Fernando Baza y

Giovanna Valenti
UAM Xochimilco
Poltica pblica y
desarrollo
QU ES "POLTICA PBLICA"?

La expresin poltica pblica (public policy) tiene al menos dos sentidos
distintos que es importante no confundir. En el primero, tal expresin
designa un nuevo campo multidisciplinario y profesional que se ha
desarrollado en las sociedades liberal democrticas o industriales en
las ltimas cuatro dcadas, especialmente en E.U. e Inglaterra.
Este campo se ocupa de estudiar los problemas considerables pblicos
y/o los procesos de decisin de las autoridades jurdicamente pblicas, ya
sea para indagar su compleja multicausalidad (estudios del proceso de
poltica o policymaking studies) y/o para dilucidar la mejor opcin de
decisin y accin frente a un especfico problema pblico o de gobierno
(anlisis de poltica o policy analysis). En este primer sentido, en
consecuencia, poltica pblica designa un especial discurso disciplinario
o sistema multidisciplinario de discurso, de la misma manera que fsica,
sociologa, astronoma, politologa, etc., designan tambin discursos
particulares. En tanto discurso, las caractersticas sobresalientes del
campo o enfoque de poltica pblica son tanto su naturaleza cientfico-
tcnica, esto es, la capacidad que ha desarrollado para articular
explicaciones causales con prescripciones tcnicas, como su perfil
multidisciplinario, pues sus mencionadas ocupaciones exigen convocar
a una gran diversidad de disciplinas.
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 53
Asumir, en cambio, que son equivalentes implica dar por hecho
exactamente lo que hay que investigar: la publiceidad de los problemas y
de las polticas gubernamentales. Cancelando as, virtualmente, la
dimensin cientfica del enfoque de poltica pblica y
convirtindolo en un mero dispositivo de "racionalizacin" de las
decisiones y acciones del gobernante en turno cualquiera que sea su
relacin con los genuinos problemas pblicos, con el bienestar
pblico y/o con el inters del pblico ciudadano.


Sostener que polticas gubernamentales y polticas pblicas son
equivalentes significa asumir, subrepticiamente, el principio ideolgico
caracterstico de los estados totalitarios y autoritarios: el monopolio
burocrtico-gubernamental de lo pblico. Adicionalmente, una confusin
conceptual muy extendida suele propiciar tal asuncin: la confusin entre
la jurisdiccionalidad del Estado y su publiceidad. Esto es, confundir la
naturaleza o carcter pblico del Estado con el hecho de que en todo par
de coordenadas espacio temporales el Estado, cualquier Estado, es la
reclamacin exitosa del monopolio de la violencia en un determinado
territorio y, por tanto, es la capacidad de "dictar la norma" (juris-diccin)
en dicho territorio. Y, de nuevo, jurisdiccionalidades vemos
publiceidades no sabemos. Sencillamente porque el monopolio estatal
del "dictado de la norma" no nos puede decir nada sobre si el contenido
de la misma establece o no que los individuos tengan derecho a
interrogarse, en pblico, sobre la funcionalidad de sta para sus
intereses como pblico, o acerca de si las decisiones y acciones del
gobernante en turno y sus empleados sirven o no al inters pblico en
tanto inters
actividades publicitarias, cosa que no sucede ni en alemn ni en ingls. En
consecuencia, creemos que sera comunicacionalmente negativo hablar, por ejemplo, de
la publicidad del Estado, cuando nos queremos referir al carcter pblico de su
naturaleza o de su gestin. No acontece tal desatino si, en cambio, decimos: "la
publicidad del Estado.

54 PLANTEAMIENTOS GENERALES

del pblico. Por ello, publiceidad estatal es posible, si y slo si, la
norma est articulada sobre el derecho individual a la propiedad pblica
sobre el Estado (democracia). Publiceidad estatal, as, slo ha existido
ms o menos normalmente en las sociedades con estados liberal
democrticos de la civilizacin capitalista occidental en los ltimos 50 aos,
salvo algunos sonados casos como, por ejemplo, el ingls y el
norteamericano que proceden de los siglos XVII y XVIII y salvo, claro,
algunos perodos del paradigmtico caso de la civilizacin grecorromana,

Adems, asumir la mencionada y equvoca equivalencia, por otro
lado, implica evadir las preguntas claves que el investigador tiene que
hacerse para ser capaz de indagar opciones de poltica alternativas y
mejores desde el punto de vista del pblico ciudadano, reduciendo as,
sustancialmente, la fecundidad tcnico-prescriptiva de tal enfoque.
2


Si en el primero de los sentidos antes mencionados "poltica
pblica" designa un sistema de discurso cientfico-tcnico y
multidisciplinario, en el segundo designa el objeto de estudio de ste,
de la misma manera que la expresin "economa poltica" es a
la vez el nombre de una disciplina tambin cientfico-tcnica y asimismo
el nombre del objeto de sta.

El desarrollo del campo o enfoque de poltica pblica, esto es,
del estudio de la multicausalidad de los procesos decisionales de las
autoridades jurdicamente pblicas y/o el intento de dilucidar la mejor
opcin de poltica frente a problemas pblicos, en los trminos del proyecto
fundacional de Laswell "conocimiento de y conocimiento en" el proceso
decisional de la poltica pblica,
3
ha implicado, en nuestra opinin, dos
procesos de alta potencialidad discursiva y por tanto cognoscitiva.
2
A esta visin del enfoque de poltica pblica la hemos denominado, en otra parte,
'enfoque estrecho de poltica pblica' por contraposicin a lo que estimamos
adecuado llamar 'enfoque amplio', que estimamos es el espritu original del
movimiento de las policy sciencies y que obviamente compartimos
Vase Baza y Valenti 1993.

3
Vase Lasswet (1992).
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 55

Por un lado, ha transformado el estilo y el enfoque
tradicionales del estudio del Estado (polity) y la poltica (politics)
induciendo una nueva relacin dialgica de articulacin entre los
discursos disciplinarios convencionales (ciencia poltica,
administracin pblica, economa poltica, sociologa poltica, filosofa
poltica, etc.) y entre las diversas escuelas dentro de ellos (eleccin
pblica, accin colectiva, nuevo institucionalismo, derechos de
propiedad, nueva historia econmica, costos de transaccin,
contractualismo, economa de la externalidad, etc.), obligndolos a
redefinir las formas de su ahora imperativa multidisciplinariedad y,
sobre todo, de su sentido y pertinencia pblicos.

Y, por otro lado, el desarrollo del enfoque de poltica
pblica ha permitido un nuevo tipo de problematizacin intelectual
de la gestin estatal y gubernamental, que con base tanto en el
concepto de policy (la dimensin tcnico-prescriptiva de las
decisiones), como en el concepto de publiceidad, implica un
tratamiento cientficotcnico de los problemas pblicos y, sobre todo,
una indagacin sistemtica del grado de publiceidad que le es
atribuible a dicha gestin. As, ha permitido problematizar lo pblico
de la vida social ms all de los buenos deseos, fantasas o traumas
de las ideologas polticas, situndolo, en cambio, en el hiperrealismo
de una visin descarnada de la racionalidad del comportamiento
poltico individual y grupa) y de la complejidad sociopoltica y
tcnicoadministrativa del fenmeno estatal en la sociedad
contempornea. Una pieza clave en tal nueva problematizacin es
la asuncin, de partida, de la imposibilidad sistmica de una garanta
de la racionalidad pblica del Estado, el gobierno y/o las polticas,
entendida como funcionalidad respecto al bienestar pblico, basada
en las caractersticas del gobernante en turno y sus empleados
burocrticos. El elemento bsico sobre el que tal asuncin gravita es
la comprensin tanto de la imposibilidad de la existencia del
"dspota benevolente" (Buchanan 1981), como de la naturaleza
de homo economicus (racional -maximizadora de beneficios o
utilidades para s) de todo gobernante imaginable y en general de los
polticos.

