Escritrio Regional da OIT para a Amrica Latina e o Caribe

NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
Estudo de Caso:
Brasil
1
1 Os autores do presente estudo so Prof. Jos Dari Krein e Marcelo Manzano (CESIT/UNICAMP).
Agradecemos a interlocuo e as discusses realizadas com Lais Abramo e Anne Posthuma, que
ajudaram a aprimorar o texto. Agradecemos tambm a generosa contribuio dos seguintes entre-
vistados: Adriana Flosi, Anne Posthuma, Celso Amorim Arajo, Claudemir de Souza, Clemente Ganz
Lucio, Flavio Cooper, Paulo Gil Hulk, Rafael Ernesto Kieckbusch, Renata Coelho Viera, Renato Bignami,
Vitor Filgueiras. A responsabilidade dos autores e no necessariamente refete a posio dos entre-
vistados e dos tcnicos da OIT Brasil.
Nos anos 2000, o mercado de trabalho brasileiro alcanou
taxas histricas de formalizao do emprego, junto com a
queda do desemprego e aumento da renda mdia dos
assalariados. Em 2012, registrou-se uma taxa de formalidade
de 56,6%, o que corresponde a um expressivo salto de
13,9 pontos percentuais em dez anos. Este foi um processo
mais intenso entre os trabalhadores assalariados como um
todo e, em nveis mais modestos, entre os trabalhadores
domsticos e trabalhadores por conta prpria. O texto
argumenta que o processo acelerado de formalizao do
emprego no Brasil nos anos 2000 s pode ser compreendido
como decorrncia da convergncia positiva de um
conjunto de fatores econmicos, institucionais, polticos e
sociais que se complementam e se reforam mutuamente.
2
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
Sumrio
Apresentao 3
1. Introduo 4
2. Anlise das Trajetrias de Formalizao 4
2.1 Evoluo da taxa de formalidade entre os assalariados: por setor
de atividade 6
2.2 Evoluo da taxa de formalidade por sexo, raa/cor e etnia 6
3. A Retomada do Crescimento Econmico
e a Expanso do Emprego 7
4. A Reorientao do Papel do Estado 8
5. O Bnus Demogrfco e a Dinmica Regional 9
6. A Regulao do Trabalho e o Papel das Instituies
Pblicas na Formalizao 10
6.1 A Constituio Federal e o arcabouo legal institucional 10
6.2 A Justia do Trabalho 11
6.3 O Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) 12
6.4 O Sistema de fscalizao do MTE 12
7. Aumento do Poder de Barganha dos Sindicatos 13
8. Consideraes Finais 13
3
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
Apresentao
O trabalho em condies de informalidade um problema persistente na Amrica Latina e
Caribe. Mesmo depois de uma dcada de crescimento econmico e queda nas taxas de
desemprego, 130 milhes de pessoas ocupadas ainda se encontram em situaes de emprego
informal, sem carteira assinada e privadas de proteo social ou direitos trabalhistas.
No entanto, isso no signifca que no tenha havido avanos em matria de formalizao.
Na Amrica Latina e Caribe registrou-se um crescimento do emprego formal, do trabalho
assalariado e da cobertura da proteo social. Cabe agora acelerar esse processo, j que a
informalidade durante muito tempo foi crescendo e se consolidou na regio.
No podemos esquecer que a reduo da informalidade um componente essencial dos
esforos em prol da reduo da desigualdade e da excluso social.
A experincia dos ltimos anos confrma que o crescimento econmico essencial para
gerar mais empregos de melhor qualidade, porm no basta. Para reduzir a informalidade,
preciso pr em prtica polticas e aes deliberadas e integradas que articulem dimenses
econmicas e sociotrabalhistas e complementem o crescimento econmico, visando promover
um desenvolvimento sustentvel.
De fato, os avanos registrados na regio em termos de formalizao so decorrentes das
polticas implementadas nos diversos pases. Esse processo de formalizao no foi uniforme:
em alguns pases foram observados processos mais acelerados e em perodos relativamente
curtos, enquanto em outros os avanos foram mais lentos.
Em 2013, o Escritrio Regional da OIT para a Amrica Latina e Caribe deu incio ao Programa
de Promoo da Formalizao na Amrica Latina e Caribe (FORLAC), que se divide em
trs componentes: a) gerao e disseminao de conhecimento em torno das polticas de
formalizao, b) assistncia tcnica a pases especfcos e c) promoo da formalizao em
forma conjunta com as Confederaes dos empregadores e as Centrais Sindicais.
