A Experiência Brasileira de Privatização - Armando Castelar Pinheiro

Textos para Discusso
87
A EXPERINCIA
BRASILEIRA
DE PRIVATIZAO:
O QUE VEM A SEGUIR?
Armando Castelar Pinheiro
*Texto apresentado na Segunda Conferncia Anual de Desenvolvimento Global,
realizada em Tquio de 10 a 13 de dezembro de 2000.
O autor agradece os comentrios de Fabio Giambiagi.
**Chefe do Departamento de Economia do BNDES, professor do Instituto de Economia
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ) e membro do
Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp).
Rio de Janeiro, novembro - 2000
**
*
Sumrio
Resumo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2. Estatizao e Privatizao no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
3. O Estilo Brasileiro de Privatizao: Pragmatismo ou Ideologia? . . . . . . . . 16
4. As Fronteiras da Privatizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5. Observaes Finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Referncias Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Re s umo
Este artigo discute o processo de expanso e, depois, de
declnio na participao das empresas estatais na economia
brasileira. Inicia-se argumentando que esses dois movimentos
foram motivados, pelo menos no comeo, mais por pragmatismo
do que por ideologia. Nacionalismo, falhas regulatrias e desejo
de aumentar os nveis de investimentos, especialmente na inds-
tria e na infra-estrutura, estiveram entre as principais motivaes
para a criao de estatais. A privatizao, por seu turno, esteve
associada de perto ao esforo de estabilizao e necessidade de
expandir o investimento. O artigo conclui argumentando que a
ocorrncia ou no de uma nova mudana de orientao na poltica
econmica ir depender do crescimento do investimento nos
setores privatizados, o que, por sua vez, ir depender principal-
mente da qualidade da regulao, ainda que outros desenvolvi-
mentos, tais como a forma que o Judicirio e o mercado de crdito
venham a operar, tambm possam vir a ter influncia.
Abs t rac t
This paper discusses the expansion and then decline in
the participation of state-owned enterprises (SOEs) in the Brazi-
lian economy. It starts arguing that both movements were moti-
vated, at least initially, more by pragmatism than ideology.
Nationalism, regulatory failures and the desire to rise investment
levels, particularly in industry and infrastructure, were among
the main motivations behind the creation of SOEs. Privatization,
in turn, was closely linked to the stabilization effort and to the
need to expand investment. The paper concludes by arguing that
whether or not a new shift in policy orientation occurs will largely
depend on the growth of investment in sectors that have been
privatized. This, in turn, will depend mostly on the quality of
regulation, but other developments, such as the way the Judiciary
and credit markets come to operate, will also have a bearing on
this issue.

Texto para Discusso n 87 5

6 Texto para Discusso n 87
1 . Int rodu o
Para os cientistas polticos, os vrios esforos de privatiza-
o que surgiram em todo o mundo nas duas ltimas dcadas
podem ser agrupados em trs categorias: sistmica, ttica e
pragmtica [ver, por exemplo, Schneider (1990b) e Feigenbaum,
Henig e Hamnett (1999)]. As iniciativas do primeiro grupo tm
objetivos profundos e amplos e visam reformar as instituies
econmicas e polticas, como ocorreu no Chile, na Inglaterra e na
Nova Zelndia. Os casos tticos so aqueles em que a privatizao
visa aos objetivos de curto prazo dos atores polticos de cada pas,
como, por exemplo, partidos polticos e grupos de interesses. A
privatizao pragmtica, por sua vez, tende a sofrer menor in-
fluncia da ideologia ou da poltica, sendo apenas uma das vrias
alternativas em que a burocracia considera adequada para pro-
mover os objetivos sociais.
difcil afirmar em que categoria a privatizao brasileira
se encaixa melhor. Arrastando-se pelos ltimos 20 anos, com
receitas totais de cerca de US$ 83 bilhes e aproximadamente
170 empresas estatais transferidas para o setor privado, ineg-
vel que a privatizao mudou substancialmente os cenrios po-
ltico e econmico do pas. Particularmente no perodo 1996/98,
quando portos, ferrovias, estradas, telecomunicaes e energia
eltrica foram transferidos para mos privadas, o Estado dimi-
nuiu substancialmente seu peso sobre a economia, permitindo o
estabelecimento de novos players nacionais e estrangeiros, com
profundas implicaes sobre o modo de operao dos mercados
de produtos, mo-de-obra e polticos.
Entretanto, como j mencionado em outro artigo [Pinheiro
e Giambiagi (2000)], a privatizao no Brasil foi, acima de tudo,
uma resposta pragmtica aos problemas macroeconmicos de
curto prazo, causados principalmente pelo estado de desordem
das contas fiscais do pas. Nesse sentido, ela no foi muito
diferente do processo de estatizao da economia no perodo que
se seguiu Segunda Guerra Mundial, quando as empresas
estatais eram vistas como um meio de fomentar investimentos
em setores especficos. A ideologia e a busca de ajuste estrutural
foram motivaes adotadas apenas por uma frao daqueles que
eram responsveis por levar o processo adiante [Velasco (1997a
e 1997b)]. Na prtica, muitas pesquisas de opinio mostraram
que, ao longo dessas duas dcadas, uma fatia substancial do
eleitorado se opunha privatizao. Em muitos casos, o motivo
pelo qual ela era tolerada devia-se percepo, correta em nossa
opinio, de que a privatizao era til para se obter estabilidade
macroeconmica e permitir uma recuperao dos investimentos.
As privatizaes pragmticas, mesmo quando amplas,
como no caso brasileiro, arriscam-se a ser menos durveis do que
aquelas que refletem mudanas profundas na opinio da socie-

dade sobre o papel do Estado. Analisando as privatizaes em
todo o mundo, Feigenbaum, Henig e Hamnett (1999, p. 173)
concluram que muito do que ocorreu at o momento foi moldado
por motivos pragmticos e tticos, e... pode provar-se autolimita-
dor, medida que aumenta a reao negativa do eleitorado. A
coalizo que levou a privatizao adiante muito mais diferente
e desunida no que se refere aos motivos e interesses do que reco-
nhece a retrica da revoluo da privatizao. Velasco (1997a e
1997b) faz uma avaliao similar do caso brasileiro, destacando
as tenses subjacentes na coalizo que gerenciou a privatizao
brasileira. Na mesma direo, Baer e McDonald (1998) observam
que, no Brasil, muitos dos setores que esto sendo privatizados
foram estatizados no passado e enfatizam a suscetibilidade do
status quo ao humor poltico voltil, perguntando se, no futuro,
veremos o pndulo oscilar novamente na direo de um modelo
econmico com uma forte presena do Estado na economia.
O objeto deste artigo esse pndulo oscilante. Em parti-
cular, analisamos as foras que o fizeram oscilar no passado,
tanto em direo a uma interveno cada vez maior do Estado e,
posteriormente, em direo privatizao. Aprofundando essa
anlise, discutimos as maneiras como devemos esperar que o
pndulo oscile no futuro. Na Seo 2, revemos resumidamente as
razes que levaram ao estabelecimento das empresas estatais em
vrios setores da economia brasileira e analisamos os primeiros
movimentos em favor da privatizao. Na Seo 3, argumentamos
que a privatizao no Brasil atendeu s necessidades imperativas
do esforo de estabilizao, sendo mais do que resultado de um
processo de converso ideolgica (embora estes no tenham sido
os nicos motivos). A Seo 4 discute a qualidade da regulamen-
tao dos servios pblicos aps a privatizao. A seo final
analisa a questo do quo durvel podemos esperar que a priva-
tizao seja no Brasil.
2 . Es t at iza o e Privat iza o no Bras il
As empresas estatais existem no Brasil desde os tempos
coloniais, mas a interveno do Estado na economia, atravs da
criao de estatais ou de outra maneira, foi relativamente peque-
na at a chegada ao poder de Getulio Vargas nos anos 30. Com
o estabelecimento do Estado Novo, o liberalismo da Primeira
Repblica deu lugar ao nacionalismo econmico, ao protecionis-
mo, aos altos investimentos pblicos em infra-estrutura e setores
de insumos bsicos e criao de monoplios pblicos de pro-
dutos como acar, caf, ch-mate etc. Nas dcadas seguintes, a
presena das estatais na economia teve um crescimento cons-
tante como resultado de vrios processos distintos:

a) Desenvolvimentismo, especialmente a deciso de ins-
talar um setor industrial diversificado no Brasil, com a criao de
estatais em reas nas quais o setor privado no estava interes-
sado ou no dispunha dos recursos financeiros para investir. Um
caso tpico foi o ao. O mesmo tipo de motivao estava por trs
dos investimentos pblicos em infra-estrutura, como nas es-
tradas.
b) Preocupao com a segurana nacional, cujo manto
vago cobria trs reas principais: preocupaes com a escassez
de alguns produtos importantes durante a Segunda Guerra
Mundial, desejo de manter as indstrias consideradas estrat-
gicas sob o controle do governo e deciso de limitar a participao
de empresas estrangeiras na economia brasileira. Por exemplo, a
Fbrica Nacional de Motores, a lcalis, o Lloyd, o Servio de Na-
vegao da Bacia do Prata e a Embraer foram empresas criadas,
ou estatizadas, por esse motivo. O nacionalismo econmico, como
refletido na preocupao em manter a explorao do subsolo em
mos brasileiras, determinou a criao tanto da CVRD como da
Petrobras, respectivamente as maiores empresas de minerao e
de petrleo do pas.
c) Estatizao de empresas estrangeiras em reas nas
quais a regulamentao no conseguiu atrair os nveis de inves-
timento necessrios pelo grande crescimento econmico do Bra-
sil. Exemplos so os setores de ferrovias, comunicaes e energia
eltrica.
1
No entanto, esse movimento tambm atendeu s neces-
sidades do argumento de segurana nacional, defendido por
grupos que temiam o controle desses setores por empresas
estrangeiras.
d) Falha regulatria do tipo oposto (isto , proteo exces-
siva dos investidores), seguida pela estatizao. Isso ocorreu
quando, por fora de contrato, a regulamentao obrigava gran-
des transferncias de recursos pblicos para empresas estran-
geiras, processo que enfrentou forte oposio poltica, como foi o
caso das ferrovias estatizadas no final do sculo 19 e incio do
sculo 20. Nessa poca, o problema consistia na criao de
obrigaes fiscais contingentes atravs da concesso de garantias
pblicas de um retorno mnimo para os investidores, com o
Estado absorvendo a maior parte dos riscos envolvidos na opera-
o de concesso.
2