Por ambos procesos, en nuestra opinin, el campo o enfoque
de poltica pblica se est convirtiendo en el eje intelectual clave de
56 PLANTEAMIENTOS GENERALES

lo que, desde 1979, ha sido denominado "el estado postmoderno de
la cultura" o postmodernidad a secas (Lyotard 1989). Bajo esta
expresin se suele designar, dicho sintticamente, el creciente
escepticismo e incredulidad del ciudadano tpico de las sociedades
liberal democrticas respecto a las "narrativas", "metanarrativas" o
simplemente "fbulas" de las que est constituida la cultura
moderna, especialmente en su dimensin ideolgico-poltica. Tal
estado de la cultura suele imputarse a que el nuevo lugar sistmico
de la ciencia, del discurso cientfico, en la vida social de la
civilizacin capitalista conduce a que el viejo lugar de los sistemas
tradicionales de creencias, del discurso ideolgico, en la produccin
de legitimidad est crecientemente impugnado, generndose, as,
una especie de "vaciamiento axiolgico" tambin sistmico (la
"racionalizacin formal" de la vida social y el "desencanto del
mundo" postulados por Weber a principios de siglo). En tal medida,
podra argumentarse que la socializacin del discurso de poltica
pblica est coadyuvando, o podra hacerlo, a una especie de
"postmodernizacin" de la cultura poltica (o, en trminos
weberianos, a una "visin desencantada" del Estado y la poltica).
4


En los E.U., por ejemplo, Wildavsky (1990) ha descrito lo que,
en nuestra opinin, es quiz la avanzada de este proceso
enfatizando el efecto paralizante sobre la administracin pblica que ha
tenido tal socializacin, e imputndoselo a que sta ha hecho
estallar en pedazos el monopolio del saber especializado del que
tradicionalmente haba gozado la burocracia.

En esta lnea, podra sostenerse que la abolicin de la
fantasa del "dspota benevolente" y el "descubrimiento" del carcter
"humano, demasiado humano" de todo gobernante o poltico posible,
implicados simultneamente en la socializacin del enfoque de
poltica pblica, representan, al menos potencialmente, el
"vaciamiento del imaginario colectivo" de ciertos contenidos
psicoideolgicos que dan forma al individualismo moderno y cuyo
efecto pblico agregado tiende a ser negativo.
4
Para un enfoque weberiano de la poltica en el mundo perifrico, vase el excelente
artculo de Aguilar (1980) sobre "la poltica despus de las ilusiones.

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 57

Nos referimos a los aspectos unidimensional y cortoplacista
de tal individualismo que imprimen rasgos peculiares a las formas de
racionalidad hasta ahora prevalecientes pues, primero, impiden u
obstaculizan a las personas asumir que su bienestar individual
contiene inevitablemente una dimensin pblica constituida por los
efectos agregados (macroexternalidades), positivos o negativos,
especialmente de las acciones del gobernante en turno, dado que,
por la especial posicin de ste, virtualmente todas sus acciones
afectan a todos, de manera positiva o negativa; y, especficamente,
impiden u obstaculizan asumir que el bienestar propio es siempre
cercenado cuando el gobernante abusa de su poder aunque no lo
haga directamente contra uno mismo y que el gobernante slo
puede incrementar, realmente (en el largo plazo), el bienestar propio
cuando simultneamente incrementa el de los dems, esto es, slo
cuando sus acciones incrementan el bienestar pblico.

Segundo, impiden u obstaculizan a las personas asumir
frente a quien ocupa la autoridad jurdicamente pblica la misma
actitud de exigencia imperativa de respeto irrestricto por sus
derechos y por sus bolsillos que asumen cotidianamente en la vida
diaria y, sobre todo, en el mercado frente a otros indivi duos,
haciendo posible, as, que la persona investida de autoridad infrinja
grave perjuicio, precisamente, a sus derechos y sus bolsillos;
impiden u obstaculizan a las personas, pues, el ejercicio de su
derecho y poder poltico colectivos para obligar quien ostenta
autoridad a que sus inevitables poderes institucionales no sean
usados para expoliarlas sino para incrementar su bienestar pblico.

Y tercero, por tanto, impiden u obstaculizan el desarrollo de
una cultura poltica capaz de explotar todas las potencialidades del
estado actual de la ciencia y la tecnologa para elevar la probabilidad de
generacin de accin colectiva contra abusos del gobernante en
turno y/o del establecimiento buropoltico en general, y garantizar,
as, que el Estado tenga grados mayores de publiceidad y de
racionalidad respecto al bienestar pblico.

En este sentido, podra sostenerse que el efecto sistmico
esperable, en el largo plazo al menos, de la socializacin del
58 PLANTEAMIENTOS GENERALES

enfoque de poltica pblica es el potenciamiento de las capacidades del
pblico ciudadano para ejercer controles ms eficaces sobre los
ocupantes coyunturales de las instituciones estatales y, por tanto, el
incremento de la publiceidad del Estado y del bienestar pblico.
Aunque, en el corto plazo, ello pueda, eventualmente, generar
"burbujas de caos" o de "parlisis" en la fisiologa de la
administracin pblica
5
.

Si la civilizacin capitalista se caracteriza por la "destructividad
creativa" sistmica, segn la clebre expresin schumpeteriana, no
parece existir razn alguna para no esperar que ella se manifieste,
adems de en la vida econmica, tambin y, sobre todo, en el verdadero
cerebro de la misma: el Estado.

Esta es una de las razones fundamentales por las que
estamos convencidos de la extraordinaria potencialidad y utilidad
pblicas que tiene el desarrollo de este campo o enfoque
multidisciplinario y cientfico-tcnico ... sobre todo en el mundo
perifrico y, muy especialmente, en nuestro pas.

Adicionalmente, estimamos que existen al menos tres
sntomas peligrosos que nos conducen a pensar que el que se opere tal
desarrollo es ms o menos urgente.

Primero, la recepcin inicial del campo de poltica pblica en
Amrica Latina parece confundir, precisamente, polticas pblicas
con poltica gubernamental. Y, por tanto, parece no inducir a una
reflexin cientficamente amplia ni acerca del grado de publiceidad
que les es imputable a los estados nacionales de la regin, ni acerca de
la priorizacin y conceptualizacin argumentalmente consistentes de
los mltiples problemas pblicos que existen en las diversas
sociedades latinoamericanas, ni menos an acerca de qu tanto las
caractersticas de las configuraciones estatales en cada caso, por su
impacto sistmico en las polticas gubernamentales, son el genuino
problema pblico a resolver. En la misma lnea de confusiones
intelectuales, difcilmente considerables casuales o producto de


5
Del estilo de los puestos de relieve por Wiklavsky (op. cit.), antes mencionados.
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 59

ignorancia, est la implicada en la pretensin de hacer que pasen,
las ms de las veces exitosamente frente al pblico interno, reformas
administrativo-pblicas o de la poltica gubernamental tradicional
como si fueran "reformas del Estado".

Segundo, los polticos y burcratas latinoamericanos parecen
utilizar y .sobrevalorar la dimensin tcnica del enfoque de poltica
pblica. Ello puede ser imputable al hecho de que les permite
introducir una orientacin presumiblemente racionalizadora en sus
procesos decisionales y de implementacin de polticas. Pero
tambin y, quiz ms importante, a que tal nfasis les es funcional
a su estilo autoritario de gobierno, pues no pone en cuestin el
contexto poltico-estatal en el que son tomadas la decisiones ni,
sobre todo, su eventual sentido pblico estratgico.

