actuacin de esta asociacin, un nmero signifcativo de analistas
coinciden en sealar un saldo positivo. Zlia Campbell sostiene que, en sus seis
aos de existencia, IBSA ha logrado una destacable coherencia que quizs pueda
ser atribuida al hecho de que, los parmetros a partir de los cuales fue concebido,
no fueron demasiado ambiciosos o inasequibles
103
.
Gilberto de Moura, a su vez, asegura que se trata de un emprendimiento
real cuya base es esencialmente poltica. Lo que torna a IBSA especial es la
decisin poltica de sus tres pases miembros los cuales, a partir de perspectivas
y aspiraciones similares en muchas cuestiones vitales de la agenda internacional,
combinan esfuerzos y sistematizan una aproximacin poltica que antes do IBAS,
se processava de maneira s espontnea
104
.
Fagundes Vicentini, por su parte, afrma que inicialmente ironizado como
mera reedicin del tercermundismo y del no alineamiento de los aos setenta,
IBSA pas a ser gradualmente examinado por los pases de la OCDE que
comenzaron a ofrecer recursos para investigaciones y seminarios que se dedicaran
a su estudio. En el actual escenario internacional contina- antiguas agendas han
sido rescatadas en un formato ms pragmtico y efcaz con vistas a un mundo
en acelerada transformacin hacia la multipolaridad
105
. Como afrm entonces el
presidente brasileo Lula Da Silva: IBSA e veio para fcar.
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RESUMEN:
En este artculo se analiza el rol de
la dirigencia poltica argentina en la
adopcin de las reformas neoliberales
en los inicios de la dcada de los
noventa. En especial, estudia una
etapa de transicin (1987-1991) hacia
un consenso entre los dos partidos
mayoritarios del sistema poltico
respecto de la adopcin de las reformas
neoliberales, que profundizaron una
insercin internacional dependiente. Se
analizarn las posiciones de la Unin
Cvica Radical y del Partido Justicialista
respecto de tres dimensiones de
la poltica exterior y de la poltica
econmica domstica en dicho perodo,
y las condiciones de gestacin de dicho
consenso.
PALABRAS CLAVE:
Clases dirigentes, reformas neoliberales,
poltica exterior, consenso partidario,
pases perifricos.
TITLE:
The role of the political argentinian
ruling class in the promotion of a new
international relations pattern during
the 90s.
ABSTRACT:
This article analyzes the role of
Argentinas political leadership in the
adoption of neoliberal reforms in the
early nineties. In particular, studies
the formation of a consensus between
the two major parties of the political
system on foreign policy, in its various
dimensions, which made possible the
deepening of international integration
dependent. It will analyze the structural
and economic conditions of that
consensus gestation and their specifc
content.
KEYWORDS:
Ruling classes, neoliberal reforms,
foreign policy, partisan consensus,
peripheral countries.
EL ROL DE LA DIRIGENCIA POLTICA ARGENTINA
EN LA PROMOCIN DE UN NUEVO PATRN DE
RELACIONES INTERNACIONALES EN LA DCADA DE
LOS NOVENTA
MARA CECILIA MGUEZ*
*Mara Cecilia MGUEZ es becaria doctoral del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICET),
Argentina, perodo 2006-2011. Investigadora del Instituto IDEHESI.

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Introduccin
A partir de 1989 se aplicaron en Argentina las polticas de liberalizacin, desregulacin
y privatizacin de los activos pblicos en forma extrema, en consonancia con lo
estipulado por el Consenso de Washington y con las polticas recetadas por
el Fondo Monetario Internacional
1
. Esto implic una apertura total respecto de
las inversiones extranjeras, que se dirigieron fundamentalmente a la compra de
dichos activos y al negocio especulativo de la deuda externa. La poltica exterior
se convirti en una herramienta al servicio de la implementacin de este modelo
econmico, que profundiz la desindustrializacin y fnancierizacin de la economa
ya instaladas a partir de las polticas aplicadas por la dictadura militar que gobern
el pas entre 1976 y 1983.
Esas profundas transformaciones de la estructura productiva y de la relacin
entre el estado y la sociedad se produjeron durante las presidencias de Carlos Sal
Menem (1989-1999), y tuvieron continuidad durante la presidencia de Fernando De
la Ra entre 1999 y 2001, momento de estallido de una profunda crisis econmica,
poltica y social. Siendo el candidato del Partido Justicialista (PJ), Menem lleg
al poder aglutinando una heterognea base de apoyo detrs de un discurso y
una plataforma electoral que criticaban las polticas de trnsito hacia la ortodoxia
econmica de los ltimos aos de su par predecesor, Ral Alfonsn, perteneciente
a la Unin Cvica Radical (UCR)
2
. Sin embargo, al asumir la poltica econmica y la
poltica exterior llevadas a cabo fueron diametralmente opuestas a las posiciones
que haba tenido durante la campaa.
La hiptesis central a desarrollar en este artculo es que las grandes
transformaciones que se produjeron a partir del gobierno de Carlos Sal Menem
respecto de la insercin internacional del pas, fueron posibilitadas por un nuevo
1
A principios de los noventa los organismos multilaterales de crdito (FMI y Banco Mundial), las
administraciones dependientes de la Casa Blanca (el Tesoro y el Departamento de Estado de
los Estados Unidos), los sectores dominantes de los pases del G7 y los directivos de los bancos
acreedores, formularon una especie de consenso sobre la naturaleza de la crisis latinoamericana
y sobre las reformas que deban aplicarse para superarla. Esa concepcin fue recogida por
John Williamson en un libro compilatorio de las ponencias de un seminario internacional, titulado
Latin American Adjustment y publicado en 1990. Este documento recoge una adecuada sntesis
del pensamiento neoliberal bajo la expresin del Consenso de Washington. All se justifcaba la
promocin de diez medidas bsicas: disciplina fscal, reordenamiento de las prioridades del gasto
pblico, reforma impositiva, liberalizacin de las tasas de inters, una tasa de cambio competitiva,
liberalizacin del comercio internacional, liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras
directas, privatizacin, desregulacin y derechos de propiedad.
2
La ltima etapa del gobierno radical se diferenci de las otras dos que la precedieron. La primera,
desde la asuncin en diciembre de 1983, hasta fnes de 1984, estuvo marcada por una heterodoxia
keynesiana. La segunda, que va desde los comienzos de 1985 hasta 1987, estuvo signada por
el llamado ajuste heterodoxo del Plan Austral y sus posteriores modifcaciones, perodo que
coincide con el resquebrajamiento del frente poltico interno del gobierno y la prdida de apoyo
popular, evidenciado en la derrota electoral del radicalismo en las elecciones de diputados de
1987. Esta tercera etapa, en cambio, puede ser caracterizada como de trnsito hacia la ortodoxia
en los aspectos econmicos (desde el denominado Australito, segunda etapa del Plan Austral,
hasta el fracaso del Plan Primavera), y marcada por el agotamiento y derrumbe del apoyo social
al alfonsinismo en el plano poltico. Un elemento fundamental para considerar un cambio de etapa
es que el nuevo acuerdo stand by que el gobierno radical frmara en febrero de 1987 incorporaba
un nuevo ingrediente: las reformas estructurales, requisito para califcar en el Plan Baker. Esto
sealara el inicio de un nuevo perodo signado por los intentos de aplicar reformas estructurales,
securitizacin de la deuda pblica y su canje por activos estatales. Cf. BRENTA, Noem, Argentina
Atrapada, Cooperativas, Buenos Aires, p. 461.

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consenso en las clases dirigentes, y en la dirigencia poltica en especial. Es decir
que las reformas aplicadas y el sostenimiento de la poltica exterior neoliberal
hacia la dcada de los noventa fueron vehiculados por la construccin de una
nueva hegemona sostenida y promovida por lneas polticas de la UCR y del PJ,
que permiti implementar un nuevo modelo de acumulacin, y por tanto, un nuevo
patrn de insercin internacional.
Analizaremos que, si bien fue un presidente peronista quien logr la
legitimidad para aplicar las reformas neoliberales contrarias tambin a la
tradicin del partido
3
, el trnsito hacia las polticas de apertura y liberalizacin
y hacia un nuevo patrn de insercin internacional, que consideramos afn a los
requerimientos de las potencias hegemnicas, fue gestndose desde mediados
de los ochenta en especial hacia el fnal de la presidencia de Alfonsn para
aplicarse en profundidad y en forma acabada a comienzos de la dcada siguiente.
Como veremos, paradjicamente el candidato peronista llev a cabo muchas de las
medidas propuestas por su contendiente radical derrotado Eduardo Angeloz.
La formulacin de las nuevas polticas econmicas en trminos de proyecto
global se produjo a dos aos de la asuncin de Menem, en 1991, con dos hechos
fundamentales: la puesta en vigencia de la ley de Convertibilidad en abril de ese
ao y el posterior apoyo pblico otorgado por Nicholas Brady Secretario del Tesoro
norteamericano al Plan Cavallo en ocasin del viaje del Presidente Menem a
Estados Unidos en el mes de noviembre
4
. Asimismo, en materia de relaciones
internacionales, durante esos dos primeros aos se delinearon los rasgos ms
contundentes de una poltica exterior caracterizada por su alineamiento con
Estados Unidos en el rea diplomtica y estratgico-militar, y afn a las potencias
occidentales en general en el rea econmica.
Estudiaremos las posiciones de la UCR y el PJ los dos partidos con mayora
parlamentaria y que fueron gobierno en el perodo seleccionado respecto de
distintos ejes de la poltica exterior y de la insercin internacional (incluyendo por lo
tanto las posiciones sobre la poltica econmica local), a travs de diversas fuentes
primarias como Diarios de Sesiones Parlamentarias y Mensajes Presidenciales, y
secundarias
5
. El recorte temporal incluye un perodo de transicin que va 1987
3
Partido Justicialista es la denominacin actual del Partido Peronista, creado en la postguerra,
como veremos ms adelante y a cuya tradicin haremos referencia a lo largo del artculo.
4
La Ley de Convertibilidad N 23.928 tuvo el objetivo de terminar con la infacin y hacer viables
los acuerdos con la banca acreedora. Fij la paridad cambiaria por tiempo indeterminado en
10.000 australes (luego 1 peso) por dlar, y se dispuso que la base monetaria no podra exceder
en ningn caso el valor de las reservas internacionales que slo podran destinarse a dar respaldo
a la moneda. Con lo cual, elimin las condiciones autnomas de emisin monetaria. Las reservas
internacionales para sustentar la convertibilidad fueron fortalecidas por el apoyo de los organismos
multilaterales de crdito y los recursos originados en las privatizaciones. El Plan Cavallo no slo
inclua esta poltica sino tambin un plan de ajuste ortodoxo, de acuerdo con los requerimientos
de dichos organismos.
5
Para estudiar las posiciones de los dirigentes polticos y sus visiones de mundo distinguimos dos
indicadores: a) los discursos, debates parlamentarios, publicaciones individuales y partidarias; y
b) las polticas impulsadas y adoptadas. Para el primero hemos recurrido a fuentes primarias y
secundarias. En el mbito estricto de los poderes de gobierno, los Diarios de Sesiones del Honorable

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y 1991 (los ltimos dos aos del gobierno de Alfonsn y los dos primeros del de
Menem), etapa que consideramos de gestacin del consenso que se desplegar
durante toda la dcada posterior, ya que, como anticipamos, las polticas neoliberales
no solamente fueron aplicadas por el presidente justicialista Carlos Menem hasta
1999 sino tambin por Fernando De la Ra (1999-2001), proveniente de la Unin
Cvica Radical.
Referirnos a la conformacin de un consenso no remite desde nuestra
perspectiva terica a una especie de acuerdo de voluntades libres y racionales
respecto de determinada poltica a aplicar, sino al resultado de una operacin
hegemnica que permiti la adopcin del paradigma neoliberal incluso por
parte de sectores de dos partidos polticos de tradicin nacional y en algunos
casos antiimperialista. Tampoco signifca que haya habido una poltica exterior
consensuada. Lo que queremos mostrar es que en el perodo 1987-1991 se
sentaron las bases de una nueva hegemona que se extendera durante toda la
dcada de los noventa. Ello fue posible porque lneas internas de ambos partidos
promovieron, implementaron y sostuvieron por accin u omisin un mismo
patrn de insercin internacional que foment la reprimarizacin de la economa
y la dependencia de Argentina respecto de las potencias. En consecuencia, se
prioriz una poltica exterior en clave econmica, es decir en funcin de atraer
capitales e inversiones extranjeras en condiciones de privilegio, y el alineamiento
automtico con Estados Unidos
6
.
Entendemos por profundizacin de la insercin internacional dependiente la
extranjerizacin en la produccin de bienes y servicios y por lo tanto la restriccin
a la capacidad para generar y difundir tecnologa; el aumento de la oligopolizacin
de los mercados y del poder de las grandes empresas para formar precios, la
Congreso de la Nacin, los Documentos de Comisiones Parlamentarias de ambas cmaras y los
Discursos Presidenciales. En el mbito poltico pero no gubernamental, se estudiaron discursos de
lderes y referentes, artculos acadmicos y notas periodsticas, as como programas y plataformas
electorales partidarias. A ello se agrega el uso de un corpus periodstico en el que se incluye el
relevamiento de diarios y revistas especializadas y de divulgacin ha sido fundamental. Todos
los documentos que constituyen posicionamientos individuales y que funcionan como testimonio
oral o escrito, deben ser abordados con salvedades y ser interpretados en su vinculacin con el
segundo de los indicadores, es decir, la materializacin de las posiciones en polticas concretas o
votos parlamentarios.
6
Aqu se adscribe a la categorizacin de alineamiento, teniendo en cuenta que se trat de un
tpico discutido en la propia coyuntura. Algunos consideraron a la poltica exterior de Menem
como de alineamiento automtico, partiendo de una visin crtica de los postulados del realismo
perifrico, y exaltando sus perjuicios respecto de las posibilidades de formular una poltica exterior
autnoma. Entre ellos, se encuentran Mario Rapoport, Jos Paradiso, Alfredo Rizzo Romano. Carlos
Escud sostuvo en cambio que a partir del gobierno de Menem se termin con una poltica de
desalineamiento, es decir, con el legado cultural de sobredosis de confrontaciones de gobiernos
anteriores, incluido el de Alfonsn. Cfr. ESCUD, Carlos, La historia, la cultura poltica, los errores
y las lecciones en las relaciones argentino-norteamericanas en DE LA BALZE, Felipe y ROCA,
Eduardo (comp.), La Argentina y Estados Unidos: fundamentos de una nueva alianza, Asociacin
de Bancos de la Repblica Argentina, Buenos Aires, Argentina, 1997, p. 209-213. Por otro lado,
Roberto Russell consider que no se trat de un alineamiento automtico. Junto con Deborah
Norden sostuvo que las relaciones carnales entre Argentina y los Estados Unidos no implicaron
un amor ciego, sino concesiones en algunas cuestiones de agenda e intentos de resistir las
presiones norteamericanas respecto de otras cuestiones. Cfr. NORDEN y RUSSELL, The United
States and Argentina: changing relations in a changing world, Routledge, United States of America,
2002, p.73.