1 Para uma recente discusso sobre esse processo no setor de energia eltrica, ver Baer e McDonald
(1998).
2 Para atrair capital estrangeiro no sculo 19, o governo brasileiro fez uso da legislao que garantia
uma taxa mnima de retorno, variando entre 6% e 7%, por um perodo de 60 anos. As ferrovias e as
usinas de processamento de acar foram os setores que mais se beneficiaram desses incentivos.
A garantia da taxa de retorno ... significava que uma das principais dificuldades enfrentadas pelo
capital estrangeiro investido em uma economia fora do padro do ouro era parcialmente superada,
j que a taxa de retorno efetiva no variava com as flutuaes da taxa de cmbio [Abreu (1996, p.
9)]. Por volta do final do sculo, essas garantias se transformaram em uma obrigao poltica e
econmica para o governo, resultando na estatizao gradual das ferrovias [Baer e McDonald (1998,
p. 505)].
e) Verticalizao e diversificao das atividades das gran-
des estatais, motivadas pelo objetivo de ocupar espaos ociosos,
elemento central da estratgia de substituio de importaes, e
pelo aumento de lucratividade das estatais, com a criao de
subsidirias em setores com altas taxas de retorno. Esse proces-
so, facilitado pela grande capacidade de autofinanciamento das
estatais, levou a um rpido aumento da participao do setor
pblico em setores como papel e celulose, petroqumico, alumnio
e transporte. A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto-Lei 200)
e o aumento das tarifas das estatais no final dos anos 60
intensificaram esse processo, dando s empresas desses setores
a liberdade e os meios para se expandir.
f) Estatizao de empresas falidas a maioria delas gran-
des devedoras de bancos pblicos que operavam em setores
pouco familiares administrao pblica, como hotis, usinas de
acar, editoras etc. Subseqentemente, essas empresas exibi-
ram uma notvel resistncia em retornar ao setor privado. Das
268 estatais federais que existiam em 1979, 76 passaram s mos
do Estado dessa maneira, comparadas a um total de 40 criadas
por lei.
No h um consenso na literatura sobre o fato de o rpido
crescimento do setor estatal brasileiro ter sido resultado de uma
ideologia de interveno do Estado ou causado por movimentos
superpostos, apesar de desconexos. Para muitos autores, embora
a poltica econmica tenha comeado a ser mais intervencionista
com o Estado Novo, o rpido crescimento do nmero de estatais
no ps-guerra (havia apenas 20 estatais em 1940) no foi um
fenmeno planejado nem o resultado de uma ideologia estatizante
[Baer, Kerstenetzky e Villela (1973) e Cardoso (1973)].
3
Para
Martins (1977, p. 26-27), no entanto:
sempre houve uma ideologia de interveno do Estado (seja na
forma de estatismo, nacionalismo ou desenvolvimentismo), em que o
ponto de referncia era o conceito da nao Foi por isso que, no plano
ideolgico, esses trs ismos aparecem com freqncia em uma forma
entrelaada, como conceitos intercambiveis Entretanto, inexato
do ponto de vista histrico afirmar, como vem sendo recentemente feito,
que as atividades comerciais do Estado surgiram no Brasil quase que
acidentalmente e sem qualquer ligao com qualquer projeto poltico
definido.
Longe dessa controvrsia, no entanto, a rpida expanso
do setor estatal no causou qualquer preocupao significativa,
pelo menos antes do final do assim chamado milagre econmico,
que durou de 1968 a 1973. Em um artigo escrito no incio dos anos
70, Baer, Kerstenetzky e Villela (1973, p. 281) afirmaram que:
O crescimento contnuo da participao do Estado nas atividades
econmicas no Brasil nas ltimas trs dcadas foi quase que inevitvel.
O setor privado brasileiro ainda relativamente pequeno e no tem a

3 Cardoso (1973, p. 143), por exemplo, argumenta que aquela orientao poltica [concentrada no
fortalecimento do papel do Estado como investidor], como j foi bem documentada, era mais uma
resposta de curto prazo aos problemas prticos do que um conjunto coerente de projees baseadas
em uma ideologia nacionalista.
capacidade para ter um papel importante nas enormes necessidades
de infra-estrutura do pas, ou ainda nas indstrias que utilizam
tecnologias mais sofisticadas, que tambm so as mais dinmicas:
petroqumica, ao, equipamento de transporte etc. Em breve, o cres-
cimento do Estado no ser mais considerado como uma ameaa s
empresas privadas brasileiras.
Mas, como o milagre brasileiro, essa convivncia harm-
nica entre os capitais estatal e privado j estava terminando
naquela poca. Com a deteriorao das condies econmicas, e
a determinao do governo que assumiu o poder em maro de
1974 no sentido de reduzir a influncia do setor privado na
deciso de alocao da poupana nacional, surgiriam em breve
as primeiras objees contra a participao excessiva do Estado
na economia. Eugnio Gudin, um conhecido liberal, eleito Ho-
mem do Ano pela revista Viso em 1974, declarou na cerimnia
de premiao: Ns vivemos, em princpio, em um sistema ca-
pitalista. No entanto, o capitalismo brasileiro mais controlado
pelo Estado do que em qualquer outro pas, exceto naqueles
sujeitos aos regimes comunistas. O discurso de Gudin seria
seguido por uma srie de artigos sob o ttulo conjunto de Os
Caminhos da Estatizao, publicados no incio de 1975 pelo
influente jornal O Estado de S.Paulo, e pela Campanha contra a
Estatizao movida pelos empresrios do setor privado.
4
No entanto, uma interpretao atenta dos argumentos dos
empresrios mostra que esse foi, acima de tudo, um movimento
contra a desprivatizao, mesmo que parcial, do Estado. Assim,
a excluso dos empresrios dos fruns de tomada de deciso foi
um elemento particularmente importante por trs de sua insatis-
fao comeando pela composio do Conselho de Desenvolvi-
mento Econmico (CDE), no qual apenas o presidente e alguns
ministros teriam assento a partir de 1974. Em particular, os
empresrios do setor privado queriam ser ouvidos ao longo de
todo o processo de deciso sobre a economia nacional, ajudando
a estabelecer os critrios para a atividade do setor estatal e
privado, orientando a utilizao das estatais e controlando sua
expanso, decidindo as direes para o investimento da sua
poupana etc. [Pessanha (1981, p. 154)]. Entre as suas princi-
pais sugestes para reverter o processo de estatizao, Pessanha
(1981, p. 95-96) menciona a supresso de alguns privilgios
desfrutados pelas empresas pblicas como a liberdade de investir
recursos e a iseno de alguns impostos, a limitao da sua
capacidade de criar subsidirias, atravs do controle de diversi-
ficao, a proibio da utilizao dos recursos originados das
poupanas compulsrias e outros incentivos fiscais. A venda das

4 Com a lembrana do sucesso da estratgia de interveno iniciada ao final dos anos 30, esperava-se
que a continuao desse processo, como imaginado de modo provocativo por Baer, Kerstenetzky e
Villela (1973, p. 282), seria um motivo de preocupao para a comunidade empresarial do setor
privado do Brasil: As recentes atividades de empresas gigantescas como Petrobras e CVRD,
penetrando em setores relacionados atravs da criao de subsidirias, levantou questes. A
Petrobras, por exemplo, est se expandindo para vrias reas do setor petroqumico. No seria
totalmente impossvel que a Petrobras, um dia, expandisse suas atividades para hotis de pernoite,
restaurantes e/ou estabelecimentos de distribuio de alimentos.
estatais, embora mencionada, veio acompanhada de tantas
apreenses ou dvidas sobre a sua eficcia e os setores em que
poderia ocorrer que ela terminou por ter um papel apenas sim-
blico no texto geral das propostas dos empresrios.
5
A privatiza-
o no era uma prioridade para eles.
6
A resposta do governo veio na proposta de fortalecer as
empresas privadas nacionais atravs de subsdios de impostos e
de crdito.
7
Sobre a questo da privatizao das estatais, Pessa-
nha (1981, p. 133) observou:
A resposta contida no documento admite que est claro que o
retorno ao setor privado deve ocorrer nos casos especficos identifi-
cados, para caracterizar uma orientao poltica. No entanto, no a
que reside a essncia do problema, j que garantir uma tendncia de
estatizao para o pas dar fora e vitalidade s empresas brasileiras,
que, acima de tudo, precisam de capitalizao, j que o problema dos
espaos ociosos , com freqncia, uma expresso da falta de finan-
ciamento de risco nas mos do setor privado nacional. Mas a trans-
ferncia para o setor privado de empresas que especialmente aquelas
em infra-estrutura (Petrobras, Eletrobrs e seu sistema, Telebrs e seu
sistema, CVRD, Usiminas, CSN, Cosipa etc.) esto em reas definidas
pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) como sendo de
responsabilidade social do setor pblico nunca foi considerada nem
poderia ser considerada.
Ir alm dessas medidas era visto como contrrio aos
melhores interesses do pas. Em outras palavras, o governo
continuou a perceber que era urgente industrializar o pas,
ocupando setores considerados estratgicos e que, enquanto
as empresas privadas nacionais no estivessem equipadas para
faz-lo, no era desejvel, do ponto de vista da segurana nacio-
nal, que isso fosse feito por empresas estrangeiras. Severo
Gomes, ento ministro da Indstria e Comrcio, comentou na
ocasio sobre o assunto da Campanha contra a Estatizao que
privatizar, hoje, seria desestatizar. Na mesma direo, Mrio
Henrique Simonsen, ministro da Fazenda e um conhecido liberal,
observou, em resposta declarao de Gudin, que qualquer
discusso sobre a privatizao ser sempre incua, se forem