En consecuencia, no es de sorprender que algunos
connotados establecimientos buropolticos de la regin parecen
desear alienar y quedarse, de la expresin public policy approach,
con lo implicado en policy desechando lo implicado en public. Lo
ms plausible es que ello se deba, sencillamente, a que public
implica un compromiso ideolgico poltico indeclinable con la
tradicin liberal democrtica occidental. Esto es, parecen desear una
"racionalizacin gubernamental" que induzca a una modernizacin
econmica nacional, sin que se ponga en riesgo la naturaleza
burocratico-autoritaria del Estado, sin que se desate una genuina
modernizacin poltica, sin que el pblico ciudadano acceda de la
polticamente conculcada propiedad jurdica colectiva sobre el
Estado a su propiedad sociopoltica efectiva, sin que la Nacin se
convierta en una Nacin Moderna. Parecen desear, pues, uskoreniye
mediante una perestroika pero sin glasnot.
6
Al estilo chino.
7


Esta manera tecnoburocrtico-perifrica de recepcin del
enfoque de poltica pblica limita, de partida, su fecundidad pblica
6 Crecimiento acelerado, reestructuracin econmica y transparencia poltica
(democracia), respectivamente, en lengua rusa.
7
Inaugurado en 1979 por Deng Tsiao Ping, heredero de Mao Tse Tung.
60 PLANTEAMIENTOS GENERALES

potencial y, peor an, no slo puede resultar poco fructfero en el
mediano y largo plazo para las sociedades latinoamericanas sino,
adems, infringirle graves costos a las perspectivas de desarrollo de las
mismas.

Con la pretensin de poner aunque sea un grano de arena
en contra de la posibilidad, al parecer inminente, de que tal
recepcin sea la base de una nueva cobertura ideolgica del
autoritarismo burocrtico latinoamericano, trataremos ahora el crucial
problema de la relacin entre configuracin estatal, poltica
gubernamental y desarrollo.
POLTICA PBLICA Y DESARROLLO

Deseamos ahora indagar la consistencia de una argumentacin que
permite relacionar la publiceidad del Estado y la poltica
gubernamental con el desarrollo. Nuestro punto de partida es que
existe una estrecha interrelacin entre los rasgos centrales y
constitutivos de la configuracin estatal con los de las polticas
gubernamentales y con la capacidad nacional de desarrollo en el
largo plazo.

Con este propsito expondremos dos modelos de
configuracin estatal, el liberal democrtico y el burocrtico
autoritario, junto con el modelo de poltica gubernamental estratgica
que le es imputable a cada tipo de Estado haber seguido de la
Segunda Guerra Mundial hasta por lo menos la irrupcin de la crisis
financiera externa en el mundo perifrico en 1982. Asumimos que
las reas de poltica que son estratgicas, esto es, ms significativas
desde el punto de vista del desarrollo en el largo plazo son: la
poltica comercial, la poltica industrial, la poltica de finanzas
pblicas (fiscal) y la poltica social, entendida esta ltima slo como
la forma en que se transfieren recursos pblicos a individuos cuya
situacin econmica es considerada digna de ser mejorada con esos
recursos. La poltica comercial es clave porque define el tipo de
insercin en la dinmica econmica internacional; la poltica fiscal lo es
porque de ella depende la estabilidad macroeconmica en el
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 61

largo plazo; la poltica industrial es por su parte decisiva porque
influye en la determinacin del tipo de industrializacin, que a su vez es
central para dilucidar el potencial de desarrollo en el largo plazo; y
la poltica social es clave porque influye en la orientacin y perfil
de la distribucin del ingreso, dentro de ciertos mrgenes definidos
por las otras polticas, y de esa manera puede coadyuvar o no a
propiciar que el crecimiento econmico implique equidad social y,
por ende, desarrollo.

Despus de lo anterior expondremos, en funcin de los
modelos delineados, los principales problemas que enfrenta esta
articulacin en las sociedades avanzadas y en las sociedades
latinoamericanas. Por ltimo, haremos algunas reflexiones que
vinculen lo antes expuesto con las perspectivas de desarrollo de las
sociedades latinoamericanas.

Para discutir los modelos de configuracin estatal y su
vinculacin con los estilos de poltica gubernamental estratgica,
partiremos de algunas consideraciones tericas generales.

En nuestra civilizacin, los estados enfrentan el imperativo
sistmico de ser funcionales respecto al desarrollo de sus
sociedades nacionales.
8
Por desarrollo entendemos, muy
simplificadamente, el incremento permanente del bienestar pblico
presente neto. Bienestar pblico es la agregacin del bienestar
individual de los individuos que conforman la sociedad y "presente
neto" quiere decir tomando en cuenta el impacto esperable, positivo
o negativo, en un horizonte prospectivo dado, de las decisiones
gubernamentales en el presente. Los indicadores usuales del
desarrollo son el crecimiento del ingreso, el crecimiento del ingreso
por habitante y un grupo de indicadores diversos (esperanza de vida,
escolaridad de la poblacin, mortandad infantil, etc.) que permiten
tener una idea del llamado bienestar social general.
8
Retomamos aqu. modificndolo, el planteamiento de Habermas (1973) en su
primera discusin global con Luhman.

62 PLANTEAMIENTOS GENERALES

De no cumplir con el imperativo sistmico de ser funcionales
respecto al desarrollo en trminos absolutos y/o comparativos
internacionales, tarde o temprano, los estados nacionales tienden a
entrar en crisis de magnitud e intensidad variables segn el caso. Aqu
nos interesa analizar dichas crisis slo en trminos de si su superacin
puede decirse que es lograble con ajustes a las polticas
gubernamentales, o en cambio, para remontar tales crisis puede decirse
que es indispensable una genuina transformacin de la
configuracin estatal en su conjunto, una reforma del Estado, y no
slo del estilo tradicional de poltica gubernamental.

Para dilucidar la situacin diferencial de las sociedades
perifricas y de las sociedades industriales en la actualidad, asumimos
que durante la segunda mitad de este siglo han existido tres tipos de
configuraciones estatales: el Estado liberal democrtico, que se consolid
fundamentalmente en las sociedades industrializadas; el Estado
burocrtico autoritario, cuya cristalizacin se oper predominantemente
en las sociedades perifricas o "en desarrollo"; y el Estado burocrtico
totalitario, que se implant en las mal llamadas sociedades "socialistas",
Aqu nos ocuparemos slo de los dos primeros y utilizaremos el
siguiente itinerario lgico.

Primero, describiremos las caractersticas centrales de los tipos
de configuracin estatal mencionados, el Estado liberal democrtico y el
Estado burocrtico autoritario, asumiendo que todo Estado en cualquier
par de coordenadas espacio temporales, puede ser pensado y descrito
como una configuracin de tres sistemas interarticulados: el sistema
jurdico, que designa los derechos de propiedad establecidos de los
individuos miembros de la sociedad y/o los del gobernante en turno,
as como los procedimientos para hacerlos valer en
,
caso de violacin;
el sistema poltico, que designa el conjunto de relaciones formales e
informales que, con base en el sistema jurdico, se establecen entre
gobernantes y gobernados; y el sistema de poltica(s), que designa la
manera en que, sobre la base de los dos sistemas anteriores, se toman
las diversas decisiones de poltica estatal (gubernamental, legislativa o
judicial).
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 63

Enseguida, describiremos lo que llamamos el modelo de
poltica gubernamental estratgica que le es imputable a cada uno
de los tipos de configuracin estatal, revisando las reas de poltica
ya mencionadas: la poltica de comercio exterior, la poltica industrial,
la poltica de finanzas pblicas o fiscal y la poltica social.