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consolidacin de desindustrializacin, la fragmentacin del sistema productivo y
del mercado de trabajo, y la profundizacin de la concentracin econmica. En el
rea especfca de la poltica exterior, este tipo de insercin econmica redujo toda
posibilidad de margen de autonoma en la toma de decisiones por parte del estado,
y orient los objetivos de la cancillera a la implementacin del modelo econmico
neoliberal. Asimismo, todo ello se tradujo en una muy desfavorable evolucin de la
distribucin del ingreso para las amplias mayoras de la poblacin, y en altsimos
niveles de pobreza estructural y de desocupacin.
1. Enfoque terico y relevancia del anlisis
Este trabajo utiliza un enfoque neogramsciano de las relaciones internacionales y
del estado, cuyos mayores exponentes son Robert Cox, Giovanni Arrighi y Perry
Anderson. En esa lnea, busca vincular elementos del sistema internacional y de
la coyuntura econmica y poltica local para explicar el comportamiento de las
lites polticas en la adopcin de determinada estrategia de insercin internacional.
Especialmente en los pases perifricos, la poltica exterior no puede ser comprendida
sin su correlato en la poltica econmica interna por las condiciones particulares de
su formacin econmico social, que abordaremos.
Por otra parte, consideramos que es relevante estudiar el rol de la dirigencia
poltica en la adopcin de una nueva poltica internacional, porque fueron actores
fundamentales a la hora del proceso de toma de decisiones y de su implementacin.
Pero ello requiere vincularlo con los factores objetivos en la historia de las relaciones
internacionales, es decir, establecer la relacin entre la voluntad, los objetivos y las
acciones que persiguen los hombres por un lado, y el peso de las estructuras, las
relaciones econmicas, sociales y polticas (condiciones objetivas sobre las cuales
opera la accin subjetiva, y que condicionan sus lmites y posibilidades) por el otro.
Buscamos saldar las defciencias de otros anlisis sobre el perodo, que han
utilizado enfoques comparativos entre la poltica exterior de Alfonsn y la de Menem
a nuestro juicio demasiado rgidos, lo que los lleva a invisibilizar la transicin entre
una y otra, as como la promocin de la poltica exterior neoliberal por parte de lneas
polticas de la UCR y del PJ. Por otra parte, si bien consideramos que las ideas y la
adopcin de paradigmas constituyen factores centrales para explicar el accionar de
las lites polticas, nos distanciamos de los enfoques constructivistas puros, que
alineados con el neoliberalismo y retomando concepciones de la sociologa clsica
sobreestiman el rol de los factores sociocognitivos y de las instituciones en el
anlisis del comportamiento de los diversos actores.
Utilizamos un enfoque histrico y multidisciplinario de las relaciones
internacionales, y por ello estudiar el rol de las dirigencias polticas en los pases
perifricos requiere repasar ciertas precisiones que hacen a la especifcidad de la
dependencia y de la formacin econmico-social de la Argentina contempornea
7
.
7
El concepto de formacin econmico social nos remite directamente a una determinada historicidad,
es decir, se refere a una estructura social histricamente determinada. Por eso se diferencia del
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Dicha formacin estuvo asociada a la integracin del pas en la divisin internacional
del trabajo desde mediados del siglo XIX, como productora de materias primas y
alimentos y receptora de manufacturas y capitales. La consolidacin del estado
fue la condicin para el ingreso de las inversiones extranjeras que pusieron en
marcha la infraestructura del modelo agroexportador, un modo de acumulacin que
perpetu el orden terrateniente en las nuevas condiciones del capitalismo mundial,
con altsimos niveles de crecimiento pero sobre la base del endeudamiento con los
pases centrales y de la precarizacin de las condiciones sociales y laborales de los
trabajadores.
La relacin de complementariedad subordinada entre las clases dominantes
argentinas, vinculadas fundamentalmente a la agroexportacin propietarios
terratenientes y burguesas intermediarias asociadas al comercio de importacin y
exportacin, y las burguesas industriales europeas, entre las que se impuso como
predominante la britnica, condicion un estado donde los intereses extranjeros
no participaron solamente como factor externo, sino que se expresaron en el seno
mismo de la clase dirigente; su supervivencia de clase se encontraba directamente
vinculada a la asociacin con distintas potencias hegemnicas del perodo, y la
ocupacin del estado se converta en instrumento para encauzar la insercin
internacional. As, desde sus inicios, fracciones de las clases dirigentes disputaron
espacios de poder, expresando, aunque no siempre en forma automtica, la
rivalidad de distintas potencias por esferas de infuencia, fuentes de materia prima
y mercados para sus productos e inversiones.
Un rgimen poltico oligrquico y liberal fue funcional a la consolidacin del
orden terrateniente en las nuevas condiciones histricas del capitalismo mundial.
La unifcacin del mercado interno nacional se produjo como decamos, de modo
subordinado al inters agrario exportador y al mercado externo, as como a la
penetracin del capital extranjero europeo que pas a controlar ramas claves de
la economa en asociacin con el poder social dominante, condicionando a partir
de all el desarrollo capitalista del pas
8
. En su conjunto, estos factores constituyen
caractersticas de los que denominamos una formacin econmico-social capitalista
pero dependiente. En la actualidad, as como en el perodo a estudiar, a pesar
de las complejas transformaciones de la estructura econmica, social y poltica,
el Estado argentino contina siendo la llave que orienta la poltica econmica y
promueve determinada insercin internacional, y por tanto, la arena de disputa
entre fracciones de las clases dominantes orientadas a la asociacin con diversas
potencias hegemnicas. Esa conformacin de la estructura econmica, social y
poltica contempornea, es un primer elemento de explicacin de la adopcin de la
dirigencia poltica de las polticas neoliberales promovidas desde mediados de los
concepto de modo de produccin puro que posee un mayor nivel de abstraccin. Una formacin
econmico-social es una imbricacin de varios modos de produccin, entre los cuales uno detenta
el papel predominante. Cf. POULANTZAS, Nicos, Poder poltico y clases sociales en el estado
capitalista, Siglo XXI, Mxico DF, 1973, p.79.
8
RAPOPORT, Mario, Historia econmica poltica y social argentina (1880-2003), Planeta, Buenos
Aires, p. 38.
67
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ochenta.
De acuerdo con nuestro enfoque terico, las mltiples divisiones de la clase
dominante hacen necesaria la unidad en el estado a travs de la conformacin
del bloque en el poder
9
. La particularidad de la dependencia reside en que los
intereses vinculados a las potencias extranjeras constituyen un poder econmico
y estratgico que tiene expresin en el estado, pero siendo Argentina un pas
dependiente no colonial ese poder se materializa principalmente a travs de la
asociacin subordinada de las clases dominantes locales. Las clases y fracciones de
clases logran unidad en el estado bajo la gida de una de esas clases o fracciones
que se constituye en hegemnica arrogndose para s el inters general del
estado-nacin. Partiendo de esta concepcin, la poltica exterior, en tanto poltica
pblica, refeja en su formulacin e implementacin las disputas en el seno del
estado dependiente, que por lo tanto, incluyen las vinculaciones con las potencias
hegemnicas del perodo.
2. Antecedentes histrico-polticos
Los dos partidos a estudiar aqu tienen su gnesis histrica como movimientos
de masas, policlasistas, representativos en su contexto de surgimiento de un
cuestionamiento del orden establecido, aunque en diversos grados. Desde fnes del
siglo XIX la UCR representara un planteo democrtico de regeneracin institucional
que cuestionaba un orden oligrquico conservador sustentado en el fraude electoral,
articulando sectores heterogneos que incluyeron desde terratenientes marginales
hasta peones rurales, pero cuya base de apoyo fueron fundamentalmente las
capas medias rurales y urbanas. Una vez en el poder con el presidente Hiplito
Yrigoyen en particular (presidente entre 1916 y 1922 y entre 1928 y 1930, cuando
fue expulsado por un golpe de estado), se puede observar que, si bien el partido
no cuestion la estructura agroexportadora, s impugn la subordinacin nacional
y la tutela informal de los intereses monopolistas extranjeros sobre el estado. En
el caso del partido peronista-justicialista, sus orgenes se remontan a la primera
presidencia de Domingo Pern (1945), cuando el Partido Laborista, artfce de
la campaa presidencial que llevara a Pern al poder, se transform en Partido
Peronista. Siendo tambin el resultado de un movimiento de masas, el peronismo
represent, por un lado, la impugnacin de un modelo econmico basado en la
agroexportacin y la asociacin con los capitales extranjeros en forma subordinada,
basada en el creciente ascenso de la industria local orientada al mercado interno.
Por el otro, signifc el fn de la exclusin de la poltica de las masas asalariadas
protagonistas de los nuevos procesos econmicos, inducidos por la crisis econmica
mundial de 1930, el estallido de la Segunda Guerra Mundial y la declinacin global
y local del podero britnico.
El perodo que va desde 1955 a 1976 estuvo signado por la inestabilidad
institucional y las pugnas por la insercin internacional. A pesar de las embestidas,
la dinmica de la economa estuvo orientada hacia un modelo de industrializacin
9
POULANTZAS, Nicos, Poder poltico op.cit., p. 303.
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mercadointernista, que se sustent fundamentalmente por una alianza populista
entre el capital industrial nacional y los sectores populares. Los primeros, en
defensa de una mayor autonoma en el campo econmico y por lo tanto, respecto
de las potencias hegemnicas en cuanto a la poltica exterior, y los segundos, en
bsqueda de reformas sociales
10
. Sin un partido orgnico, las fuerzas armadas
actuaron como una especie de partido militar de un poder econmico y social
concentrado, incapacitado para generar un consenso social extendido y estable
11
.
La dictadura instalada en 1976 irrumpi contra la industrializacin
sustitutiva para modifcar el peso y el balance de poder entre sectores e intereses
econmicos, locales y externos, dando paso un nuevo modelo econmico basado
en la acumulacin rentstica y fnanciera, la apertura irrestricta, el endeudamiento
externo y el disciplinamiento social. El feroz gobierno de facto impuesto a sangre
y fuego, que se cobr 30 000 desaparecidos, fue el medio para que los sectores
dominantes impusieran dichas transformaciones estructurales, y descabez a las
dirigencias peronistas ms radicalizadas. En cuanto a la poltica exterior, la apertura
fnanciera, la sobrevaluacin del dlar y la elevacin de las tasas de inters internas
permitieron la pregonada apertura al mundo, cuya contrapartida era una vuelta a
la tradicin agroexportadora.
Apoyado por Estados Unidos (hasta la llegada a la presidencia de Carter) y
por la Unin Sovitica, el gobierno propici un nuevo esquema de relacin triangular.
La URSS lleg a ser el principal comprador de los productos argentinos y Estados
Unidos (bancos occidentales y organismos internacionales de crdito mediante) el
principal proveedor y acreedor. La poltica exterior expres las pugnas entre esas
dos potencias, adoptando un carcter heterodoxo pero para nada autnomo
12
. Las
ideas de un nacionalismo territorial se combinaron con el liberalismo econmico.
En cuanto a las relaciones con Europa occidental, la sistemtica violacin de
los derechos humanos por parte del gobierno si mereci la condena de algunos
gobiernos de aquel continente, que apoyaron la lucha de los organismos de derechos
humanos. Estos ltimos, junto con las clases obreras movilizadas y los sectores
ms progresistas de los partidos polticos, fueron desgastando las bases de apoyo
del gobierno de facto y conquistando nuevamente la democracia. El fracaso de la
Guerra de las Malvinas de junio de 1982 contribuy al descrdito de la dictadura
10
El modelo mercadointernista tambin fue apoyado por parte del capital extranjero interesado en
rentabilizar al mximo sus inversiones industriales. Esta fraccin del capital fue defensora de los
regmenes de promocin de inversiones extranjera, de promocin industrial que se orientara en
su benefcio una vez instalados, pero ha apoyado segn la coyuntura polticas de ajuste ortodoxo
por parte de los gobiernos de facto; por ello es necesario distinguirla por su composicin y por su
comportamiento, de lo que se considera una burguesa nacional.
11
RAPOPORT, Mario y SPIGUEL, Claudio, Poltica exterior argentina. Poder y confictos internos
(1880-2001), Capital Intelectual, Buenos Aires, 2005, ps. 43-48. Es notorio que tanto el gobierno
de Yrigoyen (1928-1930), el de Frondizi (1958-1962), el de Illia (1963-1966) de extraccin radical,
como los de Pern (1945-1955) y (1973-1975) fueron derrocados por golpes de estado.
12
Junto a la apertura importadora y fnanciera y al proceso de desindustrializacin se afanzaron las
relaciones con la URSS y se desarrollaron agudos confictos diplomticos y picos de tensin con
Estados Unidos, aunque el discurso de la cpula militar hubiera adoptado el tono de la Doctrina
de la Seguridad Nacional. Para este tema ver RAPOPORT, M. y SPIGUEL, C., Poltica exterior op.
cit., ps. 51-63.
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militar
13
.
Durante la etapa posterior, la ofensiva de esas clases para sostener y
profundizar el nuevo modelo de acumulacin tuvo que adoptar nuevas formas
acordes a la apertura del juego electoral y del rgimen constitucional. Ambos
partidos, en donde pervivan juntos con otras lneas representativas de los
intereses de la alianza populista devastados por el gobierno de facto, sufrieron
importantes transformaciones. Restablecido el orden constitucional, los sectores
dominantes sin partido propio apuntaron a cooptar y vaciar programticamente
a los partidos donde sobrevivan sectores que podan ser ltimo bastin de la
encarnacin poltica de la burguesa nacional, y que seguan concitando el apoyo
poltico mayoritario de los sectores populares. Sin embargo, fracciones de las
dirigencias se encontraban en una situacin de disponibilidad, puesto que eran la
supervivencia del feroz proceso de aniquilacin de las conducciones de los sectores
populares por parte de la dictadura militar. Se puso en marcha, por parte de las
clases dominantes, un proceso de cooptacin ideolgica y de negocios polticos
a cambio de benefcios econmicos, al mismo tiempo que se decapitaba a los
sectores subalternos
14
.
La etapa del gobierno de Alfonsn, primer gobierno constitucional entre
1983 y 1989, fue sin duda una etapa de reconfguracin de las identidades en
ambos partidos, que ante la derrota de sus lneas ms progresistas no tena
un proyecto claro. Su contexto particular estuvo marcado, por un lado, por una
enorme presin de los sectores dominantes y de diversos intereses econmicos
concentrados, fortalecidos por la poltica econmica. Por otro, se caracteriz por
el desencanto de los sectores populares y de las burguesas nacionales respecto
de las expectativas de bienestar econmico que la vuelta de la democracia podra
traer. A lo largo de todo el perodo presidencial, la poltica econmica de Alfonsn
fue virando hacia estrategias cada vez ms ortodoxas, no tanto por responder a las
diversas presiones de los sectores dominantes descritos, sino fundamentalmente
para atender a las exigencias de los organismos multilaterales de crdito.
Lo mismo sucedi con su poltica exterior respecto a Estados Unidos. A partir
de 1985, la poltica exterior radical dio un giro realista abandonando el proyecto de
politizar el tema de la deuda externa, aceptando los planes de ajuste y los proyectos
de reforma que dichos organismos promovan (apertura comercial, privatizaciones
y reduccin del gasto fscal para responder a los sucesivos vencimientos)
15
. Ese giro
13
La necesidad de lograr consenso popular para mantenerse en el poder ante una crisis acuciante,
no agota la explicacin para comprender el signifcado del intento de recuperacin de la soberana
de las Islas Malvinas en el mes de abril de 1982. S es importante analizar cmo esta decisin
adoptada por un gobierno ilegtimo y represor se asentaba sobre una demanda justa contra el
accionar de una potencia colonial en la regin, lo que provoc que la mayora de las fuerzas
polticas la apoyaran, a pesar de que su objetivo era sin duda terminar con el gobierno militar. Las
potencias hegemnicas del sistema no dudaron en condenar el accionar en forma conjunta.
14
BASUALDO, Eduardo, Sistema poltico y modelo de acumulacin, Universidad Nacional de Quilmes,
Buenos Aires, 2001, ps. 44-47.
15
La primer poltica propuesta para resolver el acuciante tema de la deuda externa fue la politizacin
y el tratamiento conjunto con otros pases de la regin. As, la diplomacia argentina promovi un
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fue al comps del fracaso de la estrategia de pvot que segn el canciller radical
Dante Caputo, permitira mantener una relacin madura con Estados Unidos
16
.
Durante la dcada de los ochenta, tanto la coyuntura internacional y nacional como
la tradicin poltico ideolgica del partido radical haban permitido la existencia de
una estrategia diplomtica de alto perfl que mantuvo en principio mrgenes de
autonoma con respecto a Estados Unidos, y que priorizaba la insercin multilateral.
Esta poltica se sostena principalmente en la posibilidad de diversifcar los puntos
de apoyo con Europa occidental, tal como lo afrmaba el ex canciller Dante Caputo
en una entrevista realizada en 1989
17
, y tambin con la Unin Sovitica, uno de los
principales compradores de productos agroexportables hasta 1986. Sin embargo,
se fue difcultando con los cambios internacionales.
Desde 1987, los planteos a favor de la apertura econmica, de las
privatizaciones y de la disminucin de los roles del estado como asignador de
recursos, apuntaron a modifcar el modelo de acumulacin en una direccin
funcional a los intereses del gran poder econmico. Ello llev a un reordenamiento
de las prioridades de la poltica exterior, en particular en la relacin con Estados
Unidos y con los organismos multilaterales de crdito. Sin embargo esa adecuacin
fue confictiva, en todos los mbitos de la poltica exterior. En el plano econmico,
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial fueron requiriendo cada vez
mayores ajustes y metas de poltica ortodoxa con las que el gobierno no pudo
cumplir, lo que provoc que ya no se le otorgara ms fnanciamiento hacia el
fnal del mandato. En el mbito diplomtico y estratgico de la poltica exterior, el
radicalismo continu afrmando los principios y banderas tradicionales de su partido,
lo que llev a no ratifcar el Tratado de Tlatelolco, el de No Proliferacin Nuclear,
a distanciarse de las posiciones norteamericanas en los escenarios confictivos de
Congreso en Cartagena de Indias en julio de 1984, que culmin con una Declaracin que haca
hincapi en el carcter poltico de la deuda externa dada la corresponsabilidad de acreedores y
deudores, y por lo tanto en la necesidad de abandonar su exclusivo tratamiento tcnico-fnanciero.
La propuesta concreta era tratar la resolucin del tema en forma conjunta con Estados deudores y
Estados acreedores, banca privada transnacional y entidades multilaterales de crdito. Argentina
contaba con que los pases europeos acompaaran esa gestin (carta europea), pero esa
estrategia fracas, y el pas negoci en forma individual con el Fondo Monetario Internacional,
aplicando sus sucesivas recetas. La ms notoria de las manifestaciones de ese giro realista
fueron la declaraciones de Alfonsn en discursos pronunciados en Nueva York, Chicago y Houston,
donde expres el objetivo primordial de superar la crisis e inestabilidad internas mediante la
adopcin de polticas ms conservadoras como la lucha antiinfacionario, reforma tributaria,
saneamiento del sistema fnanciero, reduccin del dfcit fscal, expansin del sector privado de la
economa, aumento de las exportaciones y creacin de condiciones adecuadas para la captacin de
inversiones extranjeras que contribuyan a la expansin econmica. Cfr. RUSSELL, Roberto, Entre
Estados Unidos y Amrica Latina. Redefnicin de espacios y tiempos en Revista Amrica Latina
Internacional, vol. 3, n7, enero-marzo, 1986.
16
La estrategia de pvot consista en balancear el peso de las relaciones con la potencia del norte
a partir de fomentar los vnculos con Europa (estrategia que en cierto modo fracas a partir del
tratamiento de la deuda descripto en la nota anterior) y con la Unin Sovitica (principal comprador
de los bienes exportables argentinos, pero cuyo volumen de compra se vera drsticamente
disminuido a partir de 1986-1987).
17
En canciller afrm: Al principio la concepcin se basaba en la rehabilitacin de la posicin
argentina en e plano internacional y, muy especialmente, en el marco de los pases occidentales.
Junto con esta idea estaba la de evitar que un pas monopolizara la relacin en ese mbito, por lo
cual Europa pareca como una posibilidad de diversifcar los puntos de apoyo de la poltica exterior
en Occidente CAPUTO, Dante, Diplomtico, Ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de
Ral Alfonsn, entrevista realizada en Buenos Aires, publicada por la Revista Amrica Latina
Internacional, vol.6, n 21, julio-septiembre 1989, p. 266.
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Amrica central y a no aceptar el desmantelamiento del misil Cndor II
18
.
En el plano poltico, se abran tambin lneas polticas divergentes en la UCR
y el PJ, donde se iban afrmando fuertemente aquellas que promovan la aplicacin
de las reformas de apertura y liberalizacin. Las elecciones legislativas de 1987
tendran especial signifcacin tanto para radicales como para peronistas, y estos
ltimos fueron quienes supieron capitalizar el descontento social. El alfonsinismo
fue derrotado en la renovacin de diputados y gobernadores. Un ao despus, hacia
1988, la lnea ms liberal del partido radical se impuso en las internas partidarias.
La eleccin de Eduardo Angeloz como candidato a presidente era sinnimo del
avance del neoliberalismo. En la interna partidaria del justicialismo Carlos Menem
se impuso frente a Antonio Cafero, capitalizando una diversa y heterognea
oposicin, que vea al caferismo muy cercano al alfonsinismo y que inclua tambin
a amplios sectores populares, sectores empresarios y a una fraccin nacionalista
de las Fuerzas Armadas, los carapintadas
19
.
Ya hacia 1989, las disputas entre las fracciones por hegemonizar una nueva
estrategia de acumulacin, la presin creciente de los organismos multilaterales
de crdito por establecer polticas de reforma que permitieran el pago regular de
la deuda externa, la falta de una estrategia de reindustrializacin y los sucesivos
planes de ajuste, culminaron en un proceso hiperinfacionario y en la entrega
anticipada del gobierno al presidente Menem, en el mes de julio.
Lo cierto es que, en ese mismo momento, el escenario internacional era
turbulento y cambiante: se extenda la ofensiva neoliberal norteamericana, la de la
banca acreedora y de los organismos multilaterales de crdito que haban cobrado
un rol protagnico en el manejo de las deudas latinoamericanas. La Unin Sovitica
se vea crecientemente debilitada y entrara en crisis hacia su derrumbe. En el plano
interno, la situacin econmica y su culminacin en los procesos hiperinfacionarios
que reordenaron a las fracciones del bloque dominante constituyeron elementos
disciplinadores tanto para los asalariados como para los sectores del empresariado,
que no tenan capacidad de presin en el manejo de las divisas.
Ambas situaciones crearon las condiciones para la subordinacin de los
18
Se trataba de un misil de alcance intermedio (1000 kilmetros) capaz de transportar una tonelada
de carga explosiva. Su construccin haba sido impulsada durante la dcada de los ochenta en
una planta en Falda del Carmen, provincia de Crdoba, por el ex jefe de la Fuerza Area, brigadier
Ernesto Crespo, con la autorizacin de dos decretos secretos del ex presidente Ral Alfonsn. Su
desarrollo fue coordinado por empresas alemanas con el concurso del holding Daimler Benz y
con la participacin de Argentina, Egipto e Irak con millonaria fnanciacin de capitales sauditas.
El plan de tareas dur desde 1984 hasta mayo de 1991, cuando el Ministro de Defensa de ese
momento, luego de diversas presiones por parte de gobiernos extranjeros, anunci la cesacin del
proyecto. Su desarme clausur una importante lnea de desarrollo tecnolgico con proyeccin, en
un contexto en el que Brasil impulsaba una experiencia contraria. Destacamos que en este caso,
hubo fuertes diferencias respecto de la decisin de continuar con el proyecto que haba tomado
Alfonsn durante la presidencia, y el radicalismo desde la oposicin critic abiertamente la medida.
19
Los carapintadas fueron varios grupos de activistas militares nacionalistas que llevaron a cabo una
serie de alzamientos entre 1987 y 1990 contra los gobiernos constitucionales, enemistados con las
altas jerarquas de los mandos militares y en bsqueda de la fnalizacin de los procesos iniciados
contra ellos por los crmenes de lessa humanidad cometidos durante la ltima dictadura militar.
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vestigios de la alianza populista, incluso de aquellos que formaban parte de la
heterognea coalicin que haba llevado a Menem al poder. Es necesario vincular
con estas cuestiones el viraje que el propio Menem realiz una vez asumido el
gobierno, para sorpresa tanto de la oposicin poltica como de los propios votantes
peronistas. El discurso de tono nacionalista y reformista de la campaa electoral
fue abandonado y se justifc desde el realismo y el pragmatismo justicialista la
adopcin de las polticas neoliberales.
El desplazamiento de las corrientes reformistas de la UCR y del PJ vino de la
mano tanto de la destruccin del modelo de industrializacin sustitutiva como de las
drsticas transformaciones del escenario internacional. El derrumbe de los pases
socialistas y la distensin del bipolarismo provoc que esas corrientes reformistas
que histricamente haban buscado su margen de maniobra en base a la bsqueda
de una poltica de pndulo o balance poltica que tuvo su mayor despliegue en el
mbito del no alineamiento se vieran imposibilitadas de continuar utilizando esa
estrategia
20
.
Efectivamente, el desplazamiento fue exitoso, y fue llevado a cabo por quien
aparentemente provena del ala ms representativa de los sectores nacionalistas
del peronismo. Quienes justifcaron el menemismo desde los mbitos acadmicos,
consideraron su poltica como una necesaria readecuacin, tanto al nuevo
escenario como al agotamiento del modelo sustitutivo. Sin embargo, la hiptesis
del agotamiento ocult la existencia de polticas econmicas orientadas ferozmente
a sepultar dicho modelo, aunque sin duda se mostraba limitado
21
.
Slo con la aplicacin de la Ley de Convertibilidad en 1991 y con el proceso
20
La idea de no alinearse en los confictos de las grandes potencias estuvo en la base de los
argumentos de la neutralidad frente a las dos grandes contiendas blicas mundiales, aplicada
tanto por Yrigoyen entre 1916 y 1919 como por Pern, entre 1943 y 1945. En esta etapa, frente a
las presiones norteamericanas para la declaracin de guerra al Eje, toda la sociedad argentina, las
fuerzas polticas e incluso las FFAA se vieron fracturadas respecto del posicionamiento a adoptar
frente a la cuestin. La Argentina declar fnalmente la guerra a Alemania y Japn el 27 de
marzo de 1945. Sin embargo, tal como afrma Rapoport, respecto de quienes remarcaron la tarda
declaracin de guerra argentina como un error, es necesario sealar que la Argentina no fue el
nico pas latinoamericano que pocos meses antes de la rendicin de los alemanes an no haba
declarado la guerra al Eje. Otros seis pases de Amrica Latina (Venezuela, Ecuador, Uruguay,
Paraguay, Per y Chile) tampoco la haban concretado. Cuando lo hicieron, se debi ms que
nada a un acuerdo entre las grandes potencias, al que se arrib en la Conferencia de Yalta, en
los primeros das de febrero de 1945. All Roosevelt se comprometi a aconsejar a esos pases a
declarar la guerra, cuando Stalin le seal que de no hacerlo antes del l de marzo no estaran
en condiciones de ingresar en la nueva organizacin mundial. Cf. RAPOPORT, Mario y SPIGUEL,
Claudio, Relaciones tumultuosas. Estados Unidos y el primer peronismo, Emec, Buenos Aires,
2009. Durante sus dos primeros gobiernos, Pern planteara la necesidad de adoptar una Tercera
Posicin en la poltica internacional, ante el contexto de abierta disputa entre Estados Unidos
y la Unin Sovitica. A partir de la segunda mitad del siglo XX, las posibilidades de mantener
mrgenes de autonoma con respecto a Estados Unidos se bas en balancear el peso de esa
relacin fomentando los vnculos con Europa, con la URSS y con el Movimiento de Pases No
Alineados.
21
En este sentido, se discrepa con Anabella Busso y Alfredo Bologna, que si bien vinculan
atinadamente las variables locales e internacionales en la explicacin de la poltica adoptada por
el menemismo, adscriben a esta visin. Ver BUSSO, Anabella y BOLOGNA, Bruno, La poltica
exterior argentina a partir del gobierno de Menem: una presentacin en La poltica exterior del
gobierno de Menem. Seguimiento y refexiones al promediar su mandato, CERIR, Rosario, 1994
p.45.
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privatizador se lograra conformar una coalicin relativamente estable entre los
sectores agroexportadores (que aceptaron una moneda sobrevaluada pero se
benefciaron con el establecimiento de una tributacin mnima), los ex contratistas
(favorecidos por la fexibilizacin y la disminucin de los costos laborales), la
banca acreedora y sus socios locales y el capital extranjero con un renovado
peso directo, alrededor del remate de los activos pblicos y los mecanismos de
valorizacin fnanciera.
En el mbito poltico, las clases dominantes no requirieron una nueva
fuerza poltica para la consolidacin del modelo de acumulacin instalado
durante la dictadura militar, sino que la solucin fue la homogeneizacin del
sistema bipartidista de manera que convalidara las modifcaciones estructurales
planteadas () a travs de una profunda convulsin social
22
. Esa convulsin fue la
hiperinfacin, que convalid a travs de su violencia dineraria la aplicacin de los
ajustes posteriores.
En sntesis, a partir de la transicin a la democracia, las clases dominantes
apelaron a nuevas estrategias para consolidar su predominio, a travs de la
dirigencia poltica de los dos grandes partidos polticos de masas. Luego de intensas
disputas, hacia comienzos de la dcada de los noventa se inicia un nuevo perodo
hegemnico, donde la estrategia de acumulacin orientada hacia el mercado
mundial estuvo dirigida por las fracciones aperturistas que predominaron dentro
del bloque en el poder, y esa estrategia sirvi de nuevo marco para la acumulacin
capitalista conjunta de las distintas fracciones de la burguesa, permitiendo la
subordinacin de la clase trabajadora
23
.
Fueron las fracciones aperturistas, vinculadas al negocio de las privatizaciones
y del endeudamiento como intermediarias de los intereses de la banca acreedora
y del capital fnanciero transnacional, las que se transformaron en hegemnicas,
porque fueron a su vez las que permitieron la realizacin del inters general del
capital en ese perodo. El perodo 1987-1991 es una etapa de pujas entre las
fracciones de las clases dirigentes y de construccin del consenso neoliberal. En
el plano poltico, ello se expres en un paulatino apoyo por parte de la dirigencia
poltica de la UCR y del PJ a las reformas y transformaciones operadas. Tan as
que hasta la crisis econmica y poltica de 2001 seran esos dirigentes de ambos
partidos los que desde el poder ejecutivo aplicaran las recetas neoliberales y una
poltica exterior en clave econmica que las sostuviera.
3. Nuevo consenso, rupturas y poltica exterior
En este apartado nos referiremos a las posiciones de ambos partidos para analizar
los disensos y consensos entre la UCR y el PJ respecto de la insercin internacional.
Analizaremos esas posiciones en funcin de distintas variables que estuvieron
profundamente vinculadas en la promocin, por parte de la dirigencia poltica,
22
BASUALDO, Eduardo, Sistema poltico, op.cit., p.56
23
BONNET, Alberto, La hegemonaop.cit., ps. 276-277
74
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de una determinada insercin internacional: el diagnstico sobre los cambios
en el sistema internacional, la adscripcin a los argumentos que justifcaban la
necesidad de las reformas, la necesidad de aplicar una poltica exterior ajustada a
los postulados del Consenso de Washington.
La seleccin de estas tres cuestiones se explica porque el diagnstico que
los dirigentes realizaron de los abruptos cambios en el escenario internacional
trajo consigo una propuesta sobre la poltica exterior que el Estado argentino deba
adoptar para lograr determinada insercin internacional. La discusin sobre cul
era la insercin deseable para Argentina remita directamente a la exaltacin o
crtica de los distintos proyectos de insercin a lo largo de la historia argentina.
Bsicamente, quienes promovieron la apertura y la liberalizacin frente al nuevo
mundo globalizado ataron su propuesta a una determinada crtica al modelo de
industrializacin sustitutiva y a la bsqueda de mrgenes de autonoma en la poltica
exterior (1945-1976), y a una exaltacin del modelo agroexportador (1880-1930),
considerado como ejemplo de insercin exitosa en el mundo. Esta concepcin
tambin los llev a discutir algunas de las polticas de alto perfl implementadas por
el gobierno de Alfonsn, asumiendo entonces la necesidad de aplicar una poltica
exterior en clave econmica
24
.
Como veremos, ninguno de los partidos puede analizarse como un todo
homogneo, si bien el justicialismo logr con mayor efcacia disciplinar sus flas. En
el caso del radicalismo, las vertientes ms nacionalistas iban reduciendo su espacio
poltico partidario, otras ms vinculada tradicionalmente con la socialdemocracia
europea iran virando al comps de las transformaciones mundiales, mientras
que avanzaba una tercera, encabezada por Angeloz, que promova abiertamente
la insercin neoliberal. Dentro del justicialismo hubo una fractura de un grupo
de diputados, denominado Grupo de los Ocho, que denunciaban la traicin del
menemismo a los postulados peronistas tradicionales (fuerte presencia del estado,
proteccin del capital nacional, justicia social y Tercera Posicin), pero la mayor
parte de las disidencias fueron siendo resueltas muchas a veces a partir de
mecanismos corruptos de prebendas. Entre 1987 y 1991 se fueron consolidando
algunas tendencias y desplazando otras.
3.1. Diagnstico internacional y propuesta
La percepcin de la que parti el ofcialismo iniciados los noventa se vincul
directamente con la concepcin del Nuevo Orden Internacional elaborada
principalmente en Estados Unidos y en Inglaterra
25
. En esta lnea, el mundo adquiri
24
Este anlisis que desarrollaremos constituye una versin ampliada de hiptesis planteadas en
MIGUEZ, Mara Cecilia, La UCR y el PJ: gestacin de un nuevo consenso. Poltica econmica e
insercin internacional (1987-1991) en Revista Agora Internacional, n 10.
25
La expresin Nuevo Orden Internacional fue utilizada por George Bush en 1990, en un discurso
frente al congreso norteamericano en oportunidad de la primera Guerra del Golfo Prsico. El
correlato del Consenso de Washington en poltica exterior fue la proclamacin de la existencia
de un Nuevo Orden Internacional, caracterizado no slo por el triunfo del capitalismo a nivel
mundial, sino por la existencia de valores mundiales compartidos en forma global: libertad,
democracia y economa de mercado. Se proclam entonces que se asista a una nueva etapa
de crecimiento econmico basada en la liberalizacin completa de las variables econmicas, la
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una connotacin especfca: el triunfo del capitalismo sobre el socialismo, el
desdibujamiento del conficto entre potencias y pases subordinados y la negacin
de los confictos entre las potencias. De la globalizacin de los mercados se
dedujo una supuesta interdependencia de las economas, donde las fuerzas
del mercado tenderan a disolver las instituciones y las economas nacionales.
De all la conformacin de una aldea global, el mundo-uno
26
. En las versiones
ms extremas lleg a afrmarse el fn de la geografa, es decir la eliminacin
de las referencias territoriales e incluso el fn de la historia en el sentido de
la confrontacin no slo ideolgica sino tambin cultural y nacional
27
. Esta visin
concibi al perodo como una plena hegemona norteamericana, producto a su vez
de la hegemona de la democracia liberal y la economa de mercado.
De la mano de este discurso, toda reivindicacin nacional fue interpretada
como aislamiento o africanizacin, trminos utilizados para demostrar las graves
consecuencias de no ingresar en el mundo globalizado o de discutir sus reglas. A
los pases dependientes slo les quedaba como nica salida la de insertarse en el
mundo globalizado, a travs de la aceptacin de las recetas neoliberales. Adoptando
esta lnea, para las autoridades e intelectuales vinculados al menemismo, el nuevo
orden se caracterizaba por un claro triunfo del liberalismo sobre el socialismo y por
el posible establecimiento de una nueva pax americana. Junto con ello, tambin
adscribi a la concepcin que decretaba el arribo de un perodo que privilegiara la
cooperacin entre las naciones sobre la confrontacin.
Las orientaciones en materia de poltica exterior del gobierno de Menem
estuvieron regidas por los postulados del realismo perifrico elaborados por
Carlos Escud
28
. Sus principios bsicos parten de la consideracin de Argentina
como un pas dependiente vulnerable y por lo tanto poco relevante para los
intereses vitales de las grandes potencias, y de acuerdo a esta consideracin
traza lneas de accin necesarias para la inclusin en el sistema internacional,
resumidas en la idea de que era necesario eliminar las confrontaciones polticas
con las grandes potencias, reduciendo el mbito de sus confrontaciones externas a
transnacionalizacin de la economa, el fn del estado-nacin, de las ideologas y por lo tanto de los
confictos ideolgicos, todo ello posibilitado y alimentado por los cambios tecnolgicos. En cuanto
al sistema internacional, se asistira entonces a un mundo interrelacionado y pacfco, en base a la
cooperacin econmica con una nica superpotencia mundial, Estados Unidos.
26
La idea de una aldea global, fue mencionada por primera vez por Marshall McLuhan a fnes de
los aos 60 y remita a la transformacin del mundo en una comunidad globalizada a travs
de los nuevos medios de informacin y, en particular, de la televisin. Sin embargo, a partir
de la cada del muro de Berln el sentido de las preocupaciones de los tericos tempranos de
la globalizacin se modifc y el discurso adquiri una nueva signifcacin: los nuevos procesos
tecnolgicos aparecieron como factores decisivos para la conformacin de los mercados globales
(fnancieros, comerciales, productivos y de servicios) en un mundo dominado totalmente por las
economas de mercado
27
En 1989, Francis Fukuyama publica un artculo titulado El Fin de la Historia? ampliado luego
en su la obra de 1992 El fn de la Historia y el ltimo Hombre. La idea del fn de la historia se
refere a que habindose llegado a la conclusin de que la generalizacin mundial de democracias
liberales permitira alcanzar el mximo nivel de bienestar de la poblacin, se terminaba tambin la
confrontacin ideolgica.
28
En realidad el concepto fue acuado por Roberto Russell con otro contenido. La elaboracin
preterica de Escud qued resumida en su libro Realismo perifrico. Fundamentos para la Nueva
Poltica Exterior Argentina, Planeta, Buenos Aires, 1992.
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aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y su base
de poder
29
. Muchas de las refexiones del ex presidente Menem revelan un alto
grado de coincidencia con esta corriente, como por ejemplo, su justifcacin del
envo de tropas al Golfo Prsico y su concepcin acerca del Tercer Mundo que se
plasm en la retirada del Movimiento de No Alineados en 1991
30
.
La prioridad de insertarse en el concierto de las potencias hegemnicas
y la poltica de acercamiento a Estados Unidos conocida como alineamiento o
relaciones carnales
31
dieron el tono a la poltica exterior del gobierno. Esto signifc
un cambio de rumbo en un vnculo poltico que siempre haba transcurrido por
canales confictivos, a excepcin de ciertos perodos de la historia
32
, promoviendo
ahora la adecuacin a los intereses polticos y estratgicos de Washington como
puente para mantener las vinculaciones econmicas, no slo con la potencia del
norte sino tambin con la Comunidad Econmica Europea, en el marco de una
insercin triangular
33
.
En concreto, el envo de tropas al Golfo Prsico en septiembre de 1990, la
desactivacin del proyecto misilstico Cndor II entre 1990 y 1991, la ratifcacin
del Tratado de Tlatelolco o de No Proliferacin Nuclear, la frma en forma conjunta
con Brasil del Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacfco de la Energa Nuclear y
29
bidem
30
Alfredo Bologna cita una conferencia de prensa realizada en Nueva York, donde Carlos Menem
dijo: El Tercer Mundo. No s dnde se encuentra el Tercer Mundo.Y luego cita tambin un prrafo
donde el ex presidente se expresa: No nos dejemos engaar con falsas opciones. Que uno es de
izquierda, otro de derecha y otro de centro. No hablemos ms de Tercer Mundo. Hay un solo mundo y
en ese mundo est Argentina, tratando de crecer y de ser cada da ms poderosa. Citado en BOLOGNA,
Alfredo Bruno, Dos modelos de insercin de Argentina en el mundo: Las presidencias de Alfonsn y
Menem, Cuadernos de poltica exterior argentina, Serie Informes sobre proyectos de investigacin n
2, CERIR, 1991, Rosario, p. 11.
31
El concepto de relaciones carnales proviene de una frase pronunciada por el canciller Di Tella,
que sostuvo Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos
sacar un benefcio. DI TELLA, Guido, Empresario, Ministro de Relaciones Exteriores del presidente
Carlos Menem, en entrevista publicada en Diario Clarn, 9 de diciembre de 1990, p. 12.
32
Ya desde la consolidacin del Estado argentino en 1880, las relaciones bilaterales con los Estados
Unidos fueron confictivas, en parte por la no complementariedad de las economas, y en parte
por el predominio en la regin de los intereses vinculados a Gran Bretaa y Europa. Los proyectos
norteamericanos para afrmar su hegemona en el continente se toparon entre fnes del siglo XIX
y principios del XX, con una lite dirigente probritnica y proeuropea, y ms adelante, con las
tendencias autonmicas y nacionalistas que tendran su auge durante los gobiernos peronistas.
El perodo entre 1943 y 1945 fue particularmente traumtico por la reticencia argentina a la
declaracin de guerra al Eje, pero todos los proyectos posteriores que buscaron afrmar el
desarrollo industrial con orientacin al mercado interno requirieron de la bsqueda de mrgenes
de autonoma respecto de los Estados Unidos. El gobierno ms afn a la potencia del norte fue la
dictadura del General Ongana (1966-1970), cuyo acceso al poder haba a travs de un golpe de
estado promovido por Washington.
33
A pesar de las visiones superfciales que analizan el perodo de los noventa caracterizndolo por
el predominio absoluto de los vnculos con Estados Unidos, lo que se observa es una avanzada
importante de los capitales europeos, particularmente en el marco del proceso de regionalizacin.
Ms que la reedicin de la relacin especial que Argentina tuvo de principios de siglo XX con Gran
Bretaa, lo que qued confgurado en esa dcada es una nueva relacin triangular, en todo caso
reedicin de la de la segunda posguerra, donde los vrtices estn ocupados por Estados Unidos y
por los pases de la Comunidad Econmica Europea. Para la relacin triangular entre Argentina,
Estados Unidos y la Europa Comunitaria en la segunda posguerra ver LAUFER, Rubn y SPIGUEL,
Claudio, Europa occidental en las relaciones internacionales argentinas del mundo bipolar, 1970-
1990, en Revista Ciclos en la historia, la economa y la sociedad, n 14-15, Buenos Aires, 1er.
Semestre 1991.
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la Agencia Brasileo-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares
(ABACC), el retiro del Movimiento de No Alineados en 1991 a la que hicimos
referencia ms arriba y la modifcacin de los votos argentinos en la ONU pueden
comprenderse en el marco de estos objetivos
34
. El gobierno de Carlos Sal Menem
fue el perodo donde se frmaron la mayor cantidad de convenios entre Argentina
y Estados Unidos.
En cambio, en cuanto a la Unin Cvica Radical, el diagnstico de los cambios
internacionales que prevaleca en los especialistas en poltica exterior difri de la
visin unipolar y exenta de confictos. Por ejemplo, Conrado Hugo Storani hijo,
critic las ideologas que pregonaban el fn de los confictos y el fn de historia,
planteando que el fn de la bipolaridad traera un orden multipolar caracterizado
por el incremento de la competencia entre los pases del Norte, donde lo que
estara en discusin es quines se constituiran en centros de poder. Caracteriza el
perodo como desorden estratgico, donde Argentina debe ubicarse defendiendo
sus intereses nacionales, estableciendo polticas que nos provean de un sistema
defensivo apto
35
. En la misma lnea Federico Storani, tambin Diputado Nacional
por la UCR, afrmaba para 1992, que el orden unipolar constitua una aspiracin de
Estados Unidos, pero que el sistema internacional se diriga hacia la multipolaridad,
ante el ascenso de potencias como la Europa comunitaria y la ex Unin Sovitica
36
.
Sin embargo, tambin en el radicalismo hubo otras posiciones que dan
cuenta de la existencia de corrientes internas en el mismo partido ms cercanas al
ofcialismo en estos aspectos. Ya durante la gestin del Ministro de Economa Juan
Vital Sourrouille en 1987, el funcionario sentaba opiniones que seran hegemnicas
a partir de la consolidacin del realismo perifrico. Estimaba que para un pas
como Argentina, que no poda modifcar las tendencias econmicas globales e
ignorar las demandas de los acreedores, lo ms conveniente era ajustar la poltica
econmica respondiendo a algunas de esas exigencias. Este enfoque consideraba
que la mejor forma de superar el estancamiento era a travs de una insercin ms
profunda dentro del orden econmico internacional y de una creciente capitalizacin
domstica postulando un ajuste positivo, basado en la promocin de exportaciones
y el crecimiento de la inversin, y no a travs de la expansin de la produccin para
el mercado interno y el aumento del consumo domstico
37
.
34
Argentina aument sin duda el nmero de la coincidencia en sus votos con Estados Unidos, por
ejemplo, en las resoluciones respecto de la situacin de los derechos humanos en Cuba, en las
cuestiones referidas al desarme, la no proliferacin nuclear respecto del problema del narcotrfco
y las resoluciones de condena a las violaciones de derechos humanos en Irn. Para este tema
ver CORIGLIANO, Francisco, La dimensin bilateral de las relaciones entre Argentina y Estados
Unidos durante de la dcada de 1990: El ingreso al paradigma de Relaciones Especiales en
CISNEROS, Andrs y ESCUD, Carlos (comp.) Historia de las Relaciones Exteriores de la Repblica
Argentina, Tomo XV, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 2003, ps. 225-228.
35
STORANI, Conrado Hugo hijo y TELLO, Angel Pablo, Hiptesis de conficto (segunda parte),
Ediciones de la H. Cmara de Diputados de la Nacin, Buenos Aires, 1991.
36
STORANI, Federico, Situacin Internacional en Revista Actualizacin Poltica n 5 abril-mayo,
Buenos Aires, 1992, p. 89.
37
VACS, Aldo, Vuelta a los orgenes: democracia liberal, liberalismo econmico y la redefnicin
de la poltica exterior argentina en ACUA, Carlos (comp.), La nueva matriz poltica argentina,
Nueva Visin, 1995, Buenos Aires, p. 300.
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Otro ejemplo signifcativo, que profundizaba an ms las tendencias liberales,
es el del candidato radical a presidente durante la campaa en 1989, Eduardo
Angeloz. Las consideraciones sobre la vocacin tercermundista de Argentina, an
antes de la cada del Muro de Berln, se asemejaban a las esbozadas por el ex
presidente Menem y su cancillera luego de asumir como Presidente de la Nacin.
En el libro El tiempo de los argentinos de 1987, el candidato radical planteaba que
defender nuestra pertenencia al Tercer Mundo es como proclamar la victoria de
nuestra decadencia
38
. Esto gener controversias con el canciller de Alfonsn, Dante
Caputo perteneciente a otro ncleo poltico, ms allegado al ex presidente y
preocupacin en el seno del Movimiento de No Alineados, que trascendieron en la
prensa
39
.
Asimismo, ya durante la presidencia del Dr. Carlos Menem, destacadas
fguras de la diplomacia e intelectuales pertenecientes al radicalismo, como
Carlos Prez Llana principal asesor poltico de Angeloz y Lucio Garca del
Solar, compartieron en rasgos generales la poltica exterior del menemismo. Sin
embargo, se mantenan en la visin de un mundo multipolar, destacando el rol de
Europa como centro de poder en el sistema internacional, y por tanto criticando los
excesos en la forma y no el contenido de algunas polticas concretas como el envo
de tropas al Golfo
40
. Adscribiendo de algn modo a las teoras que decretaban la
transformacin de carcter de la relacin entre los pases de la posguerra hacia una
primaca de los aspectos econmicos, Carlos Prez Llana afrmaba en una nota del
Diario La Nacin en septiembre de 1990, que el mundo actual era ms complejo
y menos jerarquizado
41
.
El realismo perifrico legitim el seguidismo y el abandono de las polticas
autonmicas defniendo una prioridad por las cuestiones econmicas. Cuando
reiteradas veces el ofcialismo se refri al inters nacional, lo relacion con las
necesidades econmicas. Este es el eje sobre el que bas su poltica exterior.
De hecho, sus dos cancilleres fueron economistas. Esta posicin deriv en la
orientacin hacia una relacin privilegiada con Estados Unidos, considerado nica
potencia mundial pero sin descuidar los importantes vnculos econmicos con
la Comunidad Europea. As fue como incluso el proyecto de integracin regional
Mercosur
42
, fue pensado como una estrategia para ingresar a las tendencias
38
ANGELOZ, Eduardo, El tiempo de los argentinos, Emec Editores, 1987, Buenos Aires, p. 103.
39
Diario La Nacin 24 de mayo de 1988, p. 5.
40
Ver PREZ LLANA, Carlos, La nueva agenda internacional y la poltica exterior argentina y GARCIA
DEL SOLAR, Lucio, Comentarios al artculo de ESCUD, Carlos, Cultura poltica y poltica exterior:
el salto cualitativo de la poltica exterior argentina inaugurada en 1989, ambos publicados en
RUSSELL, Roberto (comp.) La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, Grupo Editor
Latinoamericano, 1992, Buenos Aires.
41
PREZ LLANA Llana, Carlos Ser el pas previsible que todos ambicionamos en Diario La Nacin,
25 de septiembre de 1990, Buenos Aires, p. 9.
42
Recordemos que este proyecto de integracin regional creado a partir del Tratado de Asuncin de
1991 y del que participaron como integrantes primitivos Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay,
tiene sus antecedentes en los acercamientos entre Brasil y la Argentina a fnes de la dictadura
militar y especialmente a mediados de la dcada de los ochenta cuando al trmino del encuentro
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globalizantes y se adopt un modelo de regionalismo abierto
43
.
Esto difera del tono de la dcada anterior, cuando aun los ms interesados
en la ofensiva integradora hablaban de la urgente necesidad de que Amrica
Latina refuerce su poder de negociacin con el resto del mundo, ampliando su
autonoma de decisin y evitando que los pases de la regin continen vulnerables
a los efectos de polticas adoptadas sin su participacin
44
. La concepcin de la
integracin se diferenciaba en un aspecto importante: mientras que para la UCR
el impulso deba ir de lo poltico hacia lo econmico, para el ofcialismo fue a
la inversa: empezar por la liberalizacin
45
. Asimismo, aparece claramente una
divergencia en cuanto a la relacin con Estados Unidos. El discurso de justifcacin
de la necesidad de la integracin continu teniendo para el radicalismo un tono
antinorteamericano, probablemente ya que las principales empresas que haban
impulsado la integracin regional eran corporaciones de origen europeo
46
Sin embargo, lo que surge de los documentos parlamentarios estudiados
es que, en oportunidad de la ratifcacin del Tratado de Asuncin por ambas
cmaras en el Congreso en agosto de 1991, ninguno de los aspectos que dieron
forma al regionalismo abierto, y que aparecen claramente en la letra del Tratado,
fueron cuestionados por los legisladores radicales
47
. El Tratado fue aprobado por
de Foz de Iguaz para la inauguracin del puente internacional Tancredo Neves en noviembre
de 1985 los presidentes de ambos pases establecieron una declaracin conjunta condenando el
proteccionismo de las potencias industriales y las altas tasas de inters internacionales, en plena
crisis de la deuda externa latinoamericana iniciada en 1982. Ocho meses despus se frmar el
Acta de Integracin Argentino- Brasilea con doce protocolos referidos especialmente a bienes de
capital, trigo, abastecimiento alimentario y expansin del comercio. En este modelo de integracin,
con especializacin sectorial y apertura limitada se afrm el inters de grandes grupos econmicos
argentinos y empresas transnacionales, sobre todo europeas. Cf. RAPOPORT, M. y SPIGUEL, C,
Poltica exterior op.cit., p.76.
43
Bjrn Hettne, consider que el nuevo regionalismo deba diferenciarse de otros viejo,
proteccionista y orientado hacia el interior, e inaugurar una nueva integracin para cooperar frente
a los desafos mundiales de la globalizacin, y por lo tanto deba ser abierto y compatible con
una economa mundial interdependiente, donde cobran relevancia nuevos actores no estatales.
Cf. HETTNE, Bjrn, The New Regionalism Revisited en SODERBAUM, Fredrik, y SHAW, Timothy,
Theories of New Regionalism, Palvram Macmilan, 2004, ps 23-24.
44
CISNEROS, Andrs y PIEIRO IIGUEZ, Carlos, Del ABC al MERCOSUR, Nuevo Hacer, GEL, Buenos
Aires, 2002, p. 482.
45
En sus inicios, la estrategia de integracin regional tuvo como uno de sus objetivos centrales
defender y sostener los recientes regmenes democrticos de los pases de la regin. En 2005,
Alfonsn explicaba que en ese marco se defni a la integracin como un proceso de naturaleza
poltica, que deba conducir a la creacin de un espacio comn, regional, imprescindible en el
mundo de la revolucin cientfca y tecnolgica, para unir y fortalecer las capacidades productivas
y culturales. Esto es, para acceder a una economa legitimada por la aptitud de crear riqueza y
trabajo Cf. ALFONSIN, Ral Ricardo, El MERCOSUR necesita ms cooperacin y menos rivalidad
en Diario La Nacin, 28 de junio de 2005, p. 8.
46
Como plantea Rubn Laufer, el inicio del proceso de integracin en el Cono Sur a mediados de
la dcada de los ochenta atrajo el inters de los pases europeos como prometedor mercado de
inversin y para la colocacin de productos industriales. La vinculacin econmica con el Mercosur
adquira () una signifcacin estratgica en la competencia con los Estados Unidos Cf. LAUFER,
Rubn, La Unin Europea en las relaciones internacionales argentinas, 1990-1999. Argentina y
Europa en el mundo multipolar un nuevo tringulo? en Revista Ciclos en la historia, la economa
y la sociedad, n 24, Buenos Aires, 2 semestre de 2002, p. 93. El caso ms signifcativo es el de
las empresas espaolas, y las automotrices Volkswagen, FIAT y Renault.
47
En 1991, se frm el Tratado de Asuncin, incorporando a Uruguay y Paraguay, que fj la fecha de
conformacin del Mercosur para el 31 de diciembre de 1994. Las implicancias de la conformacin
del mercado comn seran: la libre circulacin de bienes, servicios y factores de la produccin
entre los pases, un arancel externo comn, la coordinacin de polticas macroeconmicas y
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unanimidad en ambas cmaras. Las salvedades que algunos parlamentarios hicieron
estuvieron referidas, a la relacin con Estados Unidos, a las asimetras entre los
cuatro pases integrantes, a la importancia de los aspectos polticos, pero no a la
desregulacin y liberalizacin planteadas
48
. El viraje en la integracin no comenz
con el Acta de Buenos Aires frmada por los presidentes Carlos Menem y Fernando
Collor de Melo, sino que ya haba comenzado con el Tratado de Integracin,
Cooperacin y Desarrollo frmado en noviembre de 1988 (y que modifcaba el
Programa de Integracin Comercial entre Argentina y Brasil (PICAB) frmado por
Alfonsn y Sarney en 1986), que sera ratifcado en 1989
49
. De ser as, teniendo en
cuenta los aspectos exclusivamente econmicos del proceso de integracin, esas
transformaciones habran sido parte del trnsito hacia la ortodoxia recorrido por la
presidencia de Alfonsn y s se habran visto catalizadas y extremadas durante el
gobierno justicialista
50
.
Algunas de las crticas de los dirigentes radicales al diagnstico unipolar
no tenan que ver con plantear una insercin autnoma y soberana en el sistema
internacional, sino que apuntaban a la unilateralidad que fue ms discursiva que
real
51
del alineamiento con Estados Unidos, que supuestamente descuidaba los
vnculos con Europa. Ese era por ejemplo el eje de la crtica de Carlos Prez Llana
y de Lucio Garca del Solar
52
. En el caso de estos dos especialistas en relaciones
sectoriales y una poltica comercial comn frente al mundo. A pesar del signifcativo aumento del
comercio intrarregional esos objetivos no se han cumplido, especialmente por la gran difcultad
que provocan las asimetras entre y dentro de los pases.
48
En la sesin parlamentaria en la Cmara de Diputados en oportunidad de la aprobacin del
Tratado de Asuncin en agosto de 1991, la exposicin Dante Caputo, (ex canciller del gobierno
radical y en ese momento diputado) demostraba esas discrepancias cuando afrmaba: lo que
queremos consolidar no son slo relaciones econmicas, es aumentar la capacidad de negociacin
internacional de la Argentina por va de reunirnos con otros Estados con problemas similares para
incrementar nuestra masa crtica poltica y poder as negociar con los grandes centros hegemnicos
de este mundo. Por lo tanto quiero sealar que una relacin radial y subordinada con los Estados
Unidos no me parece compatible con la idea de la creacin de una subregin en el cono sur de
la Amrica Latina. Cf. Diario de Sesiones de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin
Argentina, 14 y 15 de agosto de 1991, p. 2427.
49
En noviembre de 1988 se frm en Buenos Aires el Tratado de Integracin, Cooperacin y
Desarrollo entre la Argentina y el Brasil. All se acordaba crear un espacio econmico comn en un
plazo de diez aos durante los cuales se removeran todos los obstculos tarifarios y no tarifarios,
y se llegara a una liberalizacin completa del intercambio. Esto implicaba un cambio de enfoque
en relacin al carcter sectorial que surga de los anteriores acuerdos. El Acta de Buenos Aires de
julio de 1989 frmada por los presidentes Fernando Collor de Mello y Carlos Sal Menem refrend
los acuerdos anteriores e impuso la desgravacin acelerada, en forma lineal y automtica de los
aranceles. Ver MENDOZA, Oscar, El MERCOSUR y Amrica Latina en el orden mundial emergente
de la post guerra en BUCHRUKER, Cristian y MENDOZA, Oscar (comp.) El nuevo orden mundial y
nosotros, FACSO, Universidad Nacional de San Juan, 1993.
50
Con trnsito a la ortodoxia nos referimos al paulatino abandono de los objetivos econmicos
que impulsaron los anteriores proyectos de integracin de la ALALC y la ALADI y su reemplazo
por los parmetros impuestos por las corrientes neoliberales. Recordamos aqu que el Tratado
de Asuncin incluy una clusula de defensa de la democracia y otro de defensa de los derechos
humanos que consideramos relevantes y valiosos dada la historia reciente de los pases frmantes.
51
Los gestos de alineamiento con Estados Unidos no implicaron un descuido de las relaciones con
la Comunidad Europea, principal benefciaria del proceso de privatizaciones. Por ello nos hemos
referido a la reedicin de una relacin triangular.
52
PREZ LLANA, Carlos, La nueva agenda internacional op.cit., p. 93. Lucio Garca del Solar
afrm: la poltica del presidente Menem se benefciara si en su ejecucin se frenase el vrtigo al
protagonismo, se tuvieses presente la solidaridad internacional, se resguardase la independencia
de criteriose negociaran con la cabeza fra los pedidos de concesiones; en suma, si se actuara
con profesionalidad Cfr. GARCIA DEL SOLAR, Lucio, Comentarios al ensayo de Carlos Escud en
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internacionales, primaba tambin la misma necesidad de reinsertarse en el
orden internacional que veamos en el ofcialismo. Slo que estos intelectuales
continuaban priorizando la relacin con Europa, teniendo en cuenta que los pases
comunitarios haban sido centrales para la estrategia de insercin internacional
pendular que el radicalismo haba ensayado durante los primeros aos del gobierno
de Alfonsn, en la bsqueda de la consolidacin de relaciones maduras con Estados
Unidos. Estrategia que, como vimos, ya haba fracasado.
3.2. Una posicin con respecto a la historia argentina, los modelos de
desarrollo y los patrones de insercin internacional
Como hemos dicho en el comienzo del apartado, la adopcin de una posicin
respecto del patrn de insercin internacional a impulsar abri una discusin
respecto del pasado histrico, los distintos modelos de desarrollo y de relacin con
el sistema internacional. La comunidad epistmica que otorg el soporte ideolgico-
conceptual para la insercin internacional de Argentina neoliberal recurri a una
revisin de la historia argentina que implic una vuelta a las visiones tradicionales
que exaltaban el modelo agroexportador y la vinculacin privilegiada con Gran
Bretaa.
Ya hacia mediados de los ochenta, haban comenzado a surgir las
formulaciones que exaltaban el supuesto fracaso del modelo de industria sustitutiva,
sin asociarlo con el desmantelamiento de ese modelo por parte de los grandes
grupos econmicos vinculados a los capitales monoplicos extranjeros que lograron
consolidarse durante la ltima dictadura militar
53
. Por el contrario, se asoci la
apertura de la economa y la liberalizacin con la destruccin de los grupos que
se haban benefciado de los regmenes de proteccin y promocin estatales. Este
diagnstico estaba defnitivamente presente en el candidato a presidente de la UCR
Angeloz, y posteriormente fue el eje de la argumentacin a favor de la reforma del
estado
54
realizada durante el gobierno de Menem.
La crtica al estado que promovi la industria sustitutiva se vincul adems
con la crtica a la bsqueda de mrgenes de autonoma en trminos de poltica
exterior en determinadas coyunturas histricas y a la conclusin de que todo
intento de desarrollo y posicionamiento independiente deba ser interpretado
como desconexin. Los diagnsticos acerca de las problemticas actuales remiten
necesariamente a interpretaciones acerca del pasado. El neoliberalismo resalt el
valor de la Argentina exportadora de principios de siglo y cuestion como nos
RUSSELL, Roberto, La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, 1992, Buenos
Aires, p. 202.
53
Entre los conglomerados extranjeros que se benefciaron a travs de los negocios con el estado
(sobreprecios en el abastecimiento a empresas pblicas, endeudamiento, etc.) se destacaron,
entre otras, las empresas Techint, Siemens y Fiat.
54
Dicha ley fue aprobada en septiembre de 1989 y autoriz la privatizacin de empresas cuya
propiedad perteneciera total o parcialmente al estado nacional, estableciendo modalidades para
las privatizaciones. Permiti que las empresas pblicas pudieran privatizarse a travs de decretos
del poder ejecutivo, y que los acreedores del estado y sus empresas pudieran transformar sus
crditos en capital, habilitando as la capitalizacin de ttulos de deuda externa que a partir de all
seran implementadas por el Poder Ejecutivo.
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referimos anteriormente los intentos de autonoma, califcados como aislamiento.
Estas corrientes locales, que refejaban las teoras neoliberales que aforaron
desde los ochenta, generaron una visin sesgada y errnea de las causas del
autoritarismo militar, la crisis y la declinacin econmica argentina. stas habran
sido para esos enfoques el resultado de un presunto aislacionismo argentino,
cuando no de un desafo nacionalista
55
.
Los idelogos del realismo perifrico partieron de encontrar como causa del
estancamiento econmico la neutralidad argentina durante la Segunda Guerra
Mundial. Argentina habra pasado de una poca de oro a su declinacin y la razn
habra sido el aislamiento, la bsqueda de autonoma. El candidato radical Eduardo
Angeloz revisaba de este modo la historia argentina, haciendo suyas ideas muy
similares: Como en tantas otras oportunidades, sobre todo desde el 30 hasta
aqu, hemos marchado a contrapi: mientras se producan los milagros econmicos
de la segunda posguerra, por caso, protagonizbamos, con un inconcebible instinto
de autodestruccin, el milagro de la regresin. Conquistamos la autarqua de la
decadencia
56
. En consonancia, en la presentacin del programa preelectoral del
equipo que acompaaba al candidato radical, Adolfo Sturzenegger caracterizaba a
Argentina como una nacin desconectada del mundo
57
. Este discurso se convirti
en hegemnico en la cancillera luego de la asuncin de Carlos Menem, a travs de
la fgura de Domingo Cavallo, quien fuera primero Ministro de Relaciones Exteriores
hasta 1991 cuando pas a la cartera de economa.
A pesar de las diferencias, el ex canciller Dante Caputo tambin exaltaba la
insercin internacional caracterstica del modelo agroexportador: En cuanto a la
insercin de Argentina en el contexto internacional, soy un convencido de que el
pas necesita absolutamente del mundo exterior para su desarrollo. Esa fue nuestra
historia. Crecimos desde 1880 a 1930 porque encontramos la manera adecuada de
insertarnos en el mundo. Cuando despus de la crisis de 1929, no se supo encontrar
un nuevo modo de insercin, el crecimiento ces, se desarrollaron las tendencias
ms perversas hacia la especulacin econmica y el autoritarismo poltico. Creo
que ahora se presenta una nueva reacomodacin del esquema internacional, que
da a Argentina una nueva oportunidad para reinsertarse en ese esquema
58
.
Llama la atencin la coincidencia con las posiciones de los dos ex cancilleres
del gobierno de Menem. Se realiz una revisin de la Historia de las Relaciones
Internacionales de Argentina que resalt los benefcios de la relacin especial con
Gran Bretaa, buscando las causas de las crisis econmicas en los errores de los
gobiernos siguientes. Lo que estas corrientes soslayaron es que las tendencias
predominantes en la insercin internacional de Argentina se deben no a su
55
RAPOPORT, Mario y SPIGUEL, Claudio, Poltica exterior op.cit., p. 72.
56
ANGELOZ, Eduardo, El tiempo de los argentinos, Emec Editores, 1987, Buenos Aires, p. 70 y 71.
57
Diario Pgina/12, 11 de abril de 1989, p. 3.
58
CAPUTO, Dante, Diplomtico, Ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Ral Alfonsn,
entrevista realizada en Buenos Aires, publicada por el Diario La Nacin, 13/11/1988, p. 1 y
siguientes.
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aislamiento sino por el contrario a su estrecha y particular imbricacin de carcter
dependiente, con las principales tendencias en pugna entre las grandes potencias
en el escenario internacional
59
. La revitalizacin de la matriz de pensamiento
conservador liberal argentino sirvi de discurso legitimador y fue fundamental para
la instalacin de la necesidad de reformas estructurales en la agenda estatal.
3.3. Un posicionamiento respecto de la poltica econmica neoliberal y
de la necesidad de una poltica exterior en clave econmica
Para la corriente vinculada con el ofcialismo menemista, la conexin entre
poltica exterior y poltica econmica domstica fue directa y una de las crticas
que la gestin justicialista hizo a la anterior se bas justamente en ese eje. Su
cuestionamiento, marcaba con agudeza la contradiccin y los lmites de la poltica
exterior del gobierno de Ral Alfonsn, pero utilizaba este razonamiento para
propiciar una poltica mucho ms seguidista. As la coherencia fue sinnimo
de profundizacin de la dependencia. La idea de la administracin de Menem de
vivir en sintona con la poca tuvo dos caractersticas centrales: la recurrencia al
pragmatismo como modo de accin poltica y la eleccin de temas prioritarios para
el accionar gubernamental. El alineamiento con Estados Unidos y el reordenamiento
econmico interno estn entre dichas prioridades. Estas caractersticas constituyen
dos planos de una unidad, partes de una estrategia global.
Es notable en este sentido la coincidencia entre las propuestas del candidato
radical Angeloz y las polticas efectivamente adoptadas por el ex presidente Menem
una vez en el gobierno. Si bien, como vimos, la fgura de Angeloz no representaba
a la totalidad de un radicalismo profundamente fracturado, el hecho de que fuera
el candidato a la presidencia es en s mismo una prueba de cmo se abra paso
el neoliberalismo en poltica interna y en poltica exterior. De modo similar, las
fracturas que se produjeron dieron cuenta de lo agudo de las disputas.
Desde 1987, el radicalismo haba colocado en la agenda pblica las
privatizaciones, el achicamiento del estado y la apertura comercial ello descontando
que haba abandonado la condena de la deuda externa ilegtima y fraudulenta.
Todos los planes econmicos a partir de 1985 se hicieron ajustndose en forma
creciente a los requerimientos de los organismos multilaterales de crdito. La
expresin de lpiz rojo para referirse a la necesidad de achicar los gastos del
estado trascendi como sntesis de la posicin del candidato radical.
En el mes de abril de 1989, en un contexto hiperinfacionario y de
crisis econmica, el gobierno radical nombr un nuevo equipo para la cartera
de economa. En dicho equipo resaltaban Mario Vicens y Pablo Gerchunoff, dos
colaboradores del equipo de Eduardo Angeloz, que formulaban una propuesta o
programa poselectoral. All se enunciaba la necesidad de una apertura al mundo y
de disciplina fscal. El eje del discurso fue la necesidad de privatizar, de reducir el
dfcit fscal y la desregulacin y apertura del comercio exterior. El Diario Pgina
59
RAPOPORT, Mario y SPIGUEL, Claudio, Poltica exterior op.cit., p. 72.
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12 del da 11 de abril califcaba en un epgrafe: Reformas del Estado, cambiaria y
fscal, para la insercin en el mundo de los grandes. Con respecto a la necesidad
de atraer capitales extranjeros, en la presentacin de la propuesta poselectoral, los
asesores de Angeloz sugeran integrarse a la economa transnacionalista y liquidar
la diferenciacin entre capital nacional y extranjero en lo que hace a su tratamiento
jurdico: no ms ley de inversiones extranjeras ni de transferencia tecnolgica
60
.
En esa lnea, el propio Angeloz sostena en una entrevista que los pases
para trasladar sus capitales exigen condiciones bsicas. En primer lugar, estabilidad
poltica [] Adems reclaman estabilidad econmica [] Esto implica tambin una
ley de Inversiones Extranjeras que permita la repatriacin de las ganancias; una
moneda seria, un tipo de cambio nico y un Estado ms chico y efciente
61
. Sera
el candidato del partido opositor, paradjicamente, quien llevara a cabo dichas
transformaciones y esto requera evidentemente una determinada poltica exterior
afn a los requerimientos de las potencias hegemnicas
62
.
A pesar del signifcativo quiebre que se dio con el recambio presidencial,
se puede observar una transicin hacia la ortodoxia neoliberal entre 1987 y 1991
a partir de los sucesivos planes econmicos: segunda etapa del Plan Austral, Plan
Primavera (ambos durante el gobierno de Alfonsn), Plan Bunge y Born, Planes
Erman Gonzlez y fnalmente Plan Cavallo (estos ltimos ya durante la presidencia
de Menem).
Conclusiones
Si usramos simplemente un mtodo comparativo para relevar las polticas
exteriores del gobierno de Alfonsn (UCR) y el de Menem (PJ) como lo han hecho
varios autores, los resultados no nos permitiran comprender por qu entre
1989 y el ao 2001 los gobiernos de los dos signos partidarios aplicaron polticas
neoliberales que recortaron las posibilidades de pronunciamientos autnomos en
el sistema internacional por parte de Argentina. Nuestro enfoque ha intentado
superar los anlisis que parten exclusivamente de fuentes discursivas, o del estudio
de polticas exteriores puntuales, para lograr una comprensin histrica global del
perodo previo a la gestacin de esa hegemona (1987-1991).
Lo que hemos comprobado es la existencia de un consenso en las clases
dirigentes y entre lneas polticas de la UCR y del PJ respecto de la promocin de las
polticas econmicas neoliberales y de un nuevo patrn de insercin internacional,
que se gest entre 1987-1991. Se trata de un consenso hegemnico de fondo, es
decir, que subyace a las diferencias existentes en las posiciones sobre determinados
temas puntuales de la poltica exterior. No se trata de un acuerdo total sobre las
60
Diario Pgina/12, 11 de abril de 1991, p. 3
61
ANGELOZ, Eduardo, dirigente poltico de la UCR, candidato a Presidente de la Nacin para 1989,
entrevista realizada por Mario Krasnob, publicada en Argentina, tiene salida?, Ediciones Clarn
Aguilar, Buenos Aires, 1989, p.77.
62
En el marco de la ley de Reforma del Estado, la desregulacin del mercado de capitales qued
sancionada partir del decreto 2284/91.
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medidas de polticas aplicadas, ya que desde el parlamento y ofciando de oposicin,
dirigentes parlamentarios de la UCR se opusieron a los gestos de alineamiento con
Estados Unidos, al envo de tropas al Golfo Prsico en 1990 y a Hait en 1994, a
la ratifcacin del TNP en ese mismo ao, y al cambio de voto en Naciones Unidas
respecto de la cuestin cubana.
As, en las dimensiones poltico-diplomtica y estratgico-militar de la
poltica exterior, el radicalismo continu acudiendo a sus tradicionales banderas
de no alineamiento, no intervencin en asuntos internos y no injerencia de las
potencias en asuntos internos. Sin embargo, en la dimensin econmica de la
poltica exterior y en relacin con la poltica econmica domstica, el amplio grado
de acuerdo existente limit el alcance de los debates en las otras dimensiones
nombradas. Los redujo prcticamente a declamaciones discursivas.
En los aspectos econmicos, ya desde 1987, pero fundamentalmente
a partir de 1989, dirigentes de ambos partidos haban asumido como vlido el
discurso neoconservador que consideraban que la crisis econmica que haba
vivido la Argentina se deba a todo un modelo de desarrollo interno y de insercin
internacional errneo. Esos errores incluan la intervencin del estado en la
economa, el proteccionismo y la bsqueda de autonoma en la poltica exterior.
Agravado por la crisis del fnal del mandato, el radicalismo se comprometi a no
obstaculizar la sancin parlamentaria de las Leyes de Emergencia Econmica
y Reforma del Estado, que fueron el marco legal de la implantacin del nuevo
modelo. Al mismo tiempo, mal poda oponerse con credibilidad ante la sociedad, por
ejemplo en el caso de las privatizaciones, luego de haber sido el que las introdujo
en la agenda pblica. Slo pareca quedarle el camino de denostar los mtodos
elegidos y la concentracin de poder que reclamaba el Ejecutivo en desmedro del
Parlamento. Al brindar apoyo a las centrales reformas propuestas por Menem, los
radicales tambin asumieron la necesaria contrapartida: una poltica exterior en
clave econmica
63
.
Cabe destacar que ya desde el denominado giro realista la diplomacia radical
haba renunciado a liderar movimientos contestatarios del orden internacional
vigente, y en el plano interno dirigentes relevantes como el futuro candidato
presidencial Eduardo Angeloz y sucesivos ministros de economa aceptaban que
no haba alternativa al ajuste interno y al comportamiento externo alineado
con las potencias hegemnicas. Posiblemente, el fracaso de la carta europea
durante el gobierno de Alfonsn, y el trnsito hacia la ortodoxia en el marco de las
transformaciones en el orden internacional, llevaron a la contradiccin entre los
principios de poltica exterior y el alto perfl que se le intent dar a dicha gestin, y
las polticas econmicas implementadas, en forma acorde con las exigencias tanto
de Europa como de Estados Unidos, a travs de los organismos multilaterales de
63
SIDICARO, Ricardo, La crisis del Estado y los actores polticos y socioeconmicos en Argentina
(1989-2001), Libros del Rojas, Universidad de Buenos Aires, 2001, p. 78.
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crdito
64
.
Por todas estas razones, consideramos que se gest un consenso respecto
de la insercin internacional argentina en las nuevas condiciones del escenario
mundial, y que la implementacin de un nuevo modelo de acumulacin neoliberal y
su correlato en la profundizacin de una insercin internacional dependiente fueron
viabilizados por la complicidad de la dirigencia poltica durante diez aos en la
adopcin de medidas que han provocado la crisis ms grande de nuestra historia.
No porque todos los dirigentes hayan opinado lo mismo respecto de los diversos
temas de la agenda de poltica exterior, sino porque por accin unos y por omisin
de otros, se viabiliz la nueva poltica exterior neoliberal. Es decir, que si bien en
las dimensiones poltico-diplomtica y estratgico-militar de la poltica exterior el
radicalismo continu planteando (tanto siendo ofcialismo como siendo oposicin
entre 1987 y 1991) la necesidad de buscar mrgenes de autonoma respecto a
Estados Unidos, en la dimensin econmica de la poltica exterior y su correlato
en la poltica econmica domstica (variables de peso en un pas perifrico), no
solamente fue realizando concesiones paulatinamente respecto de los pedidos de
las potencias y de los organismos internacionales de crdito sino que tambin se
convirti en el primer partido que promovi las privatizaciones, la desregulacin y
la apertura comercial.
Existen trabajos que analizan las continuidades y el consenso hacia la
dcada del noventa que han sido consultados para este trabajo y en algunos
de esos casos los argumentos se utilizan como procedimiento justifcatorio de las
medidas adoptadas por el menemismo
65
. Aqu se ha tratado por el contrario de
evidenciar la complicidad en la adopcin de polticas que perjudicaron el desarrollo
econmico, poltico y social de nuestro pas, que se produjo en medio de tensiones y
contradicciones. El perodo 1987-1991 constituy un trnsito hacia la consolidacin
de un nuevo perodo hegemnico, porque coincidi con la recomposicin de las
relaciones de fuerza en el bloque dominante y con la paulatina (y no por ello no
confictiva) adopcin del paradigma neoliberal en poltica interna y externa, por
parte de la dirigencia poltica de la UCR y del PJ, comprobada en sus gestiones
posteriores. Esta nueva hegemona se despleg en el perodo 1992-2000, e incluy
una reeleccin del presidente Carlos Menem y un recambio de gobierno en 1999,
a partir del cual asumi el gobierno un candidato radical, Fernando de la Ra. La
64
Tal como afrma Mario Rapoport, el gobierno argentino esperaba, frente a las rgidas posturas
norteamericanas, el apoyo europeo en la renegociacin de la deuda externa. Empero, tanto sectores
privados espaoles como los gobiernos de Alemania Federal, Francia e Italia si bien reconocieron
la naturaleza poltica del endeudamiento latinoamericano- condicionaron la canalizacin de
inversiones para la reactivacin de la economa argentina en un acuerdo previo con el FMI sobre
la deuda externa. En defnitiva, la posicin de los europeos no difri fundamentalmente de la
sustentada por la administracin norteamericana y su apoyo qued subordinado al logro de la
estabilidad econmica y a la frma de un acuerdo con los organismos multilaterales de crdito y
la banca acreedora. Cfr. RAPOPORT, Mario, Historia Econmica Poltica y Social de la Argentina
(1880-2003), Planeta, Buenos Aires, 2006, ps.895-896.
65
Nos referimos en particular a un muy interesante trabajo de REFICCO, Ezequiel, Poltica exterior
y cultura poltica: el caso de la democracia argentina (1983-1995), en Revista CIDOB Afers
Internacionals, n 32, Barcelona, 1996.
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prueba ms fehaciente de la construccin del nuevo consenso hegemnico fue el
Pacto de Olivos de 1993, donde Ral Alfonsn y Carlos Menem preacordaron las
bases de una reforma constitucional que permiti la reeleccin de este ltimo, y
la continuidad esencial tanto en la poltica econmica interna como en la insercin
internacional evidenciada durante el gobierno de De la Ra, que culminara en una
de las crisis ms profundas de la historia argentina hacia 2001.
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RESUMEN:
La Cooperacin Sur-Sur (CSS) forma
parte de un nuevo paradigma dentro de
las relaciones internacionales de Amrica
Latina. La misma se ejecuta entre los
propios pases latinoamericanos y entre
stos y diversos pases de Asia y frica.
Sin duda alguna, la CSS ha abierto
un amplio abanico de posibilidades
en el mundo de la cooperacin
internacional, desdibujando en
muchos casos los lineamientos de
la cooperacin tradicional Norte-
Sur, e incorporando al terreno una
multiplicidad de actores estatales y
no estatales, que en los ltimos diez
aos, han impulsado la re-emergencia
de la CSS como una herramienta para
la integracin y la regionalizacin en
Amrica Latina. Desde una perspectiva
latinomericanista y con un enfoque de
relaciones internacionales, dedicaremos
el presente artculo al estudio de
esta modalidad de cooperacin y
a su infuencia en la dinmica de
regionalizacin en Amrica Latina, bajo
el marco conceptual de los nuevos
regionalismos y el regionalismo pos-
liberal.
PALABRAS CLAVE:
Cooperacin Sur-Sur, integracin,
regionalizacin, regionalismo, Amrica
Latina.
TITLE:
South-South Cooperation and
regionalization in Latin America: the
awakening of the asleep giant.
ABSTRACT:
The South-South Cooperation (SSC)
is part of a new paradigm within the
international relations of Latin-America.
It is executed between Latin-American
countries, and also between these and
various Asian and African countries.
Without any doubt, the SSC has created
lot of possibilities in the international
cooperation world, breaking in many
cases with the traditional lines of the
North-South cooperation and adding
multiple state and non-state actors,
which during the last ten years, have
promoted a new peak of the SCC as a
tool for integration and regionalization
in Latin-America. From a Latin-American
perspective and with an international
relations focus, we will dedicate this
article to study this form of cooperation
and its infuence in the regionalization
dynamics in Latin-America, under
the conceptual framework of the
new regionalism and the post-liberal
regionalism.
KEYWORDS:
Cooperation, South-South, integration,
regionalization, regionalism, Latin
America.
LA COOPERACIN SUR-SUR Y LA REGIONALIZACIN
EN AMRICA LATINA: EL DESPERTAR DE UN
GIGANTE DORMIDO
TAHINA OJEDA*
*Tahina OJEDA es investigadora del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin de la Universidad
Complutense de Madrid (IUDC-UCM). Licenciada en Estudios Internacionales y Abogada por la Universidad
Central de Venezuela, posee el ttulo de Magster en Cooperacin Internacional por el IUDC y el de Master
Ofcial en Estudios Contemporneos de Amrica Latina por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa
de la UCM. Actualmente es Doctoranda en Ciencia Poltica en la UCM.
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Introduccin
Actualmente en las dinmicas econmicas y polticas vigentes, la globalizacin
marca la pauta. Genera la ilusin de que todos los pases estn en las mismas
condiciones para obtener los mismos benefcios, siempre y cuando, todos sepan
aprovechar sus ventajas comparativas y se adecuen a las leyes establecidas,
leyes impuestas an en el siglo XXI por una mano invisible. Es ilgico pensar que
el proceso globalizador es negativo en su totalidad, por el contrario, tiene sus
bondades. Lo que no se puede dejar de lado es el hecho de que no todos los pases
se encuentran en igualdad de condiciones para obtener los mismos benefcios. No
es secreto que an se mantienen determinadas estructuras de dominacin que
imponen una forma de trabajo econmico mundial, de la que es muy difcil que
escapen los pases del Sur
1
. Sin embargo, es posible observar la disposicin de
stos para poner en marcha mecanismos de cooperacin con los que hacer frente
tanto a los aspectos negativos de la globalizacin, como a las reglas que les son
impuestas y que no contribuyen a su desarrollo.
Estos mecanismos de cooperacin entre los pases del Sur tienen sus races
en la identifcacin de problemas comunes y la bsqueda sus soluciones en el
relativo xito de algunos pases que alcanzaron niveles importantes de desarrollo
socioeconmico en sus regiones, y fnalmente, en la existencia de un dilogo
poltico entre los pases del Sur, que comprendieron la necesidad de llamar la
atencin sobre temas claves como la pobreza, el desarrollo o las asimetras en el
sistema econmico internacional
2
. De esta manera los pases se han agrupado en
distintos espacios de dilogo y accin poltica como el Movimiento de los Pases No
Alineados en 1955, el Grupo de los 77 (G-77) en 1964, y ms recientemente en
2008, la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Todas y cada una de ellas
con el objetivo de fortalecer los vnculos Sur-Sur.
Las estrategias para la supervivencia en el sistema econmico internacional
y la bsqueda del desarrollo por las que se han inclinado los pases del Sur, y muy
especialmente los de Amrica Latina, han sido muy variadas. No obstante, dichas
estrategias han resultado en su mayora conservadoras. Se opt por la integracin
econmica siguiendo ejemplos exitosos como el de la Unin Europea. As, la balanza
se inclin por el regionalismo abierto y con ello se pretendi imponer un mayor
orden poltico, y obtener mayores posibilidades de incursionar y mantenerse en los
mercados internacionales, benefciando de esta manera a las economas nacionales
y regionales. Sin embrago, a fecha de hoy resulta evidente que dichas estrategias
no han funcionado en Amrica Latina, quedando an muchos vacos que llenar, no
slo en el mbito econmico, sino en el social, en el poltico y en el cultural.
1
Sotillo, Jos ngel, La cooperacin Sur-Sur y la revitalizacin de la integracin en Amrica Latina,
p. 258.
2
Aylln, Bruno, Amrica Latina en el Sistema Internacional de Cooperacin para el Desarrollo, p.
278
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Concretamente en Amrica Latina se est optando en mayor medida por
una vertiente alternativa dentro de lo que se conoce como nuevo regionalismo,
en donde la estrategia va ms all de la integracin econmica para la solucin
de los problemas que aquejan al Sur. Especialmente en el ltima dcada, se han
ido desarrollando iniciativas que incorporan en sus lneas de accin adems
del factor econmico elementos polticos, sociales, energticos, ambientales,
y culturales. Dicha vertiente contiene una visin ms amplia que la tradicional
economicista, ya que combina los conceptos de cooperacin Sur-Sur (en adelante
CSS) y de integracin regional y subregional en un entramado mayor, que aqu
trataremos como regionalizacin, en el entendido de que es un proceso mas
voluntario que nace de las regiones en formacin, donde los estados participantes
y otros actores se sienten impulsados a cooperar por una urgencia de unirse con el
fn de hacer frente a los nuevos desafos mundiales
3
. En consecuencia, se observa
un resurgimiento de los procesos de regionalizacin en Amrica Latina, los cuales
emplean, con mayor fuerza que en otros tiempos, la CSS para el fortalecimiento
de los vnculos intrarregionales y la bsqueda de alternativas para conseguir el
anhelado desarrollo.
En este mismo orden de ideas, la CSS es entendida como aquella cooperacin
que otorgan unos pases medianamente desarrollados a otros de similar o menor
desarrollo relativo en las reas o sectores en las que han logrado xitos o han
adquirido una experiencia propia, y que se pueden extender mediante diferentes
mecanismos de intercambio (tcnicos, econmicos, cientfcos, etc.) para contribuir
al desarrollo de capacidades en otros pases, generando redes de cooperacin, no
slo en el mbito institucional sino en el social.
Se considera la base para el reimpulso de la cooperacin intrarregional y
entre regiones, pero tambin como una herramienta para la revitalizacin de los
procesos de regionalizacin en Amrica Latina, en tanto es una de las maneras de
afrontar las necesidades comunes de desarrollo sobre la base de experiencias e
historias comunes y principios de mutuo benefcio, solidaridad y complementacin
econmica; incorporando nuevos actores en las relaciones interregionales y dando
prioridad a elementos sociales, culturales y polticos que en otros momentos haban
estado de lado en las agendas de integracin.
Bajo la fgura de la CSS diversos gobiernos latinoamericanos han impulsado
acciones y programas de cooperacin destinados a la complementariedad de las
economas, la promocin de un mundo multipolar y el impulso de la integracin
latinoamericana y caribea. Intentando construir un concepto propio de regin
bajo un esquema de solidaridad poltica, social, energtica y econmica. Es as
3
Hettne, Bjrn: El nuevo regionalismo y el retorno a lo poltico, p. 955 Disponible en la web:
http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/5/2/hett1102.pdf, consultada el 2/10/2009
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como se observa una red de relaciones sociales, comerciales, polticas y vnculos
diplomticos, que demuestran un inters en lograr una articulacin de esfuerzos
para conseguir una unin diferente al menos desde el punto de vista conceptual
y discursivo a los tradicionales esquemas de integracin latinoamericanos que se
conocen, al regionalismo parcializado y a la subordinacin de las polticas regionales
a las polticas e intereses forneos.
El impulso de la Alianza Bolivariana para las Amricas (ALBA), la creacin
del Banco del Sur, la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) y Petrocaribe,
entre otros, son algunos ejemplos de los esfuerzos en favor de la regionalizacin
que se estn gestando ahora mismo en Amrica Latina, donde se emplea la CSS.
Ahora bien, el panorama poltico nos muestra que ante la dinmica presente en el
sistema interamericano, los cambios que se viven en los sistemas de gobiernos y
la expectativa de creacin de un nuevo entramado institucional latinoamericano,
la voluntad y la capacidad poltica de los Estados son fundamentales para pasar de
lo retrico a lo tangible. Para ello es importante, por un lado, el reconocimiento de
otros actores no estatales que pueden participar e infuir en los procesos regionales,
y por el otro, el logro de un dilogo constante y franco entre todos los actores
involucrados para la armonizacin de polticas y la puesta en comn de intereses.
El reto se plantea con la pluralidad de ideologas presentes tanto en los
gobiernos actuales como en los movimientos sociales, ante la disposicin que
cada unos de los actores tenga para colaborar en el proceso y ceder parte de su
soberana en el caso de los Estados al aceptar estructuras supranacionales que
tengan un carcter vinculante; as como, frente a los mtodos y a las herramientas
que se emplean para lograr los necesarios consensos en la integracin de una
regin que sea ms productiva e incluyente.
El objetivo central de este artculo es trabajar la CSS y la regionalizacin
como conceptos estratgicos para entender el momento que vive Amrica Latina.
Momento que impulsa la creacin de una tercera generacin dentro de los nuevos
regionalismos, con movimientos y dinmicas a favor de la construccin de
identidades y espacios regionales que sobrepasan la integracin tal y como est
concebida hasta los momentos. Dos conceptos que unidos aportan algunas claves
para superar las barreras que se le presentan a Amrica Latina en el sistema
econmico, poltico y social imperante, para centrarse en la construccin de las
bases de una regin que ya ha iniciado su proceso de construccin.
1. La cooperacin Sur-Sur
Si bien es cierto que la CSS es un tema que est tomando gran relevancia en los
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ltimos aos, no es algo nuevo, registra sus primeras acciones en los aos cincuenta
en Asia, y posee como antecedentes al Movimiento de Pases No Alineados (MNOAL),
que desde la Conferencia Cumbre celebrada en Belgrado en septiembre de 1961
tuvo entre sus postulados la cooperacin en plena igualdad entre sus miembros.
De la misma manera el G-77 desde 1964 integra en sus acciones la cooperacin
tcnica y la cooperacin econmica entre sus miembros, y la Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) que tambin desde 1964
realiza acciones de asistencia tcnica y de cooperacin econmica entre pases en
desarrollo (CEPD).
Ya para la dcada de los setenta la CSS tom mayor cuerpo cuando la
Organizacin de Naciones Unidas reconoci una serie de declaraciones, resoluciones
y decisiones, as como la importancia de la cooperacin entre los pases en
desarrollo como una manera de reforzar los procesos de desarrollo nacional y de
ampliar su capacidad creativa para resolver los problemas de desarrollo. Es as
como en 1978, 138 pases adoptaron por consenso el Plan de Accin de Buenos
Aires para la Promocin y la Aplicacin de la Cooperacin Tcnica entre los Pases
en Desarrollo (PABA), el cual constituy una expresin de la aspiracin de los
pases en desarrollo de lograr la autosufciencia nacional y colectiva y de confgurar
un nuevo orden econmico internacional
4
.