5 Ironicamente, isso se deveu, acima de tudo, s crticas da natureza pr-lucro das estatais. Como
observado por Pessanha (1981, p. 84), algumas estatais so acusadas de, em oposio s suas
metas (operar em atividades pioneiras e bsicas, mas de baixa lucratividade e com um horizonte de
tempo mais longo para retorno), buscar operaes na indstria dirigidas especificamente para a
obteno de lucros, como no caso da CVRD, que sempre se recusou a participar em projetos
destinados ao fracasso, o que mesmo recentemente ocorreu no caso do projeto de cobre da Caraba
no Estado da Bahia [O Estado de S.Paulo (22.03.75)].
6 Na opinio dos empresrios, algumas das razes pelas quais a privatizao no representava uma
soluo eram a sua falta de recursos e a concentrao do crdito em bancos pblicos. Em um
documento produzido pelos lderes empresariais, essa questo expressa da seguinte maneira
[Pessanha (1981, p. 105)]: Ou a empresa do setor privado adquire as empresas estatais do governo,
com fundos do prprio setor pblico, uma opo que tornar extremamente difcil escolher os novos
proprietrios sem cair no paternalismo, ou os recursos j escassos do setor privado sero absorvidos
pela compra dos empreendimentos existentes, levando o governo a preencher os espaos ociosos
recentemente formados com esses fundos. A experincia mostraria mais tarde a importncia de se
fornecer financiamento aos compradores nacionais para viabilizar a privatizao. Isso aconteceu nos
anos 80 com o financiamento do BNDES e, mais tarde, atravs dos instrumentos financeiros criados
utilizando-se moedas de privatizao e, mais tarde ainda, novamente atravs do financiamento do
BNDES e at mesmo do prprio Tesouro.
7 O fundamento lgico subjacente a essa posio foi apresentado no documento Ao para empresas
nacionais do setor privado, preparado pelo CDE e publicado em 15.06.76.
deixados espaos ociosos, acrescentando que a origem da em-
presa estatal no Brasil estava ligada ao objetivo de preencher
espaos ociosos e no a motivos ideolgicos [Pessanha (1981, p.
122)].
No final dos anos 70, a situao macroeconmica do pas
piorou novamente, transformando os controles da inflao e da
balana externa nas metas prioritrias, em detrimento do cresci-
mento a curto prazo. A rpida expanso do setor comercial estatal
era inconsistente com o objetivo da estabilizao, e at mesmo a
idia de privatizao comeou a permear o discurso do governo,
embora sem conseqncias prticas. Em uma mensagem para
seu gabinete logo aps tomar posse em maro de 1979, o presi-
dente Figueiredo recomendou a adoo das medidas necessrias
para a privatizao das estatais e dos servios que no eram
estritamente essenciais para corrigir as imperfeies do mercado
ou para atender s necessidades da segurana nacional [Palat-
nik e Orenstein (1979, p. 52)].
Ainda em 1979, o governo decidiu refrear o crescimento
das estatais com a criao do Programa Nacional de Desburocra-
tizao e da Secretria Especial de Controle das Estatais (Sest).
Os motivos por trs dessa deciso eram diferentes daqueles que,
posteriormente, levariam venda daquelas empresas, o que
explica a nfase na criao das agncias de controle e a pouca
importncia dada s agncias responsveis pela venda dos ativos
estatais. O ponto em questo naquele tempo no era a ineficincia
das estatais, mas sim a necessidade de desacelerar a expanso
do setor comercial estatal de maneira a controlar a demanda
agregada, uma tarefa difcil em virtude da falta quase total de
controle dessas empresas pelas autoridades federais. O opinio
predominante foi bem refletida por Rezende (1980), que, aps
rejeitar a hiptese de que a produo do setor privado intrin-
secamente mais eficiente do que a do setor pblico (p. 35),
observou (p. 37) que:
Na prtica, todo debate sobre a necessidade de se limitar o
crescimento das funes do Estado reflete a incapacidade da adminis-
trao pblica de controlar as aes das empresas do governo, cujas
decises de expanso fogem ao controle exercido durante a anlise
peridica do oramento... Na medida em que as decises das empresas
privadas de investir em determinados setores esto subordinadas ao
crdito pblico e/ou esquemas de incentivos fiscais, o controle das
decises dessas empresas maior que o controle das decises das
empresas pblicas, cuja capacidade de mobilizar recursos lhes d uma
certa independncia em relao ao poder central.
Assim, no ocorreu uma mudana ideolgica radical no
papel desenvolvimentista do Estado, mas sim uma mudana na
nfase da poltica econmica, imposta por mudanas que, at um
determinado ponto, estavam fora do controle do governo. A
prioridade no era mais o crescimento e a substituio de impor-
taes, mas o controle da inflao e, principalmente, a superao
da crise cambial. Como as estatais eram responsveis por uma
parte considervel do investimento e do consumo internos, seria

quase impossvel estabilizar a economia sem algum tipo de
controle sobre seus gastos e sem eliminar ou pelo menos reduzir
seus dficits [Werneck (1987)].
Os imperativos macroeconmicos em particular, a crise
cambial teriam dois efeitos adicionais sobre as estatais. Antes
da crise da dvida externa (1982), elas eram estimuladas a
contrair emprstimos estrangeiros acima de suas necessidades,
como um meio de financiar o crescente dficit em conta corrente.
Com o aumento considervel de suas obrigaes externas, tais
empresas foram seriamente ameaadas pelo aumento das taxas
de juros internacionais a partir de 1979 e pela significativa
desvalorizao da moeda aps 1983. Alm disso, desde 1975 os
preos dos bens e servios produzidos pelas estatais haviam sido
reduzidos em termos reais, inicialmente para controlar a inflao
e aps 1982 para subsidiar as exportaes de manufaturados.
Assim, a utilizao dessas empresas como instrumentos de pol-
tica macroeconmica com limites de seus investimentos, au-
mentos de dvida, reduo nos preos reais de sua produo e,
na prtica, uma perda de enfoque sobre seus objetivos comerciais
levaria a uma deteriorao gradual porm contnua de seu
desempenho, com a expanso da demanda reprimida e a perda
da qualidade de seus servios.
No entanto, apenas em 1981 a privatizao seria efetiva-
mente includa na agenda da poltica econmica. Em julho do
mesmo ano, um decreto presidencial criou a Comisso Especial
de Desestatizao e definiu as normas para transferncia, trans-
formao e alienao das empresas controladas pelo governo
federal. Os principais objetivos da Comisso eram fortalecer o
setor privado, limitar a criao de novas estatais e fechar ou
transferir para o setor privado aquelas cujo controle pelo setor
pblico no era mais necessrio ou justificvel.
Uma vez organizada, a Comisso identificou 140 estatais
que estavam prontas para ser privatizadas em curto prazo.
Destas, 50 foram inicialmente includas na lista para serem
vendidas. No entanto, o saldo efetivo dessa primeira tentativa de
privatizao no iria atingir nem mesmo esse nmero: no total,
20 foram vendidas para investidores privados, uma foi arrendada
e oito foram incorporadas a outras instituies pblicas. No
mesmo perodo, no entanto, seis empresas em situao falimen-
tar foram incorporadas pelo BNDES atravs do que foi ento
chamado de operaes hospitalares. Em geral, as empresas
vendidas eram casos de reprivatizao, e a lista no inclua
nenhuma das grandes estatais. As 20 empresas privatizadas no
perodo 1981/84 totalizavam ativos de apenas US$ 274 milhes,
empregavam um total de menos de cinco mil trabalhadores e
tinham uma receita de vendas de apenas US$ 190 milhes. A
maior receita (US$ 77,5 milhes) resultou da venda de um grupo
de empresas ligadas Riocell (polpa de madeira), enquanto a mais

baixa foi resultante da venda da Fiao e Tecelagem Lutfala
(apenas US$ 2 mil).
A velocidade da privatizao no governo Sarney (maro de
1985 a maro de 1990) foi similar de seu predecessor, apesar
de uma retrica mais agressiva, como se refletiu na srie de
decretos presidenciais e projetos de lei que reestruturavam e
ampliavam o programa de privatizao. No geral, 18 empresas
avaliadas em US$ 533 milhes foram vendidas, um nmero
similar foi transferido para os governos estaduais, duas foram
incorporadas por outras instituies federais e quatro foram
fechadas. A maioria dessas empresas era de pequeno e mdio
portes, em segmentos nos quais o setor privado era dominante e
cuja privatizao foi decidida como uma maneira de melhorar a
sade financeira de seu proprietrio, a BNDESPAR, subsidiria
do BNDES responsvel pelas operaes de mercado de capital.
Seus ativos combinados totalizavam US$ 2,5 bilhes e, juntas,
empregavam 27.600 pessoas.
Ao avaliar a experincia brasileira de privatizao nos anos
80, o Banco Mundial concluiu que o primeiro flerte do Brasil com
a privatizao foi um clssico exemplo de fiasco [cf. World Bank
(1989)]. Na prtica, tanto em termos de velocidade como de
escopo, a venda das estatais nos anos 80 esteve muito aqum do
nvel prometido pelo discurso do governo. Alm disso, a maior
parte das vendas foi feita pelo BNDES, cuja motivao para a
privatizao estava mais relacionada sua necessidade de se
livrar de empresas problemticas e deficitrias do que a uma
percepo favorvel sobre a privatizao por parte do governo.
8
A
privatizao no era uma prioridade para o setor pblico.
Assim, poder-se-ia argumentar que a privatizao realiza-
da nos anos 80 era aquela possvel dadas as circunstncias, trs
das quais particularmente relevantes para a limitao da ampli-
tude e profundidade da privatizao brasileira na sua primeira
dcada:
a) at a metade da dcada, as estatais continuaram a
mostrar um desempenho operacional relativamente bom, redu-
zindo o escopo de ganhos produtivos no caso de sua transferncia
para o setor privado, o que, por um lado, limitou o apoio pblico
privatizao e, por outro, reduziu o interesse dos investidores
privados na compra dessas empresas;

8 Mrcio Fortes, presidente do BNDES no final do governo Sarney e uma figura central no avano da
privatizao em uma poca na qual o processo contava com pouco ou nenhum apoio, coloca a questo
da seguinte maneira: Na realidade, a privatizao no era uma poltica central. Ela surgiu,
primeiramente, pela necessidade do BNDES de gerar recursos de dentro de suas prprias holdings
de participaes e, segundo, obter liquidez para suas atividades normais e, terceiro, porque seu
prprio gerenciamento interno foi grandemente enfraquecido pela capacitao da fora adminis-
trativa necessria sua rotina diria. Essencialmente, ele era o proprietrio ou acionista majoritrio
de mais de 25 empresas altamente complexas [cf. Fortes (1994)].
b) o manto protetor da segurana nacional continuou a
cobrir as estatais durante quase toda a dcada, de maneira tal
que teria sido virtualmente impossvel vender grandes estatais
enquanto os militares mantivessem sua influncia sobre o gover-
no federal; e
c) como bem caracterizado pela Constituio de 1988, um
grande segmento da sociedade brasileira, dos militares aos par-
tidos de esquerda, continuava a ver, como Severo Gomes 10 anos
antes, a privatizao como uma senha para a desestatizao da
economia, julgando que as empresas multinacionais eram as
nicas capazes de comprar as maiores estatais brasileiras, alm
de considerar o aumento da presena dos investidores estrangeiros
na economia uma atitude contrria aos interesses nacionais.
3 . O Es t ilo Bras ile iro de Privat iza o: Pragmat is mo
3 . ou Ide ologia?
A seo anterior mostrou que a percepo do papel do
Estado na economia brasileira comeou a mudar de meados at
o final dos anos 70 e que no foi coincidncia que, nessa poca,
o motor de crescimento do Brasil comeou a emperrar, encerran-
do o longo ciclo de crescimento iniciado nos anos 40. A deterio-
rao contnua da economia em particular, a crise fiscal surgida
no incio dos anos 80 ajudou a fornecer suporte privatizao
brasileira nos anos seguintes. Mesmo assim, anos de retrica e
esforos de privatizao s produziram resultados muito modes-
tos, que tiveram apenas um efeito marginal sobre a presena do
Estado na economia. Somente empresas muito pequenas, em
setores nos quais o governo nunca deveria ter entrado, foram
privatizadas. O mais importante talvez seja o fato de que no havia
um firme compromisso poltico com a privatizao. Em 1989, o
Congresso rejeitou a Medida Provisria 26, que sujeitaria todas
as estatais privatizao, exceto aquelas que no poderiam ser
vendidas por causa de restries constitucionais. Na prtica, a
Constituio de 1988 foi claramente estatizante, estabelecendo
monoplios pblicos nos setores de telecomunicaes, petrleo e
distribuio de gs e impondo barreiras ao controle estrangeiro
dos setores de minerao e energia eltrica.
No entanto, menos de dois anos aps a promulgao da
nova constituio, o governo Collor lanou o Programa Nacional
de Desestatizao (PND), ampliando significativamente o escopo
da privatizao. Quais foram as causas dessa mudana radical
na viso oficial do papel do Estado na economia brasileira? As
respostas a essa pergunta incluem as mudanas nos cenrios
polticos nacional e internacional, a reorientao da estratgia de