As Notas OIT-FORLAC aqui apresentadas fazem parte do primeiro componente. Analisando
experincias de polticas pblicas, buscamos identifcar as mais marcantes, segundo as
discusses acadmicas e polticas.
As estratgias de formalizao requerem um contexto econmico favorvel, bem como
polticas articuladas, que permitam enfrentar este fenmeno multidimensional e extremamente
heterogneo.
A persistncia de altos ndices de informalidade indica que se trata de um grande desafo, que
requer sejam aplicadas medidas que gerem resultados sustentveis.
Com a divulgao dessas experincias, a OIT espera promover uma discusso mais ampla em
torno de estratgias que possam ser utilizadas pelos pases para facilitar a transio para a
formalidade na regio.
Elizabeth Tinoco
ADG
Diretora Regional da OIT
para a Amrica Latina e Caribe
4
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
1. Introduo
O mercado de trabalho brasileiro teve um comportamento surpreendente nos anos 2000. Em
alguns aspectos, reverteu a tendncia de desestruturao vigente nos anos 1990, com queda
do desemprego, aumento da renda mdia dos assalariados e crescimento expressivo da
taxa de formalizao do emprego. Seguindo na contracorrente do mundo, em especial das
economias centrais, a elevao da formalizao das relaes de trabalho foi talvez a face
mais surpreendente desta nova etapa, chamando a ateno de pesquisadores e estudiosos
do mundo do trabalho.
Em nossa hiptese, o referido fenmeno da formalizao s pode ser compreendido como
decorrncia da convergncia positiva de um conjunto de fatores que se complementam e se
reforam mutuamente. Ou seja, no nos parece possvel isolar algum vetor institucional, poltico
ou econmico como explicao per se dessa relevante transformao que se processa no seio
do mercado de trabalho brasileiro. precisamente na interao entre processos de naturezas
distintas e a singularidade histrica dessa primeira dcada do novo sculo que se revela a
virtuosidade deste fenmeno. O desafo analtico, portanto, no apenas identifcar os fatores,
mas tambm compreender a sua complementaridade dinmica.
Para dar conta dessa tarefa, alm de realizarmos uma anlise mais pormenorizada do processo
de formalizao apresentada na seo a seguir elencamos nas sees subsequentes os
principais fatores que, a nosso ver, contriburam para tal processo.
preciso esclarecer que no presente estudo utilizaremos a defnio de formalizados adotada
pelo Escritrio da OIT no Brasil, ou seja, compreende o somatrio dos trabalhadores com
carteira assinada, inclusive os trabalhadores domsticos, dos militares e funcionrios pblicos
estatutrios, dos empregadores e dos trabalhadores por conta prpria que contribuem para a
previdncia social, na estrutura ocupacional total
2
.
2. Anlise das Trajetrias de Formalizao
Observando os dados relativos evoluo da taxa de formalidade das pessoas ocupadas
no perodo que vai de 1995 a 2012 (Grfco 1)
3
, percebe-se que entre os anos de 2002 e 2003
ocorre uma ntida infexo na tendncia de queda da taxa de formalidade que, a partir de
ento, passa a crescer de forma sustentvel, mesmo aps a crise de 2008. Enquanto em 2002
a taxa de formalidade entre o total de ocupados era de 42,7% o nvel mais baixo de toda a
srie em 2012 registrou-se uma taxa de 56,6%, o que corresponde a um expressivo salto de 13,9
pontos percentuais em dez anos.
Para alm dessa trajetria positiva, a anlise pormenorizada dos nmeros permite observar
que esse avano da formalizao esteve associado a um intenso processo de formalizao
dos trabalhadores assalariados, que responderam sozinhos por um incremento de 10,9 pontos
percentuais daqueles 13,9 pontos registrados na taxa de formalidade total entre 2002 (o piso
da srie) e 2012. Embora nesse perodo tambm tenham ocorrido avanos importantes na
formalizao dos trabalhadores por conta prpria (1,9 p.p.) e uma crescente participao de
funcionrios pblicos - que contribuiram com 1,1 p.p. para a ampliao da taxa de formalidade
total - foi sem dvida entre os trabalhadores assalariados que o fenmeno da formalizao se
manifestou de forma mais signifcativa, revelando que as transformaes econmicas, sociais
2 Segundo o estudo do Escritrio da OIT no Brasil Perfl do Trabalho Decente no Brasil: Um Olhar sobre as Unidades da Federao
(p.82). Disponvel em: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---integration/documents/publication/wcms_206109.
pdf. Acessado em 02/2014.