El Plan fue objeto de varias discusiones y reuniones preparatorias entre
los pases en desarrollo y el PNUD, en las cuales se tomaron en cuenta una serie
de criterios importantes, como por ejemplo: a) la soberana nacional como un
aspecto fundamental de toda la cooperacin internacional para el desarrollo, lo cual
determinaba que las actuaciones y los programas de cooperacin tcnica entre pases
en desarrollo (CTPD) deban ser fruto del consenso, b) la forma y las modalidades
deban refejar las necesidades, requerimientos e iniciativas de los propios pases
en desarrollo, c) la CTPD no constitua un fn en s misma ni un sustitutivo de la
cooperacin con los pases desarrollados, sino que era un complemento de sta, d)
la idea sera apoyar a los Gobiernos en sus propios proyectos de desarrollo interno,
y, e) la CTPD deba avanzar en la bsqueda de los objetivos de la autosufciencia de
los pases en desarrollo
5
.

Por tanto se convirti en la carta constitutiva de la CSS,
y pese a que no qued plasmado en el documento fnal todo lo planteado en el
anteproyecto, s se desprendieron una serie de recomendaciones generales que los
pases signatarios deban conseguir para promover el ambiente propicio para una
efectiva cooperacin.
Cuadro 1. Objetivos del PABA
Fomentar la capacidad de los pases en desarrollo para valerse de medios
propios mediante el aumento de su capacidad creadora para encontrar
soluciones a los problemas de desarrollo en consonancia con sus propios
4

Gonsalves, Claudine, La CTPD: mecanismos y perspectivas, p. 21.
5
Greo, Jos: la cooperacin horizontal de los pases en desarrollo. pp. 46-48.
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valores, aspiraciones y necesidades especiales;
Promover y reforzar entre los pases en desarrollo la capacidad colectiva
para valerse de medios propios intercambiando experiencias, compartiendo
y utilizando sus recursos tcnicos en forma combinada y desarrollando
capacidades complementarias;
Fortalecer la capacidad de los pases en desarrollo para identifcar y analizar
colectivamente los principales problemas con que tropiezan en su desarrollo y
para formular las estrategias necesarias para dirigir sus relaciones econmicas
internacionales, mediante la mancomunidad de los conocimientos de que se
dispone en esos pases y mediante estudios conjuntos realizados por las
instituciones existentes, con miras a establecer el nuevo orden econmico
internacional;
Aumentar el volumen y mejorar la calidad de la cooperacin internacional
y aumentar la efcacia de los recursos dedicados a la cooperacin tcnica
general mediante la mancomunidad de capacidades;
Fortalecer la capacidad tcnica existente en los pases en desarrollo incluido
el sector tradicional, aumentar la efcacia con que se utiliza esa capacidad
y crear nuevas capacidades y posibilidades, y en este contexto promover la
transferencia de tecnologa y pericia apropiadas para los recursos de que
disponen esos pases y para su potencial de desarrollo, de modo que se
afance su confanza individual y colectiva en sus propias capacidades;
Aumentar y perfeccionar las comunicaciones entre los pases en desarrollo
que lleven a una conciencia ms elevada de los problemas comunes y a un
acceso mayor a los conocimientos y experiencias disponibles as como a la
creacin de nuevos conocimientos para enfrentarse con los problemas del
desarrollo;
Perfeccionar la capacidad de los pases en desarrollo para absorber y
adaptar la tecnologa y la pericia requeridas para satisfacer sus necesidades
especifcas de desarrollo;
Reconocer y solucionar los problemas y necesidades de los pases en desarrollo
menos adelantados, sin litoral, insulares y ms seriamente afectados.
Hacer que los pases en desarrollo estn en condiciones de lograr un mayor
grado de participacin en las actividades econmicas internacionales y
ampliar la cooperacin internacional.
Fuente: Elaboracin propia con base en el PABA, 1978.
Otro evento de importancia en la evolucin de la CSS fue la Conferencia
de Alto Nivel sobre Cooperacin Econmica entre Pases en Desarrollo realizada
en Caracas (Venezuela) en 1981, que dio nacimiento al Plan de Accin de Caracas
para la CEPD. Plan que marcaba una serie de acciones concretas para el desarrollo
de la cooperacin econmica ya que fue un proyecto de accin concreto que vino
a fortalecer el trabajo que recientemente haba iniciado la CTPD. La Conferencia se
realiz en una poca difcil para el continente americano puesto que estuvo marcado
por el deterioro econmico sufrido por los pases del sur, lo que sin duda afect al
proceso de la CSS, llevndola prcticamente a una situacin de estancamiento. En
97
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tal sentido [] el escenario que se gest en el Plan qued invalidado con la crisis
de comienzo de los ochenta. El efecto avasallador de la deuda externa y del impacto
de los ajustes macroeconmicos disminuy hasta el extremo la disponibilidad de
recursos, que los pases no estaban en condiciones de fnanciar siquiera las ms
elementales acciones de cooperacin tcnica, como lo es por ejemplo el pago de
subsistencia de expertos en el pas receptor de la cooperacin []
6
.
Otro elemento importante a considerar en la evolucin de la CSS fue la
Declaracin de la Reunin Ministerial del Grupo-77 en septiembre de 1994, que
hizo un llamado de atencin sobre la importancia de la CSS, recomendando que se
convocara una nueva conferencia de Naciones Unidas sobre el tema. En esta reunin
se discuti la posibilidad de incluir a la CSS como parte integrante del programa
de desarrollo de los pases del sur, lo que sin duda gener que los responsables de
estos temas y a algunos estudiosos se replantearan tanto las ideas y los criterios,
como la concepcin inicial con la que naci la CTPD, ya que evidentemente no
estaba dando respuesta al entorno internacional
7
.
Si seguimos sumando actuaciones, nos encontramos con la Reunin de los
pases pivotes para la CTPD promovida por el PNUD y realizada en noviembre de
1997 en Chile. En esta ocasin se dieron a conocer las experiencias de cooperacin
de Asia, frica, Europa y Amrica Latina, tanto en el campo de la CEPD como en
la CTPD otorgndose un reconocimiento importante y trascendental al trabajo que
vena realizando Amrica Latina en este tema. En este mismo sentido se dieron
la Conferencia Sur-Sur de Comercio, Inversiones, Finanzas e Industrializacin,
realizada en San Jos en el ao 1997, el Foro sobre experiencias de cooperacin y
la Conferencia de Alto Nivel sobre Cooperacin Econmica Regional y Subregional
entre Pases en Desarrollo, celebradas en Bali en 1999.
Con este panorama se observa que la dcada de los noventa se inicia en el
marco de un cambio en el escenario poltico y econmico mundial, abriendo nuevos
horizontes para la CTPD, como por ejemplo, la bsqueda de nuevos mercados, la
transferencia tecnolgica, el intercambio de experiencias en educacin y salud,
transformacin productiva y todo aquello relacionado con una nueva forma de
buscar el desarrollo humano
8
.
Al comienzo del nuevo siglo fueron organizadas la Cumbre del Sur de
La Habana en abril de 2000, y la X Reunin del Comit Intergubernamental de
Seguimiento y Coordinacin sobre la Cooperacin Econmica entre Pases en
Desarrollo que tuvo lugar en Tehern en agosto de 2001. En la conmemoracin del
XV aniversario del PABA en el ao 2003 fue declarado el Da Internacional de la
CSS promovido por las Naciones Unidas. Se realiz tambin la II Cumbre del Sur
6
Revista de Ciencias sociales. El nuevo rostro de la cooperacin tcnica. Disponible en la Web:
http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/153/15309413.pdf, consultada el 2/04/09.
7
bidem.
8
Revista de ciencias sociales,op. cit.
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en Doha en junio de 2005 con los Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de los
77 y China, quienes reafrmaron claramente su decisin de promover la CSS en
el marco de un amplio programa de desarrollo. Asimismo, en el Documento Final
de la Cumbre Mundial 2005, los dirigentes mundiales reconocieron los logros y el
gran potencial de la cooperacin Sur-Sur, alentando su promocin. En particular,
invitaron a los pases a que consideraran la posibilidad de apoyar la Unidad Especial
de CSS del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a fn de
responder efcazmente a las necesidades de desarrollo de los pases del Sur.
En 2005 ocurri un evento, que pese a no estar relacionado directamente
con la CSS, contribuy a reavivar el debate sobre la importancia de la CSS y el
papel de los actores involucrados en sus dinmicas de desarrollo. Nos referimos a
la Reunin en Pars del Foro de Alto Nivel sobre la Efcacia de la Ayuda al Desarrollo
de 2005, donde en su declaracin fnal emiti una serie de postulados para mejor
la calidad y la efcacia de la ayuda.
La Declaracin de Pars fue reconocida por pases desarrollados y por muchos
pases en desarrollo. No obstante, despert polmica y un subsiguiente debate
iniciado por Brasil y seguido por un grupo de pases sobre la terminologa
de nuevo donante, refrindose a los actores de la CSS dando por sentado que
la CSS es algo reciente. En consecuencia, en la 3 Reunin del Foro de Alto Nivel
sobre la Efcacia de la Ayuda al Desarrollo realizada en Accra, donde se pretenda
acelerar y profundizar la aplicacin de la Declaracin de Pars, se logr luego de
muchas negociaciones y de una postura frme de los pases del Sur encabezados
por Brasil el reconocimiento de la CSS y de los pases en desarrollo del Sur como
actores involucrado en el proceso de desarrollo en la Agenda de Accin de ACCRA
(AAA).
Todas las reuniones y declaraciones mencionadas, representan verdaderos
hitos en la evolucin de la CSS tal y como la conocemos en la actualidad. No
obstante existen muchas otras actividades y reuniones de grupos de pases que
se asocian para determinados proyectos de cooperacin de diferente tamao e
impacto y cuya enumeracin resultara improductiva en estos momentos.
1.1. La CSS en el Sistema Internacional de la Ayuda
La CSS no es reconocida formalmente como Ayuda Ofcial al Desarrollo (AOD) tal y
como la concibe el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Por lo tanto an no es contabilizada
numricamente en los esfuerzos mundiales por contribuir al desarrollo. As pues,
ante el Sistema Internacional de la Ayuda, la CSS sigue siendo algo un poco sui
generis generando tanta expectativa como desconfanza.
En el mbito multilateral la CSS fue manejada en sus inicios desde la
ONU, constituyendo en 1972 un grupo de trabajo para la CTPD que particip en
la Conferencia de Naciones Unidas sobre CTPD de 1978 en Buenos Aires de
99
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la que deriv el PABA. Asimismo en 1979 conform el Comit de Alto Nivel de
la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) para la CSS, cuya principal
funcin era hacer seguimiento a la implementacin del PABA. Por su parte, dentro
del PNUD fue creada la Unidad Especial de CSS en 1978 cuya funcin es coordinar
la CSS en el sistema de Naciones Unidas. Esta unidad gestiona el Fondo Fiduciario
para la CSS y el Fondo Fiduciario Prez Guerrero para la CTPD/CEPD y moviliza la
ayuda mundial a la CSS
9
.
Desde las dependencias de la ONU la CSS en sus inicios fue concebida
como una actividad meramente de intercambio de experiencias tcnicas, como
una forma de contribuir con el vecino en reas en las que algunos pases habran
logrado mayores niveles de desempeo. Al manejar la premisa de que no era
un sustitutivo de la cooperacin tradicional, se descans mucho en la gua y el
monitoreo del organismo multilateral. Luego de haber constatado un incremento
de los intercambios de los fujos de capital, de conocimientos, de experiencias
tcnicas en una gran variedad de reas, con la incorporacin de la cooperacin
triangular para el fnanciamiento de proyectos en la regin, y la profesionalizacin
cada vez mayor del sector de la cooperacin internacional, la CSS se fue perflando
como una alternativa an por consolidar a la cooperacin tradicional, siendo
los propios actores del Sur los responsables de trazar sus programas de accin
y valorar sus resultado y dejando a los organismos internacionales la labor de
observacin de los procesos y la posible evaluacin del impacto en la regin.
1.2. Conceptualizacin de la cooperacin Sur-Sur
Bajo una ptica neorrealista
10
algunos tericos de las relaciones internacionales
consideran a la CSS como una especie de concepto romntico elaborado por los
desposedos del sistema internacional y cuyo objetivo primordial es resistirse a la
capacidad que poseen los pases industrializados del Norte. Otros, con un enfoque
socialconstructivista
11
enfatizan la autoconfanza, y es quiz, ms constructiva al
poseer una mayor consonancia con las aspiraciones y proyectos de los pases del
Sur
12
.
La CSS se ha considerado la base para la promocin, no slo del desarrollo,
sino tambin de los valores ms amplios consagrados en la Carta de las Naciones
Unidas. Entre ellos los de promover el progreso social, elevar el nivel de vida dentro de
9
Aylln, Bruno: CSS y gobernanza multilateral del sistema de la ayuda: implicaciones para la
cooperacin espaola
10
Los neorrealistas ven la estructura del sistema internacional como una distribucin de capacidades
materiales porque enfocan su objeto a travs de un lente materialista. Vase el trabajo de Julia
Schneman: Cooperacin interregional e interregionalismo: una aproximacin socialconstructivista.
11
El socialconstructivismo defende la tesis de que las estructuras de asociacin humana son
predeterminadas ms por las ideas compartidas que por las fuerzas materiales, y por ende dadas
por la naturaleza, y que las identidades e intereses de los actores son ms bien construidas por
las ideas que comparten. Vase al respecto el trabajo de Julia Schneman.
12
Rojas, Carlos. La cooperacin Sur-Sur y el caso chileno. Propuestas, desafos y balances. Disponible
en www.mundopolitico.cl, consultada el 15/04/09.
100
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un concepto ms amplio de la libertad y asegurar la paz y estabilidad duraderas
13
. A
da de hoy representa una de las maneras de afrontar las necesidades de desarrollo
por medio de acuerdos colaborativos entre los pases, es un proceso vinculado al
objetivo de que dos o ms pases consigan desarrollarse a travs del intercambio
de tecnologa, experiencias, recursos, conocimiento tecnolgico, etctera. Es una
frmula adems, que ofrece dos ventajas principales: un coste econmicamente
bajo, y un impacto rpido y directo sobre la poblacin destinataria
14
.
Se defne como la cooperacin que ofrecen los pases en vas de desarrollo
o mediano desarrollo a otros pases que se encuentran en un proceso de similar
desarrollo. La diversidad entre los niveles de desarrollo, exige diferentes mtodos
para vencer el subdesarrollo, proporcionando un mayor mbito para la cooperacin
Sur-Sur
15
.
En sus inicios, con el PABA, lo que hoy conocemos como CSS era concebida
como CTPD, y fue pensada como un medio para crear la comunicacin y fomentar
una cooperacin ms amplia y efectiva entre los pases en desarrollo. Asimismo se
defni como un proceso multidimensional bilateral, multilateral y/o subregional, de
ndole regional o interregional, organizada por los gobiernos y entre los gobiernos,
para promover la participacin de las organizaciones pblicas, las organizaciones
privadas y los particulares.
Si bien es cierto que este primer paso fue muy importante para el Sur
y represent un marco general, muchos han sido los cambios que desde la
realidad, las necesidades y la propia dinmica de los gobiernos y las relaciones
intrarregionales se han dado. Motivo por el cual la defnicin de CTPD ha venido
poco a poco quedndose corta. Por ello hoy se incorpora a la tradicional CTPD la
CEPD, la cooperacin fnanciera, la cooperacin poltica, la cooperacin cultural y la
cooperacin en proyectos social, entre otras.
La cooperacin econmica es una parte fundamental de la CSS y el comercio
es un indicador de intercambio econmico entre pases en desarrollo, por tanto
muestra niveles de cooperacin econmica. Sin embargo el comercio no es un
componente en s de la CSS
16
. Este elemento es importante sealarlo pues, es
usual la confusin en la prctica de que el comercio es cooperacin. Lo que s
podemos considerar cooperacin es el alineamiento de estrategias y mecanismos
para facilitar el intercambio de bienes y servicios, pero no la actividad como tal.
La cooperacin econmica se enfoca en la bsqueda de crecimiento y desarrollo
sostenible de los estados miembros a travs de la promocin de un desarrollo ms
13
Comit de alto nivel de CSS, 15 perodo de sesiones Nueva York, 29 de mayo a 1 de junio de
2007.
14
Informe de la SEGIB, La CSS en Iberoamrica 2007. Pg. 57
15
Sotillo, Jos ngel, op. cit., p. 260
16
Francisco Simplicio, (11 de julio 2008). Ponencia en el curso de Asistencia tcnica y cooperacin
entre pases del sur de la FIIAPP, Madrid.
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balanceado y armonioso de su estructura de produccin y mercado.
Este entramado de lneas diversas ha dado pi a una visin mas amplia del
trmino CSS, superando la bsica CTPD, pasando sta a formar parte de la anterior.
Este tipo de cooperacin no puede ser medida igual que la AOD Norte-Sur, por
cuanto la AOD se monitorea a travs los fujos fnancieros entre los pases socios.
La CSS incluye acuerdos de colaboracin que no siempre son cuantifcables en
trminos monetarios. La CSS se maneja bajo un esquema de mutuo benefcio para
el que habr que disear indicadores y mecanismos especiales y consensuados
para medir y hacer seguimiento en la regin.
1.3. La naturaleza de sus actores
Al encontrarnos frente a un concepto en el que an no hay consenso nos encontramos
ante una difcultad: la naturaleza y denominacin de los actores. En principio la
CTPD entenda la cooperacin desde la accin de los gobiernos. Por ello, slo tales
seran los actores involucrados y su naturaleza evidentemente sera pblica y
gubernamental. Hoy en da, con la evolucin de las relaciones internacionales y el
reconocimiento de otros actores no estatales, tambin en la CSS se comienzan a
tomar en cuenta a los gobiernos locales, las organizaciones no estatales, las ONG,
los movimientos sociales y las redes trasnacionales como actores involucrados en
la CSS y por ende en los procesos de desarrollo en Amrica Latina.
Ahora bien, entre los actores naturales de la CSS los propios pases y
organizaciones del Sur no haba surgido la discusin sobre cul sera su nombre
de pila. Todos, y tal vez de manera implcita, habran de considerarse cooperantes.
Con el surgimiento de la literatura moderna sobre las nuevas modalidades de
cooperacin para referirse a lo que no es AOD, bajo un criterio de novedad, se les
asign la denominacin de nuevos donantes, donantes emergentes o nuevo
donante bilateral. An no hay conclusiones con respecto al trmino, puesto que,
pese a parecer una cuestin meramente terminolgica trae consigo elementos para
la refexin tanto en el campo poltico como en el tcnico.
La cuestin terminolgica trae consigo implicaciones polticas para los pases
del Sur, quienes rechazan el trmino nuevos donantes o donantes emergentes,
por varias razones. En primer lugar, no estamos en presencia de una nueva
cooperacin. As que el reconocimiento poltico de ese trabajo es importante para
sus actores. En segundo lugar, el trmino donante emergente ha sido rechazado
por los pases del Sur por haber sido empleado en el mbito del CAD/OCDE donde
ellos no tienen presencia ni infuencia
17
, adems este trmino se acua en el
marco de la nueva arquitectura de la ayuda y no todos los pases del Sur se sienten
identifcados con las dinmicas que conllevan a esa nueva arquitectura ni con sus
agendas.
17
Aylln, Bruno, La importancia de llamarsedonante emergente? cooperante? nuevo donante
bilateral? nuevo actor del desarrollo internacional?.
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2. El Regionalismo en Amrica Latina
En el presente artculo se emplean los conceptos de regionalismo y regionalizacin
sustentados en los estudios realizados por Bjrn Hettne, entendiendo al regionalismo
como el proceso de construccin de una regin, y a la regionalizacin, como el
proyecto poltico para la construccin de una regin. Distincin que permite la
separacin entre los discursos o proyectos regionales y las prcticas concretas de
regionalizacin, y reconocer ms fcilmente la relevancia de los aspectos histricos,
polticos, sociales, culturales y simblicos, en los procesos de construccin
regionales, as como la existencia de una multiplicidad de actores y estrategias,
que puedan actuar como impulsores y/o detractores del proceso
18
.
La literatura es abundante sobre los temas de regionalismo, sin embargo,
el trmino sigue siendo difuso e impreciso, en parte, porque es un fenmeno
en constante movimiento y que depende de muchos factores sociales, polticos,
econmicos y jurdicos para su concrecin. Adems de Hettne, resultan interesantes
los trabajos y las percepciones de otros autores que se han aventurado en la
conceptualizacin del regionalismo y la regionalizacin, entre ellos, Bernal-Meza y
Masera
19
y Casas
20
, por ejemplo.
Bernal-Meza y Masera analizan los aspectos econmicos y polticos de ambos
conceptos, al sealar que si la regionalizacin es el proceso mediante el cual se
conforman reas regionales de comercio en la economa mundial, el regionalismo
es tanto el sistema de ideas que acta como teora de la diversifcacin de los
espacios de integracin en el escenario internacional, como el criterio normativo
que permite la formulacin de polticas orientadas a la construccin de esquemas
institucionales regionales. [] La regionalizacin es, entonces, tanto el proceso de
creacin especfca de un espacio comn, como el resultado de la puesta en marcha
de la integracin
21
.
Casas por su parte, profundiza en la dimensin constitutiva del trmino, al
referirnos que el concepto de regionalismo contiene en s los de cooperacin regional
e integracin regional o subregional, siendo un concepto mucho ms amplio que
ste, al ir ms all del intercambio comercial y de la cooperacin concreta entre
pases.
Los procesos de regionalizacin han recorrido un largo trecho desde que los
lderes independentistas de Amrica Latina plantearon la idea de la unidad de la
regin. Ya Simn Bolvar en su Carta de Jamaica en 1815 prevea la importancia
18
Cabezas, Almudena, Redes de mujeres y regionalismos en Amrica Latina durante el proceso de
negociaciones del ALCA.
19
Vase Bernal-Meza, Ral y Masera, Gustavo, El retorno del regionalismo. Aspectos polticos y
econmicos en los procesos de integracin internacional.
20
Casas, ngel. El nuevo regionalismo latinoamericano: una lectura desde el contexto internacional.
Revista de economa mundial.
21
Bernal, Ral y Masera, Gustavo, op. cit.
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estratgica de conformar los Estados Unidos de Amrica del Sur. Sin embargo, el
planteamiento de aquellos visionarios independentistas era diferente. Se asuma
que para lograr la verdadera independencia y la integracin (bajo una visin que
hoy encuadrara dentro de la regionalizacin) haba que manejar primero las
variables sociales, culturales y polticas, antes que la econmica. Estos elementos
fueron dejados de lado en las siguientes generaciones por la infuencia, en gran
medida, de los organismos internacionales y por un sistema que comprenda que
la economa era lo ms importante.
El contexto ahora es diferente, siempre y cuando tomemos en cuenta que
en el siglo XX los regionalismos surgieron bsicamente por motivos econmicos y
polticos, dadas las dinmicas internacionales, as como, los factores econmicos
y polticos internos de cada pas. Luego de la crisis de 1929, cuyas secuelas se
sintieron dramticamente en el Sur, el sueo de la unidad poltica cedi paso al
proyecto econmico del Mercado Comn Latinoamericano. Ya no se trataba tanto
de la expectativa poltica de la Patria Grande de Bolvar, sino de coordinar
capacidades econmicas y productivas para hacer frente a los retos econmicos
que se asomaban en la regin
22
.
El expresidente chileno, Eduardo Frei, refexiona sobre el hecho de que el
pensamiento estratgico de los libertadores se fue perdiendo en la medida en que
se convertan en Naciones caudillistas y desconectadas unas de otras, donde a pesar
de que tener una base econmica, se descuid la base poltica. La base poltica se
recuperara en adelante con las iniciativas de la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), el Mercado Comn Centoamericano (MCC) y el Pacto Andino,
pero se perdi nuevamente por no considerar la viabilidad econmica de las mismas
y el fenmeno de la globalizacin, para lo cual, las economas latinoamericanas no
estaban preparadas, con lo que, La ALALC result especialmente decepcionante
[]. Fue reemplazada en 1980 por un organismo menos ambicioso e igualmente
moribundo, denominado Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)
23
.
Con la ALADI se pretendi atender slo la base econmica con el intercambio de
productos, y se dej de lado la base cultural y otros aspectos, como la movilidad
de personas, por ejemplo.