desenvolvimento econmico, a deteriorao do desempenho das
estatais e as necessidades da poltica macroeconmica.
Dois aspectos notveis da discusso sobre a privatizao
so o fato de como a questo da segurana nacional e, em menor
escala e com um ligeiro atraso, o argumento de que a privatizao
levaria desestatizao da economia perderam importncia no
debate pblico. Em vez disso, os oponentes da privatizao
criticaram os preos mnimos de venda das estatais, argumenta-
ram que os riscos de se transferir empresas com poder de mercado
para o setor privado eram muito altos e questionaram os benef-
cios da privatizao, particularmente no que se referia ao seu
impacto sobre a qualidade dos servios oferecidos. Mas pouco se
falou sobre o risco de desestatizao da economia brasileira e
ainda menos sobre as ameaas segurana nacional, apesar da
alta participao do capital estrangeiro no processo desde 1995.
Em grande parte, essa mudana pode ser creditada ao
processo de democratizao, com o avano gradual do regime
militar para o civil, juntamente com um ambiente internacional
caracterizado pelo final da Guerra Fria. A importncia das pres-
ses dos militares na criao das estatais remonta ao perodo
Vargas, e no foi por acaso que, em outros pases latino-ameri-
canos, a privatizao tambm tenha progredido significativamen-
te com a democratizao. O fato de o presidente Collor ter sido
eleito pelo voto popular, em contraste com a transio negociada
que possibilitou a ascenso de Sarney presidncia, tambm foi
importante para legitimar essa mudana de direo. O final do
conflito Leste-Oeste tambm ajudou a reduzir as presses pela
manuteno de setores estratgicos, como telecomunicaes,
petrleo e energia eltrica, sob o controle nacional e estadual. O
mesmo processo foi testemunhado nos pases da OECD, es-
pecialmente na Europa Ocidental [Nestor e Mahboodi (2000)]. A
esse respeito, provvel que a Constituio de 1988 apresentasse
uma tendncia menos estatizante e contrria ao capital es-
trangeiro se tivesse sido elaborada aps a queda do muro de
Berlim e em um ambiente com menos influncia militar.
A principal caracterstica da mudana dos modelos de
desenvolvimento no incio dos anos 90 foi a substituio de uma
estratgia focada exclusivamente no processo de acumulao
apresentada como uma preocupao de ocupar espaos ociosos
para outra mais voltada para o aumento da eficincia e da
produtividade. Conseqentemente, a mera existncia de uma
empresa estatal como instrumento de poltica econmica no
fazia mais sentido, pois, se ela serve para acumular capital, ela o
faz custa de um alto nus sobre a eficincia. Assim, no foi uma
simples coincidncia que o PND tenha sido lanado simultanea-
mente liberalizao do comrcio e significativa desregulamen-
tao da economia interna, juntamente com o trmino dos mono-
plios pblicos em setores como acar, lcool, caf, trigo etc.

Alm disso, ficou claro no incio dos anos 90 que o Estado
havia exaurido sua capacidade de liderar o processo de acumu-
lao, j que no era capaz de gerar supervit fiscal nem contrair
emprstimos externos. O financiamento das estatais desapareceu
por outra razo menos bvia: porque virtualmente todo o crdito
de longo prazo no Brasil era (e ainda ) concedido pelos bancos
pblicos. Como estes no conseguiam executar as garantias
dadas pelas estatais, por motivos polticos e legais, elas no se
preocupavam em pagar os emprstimos.
9
Assim, na metade dos
anos 80, os bancos pblicos foram proibidos de conceder emprs-
timos s estatais, secando sua ltima fonte de recursos. Nessa
poca, a privatizao tornou-se o nico meio atravs do qual os
bancos pblicos poderiam financiar os setores em que a presena
das estatais era macia tornando-se privadas, tais empresas
poderiam oferecer confiavelmente seus ativos como garantia.
Essa foi a base comum que permitiu uma coalizo ttica entre
aqueles que acreditavam que o Estado deveria abandonar perma-
nentemente as atividades comerciais e aqueles que viam a priva-
tizao como um mal necessrio.
A deteriorao do desempenho das estatais na dcada de
80 tambm contribuiu para aumentar o apoio dado privatiza-
o. Na segunda metade da dcada, um grande nmero de cargos
de diretoria foi preenchido por nomeados polticos com poucas
habilidades administrativas que, em geral, permaneciam nos
seus postos apenas por um curto perodo. Raramente, eles eram
de facto subordinados ao ministro do setor e, ainda mais rara-
mente, eram remunerados com base no desempenho econmico-
financeiro das empresas que gerenciavam. Alm disso, com o
relaxamento das restries fiscais, vis--vis o incio da dcada, as
estatais voltaram a operar com oramentos flexveis, e o governo
federal vinha em sua ajuda quando necessrio. O investimento
foi o nico tipo de gasto mantido sob controle. Como resultado,
as estatais desenvolveram novos vcios sem recuperar suas anti-
gas virtudes, vcios que ficaram ainda mais evidentes com o
processo de liberalizao do comrcio, que revelou ineficincias
previamente ocultas pelas posies de monoplio das estatais.
10
No obstante, a principal fora motriz para superar a
inrcia e ampliar o escopo da privatizao foi o fraco desempenho
da economia no final dos anos 80 [Pinheiro e Giambiagi (2000)].

9 Na verdade, as estatais falharam no apenas em pagar os bancos pblicos, mas tambm seus
fornecedores: a siderrgica no pagava seu fornecedor de eletricidade, que no pagava a empresa
geradora de energia, que, por sua vez, no pagava a empresa que fornecia o combustvel, e assim
por diante. E os credores pouco podiam fazer alm de exercer presso poltica, tambm porque
legalmente no podiam pedir a falncia de uma estatal. Com o aumento das obrigaes, esses
mltiplos inadimplementos eram resolvidos com a transferncia das dvidas para o Tesouro,
custa dos contribuintes.
10 A abertura das importaes tambm ajudou a aumentar o apoio do comrcio privatizao. Quando
a economia era fechada, todas as empresas estavam igualmente ameaadas, por exemplo, pela baixa
oferta e pela qualidade ruim dos servios de telecomunicaes. Assim, esse no era um diferencial
importante na sua capacidade de competir. Com a liberalizao do comrcio, a baixa qualidade dos
servios pblicos tornou-se uma barreira competitividade para o setor privado, dando origem
expresso custo Brasil.
Primeiro, porque isso limitou o grau de liberdade do governo na
conduo de polticas intervencionistas, forando-o a adotar
estratgias de desenvolvimento mais voltadas para o mercado.
Segundo, porque isso aumentou a necessidade de controlar os
gastos das estatais, em uma poca em que essas empresas
precisavam de investimentos macios para expandir e modernizar
sua capacidade de produo.
Em particular, a lgica original do PND estava diretamente
ligada ao programa de estabilizao lanado no incio do governo
Collor, o que explica a deciso do novo governo de privatizar
rapidamente e independentemente da situao macroeconmica
instvel da poca. Por um lado, a receita fiscal aumentou com a
criao dos Certificados de Privatizao, um ttulo compulsrio
adquirido pelos intermedirios financeiros e que poderia ser
utilizado apenas para adquirir aes das estatais. Por outro, e
ainda mais importante, o governo esperava reduzir drasticamente
a dvida pblica aceitando os ttulos da dvida pblica como
moedas de privatizao, reduzindo assim o dficit fiscal e conso-
lidando a estabilidade de preos. As principais moedas de priva-
tizao foram as dezenas de bilhes de dlares da poupana
privada, denominadas em cruzados novos, a velha moeda, que
foram temporariamente congelados no Banco Central como parte
do programa de estabilizao lanado simultaneamente com o
PND. Esperava-se que essa poupana congelada, prevista para
ser devolvida em 12 parcelas, com incio em novembro de 1991,
garantisse, por sua vez, uma alta demanda pelas aes das
estatais.
11
A sinergia entre a estabilizao e a privatizao estava
fadada ao fracasso por problemas em ambos os programas. A
privatizao comeou com metas muito otimistas em termos de
receita e cronograma, que se mostraram impossveis de serem
cumpridas devido precria situao financeira das estatais e
complexidade do acordo de acionistas dessas empresas.
12
As
estatais no estavam prontas para a venda, precisando de um
longo processo de preparao antes que pudessem ser privatiza-
das. Como notrio, apenas no final de 1991 a primeira empresa
foi vendida sob o PND. Como naquela poca os cruzados novos
comearam a ser devolvidos aos investidores privados, recupe-
rando liquidez, sua utilizao como moeda de privatizao acabou
sendo quase nula. Assim, embora as receitas de privatizao
continuassem a ser utilizadas para reduzir a dvida pblica, a
lgica original do PND tinha de ser modificada, na medida em que
as novas moedas de privatizao eram obrigaes com liquidez