3 Idem.
5
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
e institucionais que caracterizaram o desenvolvimento brasileiro no perodo recente incidiram
fortemente sobre esse importante contingente da fora de trabalho ocupada.
Em relao aos trabalhadores domsticos que em 2012 somavam 6,4 milhes de ocupados cabe
mencionar que, com a aprovao da PEC 66/2012, assegurando aos empregados domsticos
os mesmo direitos dos demais trabalhadores formais
4
, pode-se esperar que nos prximos anos
ocorra um sensvel aumento da taxa de formalizao desta categoria de trabalhadores.
Por ora, entretanto, percebe-se apenas um pequeno avano na taxa de formalizao dos
trabalhadores domsticos, com uma ampliao do patamar de 27% (verifcado at 2008) para
29,6%, registrados em 2012, segundo a PNAD/IBGE
5
, e que, provavelmente, refete, com alguma
demora, a alterao da legislao tributria que, desde 2005, permite aos empregadores de
trabalhadores domsticos deduzir de seu pagamento de impostos parte das despesas relativas
aos encargos previdencirios. J entre os trabalhadores pretos, registra-se uma evoluo de
12 pontos porcentuais no perodo com uma taxa de formalidade que alcana 64,5% entre os
assalariados no ano de 2012.
Grfco 1 - Evoluo da Taxa de Formalidade 1995 a 2012
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
1
2
0
1
2
Empregado c/ carteira Militar Funcionrio pblico
Trab. domstico c/ carteira
Total Brasil
Conta prpria c/ contrib. Empregador c/ contrib.
48,6%
4,6%
6,9% 7,0%
6,3%
6,3%
6,3%
6,1%
5,6%
5,6%
5,8%
5,9%
5,9%
6,2%
6,2%
6,5%
6,7%
6,6%
4,6%
4,8%
4,8%
4,2% 3,8%
3,8%
3,4%
3,4%
3,4%
2,9%
3,1%
3,1% 3,1%
3,1%
3,2%
49,2%
47,5%
46,8%
46,1%
46,5%
42,7%
43,8%
44,4%
44,8%
46,2%
47,6%
49,1%
50,5%
55,5%
56,6%
Fonte: PNAD. Elaborao: CESIT.
De fato, o emprego assalariado cresceu 31% entre 2002 e 2012, passando a responder por 56%
do total de ocupados.
Antes de analisar a evoluo da formalizao, cabe notar que a dinmica das ocupaes
no perodo recente parece indicar que h um movimento virtuoso na economia brasileira
que faz crescer as ocupaes mais suscetveis regulao (funcionrios pblicos, militares,
empregados assalariados, grandes e mdias empresas), diminuindo, em termos relativos, o
nmero de pessoas ocupadas em trabalho domstico e em atividades sem rendimento e para
o autoconsumo ou autoconstruo. Mesmo assim, estes ltimos grupos ainda representam
um contingente expressivo de trabalhadores: 7% e 6% da populao ocupada em 2012,
4 Seguindo o preconizado pela Conveno 189 (2011), que dispe sobre a regulamentao das trabalhadoras e dos trabalhadores
domsticos.
5 Do conjunto de trabalhadores domsticos, mais de 90% so mulheres, cuja taxa de formalidade permanece muito mais baixa
que a dos trabalhadores domsticos do sexo masculino. Em 2012, a taxa para as mulheres foi de 26,3% e de 48,5% para os homens.
6
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
respectivamente. Alm disso, em relao aos trabalhadores por conta prpria, percebe-se que,
ao mesmo tempo em que cresce a taxa de formalidade nesse tipo de ocupao (Grfco 1),
h uma estabilizao do nmero de indivduos nesse contingente, sugerindo, portanto, que
grande parte dos trabalhadores que permanecem como conta prpria (20% em 2012) esto
relativamente mais bem posicionados hoje do que no passado.
Vejamos, a seguir, como evoluram as taxas de formalidade dos empregados assalariados sob
diferentes recortes.
2.1 Evoluo da taxa de formalidade entre os assalariados: por setor
de atividade
Quando se observa o comportamento dos ndices de formalidade por setor de atividade
(Grfco 2), percebe-se que existe um movimento similar entre as taxas dos diferentes setores da
atividade econmica: uma tendncia de queda das taxas durante a segunda metade dos anos
noventa e, a partir de ento, uma recuperao que segue de forma sustentada at o presente
momento. Alm disso, nota-se que mesmo aps a crise de 2008 e um breve sobressalto que
afetou o setor agrcola de modo geral, o processo de ampliao das taxas de formalidade
segue seu curso, com destacada e esperada vantagem do setor industrial.