Formalmente hablando, la regionalizacin en Amrica Latina, en su primera
etapa o primera generacin, estuvo marcada por la creacin de acuerdos de
integracin econmica donde los pequeos agrupamientos intentaban, por una
parte, expandir sus mercados en una regin determinada y, por otra, proteger sus
economas de las inestabilidades que les proporcionaba el sistema internacional
22
Maira, Luis. La Comunidad Suramericana de Naciones y las perspectivas de la integracin, en
Altmann, Josette y Rojas, Francisco. Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe,
pp. 123-144.
23
Dosman, Edgar (ed), Ral Prebisch. El poder, los principios y la tica del desarrollo, 2006, p. 108
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vigente, todo esto mediante una estrategia de substitucin de importaciones y
desarrollo endgeno.
El objetivo general de dichos acuerdos era impedir el agotamiento de
estas polticas de desarrollo econmico y crear economas de escala a travs
del surgimiento de un mercado regional, pero manteniendo las barreras a las
importaciones extrarregionales
24
. En una segunda etapa o segunda generacin
se impulsaron agendas un poco ms abiertas que no slo incluan acuerdos de libre
comercio o uniones aduaneras, sino que incorporaban regmenes de inversin,
cuestiones fronterizas, poltica ambiental y laboral, aunque de forma tangencial
y poco articulada entre los pases de un mismo bloque. Esta generacin de
regionalismos fue conocida como la etapa del regionalismo abierto.
Uno de los rasgos caractersticos de la regionalizacin en Amrica Latina,
desde su gestacin, fue el surgimiento de instituciones dbiles que no podan
garantizar el funcionamiento adecuado de sus mecanismos de coordinacin, la
poca o ninguna participacin e incidencia de los actores no estatales y, la
concentracin en temas profundamente econmicos que no derivaron en mejoras
de las condiciones de vida de los ciudadanos.
Todo esto se da en un marco de grandes niveles de pobreza y desigualdades
sociales y econmicas, lo cual constituye uno de los principales retos para
Amrica Latina, muy a pesar de las mejoras econmicas que se han observado en
determinados momentos. Con ello, los diversos modelos y programas nacionales
individuales de desarrollo reducen las oportunidades de construccin de una
visin compartida de regin, el debate sobre si se debe optar por un modelo de
desarrollo endgeno con una visin sistmica apoyado en el robustecimiento de
los vnculos Sur-Sur o un modelo aperturista de fortalecimiento de las relaciones
Norte-Sur, impulsa el desarrollo de tres propuestas de modelos regionales
25
:
Un primer modelo de desarrollo se enlaza con el desarrollo del mercado.
Un segundo modelo donde se busca un equilibrio entre Estado y mercado,
poniendo especial nfasis en la proteccin social.
Un tercer modelo centrado en el Estado y la reafrmacin de sus capacidades.
El centro del debate ha de sustentarse en qu modelo de desarrollo se
quiere para Amrica Latina, los mecanismos que se emplearan y qu apoyos se
requieren para lograrlo. En tal sentido, la defnicin de estos elementos conllevar,
24
Morales, Mara, op. cit. p. 68
25
Altmann, Josette y Rojas, Francisco, Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe.
p. XXII.
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inexorablemente, la puesta en marcha de un dilogo franco y colocar sobre la
mesa los intereses y las voluntades, a fn de plantear los distintos escenarios para
la regionalizacin. Lo que no hay que perder de vista es que la regionalizacin es
un proyecto poltico con una base econmica y cultural que deben ir en sintona
para deconstruir y repensar el futuro de Amrica Latina como una regin o con un
conglomerado de entidades individuales que constituyen Amrica del Sur. Eso, ya
el tiempo lo develar.
Segn el enfoque manejado hasta el momento por Maira y Frei, se
ha intentado recuperar la visin estratgica con la creacin del MERCOSUR, la
metamorfosis del Pacto Andino en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la
creacin del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y otros proyectos
ms recientes de integracin en materia de infraestructuras como la Iniciativa para
la Integracin de la Infraestructura Regional (IIRSA), o la integracin en el campo
energtico a travs de Petrocaribe o Petrosur, y ms recientemente la UNASUR
26
.
Con todo esto, observamos que se encuentra en curso un enorme proceso
que acerca unos pases con otros, con sus avances y sus retrocesos, con la tarea
de hacer valer un nuevo sentido comn con el que los actores del complejo proceso
de regionalizacin comprendan que se necesitan unos a otros para funcionar mejor,
evitando que se sigan proliferando iniciativas que aumenten la burocracia regional,
incrementen las declaraciones sin futuro, con las cuales se pierda nuevamente
el impulso y la confanza, ahora, en esta tercera generacin de los procesos de
regionalizacin en Amrica Latina.
2.1. Una tercera generacin en los procesos de regionalizacin en
Amrica Latina
El agotamiento del regionalismo abierto o de una segunda generacin de
regionalismos, as como, su relacin con los cambios econmicos y polticos que
se han vivido en Amrica Latina y en el mundo, son elementos que permiten hacer
una convergencia entre diversos puntos de infexin y la emergencia de lo que
en este artculo hemos considerado es una tercera generacin de regionalismos
dentro de los nuevos regionalismos en Amrica Latina.
An teniendo enfoques distintos, y en ocasiones contradictorios, estas
propuestas se caracterizan por
27
:
26
Frei Ruiz-Tagle, Eduardo, op. cit., pp. 116-117
27
Sanahuja, Jos Antonio, Del regionalismo abierto al regionalismo post-liberal: crisis y cambio en
la integracin latinoamericana, en Martnez, Laneydi, Pea, Lzaro y Vzquez, Mariana, Anuario
de la integracin regional de Amrica Latina y El Caribe, Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales, Buenos Aires, p. 22
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la primaca de la agenda poltica, lo que no es ajeno a la llegada al poder
de distintos gobiernos de izquierda, y a los intentos de ejercer un mayor
liderazgo en la regin por parte de algunos pases, en particular Venezuela
y Brasil;
otorgar mayor papel a los actores estatales, en el marco de las agendas
econmicas del post-consenso de Washington, de carcter desarrollista,
distancindose as de las estrategias del regionalismo abierto, centradas en
la liberalizacin comercial y el protagonismo de los actores privados y las
fuerzas del mercado;
poner mayor nfasis en una agenda positiva de la integracin, centrada
en la creacin de instituciones y polticas comunes y en una cooperacin
ms intensa en mbitos no comerciales, lo que ha dado lugar a la ampliacin
de los mecanismos de cooperacin sur-sur, o la aparicin de una agenda
renovada de paz y seguridad;
mayor preocupacin por las dimensiones sociales y las asimetras en
cuanto a niveles de desarrollo, y la vinculacin entre la integracin regional
y la reduccin de la pobreza y la desigualdad, en un contexto poltico en el
que la justicia social ha adquirido mayor peso en la agenda poltica de la
regin;
mayor preocupacin por los cuellos de botella y las carencias de la
infraestructura regional, con el objeto de mejorar la articulacin de los
mercados regionales y, al tiempo, facilitar el acceso a mercados externos;
ms nfasis en la seguridad energtica y la bsqueda de complementariedades
en este campo; y
la bsqueda de frmulas para promover una mayor participacin y la
legitimacin social de los procesos de integracin.
Vistas las caractersticas que presentan estos nuevos regionalismos, tambin
conocidos como regionalismos post-liberales, se observa la existencia de varios
factores que pueden contribuir a explicar el surgimiento de propuestas modernas
de regionalizacin enmarcadas en el mbito de la CSS a partir del ao 2001, como
el ALBA y la UNASUR, entre ellos los siguientes:
La reconfguracin del mapa poltico latinoamericano, que ha contribuido
al ejercicio de una cooperacin ms abierta y ms enfocada a sectores no
tradicionales como la energa y los proyectos sociales.
El inters comn por aumentar el peso de Amrica Latina en la arena
internacional y por infuir en la redistribucin del poder mundial.
El ideal integracionista en el imaginario colectivo de Amrica Latina y en los
discursos gubernamentales y lderes polticos.
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El reimpulso de la CSS a travs de su incorporacin como eje fundamental en
las polticas exteriores de la gran mayora de los gobiernos latinoamericanos.
El incremento de los recursos fnancieros en la regin y especialmente
en los pases que mayoritariamente infuyen en la difusin de la CSS y la
integracin, por ejemplo Venezuela y Brasil.
De los factores antes mencionados, retomamos la idea de que con el
reimpulso de la CSS y el giro hacia la izquierda, en la ltima dcada, se ha logrado
infuir en las agendas de cooperacin, poniendo mayor atencin a los temas
sociales, dejando un poco de lado las concepciones tradicionales en las que la
CSS era simplemente asistencia tcnica en proyectos concretos cuyos destinatarios
generalmente eran las mismas administraciones pblicas.
Con la llegada del siglo XXI y el viraje a polticas de mayor de corte social
y desarrollistas, la gran mayora de los pases en Amrica Latina fortalecen sus
vnculos polticos, y con ello, la oferta de cooperacin de los pases con ms fuerza
econmica y poltica se expande.
Con la ampliacin de las redes de cooperacin, los vnculos entre los pases
se estrechan, generando en muchos casos espacios de solidaridad poltica, aunque
matizando un poco, habra que observar cada una de las relaciones bilaterales de
los pases para ver que an queda mucho por hacer: an estn vigentes viejos
confictos fronterizos como los de Chile y Bolivia; polmicas y discusiones entre
pases ideolgicamente opuestos como Venezuela y Colombia; problemas de tipo
econmico por la acciones unilaterales de pases grandes como Brasil y Argentina
frente a sus vecinos; y el colapso de los esquemas tradicionales de integracin,
entre otros aspectos, que lejos de generar consensos, trae ms confrontaciones
innecesarias que no hacen ningn bien al proceso de regionalizacin.
Ahora bien, si centramos la vista slo en el rbol y no en el bosque, es decir,
si nos concentramos nada ms que en que cada pas es diferente uno del otro, en
las relaciones bilaterales y en los confictos que an persisten entre los gobiernos,
no podremos ver con claridad que, a pesar de todo eso, hay una tendencia hacia
un creciente consenso sobre ciertos objetivos de integracin y de regionalismo.
Esto nos lleva a pensar que las nuevas propuestas como el ALBA, el Banco
del Sur y la UNASUR, por ejemplo, son muestras de que los pases estn dispuestos
a conformar esquemas frescos y a hacerse con las riendas de su propio desarrollo,
y que, aunque an no estn consolidadas y es muy pronto para predecir su xito,
desde el punto de vista acadmico es interesante su estudio puesto que representan
en la evolucin de las relaciones internacionales de Amrica Latina, un elemento de
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ruptura en el sistema tradicional de la ayuda y de la CSS.
Conclusiones
El concepto de regionalizacin manejado en este artculo contiene en s los de
cooperacin Sur-Sur e integracin regional o subregional, ya que estamos en
presencia de algo mucho ms amplio, que sobrepasa la nocin de intercambio
comercial y de cooperacin puntual entre pases, como bien lo explica Casas.
Se entiende entonces que el regionalismo y la integracin no deben ser
tomados como sinnimos ya que ambos son conceptos diferenciables, aunque
hemos de admitir que con fronteras difusas. Mientras que el regionalismo, desde
un punto de vista geopoltico, se concentra en la construccin de regiones, la
integracin, por su parte, es slo un modo en el que diversas partes se ponen de
acuerdo para conseguir determinados objetivos econmicos muy puntuales, no
necesariamente como parte de un conjunto mayor, con lo cual, no es el resultado
en s de un proceso sino el camino para lograr objetivos puntuales.
Otro aspecto que consideramos relevante para la diferenciacin de ambos
conceptos es que en el proceso de construccin de regiones participan varios
actores, tanto los que generan el discurso y el proyecto poltico, como aquellos
que en la prctica real dan vida al imaginario colectivo regional por medio de
las acciones trasnacionales. Estos son las organizaciones civiles, los movimientos
sociales y colectivos de lucha (mujeres, indgenas, afrodescendientes, etc.), los
sindicatos, las organizaciones no lucrativas, los intelectuales y las universidades,
entre otros, quienes trabajan da a da para construir o deconstruir una regin.
Mientras que en la integracin participan los Estados, las empresas y los organismos
internacionales especializados en temas econmicos.
Lo dicho hasta el momento no implica que los esfuerzos realizados hasta la
fecha con la creacin de los esquemas de integracin existentes sean descartables,
si no todo lo contrario, forman parte de un proceso de aprendizaje. Los procesos
vigentes en la actualidad y las nuevas propuestas nos llevan a pensar que no todo
est perdido y que nos encontramos en un momento de infexin en el que es
determinante tomar el rumbo correcto y aprovechar el impulso para la realizacin
de los necesarios cambios estructurales que generen los cimientos de una verdadera
integracin y de una regionalizacin coherente.
La CSS ha demostrado ser una herramienta para la construccin de alianzas
que trascienden lo econmico, pero que no lo descuida, y posee en sus entraas
un complejo entramado que desde sus orgenes ha contemplado la cooperacin
econmica, poltica, tcnica y cientfca, entre muchas otras. Se sustenta sobre
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unos principios que responde, ms que a una ideologa concreta, a una necesidad
real de desarrollo y que busca la justicia social y la paz. Eso es absolutamente
compatible con una regionalizacin que pretenda, como la de esta nueva
generacin de regionalismos, conseguir la superacin de la pobreza, la erradicacin
de las asimetras, fortalecer la posicin del Sur en el sistema poltico y econmico
internacional e incidir en la redistribucin del poder mundial.
Sin duda alguna el camino es largo y an es pronto para asumir el xito de
las iniciativas propuestas, pero tambin es pronto para predecir su fracaso. Lo que
s queda claro, es el hecho de que los discursos creados y las tensiones ideolgicas
entre los actores distan mucho de allanar el terreno minado tras dcadas de
tropiezos y errores cometidos.
Pensar en los regionalismos en Amrica Latina a da de hoy, y trasladarlos a
la arena de la CSS y de las relaciones internacionales, parece, a la luz de las teoras
clsicas un ejercicio rupturista. Sin embargo nos adentramos en un contexto en el
cual podemos combinar los debates actuales, por medio de los cuales concluimos
que la necesidad de unirse y de cooperar se conforma como una reaccin frente a
las dinmicas actuales de la globalizacin.
As las ideas fuerza que destacamos son:
La cooperacin Sur-Sur se convierte en el eje fundamental en la revitalizacin
de los nuevos procesos de regionalizacin en Amrica Latina en esta ltima
dcada.
Estamos en presencia de una oferta CSS cada vez ms diversifcada y que
ampla las reas estratgicas en las agendas regionales.
El proceso de regionalizacin en Amrica Latina se encuentra en un momento
de ruptura y de construccin de nuevas propuestas.
El ALBA y la UNASUR representan una nueva generacin de regionalismos
marcados por la CSS desde su nacimiento. En ambos casos no son
comparables con los procesos vigentes, ya que, el primero se presenta
como una alianza poltica ms que un esquema de integracin econmica,
y el segundo, plantea una visin mucho ms ambiciosa que superpone a la
economa temas transversales como lo social, lo poltico y lo cultural.
Estamos ante agendas polticas con un sustrato econmico y cultural
importante, pero que buscan resolver los problemas de la integracin
econmica por la va poltica, convulsionando los cimientos de una regin
en construccin que comienza a despertarse luego de un largo y profundo
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RESUMEN:
El xito relativo del Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR) es una paradoja para
la mayora de las teoras de integracin
regional. Esto es as porque, a pesar
de carecer de rasgos como niveles
signifcativos de interdependencia
previa (factor de demanda) o
instituciones regionales importantes
(factor de oferta), ha alcanzado
progresos remarcables. Para abordar
esta paradoja se ha argumentado que
la labor del MERCOSUR recae en la
diplomacia presidencial. Tal mecanismo
es entendido como el recurso para
dirigir las negociaciones entre los
presidentes nacionales siempre que
una decisin crucial ha de ser tomada
o un conficto crtico solventado. Este
artculo argumenta que la diplomacia
presidencial, entendida como
poltica, la diplomacia de cumbre en
oposicin a la diplomacia profesional
institucionalizada, es insufciente
para tomarse en consideracin en el
desarrollo de MERCOSUR. A travs
del anlisis emprico de tres episodios
crticos, el artculo muestra como las
estructuras institucionales, modeladas
por el sistema de gobierno de los pases
miembros, han apoyado intervenciones
presidenciales y, por consiguiente, el
proceso de integracin regional.
PALABRAS CLAVE:
Amrica Latina, integracin econmica,
integracin poltica, MERCOSUR, rela-
ciones econmicas internacionales.
TITLE:
Presidential Diplomacy and the
Institutional Underpinnings of
MERCOSUR. An Empirical Examination.
ABSTRACT:
The relative success of the Southern
Common Market (MERCOSUR) is a
puzzle for most theories of regional
integration. This is due to its having
achieved remarkable progress in spite
of lacking features such as signifcant
levels of previous interdependence
(demand factor) or major regional
institutions (supply factor). To account
for this puzzle, it has been claimed
that the operation of MERCOSUR rests
on presidential diplomacy. Such a
mechanism is understood as the resort
to direct negotiations between the
national presidents whenever a crucial
decision has to be made or a critical
confict solved. This article argues that
presidential diplomacyunderstood as
political, summit diplomacy as opposed
to institutionalized, professional
diplomacyis insuffcient to account
for the performance of MERCOSUR.
Through the empirical analysis of three
critical episodes, the article shows how
institutional structures, shaped by the
system of government of the member
countries, have sustained presidential
intervention and, hence, the process of
regional integration.
KEYWORDS:
South America, economic integration,
political integration, MERCOSUR, inter-
national economic relations.
LA DIPLOMACIA PRESIDENCIAL Y LOS PILARES
INSTITUCIONALES DEL MERCOSUR: UN EXAMEN
EMPRICO
ANDRS MALAMUD*
* Andrs MALAMUD es investigador auxiliar no Instituto de Cincias Sociais (ICS) da Universidade de
Lisboa.
Los derechos para traduccin y reproduccin nos han sido concedidos por la Latin American Studies As-
sociation (LASA).
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Introduccin
La experiencia del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) no encaja con las
teoras dominantes de integracin regional. Las dos corrientes actuales ms
relevantes, concretamente el intergubernamentalismo liberal (Moravcsik 1998)
y la gobernanza supranacional (Sandholtz y Stone Sweet 1998), consideran a la
sociedad como punto de partida para la integracin, como actores transnacionales
que incrementan sus intercambios y subsecuentemente apelan a autoridades
nacionales o transnacionales para ajustar regulaciones y polticas a una nueva
situacin. Estos enfoques hacen uso de las evidencias recogidas del caso nico
de la Unin Europea (UE). MERCOSUR, sin embargo surgi a raz de la voluntad
poltica de gobiernos nacionales, y slo despus se gener una demanda pblica
para una ulterior integracin (Malamud 2003).
El intergubernamentalismo liberal ve la interdependencia econmica como
una fuerte condicin previa para la integracin. Al aumentar la liberalizacin del
comercio, la dependencia de las exportaciones y del comercio intra-industrial,
surgen mayores presiones para la integracin. Las instituciones regionales estn
as concebidas como mecanismos para blindar y hacer cumplir los acuerdos, ms
que como actores autnomos o como una ms amplia arena poltica. A pesar del
peso crucial que este enfoque atribuye a los estados nacionales, la decisin tanto de
agrupar como de delegar poder a nivel regional es visto como algo inevitable para
permitir niveles ms altos de interaccin compleja. La historia del MERCOSUR, sin
embargo, se desarrolla en contra de estos dos argumentos: primero, no emerge ni
de una creciente interdependencia econmica ni de demandas sociales; segundo,
no ha creado una estructura institucional signifcativa.
La teora de la gobernanza supranacional, por otra parte, enfatiza la
relevancia de cuatro actores en el avance de la integracin europea: los estados
nacionales, los actores transnacionales, la Comisin Europea, y el Tribunal Europeo
de Justicia. Estas dos ltimas son instituciones supranacionales que no existen
en MERCOSUR, un hecho que, aadido a la falta de importancia de los actores
transnacionales, ha dejado a los estados nacionales como actores todopoderosos.
1

Stone Sweet y Sandholtz (1998, 19) tambin han dado importancia a la lgica
institucionalizacin basada en la regla, que lleva a los actores transnacionales
a demandar reglas ms claras y predecibles a medida que la interdependencia
aumenta. Mientras la creciente interdependencia ha creado la necesidad de
manejar un mayor nmero de problemas de crisis y coordinacin, en MERCOSUR,
los actores transnacionales parecen demandar decisiones particulares ms que
reglas generales. Para esta cuestin, en conjunto, los presidentes nacionales han
sido percibidos como ms capaces, ms accesibles, ms sensibles, ms efectivos,
ms rpidos que ningn otro actor para alcanzar las decisiones.
1
La mayor diferencia con el intergubermentalismo liberal es que los gobiernos nacionales no
responden ni a presiones domsticas ni a crecientes interdependencias, pero s toman la iniciativa
para reivindicar la integracin.
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Es comn afrmar que el funcionamiento de MERCOSUR se ha basado
fundamentalmente en la diplomacia presidencial (Danese 1999; Nuez 1997). Este
mecanismo es entendido como el recurso tradicional para negociaciones directas
entre presidentes nacionales cada vez que se ha de tomar una decisin crucial o
que confictos crticos han de ser resueltos. A pesar del adjetivo presidencial,
este tipo de prcticas hacen referencia a la poltica, la diplomacia de cumbre
en oposicin a la diplomacia burocrtica y profesional; de este modo, no es
conceptualmente diferente de la prctica desarrollada por los jefes ejecutivos
de regimenes no presidenciales tales como primeros ministros en democracias
parlamentarias (Danese 2001). Supuestamente, en MERCOSUR, los sucesivos
presidentes argentinos y brasileos han llevado a cabo desde 1985 la diplomacia
presidencial con libertad para acomodar las cuestiones en juego para poderlas
solventar. Este artculo reconsidera el debate de la diplomacia presidencial sobre
el terreno, el cual, a pesar de no ser incorrecto, no provee una explicacin exacta
de los derechos y resultados del MERCOSUR. A travs de un anlisis emprico de
tres episodios crticos de la historia del MERCOSUR, este artculo muestra cmo los
incentivos y obstculos institucionales, formados por el formato presidencial de los
pases miembros, han apoyado el proceso de integracin regional.
La mayora de los regmenes presidenciales de Latinoamrica han
sido descritos como asimtricos, desequilibrados, hiperpresidenciales o
concentracionistas comparadas con el caso norteamericano (Mainwaring y Shugart
1997; Nino 1992; Shugart y Carey 1992, von Mettenheim 1997). Este artculo
potencia la hiptesis de que, en MERCOSUR, los presidentes de los estados
miembros concentran sufciente poder tanto para imponer como para sortear el
veto de otros actores tanto en el gabinete
2
como en el congreso, hecho que
es imposible para sistemas parlamentarios y presidenciales equilibrados. Esto
cuestiona el papel de los presidentes como artesanos de polticas y pobladores
de disputas para evaluar la magnitud real del papel representado por los jefes
de los ejecutivos en reas claves de la poltica. Las caractersticas institucionales
que conforman la intervencin presidencial son defnidas y evaluadas, con miras
a exponer una base para la integracin regional del Cono Sur que explique sus
inesperadas singularidades.
Tras una breve introduccin que discute el origen y funcionamiento de
MERCOSUR, el artculo se centra en tres hechos que han marcado su corta historia.
Estos hechos incluyen dos controversias sobre los regmenes especiales que fueron
establecidos en los comienzos del proceso los cuales todava se encuentras vigentes
para la automocin y el azcar. El tercero es el origen y la gestin de una de las
ms serias crisis que el bloque ha sufrido hasta la fecha, desencadenada por la
devaluacin brasilea en 1999. La metodologa empleada concuerda parcialmente
en el planteamiento de la gobernanza supranacional, ya que sta es especialmente
2
En un sistema presidencial, el gabinete no es formalmente un actor por poder de veto. Sin
embargo, el hecho de que la mayora de los regmenes presidenciales estn gobernados por
partidos en coalicin signifca que los actores con poder de veto de la oposicin cambian dentro
del gabinete segn la legislatura, siendo esto una forma adicional de veto.
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sensible a diferentes reas polticas y en la poltica diaria. Al mismo tiempo,
tambin concuerda con el planteamiento intergubernamental de una formacin
preferencial, ya que la hiptesis planteada aqu desafa el supuesto liberal de que
los estados actan como agentes o actores sociales domsticos.
1. Una breve perspectiva general
El MERCOSUR es actualmente una unin aduanera incompleta que desea llegar
a ser un mercado comn. Fue creado el 26 de marzo de 1991, cuando acuerdos
previos entre Argentina y Brasil se hicieron extensivos para incluir a Paraguay y
Uruguay. A pesar de que se ha cumplido en menor medida de lo originalmente
prometido, el bloque ha triplicado el fujo de comercio interregional y ha llegado
a ser un actor reconocido en el comercio mundial y un objetivo constante para la
inversin extranjera. El MERCOSUR es uno de los ms avanzados grupos regionales
en trminos de integracin formal.
3
Sin embargo, todos estos logros no han
desarrollado ningn tipo de autoridad regional autnoma y se rige exclusivamente
por organismos intergubernamentales compuestos por representantes de los
gobiernos miembros. La ms alta autoridad formal es el Consejo del Mercado Comn
(CMC), integrado por los ministros de economa y asuntos exteriores de cada pas.
Segn el antiguo canciller argentino Dante Caputo, exista una antigua decisin
de no institucionalizar el proceso de integracin hasta que se hubiese llegado a
una segura velocidad de crucero (Caputo 1999). La estructura de MERCOSUR
contrasta de manera acentuada con la de la Unin Europea, ya que sta ltima
ha creado fuertes instituciones desde su origen en 1951. Ms an, tres de sus
ms importantes instituciones el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia y la
Comisin tienen una naturaleza supranacional.
Tanto la fase embrionaria del MERCOSUR (1985-1991) como la post
fundacional (desde 1991 en adelante) se han caracterizado por un nivel relevante
de activismo presidencial. El argentino Ral Alfonsn y el brasileo Jos Sarney
tomaron el primer e inesperado paso hacia la creacin del MERCOSUR en 1985,
cuando ambos pases inauguraban sus regmenes democrticos y no exista
demanda social hacia un acercamiento de ambos pases, siendo histricamente
vecinos distantes. En 1991, el argentino Carlos Menem y el brasileo Fernando
Collor de Mello dieron un paso ms, invitando a Paraguay y Uruguay a unirse a esta
empresa. Los cuatro pases frmaron el Tratado de Asuncin que fue el certifcado
de nacimiento del MERCOSUR. Poco tiempo despus, un acuerdo adicional fue
frmado: el llamado Protocolo de Brasilia en el que se establecen un mecanismo
de solucin de controversias ad hoc a diferencia de uno permanente. Algunos
aos despus, en 1994, Menem y el nuevo presidente brasileo, Itamar Franco,
frmaron el Protocolo de Ouro Preto, consolidando as la estructura formal de
MERCOSUR, que se ha mantenido prcticamente intacta desde entonces. Tras
1995, fue Fernando Henrique Cardoso, el nuevo presidente brasileo, quin tom
el mando del MERCOSUR, primero con Menem y ms tarde con Fernando de la Ra.
3
Los cuatro niveles de integracin econmica son: zona de libre comercio, unin aduanera, mercado
comn y unin econmica.
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Los presidentes de los estados ms pequeos jugaron un papel menor, aunque
sus intervenciones fueron siempre ms importantes que las de otros actores,
exceptuando aqullas de los presidentes de los estados ms grandes.
Los presidentes han mostrado una signifcativa autonoma en la toma de
decisin con respecto a los asuntos de MERCOSUR. No obstante, su decisin de
embarcarse en un proceso de integracin y sus actuaciones en este tema vinieron
condicionados por incentivos institucionales y algunos (aunque pocos) obstculos.
Aunque pudiera parecer sorprendente, los presidentes adoptaron decisiones
que parecan comprometer la soberana nacional sin enfrentarse a importantes
vetos provenientes de otros actores relevantes. Esto se debe principalmente a dos
factores: el primero, un alto grado de concentracin de poder en manos de los jefes
de los ejecutivos les permiti vencer o burlar a potenciales actores con poder de veto
(Cheibub y Limongi 2002; Figueiredo y Limongi 2000; Malamud 2001); el segundo,
la poltica exterior tpicamente ofrece a los jefes de los ejecutivos mayor margen de
maniobra que el que ofrece la poltica domstica (Rogowski 1999; Schlesinger 1974;
Silva 1989). Algunos trabajos recientes analizan meticulosamente el impacto del
tipo de democracia sobre los resultados polticos, prestando de este modo mayor
atencin a los vnculos entre sistemas presidenciales y la poltica pblica (Eaton,
2000; Haggard y McCubbins 2001); sin embargo, dichos trabajos no se centran en
polticas exteriores sino principalmente en polticas presupuestarias y regulatorias.
Acadmicos como Milner (1993, 1997) han estudiado la diferente infuencia de
los sistemas presidencialistas y parlamentarios sobre la poltica exterior, pero rara
vez ha sido incluida, aparte de Estados Unidos, ninguna democracia presidencial
en los anlisis. Este artculo contribuye a llenar esta laguna analizando cmo una
rama especfca del presidencialismo ha lidiado con materias especfcas de poltica
exterior, en concreto, la integracin regional. Para ello, se presenta el caso de que
los presidentes de los estados miembros del MERCOSUR han concentrado poder
y han disfrutado de altos niveles de autonoma, principalmente debido a factores
institucionales, los cuales incluyen autonoma de la asamblea y el gabinete en la
toma de decisiones, iniciativa legislativa, poder de dictar decretos y poder de veto.
Los siguientes casos de estudio proveen de sustento emprico para esta hiptesis.

2. El rgimen especial: automocin
Hay muchas razones por las cuales los automviles se han convertido en un asunto
esencial en el MERCOSUR. En primer lugar, la competencia global a nivel mundial
est debilitando las bases nacional de la industria del automvil. Sin embargo, no
sera correcto hablar de un mercado del automvil mundialmente integrado, ya
que el sector est organizado ms en grupos regionales que a nivel global (Bastos
Tigre et al. 1999). En segundo lugar, se cree que los coches son en el MERCOSUR el
equivalente al carbn y al acero en la Comunidad Europea. En otras palabras, ste
es el sector en el cual la complementacin intra-industrial se ha desarrollado ms
debido a que es un sector dinmico donde se afecta a inversiones expansivas y
mercados de trabajo. Y en tercer lugar, el rgimen automovilstico fue establecido
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al comienzo del proceso de integracin y adquiri un estatus especial al ser el nico
sector que persisti pese a los cambios subsecuentes. Como seala el principal
negociador argentino Roberto Lavagna, ste es el nico acuerdo sectorial que
sobrevivi al cambio metodolgico de 1990, convirtindose de esta manera en un
ejemplo exitoso de expansin productiva y de modernizacin tecnolgica con un
equilibrio razonable entre las partes (Lavagna 1999, 7-8). Segn este mismo
analista, la razn de que se diera este resultado fue que el sector automovilstico ha
tenido la sufciente fuerza poltica para prevenir el desmantelamiento del proyecto
sectorial (Lavagna 2000). Tanto si estos intereses sectoriales tuvieron la fuerza
poltica que Lavagna afrma como si no, la decisin de continuar con los acuerdos
sectoriales en esta rea no fue polticamente refutada. En vez de ello, hubo una
decisin conjunta entre Argentina y Brasil de continuar con esta estrategia, la
cual fue anunciada, defendida y rescatada cuando peligraba por los ejecutivos
nacionales.
El comienzo de la integracin fomentada entre las industrias automovilsticas
nacionales fue establecido por el Protocolo 21 del Acuerdo de Complementacin
Econmica nmero 14, el cual Argentina y Brasil frmaron a fnales de 1990. Fue
defnido explcitamente como provisional, y se supona que sus trminos iban a
ser renegociados unos cuantos aos ms adelante. De hecho, el Protocolo 21 fue
eliminado cuatro aos ms tarde, cuando el Protocolo de Ouro Preto, al ser frmado
en diciembre de 1994, consolid la unin aduanera. En su lugar, la Decisin CMC
29/94 cre un comit tcnico ad hoc, al que se requiri que elaborara, antes del
1 de junio de 1995, una propuesta para un rgimen comn automovilstico que
entrara en vigor el 1 de enero de 2000. Mientras tanto, en aadidura a la Decisin
29/94, un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil reconoca de manera recproca
los regmenes nacionales todava vigentes en ambos pases.
4
Ambos socios tambin
acordaron no introducir restricciones unilaterales en el comercio de la Zona Libre
de Comercio. Desde junio 1995 en adelante, los acuerdos bilaterales podan slo
ser modifcados para incrementar el comercio intra-regional y nunca para otorgar
ventajas a las respectivas industrias con el fn de atraer inversin. A pesar de todo,
esto cambi radicalmente poco tiempo despus.
2.1. La nueva versin del rgimen automovilstico y la crisis de 1995
Entre 1990 y 1996, hubo un profundo crecimiento en el comercio intraregional
automovilstico como consecuencia de las reducciones de aranceles y los acuerdos
para equilibrar importaciones y exportaciones.
5
Sin embargo, a mediados de
1995 Brasil estaba sufriendo difcultades econmicas como resultado de la crisis
4
El Rgimen Especial Argentino, implementado en 1991, consista en la compensacin de las
importaciones con las exportaciones y se esperaba que estuviese en vigor hasta fnales de 1999.
El rgimen animaba a las plantas de ensamblaje a registrar una balanza comercial justa mediante
la recaudacin de una tarifa del 2% por cada dlar no compensado. Por su parte, el Rgimen de
Automocin Popular Brasileo se esperaba que estuviese en vigor hasta diciembre de 1996 (Sajem
1999).
5
Debe tenerse en cuenta que, aparte del libre comercio, haba otras razones que contribuan
a este sorprendente comportamiento, incluyendo desarrollos macroeconmicos paralelos y la
recuperacin econmica (Bastos Tigre et al. 1999).
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mexicana. Argentina se estaba enfrentando tambin a una agitacin econmica,
aunque sus sectores pblicos y fnanciero eran ms slidos que los de Brasil. La
produccin del automvil permaneci estable en Argentina primordialmente por
sus exportaciones a Brasil, lo cual gener un creciente desequilibrio y suscit
amargas quejas entre los productores brasileos. Del gobierno se esperaba que
tomase medidas proteccionistas, pero stas no seran supuestamente de aplicacin
en el MERCOSUR sino para llevarse a cabo para el comercio extra-regional.
La crisis fnalmente lleg a su punto lgido el 13 de junio, cuando Brasil
anunci que limitara las importaciones automovilsticas durante la segunda
mitad del ao hasta el 50 por ciento del total de las importaciones acaecidas en
la primera mitad del ao. De forma sorprendente, la Medida Provisional 2410 no
fue considerada una excepcin entre los miembros del MERCOSUR.
6
Este hecho
encoleriz a las autoridades argentinas. El portavoz del gobierno brasileo, Sergio
Amaral, comunic la decisin a dos negociadores argentinos, Jorge Campbell y
Carlos Magarios, que haban volado hasta Brasilia. Sin embargo, el gobierno
brasileo estaba dividido en cuanto a dicha decisin, mientras que el Ministro de
Economa Pedro Malan se opona a las restricciones comerciales, el Ministro de
Planeamiento Jos Serra las apoyaba. Ambos eran asesores cercanos al presidente,
por lo que ste generalmente mediaba entre ellos, pero esta vez los partidarios de
la lnea dura se impusieron.
Al da siguiente, la prensa argentina cubri sus portadas con titulares
alarmantes: Brasil limit la importacin de autos argentinos
7
. Realmente, a
pesar de que las cuotas no estaban limitadas slo a Argentina, el asunto lleg a
ser especialmente crtico y amenaz al MERCOSUR. Los burcratas y productores
argentinos consideraron el decreto de Cardoso como una violacin del Protocolo
de Ouro Preto, el cual garantizaba el libre comercio entre todos los miembros
del MERCOSUR. Sin embargo, este protocolo tambin estableca el requisito del
equilibro comercial, as que el gobierno brasileo justifc la medida apoyndose
en la falta de equilibrio entre importaciones y exportaciones.
El conficto fue uno de los ms serios a los que el MERCOSUR se ha
enfrentado hasta la fecha. Adems, ste fue exacerbado por la proximidad del
Frum Econmico del MERCOSUR, un congreso organizado por el Foro Econmico
Mundial, que deba de tener lugar una semana ms tarde, del 18 al 20 de junio
en Sao Paulo. El 14 de Junio, Menem amenaz con boicotear el evento que haba
suscitado ms expectacin del forum, la cumbre presidencial. La amenaza de
Menem gener febriles negociaciones que buscaban evitar un incidente que poda
tener un efecto negativo en la reputacin del MERCOSUR.
6
La medida provisional 2410 estableci una restriccin a las importaciones brasileas sin tener en
cuenta el pas de origen, no habiendo as diferencia entre los miembros del MERCOSUR y los no
miembros.
7
Brasil limit la importacin de autos argentinos, Clarn, 14 de junio de 1995.
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Frente a esta decisin frme, Cardoso, en el ltimo momento, decidi
posponer la aplicacin del decreto durante 30 das. No deja de ser desconcertante
que o los propios presidentes u ofciales de segundo nivel llevaban a cabo las
negociaciones, mientras los ministros ms importantes de los gobiernos eran
excluidos. El canciller argentino Guido di Tella permaneci atascado en Roma
debido a una huelga en las aerolneas, y su vice, Fernando Petrella, tampoco tom
parte en el proceso. Slo el nmero tres del Ministerio de Asuntos Exteriores,
Jorge Campbell, tom parte. Los presidentes decidieron mantener conversaciones
directas para alcanzar una solucin. Como indicaba un periodista argentino, ms
all de los problemas de transporte de Di Tella, el hecho en concreto es que la
crisis ha sido manejada personalmente por Menem, quin consult al Ministro de
Economa Domingo Cavallo antes que a su canciller.
8
Segn fuentes pblicas, el
mismo Cardoso llam a Menem a las 5 p.m. del 15 de junio y le mand una
carta personal a las 8 p.m. Por aquel entonces, las intervenciones presidenciales
directas no se limitaban a los principales pases: el presidente de Paraguay, Juan
Carlos Wasmosy y el de Uruguay, Julio Sanguinetti tambin se ofrecieron como
mediadores personales en la disputa acontecida entre sus socios ms grandes
(Sanguinetti 2001).
A lo largo del fn de semana, Menem respondi a Cardoso con una carta
en la cual aceptaba la invitacin para atender a la reunin regional. Se acord
formalmente que los cuatro presidentes se reuniran y que Menem y Cardoso
mantendran una cumbre bilateral despus. A pesar del acuerdo provisional, Brasil
ratifc la validez de sus restricciones pero acept que stas deban ser negociadas
con Argentina. Bastante sorprendente es que ninguno de los miembros mencion
nunca la posibilidad de apelar al Protocolo de Brasilia, el instrumento institucional
por el cual los miembros del MERCOSUR se supone que resolvan sus disputas.
Poco despus, la propia administracin brasilea se vio envuelto en la
controversia. La lnea ofcial fue que el establecimiento del rgimen nacional del
automvil tena que ser implementada de manera anterior a cualquier acuerdo
regional en el rea. El lunes 19, Menem y Cardoso fnalmente sostuvieron la
cumbre bilateral pero slo acordaron frmar una declaracin que afrmara que las
negociaciones iban a continuar. La negociacin fue fltrada al pblico, y ni Wasmosy
ni Sanguinetti fueron capaces de prevenirlo. Cardoso explcitamente pidi a Menem
que actuase de forma poltica, con el fn de restaurar el equilibrio entre las partes.
Lo ms importante aqu es la voluntad poltica. Una vez ms, no hubo mencin
a los procedimientos institucionales ya establecidos. A su vez, Menem replic:
nosotros podemos negociar, pero slo en el marco de los acuerdos frmados que
no pueden ser cambiados ya que en Argentina stos haban sido incorporados a
la legislacin nacional.
9
El discurso argentino fue ms institucional, mientras que
el brasileo se centr en la cuestin de la voluntad poltica.
8
Clarn, 16 de junio 1995, 5.
9
Clarn, 20 de julio de 1995, 2-3.
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El da siguiente, la situacin dio un giro drstico. Menem y Cavallo admitieron
que las negociaciones de 1994 haban dejado a Brasil en una situacin de desventaja
y suavizaron sus acusaciones. Mientras tanto, una discusin acalorada se levant
en el seno del gabinete argentino. Di Tella y Cavallo se culpaban mutuamente de la
situacin, sin embargo Cavallo ms tarde reconoci a regaadientes la naturaleza
razonable de las peticiones de Brasil cuando, durante la negociacin bilateral,
inform que los comits internos de MERCOSUR nunca se haban reunido para
ajustar y cumplir el acuerdo automovilstico.
El presidente Cardoso fnalmente prometi que habra un acuerdo negociado
para la disputa y que se suspenda la aplicacin de las cuotas. Subsecuentemente,
se alcanz un acuerdo exhaustivo: Brasil no aplicara las cuotas a Argentina durante
el resto de 1995, y los dos pases comenzaran las negociaciones para establecer
un defnitivo rgimen comn que permanecera hasta el 2000 (Cason 2000).
2.2. Sorteando las instituciones regionales: dinmicas interpresidenciales
Argentina y Brasil consideraron el asunto automovilstico altamente delicado porque
se trataba de mucho ms que un asunto de mercado. Como el secretario argentino
de industria Carlos Magarios apunt, la disputa real es sobre las inversiones
(Cason 2000, 31). Por lo tanto, no fue slo el equilibrio de comercio sino tambin
el plan industrial e incluso la estabilidad macroeconmica lo que estaba en juego.
Este hecho explica por qu los gobiernos nacionales eran tan sensibles al conficto
emergente y tan proclives a resolverlo rpidamente. Lo que no se explica, sin
embargo, es por qu los presidentes se implicaron cuando ste era un asunto que
ofciales de menor rango diplomtico o tcnico y las burocracias nacionales podan
haber solventado de una manera tcnica.