El Estado Liberal Democrtico (ELD) en tanto modelo de
configuracin estatal se puede describir de la siguiente manera:

1) En cuanto a los rasgos principales del sistema jurdico
dos seran los relevantes: primero, la consolidacin y vigencia
plena del bien pblico jurdico caracterstico de la civilizacin
occidental moderna, consistente en los tres grupos de derechos
individuales pblicos, "vlidos para todos": bsicamente, derecho
a la propiedad individual, derecho a la libertad de accin,
expresin y asociacin y derecho a la eleccin pblica y
peridica del gobernante en turno (democracia); y segundo, el
establecimiento y consolidacin de la divisin de poderes
(ejecutivo, legislativo y judicial) y, en consecuencia, de
mecanismos de control de la constitucionalidad de las decisiones
y acciones gubernamentales y estatales en general.

Estos dos rasgos del sistema jurdico en el ELD elevan la
probabilidad de que el funcionamiento general del Estado, la gestin
estatal, resulte funcional al imperativo del desarrollo porque reducen
la probabilidad de abusos del gobernante en turno contra los bienes
o las propiedades de las personas, comparada con la que habra en
ausencia de tales rasgos. Sin embargo, por s solos no aseguran
que efectivamente exista tal funcionalidad.

2) Dado lo anterior, los rasgos principales del sistema poltico
en el Estado liberal democrtico, son fundamentalmente cuatro: a)
Consolidacin de la democracia en tanto mecanismo de seleccin
social genuina de los ocupantes coyunturales de las instituciones
jurdicamente pblicas (Poderes ejecutivo y legislativo y, en algunos
casos, tambin el judicial). Esto obliga a los miembros de la "clase
poltica" a depender sistmicamente, en ltima instancia, de la
opinin del pblico ciudadano respecto a su idoneidad como
"ocupante coyuntural del Estado" (accountability); esto es, los obliga

64 PLANTEAMIENTOS GENERALES

a "dar cuenta al pblico" de su desempeo como tomadores de
decisiones estatales (gubernamentales, legislativas o judiciales, segn
el caso) y, en consecuencia, el pblico ciudadano tiene la posibilidad de
convertirse en propietario colectivo real, no slo jurdico, del Estado
mismo (constituency). b) Desarrollo y consolidacin de un mercado
sociocomunicacional (massmeditico) competitivo y libre que permite
una oferta permanente de informacin confiable y razonablemente til
sobre la gestin gubernamental en general, minimizando la secreca
buro poltica, en particular, sobre el manejo de los recursos pblicos y
sobre las relaciones extralegales y/o ilegales (contubernios) entre
buropolticos y agentes privados. c) Desarrollo y consolidacin de un
mercado poltico competitivo y libre basado en la igualdad de
condiciones y oportunidades de las organizaciones o individuos
oferentes de proyectos de gobierno. Esto genera la competencia
sociopoltica genuina y el desarrollo de la cultura ciudadana porque
constituye una especie de escuela sociosistmica en la que el ciudadano
tpico, the man on the street, tiende a asumir una cosmovisin de lo
pblico y del Estado centrada en la indispensabilidad de la vigencia
plena del imperio de la ley para su bienestar individual y para el
bienestar pblico. d) Normalidad de la alternancia en el poder. Esto
permite la paulatina desmistificacin del buro poltico y el "poderoso", en
tanto formas fenomnicas de la fantasa del "dspota benevolente",
cuestin clave y estratgica en la consolidacin de la cultura
ciudadana.

Estos cuatro rasgos del sistema poltico en el Estado liberal
democrtico conducen, en grados diversos segn el caso, a la
existencia permanente de un importante nivel de control sociopoltico del
pblico ciudadano: sobre las finanzas pblicas y la accin
gubernamental en general; sobre el comportamiento de la "clase poltica"
y los grupos granempresariales, as como sobre sus contubernios;
sobre la calidad de los bienes y servicios pblicos y privados
producidos por el gobierno y en general sobre la calidad de la gestin
gubernamental e, implcitamente, sobre el tamao absoluto y relativo de
la renta buro poltica (es decir, la carga comparativa o costo agregado
que el Estado le representa a la sociedad, al pblico ciudadano y
contribuyente). Estos rasgos

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 65
sistmicos, sumados a los del sistema jurdico, reducen
sustancialmente la probabilidad de abusos del gobernante contra la
sociedad, aunque no la abolen.

3) Las caractersticas fundamentales del sistema de polticas
(policymaking system), del sistema de toma de decisiones
gubernamentales, en el Estado Liberal Democrtico, son los
siguientes: a) Desarrollo y consolidacin de una cultura de gobierno
nucleada en torno de la preocupacin del tomador de decisiones por la
opinin del pblico ciudadano acerca de los problemas o reas de la
vida nacional a los que como gobernante dedica su atencin
(agenda), as como acerca de los efectos pblicos de sus decisiones y
acciones, b) Desarrollo y consolidacin de un tipo de mentalidad
buropoltica que incorpora como condicionante fundamental la
racionalidad tcnico-cientfica en el proceso de toma de decisiones,
especialmente de las estratgicas. Esto acota la influencia decisional
de la racionalidad buropoltica de naturaleza ideolgico-poltica y
sobre todo de las tendencias corruptcratas, aunque por supuesto
no las anula; c) Desarrollo y consolidacin de una tradicin de anlisis
tcnico cientfico en materia de problemas de gobierno y toma de
decisiones, en especial en el rea econmica, que eleva la
probabilidad de que se tomen decisiones y se adopten polticas
gubernamentales consistentes y funcionales (racionales) respecto al
desarrollo en el largo plazo. d) Desarrollo y consolidacin de una
tendencia a la permeabilidad pblica y a la flexibilidad decisional en el
ciclo de las polticas gubernamentales. La existencia de
accountability tiende a obligar a que la seleccin de problemas
relevantes (agenda de gobierno) considere los contenidos de la
"agenda sistmica" procesada en la opinin pblica; a que la
conceptualizacin general de los problemas sea cientficamente
consistente; a que la definicin de los problemas de poltica sea
tcnicamente adecuada; a que el diseo de las polticas se apoye en
el conocimiento cientfico-tcnico disponible, en el anlisis
prospectivo riguroso de todas las opciones de poltica y en criterios
pblicos de racionalidad estratgica para seleccionarlas; a que el
proceso de implementacin est planeado consistentemente y
animado por la cantidad y calidad de voluntad poltica mnimamente
necesarias, as como que contemple estrategias contingenciales

66 PLANTEAMIENTOS GENERALES

adecuadas frente a eventos sociopolticos o de otra naturaleza que
puedan modificar el escenario intencionalmente buscado; y, por
ltimo pero no al ltimo, a que el proceso de evaluacin durante y
ex post est consistentemente planeado y genere la informacin
relevante, pertinente y suficiente para la toma de decisiones relativa a
continuar con la poltica, modificarla sobre la marcha, terminarla y/o
disear otra, segn sea el caso.

Estos cuatro rasgos del sistema de polticas conducen, en
grados diversos, en cada caso, a garantizar el ncleo de la
racionalidad (funcionalidad) de la accin gubernamental para el
desarrollo econmico y sociopoltico en general: la provisin eficaz
del bien pblico bsico Imperio de la Ley, y a elevar la probabilidad
de tal racionalidad en el resto de las reas de accin del gobierno,
con relativa independencia del ocupante coyuntural del poder
ejecutivo. Es decir, se produce sistmicamente gobierno y no slo
gobernante en turno. Huelga decir que este resultado general puede
presentarse si y slo si se est en presencia de los rasgos
mencionados de los otros dos sistemas.