Importante frisar tambm o comportamento ao longo da srie das taxas de formalidade entre os
empregados assalariados do setor agrcola: embora este seja o setor com o mais baixo patamar
de formalidade, notvel o avano da formalizao no setor, que auferiu uma elevao de 13,7
pontos percentuais entre os anos de 1998 e 2012.
Grfco 2 - Evoluo da Taxa de Formalidade entre os Empregados Assalariados
Por Setor de Atividade. Brasil Perodo: 1997-2012
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
1
2
0
1
2
Agrcola
Indstria
Servios
Total Brasil
69,8%
78,9%
67,1%
65,3%
40,8%
67,5%
54,3%
53,8%
55,8%
54,9%
28,5%
27,1%
Fonte: PNAD. Elaborao: CESIT.
2.2 Evoluo da taxa de formalidade por sexo, raa/cor e etnia
Ao observar os dados setoriais de forma mais desagregada e separados por sexo, pode-se
depreender que o mencionado aumento da formalizao no setor agrcola deve-se, em grande
7
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
parte, ao rpido aumento do nmero de trabalhadoras formais empregadas no setor (de 26,6%,
em 2002, para 45,1%, em 2012), invertendo inclusive a tradicional prevalncia dos homens entre
os assalariados formais do setor agrcola. Fenmeno semelhante ocorre tambm nas atividades
de construo civil, onde h um avano signifcativo na fora de trabalho feminina, que chega
a alcanar uma taxa de formalidade de 89,1% quase 30 pontos percentuais acima dos 60,8%
de taxa de formalidade registrados no mesmo ano de 2012 entre os assalariados do sexo
masculino.
Entretanto, considerando o conjunto dos setores de atividade, apesar da melhora registrada para
ambos os sexos, em 2012 persiste um diferencial signifcativo entre as taxas de formalidade em
favor dos homens (81,3%, contra 62,3% das mulheres). Este fenmeno melhor compreendido
quando se considera que boa parte da fora de trabalho feminina se concentra em atividades
mais precrias e de mais difcil fscalizao externa: notadamente nos servios domstico e nos
servios coletivos, sociais ou pessoais.
J a evoluo da taxa de formalidade segundo a raa/cor ou etnia do trabalhador indica que,
embora ainda haja uma grande desigualdade entre os diferentes grupos raciais ou tnicos, est
em curso um processo de reduo dessa desigualdade. A maior expresso deste fenmeno
pode ser encontrada na variao, em pontos percentuais, da taxa de informalidade relativa a
cada grupo racial ou tnico: enquanto entre os assalariados que se declaram brancos a taxa
de formalidade avanou 9,8 pontos percentuais no perodo, a mesma taxa cresceu 23,6 pontos
percentuais entre os assalariados de origem indgena e 15,2 pontos entre os que se declaram
de cor parda. Note-se que so justamente esses dois grupos que registram ainda as menores
taxas de formalidade: 60,4% e 61,1%, respectivamente.
3. A Retomada do Crescimento Econmico
e a Expanso do Emprego
Depois de duas dcadas perdidas em que a estagnao econmica e a regresso social foram
a tnica a partir de 2004 o Brasil assistiu sua economia retomar o curso do desenvolvimento.
Aps mudanas de orientao na poltica governamental que provocou tenso entre os agentes
econmicos e exigiu do novo governo amargas medidas de austeridade fscal e monetria,
teve incio um perodo de razovel crescimento econmico, com notvel prosperidade social.
Dois vetores um externo e outro interno contriburam decisivamente para a recuperao da
economia brasileira naquele incio de dcada, elevando as taxas de investimento. Por dezenove
trimestres consecutivos foram registradas taxas de crescimento do PIB, algo que no ocorria no
pas desde meados da dcada de oitenta.
No contexto externo, a partir de 2002 o Brasil passou a benefciar-se do ciclo de valorizao
dos preos das commodities, resultado da crescente demanda chinesa por insumos e bens
intermedirios. A partir desse impulso foi possvel equacionar as contas externas do pas,
eliminando um dos entraves estruturais que, ao longo da histria brasileira, recorrentemente
abortava os ciclos de crescimento da economia. Entre 2003 e a crise de 2008, o supervit
comercial cresceu de forma acelerada, permitindo que o pas no s liquidasse sua histrica
dvida externa, mas tambm conseguisse acumular expressivo volume de reservas internacionais.