El sector del automvil en MERCOSUR fue construido alrededor de unas
pocas grandes compaas transaccionales que no se coordinaban unas con otras.
stas diseaban sus estrategias con un ojo puesto en el proceso de integracin
pero se acostumbraron a tratar directamente con los gobiernos nacionales desde
el principio. Por su parte, los gobiernos eran receptivos a las demandas de las
compaas y seguan las presencias de dichas compaas, como se manifest en
el mantenimiento del rgimen automovilstico. Como resultado, las compaas
estaban acostumbradas a obtener lo que ellas deseaban: vnculos directos con
los tomadores de decisiones y polticas activas a su favor. Los gobiernos estaban
tambin satisfechos, pues queran atraer inversiones y crear empleos. La Medida
Provisional Brasilea 2410 perturb el alineamiento transfronterizo entre los
gobiernos y las compaas, separando intereses a lo largo de las lneas nacionales.
El mercado del automvil era de todo menos libre. La intervencin
gubernamental no slo garantizaba incentivos positivos sino que tambin medidas
protectoras contra la competencia extra e intrarregional. Esta intervencin no slo
era aceptaba sino tambin activamente demandaba por las frmas de automviles:
como un primer ministro brasileo sentenci, las frmas de automviles aman
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las cuotas (cita annima en Cason 2000,30). En el lado argentino Oscar Salvi,
director de Toyota Argentina, defenda las medidas proteccionista, apuntando que
las polticas tradicionales de Brasil haban sido, si no imperialistas, al menos
abrumadoras (Cason 2000, 31).
Sin embargo, las estrategias de los productores de coches no fueron
orientadas al mercado sino orientadas al gobierno. El gobierno brasileo estaba
bien al tanto de este hecho, y su miedo era que las existentes regulaciones
comerciales para el sector del automvil favorecieran las inversiones transnacionales
en MERCOSUR en benefcio de Argentina. Por otro lado, muchos en Argentina
teman que el pas se convertira en una provincia de Brasil si la situacin no era
revertida, como proclamaba rotundamente el conocido periodista poltico Mariano
Grondona.
10
Paradjicamente, el nico sector superviviente del proyecto original
de integracin estaba profundamente impregnado en el sentimiento domstico,
nacionalista.
La dinmica del conficto en torno al sector del automvil fue el resultado
de los intereses y estrategias de los actores implicados. En casi cada episodio,
la alternativa favorita fue retrasar el cumplimiento de los tratados y posponer
las negociaciones para alcanzar un acuerdo permanente. Igualmente, el curso
favorable de la accin se bas siempre en negociaciones informales, bilaterales
(por ejemplo Argentina-Brasil) y nunca en la peticin de procedimientos formales.
Siempre que la posibilidad de recurrir a mecanismos establecidos por el Protocolo
de Brasilia o el Protocolo de Ouro Preto se presentaba, los empresarios insistan
en que era imposible atenerse a estos protocolos al menos, de momento (Sajem
1999, 79). El resultado de la crisis de 1995 en el sector automovilstico fue el
mismo que en otros confictos subsecuentes en el sector: el mantenimiento del
status quo. No se produjo ni un fortalecimiento ni un efecto derrame
11
, pero para
la mayora de los observadores la preservacin del MERCOSUR era un resultado
sufcientemente bueno, dada de desilusionante experiencia de la regin con la
integracin y la magnitud del conficto.
Con el MERCOSUR formado haca slo cuatro aos, muy poca gente
consideraba ya su resultado institucional como satisfactorio. El propio Fernando
Henrique Cardoso criticaba con dureza alguna de sus caractersticas:
Nosotros, brasileos, inventamos la teora de la no institucionalizacin
del MERCOSUR, basada en la relacin directa entre los gobiernos y,
fundamentalmente, entre los presidentes. Siempre que hay una crisis,
Menem, Wasmosy, Sanguinetti y yo tenemos una conversacin. Nosotros
decidimos sobre problemas menores. Es un sinsentido. Los presidentes
no deberan estn involucrados en este tipo de cosas Incluso tuve que
resolver un problema sobre las cuotas de los automviles con Menem en
Sao Paulo! (Cardoso y Toledo 1998, 126)
10
La Argentina, provincia de Brasil, La Nacin, 28 de enero de 1996.
11
Ver Schmitter (1970) para una aclaracin sobre estos conceptos.
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Lo que Cardoso llama una teora creada por los brasileos y luego la denomina
como errnea, es nada menos que la manera en que el MERCOSUR ha funcionado
desde su creacin. El inter-presidencialismo, un trmino acuado para identifcar
este estilo de gobernar (Malamud 2003), mantuvo el MERCOSUR vivo. Debido a sus
aptitudes institucionales y al histrico predominio de la presidencia, los presidentes
eran apuntados como los nicos proveedores de decisiones, autoridad y resolucin
de disputas. De ah, que cada demanda desde la ms signifcativa hasta la
ms trivial, surgida de productores nacionales o de gobiernos extranjeros era
canalizada directamente hacia los presidentes. Cuando esto fue aplicado a las crisis
del automvil de 1995, este procedimiento demostr ser predecible y efectivo.
3. El rgimen especial: el azcar
El rgimen del azcar es el primer caso para evaluar la intervencin presidencial en
el MERCOSUR, ya que la hiptesis avanzada aqu se enfrenta a un reto directo. La
razn es que algunos autores han discutido que, en el MERCOSUR, los parlamentos
nacionales (Vigevani et al. 2001), la comisin parlamentaria conjunta (Mustapic
y Geneyro 200) o actores sociales nacionales (Lucca 2001; Romero 2001;
Vigevani et al. 2001) han jugado un papel importante en moldear este rgimen.
Consecuentemente, el anlisis del peso relativo de cada actor ejecutivos,
legislativos y actores sociales en moldear el resultado fnal es probable que
alimente la controversia y, de esta manera, estimule ms investigaciones sobre
el trabajo del MERCOSUR.
3.1. El rgimen del azcar: naturaleza y confictos
El 30 de junio de 2000, un comunicado presidencial se emiti en la antesala de
una reunin del CMC que tuvo lugar en Buenos Aires abogando por la integracin
del azcar en la zona de libre comercio y un gravamen comn. Sin embargo,
evidentemente no hubo propuestas concretas. Entre 1985 y 2000, no se
consiguieron mejoras ni en la cooperacin ni en la integracin en esta rea. El
estancamiento era evidente; sus causas no.
El azcar haba sido un tema caliente desde el comienzo del MERCOSUR.
Argentina y Brasil tenan, y an tienen, intereses opuestos resultantes de un alto
diferencial de productividad. El diferencial no se debe a diferentes usos de la
tecnologa, los cuales son similares en ambos pases, sino a los subsidios indirectos
que Brasil asigna a la produccin de la caa de azcar.
12
Esta poltica proviene de
1975, cuando la primera crisis del petrleo hizo que el gobierno brasileo estimulase
el uso de alcohol de caa en la gasolina el llamado Programma Prolcool, que
fue visto como una eleccin estratgica de primordial importancia por parte de la
administracin militar (Fvero 2000). Desde entonces, la produccin de azcar fue
artifcialmente incrementada, y lleg a ser, no el principal producto de la caa, sino
un subproducto comercializable a precios marginales (Lucca 2001).
12
Tambin es cierto, sin embargo, que las economas de escala, infraestructuras de transporte y el
clima favorecen a Brasil ms que a Argentina en la produccin de azcar.
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Los efectos del diferencial de productividad en el comercio son considerables.
Los subsidios a la caa han convertido a Brasil en el mayor productor de azcar
del mundo: su porcentaje en los ndices de comercio mundial roza el 30 por ciento.
Para entender la magnitud real de esta cifra, debe tomarse en cuenta que el azcar
es una de las materias primas ms protegidas a lo largo y ancho del mundo (Fvero
2000; Romero 2001). Por otra parte, Argentina se enfrenta a una difcil situacin,
debido a la dura competencia extranjera y agravada por las condiciones domsticas
en las que se desarrolla la produccin de azcar. La produccin argentina de azcar
se extiende por cinco provincias en particular, las ms importantes de las cuales
son Tucumn, Salta y Jujuy, todas ellas situadas en la pobre regin del noroeste.
13

El azcar constituye la base de las economas regionales en estas tres provincias y
es la fuente ms importante de empleo tanto directo como indirecto despus
de la administracin pblica. Dados los acuerdos federales establecidos por el
rgimen constitucional argentino, y dadas las razones sociales y econmicas ya
mencionadas, los senadores y diputados que representan a las provincias del
noroeste constituyen un slido bloque en el Congreso que busca defender su
componente de azcar.
El gobierno brasileo haba siempre insistido en la rpida inclusin del azcar
en la zona de libre comercio. Por el contrario, Argentina haba buscado retrasar
este resultado a travs de diversas estrategias. Los sectores ms conciliadores en
Argentina haban aceptado slo la incorporacin gradual del azcar en la zona de
libre comercio. Su objetivo era establecer un perodo de transicin de diez aos
durante el cual, el sector pudiera establecer mecanismos protectores para garantizar
la oferta para el mercado domstico. Por su parte, Brasil propona un perodo de
transicin de no ms de doce meses. Las dos posturas eran irreconciliables. El
tiempo no era la nica fuente de desacuerdo: algunos de los sectores argentinos
ms duros haban incluso pedido a Brasil que aboliera el sistema Prolcool, una
demanda que haba sido categricamente rechazada. Brasil aleg que existan
razones estratgicas, polticas y ecolgicas no slo econmicas para mantener
el plan, as es que no poda ser abandonado.
Dada la complejidad del asunto y los intereses contradictorios que haban
impedido cualquier acuerdo, el CMC resolvi en 1994 crear un comit ad hoc y
establecer un rgimen especial del azcar. Entre agosto de 1994 y diciembre de
1996
14
, fueron adoptadas tres decisiones a travs de las cuales se requera al comit
defnir un rgimen que adaptara el sector del azcar a la unin aduanera. Haba
dos parmetros: la propuesta tena que apuntar a una liberalizacin gradual del
comercio del azcar intra-MERCOSUR, y tena que neutralizar las distorsiones que
provenan de las asimetras entre las diferentes polticas nacionales. Inicialmente
el plazo fnal era el 1 de noviembre de 1995, pero fue posteriormente extendido
13
Por el contrario, el azcar brasileo crece mayoritariamente en las regiones ricas del sur.
14
Decisin CMC 7, 5 de agosto de 1994; Decisin CMC 19, 17 de diciembre de 1994; y Decisin CMC
16, 16 de diciembre de 1996.
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hasta el 31 de mayo de 1997. Esta ltima fecha trajo consigo la primera de las dos
graves crisis que el MERCOSUR afront sobre el azcar, siendo la segunda la que
tuvo lugar en 2000. Se analizan a continuacin.
3.2. Sorteando a los parlamentos: solucin de controversias a travs de
las competencias presidenciales
Entre 1995 y 1997, Argentina cuestion speramente la Mercosureidad de los
subsidios brasileos al azcar. Segn el senador Alberto Tell (Partido Justicialista
[PFL], Jujuy) Argentina no puede competir contra el azcar subsidiada, como si
tuviera un rgimen libre y desregulado
15
.
Los cosechadores de caa y sus representantes demandaron que no deba
haber protecciones adicionales, si no que el azcar importado de Brasil debera
costar tanto como el que viniera de cualquier otro pas. En la misma lnea, el
diputado brasileo Paulo Bornhausen (Partido da Frente Liberal [PFL], Santa
Catarina) replic que: las exportaciones de trigo argentino se deban a las
cosechas fuertemente subsidiadas. Este hecho hace que los productores brasileos
no puedan competir en condiciones justas con el trigo importado de Argentina
16
.
La amenaza de represalia era clara. Estas posiciones confguraban el escenario en
el que los dos congresos se enfrentaran entre s, adoptando estrategias defensivas
en nombre de sus respectivos grupos de inters.
En mayo de 1997, el congreso argentino aprob la ley 24.822, que impona
el mismo gravamen sobre las importaciones de azcar brasileo que el aplicado al
azcar de pases de fuera del MERCOSUR. Pretenda estar en vigor tanto tiempo
como duraran las asimetras causadas por los subsidios del Programa Prolcool.
Aunque las autoridades brasileas negaron haber ejercido ninguna presin sobre
el gobierno argentino
17
, Menem vet la ley mediante el Decreto 471/97. La razn
alegada fue que la Ley 24.822 contradeca los tratados de MERCOSUR, una posicin
que coincida con la posicin ofcial brasilea (Vigevani et al. 2001).
Algunos meses ms tarde, la disputa sobre el estatus del comercio de
azcar se reinici y en septiembre de 1997 la crisis toc techo. El 3 de septiembre,
el senado argentino rechaz el veto del ejecutivo, cindose a la posicin adoptada
previamente por el congreso. El voto del congreso fue unnime contra la posicin
manifestada por el ministro de economa Roque Fernndez y el canciller Guido Di
Tella. La campaa electoral por las elecciones intermedias al congreso estaban
en camino y ningn legislador quera exponerse a ser criticado por pavimentar la
carretera abierta para las importaciones de azcar brasileo.
Los argumentos crecieron amargamente despus de la anulacin del veto.
La reaccin del lado brasileo no tard en llegar. En el congreso brasileo hubo
15
El Congreso rechaz el veto a la ley del azcar, Clarn, 4 de septiembre de 1997.
16
Cmara ameaa retaliaao contra Argentina, O Estado de Sao Paulo, 6 de septiembre de 1997.
17
Disputa pelo azcar, Gazeta Mercantil, 25 de mayo de 1997.
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amenazas de represalias, dirigidas a limitar las importaciones de trigo argentino.
Aparte de su signifcado socio-econmico, el episodio tuvo intensas repercusiones
porque se produjo en un contexto poltico delicado, marcado por las divergencias
pblicas entre Brasil y Argentina en relacin a la reforma del Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas (Seixas Corra 1999, 252). Por divergencias pblicas,
Seixas Corra se refere a los obstculos que los diplomticos argentinos estaban
poniendo en los intentos brasileos de asegurarse un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en caso de que una reforma del captulo
de Naciones Unidas tuviese lugar. Estas divergencias no eran ms que ruido por
detrs; sin embargo, el asunto real era el conficto de intereses sectorial y sus ecos
parlamentarios.
El Ejecutivo brasileo adopt, de manera consistente, una posicin prudente
a lo largo del conficto. Cardoso y sus ayudantes estaban advertidos de que los
legisladores argentinos estaba actuando bajo la presin de la campaa electoral,
as es que optaron por confar en los esfuerzos que la administracin Menem
estaba haciendo para limitar el dao. El Ejecutivo argentino conden pblicamente
la posicin del congreso y evit propuestas legislativas que iban desde proponer
una nueva ley revocatoria de la Ley 24.822 a cuestionar su constitucionalidad ante
la Corte Suprema. Simultneamente, el gobierno solicit a su contraparte brasilea
ms tiempo para arreglar el problema. Haba algunos polticos en el lado brasileo
principalmente el canciller Luiz Felipe Lampreia
18
que no estaban convencidos
de la sinceridad de la posicin argentina, pero Cardoso opt por dar a Menem el
benefcio de la duda.
La situacin pareca haber desembocado en un peligroso punto muerto.
Segn Danese (2001), fue entonces cuando estaba claro que la situacin estaba
llegando a un punto insoportable y que una frme intervencin presidencial sera
necesario para sacar adelante las cosas. Por tanto, se convoc una reunin
presidencial. El 10 de noviembre, Menem viaj a Brasilia. El viaje no era slo un
gesto aislado; como el vicecanciller brasileo coment posteriormente,
hay un patrn observable en virtud del cual las crisis comerciales del
MERCOSUR se solventan mediante negociaciones polticas de alto nivel,
las cuales reafrman invariablemente el compromiso con la integracin
regionalLa visita ofcial de Menem a Brasil el 10 de noviembre de 1997
revirti la atmsfera negativa creada por la crisis del azcar de septiembre
de 1997(Seixas Corra 1999, 252-3).
La controvertida ley segua todava en vigor, sin embargo, una solucin
formal no se haba encontrado an. Finalmente, el presidente argentino adopt
una frmula que databa del Virreinato de la Plata: actese, pero no se cumpla.
En tiempos pretritos, esta prctica funcionaba bien para las leyes provenientes
de Espaa; ahora, funcionaba contra leyes originadas en el congreso argentino. El
18
Em nota ofcial, Itamaray manifesta sria preocupaao, Gazeta Mercantil, 5 de septiembre de
1997.
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arancel nunca fue aplicado.
El dominio presidencial en los Congresos nacionales y en la Comisin
Parlamentaria Conjunta es subrayada de manera ms importante debido al segundo
episodio del azcar. El 24 de agosto de 2000, el congreso argentino aprob otra
ley basada en los argumentos habituales con el afn de proteger la caa argentina
contra la competencia brasilea. La ley extenda la validez del decreto 797/1992,
el cual haba establecido un rgimen de proteccin para la industria del azcar
que deba expirar en diciembre de 2000 y no se establecan plazos ms all. Los
ofciales brasileos clamaron respuestas de condena, mientras que el congreso
brasileo amenazaba con limitar las importaciones de comida que contuviese
azcar de Argentina. El presidente de la Ra estaba apesadumbrado por la decisin
legislativa argentina. Era esperado en Brasilia el 31 de agosto, donde una cumbre
sudamericana iba a tener lugar, y no le haca gracia ser recibido en un ambiente no
amistoso. Tras una amarga reunin de gabinete, mand a su canciller
19
a negociar
con los diputados de las provincias del noroeste con el fn de evitar una guerra
entre el congreso brasileo y argentino.
20
Mientras que la visita del presidente Menem en noviembre de 1997 haba
permitido suavizar las tensiones entre las dos asambleas, dando una solucin
temporal al primer episodio del azcar, esta vez la solucin pareca ser ms
complicada. El riesgo de un conficto de gran magnitud que pudiera poner en riesgo
todo el proceso pareca mayor. El MERCOSUR todava no se haba repuesto de los
efectos de la crisis de 1999, y los legisladores de ambos pases teman represalias
incluso cuando no haba una campaa electoral en marcha. Los miembros de la
Comisin Parlamentaria Conjunta intentaron mediar, pero no llegaron a un acuerdo
(Mustapic y Geneyro 2000). El 1 de septiembre, de la Ra prometi a Cardoso que
su gobierno no ratifcara la controvertida ley, so pena del riesgo de tener un serio
conficto domstico.
Justo cuando pareca que las cosas no podan ir peor, el nudo gordiano
fue desenredado por el presidente de la Ra: el 4 de septiembre vet la ley,
slo para frmar una resolucin en los mismos trminos (slo que sta adems
estableca un lmite de cinco aos). Este hecho tena dos objetivos. Por un lado, la
decisin prevena una escalada de tensin entre los congresos, quitaba el asunto
de la arena legislativa. Por otro lado, un decreto en vigor de una ley mejoraba el
poder de negociacin del ejecutivo, y permita al presidente argentino asegurar
a su contraparte brasilea que el decreto sera levantado tan pronto como un
acuerdo fue suscrito, sin tener que ir a travs de un proceso legislativo incierto.
21
A
19
El hecho de que fuese el canciller argentino - y no otro de la ofcina ejecutiva- el que se hiciese
cargo de la situacin fue acatado y bienvenido por la administracin brasilea (como se confrm
en la Divisao do Mercosul de Itamaraty por Mauricio Fvero, 2000), lo que resaltaba la relevancia
poltica del conficto.
20
Ley de proteccin a la industria azucarera. El azcar amarg al gabinete, Clarn, 30 de agosto
de 2000.
21
De la Ra frm una resolucin y vet una ley. El azcar, protegido hasta el 2005, Clarn, 5 de
septiembre de 2000.
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continuacin, ambos presidentes acordaron iniciar una ronda de negociaciones con
el objetivo de incorporar el azcar en la zona de comercio libre, siguiendo las
lneas manifestadas en el comunicado de Buenos Aires del 30 de junio.
Este hecho mostr como los presidentes haban elegido cargar con toda
la responsabilidad siempre que el MERCOSUR se enfrentaba a un serio conficto.
Lo haban hecho incluso pagando el precio de ceder los benefcios que podan ser
obtenidos de jugar en dos niveles (ver Putnam 1988). Cuando se negociaba con
socios extranjeros, los presidentes ya no podan argumentar que las instituciones
domsticas les tenan las manos atadas, ya que haban dejado claro que no haba
actores por encima de la voluntad presidencial.
Vigevani et al. (2001) argumenta que el tema del azcar expone lo inadecuado
de las estructuras de MERCOSUR para superar las amenazas planteadas por los
grupos de intereses que hayan sido perjudicados. Describen cmo los grupos
sociales y econmicos argentinos y brasileos se organizaban en el nivel nacional
para defender sus intereses. La presin estaba apuntando a los legisladores en
ambos pases, trayendo una confrontacin entre los dos congresos y engendrando
una crisis diplomtica. La evolucin de la crisis ilustra las limitaciones de la
estructura institucional del MERCOSUR, y su resolucin confrma que el mecanismo
de solucin de disputas era un acuerdo inter-presidencial. Sin embargo, como
este caso muestra, las intervenciones presidenciales fueron exitosas porque
estaban respaldadas por capacidades institucionales como el poder de veto y de
decreto y porque los presidentes no rendan cuentas ante la rama legislativa. Por
contraste, un primer ministro que vetase o ignorase una decisin del parlamento
poda perfectamente haberse enfrentado a una mocin de confanza, dada las
caractersticas institucionales de los regmenes parlamentarios.
4. La gran crisis de 1999: gestin y resultados
Esto seccin analiza la crisis soportada en 1999 por la devaluacin de la moneda
brasilea y la consiguiente reaccin del gobierno argentino. Estos acontecimiento
llevaron a la conclusin a los miembros de MERCOSUR de que una ms estrecha
coordinacin macroeconmica, una supervisin ms efectiva y una implementacin
de acuerdos comunes eran necesarios, encabezando esfuerzos posteriormente
para relanzar el proceso en relacin con las cumbres de Buenos Aires (junio 2000)
y Florianpolis (diciembre 2000).
4.1. La devaluacin brasilea y sus repercusiones
Durante la mayora de los noventa, Argentina y Brasil experimentaron perodos
de turbulencias domsticas debido a razones polticas (resultados electorales
inciertos) y econmicas (infacin o recesin). Sin embargo, estas difcultades no
ocurrieron en ambos pases al mismo tiempo, lo cual permiti que la integracin
continuase ya que entre los grandes miembros del MERCOSUR compensaban el
uno al otro en momentos de crisis. En 1999 la situacin cambi radicalmente, ya
que ambas economas entraron en recesin. Para empeorar las cosas, Brasil fue
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forzado a devaluar su moneda, una medida que amenaz con alterar el comercio
intraregional y los fujos de inversin de manera dramtica.
Cuando la decisin brasilea de devaluar fue adoptada el 13 de junio, Menem
estaba en los Estados Unidos en una visita ofcial. En Argentina, fue criticado el
hecho de que la administracin de Cardoso no hubiera ni consultado ni informado al
gobierno de su socio sobre una decisin con un impacto tan profundo en Argentina.
Menem y su ministro de economa, Roque Fernndez, refutaron esta crtica con
dos argumentos diferentes: para Menem, la medida no era tcnicamente una
devaluacin; para Fernndez, era lgico que la devaluacin se hubiese llevado a
cabo sin previo aviso. En cualquier caso, el contacto entre los dos presidentes era
tan cercano que Menem recibi una llamada de Cardoso el 14 de enero, mientras
ste daba una rueda de prensa.
22
La reaccin argentina a la decisin brasilea fue variada. Mientras que
el gobierno mantena la calma y la comprensin con su contraparte, muchos
representantes del sector industrial y los medios teman una posible avalancha
de productos baratos de su gigante vecino.
23
El miedo a la invasin de productos
brasileos fue primero llamado Efecto Brasil y despus Brasil-dependencia.
El antiguo nombre, de alguna manera neutral, denotaba un probable miedo al
contagio; el ltimo refejaba un sentimiento de subordinacin que llamaba a una
reaccin proteccionista. La administracin Menem tom medidas rpidas para
liberar presiones domsticas, tales como reduccin de impuestos, disminucin
de los aranceles de importacin a productos sensibles provenientes de pases
no miembros del MERCOSUR, y pidi al gobierno brasileo que eliminase
subsidios que distorsionasen el mercado. Todo esto fue insufciente para disipar la
preocupacin pblica, y la Unin Industrial Argentina (UIA) insisti en una subida
de los aranceles.
24
Los siguientes meses a la devaluacin fueron testigos de la creciente tensin
entre los miembros ms grandes del MERCOSUR. Todos los pases sudamericanos
excepto Bolivia, la economa ms pequea de la regin, y Argentina haban ajustado
su tipo de cambio en relacin con Brasil. En Argentina, el Plan de Convertibilidad
una ley que ataba la moneda nacional al dlar previno esa respuesta. En febrero,
los presidentes y ministros de Argentina y Brasil se reunieron dos veces: la primera
en Mxico, en el marco del congreso del Grupo de Ro, y ms tarde el 12 de
febrero en Sao Jose dos Campos, en Brasil.. Estas cumbres no fueron sufciente
para aliviar las aprehensiones debido a la crisis brasilea en curso, as es que en
abril el gobierno argentino tuvo que actuar para calmar el frente domstico.
Entre abril y julio, el ejecutivo argentino dict tres resoluciones para
22
Menem prometi a los inversores que la Argentina no devaluar, Clarn, 1 de enero de 1999.
23
Efecto Brasil: Temen avalancha de productos brasileos por la devaluacin. Los industriales
pedirn medidas de proteccin, Clarn, 17 Enero 1999.
24
Los industriales insisten con subir los aranceles, Clarn, 12 de enero de 1999.
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promover el comercio equilibrado con Brasil. El 19 de abril, la resolucin 458 puso
en marcha un procedimiento antidumping contra las importaciones de acero; el 14
de julio, la resolucin 861 fj cuotas de importacin para los textiles; y fnalmente
el 26 de julio, la resolucin 911 incorpor a la legislacin argentina una norma de
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) que permita al pas aplicar
medidas de salvaguarda. No se haca mencin a excepciones para los miembros
del MERCOSUR, as es que poda ser interpretado como un intento de establecer
barreras comerciales por la va de la cuotas de importacin, en abierto conficto
con las reglas del MERCOSUR. El gobierno brasileo reaccion enrgicamente: por
vez primera desde la creacin del bloque, anunci a travs del vicesecretario de
comercio exterior Jos Alfredo Graa Lima que todas las negociaciones quedaban
suspendidas
25
. Un ao ms tarde Graa Lima (200) minimiz estos hechos,
prefriendo hablar mejor de confrontacin comercial que de crisis poltica. Sin
embargo, la magnitud de la controversia puede difcilmente ser pasada por alto;
de hecho, la mayora de los protagonistas clave lo vieron como el momento ms
crtico desde 1985.
Durante los duros tiempos entre la devaluacin brasilea en enero y la
resolucin 911 argentina en julio, se haban hecho algunos progresos. El 28
de abril, la primera resolucin fue dictada por el tribunal ad hoc creada por el
Protocolo de Brasilia, generando expectativas de una institucionalizacin legal de
los procedimientos del MERCOSUR. Poco despus de eso, el 7 de junio, Menem
y Cardoso sostuvieron una reunin en Olivos, primero solos y luego con los
cancilleres, en donde parecan alcanzar acuerdos sobre responsabilidad fscal y
coordinacin macroeconmica. Una semana despus, el 14 de junio se volvieron a
reunir en Asuncin en el contexto amigable de la cumbre bianual del MERCOSUR,
junto con los presidentes de Paraguay y Uruguay. Sin embargo, a fnales de julio ya
no haba ms dilogo entre Argentina y Brasil. La presin domstica para medidas
ms duras se incrementaba en ambos lados y las perspectivas del MERCOSUR
parecan sombras. Paulo Skaf, jefe de la Asociacin Brasilea de la Industria de la
Confeccin, fue tan lejos como para afrmar que este es el primer paso hacia el fn
del MERCOSUR
26
. Cmo poda evitarse ese funesto fnal?
5. Sorteando a los gabinetes: la diplomacia paralela refrendada por las
capacidades presidenciales
El 26 de julio, el gobierno brasileo acus a Argentina de una violacin explcita
del Tratado de Asuncin y denunci una alarmante regresin en el desarrollo
del proceso de integracin en una carta enviada al presidente temporal del
MERCOSUR en Montevideo
27
. Despus de pedir un alto en las negociaciones, el
gobierno solicit una urgente reunin bilateral para protestar por las cuotas e
25
Presin por las medidas proteccionistas de la Argentina. El gobierno de Brasil pidi una reunin
urgente del Mercosur, Clarn, 27 de agosto de 1999.
26
Ibdem
27
Maratn de reuniones en Buenos Aires. Argentina discutir con Brasil la crisis comercial, Clarn,
28 de julio de 1999.
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intentar prevenir su extensin. Ambas administracin estaban internamente
divididas sobre el asunto. El canciller argentino culpaba al secretario de industria
Alieto Guadagni por promover la resolucin de controversias, mientras que este
ltimo acusaba al canciller Guido Di Tella de alimentar la desconfanza brasilea al
solicitar unilateralmente la membresa en la OTAN. En Brasil, la posicin de la lnea
dura y de la lnea blanda se invirti: mientras el ministro de fnanzas, Pedro Malan,
y el de industria y comercio, Clovis Carvalho, parecan simpatizar con la posicin
argentina, el canciller Lampreia era extremadamente duro. Sabiendo que Menem
estaba planeando viajar a Brasil en agosto, Lampreia desanim la visita declarando
pblicamente el 27 de julio que el clima poltico no era el propicio para una cumbre
presidencial. El 28 de julio, el portavoz de Cardoso aadi que la visita presidencial
debera ser pospuesta hasta mejores tiempos
28
.
Sin embargo, el 29 de julio el avin presidencial argentino aterriz en Brasilia
inesperadamente y Menem estaba a bordo. Despus de cenar en la residencia
presidencial, los dos presidentes dieron una conferencia de prensa donde negaban
la existencia de cualquier diferencia entre los dos pases. Qu poda explicar un
cambio tan repentino del amargo enfado a la ntima amistad? Menem haba llegado
a Brasilia desde Nueva Orleans, donde haba tomado parte en una conferencia
hemisfrica de ministros de energa. El martes por la noche se haba programado
una parada tcnica en el viaje de vuelta a casa en Manaos, en el norte de Brasil.
Sin embargo, el mircoles por la maana, cuando Menem embarcaba en el avin
para Nueva Orleans, Di Tella sugiri que l arreglara una cumbre con Cardoso.
Menem accedi. Di Tella quera una reunin con una mentalidad abierta para
permitir a los dos presidentes armonizar sus posiciones sin dar la impresin de una
derrota argentina. Sin embargo, el secretario general de la presidencia argentina,
Alberto Kohan, tena otros planes. Kohan era uno de los hombres ms prximos
al presidente. Era conocido por su carcter confictivo en el gabinete: se haba
enfrentado a varios ministros con el objetivo de rodear a Menem de gente en la
que confara. El estilo de mando de Menem estaba basado en un sistema de doble
comprobacin: daba instrucciones a dos subordinados para llevar a cabo la misma
misin separadamente, permitiendo que actuaran el uno contra el otro. Kohan era
su emisario preferido cuando se trataba de operaciones poltica paralelas de este
tipo, aunque estas operaciones eran normalmente slo en la arena domstica. La
diplomacia internacional paralela era una nueva prctica, y ms seria.
Kohan puente al canciller Di Tella y llam a Lampreia. De camino a
Estados Unidos el mircoles por la tarde, Kohan dijo al ministro brasileo que
Menem haba decidido excluir a Brasil del alcance de la resolucin 911. Entonces
aceptaron que la parada en el viaje entre Nueva Orleans y Buenos Aires fuera en
Brasilia mejor que en Manaos para que los dos presidentes pudieran reunirse. A
pesar de sus avisos previos sobre la visita de Menem a Brasil, Lampreia acept
diplomticamente el nuevo acuerdo. Di Tella, que haba estado en Buenos Aires,
tuvo que asumir estos trminos como un hecho consumado, lo que confrmaba
28
De Manaos a Brasilia, Clarn 30 de julio de 1999.
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que haba sido marginado y que sus planes sustantivos haban sido ignorados.
Para l, las condiciones de Kohan estaban ms cerca de la capitulacin que de la
negociacin. Sin embargo, llam a sus ayudantes y decidi adaptar su estrategia
a la nueva situacin, preparando el viaje a Brasilia para el da siguiente. Como
de costumbre, los ofciales gubernamentales y las asociaciones empresariales no
hicieron mencin a la posibilidad de recurrir al Protocolo de Brasilia ni a la Comisin
Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR.
El mircoles, antes de la llegada de Menem, Di Tella, Guadagni y el
vicesecretario de comercio exterior, Flix Pea, llegaron desde Buenos Aires y se
encontraron con Lampreia. El clima era tenso. Los argentinos informaron a Lampreia
que las salvaguardas contra Brasil seran levantadas y solicitado un trato especial
a la luz de la situacin excepcional que acarre la devaluacin. Sin embargo,
Lampreia mostr poco inters. Adujo que Argentina haba cruzado la lnea roja y
reafrm que el MERCOSUR sera destruido si se aplicaban las salvaguardas. Ms
tarde, los cancilleres participaron en la reunin presidencial y Lampreia repiti sus
quejas a Menem con duras palabras, pidiendo adems la confrmacin por escrito
de la nueva decisin argentina. Ante esto, Menem respondi que su palabra era
sufciente garanta. En este punto, el presidente Cardoso intervino, ponindose del
lado de su contraparte argentino para aliviar la tensin
29
. Al fnal, ambos presidentes
aparecieron juntos para la foto, mientras que sus cancilleres daban a la prensa los
detalles del acuerdo.
La diplomacia argentina haba calmado al gobierno brasileo, pero era
incapaz de evitar la opinin pblica negativa. El viernes, los peridicos en Buenos
Aires consideraban que Argentina haba cedido: Argentina cedi y baj la tensin
en el MERCOSUR
30
. Los ofciales argentinos lo hicieron lo mejor que pudieron para
contrarrestar esta visin, pero sus esfuerzos no fueron recompensados. Al mismo
tiempo que tena lugar, unos das ms tarde, la siguiente reunin extraordinaria del
CMC en Montevideo, Menem haba ya dictado la resolucin 955 excluyendo a los
pases del MERCOSUR de los efectos de la resolucin 911.
En el episodio que se acaba de relatar, Menem afrm su supremaca frente al
gabinete y los cuerpos diplomticos. Bajo su supervisin personal, su mano derecha
haba ido por encima de los polticos y los burcratas para arreglar una reunin con
el presidente brasileo, que adems haba contravenido incidentalmente la posicin
pblica del canciller brasileo. A partir de entonces, los presidentes resolvieron la
disputa solos. Cuando se pregunta por qu Di Tella haba aceptado sin rechistar los
esfuerzos de la diplomacia paralela de Kohan, un ofcial jefe argentino replicaba off
the record que el canciller estaba dispuesto a aceptar cualquier condicin con tal
de seguir en el cargo (entrevista con el autor). As pues, en este caso, como antes,
haba aceptado un hecho consumado del presidente.
29
Entretelones de un da muy agitado. El palo y la zanahoria. Clarn, 31 de julio de 1999.
30
Argentina cedi y baj la tensin en el Mercosur, Clarn, 30 de julio de 1999.
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Norberto Moretti, secretario de la embajada brasilea en Buenos Aires,
argumenta que Menem fue capaz de detenerse en Brasilia debido a la decisin
previa de retirar la resolucin 911 (Moreti 1999). Pag un coste poltico domstico
por ello, dado que el sector industrial y la mayora de los grupos del congreso
exigan ms, no menos, proteccin contra la amenaza brasilea. Sin embargo, a
consejo de Jorge Campbell, Menem haba decidido priorizar MERCOSUR sobre los
asuntos domsticos transitorios y posea las capacidades institucionales para ello.
Claramente, el sistema de responsabilidad colectiva que caracteriza a los gabinetes
parlamentarios nunca habra dado a un jefe de ejecutivo un margen de maniobra
tan autnomo.
Conclusin
Los tres casos analizados arriba muestran en qu medida la intervencin
presidencial estimul el proceso de integracin y molde sus resultados, con
presidentes actuando no slo como tomadores de decisiones, sino tambin como
solucionadores de disputas y garantes de compromisos. Los presidentes fueron
percibidos como efcientes solventadores de problemas porque tenan legitimidad
popular y la determinacin de intervenir. Sin embargo, las tareas que realizaron
no estuvieron slo sustentadas en el liderazgo carismtico, sino tambin en las
capacidades institucionales. Menem, Cardoso y de la Ra hicieron un extenso uso de
las prerrogativas que les garantizaban las constituciones nacionales y la legislacin
para negociar y asegurar los acuerdos con sus contrapartes. Estas prerrogativas
permitan a los presidentes sobrepasar a otros actores con poder de veto como
el gabinete incluyendo al ministro de economa y al canciller, que no siempre
pertenecan al partido del presidente y al congreso por vas no existentes ni en
los regmenes parlamentarios ni los presidencialistas balanceados. Los presidentes
eran, a su vez, reacios a fortalecer las instituciones regionales o a cederle sus
competencias a las instituciones regionales que ya existan.
El grado de concentracin de poder ejerce un impacto diferencial sobre
las capacidades del gobierno. La concentracin de poder es vista como preferible
cuando es para dirigir las capacidades elaboracin activa de polticas, mientras
que la difusin de poder est ms estrechamente relacionado con las capacidades
polticas y de mantenimiento (Rockman 1997; Weaver and Rockman 1993).
Este artculo argumenta que el estilo concentracionista del presidencialismo de
los sistemas de gobierno argentino y brasileo ha ayudado a promocionar la
integracin regional de dos maneras: primero, las capacidades constitucionales
de los presidentes frente a otros actores ha hecho creble que sus polticas no
seran bloqueadas. Segundo, la preeminencia de los presidentes ha provisto a los
actores sociales de un nico objetivo no burocrtico a travs del cual canalizar sus
intereses, permitiendo un proceso de toma de decisin ms rpido. Como resultado,
la intervencin presidencial en la gestin del MERCOSUR se ha convertido en un
elemento estructural del proceso de integracin.
Posiblemente, hay otras razones que ayudan a explicar el amplio margen
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de maniobra del que disfrutan los presidentes. Entre ellas, un razn es que la
tradicin de supremaca del ejecutivo en asuntos domsticos no est exenta de
importancia. Una segunda razn es la dbil institucionalizacin del MERCOSUR,
que no contempla puntos de veto ni actores con poder de veto que puedan
bloquear las intervenciones de los presidentes. Finalmente, la ausencia o debilidad
de actores sociales relevantes llamados a tener una elevada participacin facilita el
predominio de las decisiones presidenciales. Estos factores simplemente se suman
a los recursos institucionales que ya estn en manos de los jefes de los ejecutivos.
Una integracin liderada por los estados y dirigida por los presidentes ha sido
una caracterstica persistente del MERCOSUR, al igual que lo ha sido el bajo nivel
de implicacin de las organizaciones empresariales, particularmente en Argentina
y Brasil (Schneider 2001). Como se seal arriba, esto representa una desviacin
de los resultados tericos esperados, dado que tanto el intergubernamentalismo
liberal como la gobernanza supranacional sugieren que la accin de gobierno es el
resultado de demandas sectoriales o funcionales. En el MERCOSUR, la evolucin
de la implicacin empresarial en el proceso de integracin tambin es divergente
respecto al de otros esquemas regionales latinoamericanos. Schneider (2001)
muestra que las organizaciones empresariales chilena y mexicana han tenido
un rol mucho ms activo en impulsar y modelar el regionalismo abierto que sus
equivalentes en Argentina y Brasil. Este fenmeno no es slo el producto de una mayor
fortaleza y organizacin de los principales actores sociales chilenos y mexicanos,
como Schneider seala acertadamente, sino tambin de un menor poder de sus
presidentes sea menores poderes partidistas como en Chile, o menores poderes
constitucionales como en Mxico (Mainwaring and Shugart 1997, 432; Siavelis
2002).
31
En el MERCOSUR, la limitada intervencin de los empresarios y de las
principales asociaciones empresariales incluso cuando son invitadas a participar
hizo poco para restringir el poder que ostentan los presidentes. Por el contrario, la
escasa participacin del sector privado en la estructura institucional implic que sus
intereses fueran canalizados a travs de hacer lobby a los negociadores nacionales
ms que a travs de los medios formales en el nivel regional (Redrado 1999, 143).
As, el lobby informal a travs de agentes del ejecutivo es un factor relevante que
tambin hay que tener en cuenta para la supremaca de los ejecutivos.
Algunos ofciales pblicos creen que los problemas del MERCOSUR no
provienen del proceso de integracin en s mismos, sino de las crisis recurrentes
de sus estados miembros (Pereira 2000). En este contexto, una mayor
institucionalizacin no resolvera los problemas; al contrario, podra acentuarlos
al aadir un descrdito institucional a una duradera inefectividad. Alcanzar un
mercado comn puede requerir de instituciones ms fuertes, pero hasta 1999,
el MERCOSUR se desempe razonablemente bien sin ellas. Sin embargo, haba
entonces una creciente percepcin de la aplastante posicin de los presidentes,
31
Aunque Mainwaring y Shugart clasifcan la presidencia brasilea junto con la chilena, estudios
recientes han mostrado que los poderes partidistas (y de coalicin) del presidente brasileo son
realmente mayores de lo esperado (Cheibub y Limongi 2002; Figueiredo y Limongi 2000).
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que encendieron el debate pblico sobre este asunto. En 1999, el ex presidente
uruguayo Luis A. Lacalle afrm que la secretara del MERCOSUR deba ser reforzada
para as no deteriorar la imagen de los presidentes.
32
En 2000, el presidente chileno
Ricardo Lagos fue an ms explcito: Siempre que haya difcultades entre nuestros
pases, la poltica del telfono presidencial no funciona. No es posible para los
presidentes trabajar implicndose en rutinarias peleas por telfono.
33
A diferencia
de la afrmacin de Lagos e independientemente de lo indeseable que pudiera
parecer, este tipo de poltica no slo era posible, sino que era efectiva. Por encima
de todo, era aceptada y estimulada por los presidentes de los pases miembros
ms grandes.
En enero de 2000, el gobierno de Brasil cre la ofcina del Embajador Especial
del MERCOSUR y design al embajador Jos Botafogo Gonalves para el puesto. La
intencin era demostrar que el MERCOSUR era una prioridad para la administracin
Cardoso. Hasta entonces, haba sido el Subsecretario de Comercio e Integracin
Econmica de la Cancillera, Alfredo Graa Lima, quien haba dirigido las tareas de
coordinacin del MERCOSUR. Como ms tarde remarc, la nueva ofcina dependa
de la presidencia y no era parte de la estructura de la cancillera (Graa Lima 2000).
Esto signifcaba que, incluso en el pas con el cuerpo diplomtico ms profesional,
el presidente decidi mantener el control directo de los asuntos del MERCOSUR.
Para ser preciso, la diplomacia de cumbre no es una caracterstica exclusiva
del MERCOSUR. La originalidad del MERCOSUR reside en ser el bloque regional
ms signifcativo, cuyos jefes de los ejecutivos son todos presidentes y cuyas
instituciones regionales son insignifcantes. Dado que los regmenes domsticos
tienen un impacto sobre las relaciones internacionales, es convincente decir que no
slo la dicotoma democracia-autocracia, sino tambin la distincin presidencial-
parlamentario es probable que marque la diferencia. Este artculo muestra cmo los
presidentes de los pases del MERCOSUR han contribuido a moldear el proceso de
integracin y a hacerlo funcionar haciendo uso de sus capacidades institucionales
y polticas.
Traducido por Esther FERNNDEZ TORRES.
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abogaba por el efecto directo de una normativa regional para incrementar el poder presidencial en
cuestiones regionales, frente a actores domsticos como el Congreso (Lacalle 2001).
33
El Mercosur tiene que integrarse en serio, Clarn, 14 de mayo de 2000.
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La Repblica Argentina, la Repblica de Bolivia, la Repblica Federativa del Brasil, la
Repblica de Colombia, la Repblica de Chile, la Repblica del Ecuador, la Repblica
Cooperativa de Guyana, la Repblica del Paraguay, la Repblica del Per, la
Repblica de Suriname, la Repblica Oriental del Uruguay y la Repblica Bolivariana
de Venezuela,