Es de inters subrayar que los procesos decisionales tienden
a ser pblicamente racionales, funcionales respecto al desarrollo en
el largo plazo, cuando los tomadores de decisiones estn obligados a
responder por el nivel de eficacia y eficiencia de sus decisiones y
acciones ante el pblico ciudadano votante y contribuyente y ste ha
aprendido, efectivamente, a controlarlos sobre la base de ello. La
racionalidad gubernamental, en consecuencia, slo puede existir, si y
slo si, el pblico ciudadano es efectivamente constituency y el
sistema poltico opera de manera tal que efectivamente exista
accountability.
La democracia es, as, el prerrequisito sistmico de la
racionalidad gubernamental y por tanto del desarrollo en el largo
plazo. No porque produzca polticos con "sentido pblico", lo que a
estas alturas de nuestra civilizacin ya no es esperable que ocurra,
sino simplemente porque los obliga a tomar decisiones como si lo
tuvieran.

POLI TICA PUBLICA Y DESARROLLO 67

Veamos ahora el modelo de poltica gubernamental estratgica
que en general le es imputable al Estado Liberal Democrtico en lo que
va de la segunda mitad del siglo. Tal modelo de poltica puede ser
descrito con la siguiente frmula: Desarrollo = Economa abierta +
Industria exportadora + Salud financiera pblica + Equidad social.

Las cuatro polticas especficas involucradas que en este
modelo son claves para el desarrollo en el largo plazo son:

Poltica comercial. tendencia al librecambismo comercial y
financiero y al uso de proteccin comercial slo de manera selectiva y
coyuntural. Poltica industrial: intervenciones gubernamentales directas
acotadas por el objetivo de corregir "fallas de mercado" interno y por el
imperativo de salud financiera pblica. Poltica financiera: regulacin
monetaria no inflacionaria y control permanente sobre el dficit fiscal.
Poltica social: transferencia de recursos pblicos genuinos (no
inflacionarios) a los individuos y/o familias, con especificaciones y
prioridades claras y, sobre todo, con mnimo intermediarismo
corporativo.

En esta descripcin modelstica, el eje de la conceptualizacin
de poltica estratgica para el desarrollo est colocado en la conviccin
librecambista en materia de poltica comercial. Lo que convierte a esta
poltica en el ncleo dinmico de todo el modelo, pues una vez asumida,
el resto de las reas de poltica quedan sustancialmente agotadas.

En este contexto, la accin gubernamental tiende a maximizar
el bienestar pblico presente neto, el desarrollo en el largo plazo,
porque garantiza la macroeficiencia comparativa de la economa
nacional en el contexto internacional (por el efecto combinado de las
polticas comercial, financiera e industrial descritas) y a priorizar la
inversin en capital humano (formacin de recursos humanos) y en
investigacin y desarrollo.
68 PLANTEAMIENTOS GENERALES

En el perodo 1945-1990, la adopcin de este modelo por
virtualmente todos los gobiernos de las sociedades liberal
democrticas, con grados de variacin diversos segn el caso y la
coyuntura, tendi efectivamente a generar una trayectoria nacional
de crecimiento autosostenido (basado en el ahorro interno), no
inflacionario (por el equilibrio de las finanzas pblicas), con
orientacin manufacturera y exportadora (dada la poltica industrial y
comercial) y con la mejor distribucin factorial, familiar e individual del
ingreso hasta ahora conocida en la historia (slo en parte por la poltica
social descrita).

En la dimensin mundial, este es tambin el perodo en el que
las lites de los estados liberal democrticos triunfadores en la
Segunda Guerra Mundial, en paralelo fundaron y consolidaron un por
completo nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales
de regulacin econmica (BM, FMI y GATT) y se protagoniz la
liberacin comercial acordada ms importante de la historia
conocida. Se construy as el contexto sistmico externo ptimo para la
implementacin universal de tal modelo de poltica gubernamental
estratgica... en Occidente.

Veamos ahora el modelo de configuracin Estatal
Burocrtico-Autoritario (EBA), que puede describirse de la siguiente
manera:

En lo relacionado al sistema jurdico, los rasgos
sobresalientes son dos: primero, la instauracin parcial del orden
jurdico moderno. Por razones diversas, en estas sociedades se han
establecido limitaciones y/o condicionamientos formales e informales al
derecho universal a la propiedad individual, especialmente de la
propiedad de la tierra. Ello ha conducido a la dbil consolidacin
social del sistema de derechos de propiedad caracterstico de las
sociedades modernas que, en general, puede ser considerado
macroeficiente desde el punto de vista del desarrollo en el largo
plazo. La economa agraria, que es crucial para el desarrollo
econmico y poltico moderno, en estas sociedades ha quedado
presa del "latifundismo" y/o de los monopolios gubernamentales.
Segundo, la inexistencia formal o funcional de la Divisin de Poderes

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 69

y de control sobre la constitucionalidad de las decisiones y acciones
estatales en general pero, sobre todo, de las gubernamentales.

Estos dos rasgos del sistema jurdico del Estado Burocrtico
Autoritario, por s solos, implican que la probabilidad de que se
produzcan abusos del gobernante en turno contra el bienestar
pblico es significativamente mayor que la que existe en el Estado
liberal democrtico.

Por lo que toca a los rasgos que dado lo anterior adquiere el
sistema poltico, los fundamentales son bsicamente cuatro:

a) Consolidacin de un sistema poltico basado en grados
diversos, segn el caso, en el monopolio del establecimiento buropoltico
sobre el conjunto del aparato estatal y gubernamental, dados los
poderes de los que est investido el gobernante en turno. Los que,
comparados con los que detenta en el ELD, resultan inmensos y en
muchos casos leviatnicos. Este monopolio buropoltico incontrolado
tiende a hacerse valer, adems, mediante todo tipo de mecanismos
extralegales y de ser necesario hasta violentos. b) Inexistencia virtual
de una genuina competencia sociopoltica e interburopoltica y alta
potencialidad de conflictos violentos en el proceso poltico. El monopolio
gubernamental sobre el Estado vuelve altamente rentable todo tipo de
acechos violentos del poder poltico porque aunque los costos
potenciales son catastrficamente altos, los beneficios alcanzables,
dado tal carcter monoplico, son cuasi infinitos. c) Anormalidad de la
alternancia en el poder constitucional, peridica y pacfica. d) Inexistencia
virtual de cultura ciudadana moderna y de mercado poltico de
proyectos de gobierno abierto y plural.

Los cuatro rasgos anteriores del sistema poltico de la
configuracin estatal perifrica conducen, en general, a una casi
inexistente probabilidad sistmica de control sociopoltico: sobre el
presupuesto y la accin gubernamental en general; sobre el
comportamiento de la "clase buropoltica" y los grupos
granempresariales nacionales y extranjeros; sobre la calidad de los bienes
pblicos y privados que provee el gobierno y en general

70 PLANTEAMIENTOS GENERALES

sobre la calidad de la gestin gubernamental y, en consecuencia,
sobre el tamao absoluto y relativo de las rentas buropoltica y
granempresarial.

El autoritarismo burocrtico, exactamente al contrario de la
democracia, constituye un contexto sistmico estatal en el que
resulta poco probable la racionalidad gubernamental y por tanto el
desarrollo en el largo plazo. No porque sea imposible que surjan en
l polticos con "sentido pblico", sino simplemente porque en tal
contexto las instituciones jurdicamente pblicas, en especial las
gubernamentales, pueden ser descritas con el sabio refrn cristiano-
mexicano: "en arca abierta hasta el ms santo peca". Esto es, an
en el improbable caso en que (legaren a surgir polticos con "sentido
pblico, el sistema estatal los obligara a tomar decisiones como si
no lo tuvieran.