11 Essa questo discutida detalhadamente por Pinheiro e Giambiagi (2000).
12 Quando o PND foi lanado na primeira metade de 1990, o governo prometeu resultados muito
significativos em curto prazo. No incio de maio de 1990, a previso de receitas era de US$ 9 bilhes
para todo o ano, a qual caiu para US$ 7 bilhes no final do ms e para US$ 4 bilhes no final de
julho. Por volta do final do semestre, a meta das receitas do programa em seus dois primeiros anos
e meio era de US$ 17 bilhes, com a venda de uma estatal por ms na segunda metade de 1990
[Schneider (1990a, p. 17-18)].
relativamente baixa, isto , o impacto da privatizao no perfil da
dvida pblica seria muito menos positivo do que inicialmente
projetado.
medida que o fracasso do primeiro plano de estabilizao
do governo Collor se tornava cada vez mais evidente, o governo
comeou a depender do PND como uma prova do seu compromis-
so para com a mudana estrutural. Isso permitiu a continuidade
do programa, mesmo aps o impeachment de Collor e a chegada
ao poder de um presidente que anteriormente havia manifestado
publicamente sua oposio privatizao. No entanto, os ndices
cada vez mais altos de inflao e o baixo crescimento da economia
reduziram os j comprimidos nveis de investimento interno e
externo, limitando severamente o escopo da privatizao. Assim,
at 1996 o papel da privatizao na poltica macroeconmica
brasileira foi essencialmente o de sinalizar o compromisso com a
reduo do tamanho do Estado e a implementao de reformas
estruturais. Na prtica, at mesmo a poltica de utilizar as receitas
da privatizao exclusivamente para resgatar a dvida pblica foi
intensamente questionada pelos prprios setores do governo e
parcialmente abandonada em alguns casos.
No total, 33 empresas foram privatizadas durante os go-
vernos Collor e Franco (1990/94), com um total de receitas de
US$ 8,6 bilhes e a transferncia para o setor privado de US$ 3,3
bilhes em dvidas (ver tabela a seguir). Quase todas as empresas
eram do setor de manufaturados, com receitas concentradas em
ao, petroqumica e fertilizantes. As empresas escolhidas para
serem vendidas pertenciam a setores relativamente competitivos
ou nos quais a liberalizao do comrcio criaria um ambiente
competitivo. Includas nesse perfil estavam: a) as pequenas em-
presas absorvidas pelo Estado; b) as subsidirias estabelecidas
aps a reforma de 1967, com a verticalizao e diversificao das
principais estatais; e c) as empresas siderrgicas estatais, em
relao s quais havia um consenso razovel de que a presena
do Estado no era mais necessria. A privatizao dos monoplios
estatais nem chegou a ser considerada nessa poca.
No incio de 1995, o escopo da privatizao foi bastante
ampliado por dois movimentos simultneos: a determinao de
acabar com os monoplios do setor pblico em infra-estrutura e
a deciso dos governos estaduais de desenvolver seus prprios
programas de privatizao (ver tabela). No total, as 80 privatiza-
es no perodo 1995/98 resultaram em um total de receitas de
US$ 60,1 bilhes e na transferncia de dvidas para o setor
privado no valor de US$ 13,3 bilhes. Vrios fatores contriburam
para esses dois movimentos:
a) Os repetidos fracassos dos sucessivos governos em
controlar a inflao limitou sua habilidade de seguir um progra-
ma mais agressivo de privatizao. O sucesso do Plano Real na
obteno da estabilizao deu ao governo a alavancagem poltica

requerida para obter as emendas constitucionais necessrias no
Congresso, de maneira a estender a privatizao aos setores de
telecomunicaes e gs e para facilitar seu progresso nos segmen-
tos de minerao e energia eltrica.
b) Para sustentar a estabilidade de preos, o governo
precisava ter disciplina fiscal, e isso limitou sua capacidade de
realizar os altos nveis de investimento necessrios para aumen-
tar a oferta na velocidade requerida para a recuperao do
crescimento econmico. Tambm por questes fiscais, a poltica
econmica limitou o acesso das estatais aos financiamentos
interno e externo.
c) Os estados viam na privatizao uma importante fonte
de financiamento, que lhes permitiria reduzir sua dvida (regis-
trada e no-registrada) e, em alguns casos, expandir os gastos.
Alm disso, nos contratos de reestruturao da dvida dos es-
tados, o governo federal incluiu clusulas que os obrigavam a
amortizar parte do principal, o que s poderia ser obtido com a
venda de seus ativos, isto , com a privatizao [Pinheiro e
Giambiagi (2000)]. Um estmulo adicional foi fornecido pelos
contratos dos estados com o BNDES, o que possibilitou a tomada
de emprstimos conta da receita futura das privatizaes.
d) A prpria estabilidade e a mudana na percepo do
potencial de risco e de crescimento do mercado brasileiro que
se refletiram, por exemplo, no alto crescimento dos fluxos de
investimento estrangeiro direto ajudaram a aumentar o valor
dessas empresas, tornando a privatizao mais interessante tan-
to para o setor pblico como para os investidores privados.
13
e) O sucesso das privatizaes realizadas no perodo
1991/94, evidenciado pelo aumento da eficincia e dos inves-
timentos das empresas, ajudou a aumentar o suporte poltico
para o programa. Pinheiro (1996) mostra que a privatizao
melhorou substancialmente o desempenho das antigas estatais,
com aumentos significativos das vendas efetivas, das vendas por
empregado, do lucro lquido, do patrimnio lquido dos acionistas,
do investimento, dos ativos fixos e do ndice entre investimentos
e vendas. A eficincia praticamente dobrou quando medida em
termos de vendas por empregado, aumentando 83% quando
aferida por produtividade da mo-de-obra. A lucratividade passou
de negativa para positiva, o patrimnio lquido dos acionistas
aumentou quase cinco vezes, enquanto a dvida diminua e a
liquidez aumentava. O investimento mdio tambm quase quin-
tuplicou, aumentando mais de quatro vezes como proporo das
vendas e mais do que o dobro em relao aos ativos fixos. As
vendas por empregado aumentaram em 92% das empresas, o

13 A instabilidade econmica tambm foi o principal motivo (embora no o nico) para a falta de
interesse dos investidores estrangeiros no processo de privatizao brasileiro at 1994, perodo em
que eles participaram com menos de 1% das receitas totais. Atualmente, essa fatia corresponde a
46%.
lucro lquido subiu em 78%, os investimentos tiveram incremento
em 93% e a produtividade da mo-de-obra cresceu em todas elas.
De todos os fatores que contriburam para expandir a
privatizao no primeiro governo Cardoso, o mais importante foi
o papel desempenhado pela privatizao na sustentao de seu
programa de estabilizao, o Plano Real. Com as grandes vendas
de 1997/98, o Brasil atraiu volumes expressivos de investimento
estrangeiro direto, que ajudaram a financiar o alto dficit nas
contas correntes do pas na poca: no perodo 1997/2000, o
ndice entre as entradas desses investimentos associadas pri-
vatizao e o dficit nas contas correntes foi em mdia quase 25%.
A privatizao tambm foi uma forma de evitar uma exploso da
Res ult ados da Privat izao: Receit as e Dvidas Trans feridas 1 9 9 1 / 2 0 0 0
(US$ Milhes )
Receitas Anuais Total Geral
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
a
Receitas Dvida
Trans-
ferida
Total
Tot al 1 . 6 1 4 2 . 4 0 1 2 . 6 2 7 1 . 9 6 6 1 . 0 0 4 5 . 4 8 6 2 2 . 6 1 6 3 0 . 9 7 5 3 . 2 0 2 1 0 . 2 0 1 8 2 . 0 9 2 1 8 . 0 7 6 1 0 0 . 1 6 8
Fe deral 1 . 6 1 4 2 . 4 0 1 2 . 6 2 7 1 . 9 6 6 1 . 0 0 4 4 . 0 8 0 8 . 9 9 9 2 3 . 4 7 8 5 5 4 7 . 6 3 5 5 4 . 3 5 8 1 1 . 3 2 6 6 5 . 6 8 4
Ao 1.474 921 2.250 917 5.562 2.626 8.188
Petroqumica 1.266 172 445 604 212 2.699 1.003 3.702
Fertilizantes 202 205 11 418 75 493
Minerao 6 3.299 3.305 3.559 6.864
Ferrovias 1.477 15 205 1.697 1.697
Portos 251 149 21 421 421
Energia Eltrica 400 2.358 270 880 1 3.909 1.670 5.579
Petrleo e Gs 4.032
Financeiro 240 3.595 240 240
Telecomunicaes 4734 21823 421 0 26.978 2.125 29.103
Participaes
Minoritrias

395

33 190 421 62 8 1.101 1.101
Outros 140 12 192 49 393 268 661
Es t aduai s 1 . 4 0 6 1 3 6 1 7 7 4 9 7 2 6 4 8 2 . 5 6 6 2 7 . 7 3 4 6 . 7 5 0 3 4 . 4 8 4
Telecomunicaes 1018 1.018 822 1.840
Financeiro 401 647 147 869 1.195 1.195
Gs 576 1131 298 1.707 88 1.795
Energia Eltrica 587 9945 5166 1370 1.293 18.361 5.840 24.201
gua e Esgoto 106
Ferrovias 25 240 265 265
Outras 307 96 403 403
Participaes
Minoritrias

794 2388 330

3.512 3.512
Nme ro de Es t at ai s 4 1 4 6 9 8 1 8 3 6 1 8 1 1 6 1 3 0
Federais 4 14 6 9 8 16 21 7 6 1 92
Estaduais 2 15 11 5 5 38
Fonte: BNDES.
a
At novembro.

dvida pblica, apesar do crescente dficit fiscal divulgado desde
1995. Carvalho (2001) mostra que, graas utilizao predomi-
nante da privatizao para reduzir a dvida pblica, em dezembro
de 1999 ela foi de 8,4% do PIB, abaixo do que teria sido sem a
privatizao.
Na medida em que a privatizao brasileira (como havia
sido o caso no passado com o processo de estatizao) era
resultado mais de pragmatismo do que de uma mudana ideol-
gica, duas questes importantes merecem ser consideradas: a)
como grande parte das estatais j foi vendida e se espera que as
receitas diminuam nos prximos anos, devemos supor que a
privatizao termine em um futuro prximo?; e b) em que medida
corremos o risco de que o pndulo oscile de volta, dessa vez na
direo de maior interveno do Estado na economia e, pos-
sivelmente, na direo de um movimento renovado de estatizao
dos setores de infra-estrutura? As duas prximas sees anali-
sam essas perguntas.
4 . As Front e iras da Privat iza o
Nossa anlise da histria da privatizao nas sees ante-
riores mostrou como suas fronteiras se expandiram ao longo do
tempo: de um simples mecanismo de ajuda s empresas privadas,
para o controle do crescimento estatal e, finalmente, para a venda
de empresas estatais grandes e tradicionais. Em particular,
destacamos a importncia do crculo virtuoso entre a privatizao
e a estabilizao, no qual a ltima criou as condies polticas
para a expanso do processo, enquanto a privatizao foi o
instrumento de sustentao da estabilidade. Esse foi o caso,
principalmente, em 1996/98, quando as dinmicas da privatiza-
o estiveram intimamente ligadas s necessidades do programa
de estabilizao de preos.
Por isso talvez no seja surpreendente que a prioridade
atribuda privatizao diminusse no perodo 1999/2000, quan-
do o ajuste fiscal e a desvalorizao da taxa de cmbio colocaram
o Plano Real em um terreno mais seguro. O equilbrio fiscal
primrio transformou-se de um dficit de 0,9% do PIB em 1997
em um supervit de 3,2% do PIB em 1999 (3,5% do PIB em 2000).
Entretanto, o dficit em conta corrente diminuiu, enquanto o
fluxo de investimentos estrangeiros diretos no relacionados com
a privatizao aumentou, reduzindo a importncia da privatiza-
o para o financiamento da dvida externa. Alm disso, com a
estagnao do crescimento, o aumento do desemprego e o declnio
da renda efetiva em 1998/99, a popularidade do governo caiu
substancialmente, reduzindo seu grau poltico de liberdade. As-
sim, aps os resultados recordes de 1997/98, as receitas dimi-
nuram substancialmente, com uma reduo acentuada da