PREMBULO

APOYADAS en la historia compartida y solidaria de nuestras naciones,
multitnicas, plurilinges y multiculturales, que han luchado por la emancipacin
y la unidad suramericana, honrando el pensamiento de quienes forjaron nuestra
independencia y libertad a favor de esa unin y la construccin de un futuro comn;

INSPIRADAS en las Declaraciones de Cusco (8 de diciembre de 2004),
Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006);

AFIRMAN su determinacin de construir una identidad y ciudadana suramericanas y
desarrollar un espacio regional integrado en lo poltico, econmico, social, cultural,
ambiental, energtico y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la
unidad de Amrica Latina y el Caribe;

CONVENCIDAS de que la integracin y la unin suramericanas son necesarias para
avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos, as como
para contribuir a resolver los problemas que an afectan a la regin, como son la
pobreza, la exclusin y la desigualdad social persistentes;

SEGURAS de que la integracin es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del
multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para
lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana
de los Estados y una cultura de paz en un mundo libre de armas nucleares y de
destruccin masiva;

RATIFICAN que tanto la integracin como la unin suramericanas se fundan
en los principios rectores de: irrestricto respeto a la soberana, integridad e
inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminacin de los pueblos;
solidaridad; cooperacin; paz; democracia; participacin ciudadana y pluralismo;
derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; reduccin
de las asimetras y armona con la naturaleza para un desarrollo sostenible;

ENTIENDEN que la integracin suramericana debe ser alcanzada a travs de un
proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de
MERCOSUR y la CAN, as como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo
ms all de la convergencia de los mismos;
TRATADO CONSTITUTIVO DE LA UNIN DE
NACIONES SURAMERICANAS
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CONSCIENTES de que este proceso de construccin de la integracin y la unin
suramericanas es ambicioso en sus objetivos estratgicos, que deber ser fexible
y gradual en su implementacin, asegurando que cada Estado adquiera los
compromisos segn su realidad;

RATIFICAN que la plena vigencia de las instituciones democrticas y el respeto
irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construccin
de un futuro comn de paz y prosperidad econmica y social y el desarrollo de los
procesos de integracin entre los Estados Miembros;
ACUERDAN:
Artculo 1
Constitucin de UNASUR
Los Estados Parte del presente Tratado deciden constituir la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR) como una organizacin dotada de personalidad jurdica
internacional.
Artculo 2
Objetivo
La Unin de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera
participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social,
econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, las
polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el fnanciamiento y el
medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica,
lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la democracia y
reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e independencia
de los Estados.
Artculo 3
Objetivos Especfcos
La Unin de Naciones Suramericanas tiene como objetivos especfcos:

a) el fortalecimiento del dilogo poltico entre los Estados Miembros
que asegure un espacio de concertacin para reforzar la integracin
suramericana y la participacin de UNASUR en el escenario internacional;
b) el desarrollo social y humano con equidad e inclusin para erradicar la pobreza
y superar las desigualdades en la regin;

c) la erradicacin del analfabetismo, el acceso universal a una educacin de calidad
y el reconocimiento regional de estudios y ttulos;

d) la integracin energtica para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario
de los recursos de la regin;

e) el desarrollo de una infraestructura para la interconexin de la regin y
entre nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y econmico
sustentables;

f) la integracin fnanciera mediante la adopcin de mecanismos compatibles con
las polticas econmicas y fscales de los Estados Miembros;

g) la proteccin de la biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas, as
como la cooperacin en la prevencin de las catstrofes y en la lucha contra las
causas y los efectos del cambio climtico;
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h) el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superacin de las
asimetras, logrando as una integracin equitativa;

i) la consolidacin de una identidad suramericana a travs del reconocimiento
progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en
cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fn de alcanzar una ciudadana
suramericana;

j) el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud;

k) la cooperacin en materia de migracin, con un enfoque integral, bajo el respeto
irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularizacin migratoria y
la armonizacin de polticas;

l) la cooperacin econmica y comercial para lograr el avance y la consolidacin
de un proceso innovador, dinmico, transparente, equitativo y equilibrado, que
contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico
que supere las asimetras mediante la complementacin de las economas de los
pases de Amrica del Sur, as como la promocin del bienestar de todos los sectores
de la poblacin y la reduccin de la pobreza;

m) la integracin industrial y productiva, con especial atencin en las pequeas
y medianas empresas, las cooperativas, las redes y otras formas de organizacin
productiva;

n) la defnicin e implementacin de polticas y proyectos comunes o complementarios
de investigacin, innovacin, transferencia y produccin tecnolgica, con miras a
incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo cientfco y tecnolgico
propios;

o) la promocin de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de
los conocimientos y saberes de los pueblos de la regin, para el fortalecimiento de
sus identidades;

p) la participacin ciudadana a travs de mecanismos de interaccin y dilogo
entre UNASUR y los diversos actores sociales en la formulacin de polticas de
integracin suramericana;

q) la coordinacin entre los organismos especializados de los Estados Miembros,
teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el
terrorismo, la corrupcin, el problema mundial de las drogas, la trata de personas,
el trfco de armas pequeas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras
amenazas, as como para el desarme, la no proliferacin de armas nucleares y de
destruccin masiva, y el desminado;

r) la promocin de la cooperacin entre las autoridades judiciales de los Estados
Miembros de UNASUR;

s) el intercambio de informacin y de experiencias en materia de defensa;

t) la cooperacin para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y

u) la cooperacin sectorial como un mecanismo de profundizacin de la integracin
suramericana, mediante el intercambio de informacin, experiencias y capacitacin.

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Artculo 4
rganos

Los rganos de UNASUR son:

1. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno;

2. El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores;

3. El Consejo de Delegadas y Delegados;

4. La Secretara General.

Artculo 5
Desarrollo de la Institucionalidad

Podrn convocarse y conformarse reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos
de nivel Ministerial, Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales que se
requieran, de naturaleza permanente o temporal, para dar cumplimiento a los
mandatos y recomendaciones de los rganos competentes. Estas instancias
rendirn cuenta del desempeo de sus cometidos a travs del Consejo de Delegadas
y Delegados, que lo elevar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o
al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, segn corresponda.

Los acuerdos adoptados por las Reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de
nivel Ministerial, los Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales sern
presentados a consideracin del rgano competente que los ha creado o convocado.

El Consejo Energtico de Suramrica, creado en la Declaracin de Margarita (17 de
abril de 2007), es parte de UNASUR.

Artculo 6
El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno

El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno es el rgano mximo de
UNASUR.

Sus atribuciones son:

a) establecer los lineamientos polticos, planes de accin, programas y proyectos
del proceso de integracin suramericana y decidir las prioridades para su
implementacin;

b) convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear Consejos de nivel Ministerial;

c) decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Ministros
de Relaciones Exteriores;

d) adoptar los lineamientos polticos para las relaciones con terceros.

Las reuniones ordinarias del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno
tendrn una periodicidad anual. A peticin de un Estado Miembro se podr
convocar a reuniones extraordinarias, a travs de la Presidencia Pro Tempore, con
el consenso de todos los Estados Miembros de UNASUR.

Artculo 7
La Presidencia Pro Tempore
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La Presidencia Pro Tempore de UNASUR ser ejercida sucesivamente por cada uno
de los Estados Miembros, en orden alfabtico, por perodos anuales.


a) preparar, convocar y presidir las reuniones de los rganos de UNASUR;

b) presentar para su consideracin al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores y al Consejo de Delegadas y Delegados el Programa anual de actividades
de UNASUR, con fechas, sedes y agenda de las reuniones de sus rganos en
coordinacin con la Secretara General;

c) representar a UNASUR en eventos internacionales, previa delegacin aprobada
por los Estados Miembros;

d) asumir compromisos y frmar Declaraciones con terceros, previo consentimiento
de los rganos correspondientes de UNASUR.

Artculo 8
El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores

El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores tiene las siguientes
atribuciones:

a) adoptar Resoluciones para implementar las Decisiones del Consejo de Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno;

b) proponer proyectos de Decisiones y preparar las reuniones del Consejo de Jefas
y Jefes de Estado y de Gobierno;

c) coordinar posiciones en temas centrales de la integracin suramericana;

d) desarrollar y promover el dilogo poltico y la concertacin sobre temas de
inters regional e internacional;

e) realizar el seguimiento y evaluacin del proceso de integracin en su conjunto;

f) aprobar el Programa anual de actividades y el presupuesto anual de funcionamiento
de UNASUR;

g) aprobar el fnanciamiento de las iniciativas comunes de UNASUR;

r) implementar los lineamientos polticos en las relaciones con terceros;

h) aprobar resoluciones y reglamentos de carcter institucional o sobre otros temas
que sean de su competencia;

j) crear Grupos de Trabajo en el marco de las prioridades fjadas por el Consejo de
Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno.

Las reuniones ordinarias del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores tendrn una periodicidad semestral, pudiendo convocar la Presidencia
Pro Tempore a reuniones extraordinarias a peticin de la mitad de los Estados
Miembros.

Artculo 9
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El Consejo de Delegadas y Delegados

El Consejo de Delegadas y Delegados tiene las siguientes atribuciones:

a) implementar mediante la adopcin de las Disposiciones pertinentes, las
Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, y las Resoluciones
del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la
Presidencia Pro Tempore y la Secretara General;

b) preparar las reuniones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Ebxteriores;

c) elaborar proyectos de Decisiones, Resoluciones y Reglamentos para la
consideracin del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores;

d) compatibilizar y coordinar las iniciativas de UNASUR con otros procesos
de integracin regional y subregional vigentes, con la fnalidad de promover la
complementariedad de esfuerzos;

e) conformar, coordinar y dar seguimiento a los Grupos de Trabajo;

f) dar seguimiento al dilogo poltico y a la concertacin sobre temas de inters
regional e internacional;

g) promover los espacios de dilogo que favorezcan la participacin ciudadana en
el proceso de integracin suramericana;

h) proponer al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el
proyecto de presupuesto ordinario anual de funcionamiento para su consideracin
y aprobacin.

El Consejo de Delegadas y Delegados est conformado por una o un representante
acreditado por cada Estado Miembro. Se rene con una periodicidad preferentemente
bimestral, en el territorio del Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore u otro
lugar que se acuerde.

Artculo 10
La Secretara General

La Secretara General es el rgano que, bajo la conduccin del Secretario General,
ejecuta los mandatos que le conferen los rganos de UNASUR y ejerce su
representacin por delegacin expresa de los mismos. Tiene su sede en Quito,
Ecuador.


a) apoyar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, al Consejo de
Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, al Consejo de Delegadas y Delegados
y a la Presidencia Pro Tempore, en el cumplimiento de sus funciones;

b) proponer iniciativas y efectuar el seguimiento a las directrices de los rganos
de UNASUR;

c) participar con derecho a voz y ejercer la funcin de secretara en las reuniones
de los rganos de UNASUR;

d) preparar y presentar la Memoria Anual y los informes respectivos a los rganos
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correspondientes de UNASUR;

e) servir como depositaria de los Acuerdos en el mbito de UNASUR y disponer su
publicacin correspondiente;

f) preparar el proyecto de presupuesto anual para la consideracin del Consejo de
Delegadas y Delegados y adoptar las medidas necesarias para su buena gestin y
ejecucin;

g) preparar los proyectos de Reglamento para el funcionamiento de la
Secretara General, y someterlos a la consideracin y aprobacin de los rganos
correspondientes;

h) coordinar con otras entidades de integracin y cooperacin de Amrica Latina y
el Caribe para el desarrollo de las actividades que le encomienden los rganos de
UNASUR;

i) celebrar, de acuerdo con los reglamentos, todos los actos jurdicos necesarios
para la buena administracin y gestin de la Secretara General.

El Secretario General ser designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado
y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores, por un perodo de dos aos, renovable por una sola vez. El Secretario
General no podr ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad.

Durante el ejercicio de sus funciones, el Secretario General y los funcionarios de
la Secretara tendrn dedicacin exclusiva, no solicitarn ni recibirn instrucciones
de ningn Gobierno, ni entidad ajena a UNASUR, y se abstendrn de actuar en
forma incompatible con su condicin de funcionarios internacionales responsables
nicamente ante esta organizacin internacional.

El Secretario General ejerce la representacin legal de la Secretara General.

En la seleccin de los funcionarios de la Secretara General se garantizar una
representacin equitativa entre los Estados Miembros, tomando en cuenta, en lo
posible, criterios de gnero, idiomas, tnicos y otros.

Artculo 11
Fuentes Jurdicas

Las fuentes jurdicas de UNASUR son las siguientes:

1. El Tratado Constitutivo de UNASUR y los dems instrumentos adicionales;

2. Los Acuerdos que celebren los Estados Miembros de UNASUR sobre la base de
los instrumentos mencionados en el punto precedente;

3. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno;

4. Las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores;
y

5. Las Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados.

Artculo 12
Aprobacin de la Normativa

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Toda la normativa de UNASUR se adoptar por consenso.

Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones
del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las Disposiciones
del Consejo de Delegadas y Delegados, se podrn acordar estando presentes al
menos tres cuartos (3/4) de los Estados Miembros.

Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones
del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, que se acuerden
sin la presencia de todos los Estados Miembros debern ser consultadas por el
Secretario General a los Estados Miembros ausentes, los que debern pronunciarse
en un plazo mximo de treinta (30) das calendario, luego de haber recibido el
documento en el idioma correspondiente. En el caso del Consejo de Delegadas y
Delegados, dicho plazo ser de quince (15) das.

Los Grupos de Trabajo podrn sesionar y realizar propuestas siempre que el qurum
de las reuniones sea de mitad ms uno de los Estados Miembros.

Los actos normativos emanados de los rganos de UNASUR, sern obligatorios para
los Estados Miembros una vez que hayan sido incorporados en el ordenamiento
jurdico de cada uno de ellos, de acuerdo a sus respectivos procedimientos internos.

Artculo 13
Adopcin de Polticas y Creacin de Instituciones,
Organizaciones y Programas

Uno o ms Estados Miembros podrn someter a consideracin del Consejo de
Delegadas y Delegados una propuesta de adopcin de polticas, creacin de
instituciones, organizaciones o programas comunes para ser adoptados de manera
consensuada, sobre la base de criterios fexibles y graduales de implementacin
segn los objetivos de UNASUR y lo dispuesto en los Artculos 5 y 12 del presente
Tratado.

En el caso de programas, instituciones u organizaciones en que participen Estados
Miembros con anterioridad a la vigencia de este Tratado podrn ser considerados
como programas, instituciones u organizaciones de UNASUR de acuerdo a los
procedimientos sealados en este artculo y en consonancia con los objetivos de
este Tratado.

Las propuestas se presentarn al Consejo de Delegadas y Delegados. Una vez
aprobadas por consenso se remitirn al Consejo de Ministras y Ministros de
Relaciones Exteriores y, subsecuentemente, al Consejo de Jefas y Jefes de Estado
y de Gobierno, para su aprobacin por consenso. Cuando una propuesta no sea
objeto de consenso, la misma slo podr ser sometida nuevamente al Consejo de
Delegadas y Delegados seis meses despus de su ltima inclusin en agenda.

Aprobada una propuesta por la instancia mxima de UNASUR, tres o ms Estados
Miembros podrn iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tanto la
posibilidad de incorporacin de otros Estados Miembros, como la informacin
peridica de su avance al Consejo de Delegadas y Delegados.

Cualquier Estado Miembro podr eximirse de aplicar total o parcialmente una
poltica aprobada, sea por tiempo defnido o indefnido, sin que ello impida su
posterior incorporacin total o parcial a la misma. En el caso de las instituciones,
organizaciones o programas que se creen, cualquiera de los Estados Miembros
podr participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar por
tiempo defnido o indefnido.
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La adopcin de polticas y creacin de instituciones, organizaciones y programas
ser reglamentada por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores,
a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados.

Artculo 14
Dilogo Poltico

La concertacin poltica entre los Estados Miembros de UNASUR ser un factor
de armona y respeto mutuo que afance la estabilidad regional y sustente la
preservacin de los valores democrticos y la promocin de los derechos humanos.

Los Estados Miembros reforzarn la prctica de construccin de consensos en lo
que se refere a los temas centrales de la agenda internacional y promovern
iniciativas que afrmen la identidad de la regin como un factor dinmico en las
relaciones internacionales.

Artculo 15
Relaciones con Terceros

UNASUR promover iniciativas de dilogo sobre temas de inters regional o
internacional y buscar consolidar mecanismos de cooperacin con otros grupos
regionales, Estados y otras entidades con personalidad jurdica internacional,
priorizando proyectos en las reas de energa, fnanciamiento, infraestructura,
polticas sociales, educacin y otras a defnirse.

El Consejo de Delegadas y Delegados es el responsable de hacer seguimiento a las
actividades de implementacin con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y de
la Secretara General. Con el propsito de contar con una adecuada coordinacin,
el Consejo de Delegadas y Delegados deber conocer y considerar expresamente
las posiciones que sustentar UNASUR en su relacionamiento con terceros.

Artculo 16
Financiamiento

El Consejo de Delegadas y Delegados propondr para su consideracin y aprobacin
al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el Proyecto de
Presupuesto ordinario anual de funcionamiento de la Secretara General.

El fnanciamiento del presupuesto ordinario de funcionamiento de la Secretara
General se realizar en base a cuotas diferenciadas de los Estados Miembros a ser
determinadas por Resolucin del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados, tomando en cuenta
la capacidad econmica de los Estados Miembros, la responsabilidad comn y el
principio de equidad.

Artculo 17
Parlamento

La conformacin de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de
Cochabamba, Bolivia, ser materia de un Protocolo Adicional al presente Tratado.

Artculo 18
Participacin Ciudadana

Se promover la participacin plena de la ciudadana en el proceso de la integracin
y la unin suramericanas, a travs del dilogo y la interaccin amplia, democrtica,
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transparente, pluralista, diversa e independiente con los diversos actores sociales,
estableciendo canales efectivos de informacin, consulta y seguimiento en las
diferentes instancias de UNASUR.

Los Estados Miembros y los rganos de UNASUR generarn mecanismos y espacios
innovadores que incentiven la discusin de los diferentes temas garantizando que
las propuestas que hayan sido presentadas por la ciudadana, reciban una adecuada
consideracin y respuesta.

Artculo 19
Estados Asociados

Los dems Estados de Amrica Latina y el Caribe que soliciten su participacin
como Estados Asociados de UNASUR, podrn ser admitidos con la aprobacin del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno.

Los derechos y obligaciones de los Estados Asociados sern objeto de reglamentacin
por parte del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.

Artculo 20
Adhesin de Nuevos Miembros

A partir del quinto ao de la entrada en vigor del presente Tratado y teniendo
en cuenta el propsito de fortalecer la unidad de Amrica Latina y el Caribe, el
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno podr examinar solicitudes de
adhesin como Estados Miembros por parte de Estados Asociados, que tengan este
status por cuatro (4) aos, mediante recomendacin por consenso del Consejo
de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Los respectivos Protocolos de
Adhesin entrarn en vigor a los 30 das de la fecha en que se complete su proceso
de ratifcacin por todos los Estados Miembros y el Estado Adherente.

Artculo 21
Solucin de Diferencias

Las diferencias que pudieren surgir entre Estados Partes respecto a la interpretacin
o aplicacin de las disposiciones del presente Tratado Constitutivo sern resueltas
mediante negociaciones directas.

En caso de no lograr una solucin mediante la negociacin directa, dichos Estados
Miembros sometern la diferencia a consideracin del Consejo de Delegadas
y Delegados, el cual, dentro de los 60 das de su recepcin, formular las
recomendaciones pertinentes para la solucin de la misma.

En caso de no alcanzarse una solucin sta instancia elevar la diferencia al
Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, para su consideracin
en su prxima reunin.

Artculo 22
Inmunidades y Privilegios

UNASUR gozar, en el territorio de cada uno de los Estados Miembros, de los
privilegios e inmunidades necesarios para la realizacin de sus propsitos.

Los representantes de los Estados Miembros de UNASUR y los funcionarios
internacionales de sta, gozarn asimismo de los privilegios e inmunidades
necesarios para desempear con independencia sus funciones, en relacin con
este Tratado.
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UNASUR celebrar con la Repblica del Ecuador el correspondiente Acuerdo de
Sede, que establecer los privilegios e inmunidades especfcos.

Artculo 23
Idiomas

Los idiomas ofciales de la Unin de Naciones Suramericanas sern el castellano, el
ingls, el portugus y el neerlands.

Artculo 24
Duracin y Denuncia

El presente Tratado Constitutivo tendr una duracin indefnida. Podr ser
denunciado por cualquiera de los Estados Miembros mediante notifcacin escrita
al Depositario, que comunicar dicha denuncia a los dems Estados Miembros.

La denuncia surtir efectos una vez transcurrido el plazo de seis (6) meses desde
la fecha en que la notifcacin haya sido recibida por el Depositario.

La notifcacin de denuncia no eximir al Estado Miembro de la obligacin de pago
de las contribuciones ordinarias que tuviere pendientes.

Artculo 25
Enmiendas

Cualquier Estado Miembro podr proponer enmiendas al presente Tratado
Constitutivo. Las propuestas de enmienda sern comunicadas a la Secretara
General que las notifcar a los Estados Miembros para su consideracin por los
rganos de UNASUR.

Las enmiendas aprobadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno,
seguirn el procedimiento establecido en el Artculo 26, para su posterior entrada
en vigencia.

Artculo 26
Entrada en Vigor

El presente Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas entrar
en vigor treinta das despus de la fecha de recepcin del noveno (9o) instrumento
de ratifcacin.

Los instrumentos de ratifcacin sern depositados ante el Gobierno de la Repblica
del Ecuador, que comunicar la fecha de depsito a los dems Estados Miembros,
as como la fecha de entrada en vigor del presente Tratado Constitutivo.

Para el Estado Miembro que ratifque el Tratado Constitutivo luego de haber sido
depositado el noveno instrumento de ratifcacin, el mismo entrar en vigor treinta
das despus de la fecha en que tal Estado Miembro haya depositado su instrumento
de ratifcacin.

Artculo 27
Registro

El presente Tratado Constitutivo y sus enmiendas sern registrados ante la
Secretara de la Organizacin de Naciones Unidas.

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Artculo Transitorio

Las Partes acuerdan designar una Comisin Especial, que ser coordinada por el
Consejo de Delegadas y Delegados y estar integrada por representantes de los
Parlamentos Nacionales, Subregionales y Regionales con el objetivo de elaborar
un Proyecto de Protocolo Adicional que ser considerado en la IV Cumbre de
Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Esta Comisin sesionar en la ciudad de
Cochabamba. Dicho Protocolo Adicional establecer la composicin, atribuciones y
funcionamiento del Parlamento Suramericano.