Respecto al sistema de polticas, dadas las caractersticas de
los dos sistemas anteriores, sus rasgos centrales seran: a) La
consolidacin de una cultura de gobierno burocrtico-estatista en la
que la burocracia gubernamental tiende a asumirse, por virtud del
carcter monoplico del sistema poltico, como "detentadora del
Estado y la Nacin", y a predominar tambin sobre los segmentos
judicial y legislativo; b) La consolidacin de una tradicin de polticas y
de administracin gubernamental nucleada ms en los intereses
rentistas privados del buropoltico tpico, que en el anlisis cientfico
tcnico de los problemas de gobierno y en criterios elementales de
eficiencia y eficacia. Esto es imputable a la irrelevancia poltica de
la opinin del pblico ciudadano sobre la idoneidad y consistencia de
las polticas gubernamentales, esto es, a la inexistencia de
accountability, dadas las caractersticas del sistema poltico, que
implican la inexistencia de constituency, c) La consolidacin de una
racionalidad buropoltica estratgica, que en su dimensin
econmica tiende a ser "depredadora", esto es, nucleada en torno
a la maximizacin de las rentas obtenibles, dada la inexistencia
virtual de restricciones sistmicas a la corrupcin y al abuso del
poder; d) El desarrollo y consolidacin de una ideologa estatal
nacionalista, en ocasiones explcitamente anti-imperialista, que
concibe el atraso socioeconmico principalmente como producto de

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 71

expoliaciones histricas por parte de hegemonas internacionales; el
atraso es pues imputado, en la ideologa nacional estatista perifrica,
siempre al exterior. Asignndosele, en consecuencia, al Estado
nacional la tarea fundamental de proteger a la sociedad y a la
Nacin de los mltiples peligros externos que la acechan, para
garantizar su efectivo desarrollo por una va que defienda el inters
nacional y los intereses de las grandes mayoras. El instrumento
central para ello, en esta visin, es la intervencin gubernamental en la
economa, en especial mediante la produccin y provisin de
bienes y servicios privados productivos presuntamente vitales para
el desarrollo nacional (industria estatal o paraestatal) y mediante la
proteccin del empresariado nacional de la injerencia de capitales
extranjeros y, sobre todo, de la competencia de bienes y servicios
producidos en el exterior (economa cerrada). Con la aceptacin
social generalizada de esta ideologa nacional estatista sumada a las
anteriores caractersticas del sistema de polticas, los
establecimientos buropoltico y granempresarial, tienen las
condiciones ptimas para realizar con xito su "afn de rentas"
expoliando de manera sistemtica al consumidor o al contribuyente
ya sea mediante precios muy superiores a los del mercado
internacional o mediante la depredacin sistemtica del erario
pblico, dadas las impunidades jurdico polticas mltiples de que
goza el gobernante en este tipo de configuracin estatal.

Las cuatro caractersticas anteriores conducen a dotar de un
carcter errtico y aleatorio al ncleo de la racionalidad social de la
accin gubernamental. Esto es, conducen a la no existencia
permanente del Imperio de la Ley ("mercado negro" de justicia,
atropellos militar-policiacos sistemticos pero selectivos de individuos
en sus bienes y/o en sus personas por motivos polticos, criminalidad
policiaca organizada, contubernios extralegales e ilegales entre
buropolticos y empresarios, etc.); a elevar la probabilidad de
irracionalidad de la accin gubernamental en el resto de las reas de
gobierno a lo largo del tiempo, con relativa independencia del
gobernante en turno, dada la racionalidad buropoltica tpica y las
caractersticas del sistema de polticas; y especialmente conducen
a dotar de una dinmica expansiva y potencialmente catastrfica al
volmen global de rentas buropolticas y granempresariales.

72 PLANTEAMIENTOS GENERALES

Veamos ahora las caractersticas del modelo de poltica
gubernamental estratgica que le es imputable a este tipo de
configuracin estatal. Tanto por la naturaleza incipiente, de hecho
experimental, que al inicio del perodo en estudio (1945-1990) tuvo
el nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales de
regulacin econmica, antes mencionado, como por las
caractersticas modelsticas propias del EBA ya descritas, los
establecimientos buropolticos perifricos, en general, tendieron a
pensar estratgicamente el desarrollo socioeconmico de sus pases
con un modelo de polticas que contena al menos dos elementos
bsicos: el estatismo industrial y la economa cerrada. Sobre todo en
Amrica Latina, que por sus caractersticas puede ser considerada
como el paradigma epocal del Estado perifrico y de tal estilo de
desarrollo.

La conceptualizacin perifrica bsica del desarrollo puede
describirse con la siguiente frmula, antipodalmente distinta de la
que describe la conceptualizacin liberal democrtica:

Desarrollo = Economa cerrada + Estatismo industrial
endogmico + Igualdad social.

Las caractersticas de las cuatro polticas gubernamentales
estratgicas involucradas en esta conceptualizacin, son:

Poltica comercial: proteccionismo indiscriminado y
permanente; Poltica industrial: intervenciones gubernamentales
directas (activismo industrial) y generalizadas para inducir la
constitucin de una "industria nacional" volcada hacia el mercado
interno, con independencia de consideraciones de eficiencia; Poltica
social: transferencias indiscriminadas de recursos pblicos a
individuos y/o familias, con mxima intermediacin burocrtica-
corporativa, para compensar a los "desfavorecidos por el mercado",
con el criterio de igualdad social.

En esta descripcin modelstica, la concepcin estratgica de
las polticas respecto al desarrollo est centrada en la visin
endogmica y el pape! protagnico del Estado, lo que imprime un
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 73

sello particular a l a poltica comercial de (proteccionismo
generalizado) y a la poltica industrial (activismo gubernamental
indiscriminado). Otro rasgo distintivo es la dbil preocupacin por la
indispensabilidad estratgica de la salud financiera pblica.

Este modelo de poltica gubernamental produjo los siguientes
males pblicos buropolticos:
9
precariedad del Imperio de la Ley,
impuestos excesivos, inflacin, proteccionismo indiscriminado y
sobreendeudamiento gubernamental. Adicionalmente asociado a la
ideologa populista y a la precariedad del Imperio de la Ley, en
muchos casos, se desarrollaron diversos actos de expropiacin de
propiedades individuales y/o grupales, que resultaron en formas
diversas de apropiacin (colectiva, estatal, cooperativa, ejidal,
etctera).
El tamao de la crisis a la que condujo este modelo de
desarrollo ha sido mostrado y sobre todo padecido por las
poblaciones de casi todos los pases del Tercer Mundo, en particular en
todo lo ancho y largo del continente latinoamericano. Uno de los
signos principales fue la crisis financiera externa a la que arribaron
estos pases a principios de la dcada de los ochenta. Para efectos
de nuestro anlisis insistiremos en las decisiones en materia
comercial e industrial. Fue muy inusual la formulacin de planes o
estrategias de industrializacin (de mediano y largo plazo) que
definieran las reas y los tiempos de la proteccin contra la
competencia externa, as como los compromisos de reinversin de
los monopolistas beneficiados con la misma. Y en caso de existir
estos compromisos, fueron meras expresiones de "buenos deseos",
sin mayor consistencia tcnica en su diseo e implementacin y
tampoco se evaluaron pblicamente. En virtualmente todos los
casos, las estrategias de industrializacin se carecterizaron por el
hecho de que despus de un cierto perodo incial en que pudo haber
sido tcnicamente deseable la proteccin, el establecimiento
buropoltico no slo la mantuvo sino adems la increment y volvi
permanente. El resultado principal fue la eliminacin del estmulo
9
Males pblicos buropolticos son aquellos que slo pueden ser producidos por
decisiones de las autoridades estatales. AI respecto vase Baza y Valenti (op. cit.
apartado 3).