privatizao dos setores de gerao de energia eltrica e gua e
saneamento (ver tabela anterior).
Essa reduo tambm resultou de uma mudana no enfo-
que da privatizao. A disciplina fiscal e a taxa de cmbio
flutuante aliviaram o nus carregado pela poltica monetria
desde 1994, permitindo uma reduo das taxas de juros. Com
isso, o custo de oportunidade da utilizao da privatizao para
outros fins que no a maximizao do valor da dvida pblica
resgatada com a venda das estatais tambm diminuiu, estimu-
lando uma mudana nas prioridades. Nesse caso, na direo da
utilizao da privatizao para fortalecer o mercado acionrio,
atravs do uso de grandes flutuaes como um meio de vender
as aes das estatais. Essa alternativa, embora no prevista
quando do estabelecimento do PND, havia sido utilizada antes
apenas em alguns poucos casos e em pequena escala. Em con-
traste, na venda das aes da Petrobras, em agosto de 2000, 337
mil pessoas fsicas compraram aes, possivelmente um recorde
na histria do mercado acionrio no Brasil.
Essa mudana de enfoque pode dar ao governo um novo
entusiasmo para prosseguir com a privatizao, para o que
tambm deve contribuir um aumento da popularidade resultante
da melhoria das condies econmicas. Embora no se espere
que a privatizao repita os resultados recordes de 1997/98,
ativos de tamanho considervel, consistindo principalmente em
empresas de gerao e distribuio de energia eltrica e em
participaes minoritrias em empresas j privatizadas, j foram
programados para venda. Aps serem vendidos, o governo federal
ainda controlar grandes ativos nos setores de transporte (aero-
portos), bancrio e de petrleo, enquanto as unidades subnacio-
nais ficaro com o controle quase total do setor de abastecimento
de gua e esgotos. Esses ativos sero transferidos para o setor
privado em futuro previsvel?
A mdio e longo prazos, o futuro da privatizao depender
de fatores polticos e econmicos. Na esfera poltica, ainda no
ficou claro que opinio prevalecer no futuro sobre o papel do
Estado na estimulao do desenvolvimento econmico. Como
observado anteriormente, a aprovao das reformas nos anos 90
refletiu, antes de mais nada, uma aliana ttica, resultante dos
excessos do modelo anterior e da falta de instrumentos fiscais
para o suporte de uma poltica industrial mais intervencionista.
Nesse sentido, a urgncia da crise macroeconmica serviu para
unir correntes de opinies com vises muito distintas sobre essa
questo. Assim, a nfase dada neste artigo s motivaes econ-
micas da privatizao no significa que achemos que seu futuro
depende exclusivamente ou em grande parte dos argumentos
econmicos. Como alertam Feigenbaum, Henig e Hamnett (1999,
p. 172):
Um enfoque exclusivo sobre as foras econmicas obscurece a
natureza intensamente poltica do movimento de privatizao. As ini-

ciativas de privatizao so polticas porque elas redistribuem os custos
e benefcios entre grupos diversos e concorrentes. E retratar a privati-
zao como uma adaptao necessria s restries fiscais falha em
reconhecer a gama considervel de respostas alternativas abertas aos
atores do governo e a medida na qual a escolha das polticas dentro
dessa gama pode refletir tticas partidrias e presses de grupos de
interesse mobilizados.
Ainda h muito por fazer no Brasil para aprofundar os
processos de liberalizao, desregulamentao e privatizao do
comrcio. No entanto, com a poltica fiscal novamente em ordem,
o governo tambm pode optar por uma estratgia mais inter-
vencionista e. g., atravs da ocupao dos espaos ociosos por
campees nacionais , e nesse caso ser improvvel que ele abra
mo de instrumentos polticos como as estatais restantes. Uma
questo central nesse contexto est ligada forma como ser feita
a canalizao da poupana de longo prazo para o investimento,
isto , quem gerar essa poupana (o Estado ou o setor privado)
e quem ser o responsvel pela intermediao financeira corres-
pondente. Durante o perodo de grande crescimento que se seguiu
ao final da Segunda Guerra Mundial e que durou at o final dos
anos 70, o Estado era responsvel pelas duas atividade que, como
vimos, favoreceram a expanso do setor de estatais. Com a
deteriorao das contas fiscais durante a maior parte dos anos
80 e 90, o Estado foi um despoupador lquido, mas mesmo assim
manteve o quase-monoplio da intermediao do financiamento
de longo prazo, atravs dos seus bancos pblicos. E isso lhe deu
uma grande alavancagem para influenciar as decises de inves-
timento de empresas privadas, que era mais ou menos utilizada
dependendo das condies polticas do momento. Como discuti-
remos na prxima seo, essa estrutura institucional nos merca-
dos de crdito, combinada com um pequeno mercado acionrio,
no qual o bancos pblicos e os fundos de penso das estatais
tambm tm um importante papel, fornece um meio atravs do
qual o processo de retraimento do Estado pode ser revertido no
futuro.
No entanto, esse debate poltico depender em grande
parte do prprio sucesso da privatizao atravs do aumento da
oferta e da eficincia e da transferncia dos ganhos de produtivi-
dade para os consumidores, na forma de preos mais baixos e
aumento da qualidade. Isso ser particularmente importante nos
servios pblicos: energia eltrica, telecomunicaes, servios de
abastecimento de gua e rede de transportes. Portanto, o futuro
da privatizao depender diretamente da eficincia da regula-
mentao da infra-estrutura. O sucesso da estruturao do Es-
tado como regulador que determinar seu destino nos negcios.
Todos os setores de infra-estrutura do Brasil j estiveram
sujeitos a algum tipo de privatizao, com variao substancial
entre eles na qualidade da regulamentao. A venda de ativos foi
concluda agora nos setores de telecomunicaes e ferrovias. Na
indstria de energia eltrica, 63% da distribuio esto em mos
privadas. Grande parte da carga que entra e sai do pas

processada em terminais porturios privados. Por outro lado, a
atividade do setor privado est apenas comeando no que se refere
s estradas e aos servios de abastecimento de gua, mesmo que
algumas privatizaes importantes j tenham ocorrido.
A importncia de uma boa regulamentao para o sucesso
da privatizao foi reconhecida por todos os setores. Com variados
graus de sucesso, foi feito um esforo para decidir as regulamen-
taes antes da privatizao, e onde isso no ocorreu os contratos
de concesso continham vrias clusulas regulatrias. Em geral,
houve tambm a preocupao de introduzir a concorrncia nos
setores que estavam sendo privatizados, atravs da criao de
uma estrutura industrial no-monoplica, pelo menos em escala
nacional, quando vrias estatais foram separadas tanto horizon-
tal quanto verticalmente antes da privatizao. Exemplos de
separao horizontal incluem os setores de ferrovias, energia
eltrica e telecomunicaes e exemplos de cises verticais in-
cluem os setores de telecomunicaes e energia eltrica. Alm
disso, foram impostos limites participao de investidores
individuais em mercados distintos, regionais e nacionais, e at
mesmo estrutura acionria de algumas empresas (como a CVRD
e as ferrovias). Tambm, por lei, cada venda de privatizao est
sujeita aprovao pelos rgos de defesa da concorrncia.
Outra caracterstica importante que as mudanas na
regulamentao e a criao de agncias regulatrias ocorreram
quase que exclusivamente em nvel federal apesar do fato de
que as operaes das empresas privatizadas tm implicaes
importantes em nvel local e de que cerca de um tero das receitas
(US$ 27,7 bilhes com a venda de 38 empresas) foi obtido nos
programas de privatizao dos estados. Em geral, a regulamen-
tao, tanto em termos tcnicos como econmicos, foi realizada
por setor, em vez de separar os dois tipos de regulamentao e
ter uma nica agncia que supervisionasse a regulamentao
econmica e a concorrncia nos vrios setores. No entanto, os
poucos estados que criaram agncias regulatrias at o momento
optaram por reguladores multissetoriais.
O caso mais bem-sucedido de privatizao com reforma
regulatria , sem dvida, o das telecomunicaes.
14
O processo
comeou com a aprovao da assim chamada Lei Mnima, que
possibilitou o leilo das concesses da telefonia celular de Banda
B.
15
Isso foi seguido por um reequilbrio significativo das tarifas
em 1996 e 1997, pela aprovao da Lei Geral de Telecomunica-
es em 1997 e pela criao da Agncia Nacional de Telecomuni-
caes (Anatel), o regulador do setor, no mesmo ano, culminando
com a privatizao da Telebrs, a empresa de monoplio pblico,

14 Descries detalhadas da privatizao e das regulamentaes para os setores de telecomunicaes,
energia eltrica, transportes e servios de abastecimento de gua podem ser encontradas em Pinheiro
e Fukasaku (2000). Para mais informaes sobre telecomunicaes, ver tambm Pires (1999).
15 As empresas da Banda B so as que operam em uma faixa do espectro distinta daquela utilizada
pelas antigas operadoras das estatais, chamada de Banda A.
em 1998. Assim, quando a privatizao ocorreu, toda a estrutura
regulatria j havia sido estabelecida, e a agncia regulatria
responsvel pelo setor estava funcionando a todo vapor. Efetiva-
mente, as empresas de telecomunicaes assinaram contratos de
concesso em que o novo ambiente regulatrio foi includo quan-
do elas ainda eram estatais, de maneira que os novos propriet-
rios sabiam exatamente que regras estariam em vigor aps a
privatizao.
Esse tambm o setor com as metas mais ambiciosas para
investimento e concorrncia. Os contratos de concesso estipu-
lam a expanso do nmero de linhas fixas de 15,3 milhes para
50 milhes e do nmero de linhas celulares de 4 milhes para
26,2 milhes no perodo de 10 anos, um crescimento de 226% e
550%, respectivamente. Dois anos aps a privatizao, o nmero
de linhas fixas atingiu 35 milhes e o de telefones celulares 21,56
milhes, quase o dobro do nmero de linhas. A concorrncia
aumentou gradualmente:
a) a Telebrs foi dividida em 13 empresas, das quais uma
era a operadora de longa distncia, trs eram de linhas fixas e
nove de telefonia celular, estas ltimas correspondendo essen-
cialmente s reas previamente leiloadas para a Banda B, de
maneira que, quando a privatizao ocorreu, houve um duop-
lio na telefonia celular em cada rea de concesso;
b) tambm foram aplicadas restries a um nico inves-
tidor com participao acionria em mais de uma rea ou mais
de um servio;
c) em 1999, a Anatel leiloou concesses para a operao
de linha fixa em cada rea, de maneira que, atualmente, elas
tambm so duoplios, o mesmo acontecendo no segmento de
longa distncia;
d) as empresas de linha fixa foram autorizadas a concorrer
com as empresas de longa distncia dentro de suas prprias
concesses a partir de 1999; e
e) a entrada no mercado ser totalmente desregulamenta-
da a partir de 2002, mas as operadoras existentes s estaro livres
para entrar em outros mercados se cumprirem as metas de oferta
e qualidade determinadas pela Anatel antes dessa data.
A coordenao entre a regulamentao e a privatizao no
setor de energia eltrica no foi to bem executada quanto no
setor de telecomunicaes. Por exemplo, a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel), rgo regulador do setor, foi criada
apenas em 1997, dois anos aps o incio da privatizao do setor.
O Mercado Atacadista de Energia (MAE) e o Operador Nacional
do Sistema (ONS), dois elementos centrais do novo modelo de
regulamentao, foram criados apenas em 30 de setembro de