Suscrito en la ciudad de Brasilia, Repblica Federativa del Brasil, a los veintitrs
das del mes de mayo del ao dos mil ocho, en originales en los idiomas portugus,
castellano, ingls y neerlands, siendo los cuatro textos igualmente autnticos.
Fuente: COMUNIDAD ANDINA, Documentos UNASUR, web: http://www.
comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm
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1. Los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorim, de Sudfrica,
Nkosazana Dlamini Zuma, y de la India, Yashwant Sinha, se reunieron en Brasilia el
6 de junio de 2003, tras las consultas en curso y despus de los respectivos jefes de
Estado y / o de Gobierno de sus pases celebraron conversaciones durante la reunin
del G-8, en Evian.
2. Este fue un encuentro pionero de los tres pases con democracias vibrantes,
de tres regiones del mundo en desarrollo, activas a escala mundial, con el fn de
examinar temas de la agenda internacional y de inters mutuo. En los ltimos
aos, la importancia y la necesidad de un proceso de dilogo entre las naciones en
desarrollo y los pases del Sur han surgido.
3. Los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil, Sudfrica y la India dio especial
consideracin a la importancia de respetar la regla de derecho internacional, el
fortalecimiento de las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad y priorizar el
ejercicio de la diplomacia como medio para mantener la paz y la seguridad
internacionales. Reafrmaron la necesidad de combatir las amenazas a la paz y la
seguridad internacionales de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con
los instrumentos jurdicos a los que Brasil, India y Sudfrica son los partidos.
4. Coincidieron en la necesidad de reformar las Naciones Unidas, en particular
el Consejo de Seguridad. En este sentido, hicieron hincapi en la necesidad de
ampliar el Consejo de Seguridad, tanto en no permanentes categoras de miembros
permanentes y, con la participacin de los pases en desarrollo en ambas categoras.
Acordaron aunar esfuerzos con el fn de mejorar la efcacia de la Asamblea General
y el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas.
5. Sealaron que las nuevas amenazas a la seguridad - tales como el terrorismo, en
todas sus formas y manifestaciones, las drogas y los delitos de drogas, la delincuencia
organizada transnacional, el trfco ilegal de armas, las amenazas para la salud
pblica, en particular el VIH / SIDA, los desastres naturales, y el trnsito martimo
de productos qumicos txicos y los residuos radiactivos - deben ser manejados con
coordinacin y la cooperacin internacional solidaria, efcaz en las organizaciones
en cuestin basndose en el respeto de la soberana de los Estados y al Derecho
Internacional.
6. Los Ministros destacaron la prioridad asignada por los tres gobiernos en la
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FORO INDIA, BRASIL SUDFRICA (IBSA)
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promocin de la equidad e inclusin social, mediante la aplicacin de polticas
efcaces para combatir el hambre y la pobreza, para apoyar a ejecutar las
explotaciones familiares, y promover la seguridad alimentaria, la salud, asistencia
social, el empleo, educacin, derechos humanos y la proteccin del medio ambiente.
Recordaron que el empoderamiento social hace un mejor uso de los potenciales
humanos, contribuyendo al desarrollo econmico de una manera signifcativa. Los
Ministros recomendaron que el intercambio de experiencias en la lucha contra
la pobreza, el hambre y la enfermedad en los tres pases sera de gran utilidad
para todos ellos. Reconocieron la importancia del esfuerzo internacional de lucha
contra el hambre. Los tres pases reconocieron y se comprometieron a estudiar un
programa de asistencia alimentaria trilateral.
7. Los Ministros de Relaciones Exteriores destac la importancia, por razones de
equidad, as como para los objetivos de desarrollo, para abordar las cuestiones
relacionadas con la eliminacin de todo tipo de discriminacin racial y para
promover la igualdad de gnero y la incorporacin de una perspectiva de gnero
en las polticas pblicas.
8. Los tres Ministros de Relaciones Exteriores expresaron su satisfaccin por la
aprobacin de la Convencin sobre el Control del Tabaco, en la 56 Asamblea
Mundial de la Salud, y se comprometieron a hacer todo lo posible por ratifcar la
Convencin sobre el perodo ms breve de tiempo. Tambin se comprometieron a
promover el objetivo principal de la Convencin - para proteger a las generaciones
presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias del consumo de tabaco
y contra la exposicin al humo de tabaco.
9. Los Ministros de Relaciones Exteriores identifc la cooperacin trilateral entre
s como una herramienta importante para lograr la promocin y el desarrollo
econmico y social que hizo hincapi en su intencin de dar mayor impulso a la
cooperacin entre sus pases. Si bien observa que sus sociedades tienen diversas
reas de excelencia en la ciencia y la tecnologa y ofrecer una amplia gama de
oportunidades potenciales para el comercio, la inversin, los viajes y el turismo,
hicieron hincapi en que la combinacin adecuada de sus mejores recursos
va a generar la sinergia deseada. Entre las reas cientfcas y tecnolgicas en
los que la cooperacin se puede desarrollar son la biotecnologa, la energa de
fuentes alternativas, el espacio, la aeronutica, tecnologa de la informacin y la
agricultura. Vas para una mayor cooperacin en materia de defensa tambin deben
ser exploradas. Los Ministros acordaron proponer a sus respectivos gobiernos que
las autoridades a cargo de la cartera de ciencia y tecnologa, defensa, transporte
y aviacin civil, entre otros, tambin celebrar reuniones trilaterales, con miras a la
creacin de proyectos concretos de cooperacin.
10. Los Ministros sealaron que la nueva informacin y tecnologas de la comunicacin
estn transformando el mundo a una velocidad rpida, y de manera fundamental.
Al mismo tiempo, una gran brecha digital existente entre los pases en desarrollo y
desarrollados, que afecta negativamente a la capacidad de los pases en desarrollo
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para obtener benefcios ptimos del proceso de globalizacin. Acordaron intensifcar
su cooperacin en materia de TIC, en particular en los esfuerzos internacionales e
iniciativas encaminadas a reducir la brecha digital.
11. Con respecto a las cuestiones ambientales y el desarrollo sostenible,
reconocieron que la Conferencia de Ro y su Agenda 21, la Cumbre del Milenio y de
Monterrey y Johannesburgo, y el Programa para la Implementacin de la Agenda
21, contiene las directrices fundamentales para orientar la accin de sus gobiernos
y las iniciativas de cooperacin. Reafrmaron que el Programa 21 identifca las
principales causas de deterioro continuo del medio ambiente mundial como los
patrones insostenibles de consumo y produccin y la convocatoria de las medidas
necesarias que fgura en el Programa de Aplicacin de Johannesburgo. Tambin
destacaron su preocupacin por los resultados de calentamiento de la atmsfera
debido a la emisin de gases de efecto invernadero y alent a los pases con metas
de reduccin de emisiones en el Protocolo de Kyoto a trabajar para poner en vigor
y aplicarlos plenamente, as como inst a los pases que no han frmado o ratifcado
el Protocolo de hacerlo.
12. Asimismo, reiteraron sus esfuerzos para la aplicacin efectiva de la Convencin
sobre la Diversidad Biolgica, en particular los derechos de los pases de origen
sobre sus propios recursos genticos, as como la proteccin de los conocimientos
tradicionales asociados. La participacin justa y equitativa de los benefcios
derivados del acceso, uso y gestin de los recursos genticos y conocimientos
tradicionales asociados deben tener la seguridad como una forma de estimular el
desarrollo econmico y social, as como la adicin de valor y el tratamiento de la
diversidad biolgica basada en recursos en los pases diversos. En este contexto,
pusieron especial importancia a la negociacin de un instrumento internacional
sobre la distribucin de benefcios bajo los auspicios de la Convencin sobre la
Diversidad Biolgica, segn lo acordado en la Cumbre de Johannesburgo. De este
modo, expresaron su acuerdo en que las actividades del Grupo de los pareceres
afnes mega diversos pases, de los cuales Brasil, Sudfrica y la India son miembros
fundadores, en caso de obtener una mayor importancia an. Tambin hicieron
hincapi en la necesidad de hacer que las partes pertinentes del Acuerdo sobre los
ADPIC compatible con el Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
13. Aunque acoge con satisfaccin la expansin del crecimiento econmico, el
empleo y el desarrollo social, y el consiguiente aumento del nivel de vida, en varios
pases en desarrollo como resultado de la libre circulacin de comercio, el capital y
la tecnologa, los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil, la India y Sudfrica
expresaron su preocupacin de que gran parte del mundo no se han benefciado de
la globalizacin. Estuvieron de acuerdo en que la globalizacin debe convertirse en
una fuerza positiva de cambio para todos los pueblos, y deben benefciar al mayor
nmero de pases. En este contexto, reafrmaron su compromiso con la aplicacin
de polticas, programas e iniciativas en los distintos foros internacionales, para
que los diversos procesos de la globalizacin inclusiva, integradora, humana y
equitativa.
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14. Los Ministros lamentaron que el comercio de los principales socios todava
se mueven por intereses proteccionistas en los pases menos competitivos sus
sectores. Subrayaron la necesidad de cumplir plenamente el Programa de Doha para
el Desarrollo e hizo hincapi en lo importante que es que los resultados de la actual
ronda de comercio negociaciones proporcionar especialmente para la reversin
de las polticas proteccionistas y prcticas que distorsionan el comercio, mediante
la mejora de las reglas del sistema multilateral de comercio. Ellos reiteraron su
expectativa de que las negociaciones ganarn un nuevo impulso poltico y que ser
posible superar estancamientos en las cuestiones de inters fundamental para los
pases en desarrollo, antes de la Quinta Conferencia Ministerial en Cancn. Por otra
parte, Brasil, India y Sudfrica decidieron articular sus iniciativas de liberalizacin
del comercio.
15. Los Ministros de Relaciones Exteriores tom nota con preocupacin del aumento
de la vulnerabilidad econmica de los pases en desarrollo a las fuctuaciones de
los precios mundiales de los productos bsicos. Afrmaron la importancia de un
sistema internacional de comercio transparente predecible, basado en normas,
para que los pases en desarrollo puedan potenciar su desarrollo, a travs de las
ganancias de las exportaciones de bienes y servicios de su ventaja competitiva.
16. Llamaron la atencin sobre el impacto econmico y social que sufren muchos
pases en desarrollo en los ltimos aos, como resultado de la volatilidad de los
fujos fnancieros globales. Acordaron fortalecer su cooperacin para hacer la
arquitectura fnanciera internacional responda al desarrollo, y para aumentar su
efcacia en la prevencin y el tratamiento crisis fnanciera regional y nacional.
17. Reiteran su conviccin de que el xito en la globalizacin con equidad requiere
la buena gobernanza, tanto a nivel nacional y, en particular a nivel internacional, en
reconocimiento del hecho de que, como resultado de la globalizacin, los factores
externos se han convertido en crtico para determinar el xito o el fracaso de lograr
un desarrollo sostenible.
18. Los ministros recomendaron a sus respectivos Jefes de Estado y / o de Gobierno
la celebracin de una reunin en la cumbre de los tres pases. Tambin decidieron
intensifcar el dilogo en todos los niveles, cuando sea necesario, para organizar
reuniones de altos funcionarios y expertos encargados de cuestiones de inters
mutuo.
19. Se decidi celebrar consultas polticas peridicas sobre temas de la agenda
internacional, as como para intercambiar informacin sobre reas de cooperacin
mutua con el fn de coordinar sus posiciones en las cuestiones de inters comn.
Para dar expresin a temas tratados y todas las dems cuestiones que emergen
de las consultas, los ministros tambin acordaron establecer una Comisin Mixta
de Cooperacin Trilateral. Los Ministerios de Relaciones Exteriores sern los puntos
focales de la Comisin Mixta de Cooperacin Trilateral y las reuniones sern co-
presidido por el Ministros de Relaciones Exteriores.
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20. Los Ministros decidieron llamar al grupo La India, Brasil y Sudfrica Foro de
Dilogo (IBSA). Por invitacin del Gobierno de la India, la prxima reunin va a
tener lugar en Nueva Delhi, dentro de los doce meses.
Los Ministros de la India y Sudfrica dieron las gracias al Ministro brasileo por
haber convocado esta reunin trilateral en primer lugar.
Brasilia, 06 de junio 2003
Fuente: MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE BRASIL, pgina web: http://
www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/documentos-
emitidos-pelos-chefes-de-estado-e-de/brasilia-declaration
Traduccin: Google Translate
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En este nmero 15 de la revista Relaciones Internacionales preocupada, entre otras
cosas, por el estudio de la cooperacin sur-sur, nos acercamos desde la Ventana
Social a conocer otras vas de accin poltica presentes en ese sur. En concreto,
queremos conocer un poco ms sobre el trabajo de los movimientos sociales africanos.
Por eso hemos pedido a Jos Luis GARCA BARAHONA, quien ha trabajado diez aos
en frica - la mayor parte de stos, apoyando a la sociedad civil en el trabajo de
incidencia poltica hacia sus gobiernos -, que nos responda a una serie de preguntas
relacionadas con el contexto de trabajo de los movimientos sociales en frica, sus
problemas, sus posibilidades, sus diferencias respecto a otros movimientos sociales
en otros continentes, y las relaciones que tejen con el norte. Actualmente, Jos Luis
Garca Barahona trabaja para Southern Campaigns Adviser de Oxfam Gran Bretaa
(Oxford).
Pregunta: Podas hacernos una presentacin sobre los movimientos
sociales que has conocido en frica y un breve diagnstico de las
caractersticas generales de su trabajo?
Respuesta: Varios comentarios a hacer a esta pregunta. Si por movimientos
sociales entendemos algo as como grandes colectivos de personas que se
movilizan por alguna causa, creo que excepto en Sudfrica, no podemos hablar de
movimientos sociales en frica Subsahariana. S hay sociedad civil organizada,
cada vez ms, ms fuerte y abrindose paso en los lugares de decisin. Por
ejemplo, hay organizaciones de mujeres abogadas en casi todos los pases que
estn haciendo un trabajo ejemplar para cambiar las leyes y proteger mejor a las
mujeres, pero suele ser un grupo pequeo de activistas cualifcadas que hacen un
trabajo incansable, pero no creo que se trate de un movimiento social.
Cuando ha habido grandes movimientos de masas, como tras las elecciones de
Kenya hace dos aos o en Maputo recientemente, protestando por la subida de
precios, tampoco lo catalogara de movimiento social ya que se trata ms de
manifestaciones espontneas y descontroladas de frustraciones acumuladas, que
de un movimiento con agenda poltica, objetivos, acciones planifcadas, etc.
S que hay una cada vez ms activa sociedad civil, en muchos casos adems
conectada a nivel continental. El caso ms representativo y en mi experiencia,
UN SUR O MUCHOS SURES? LA PLURALIDAD
DE FORMAS DE ACTUACIN POLTICA EN LAS
SOCIEDADES AFRICANAS
ENTREVISTA A JOS LUIS GARCA BARAHONA*
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mas organizado, son las organizaciones por la lucha de los derechos de la mujer.
En todos los pases hay asociaciones luchando por los derechos de la mujer, pero
adems son probablemente las que mejor organizadas estn a nivel continental.
Tambin hay organizaciones de campesinos que sin tener la fuerza de los
movimientos campesinos de Amrica Latina, con la mejora de las comunicaciones
campo ciudad estn cada vez ms organizados y con ms presencia, sobre todo
en frica del Oeste.
Tal vez se echen un poco de menos a los sindicatos. Hay, pero en muchos casos
arrastran largas herencias de sindicatos verticales donde el control del estado y/o
el partido en el poder sobre el sindicato se hacen notar, y ste pierde fuerza. Creo
que una de las asignaturas pendientes al hablar de sociedad civil en frica son
los sindicatos.
Eso s, hay sociedad civil africana, est en todas partes. Es mentira que no
hay o es extremamente dbil. Sociedad civil africana he encontrado incluso en
los ambientes ms difciles, como en Chad, y es frecuentemente ignorada por
gobiernos, donantes e incluso por las ONG internacionales.
Pregunta: En relacin con tu rea de actividad, los estados desde los
que operan o su forma de organizacin, presentan los diferentes
movimientos sociales en frica rasgos comunes? Hay algn sector en
especial que concentre un mayor inters de movimientos sociales en
frica? Su presencia es uniforme en el continente o hay alguna rea
geogrfca o estado en donde tengan una mayor extensin?
Respuesta: Como digo, el movimiento de mujeres est especialmente presente.
Estn presentes en todos los pases, cambiando leyes de familia, haciendo ms
equitativo el reparto de bienes tras el divorcio, presionando para ilegalizar la
ablacin, luchando para que la violencia domstica sea un delito reconocido, etc.,
etc. Y estn teniendo un xito relativo, ya que en muchos pases las leyes estn
cambiando y estn reconociendo muchos de los derechos reclamados por las
mujeres. Digo xito relativo porque, en muchos casos, el problema es hacer
cumplir esas leyes. Trabaj en Gambia donde un elevadsimo porcentaje de nias
sufre la mutilacin genital femenina. Varias organizaciones de mujeres haban
conseguido que se cambiara la ley unos aos atrs, pero el problema persista
porque una cosa es la ley y otra la prctica cultural que se desarrolla en casa.
Hay tambin grupos de campesinos organizados, pero muy poco y muy pocos, si
tenemos en cuenta que el 70% de la poblacin del continente vive y trabaja en
el campo.
Otro colectivo que se ha asociado con xito ha sido el de las personas afectadas
por el VIH. En todos los pases de frica Subsahariana podemos encontrar
organizaciones de personas portadoras del virus o simplemente solidarias con
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los afectados. El hecho de que en los ltimos aos cientos de miles de africanos
tengan acceso a antiretrovirales est muy relacionado con el xito que estos
colectivos han tenido al reclamar sus derechos.
En cuanto a la distribucin geogrfca, Sudfrica es la excepcin, pero en el
resto me sera difcil destacar unas zonas u otras. En frica Austral hay ms
organizaciones de personas portadoras del VIH y en frica del Oeste ms
asociaciones de campesinos, probablemente vinculados a los cultivos orientados
a la exportacin, pero no creo que haya una regin mucho ms fuerte que otra.
Lgicamente en los pases que arrastran largos aos de luchas y desestabilizacin,
hay menos presencia de sociedad civil organizada: Sur Sudn, Darfur, este del
Chad, Repblica Centroafricana, pero incluso en esos ambientes hay autnticos
hroes que estn intentando infuir en las polticas pblicas desde la sociedad
civil.
Pregunta: Segn tu experiencia, cmo son las relaciones de los
movimientos sociales africanos con sus gobiernos?
Respuesta: Sigo diciendo que ms que de movimientos sociales prefero
hablar de sociedad civil en frica. Vara mucho de pas a pas, pero como regla
general dira que en frica hay un enfoque ms constructivo de acercamiento
entre sociedad civil y gobierno que en otros continentes. Aqu no funciona el
enfrentamiento, ya que el gobierno se suele cerrar en banda (cuando reacciona
violentamente). La relacin entre la sociedad civil y el gobierno en frica es mucho
ms sutil, mucho ms dentro de las formas.
No es raro ver a un ministro o alto cargo del gobierno participando en la apertura
de un taller o una reunin de la sociedad civil, o tener a ONGs nacionales invitadas
a discusiones provinciales o de distrito del gobierno. Adems, el cabildeo informal
funciona a las mil maravillas en frica; muchos de los lderes del gobierno y de
las ONGs nacionales han estudiado juntos o tienen familiares cercanos. En los
talleres que hago en frica suelo preguntar quin tiene en su mvil el nmero
de telfono de algn miembro del gobierno y siempre levanta la mano ms de la
mitad de la sala.
Eso s, hay temas en los que est prohibido entrar, especialmente la corrupcin o
la legitimidad de un gobierno dado tras un proceso electoral dudoso. Hay lneas
invisibles que cuando la sociedad civil las cruza, muchos gobiernos caen sobre
ellos. Asesinatos de periodistas investigando corrupcin en Mozambique, en
Ruanda, acoso a lderes de ONGs en Chad, o encarcelamiento por ms de dos
aos a miembros de ONGs en Etiopa.
Creo que junto a esta mayor presencia de la sociedad civil en frica, hay muchos
gobiernos que estn contra-atacando. En varios pases hemos visto cmo se han
pasado leyes que limitan el papel de la sociedad civil, siendo el ejemplo ms
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extremo (pero no el nico) la ley de la sociedad civil aprobada en Etiopa en
febrero del ao pasado.
Pregunta: Cmo evaluaras la presencia de los movimientos sociales
africanos en los foros internacionales o en las cumbres alter-mundialistas?
Respuesta: En los foros internacionales es todava muy dbil. Si consideramos
que frica es, con mucha diferencia, el continente ms empobrecido, sera de
desear que las personas afectadas por esa pobreza pudieran estar ms presentes
en las cumbres internacionales pero no es as. Para la sociedad civil africana es
difcil obtener dinero para viajar y hacerse presente, es difcil conseguir visados,
pero adems es difcil ser invitados. Si una organizacin panafricana quiere enviar
a alguien a Etiopa a la cumbre de Jefes de Estado de la Unin Africana (un
excelente momento para hacer cabildeo y conseguir cambios), tiene que tener
una invitacin de una organizacin registrada en Etiopa, y la Unin Africana no
da esas invitaciones, por lo que a muchos/as les resulta casi imposible ir aunque
tengan a alguien que les fnancie el viaje.
He participado en el Foro Social Mundial (FSM) en Porto-Alegre en 2005 y en el
FSM en Nairobi que creo que fue en enero del 2007. No tienen nada que ver uno
y otro. Como vengo diciendo en esta entrevista, no se puede hablar todava de
movimientos sociales en frica, por lo que mientras que el foro en Amrica Latina
e incluso en India tuvo una alta participacin de movimientos campesinos de base,
de trabajadores que ocupan fbricas, de movimientos indgenas, feministas, etc.,
y adems una alta participacin de los grupos de izquierdas latinoamericanos,
en Nairobi fue ms una reunin de ONGs con una altsima presencia de grupos
religiosos. Es ms, en Nairobi hubo una multitudinaria manifestacin en contra
de la legalizacin del aborto en frica dentro del recinto del Foro!
En frica Austral he podido participar tambin en dos Foros Sociales de frica
Austral, y excepto los Comrades de Sudfrica, el resto tenan ms un perfl ONG
que de movimientos sociales de base. El prximo Foro Social Mundial ser en
Dakar en enero de 2011. Veremos qu ocurre en frica del Oeste.
Pregunta: La incorporacin de nuevos estados al sistema de cooperacin
internacional provenientes del sur, puede suponer una oportunidad
para el desarrollo del trabajo de los movimientos sociales en frica?
Respuesta: No necesariamente. Si te referes al G-20, slo Sudfrica est en
ese grupo y ya hemos dicho que Sudfrica est en otra divisin. El resto de
pases subsaharianos contina lejos de los centros de poder. Tendr que ser la
propia sociedad civil africana la que se vaya abriendo paso y, espero, la que vaya
haciendo esfuerzos por articularse mejor, por conectar con las bases, y algn da
poder ser incluida en los movimientos sociales.
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Pregunta: Crees que los movimientos sociales en frica arrastran
intereses, preocupaciones o formas de actuacin diferentes a las que
puede presentar la agenda de desarrollo internacional y, en concreto, los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)?
Respuesta: Tampoco lo creo. Los ODM han sido defenestrados en Amrica Latina
por los movimientos sociales porque, probablemente, parezcan demasiado poco
en el contexto americano. Pero en frica son muy pertinentes y, de hecho, sera
un triunfo conseguirlos a tiempo, cosa que parece casi imposible. No creo que
desde frica haya habido muchas voces criticando los ODM; ms bien, ha habido
varios esfuerzos para presionar a los gobiernos a que se tomen en serio las metas
y las intenten conseguir. Creo que en algunos casos incluso han servido para
montar campaas en torno a un objetivo concreto.
Pregunta: Podras describirnos la relacin que tienen los movimientos
sociales africanos con otro tipo de organizaciones de la sociedad civil en
Europa en las cuales trabajes o hayas trabajado?
Respuesta: De dependencia. De dependencia absoluta. Los gobiernos africanos
les oprimen o, en el mejor de los casos, los ignoran; los donantes les ignoran a
la hora de distribuir fondos (aunque les invitan a sentarse en algunas mesas de
consulta, slo canalizan fondos a travs de ONGs del norte); Naciones Unidas
les ignora, y no hay sufciente clase media en sus pases como para pedir apoyo
fnanciero a nivel nacional. Es decir, para existir, dependen al 100% de las ONGs
del norte.
Esto les resta mucho poder a la hora de negociar agendas y prioridades con las
ONGs del norte. Cuando he trabajado en frica, tanto con ActionAid como con
Oxfam, me ha sido muy fcil que las ONGs locales, las co-partes, coincidieran
con nuestra agenda, porque la persona que tengo enfrente necesita un salario
para alimentar a su familia y la aprobacin o no de un proyecto puede suponer
la obtencin o no de ese salario. Aunque uno no quiera, es siempre una relacin
muy vertical, siempre condicionada por esa dependencia.
Pregunta: Quieres aadir algo ms?
Respuesta: Vinculado a la pregunta anterior, aprovechar para hacer un
llamamiento a las ONGs a que dediquen ms y ms recursos a apoyar a la
sociedad civil de frica. No slo apoyo tcnico sino tambin apoyo fnanciero, y que
seamos capaces de apoyar sus propias agendas, y no subcontratarles para que
implementen las nuestras. Aunque pueda perjudicar a algunas ONGs espaolas,
tenemos que presionar a la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y a la
Unin Europea para que pierdan el miedo a apoyar directamente a las sociedades
civiles africanas en los pases donde tienen presencia, sin que sea requisito
obligatorio el tener que pasar a travs de una ONG espaola.
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Muchas gracias Jos
Entrevista realizada va correo electrnico por Jos Luis DE LA FLOR (miembro del
Equipo de Redaccin de la revista y doctorando en Relaciones Internacionales.).
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El rol de las potencias emergentes y su posible peso en la confguracin de un
nuevo orden mundial han generado una importante oferta bibliogrfca en lo que va
de siglo. Algunas teorizaciones apuntan a que estas potencias en ascenso, desde
ya tienen un peso defnitivo en las relaciones internacionales; mientras que otras
consideran que en su condicin de no ascendidas an, estas potencias tienen un
peso relativo, no global, en dicho tablero.
En este contexto, se han elegido dos obras que analizan desde el punto de
vista econmico los resultados conseguidos por estos pases emergentes llamados a
ser grandes potencias en las dcadas venideras, sus posibilidades y limitaciones a
partir de las estrategias de desarrollo por las que han apostado.
En el caso del libro de Bustelo, se hace hincapi en el rol geopoltico de
China
1
y los virajes de su poltica exterior desde su apertura econmica en 1978, as
como el de otras potencias emergentes como India. En la misma lnea, la obra de
Justin Yifu Lin, Fang Cai y Zhou Li califca como un milagro puntual el resultado del
modelo de desarrollo de China frente a otras experiencias en la regin.
Este trabajo centrar su atencin sobre el gigante asitico, y en cierta medida
India, y sus papeles internacionales. Roles sobre los que no tiene duda alguna el
profesor-investigador Pablo Bustelo quien, en la obra mencionada, se muestra
optimista sobre el futuro de China e India al concluir que hoy parece claro que el eje
1
Analistas como Fernando Delage destacan que el debate sobre China ya no gira en torno a si es una
potencia o no, ya que en los hechos es tratada como tal por el resto de los actores internacionales
pese a que no es an una verdadera potencia. Ver: DELAGE, Fernando, La emergencia China e
India en el siglo XXI: China en busca de su lugar en el mundo, en La emergencia de China en India
en el siglo XXI, Fundacin Seminario de Investigacin para la paz, Gobierno de Aragn, Zaragoza,
2009, pp. 151-155.
MODELOS CONTROVERTIDOS QUE SUSCITAN TANTO
ADMIRACIN COMO TEMOR: CHINA E INDIA
IRAXIS BELLO* Y MBUYI KABUNDA*
BUSTELO, Pablo, Chindia. Asia a la conquista del siglo XX, Editorial Tecnos y Real
Instituto Elcano, Madrid, 2010.
YIFU LIN, Justin, CAI, Fang y LI, Zhou, Le miracle chinois. Stratgie de dveloppement
et rforme conomique, Economica, Pars, 2000.
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del siglo XXI ser el formado por Beijing y Delhi
2
. Es por ello que el autor apuesta,
desde una posicin con un marcado tono economicista frente a otras dimensiones
que aborda en menor medida, por la consolidacin de Chindia entendida como
el resultado de una alianza de cooperacin estratgica a largo plazo entre China
e India, con base econmica y comercial por encima de las rivalidades histricas,
situacin que -en su opinin- dar como resultado la redimensin de Asia.
La argumentacin de Bustelo se basa, principalmente, en un aspecto
indiscutible relativo a que la emergencia de China e India, pese a que tienen
perfles distintos, tiene como pilar un crecimiento econmico sostenido durante los
ltimos 40 aos. Prueba de lo expuesto es que en 2008, como consecuencia de la
crisis fnanciera internacional que ha afectado ms a los pases desarrollados que a
las economas emergentes, la diferencia entre el crecimiento de China e India y el
resto del mundo se ha hecho mayor () El crecimiento de China fue de 9 por 100
y el de India de 6 por 100, el de EEUU de 1 por 100 y el de la UE apenas medio
punto porcentual. El PIB de Japn cay casi un punto en ese ao
3
. Esta dimensin
econmica de estas potencias emergentes marca el punto de diferencia de lo que
otrora fue la va de ascenso de las potencias tradicionales.
Sobre la tesis de Chindia
4
como un frente asitico, lo primero que hay que
observar son los propios actores que la componen. La nueva diplomacia China
evita la confrontacin, no slo con las potencias tradicionales sino tambin con
sus vecinos, sobre todo por razones de seguridad, posicionamiento del mercado y
aprovisionamiento de recursos naturales; siempre y cuando stos no toquen sus
2
BUSTELO, Pablo. Chindia. Asia a la conquista del siglo XX, Editorial Tecnos y Real Instituto Elcano,
Madrid, 2010, p.125
3
bidem, p.35.
4
Michel Testard duda sobre la capacidad de China e India para convertirse en verdaderas potencias,
a pesar de tener ambos pases la capacidad legendaria de innovar y dotados con muy buenos
investigadores, por no invertir sufcientemente en I+D y por no concentrarse en su desarrollo
de base: infraestructuras, energa, desarrollo rural, salud o produccin de masas, ver: TESTARD,
Michel, Lappel de lInde, Pearson Education France, Pars, 2006, pp. 210-211. En el mismo
sentido, y de una manera profunda, Samir Amin considera la imposibilidad de India de convertirse
en una potencia por las profundas fracturas sociales y polticas y las desigualdades extremas de
la sociedad india, heredadas de la colonizacin, junto al sistema de castas, que no slo hipotecan
su futuro, sino adems bloquean su desarrollo y proyeccin regional e internacional. El mismo
autor considera que slo China es capaz de conseguir el estatus de potencia a causa del legado
de la revolucin radical maosta, basado en la urbanizacin e industrializacin, que ha servido
paradjicamente de punta de lanza del capitalismo chino o de base a la fructifcacin de las
inversiones y de las capacidades productivas. Las inversiones en el capital humano o social
-viviendas, escuelas, sistema de salud- por el Estado comunista, para la satisfaccin bsica de las
necesidades de la poblacin, han dado lugar a una mano de obra barata y dcil, formada para los
proyectos de colectivizacin e industrializacin comunistas, ver: AMIN, Samir, El dudoso futuro de
la India como gran potencia, en AA.VV. Poderes emergentes en Asia, Hacer editorial, Barcelona,
2006, pp. 45-46. Este capital, basado en el trabajo, atrae hoy a los inversores norteamericanos y
europeos, y por lo tanto constituye una importante ventaja comparativa para China, ver: FISHMAN,
Ted, La Chine. Premire entreprise mondiale, Vuibert, Pars, 2005, pp. 43-44. Todo ello explica el
extraordinario crecimiento econmico que le convierte en una potencia con proyeccin de potencia
mundial.
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sensibilidades nacionalistas. Por lo tanto existe el riesgo latente de que Beijing
ponga de manifesto su carcter cuando se trate de algunos temas sensibles como
los relativos, por ejemplo, a Taiwn, el Tbet y la pennsula coreana, es decir,
ser ms cautelosa o ms aventurera, dependiendo del caso
5
. Adems, la poltica
China, aunque amigable, tiende a desmarcarse de la asumida por otras potencias
emergentes, ya que su poltica va dirigida a cuidar su vulnerabilidad en lo interno
y a su necesidad de mantener su ambicioso proceso de industrializacin. A eso se
agrega la tesis de Emmont, referida por Bustelo, que consiste en que China e
India pueden tener acciones comunes crecientes slo hasta cierto punto.
En el mismo sentido, Bustelo avizora que el centro de la gravedad de la
economa mundial hacia Asia-Pacfco es rotundo
6
y lo demuestra, pero es una
dimensin que ignora el peso regional y mundial de otras potencias en ascenso
como, por ejemplo, Brasil.
Otra apuesta de Bustelo es apoyar la tesis de la conformacin de un mundo
multipolar pese a la existencia de lmites como la preponderancia militar de Estados
Unidos, la hegemona del dlar y las rivalidades entre los actores emergentes. As
se distancia de las narrativas que apuntan hacia la continuacin de un mundo
unipolar o uni-multipolar
7
y para ello demuestra, desde distintas dimensiones,
cmo estas potencias emergentes, sobre todo China, juegan un papel participativo
en los asuntos de la agenda internacional. Sin embargo, acertadamente, destaca
una incertidumbre en la que convergen muchos de los investigadores sobre esta
materia relativa a que las potencias dominantes y las ascendentes tienen visiones
distintas sobre el futuro del orden mundial
8
, por lo que no es sensato descartar
un eventual escenario de conficto. Esta tesis es refrendada por otros autores
como Delage quien considera que lo nico cierto es que, incluso en el escenario
ms positivo, China representa un enorme desafo para el sistema internacional
() Parece seguro que la emergencia de China como gigante econmico y militar
provocar un nuevo reparto de la distribucin del poder global. La duda que se
plantea es si China rechazar el actual orden mundial o formar parte del l
9
.
Por ahora la apuesta de la diplomacia China es hacia la paz. China ha
adoptado, de cara al mundo, un discurso internacional ms moderado, desarrolla
acciones ms constructivas relegando a un segundo plano sus denuncias, an
militantes, la hegemona norteamericana, y se presenta como una fuerza dispuesta
a contribuir a la reduccin de las tensiones que atraviesan el mundo. Es decir, la
5
GASPAR, Carlos, La nueva diplomacia china despus del 11-S, en Poltica Exterior n 118,
Madrid, junio 2007, p. 45.
6
BUSTELO, Pablo, Chindia. Asia a la conquistaop cit, p. 123.
7
Referido a la tesis de Huntington (1999) quien defne al sistema internacional actual como un
hbrido a travs de la existencia de un superpoder y varios superpoderes mayores.
8
BUSTELO, Pablo, Chindia. Asia a la conquista op cit, p.81.
9
DELAGE, Fernando, La emergencia China e India en el siglo XXI: China en busca de su lugar en
el mundo, en La emergencia de China en Indiaop cit, p. 151
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poltica exterior de China se orienta cada vez ms a dominar o controlar su creciente
dependencia econmica externa mediante la creacin de redes de cooperacin con
socios privilegiados - con un peso regional especfco, en Medio Oriente, frica y
Latinoamrica - concretando, de esta forma, su poltica de multipolaridad.
Un mbito que se echa de menos en la obra de Bustelo, es el relativo al rol
de China e India como actores de la Relacin Sur-Sur. El crecimiento chino, entre
otras consecuencias, ha dejado claro no solo que el modelo occidental no es la
nica frmula de generar crecimiento y eventual desarrollo, sino que adems erige
al gigante asitico como el bastin de los pases en desarrollo sobre todo por el
contrapeso que, por lo menos en el orden econmico, hace a EEUU. Es decir, la clave
de su poltica exterior est en la persuasiva estrategia que hace ver a China como
promotor del desarrollo de las naciones emergentes y a la vez presentarse como
un aliado de las potencias mundiales a las cuales desafa dentro de los estndares
diplomticos y las reglas del derecho econmico y comercial internacional.

En el caso de la obra de Yifu Lin, Cai y Li, el paso de China en treinta aos, de
ser un pas en desarrollo a convertirse en la segunda economa mundial. Adems
de tener otras lecturas, es considerado por muchos como un milagro, que los
autores de esta obra explican a partir de la transformacin de la economa por la
adopcin de una nueva estrategia de desarrollo, mediante el paso del modelo de
desarrollo dirigista
10
a las reformas inspiradas en los mecanismos de mercado.
La obra identifca las causas del fracaso de la estrategia de desarrollo adoptada la
Repblica Popular China en 1949 con la revolucin maosta, basada en la industria
pesada, con el objetivo de equiparar e incluso superar a Occidente, por las razones
siguientes, interdependientes, atribuidas a los propios mecanismos endgenos
del sistema: la colocacin de recursos segn un mecanismo de planifcacin
fuertemente centralizado, la nacionalizacin de la industria y la colectivizacin
de la agricultura, la escasez de capitales, las distorsiones macroeconmicas y la
falta de autonoma de gestin a nivel microeconmico. El xito de China, an
incompleto por el mantenimiento de la superestructura maosta y por el ciclo
vigor/caos liberal -propio de los pases en transicin entre el pasado y el futuro,
entre el subdesarrollo y el desarrollo-, se origina, pues, por el cambio de estrategia
de desarrollo iniciado con los cambios econmicos revolucionarios de Deng
Xiaoping: el paso de la planifcacin al mercado, de la autarqua a la integracin
internacional.
La desventaja comparativa en la que se encerr la estrategia del gran
salto hacia adelante maosta no pudo conducir al desarrollo econmico, pero s lo
hicieron la estrategia de ventaja comparativa y las reformas liberales basadas en
la descentralizacin: el permiso a las empresas de gestionar parte de sus ingresos
10
Este modelo, segn los autores, se ha revelado ser inefciente en los dems pases que adoptaron
la estrategia de desarrollo similar como la ex Unin Sovitica, India, Filipinas o algunos pases
latinoamericanos
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evitando su confscacin por los dirigentes y sus trabajadores, y la participacin
en el comercio internacional; procesos que han favorecido la efcacia econmica
global
11
. Partiendo del modelo de desarrollo de los cuatro dragones asiticos
12
, y de
la experiencia de pases como Tailandia, Malasia e Indonesia - y en la actualidad de
China-, en los que la teora de la ventaja comparativa fue determinante y propulsor
del llamado milagro asitico, los autores recomiendan esta receta a otros pases
en desarrollo por su valor universal.
Para el caso de China, los autores argumentan que la ventaja comparativa
consiste en el aprovechamiento o utilizacin de la abundante mano de obra barata
o del trabajo, para conseguir la acumulacin del capital, atraer las inversiones
extranjeras y la deslocalizacin de las empresas occidentales, -a imagen de las
zonas costeras chinas donde se han concentrado las industrias hasta atraer la mano
de obra del centro y parte oriental del pas. Adems, se atribuye las desigualdades
entre las regiones al conficto an vigente entre el marco macroeconmico, que
no ha cambiado, y los sistemas reformados microeconmicos y de colocacin de
recursos
13
.
En opinin de los autores, los xitos econmicos de las regiones costeras
chinas, nacidos de su confanza en la ventaja comparativa como medio para
acelerar el desarrollo econmico, atestiguan muy bien la efcacia de esta poltica
en la aceleracin del desarrollo, cualquier que sea el tamao de la economa
considerada
14
.
La tasa anual de crecimiento del 10% que caracteriza la economa china
desde el inicio de la reforma hasta 2000 -ao de la publicacin de la obra- adems
de ser un verdadero milagro para los autores, se explica por el abandono del
modelo de desarrollo planifcado y la creacin de un marco macroeconmico y
11
La apertura internacional de China la han propiciado dos importantes factores: el acceso a las
inversiones extranjeras superando rpidamente su retraso tecnolgico y la incorporacin en el
proceso de globalizacin que le permite fomentar las exportaciones aprovechando su ventaja
comparativa de bajo coste de trabajo. Sus intercambios se han duplicado pasando. entre 2000
y 2008, a 117.000 millones de dlares. Ver: MEYER, Claude, La Chine, centre du monde, en
Problmes conomiques del 9 de junio de 2010., La Documentation franaise, Pars, p. 24.
12
Corea del Sur, Singapur, Hong Kong, tal y como afrman Yifu Lin, Cai y Li, son ejemplos de un
crecimiento econmico rpido y estable mediante la explotacin de las ventajas comparativas
de sus recursos fundamentadas en el fomento de las exportaciones y la apertura al exterior,
mientras que la estrategia de sustitucin de las importaciones que experimentaron antes se
revel inefciente. Ver: YIFU LIN, Justin, CAI, Fang y LI, Zhou, Le miracle chinois. Stratgie de
dveloppement et rforme conomique, Economica, Pars, 2000, p.73.
13
Las primeras difcultades conocidas por China en los primeros aos de la reforma o de la transicin
se explican, segn los autores, economistas de formacin, por el ciclo crnico en el que la
liberalizacin conduce al vigor, que conduce al caos, que conduce a la austeridad (ciclo vigor/
caos), preludios a un marco macroeconmico estable generador de benefcios, que permiten al
Estado tener ingresos sufcientes para hacer frente a los problemas sociales. Dicho con otras
palabras la destruccin de la economa para supuestamente mejorarla mediante un crculo virtuoso
de crecimiento creador de empleos y de la prosperidad.
14
YIFU LIN, Justin, CAI, Fang y LI, Zhou, Le miracle chinoisop.cit. p.148.
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un sistema de gestin microeconmica orientados hacia el mercado. Es decir, por
apostar fundamentalmente por su ventaja comparativa, cuya explotacin explica
el mayor crecimiento econmico, haciendo sus productos ms competitivos en los
mercados internacionales, junto al aumento rpido de sus exportaciones.
La obra de Bustelo advierte que pese a las ventajas del modelo de desarrollo
chino, este gigante tiene que hacer frente a una serie de inconvenientes como el
envejecimiento de la poblacin, el exceso de ahorro e inversin, la inefciencia
del sector bancario, la desigualdad en la distribucin regional, la corrupcin y el
subdesarrollo del sistema legal
15
.
Es por ello que la obra de Yifu Lin, Cai y Li tiene el mrito de replantear las estrategias
de desarrollo y los sistemas econmicos con rigor cientfco proporcionando a
los lectores, tanto chinos como extranjeros, los secretos del milagro chino y
la posibilidad de este pas de convertirse en la gran potencia del siglo XXI. Sin
embargo destaca por un planteamiento excesivamente tcnico al estar dirigido
fundamentalmente a los economistas
16
, y por lo tanto algo indigesto para los no
iniciados, adems de inspirarse ampliamente en las teoras econmicas clsicas u
ortodoxas y de la Escuela de Chicago, pasando por alto los nuevos enfoques en la
materia, tales como los de desarrollo humano o de desarrollo sostenible.
Los autores puntualizan que las reformas econmicas iniciadas en 1978 estn an
incompletas y se caracterizan todava por un cierto nmero de contradicciones, por
no renunciar del todo el gobierno a la estrategia del salto hacia adelante maosta.

Las principales crticas que pueden formularse contra esta obra, enriquecida
por una amplia bibliografa en chino, es que los autores no hacen alusin a los
desastres sociales y medioambientales de un modelo de desarrollo extrovertido o
dependiente de los factores externos -comercio exterior, inversiones y tecnologas
extranjeras y materias primas
17
-, adems de desigual y, por lo tanto, frgil.
Se pierde de vista que las bases de la ventaja comparativa, en la que se fundamenta
el extraordinario crecimiento chino, fueron precisamente propulsadas por el modelo
de planifcacin maosta que, a pesar de su lento crecimiento econmico y brutal
15
BUSTELO, Pablo, Chindia. Asia a la conquistaop cit, p. 48.
16
Ya en el prlogo, los autores subrayan que explorando tericamente el desarrollo econmico
y la reforma en China, (se ha podido) contribuir no slo al progreso de las ciencias econmicas,
sino tambin para mejor hacer comprender las causas, la trayectoria y las consecuencias de la
reforma china, con el objetivo de fomentar el debate para su continuacin y para recomendar el
enfoque gradual chino a las dems economas en reforma, YIFU LIN, Justin, CAI, Fang y LI, Zhou,
Le miracle chinoisop.cit, p. XII. Como a las economas de Rusia o los pases del Este donde las
terapias de choque han conducido al caos, mientras que el modelo de cambios paulatinos chino
ha conducido al rpido crecimiento econmico y a la mejora continua del nivel de vida de su
poblacin.
17
Depende excesivamente de la demanda mundial, en particular de Europa y Estados Unidos que
reciben el 43% de las exportaciones chinas
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control sobre el pueblo
18
, invirti en las infraestructuras sociales e industriales que
crearon las bases de la autonoma econmica y poltica del pas, que servirn
despus de base a la ventaja comparativa o el laissez faire liberal.
Se trata, en defnitiva, de una obra que expresa una de las dos tendencias
vigentes sobre el modelo chino
19
, y que ha de completarse con otras lecturas
20
,
que ponen al descubierto los impasses y las consecuencias del modelo neoliberal.
Adems, este modelo, contrariamente a lo que afrman los autores, es difcilmente
exportable a muchos pases del Sur, sin mercados internos signifcativos, por dos
razones: la ventaja comparativa de los pases en desarrollo suele ser esttica,
al fundamentarse en las materias primas sin valor aadido, y la de los pases
desarrollados dinmica por basarse en los bienes de equipo con valor aadido,
generando el problema del intercambio desigual.
El ensayo no se refere a las consecuencias econmicas y sociales devastadoras
generadas por los planes de ajuste estructural
21
, que se fundamentan en la
teora de la ventaja comparativa y rebautizados ms tarde bajo el trmino de
globalizacin, en muchos pases en los que fueron aplicados, por sus costes
humanos (drsticos recortes presupuestarios en los aspectos sociales, despidos
masivos de funcionarios).
El famoso milagro asitico
22
, se fundament, segn Walden Bello, ms que
en la terapia de choque liberal sobre el proteccionismo en materia de comercio
en inversiones y el intervencionismo estatal activo
23
, adems de benefciarse de
la aportacin de capitales occidentales durante la guerra fra para contener el
18
En el mismo sentido, Naomi Klein manifesta que bajo Mao, el Estado chino haba ejercido un
control brutal sobre su pueblo. Deshacindose de los oponentes y enviando a los disidentes a
campos de reeducacin. Pero la represin de Mao se haba llevado a cabo en nombre de los
trabajadores y contra la burguesa; ahora el partido iba a emprender su propia contrarrevolucin
y pedira a los trabajadores que cedieran muchas de sus prestaciones sociales y de su seguridad
para que una minora pudiera recaudar enormes benefcios mediante leyes marciales y dolorosas
medidas de austeridad. NAOMI, Klein, La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre,
Paids, Barcelona, 2007, p. 250.
19
Suelen existir dos tendencias sobre, una neoliberal, favorable a las reformas liberales y otra
llamada de la nueva izquierda, crticas con las realidades sociales y a favor de la igualdad y la
justicia social.
20
Ver en particular AA.VV. Le miracle chinois vu de lintrieur. Points de vue dauteurs chinois,
Centre Tricontinental,-Syllepse, Lovaina la Nueva- Pars, 2005.
21
Estas medidas aplicadas en ms de 70 pases del Tercer Mundo en la dcada de los 80,
supuestamente para favorecer los intercambios y el crecimiento mediante la retirada del Estado
en la economa, han tenenido efectos contraproducentes en muchos pases africanos, que han
pasado del estancamiento al retroceso. Por lo tanto, se suele considerar aquella dcada como la
dcada perdida, por el aumento del paro, de la pobreza y de las desigualdades generado por
aquellas medidas.
22
Considerado como el xito ms rotundo de la globalizacin, este milagro se revel ser una engaifa
con la depresin de 1997-1998 en el sudeste asitico, que se extendi a Latinoamrica y Rusia, y
generada por las inversiones especulativas. Era una crisis macroeconmica del capitalismo.
23
BELLO, Walden, La fn de lEmpire. La desagrgation du systme amricain, Fayard, Pars, 2006
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comunismo. Muchos pases del sureste asitico en particular Indonesia, Malasia,
Filipinas y Tailandia, en la opinin del autor mencionado, ya no son milagros
econmicos por la profundizacin de la pobreza, de las desigualdades y del
marasmo econmico
24
.
El libro redactado antes de la crisis econmica y fnanciera mundial actual, hubiera
revisado algunos de sus planteamientos a la luz de los orgenes, manifestaciones y
consecuencias de la misma.
*Mbuyi KABUNDA es Doctor en Ciencia Poltica, profesor honorario de la
Universidad Autnoma de Madrid, miembro y profesor del Instituto Internacional
de Derechos Humanos de Estrasburgo, y pertenece al Grupo de Estudios Africanos
de la UAM.
*Iraxis BELLO es licenciada en Comunicacin Social, egresada de la Universidad
Central de Venezuela, Mster en Relaciones Internacionales y Comunicacin (UCM),
Mster en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos UAM, doctoranda del
Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UAM, lnea de
investigacin: anlisis de la Poltica Africana de China desde 1978, y miembro del
Grupo de Estudios Africanos (GEA) de la UAM.
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24
bidem, p. 302.
171
R
e
s
e
a
s
GERI UAM
Este libro viene a llenar el vaco de
un trabajo largamente postergado,
en parte, por la falta de un consenso
acerca de la independencia de los
estudios de seguridad internacional,
como campo independiente y
con cuerpo terico propio dentro
de la disciplina de Relaciones
Internacionales.
Lo primero que es necesario
resaltar acerca de la obra son
sus autores y sus antecedentes.
Barry Buzan, profesor de la London
School of Economics es uno de los
ms relevantes acadmicos del
rea de relaciones internacionales
y de seguridad internacional. Ha
desarrollado su trabajo a caballo entre
el Reino Unido, Suecia y Dinamarca, lo
cual le sita no solo geogrfcamente,
sino acadmicamente entre la Escuela
Inglesa de Relaciones Internacionales
y la Escuela de Copenhague de
Seguridad. En esta ltima desarroll
en compaa de Ole Wver la teora
de los complejos de seguridad y la
reconocida teora de la securitizacin
que se ha convertido en uno de los
enfoques ms relevantes y prcticos
para los estudios contemporneos de
seguridad internacional.
Tambin de la Escuela de
Copenhague proviene la segunda
autora del libro, Lene Hansen,
profesora asociada de la universidad
de esta ciudad, quien se deslig
de la teora de la securitizacin
para construir un camino propio
desarrollando una metodologa de
carcter postestructuralista para
el anlisis de la construccin de la
seguridad en el discurso internacional.
Este trabajo se refeja en su anterior
libro Security as Practice, discourse
analysis and the Bosnian war, quizs
el manual mas completo y claro
que se ha escrito en materia de
anlisis del discurso de la seguridad
internacional. Su trabajo alrededor
de los enfoques crticos, feministas y
postestructuralistas son los que Buzan
destaca para incluirla en el proyecto
y conseguir as una perspectiva ms
amplia de los estudios de seguridad
internacional.
El objetivo del libro que nos
ocupa es sin duda ambicioso, no
solo porque resuelve positivamente
el ya mencionado debate sobre la
independencia de los estudios de
seguridad internacional, sino porque
adems se propone, y consigue,
hacer una historia del desarrollo de
los mismos. El texto, que recoge
una extraordinaria cantidad de
BUZAN, Barry y HANSEN, Lene, The Evolution of International
Security Studies, Cambridge University Press, 2009.
Erika M. RODRGUEZ PINZN*
RESEAS
172
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e
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s
GERI UAM
documentos, intenta asimismo
contestar preguntas clave en el debate
sobre la seguridad internacional en el
mundo acadmico contemporneo,
tales como: qu debe incluirse en los
estudios de seguridad internacional
contemporneos, cules son las
diferentes perspectivas que se han
desarrollado, cmo se relacionan
unas con otras, cmo evolucionan y
cmo se contraponen.
Para responder a dichas
preguntas, los autores empiezan por
establecer una fecha de nacimiento
para los estudios de seguridad
internacional, 1945, al fnal de la
Segunda Guerra Mundial, fecha a
partir de la cual se puede distinguir
un desarrollo propio del rea,
diferencindose de los estudios
de defensa y estrategia militar. El
desarrollo de un cuerpo analtico
propio a partir de 1945 hace que los
puedan ser considerados como una
subdisciplina dentro de la disciplina
de Relaciones Internacionales, y por
ello, tanto sus bases conceptuales
como los principales desarrollos
tericos estn ligados a esta. As,
al igual que en la disciplina de
Relaciones Internacionales, ha sido el
realismo la corriente que ha ejercido
una infuencia ms poderosa en la
defnicin de las polticas de seguridad
en el sistema internacional y en la
poltica exterior. Esto no signifca
que los enfoques disidentes tuvieran
menos impacto, de hecho, es en el
desarrollo de mltiples perspectivas
y enfoques donde mejor puede
comprobarse la independencia de los
estudios de seguridad internacional.
La historia de los estudios de
seguridad internacional, a decir de los
autores, debe contemplarse bajo un
enfoque darwiniano. Para resolver el
problema de delinear los lmites de
la disciplina y su autonoma parten
de una comprensin de los debates
conceptuales de la seguridad como
producto de un legado histrico
cultural y profundamente poltico, no
como algo que puede solucionarse a
travs de las referencias a los hechos
empricos. En un sentido evolucionista,
los estudios de seguridad tienen una
riqueza mucho ms amplia de lo
que puede observarse nicamente
a travs de la historia de la poltica
exterior en materia de seguridad. En
este sentido, los autores no pueden
evitar mostrar su inclinacin por la
comprensin del sistema internacional
como un producto de una construccin
discursiva. Conceden por tanto una
gran relevancia a la existencia de
debates y visiones desarrolladas por
diferentes actores y autores, por
encima de los eventos de seguridad
como tales.
Este enfoque evolucionista,
adaptativo, no se aleja de la
dimensin histrica que permite
comprender la forma en la que los
diferentes temas entran a formar
parte de la agenda. La estructura de
anlisis de los estudios de seguridad
internacional queda refejada en
la estructura misma del libro, que
se desarrolla en nueve captulos
siguiendo un sistema de orden que
mezcla la dimensin cronolgica con
la terica. El primer captulo, analiza
los cambios en la defnicin de los
estudios internacionales de seguridad,
la delineacin de los mismos y los
debates sustantivos, que resuelven a
travs de cuatro preguntas: cul es
173
R
e
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e
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s
GERI UAM
el objeto referente de la seguridad en
cada uno de ellos, dnde se ubican
las amenazas, cules son los sectores
de la seguridad implicados, y cules
son las polticas de seguridad que se
han desarrollado basndose en cada
enfoque.
Los conceptos centrales de los
diferentes enfoques son materia del
segundo captulo: estado, gobierno,
soberana y autoridad as como la
produccin epistemolgica de los
mismos. El tercer captulo analiza las
fuerzas que dieron forma y permitieron
la evolucin de la subdisciplina. En
este caso las fuerzas particularmente
relevantes son cinco: la poltica de
las superpotencias, la tecnologa, los
eventos clave, la dinmica interna
de los debates acadmicos y la
institucionalizacin. Estas fuerzas
han servido de conductoras de
la subdisciplina en dos sentidos
diferentes, en relacin por un lado a
qu se decide englobar bajo el titulo
de estudios de seguridad internacional
y qu temas y cuestiones se defnen
como los principales problemas;
mientras que, por otro lado, defnen
cmo se escribe acerca de estos
temas.
A partir del cuarto captulo se
analiza la evolucin histrica de los
estudios de seguridad, comenzando
por su poca dorada al terminar la
guerra y con el inicio de la Guerra
Fra, y el posterior aunque temprano
surgimiento de los enfoques
disidentes, como la investigacin
para la paz y el control de armas.
El captulo cuarto demuestra cmo
durante la etapa fundacional de los
las fuerzas que marcaron su
desarrollo fueron la poltica de las
superpotencias y la tecnologa,
profundamente ligadas al programa
de los estudios estratgicos. Estas
dos fuerzas determinaron la forma
en la que se desarroll la imagen
del enemigo sovitico y el posterior
desarrollo nuclear.
El quinto captulo por su
parte, trata el periodo de la Guerra
Fra desde el punto de vista de los
enfoques que desafaron los estudios
estratgicos, esto es, los enfoques
de control de armas, e investigacin
para la paz. A pesar de sus evidentes
diferencias polticas con el enfoque
estratgico, tal y como se demuestra
a lo largo del captulo, se estableci
una nica conversacin en la que
unos tericos y otros trataban de
dar respuesta a la misma pregunta:
Cmo conseguir la seguridad en el
contexto de la confrontacin bipolar
entre superpotencias nucleares?
El periodo entre el fnal de
la Guerra fra y el 11 de septiembre
de 2001 es materia de los captulos
seis y siete. El sexto captulo, por su
parte, se encarga de los enfoques
de la post Guerra Fra que a pesar
de la fnalizacin de la confrontacin
bipolar se mantuvieron aferrados
a una agenda de seguridad militar
estato-cntrico; pese al cambio en
el contexto poltico, este enfoque
consigui sobrevivir gracias a sus
argumentos robustos y a su capacidad
de adaptacin. En el capitulo siguiente,
el sptimo, se tratan los enfoques que
ampliaron y profundizaron el concepto
de seguridad. Estos enfoques crticos
con la visin militarista o bien se
desarrollaron fuera de la investigacin
para la paz de orden positivista, como
174
R
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s
e
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GERI UAM
el constructivismo o el feminismo, o
surgieron de forma posterior a la
fnalizacin de la confrontacin bipolar.
Estos enfoques se vieron fortalecidos
en general por fenmenos como la
resolucin no violenta de la Guerra
Fra, el aumento de los confictos
internos, las migraciones masivas, o
las epidemias que demostraron que
los enfoques tradicionales no ofrecan
una respuesta a los nuevos desafos.
El octavo captulo se pregunta
si los eventos del 11S trajeron consigo
una vuelta a la doctrina de la seguridad
nacional. El 11S en este caso signifc
una ruptura, tal como lo signifc el
fnal de la Guerra Fra, que reforma
en muchos sentidos la agenda de
Este captulo desarrolla la respuesta
a la pregunta planteada mostrando
que, a pesar del punto de infexin,
hubo una tendencia a la continuidad
en muchos temas como la distribucin
del poder en el sistema internacional
(hegemona, multipolaridad, etc.), a
pesar de que la agenda de la Guerra
Contra el Terror domin la prctica de
la seguridad internacional.
Finalmente en el ltimo
captulo se abordan, a manera
de conclusiones, la utilidad de las
fuerzas que han enmarcado el cambio
para explicar la evolucin de los
Como se muestra a lo largo del libro,
en cada periodo hay fuerzas que
actan con mayor poder que otras.
El captulo de conclusiones introduce
tambin un interesante anlisis
sobre la forma en la que los cambios
en los paradigmas de los estudios
de seguridad internacional hacen
que se reconstituya su anlisis del
presente pero tambin del pasado.
Finalmente hace un repaso de todas
las fuerzas implicadas en el desarrollo
de los estudios de seguridad y de su
infuencia en cada uno de los periodos
estudiados.
De esta forma, el libro es
ms que una revisin comprensiva
de un vasto cuerpo de pensamiento
acerca de la seguridad. Es un
anlisis claro y lcido de las fuerzas
que han dado forma al campo y de
las fortalezas y debilidades de cada
enfoque que se ha desarrollado a lo
largo de la historia. Explica cmo los
estudios han evolucionado desde las
preocupaciones iniciales sobre las
consecuencias de la rivalidad entre
superpoderes y el potencial nuclear,
a su actual diversidad en la cual
factores econmicos, ambientales y
humanos entre otros se han aadido
a la perspectiva militar, y qu
enfoques, desde el realismo pasando
por el feminismo o por los enfoques
postcoloniales, estn en juego.
Asimismo, establece el impacto de
cada una de las fuerzas motoras
que han dado forma a los debates, y
qu es lo que hace que esta sea una
conversacin nica en medio de su
diversidad; qu es lo que defne la
identidad de la subdisciplina y cmo
crea un espacio propio dentro de las
Relaciones Internacionales.
A pesar de las vinculaciones
tericas de los autores, este texto
se distingue por su objetividad
y sobre todo por la amplitud del
enfoque analtico, lo cual lo hace una
lectura ms que recomendada para
todos los interesados en temas de
seguridad, historia de las relaciones
internacionales, confictos y paz.
175
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GERI UAM
Extraos. El mundo est habitado por
una humanidad para la que la mayora
de sus miembros son extraos unos
de otros. Kwame Anthony Appiah, sin
embargo, nos presenta en su obra
Cosmopolitismo. La tica en un mundo
de extraos un intento de demostrar
que la humanidad es algo ms que
una mirada de rostros desconocidos.
En una decidida apuesta por el
cosmopolitismo como opcin tica
y axiolgica, Appiah realiza dos
afrmaciones fundamentales para
comprender su pensamiento moral, a
saber, primero, que los seres humanos
tenemos responsabilidades morales
frente a otros seres humanos ms
all de nuestra comunidad inmediata
de relacin y, segundo, que es preciso
apreciar el valor de la diferencia en
la vida humana, incluidas las distintas
culturas y los valores que componen
un mundo diverso.
El universalismo cosmopolita
de Appiah, revelado en su insistencia
en nuestra humanidad compartida y
nica, es, por tanto, hasta cierto punto
atpico, puesto que junto con este
reconocimiento de unicidad expresa
una conviccin igualmente fuerte en
lo positivo que resulta el que existan
diferentes modos de vida, algo que
queda refejado en la lapidaria frase
en todos lados hay partes de la
verdad (junto con muchos errores), y
la verdad entera no est en ningn
lado.
1
Sin embargo, si bien Appiah
realiza la anterior afrmacin en el
primer captulo de su obra, tarda bien
poco en cubrirse las espaldas, para
lo que hace, en el captulo segundo,
una precisin importante: existen
lmites en la diferencia de valores
que es legtimo tolerar. As, Appiah
rechaza con frmeza el relativismo
moral del todo vale en tanto que
se encuentre amparado por una
determinada cultura.
2
Esta ltima
opcin est respaldada por una lgica
de inconmensurabilidad entre culturas
y juicios morales, aunque tambin,
en debate relacionado pero distinto,
por la creencia en la imposibilidad
de juzgar, como si se tratara de
gustos estticos, los valores. Esta
ltima afrmacin parte para Appiah
de un razonamiento errneo. Para
demostrarlo, el autor recurre a la
ya clsica distincin entre juicios de
hecho y juicios de valor.
Appiah atribuye esta tradicin
de pensamiento al positivismo
moral, que, segn l, de manera
infundada apoya la creencia de que
mientras que en los juicios de hecho,