74 PLANTEAMI ENTOS GENERALES

sistmico microeconmico para la inversin en investigacin y
desarrollo tecnolgico, provocando en consecuencia que el
crecimiento econmico fuese an ms precario y dependiente del
exterior. Asimismo, virtualmente todas las empresas "pblicas
creadas, presuntamente, para garantizar la consolidacin de la
industria nacional y una distribucin ms igualitaria, terminaron
siendo "productoras" de dficit pblico.
10


Como resultado inevitable de todo lo anterior se produjeron
desequilibrios financieros estratgicamente graves, en la medida en
que las lites buropolticas optaron por paliar los problemas
generados por la va inflacionaria y el sobrendeudamiento
gubernamental y las sociedades pagaron el precio de ello con la
intensificacin de su pauperizacin.

Antes de pasar a la ltima parte de nuestra exposicin es de inters
subrayar que esta visin retrospectiva pone al descubierto la
equivocacin de atribuirle a las burocracias perifricas alguna
genuina pretensin estratgica por generar algo que tuviera que ver
con el desarrollo nacional en el mediano y largo plazos, salvo
imputndoles un alto grado de ignorancia cientfico-tcnica. Sobre
todo porque ya desde finales de los sesenta haba seales
(evidencias empricas) de que el proteccionismo generalizado,
combinado con el estatismo industrial indiscriminado no estaba
llevando por buen camino a las sociedades perifricas.

A pesar de estos signos inequvocos, las lites buropolticas optaron por
continuar e insistir por la ruta del proteccionismo, permitiendo con
ello la expoliacin del pblico consumidor, sin corregir los sesgos
monoplicos de los mercados y con la persistencia de la depredacin
(va robo y/o mala administracin) de las empresas pblicas. Ello
hipotec impunemente el bienestar pblico presente y futuro de sus
sociedades por la va de la inflacin galopante y el sobreendeudamiento
externo, cuyo resultado ms
10
Una excelente descripcin de estos fenmenos de expoliacin se encuentra
en la obra de Vargas Llosa (1993, pgs. 207 a 229).

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 75

visible a principios de los ochenta fue la crisis internacional de pagos
externos ms grave de la historia econmica mundial moderna.


LAS PERSPECTIVAS DE DESARROLLO DE LAS SOCIEDADES
LATINOAMERICANAS EN EL PRXIMO SIGLO

En los quince aos que van de mediados de los setenta a los inicios de
la dcada actual, se pusieron en evidencia, de manera
generalizada, los lmites de los tres tipos de configuracin estatal
antes mencionados para garantizar el proceso de desarrollo de las
sociedades nacionales en las tres grandes zonas del planeta que
hemos caracterizado en funcin del tipo de configuracin estatal
predominante en cada una. Esto es, en los ltimos quince aos,
entraron en crisis econmica casi todos los estados liberal
democrticos (1975-1980), casi todos los estados burocrtico-
autoritarios perifricos (1982-?) y, salvo excepciones orientales, todos
los estados burocrtico-totalitarios (1985-1991).

Sin embargo, la naturaleza, intensidad, duracin y efectos
estratgicos de cada tipo de crisis fueron y son diversos en cada
pas segn sus particularidades y, sobre todo, su correspondencia
con alguno de los tres tipos de configuracin estatal mencionados.

Acotacin: Por crisis econmica debe entenderse,
descriptivamente, la situacin en la que disminuye sustancialmente
el crecimiento de una economa (por ejemplo, de una tasa de 6%
anual a una de 1%), o tal crecimiento se detiene ms o menos
abruptamente (crecimiento cero o cercano a cero) o se tiene
crecimiento negativo (decrecimiento respecto al ao o perodo
anterior). La disminucin, detencin o prdida del crecimiento
econmico constituye normalmente una lesin al bienestar pblico
presente neto, al desarrollo. Las causas de una crisis econmica
pueden ser diversas. Sin embargo, modelsticamente las crisis
pueden ser sistmicas o contingentes. El principal sntoma de que
se est en presencia de una crisis sistmica es el tiempo que dura
la situacin de crisis. En el capitalismo contemporneo, en general,
puede asumirse que ms unos pocos aos de crecimiento cero o,
76 PLANTEAMIENTOS GENERALES

peor, de crecimiento negativo, son sntoma de que algo en los
sistemas que conforman la configuracin estatal est impidiendo
tomar las decisiones y acciones gubernamentales necesarias, o
implementarlas eficazmente, para recuperar el crecimiento
econmico. Aunque las causas de la emergencia de la crisis puedan no
estar en las polticas gubernamentales seguidas (por ejemplo cuando
ella es producto de un schock externo generado por factores
imponderables), la prolongacin en el tiempo de la crisis s es
imputable a la ausencia de decisiones y polticas adecuadas para
sortearla, superarla y recuperar o acceder, segn el caso, a la ruta
de crecimiento autosostenido. Tal ausencia, a su vez, slo puede ser
imputable: 1) a que el Estado en cuestin tiene un grado de
publiceidad bajo y, especialmente, a que su sistema poltico funciona
de manera tal que impide la constitucin de nuevas lites y/o su
arribo al poder estatal y, en consecuencia, la sociedad, el pblico, no
puede dotarse de la direccin y liderazgo que necesita para salir de
la crisis; 2) a que aun teniendo el Estado un grado alto de
publiceidad, el sistema poltico ya no produce lites con el talento
poltico y la inteligencia estratgica necesarias para enfrentar
exitosamente la situacin. Este ltimo caso no se ha presentado, por lo
que, en general, asumimos que las crisis sistmicas son imputables
a la baja publiceidad del Estado o a su irracionalidad
(disfuncionalidad) respecto al desarrollo.

Para efectos de nuestro anlisis formularemos algunas
interrogantes sin pretender elaborar una explicacin pormenorizada
acerca de cada tipo de crisis, pero con la intencin de perfilar y
discutir aquellos elementos que nos parecen son los ncleos
centrales de la vinculacin entre configuracin estatal, poltica
gubernamental estratgica y desarrollo a la luz de cada crisis.

Qu es lo que entra en crisis (o, si se quiere, en estado de
fuerte cuestionamiento pblico) en las sociedades liberal
democrticas o capitalistas avanzadas a mediados de los setenta?

En ellas las seales ms fuertes fueron: crecimiento de los
dficits pblico y externo y, por tanto, repunte de la inflacin,
inestabilidad cambiaria, cada coyuntural de la tasa de crecimiento,
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 77
incremento del desempleo; desajustes entre la normatividad y las
exigencias para un funcionamiento eficiente y eficaz del aparato
poltico-administrativo pblico; precariedad en los sistemas de
evaluacin de las polticas. Los imperativos, dada la orientacin y el
sentido de los cuestionamientos, fueron: la reconstruccin del
sentido pblico de las polticas (principalmente de l a
macroeconmica y comercial), el mejoramiento de la agenda de
gobierno y la exigencia de elevar la calidad de la gestin pblica,
especialmente en materia de competitividad econmica internacional,
en materia social (educacin, salud, vivienda) y en materia de
investigacin y desarrollo.

En sntesis, la prioridad ha sido efectuar ajustes que permitan
esperar que se recuperar o bien se garantizar de mejor manera
la publiceidad, l a funcionalidad pblica, de las polticas
gubernamentales tanto a nivel local como nacional, especialmente
en los terrenos de la poltica macroeconmica, la poltica social, la
gerencia estatal,
11
administrativo-pblica, y la poltica de ciencia y
tecnologa.
12
Se ha tratado, pues, de un complejo proceso de
racionalizacin profunda de la gestin del Estado desatado por la
crisis econmica coyuntural de mediados de los setenta, que, a lo
largo de los ochenta y hasta el momento, ha dado lugar a procesos
de metamorfosis de las bases territoriales y econmicas tradicionales
mismas del Estado nacional tan trascendentales como, por ejemplo, los
implicados en la formacin de la Comunidad Europea.