1998, quando grande parte da distribuio j estava em mos
privadas.
Na verdade, devido falta de avanos na definio das
normas de regulamentao para o setor que, observe-se de
passagem, comeou a ser debatida j em 1992 , a simples
continuidade da venda das estatais transformou-se em um me-
canismo para forar as decises sobre a regulamentao. Essa
indesejvel ordem com que ocorreram as transformaes do setor
tambm tendeu a limitar a capacidade de operao da agncia
regulatria e, como resultado, limitou seu prestgio aos olhos da
maior parte da populao. Alm disso, a regulamentao do setor
de eletricidade continua sem uma clara separao entre as
funes das vrias agncias envolvidas (Aneel, ONS, Ministrio
das Minas e Energia e Eletrobrs, empresa holding de energia
eltrica do setor pblico), diminuindo a responsabilidade das
vrias instituies.
Mesmo assim, a reforma do setor de energia eltrica tam-
bm se caracterizou por uma preocupao com a introduo da
concorrncia e com a desregulamentao gradual da contratao
entre diferentes players. O primeiro elemento dessa estratgia foi
a preocupao com a separao vertical (gerao, transmisso e
distribuio) e horizontal das estatais, nos nveis federal e es-
tadual. Segundo, foram impostos limites concentrao do mer-
cado, nos nveis nacional e regional, para a distribuio, a gerao
e a soma dos dois.
16
Terceiro, estabeleceu-se um cronograma
permitindo que um nmero crescente de consumidores pudesse
escolher livremente a empresa da qual eles comprariam energia
eltrica, com uma reduo gradual do nvel mnimo de demanda
necessria para que o consumidor tivesse acesso a essa liberdade
de escolha. Uma crescente flexibilidade tambm foi dada aos
geradores e distribuidores para que pudessem contratar entre
eles, sendo que uma completa desregulamentao est prevista
para o perodo de nove anos aps a privatizao.
Nos transportes, a qualidade da regulamentao varia
entre os diferentes segmentos. A privatizao das estradas ba-
seou-se estritamente na licitao de franquias, ou leilo de con-
cesso, modelo proposto por Demsetz (1968) e outros como uma
alternativa regulamentao econmica. Nos leiles de privati-
zao federal, foi definido um conjunto mnimo de investimentos,
incluindo a reforma e a expanso da rede existente, sendo que a
concesso foi dada ao proponente que ofereceu o preo mais baixo
de pedgio. Quando isso foi decidido, a regulamentao limitou-
se inspeo do investimento e das atividades operacionais e aos
reajustes anuais das tarifas, isto , a regulamentao foi es-
sencialmente tcnica. Os estados, que, como um grupo, privati-
zaram nove vezes mais que o governo federal, seguiram um

16 35% do mercado no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 25% no Sul e Sudeste e 20% no mercado
nacional como um todo. Para gerao e distribuio juntos, o limite 30% do mercado nacional.
modelo similar, mas alguns deles cobraram pelo direito de explo-
rar a concesso.
Na privatizao dos portos, a nfase recaiu sobre os termi-
nais de contineres, visto que os terminais privados j proces-
savam a grande maioria da carga a granel e lquida. Os terminais
de contineres em todos os principais portos do Brasil foram
privatizados. A evidncia at o momento de que essas privati-
zaes possibilitaram um aumento considervel do investimento
e da produtividade, mas que uma parte mnima desse aumento
de produtividade foi repassada para os consumidores na forma
de preos mais baixos. A explicao para isso parece ser a
ausncia de concorrncia significativa, que, por sua vez, resultou
de dois fatores: altas concentraes de trfego no porto de Santos
(acima de 40%) e baixa eficincia das ferrovias.
A privatizao das ferrovias incluiu a RFFSA (antiga rede
ferroviria federal), a Fepasa, a Ferroeste e as ferrovias da CVRD
(as ltimas foram vendidas com o resto da empresa). Antes da
venda da RFFSA, ela foi dividida horizontalmente em seis redes.
Essa foi a privatizao em que a maior responsabilidade foi dada
concorrncia (nesse caso, concorrncia intermodal), como um
instrumento de auto-regulamentao. Em geral, o resultado foi
positivo, devido predominncia do frete de carga rodoviria no
Brasil, com grandes aumentos de produtividade, confessada-
mente de uma base muito baixa, mas houve alguns casos de
abusos de consumidores cativos e discriminao de preos [ver,
por exemplo, Estache, Goldstein e Pittman (2000)]. Dessa manei-
ra, embora um teto de 20% tenha sido estabelecido para a
participao acionria de cada investidor em cada rede, as con-
cesses de ferrovias foram na maioria para consrcios formados
por grandes compradores, que estavam em posio de ameaar
seus concorrentes discriminando-os na oferta de servios fer-
rovirios. Adicionalmente, vrias empresas no cumpriram as
metas contratuais relativas produo e reduo do nmero de
acidentes sem que sanes tenham sido impostas.
O setor no qual houve o menor avano, tanto em termos
de regulamentao quanto de privatizao, foi o de servios de
gua e esgoto. Embora tenham ocorrido privatizaes em vrios
municpios, algumas iniciativas foram abortadas e nenhuma das
grandes empresas estatais foi vendida. H um enorme imbrglio
regulatrio nesse setor, onde tanto os estados como os municpios
reivindicam o direito de fazer (isto , vender) as concesses. No
entanto, provvel que se chegue a algum acordo, j que as
necessidades de investimento e os possveis ganhos em eficincia
nesse setor so gigantescos.
Assim, em resumo, a regulamentao dos servios pbli-
cos, em geral, progrediu menos que a privatizao nos ltimos
anos, e ainda resta muito a ser definido nos setores de transporte
e de gua e esgoto. Alm disso, embora tenha existido uma

preocupao em todos os setores com a introduo da concor-
rncia, esta foi uma prioridade apenas no setor de telecomunica-
es, fazendo-se necessria uma ao mais intensa nos setores
de energia eltrica, portos e ferrovias. H trs questes adicionais
relativas regulamentao das empresas de servios pblicos no
Brasil que causam preocupaes:
a) O risco de uma nfase exagerada na regulamentao
tcnica, que poderia resultar, por exemplo, na contratao de
antigos empregados das estatais para trabalhar nas agncias
regulatrias. Nessas empresas, h uma nfase excessiva nos
aspectos tcnicos e pouca preocupao com a satisfao do
cliente e outros aspectos comerciais do negcios. A experincia
em outros pases da Amrica Latina tambm mostra um interesse
exagerado das agncias regulatrias nas questes tcnicas, em
detrimento da regulamentao econmica.
b) O risco de que as agncias regulatrias sejam desviadas
para a adoo de polticas diferentes daquelas para as quais
foram concebidas. Em particular, deveria ser dada maior nfase
concorrncia no mandato dessas agncias, enquanto deveria
ficar claro, por outro lado, que esse mandato no inclui a imple-
mentao de polticas industriais no setor que est sendo regu-
lamentado ou em setores principais ou secundrios.
c) Ainda no est claro como os tribunais iro se comportar
em caso de disputas entre os reguladores, detentores de conces-
ses e consumidores. A constituio brasileira, como as de outros
pases, concede s partes o direito de recorrer ao tribunal contra
as decises dos reguladores. No entanto, como na maior parte do
mundo, o sistema judicirio brasileiro est mal equipado para
lidar com os aspectos econmicos e tcnicos que geralmente
surgem nessas disputas. Alm disso, muitas delas requerem
decises rpidas, com o risco de causarem grandes perdas para
as partes envolvidas. A opo de recorrer aos tribunais no deve
ser permitida para constituir apenas, ou principalmente, uma
oportunidade para atrasar a implementao das decises j
tomadas pelos reguladores. Portanto, o Judicirio, mesmo que
tenha um papel importante a desempenhar nessa rea, deve
procurar limitar suas intervenes para garantir o respeito s
normais processuais.
5 . Obs e rva e s Finais
No perodo 1991/2000, o Brasil privatizou 130 estatais,
gerando receitas de US$ 82,1 bilhes e transferindo dvidas de
US$ 18,1 bilhes para o setor privado. Esses nmeros fazem da
privatizao brasileira uma das maiores do mundo por exemplo,
at 1997, as privatizaes em todos os pases da OECD totaliza-

vam US$ 153,5 bilhes [Nestor e Mahboodi (2000)]. No entanto,
no apenas o tamanho das empresas envolvidas que torna o
programa notvel. Igualmente importante o fato de que, em
apenas quatro anos, o Estado reduziu significativamente sua
participao em setores nos quais, por vrias dcadas, foi o nico
produtor. Ironicamente, a participao das estatais na economia
brasileira em 2000 no foi muito diferente daquela verificada um
sculo antes. Assim, investidores privados controlam agora os
setores de telecomunicaes e ferrovias, os maiores portos do
pas, algumas das principais estradas, dois teros da distribuio
e um quinto da gerao de energia eltrica, juntamente com uma
pequena mas crescente fatia dos servios de gua e esgoto. Alguns
grandes bancos pblicos foram privatizados, enquanto os setores
de petrleo e gs foram abertos ao investimento privado. H
apenas 10 anos, poucos teriam previsto uma transformao to
impressionante.
Neste artigo, argumentamos que a privatizao no Brasil
resultou essencialmente de trs fatores: a) mudanas polticas,
em que o controle estrangeiro da infra-estrutura e dos setores de
insumos bsicos no era mais visto como uma ameaa segu-
rana nacional; b) mudanas no enfoque das polticas de desen-
volvimento em direo eficincia e em detrimento da simples
acumulao de capital; e c) uma relao intensa entre a privati-
zao e a poltica macroeconmica. Tambm argumentamos que
a conexo da poltica macroeconmica foi o fator mais importante
dos trs. A esse respeito, o artigo mostrou que no foi por acaso
que os primeiros ataques expanso das estatais ocorreram em
meados dos anos 70, quando o ciclo de crescimento iniciado nos
anos 40 mostrou os primeiros sinais de exausto. Desde ento e
at recentemente, o fracasso do Brasil em estabilizar sua econo-
mia e retomar o crescimento sustentado serviu como principal
motivo para a privatizao atingir setores que, alguns anos antes,
no eram vistos como privatizveis.
Quo longe ir esse processo? J esto na linha de priva-
tizao as estatais restantes do setor de energia eltrica, alguns
bancos estaduais, o monoplio do resseguro e uma grande parte
do setor de gua e esgoto. Quando essa fase for concluda, o
Estado ainda ser dono de grandes ativos nos setores de petrleo
e gs, transportes e bancrio. Alm disso, a privatizao ainda
tem um longo caminho em direo terceirizao das atividades
dentro do setor pblico: servios de correio, coleta de lixo, ins-
peo de veculos etc. Mas a extenso atual e a velocidade da
expanso nas fronteiras da privatizao dependero do papel
atribudo ao Estado na estrutura poltica dos futuros governos e,
no menos importante, do sucesso das privatizaes realizadas
com o aumento da oferta, a reduo dos preos e a melhoria da
qualidade dos servios. O Brasil j deu passos importantes para
estabelecer um ambiente regulatrio visando obteno desses
resultados, mas ainda h muito a ser feito.