APPIAH, K.A., Cosmopolitismo. La tica en
un mundo de extraos, Ed. Katz, Buenos
Aires-Madrid, 2007, p. 35.
2
Para un argumento que explica los lmites
internos y externos de este pensamiento
vase BOOTH, Ken, Three tyrannies, en
Human rights in global politics, DUNNE,
Tim y WHEELER, Nicholas J. (Eds.),
Cambridge University Press, Cambridge,
1999.
APPIAH, Kwame Anthony, Cosmopolitismo. La tica en un mundo de
extraos, Ed. Katz, Buenos Aires-Madrid, 2007 [Original 2006]
Jess ROGADO ZURIAGA*
176
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e
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s
GERI UAM
fundamentados en creencias, es
posible tener una opinin objetiva que
se corresponda o est ms prxima a
una verdad objetiva, en los juicios de
valor, fundamentados en los deseos,
no existe correccin o incorreccin, lo
que implica que un valor no puede ser
juzgado como correcto o incorrecto
sino nicamente como en mayor o
menor correlacin con el deseo que
engendra ese valor. As, desde esta
perspectiva, aunque los valores sean
apreciados por un grupo humano
grande o incluso universalmente,
no dejan de estar fundados en los
deseos y, por tanto, no es posible
emitir un juicio racional sobre si son
correctos o incorrectos. El positivismo
moral nos abocara, del modo en que
lo entiende Appiah, al relativismo
absoluto en los valores, algo que, en
la prctica supondra un escenario de
consecuencias aberrantes.
El mundo de los hechos
humanos no es, sin embargo, un
laboratorio cerrado y asptico.
Una divisin o una suma son slo
operaciones matemticas. No es
posible afrmar de ellas que son
buenas o malas en s mismas. Ocurre
lo mismo con la ley de la gravedad.
Se trata de hechos cientfcos que
slo admiten juicios de hecho: o son
o no son. Por el contrario, una guerra
o una revolucin poltica, son hechos
sociales que implican relaciones de
poder y admiten una interpretacin
poltica y moral. Estn sujetos tanto
a juicios de hecho son? como
a juicios de valor cmo son?. El
afrmar que carecemos absolutamente
de una gua moral por la que juzgar
los valores y regirnos, en tanto que
individuos y comunidad, lleva a
situaciones absurdas, en las que sera
imposible cualquier dilogo humano,
dado que los valores determinan
cmo pensamos, sentimos y, en
consecuencia, cmo actuamos, tanto
individual como colectivamente.
En este caso, con Appiah, (a)
ctuamos como lo hacemos porque
respondemos a los valores que nos
guan.
3

Por tanto, una vez admitida la
posibilidad de realizar juicios morales
con una tabla de referencia, Appiah
se lanza a defender la existencia de
un cdigo moral universal y monista.
Aunque el autor evoca su infancia en
Ghana y el contexto africano para
ilustrar las diferencias entre culturas,
para l el cdigo moral compartido
debe ser uno y universal. Aunque
existan prcticas y valores que tengan
una lgica interna en determinados
contextos sociales, como por ejemplo
la mutilacin genital femenina, que
cumple un papel de rito de paso en
multitud de sociedades africanas, de
Senegal a Tanzania, el problema no
es que no tenga sentido conforme
a la tradicin cultural en la que se
ejerce, sino que es incorrecta desde
el punto de vista moral. Para Appiah
pueden existir diferentes relatos para
interpretar y explicar la realidad,
pero (e)xiste slo una realidad
4
, y
algunos relatos estn ms prximos
a esta que otros, es decir, son ms
correctos que otros. Para descubrir
estos relatos Appiah reivindica la
creacin de instituciones de refexin e
investigacin que permitan acercarse
a esa realidad nica.
5
3
APPIAH, K.A., Cosmopolitismo. La tica
en un mundo de extraos op. cit, p. 56.
4
Ibdem, p. 74.
5
Al defender esta postura, Appiah se hace
177
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e
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s
GERI UAM
Posteriormente, Appiah seala
que (l)os cosmopolitas suponen
que los vocabularios axiolgicos de
todas las culturas se superponen
lo sufciente como para iniciar una
conversacin
6
, aunque diferencia
esta idea de la defendida por el
universalismo, que da otra vuelta de
tuerca y busca un acuerdo sobre ese
vocabulario axiolgico superpuesto.
Sin embargo, en cierta manera,
su posicin aqu implica una fuerte
contradiccin con lo que el autor ya
ha afrmado categricamente, esto
es, que la realidad es slo una. Porque
si la realidad es una nica posible,
tambin lo es, por tanto, la correccin
posible de los relatos en tanto que se
alejan o se acercan de esta realidad.
Cabe preguntarse entonces de qu
sirve esa conversacin axiolgica si
de antemano ya est determinada
la validez de los argumentos que se
exponen en ella. Si la decisin ya est
tomada, no se trata esa conversacin
nicamente de un ejercicio formal o
retrico vaco de contenido? O peor,
de una farsa? Esta es una pregunta
fundamental a la que Appiah no logra
responder en su libro.
Teniendo esto en cuenta,
cmo reaccionar entonces ante el
disenso en cuestiones morales? Pese
a su afrmacin sobre una realidad
nica, ms que apostar por una
mxima universal de orden kantiano,
la receta de Appiah es, aqu, tomar la
opcin de la empata, la comprensin
y el pragmatismo en una suerte de
eco de la idea de progreso en la historia y
las sociedades humanas.
6
en un mundo de extraos op. cit, p. 91.
modus vivendi poltico basado en la
transaccin cotidiana. Esta es una
lnea ya explorada anteriormente con
solvencia por el flsofo poltico John
Gray, que expone en su obra Las dos
caras del liberalismo
7
un intento de
solucin poltica al complejo problema
de la convivencia internacional en la
disparidad de culturas y valores. Lo
que Gray defende en este punto es
aquello que l considera el liberalismo
del modus vivendi, que estima que los
seres humanos pueden forecer y ser
igualmente felices llevando distintos
modos de vida. Aqu Gray tambin
bebe de fuentes bien conocidas: Isaiah
Berlin, por ejemplo, ha sido uno de los
principales defensores de esta visin,
propugnando el antiesencialismo
humano y la natural diversidad de los
individuos, radicando el valor de la
libertad no en que lleva a encontrar
el modo nico ideal de vida, sino en
que permite a los seres humanos
prosperar en un marco de tolerancia
cuyo fn precisamente no es posibilitar
un consenso ltimo acerca del mejor
modo de vida posible, sino ms bien
servir como marco de coexistencia
pacfca, como compromiso de paz en
la diversidad.
8
Por su parte, Appiah,
afrma sobre esta cuestin que (p)
odemos vivir sin ponernos de acuerdo
en cules son los valores que hacen
buena nuestra convivencia; en la
7
GRAY, John, Las dos caras del liberalismo,
Ed. Paids, Barcelona, 2001 (original,
2000).
8
Con todo, la presentacin de este marco
de tolerancia como garanta de paz social
s establece por lo menos como mnimo
un consenso inicial respecto de la propia
paz social como valor universal apreciado
por igual por todos los seres humanos
en tanto que les permite desarrollar
diferentes modos de vida y realizar
diferentes valores.
178
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e
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s
GERI UAM
mayora de los casos, es posible
acordar qu hacer sin haber acordado
por qu eso es lo correcto
9
. Para
Appiah, por tanto, lo importante es la
accin, no la razn o la justifcacin
que hay detrs de la accin.
Sin embargo, esta forma
de pensar tiene sus riesgos, pues
supone que ante cada situacin de
disenso moral se hace necesaria una
discusin. Aunque la discusin per se
no garantiza el acuerdo, ah radica
precisamente la virtud del modelo
segn Appiah, pues tericamente,
carecemos de un nomos moral
aplicable a diferentes casos. Respecto
de este punto caben dos comentarios.
Primero, que el autor cae en una
evidente contradiccin interna con el
argumento anteriormente expuesto
de que para l slo existe una verdad
y, como afrma posteriormente en su
libro, una humanidad con un mnimo
comn denominador moral, un
concepto de tolerancia completado y
constreido al tiempo por un concepto
de lo intolerable.
Segundo, que Appiah peca de
cierta ingenuidad al considerar que la
mera conversacin e interaccin cara
a cara va a llevar no ya a un acuerdo, lo
que l repetidamente rechaza porque
de hecho considera innecesario, sino
a un marco de armona sufciente
como para permitir la convivencia
entre personas de diferentes
tradiciones morales y culturales.
Lo cierto es que la conversacin,
entendida como metfora de la
inclusin y la articulacin de ideas
9
en un mundo de extraos op. cit, p.
107.
diferentes, no siempre posibilita que
las personas se acostumbren unas
a otras
10
y, desgraciadamente, no
simplemente alcanza, como afrma
el autor, con esto. La convivencia no
implica necesariamente tolerancia
y aceptacin, sino tambin, en
ocasiones, conficto y disonancia.
As, por ejemplo, el autor cita
repetidamente el ejemplo de Al-
Andalus como caso de convivencia
en un equilibrio propiciado por la
tolerancia del modus vivendi. El trazo
de este ejemplo es, sin embargo,
demasiado grueso hasta el punto
de ser histricamente impreciso,
pues es cierto que en Al-Andalus la
poblacin no musulmana gozaba de
una relativa libertad de culto, pero
tambin lo es que a pocas de mayor
tolerancia correspondieron tambin
otras de represin, como las etapas
almorvide y almohade de los siglos
XI y XII
11
.
De esto se colige que no
es del todo cierto, como afrma
Appiah, que son las prcticas y no
los principios los que nos permiten
vivir juntos en paz.
12
Adems de las
prcticas qu es lo que ocurre
importan las razones por qu
ocurre lo que ocurre, de lo contrario
la comprensin ms profunda del
acuerdo moral se tornara imposible y
los seres humanos seramos esclavos
cambiantes con las mudables
relaciones materiales del mundo. Por
10
Ibdem, p. 124.
11
Appiah tampoco hace referencia al hecho
de que los no musulmanes, en tanto que
dhimm, estaban obligados a pagar el
elevado impuesto personal de la jizya.
12
en un mundo de extraos op. cit, p.
124.
179
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otro lado, en cuestiones tanto de tica
como de moralidad s importa no ya lo
que hacemos, sino por qu hacemos
lo que hacemos. Podramos afrmar
acaso en juicio moral la cualidad
moral de un esclavista que salva a
un moribundo slo para venderlo
despus como esclavo? De la misma
manera y recuperando el argumento
de Rodia Raskolnikov en la sublime
Crimen y castigo no importa que
la razn por la que este lleva a cabo
en un principio su crimen sea para
hacer el bien y elevarse a las cotas
ms altas de los logros humanos? Es
ms, a pesar de que robara y asaltara
a personas cuyo nico crimen era
disfrutar de un holgado modo de
vida, era Robin Hood bueno o malo?
Desde luego, la pelcula de Disney no
deja lugar a duda.
De este modo, afrmar que no
importan los principios morales que
guan las acciones humanas supone
ignorar el hecho de que con frecuencia
las acciones humanas conllevarn el
choque entre dos valores diferentes
13
,
debiendo inevitablemente sacrifcar
uno en favor de otro. Este es un
dilema moral habitual en relaciones
internacionales, quiz encarnado de
manera paradigmtica en el caso de
las intervenciones humanitarias y es,
de hecho, el ltimo de los puntos que
toca Appiah en su libro: hasta qu
punto hemos de llegar a la hora de
sacrifcarnos por los extraos?
14
, es
13
O incluso de las exigencias planteadas por
un mismo valor moral. Para una inspirada
discusin acerca de esta cuestin vase
GRAY, John, Las dos caras del liberalismo
op. cit.
14
Esta pregunta recuerda precisamente
al libro de WHEELER, Nicholas J., Saving
strangers. Humanitarian intervention in
decir, cunto estamos dispuestos a
sacrifcar en el altar de la humanidad
compartida, una identidad etrea,
que se refere a personas que se
encuentran a miles de kilmetros
de nosotros y que probablemente
nunca veamos? Esta es una pregunta
interesante y pertinente que est
ligada a otra cuestin: cunto es
exigible, desde el punto de vista
moral, que pongamos en riesgo para
hacer el bien a los dems?
15
Sobre esta cuestin Appiah
alude a Peter Unger y a Peter Singer
y sus ideas de responsabilidad moral
fuerte incluyendo el principio de
Singer sobre que si es posible evitar
que ocurra algo malo al costo de algo
menos malo es preciso hacerlo
respecto de otros seres humanos,
que para l estn erradas. Appiah
entiende que estas ideas operan en
el mbito de la abstraccin y que, al
estar indeterminadas, siempre hay
algo ms, algo mejor que podramos
hacer para evitar que ocurriera un mal.
Para Appiah un principio ms correcto
que el de Singer es el de si usted
es la persona en la mejor posicin
para evitar que ocurra algo realmente
horrible y no le cuesta mucho hacerlo,
hgalo.
16
Este principio s tiene en
cuenta un punto importante, y ese es
que la exigibilidad es diferente en cada
caso individual. Recuperando una
materia a la que se alude en el libro,
no supone el mismo sacrifcio que Bill
international society, Oxford University
Press, Oxford, 2000.
15
Las palabras exactas de Appiah son:
Cul es el alcance real de nuestras
obligaciones con los extraos?, APPIAH,
K.A., Cosmopolitismo. La tica en un
mundo de extraos op. cit, p. 206.
16
Ibdem, p. 211.
180
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e
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s
GERI UAM
Gates done un milln de euros a una
causa humanitaria a que lo haga un
trabajador corriente. Sin embargo,
el argumento de Appiah no tiene en
cuenta que esa posicin mejor de la
que habla no es algo previo, dado y
externo al actor moral, sino algo en lo
que l tambin tiene una infuencia,
dado que l puede decidir colocarse
en esa posicin mejor, lo que ya forma
parte de la propia accin moral.
Por ltimo, llama la atencin
de la propuesta de Appiah que
esta nunca abandona la rbita de
lo moral para materializarse en un
planteamiento poltico. A diferencia
de otros pensadores cosmopolitas
como Ulrich Beck, para quien el
estado-nacin que sustenta el
sistema westfaliano ha quedado
obsoleto
17
, o David Held, que va ms
all y en su libro La democracia y el
orden global. Del estado moderno
al gobierno cosmopolita propone
medidas concretas no slo en el
plano gubernativo sino tambin en el
econmico y en el de la sociedad civil
para hacer del cosmopolitismo una
realidad poltica
18
. Appiah considera
que el estado-nacin es an el marco
ms adecuado para lograr el objetivo
poltico primordial en su pensamiento,
a saber, la proteccin de los derechos
de los individuos
19
.
17
En BECK, Ulrich, La mirada cosmopolita o
la guerra es la paz, Ed. Paids, Barcelona,
2005 [Original 2004].
18
Vase HELD, David, La democracia y
el orden global. Del estado moderno
al gobierno cosmopolita, Ed. Paids,
Barcelona, 1997 [Original 1995].
19
Appiah, de hecho, entiende que un
estado global a la manera cosmopolita
tendra tres inconvenientes claros:
primero, acumulara demasiado poder en
una sola instancia de decisin, segundo,
Todas estas son cuestiones
que Appiah pone sobre el tapete
en Cosmopolitismo. La tica en un
mundo de extraos. La obra supone
una sugerente aunque incompleta
invitacin a pensar determinados
conceptos morales en el marco de la
escena internacional. Lo posible o lo
deseable de alcanzar un consenso
moral entre extraos, la necesidad
de vivir juntos los retos que plantea
un mundo cada vez ms pequeo, la
importancia, o no, de los principios
morales frente a la prctica humana,
o las obligaciones morales que existen
respecto de aquellos que pertenecen
a otras comunidades y son extraos
a nosotros, son asuntos que, pese a
que en ciertos puntos de su libro se
aborden con cierta desidia, no slo
se prestan a animada discusin, sino
que adems son extremadamente
relevantes no ya para comprender el
mundo en el que vivimos, sino a las
personas que lo pueblan.
*Jess ROGADO es investigador
en el rea de Teora de Relaciones
Internacionales en el Departamento
de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad
Autnoma de Madrid.
probablemente dejara de lado lo local, y,
tercero, limitara las opciones de innovar
en el campo de la poltica pblica.
181
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s
GERI UAM
El tercer ensayo de Amin Maalouf es
un diagnstico inquietante, escrito
con suma claridad, que nos lleva
a refexionar sobre un desajuste
generalizado
1
. El logro de su obra
ensaystica radica en un equilibrio
entre razn ilustrada y emocin.
Si en su primer ensayo, Las
cruzadas vistas por los rabes (1983),
el autor ya planteaba que la principal
causa de que el Oriente rabe siga
viendo a Occidente como enemigo
natural, es el anlisis histrico que
se ha hecho de las cruzadas; en
su segundo ensayo, Identidades
asesinas (1998), nos alerta sobre ese
mismo desconocimiento histrico,
sus consecuencias y el peligro de
refugiarse en la defensa de una
identidad nica. De esta forma
llegamos a El desajuste del mundo,
cuando nuestras civilizaciones se
agotan, donde Maalouf narra los
distintos hechos de nuestra historia
reciente demostrndonos que su
ofcio literario es una garanta para
que el lector refexione y se sienta
partcipe de estos tiempos.
La vasta obra literaria y
ensaystica de Amin es premonitoria
1
Amin Maalouf, escritor libans exiliado desde
1975 en Francia, reciente Premio Prncipe de
Asturias de las Letras 2010. Adems, estudio
Economa, Poltica y Sociologa. Trabaj como
periodista y autor de novelas histricas, entre
ellas Len el Africano o La roca de Tanios (Pre-
mio Goncourt 1993).
respecto al anlisis de las causas
de tensin entre dos mundos
supuestamente distintos: el Oriente
rabe y Occidente. Adems, su
experiencia como ciudadano libans
y francs le otorga una legitimidad
que le permite ser sumamente crtico,
tanto con la cultura que le vio nacer
como con la que le vio crecer.
El autor se pregunta con
inquietud si nuestra especie no
ha llegado, por decirlo de alguna
manera, al umbral de incompetencia
tica, si sigue acaso avanzando,
si no acaba quizs de iniciar una
regresin que pone en entredicho lo
que tantas generaciones sucesivas
se haban esforzado por edifcar
2
.
Y, para dejar clara su postura desde
el principio, confesa que su credo
es el de un ilustrado. Amin es rabe,
mas no musulmn; en su ltima
novela autobiogrfca, Orgenes
3
,
nos ofrece una nostlgica mirada
a sus antepasados, una familia
melquita catlica. En la novela va
reconstruyendo su pasado a partir de
las cartas guardadas de su abuelo;
reconociendo entre ellos a msticos y
masones, comerciantes y profesores;
todos soadores, polglotas y
cosmopolitas. Esta revisin es una
2
MAALOUF, Amin (2009), El desajuste del
mundo, cuando nuestras civilizaciones se ago-
tan, Alianza Editorial, Madrid, p. 13.
3
MAALOUF, Amin (2004), Orgenes, Alianza
Editorial, Madrid.
MAALOUF, Amin, El desajuste del mundo: cuando nuestras
civilizaciones se agotan, Alianza, Madrid, 2009.
COMENTARIOS EN TORNO A UN DESAJUSTE GENERALIZADO por Luis A. HALLAZI
MNDEZ*
182
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s
GERI UAM
manera de saldar cuentas con sus
orgenes, donde nos desvela detalles
que nos permiten conocer al narrador
de El desajuste del mundo, y las
razones por las que apuesta por la
construccin de un mundo global
basado en valores universales.
Amin Maalouf es un
cosmopolita, se deduce de su obra,
y es tambin un defensor de la
pluralidad y la diversidad; siente
un gran temor por la extensin del
fanatismo, la violencia, la exclusin
y la desesperacin que percibe en
el mundo rabe musulmn. Maalouf
nos advierte sobre la penetracin
social de una lgica del desencuentro
que interpreta el mundo desde una
oposicin, de nosotros y ellos, y
apunta a la rivalidad actual como una
va muerta, sin direccin ni sentido.
A su vez, Maalouf ensaya respuestas
a esa realidad y propone la bsqueda
de un punto de encuentro, de un
pacto humanista que redirija las
fuerzas a un terreno de lo comn y lo
compartido.
El ensayo est dividido en tres
captulos y un eplogo a travs de los
que va desgranando, con lucidez e
inteligencia analtica, los problemas
ms acuciantes de nuestra era y
sus posibles causas, as como las
paradojas y contradicciones que se
vienen produciendo.
En el primer captulo, Las
victorias engaosas, nos hace ver
que las grandes victorias del siglo XX,
como la cada del muro de Berln y el fn
de la Guerra fra, que supuestamente
iban a conseguir extender la
democracia por todo el planeta, la libre
circulacin de personas y mercancas,
de imgenes e ideas, no han sido tal.
Al contrario, Europa ha entrado en
una etapa de desconcierto, sin tener
clara su identidad, ni sus fronteras,
ni sus instituciones comunes. Nos
dice que Europa parece saber mejor
de dnde viene y qu tragedias ha
pasado que hacia dnde se dirige.
Lo que Maalouf trata de visibilizar
a lo largo de los distintos hechos
histricos de nuestra era, pasando
por confictos como Kosovo hasta la
guerra de Irak, es que Occidente no
ha sabido sacarle partido a ninguna
de sus victorias, entre otras cosas,
por la incapacidad de respeto hacia
el otro, la imposibilidad de no poder
establecer un dilogo horizontal.
Esta cuestin se traduce, como dice
Maalouf, en la prdida de referentes;
una hegemona moral que estara
erosionada y que se refejara como
un autntico problema de confanza
entre el centro y la periferia
4
.
En el segundo captulo analiza
con agudeza el problema de Las
legitimidades extraviadas. Dice que
no hay legitimidades inamovibles, que
la legitimidad se puede adquirir y se
puede perder. En el mundo cristiano
los problemas de cismas, de luchas
internas, han sido de tipo teolgico.
En el caso musulmn ha sido de tipo
dinstico. Esta legitimidad dinstica
hoy se ha cambiado por legitimidad
patritica. Los nacionalismos, turco
y panrabe son una muestra de ello.
Nasser, Atatrk, Faisal o Ben Bella
fueron patriotas en este sentido. En
esta segunda parte Maalouf hace
referencia a esa gran ocasin perdida
que fue el proyecto de Hachem
Faisal de Arabia y Weismann del
4
bidem., p. 54.
183
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s
GERI UAM
movimiento sionista, al acabar la
Primera Guerra Mundial, para crear
el reino independiente de Arabia y el
Estado judo en Palestina. En lugar de
esto, las potencias europeas (Francia
e Inglaterra) se repartieron los
territorios e impusieron el orden que
les benefciaba, creando el conficto
palestino- israel.
Como lo describe Maalouf,
para cualquier sociedad humana, la
carencia de legitimidad es una forma
de ingravidez que desajusta todas las
conductas. Cuando no hay autoridad,
ni institucin, ni personalidad que
pueda valerse de una credibilidad
tica real, cuando los hombres llegan
a pensar que el mundo es una jungla
donde reina la ley del ms fuerte y
donde se permiten todos los golpes,
no es posible ya tomar otro derrotero
que el de la violencia asesina, la
tirana y el caos
5.
Finalmente, para
Maalouf, el desajuste de legitimidad
ms patente se produce por el hecho
de que Estados Unidos decida el
rumbo del planeta con un electorado
que corresponde al 5% de la
humanidad. Esto quiere decir que
el 95% no participa en la toma de
decisiones que le afectan. Por tanto,
Estados Unidos tiene un gobierno de
derecho que ejerce en su territorio y
otro gobierno de hecho que afecta a
toda la humanidad. Esta legitimidad
es la que deberamos cuestionar.
El tercer captulo est
dedicado a Las certidumbres
imaginarias. En l analiza el tema
de los referentes. No se trata, nos
dice, de volver a antiguas certezas
sino de inventar nuevas referencias.
5
bid., p. 189.
En este sentido, habr que analizar
los retos y los medios que tenemos
a nivel mundial en una humanidad
globalizada - en las relaciones entre
las naciones como en la gestin de los
recursos naturales del planeta, siendo
conscientes de que el balance de la
historia es negativo hasta ahora. Por
tanto, nos dice que ms que adornar
el pasado habra que entrar en la fase
de inventarlo todo: solidaridades,
legitimidades, identidades, valores y
puntos de referencia.
La escala de valores que
puede ayudarnos en esa ingente
tarea, segn Maalouf, es la cultura y
la educacin. Habr que superar las
desviaciones contradictorias por las
que acaba de pasar la humanidad: la
del comunismo y la del capitalismo,
la de la religin y la del atesmo.
Aprender a valorar las diferencias y
las pluralidades de los distintos grupos
humanos con curiosidad e inters
sera la solucin. Y eso se conseguira
con cultura y educacin. Habra que
entender cuestiones tan elementales
como que los dems es un concepto
reversible, puesto que nosotros
somos los dems para ellos. As, no
debemos tolerar la actitud de mirar al
otro a travs de lo especfco, de su
religin, su color de piel, su lugar de
procedencia, su apariencia, su acento
o de su apellido; sera muestra de
una invalidez mental y entonces,
cmo deberamos comportarnos? La
sensatez consiste en un enfoque ms
sutil, ir ms all de la apariencia y
centrarnos en su individualidad.
Uno de los temas centrales de
este captulo es la inmigracin. Amn
nos cuenta que quien dirigi el ataque
contra las torres gemelas fue un
184
R
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e
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s
GERI UAM
muchacho islamista que se doctor
en urbanismo en una universidad
alemana. Los atentados ms
espectaculares de los ltimos aos los
cometieron inmigrantes procedentes
de India, el Magreb y de Egipto. Sin
embargo, nos dice, que la mayora
participan de manera apacible y
generosamente en la vida econmica,
social, intelectual o artstica de los
pases que lo acogieron. He ah el
reto de los estados de acogida:
buscar que los inmigrantes consigan
ser intermediarios elocuentes de sus
relaciones con el resto del mundo o,
de lo contrario, se sigan convirtiendo
en el mayor de los problemas, en
tanto que hay identidades daadas
que por ende se vuelven dainas.
En resumen, analizar el factor
humano de la inmigracin desde
las dos orillas, ver su doble papel
como miembros de una sociedad
occidental y como parte de su
sociedad de origen, as como advertir
su potencialidad como vectores de
modernizacin, liberacin intelectual,
desarrollo y de reconciliacin. Lo que
necesita un inmigrante es dignidad
cultural, dignidad social y dignidad
lingstica que le permita asumir
una identidad dual y un papel de
nexo. Finalmente, Occidente tiene
la responsabilidad y la oportunidad
de restaurar su credibilidad tica
siendo fel a sus propios valores de
democracia, derechos humanos,
libertad del individuo y laicismo en
sus relaciones con el resto del mundo
y, urgentemente, con los inmigrantes.
Por ltimo, en el eplogo que
titula Una prehistoria demasiado
larga, el autor nos plantea una visin
esperanzadora, quiz excesivamente,
aunque es consciente de las
condiciones previas para vivir en
armona con nuestras diferencias
y diversidad. Sin embargo, muy
lejos nos vemos de esa realidad
hoy, donde la coexistencia pacfca
se ve amenazada por la xenofobia,
la discriminacin, el racismo. Pero
Maalouf demuestra que la aventura
humana le sigue fascinando y que
no cambiara esos retos por la vida
de los ngeles. Sin embargo, ha
llegado el momento de preguntarse:
dnde vamos a este paso? Para lo
que tendramos tres posibilidades que
llama tentaciones en comparacin
con las decisiones de un montaero.
La primera sera la tentacin del
precipicio que no es otra que la
autodestruccin. La segunda sera la
tentacin de la pared que consiste
en buscar refugio hasta que pase
la tormenta. Y, la tercera que es
por la que Maalouf apuesta, sera la
tentacin de la cumbre que implica
admitir que ha llegado el momento
de clausurar la historia tribal de
la humanidad y que todo est por
inventarse.
Los retos son tan cientfcos
como ticos; es decir, lo que nos
propone el autor es ponernos a la
altura moral de la evolucin que
hemos alcanzado y, si es necesario,
llamar a un estado de emergencia
para movilizarnos y sacar lo mejor que
llevamos dentro. Por tanto, () no
slo se trata de organizar una nueva
forma de funcionamiento econmica
y fnanciera, un nuevo sistema de
relaciones internacionales. Se trata
de disear sin demora una visin
diferente por completo de la poltica,
la economa, el trabajo, el consumo,
la ciencia, la tecnologa, el progreso,
185
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s
GERI UAM
la identidad, la cultura, la religin,
la historia; una visin adulta de lo
que somos, de lo que son los dems
y del destino de este planeta que
compartimos. Tenemos que inventar
una concepcin del mundo que no
slo sea la traduccin moderna de
nuestros prejuicios ancestrales y que
nos permita conjurar el retroceso que
se anuncia
6
.
En defnitiva, ste es un libro
lcido, arriesgado y comprometido
con la esperanza de salvacin de la
humanidad a travs de los valores
ilustrados que, sin duda, son los
valores de Occidente. Un escritor
cosmopolita que nos dice que la
democracia puede instalarse en
diversas latitudes pero que antes, slo
es necesario universalizar los valores
ticos. Amn parece as presentarnos
a una ciudadana europea como el
paradigma y modelo de aplicacin de
lo que podra ser, eventualmente en
el futuro, una autntica ciudadana
cosmopolita. Un cosmopolitismo
inspirado en gran medida en el
proyecto kantiano de la paz
perpetua, aunque Maalouf no haga
referencia a posturas tericas podra
ser cotejado con los pensadores
ms destacados en esta corriente y
llegaramos a conclusiones parecidas.
El defender la armona ms
all de las fronteras culturales o
nacionales se sustentara, para Ulrich
Beck de acuerdo con su artculo
sobre El cosmopolitismo europeo,
en cinco principios constitutivos que
coinciden con el planteamiento de
Amin Maalouf. En primer lugar, la
experiencia de crisis de las sociedades
6
bid., p. 314.
mundiales que permite que se perciba
su interdependencia, que la llamara
la comunidad de destino civilizatorio;
en segundo lugar, el reconocimiento
de las diferencias de las sociedades
mundiales, y el carcter confictivo
que se sigue de l; en tercer lugar,
la empata cosmopolita que supone
la capacidad de intercambiar
perspectivas; el cuarto, que una
sociedad mundial sin fronteras
resulta invivible porque se genera
un impulso para fjar nuevas-viejas
fronteras; y, por ltimo, el quinto, el
principio de la mezcla, segn el cual
las culturas y las tradiciones locales,
nacionales, tnicas y religiosas,
y cosmopolitas, se vinculan y se
mezclan.
Sin embargo, es necesario
recordar que no podemos ignorar
la tensin entre el compromiso
patritico con la propia nacin y la
tica cosmopolita que ya se manifest
en los mismos das de la revolucin
francesa. De aqu se deduce que, pese
a que esta concepcin de comunidad
moral universal es compartida por
todos los cosmopolitas actuales como
horizonte tico indisociable de la propia
democracia moderna, ello no signifca
que haya un consenso en cuanto a la
necesidad de articular esa comunidad
moral institucionalmente, mediante
la creacin de una suerte de estado
mundial apto para sustentar esa
nueva ciudadana universal pues,
el aspecto identitario sigue causando
cismas en dicha construccin.
Para muchos cosmopolitas,
como probablemente lo sea para
Maalouf, la creencia en una comunidad
universal es perfectamente compatible
con la existencia de distintas
186
R
e
s
e
a
s
GERI UAM
entidades polticas particulares en
las cuales llevar a cabo el ejercicio de
esos derechos humanos universales
que se caracterizaran tambin
en la ciudadana democrtica.
Segn Martha Nussbaum
7
, para ser
ciudadano del mundo no es preciso
abandonar las identifcaciones locales
que, por el contrario, pueden ser
fuentes de gran riqueza vital, sino
que lo nico exigible es que la lealtad
fundamental vaya dirigida a esa
comunidad moral universal de todos
los seres humanos y no a los miembros
de la comunidad poltica particular y
que las diferencias de origen, tanto
de carcter tnico como cultural, se
entiendan de manera no jerrquica.
Sin embargo, el punto principal es
precisamente el tratamiento de la
identidad desde donde se debe llegar
a la construccin de una ciudadana
universal ms equilibrada, sin olvidar
ese anlisis histrico que haga justicia
a las distintas realidades de las que
procedemos.
*Luis HALLAZI MNDEZ es
estudiante de doctorado de Ciencia
Poltica del Departamento de Ciencias
Polticas y Relaciones Internacionales
de la UAM.
7

NUSSBAUM, Martha (1999), Los lmites del
patriotismo. Identidad, pertenencia y ciuda-
dana mundial, Paids, Barcelona.
Revista acadmica cuatrimestral de publicacin electrnica
www.relacionesinternacionales.info
ISSN 1699 - 3950
R e l a c i o n e s

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. Aunque ofcialmente no hay un

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