Qu es lo que no se han cuestionado estas sociedades? Si
bien existen crticas a los impactos negativos de ciertos aspectos del
sistema jurdico y del sistema poltico del Estado liberal democrtico,

11
Al respecto vase el excelente libro de Osborne y Gaebler (1993),
quienes tuvieron la audacia de escribir acerca del Gobierno y la Administracin
Pblica, especficamente de las reformas y cambios que es necesario introducir en
los sistemas de funcionamiento de las burocracias, de manera de que se rompan las
inercias paralizantes y los gobiernos y oficinas pblicas (de todos niveles y sectores)
funcionen de manera eficiente y con sentido pblico.
12
La bibliografa al respecto es abundante. Sin embargo, nos parece que de obligada
consulta son: Lal y Wolf (1986), Brittan (1984) y Burnham y Weinberg (1978). Para
una visin de conjunto centrada en la discusin acerca de los problemas
asociados a la implementacin de polticas, consltese Aguilar (op. cit., vol. 4).
78 PLANTEAMIENTOS GENERALES

las salidas planteadas y posibles no ponen en duda su funcionalidad
intrnseca para el desarrollo en el largo plazo.

En los estados liberal democrticos no se ha desarrollado un
cuestionamiento del pblico ciudadano, por ejemplo, acerca de la
precariedad de la existencia del imperio de la ley o del sistema
democrtico, aun cuando s existen crticas fuertes a ciertos vicios
y lmites en el funcionamiento de este ltimo, particularmente en lo
relativo a la negativa influencia, para el pblico ciudadano, de los
grupos especiales de inters en los procesos decisionales
gubernamentales.

La configuracin estatal liberal democrtica no ha sido, pues,
puesta en cuestin. Se ha planteado la reforma del Estado
para elevar su publiceidad, la probabilidad de que el sistema
poltico y el sistema de polticas garanticen decisiones
gubernamentales estratgicamente racionales respecto del inters
pblico y por tanto ms adecuadas para el desarrollo. O, en
trminos negativos, la reforma del Estado para reducir la
probabilidad de que las coaliciones de inters (rentistas)
tengan xito al establecer contubernios con el establecimiento
buropoltico en perjuicio del inters pblico.

Qu es lo que ha entrado en crisis, en cambio, en el caso
de las sociedades perifricas y especialmente en las
latinoamericanas, a partir de 1982? Puede aseverarse que el
Estado mismo. Esto es, se trata de una crisis sistmica, por lo
dems, an irresuelta. Los sntomas han sido y son diversos:

1) En las dimensiones del sistema poltico y el aparato
jurdico: la precariedad de los sistemas democrticos; la arbitrariedad
e impunidad con que los gobiernos, grupos y coaliciones de
intereses operan, que puede sintetizarse en precariedad del Imperio
de la Ley (sirvan de ejemplos: la violacin de los derechos humanos, la
extensin y cobertura que han logrado los narcotraficantes en
estos pases, los tiempos tan laxos para que decidan los tribunales
y juzgados) y la frgil constitucionalidad (el ejemplo ms reciente es
Per).

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 79

2) En el funcionamiento de la economa: la debacle financiera
externa de 1982-1985, antes descrita, de la que, an hoy despus
de 10 aos, no se han recuperado virtualmente ninguno de los
pases perifricos; persistencia del sobreendeudamiento externo;
ineficiencia y desventajas comparativas casi generalizadas de los
aparatos productivos, efecto sistmico todava no superado del
estatismo y la economa cerrada bajo los que vivieron durante, al
menos, todo el perodo en estudio.

3) Las relativas a la dimensin de los aparatos institucionales y
de la gestin pblica, en que dado el contexto sistmico antes
descrito lo que predomin fueron procesos decisionales centrados
en factores ideolgicos y polticos, con dbiles apoyos en
orientaciones de carcter cientfico y tcnico, ineficiencia e ineficacia
en la gestin pblica y en general una dbil tematizacin acerca del
carcter pblico de las polticas y tambin de la calidad gerencia) de
la administracin pblica.

En suma, lo que ha entrado en crisis en las sociedades
perifricas en general, y en las latinoamericanas en especial, es la
configuracin estatal burocrtico-autoritaria como tal y no slo el
sistema de polticas y/o la poltica gubernamental tradicional.

Por ello, las sociedades latinoamericanas de finales de este
siglo no pueden eludir, al pensar en su desarrollo futuro, una
tematizacin amplia de poltica pblica que incluya tanto la
modernizacin de su estructura constitucional y del sistema poltico,
como la racionalidad del sistema de polticas y la consistencia e
idoneidad tcnicas del diseo y la implementacin de nuevas
polticas gubernamentales estratgicas, capaces de enfrentar
adecuadamente los retos de final de siglo. Como estas ltimas, de
hecho, ya no son atribucin soberana de los gobiernos porque su
condicin de deudores sobrendeudados reduce al mnimo su
"espacio de poltica" en materia estratgica y ello los ha conducido
a adoptar variantes ad hoc del modelo avanzado, la empresa de
transformacin asumible internamente est, entonces, vinculada
sobre todo a las dos primeras dimensiones. En suma, las
sociedades latinoamericanas no pueden eludir su absolutamente


80 PLANTEAMIENTOS GENERALES

indispensable transformacin en Estados liberal democrticos... pues la
publiceidad del Estado, la modernidad estatal, es la condicin sistmica
de la racionalidad gubernamental y, por tanto, del desarrollo en el largo
plazo.

En una lnea parecida a sta, en nuestra opinin, se mueve
actualmente la reciente propuesta de la CEPAL presentada en los
documentos "Transformacin productiva con equidad", pero sobre todo
en "Educacin y conocimiento como eje de la transformacin
productiva con equidad", al asignar al sistema de formacin de
recursos humanos de los pases de Amrica Latina un papel central para
que los procesos de modernizacin lleguen a un buen puerto.

En la medida en que el nuevo modelo de poltica estratgica para el
desarrollo est basado, naturalmente, en la poltica comercial
librecambista, ello implica que la poltica social pasa a ocupar un lugar
prioritario. En trminos estratgicos nos referimos a la poltica
educativa y a la poltica anti-pobreza.

Esta centralidad del Sistema de Formacin de Recursos Humanos
responde a su lugar estructural en la sociedad contempranea, tanto en
su papel de sector de inversin en capital humano como en su papel de
generador del conocimiento cientfico tcnico indespensable para que la
operacin de los procesos socioeconmicos sea compatible con los
imperativos del desarrollo en el largo plazo. De la manera efectiva en
que opere tal sistema, de su macroeficacia y su macroeficiencia,
depende que se desenvuelvan al menos dos procesos que pueden
ser considerados de inters pblico estratgico: a) El proceso de
absorcin social creativa del progreso cientfico tcnico mundial; b) El
proceso de elevacin de la capacidad social de control sobre el
gobernante en turno, que supone tanto la socializacin creciente de la
cultura ciudadana, como la potenciacin de la habilidad de argumentacin
poltica para definir los problemas genuinamente pblicos y sobre todo de
argumentacin tcnica para dilucidar sus soluciones.

POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 81

Si el primero de estos procesos puede considerarse de inters
pblico estratgico es porque de l depende que se optimice el
crecimiento econmico en las condiciones de globalizacin del sistema
econmico mundial, el segundo lo es porque de l depende que se arribe
a una situacin en la que las probabilidades de abusos contra la sociedad
por parte del establecimiento buropoltico sean mnimas, sin lo que el
crecimiento econmico con equidad en el largo plazo es en s mismo
improbable, como lo ha mostrado la
historia reciente de las sociedades latinoamericanas, en particular la
mexicana.
La socializacin del enfoque amplio de poltica pblica a todo lo
largo y ancho de la regin, pensamos, puede resultar decisiva en ambas
perspectivas.
82 PLANTEAMIENTOS GENERALES
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