Por outro lado, existe ainda alguma possibilidade concreta
de que o pndulo oscile na direo contrria, isto , na direo da
maior presena do Estado nos negcios? Sim. Consideramos pelo
menos trs cenrios (relacionados) possveis nos quais isso pode-
ria ocorrer:
a) A regulamentao falha em estimular os nveis de
investimento necessrios para um aumento da oferta que seja
consistente com a demanda, gerando escassez e prejudicando os
consumidores. Nesse caso, o Estado pode se sentir obrigado a
fazer os investimentos necessrios, aumentando progressiva-
mente sua participao na oferta, possivelmente at o ponto de
dominar novamente o setor. A regulamentao pode falhar se as
agncias regulatrias no tiverem os meios necessrios para
realizar suas obrigaes, particularmente pessoal bem treinado,
ou independncia suficiente dos poderes polticos. A falta de
responsabilidade das diferentes partes envolvidas tambm pode
ser um problema. Nesse caso, uma fonte relevante de preocupa-
o que a regulamentao da infra-estrutura venha a enfocar o
desenvolvimento da produo interna em setores industriais
especficos (ocupando espaos ociosos) ou seja utilizada com
objetivos eleitorais, atravs da fixao de tarifas em nveis artifi-
cialmente baixos.
b) A inadimplncia dos emprstimos concedidos pelos
bancos pblicos, particularmente em infra-estrutura, coloca as
antigas estatais novamente nas mos do Estado. Obviamente,
existe o mesmo risco com outros emprstimos de bancos pbli-
cos, mas o problema, nesse caso, surge pela dificuldade de
liquidar empresas de servios pblicos ou vend-las para tercei-
ros. Tipicamente, os projetos privados de investimento em infra-
estrutura foram financiados por uma combinao de 30% de
patrimnio lquido, 40% de crdito de bancos pblicos e 30% de
financiamento de instituies multilaterais (BID, Banco Mundial
etc.), o que tambm carrega uma garantia implcita do Estado,
sendo ele o regulador das empresas. A exposio dos bancos
pblicos deve ser refreada, seja pela securitizao e venda desses
crditos ou pela atrao de bancos privados para financiar uma
parte substancial desses projetos. Porm, em ambos os casos
faltam os mercados necessrios. Maior participao dos agentes
financeiros privados ser benfica tambm para aumentar os
ganhos de produtividade gerados pela privatizao, devido
vantagem comparativa dos bancos privados e investidores em
aes na seleo e monitoramento dos projetos de investimento.
Portanto, a reforma dos mercados de capital atravs do es-
tabelecimento de boas normas e agncias regulatrias a chave
no apenas para diminuir o risco de estatizao, mas tambm
para que a privatizao renda todos os seus benefcios.
c) A excessiva proteo dada aos investidores por exem-
plo, contra a desvalorizao cambial faz com que os custos
polticos sejam mais altos que aqueles trazidos pela estatizao.

Recentemente, o Estado foi processado e condenado a compensar
financeiramente as companhias areas em bilhes de dlares pela
perda de lucratividade resultante do teto fixado pelo governo, nos
preos das passagens, abaixo do que os tribunais consideraram
razovel. Isso destaca a magnitude das obrigaes fiscais contin-
gentes que podem ser criadas por clusulas legais ou contratuais
que visam proteger os investidores de riscos excessivos. Deve-
mos ter em mente as lies aprendidas com a experincia das
garantias concedidas s ferrovias e s usinas de acar no final
do sculo 19, mencionadas na Seo 2.
Portanto, para aumentar a estabilidade e os benefcios do
controle privado das antigas estatais, particularmente em infra-
estrutura, o Brasil deve fortalecer as instituies regulatrias e
reformar os mercados de capital. Alm disso, deve-se tentar atrair
a maior concorrncia possvel em todos os setores de infra-es-
trutura, aliviando o nus da regulamentao, no apenas pelos
argumentos comuns de informaes assimtricas, mas tambm
para compensar a fraqueza institucional, um problema muito
menor em pases industrializados.
No entanto, embora um cenrio de reestatizao seja
plausvel, ele no provvel, pelo menos a curto e mdio prazo.
Primeiro, porque a poupana pblica deve permanecer baixa por
vrios anos, o que faz de uma poltica sustentada de inves-
timentos pblicos elevados algo difcil de se criar. Segundo,
porque a privatizao, assim como outras reformas realizadas na
dcada de 90, cria partes interessadas em manter o novo status
quo. Isto , o pndulo no oscilar de volta automaticamente,
como em um relgio. Ele precisa ser empurrado, superando as
foras oposicionistas da inrcia e os interesses estabelecidos, algo
que a histria mostrou ser um processo lento. Rodrik (1998)
ilustra esse ponto com as experincias do Chile e da Bolvia e
chama a ateno para o fato de que a maior garantia de que as
reformas sero sustentadas seu sucesso na garantia da es-
tabilidade e do crescimento econmico. Essa tambm a princi-
pal lio da experincia brasileira: modelos de desenvolvimento
duram pelo tempo em que forem capazes de produzir crescimento
econmico e so substitudos quando se torna claro que no so
mais capazes de faz-lo.
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__________. Privatization in Brazil and Mexico: variations on a
statist theme. In: SULEIMAN, E., WATERBURY, J. (eds.). The
political economy of public sector reform and privatization.
Westview, 1990b.
VELASCO, L. A economia poltica das polticas pblicas: fatores
que favoreceram as privatizaes no perodo 1985/ 94. Rio de
Janeiro: BNDES, 1997a (Texto para Discusso, 54).
__________. A economia poltica das polticas pblicas: as priva-
tizaes e a reforma do Estado. Rio de Janeiro: BNDES, 1997b
(Texto para Discusso, 55).
WERNECK, R. Empresas estatais e poltica macroeconmica. Ed.
Campus, 1987.
WORLD BANK. Brazil: prospects for privatization. Mimeo, 1989.

TEXTOS PARA DISCUSSO do BNDES
71 POLTICAS REGULATRIAS NO SETOR DE TELECOMUNICAES: A EXPERINCIA INTERNACIONAL
E O CASO BRASILEIRO Jos Claudio Linhares Pires setembro/99
72 MODELO DE GERAO DE EMPREGO: METODOLOGIA E RESULTADOS Sheila Najberg e
Marcelo Ikeda outubro/99
73 POLTICAS REGULATRIAS NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA: A EXPERINCIA DOS ESTADOS
UNIDOS E DA UNIO EUROPIA Jos Claudio Linhares Pires outubro/99
74 PERSPECTIVAS PARA A ECONOMIA BRASILEIRA: 1999/2006 Fabio Giambiagi
dezembro/99
75 EXPERINCIAS DE APOIO S MICRO, PEQUENAS E MDIAS EMPRESAS NOS ESTADOS UNIDOS,
NA ITLIA E EM TAIWAN Fernando Puga fevereiro/2000
76 DESAFIOS DA REESTRUTURAO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO Jos Claudio
Linhares Pires maro/2000
77 A CRISE BRASILEIRA DE 1998/1999: ORIGENS E CONSEQNCIAS Andr Averbug e
Fabio Giambiagi maio/2000
THE BRAZILIAN CRISIS OF 1998-1999: ORIGINS AND CONSEQUENCES Andr Averbug
and Fabio Giambiagi May/2000
78 PREVIDNCIA SOCIAL E SALRIO MNIMO: O QUE SE PODE FAZER, RESPEITANDO A RESTRIO
ORAMENTRIA? Marcelo Neri e Fabio Giambiagi junho/2000
79 CRIAO E FECHAMENTO DE FIRMAS NO BRASIL: DEZ. 1995/DEZ. 1997 Sheila Najberg,
Fernando Pimentel Puga e Paulo Andr de Souza de Oliveira maio/2000
80 O PERFIL DOS EXPORTADORES BRASILEIROS DE MANUFATURADOS NOS ANOS 90: QUAIS AS
IMPLICAES DE POLTICA? Armando Castelar Pinheiro e Maurcio Mesquita
Moreira julho/2000
THE PROFILE OF BRAZILS MANUFACTURING EXPORTERS IN THE NINETIES: WHAT ARE THE MAIN
POLICY ISSUES? Armando Castelar Pinheiro and Maurcio Mesquita Moreira
June/2000
81 RETORNO DOS NOVOS INVESTIMENTOS PRIVADOS EM CONTEXTOS DE INCERTEZA: UMA
PROPOSTA DE MUDANA DO MECANISMO DE CONCESSO DE RODOVIAS NO BRASIL Jos
Claudio Linhares Pires e Fabio Giambiagi julho/2000
82 REMUNERAO POR GNERO NO MERCADO DE TRABALHO FORMAL: DIFERENAS E POSSVEIS
JUSTIFICATIVAS Marcelo Ikeda setembro/2000
83 FUSES E AQUISIES NO SETOR DE TELECOMUNICAES: CARACTERSTICAS E ENFOQUE
REGULATRIO Jos Claudio Linhares Pires e Adely Branquinho das Dores
outubro/2000
84 COMO A INDSTRIA FINANCIA O SEU CRESCIMENTO: UMA ANLISE DO BRASIL PS-PLANO
REAL Maurcio Mesquita Moreira e Fernando Pimentel Puga outubro/2000
85 O CENRIO MACROECONMICO E AS CONDIES DE OFERTA DE ENERGIA ELTRICA NO
BRASIL Jos Claudio Linhares Pires, Joana Gostkorzewick e Fabio Giambiagi
maro/2001
86 AS METAS DE INFLAO: SUGESTES PARA UM REGIME PERMANENTE Fabio Giambiagi e
Jos Carlos Carvalho maro/2001

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