A partir desse impulso externo, o governo soube articular um processo de expanso do
consumo interno, lanando mo tanto de medidas redistributivas (elevao do salrio
mnimo, programa Bolsa Famlia) quanto de esforos de incluso bancria que contriburam
para uma forte expanso do crdito. Com isso, alm de promover uma notvel reduo da
desigualdade expressa principalmente pela evoluo do ndice de Gini e o crescimento da
massa salarial em relao ao PIB
6
abriu-se espao no pas para uma elevada expanso do
6 Esta relao registrou um crescimento de 9% entre 2003 e 2012.
8
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
mercado interno, notadamente no segmento de bens de consumo durveis para as camadas
de renda mdia e baixa.
importante destacar ainda que os avanos percebidos no mercado de trabalho no incio dos
anos 2000 no foram interrompidos pela severa crise mundial de 2008. Com um volume indito
de reservas internacionais e com uma dvida externa bastante reduzida, o governo pode manejar
de forma bastante efcaz a poltica macroeconmica, reduzindo sensivelmente o impacto inicial
da crise. Com a imediata desvalorizao do real, alm de melhorar a competitividade dos
produtos nacionais, foi possvel tambm melhorar as contas pblicas, em funo do aumento
do valor em reais das reservas internacionais acumuladas nos anos anteriores. E com uma
situao fscal mais confortvel, o governo pode ento agir de forma anticclica para reverter
as presses defacionistas que ameaavam a economia mundial naquele momento: reduziu
temporariamente impostos indiretos sobre bens de consumo fnal, intensifcou o programa de
investimentos pblicos (Programa de Acelerao do Crescimento PAC), manteve a poltica de
aumento do salrio mnimo e fortaleceu os bancos pblicos para que pudessem compensar
a retrao da oferta de crdito por parte dos bancos privados. Como resultado da ao
governamental, o PIB caiu somente 0,3% em 2009, recuperando-se fortemente em 2010, quando
cresceu 7,5%, impulsionado pela intensa elevao do consumo e do investimento.
Entretanto a intensidade da recuperao e seu impacto sobre o nvel dos preos levou o
governo a refrear o nvel de atividade da economia j no incio de 2011. Reduziu-se o volume
de investimentos pblicos e foram retirados os estmulos ao consumo. Alm disso, com
o agravamento da crise das dvidas soberanas na Europa

e o consequente aumento das
incertezas, o investimento privado que tinha se recuperado fortemente em 2010 perdeu
grande parte do seu impulso. O crescimento do PIB em 2011 foi de apenas 2,7%, evidenciando
os problemas decorrentes da estratgia de desacelerao adotada pelo governo. Apesar
da tentativa de reanimar a economia com novas medidas de estmulo ao consumo e ao
investimento privado, a taxa de crescimento do PIB alcanou apenas 0,9% e 2,3% em 2012 e
2013, respectivamente.
Desde ento existe um relativo consenso de que um crescimento mais forte do PIB brasileiro
no momento requer a ampliao da taxa de investimento. O pas no pode mais contar com
uma evoluo favorvel dos termos de troca do comrcio internacional que favoreceu o
desempenho da economia entre 2002 e 2008. Atualmente preciso aumentar a produtividade
da economia para continuar melhorando as condies socioeconmicas da populao e isto
requer investimentos em infraestrutura e no fortalecimento da competitividade da produo
manufatureira estabelecida no pas.
Ademais, a crise mundial prejudicou a atividade econmica nos pases desenvolvidos e acirrou
em muito a competio internacional pela demanda de produtos manufaturados. Nesse
contexto, a sustentao do crescimento do consumo no Brasil, ao invs de contribuir para o
aumento da atividade interna, tem provocado uma forte elevao da importao de produtos
manufaturados. Consequentemente, o dfcit do comrcio exterior com manufaturados, que j
tinha sido elevado em 2008, cresceu 2,5 vezes em 2011, se repetiu em 2012, e provavelmente
ser ainda maior em 2013.
4. A Reorientao do Papel do Estado
Com a transio poltica ocorrida no incio dos anos 2000, iniciou-se de forma lenta, porm
constante, uma recuperao da concepo desenvolvimentista de Estado, que gradualmente
vai ampliando o seu protagonismo, tanto no que concerne esfera econmica, quanto no que
tange tarefa de edifcao de um Estado Social, tal qual inscrito na Constituio de 1988.
Neste processo, uma nova dimenso de Estado se revela em diferentes aspectos.
9
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
Por um lado, para fazer frente s crescentes obrigaes sociais e institucionais defnidas na
carta constitucional, o Estado brasileiro, em suas trs instncias federativas, busca se modernizar,
melhorando sensivelmente seus aparatos de arrecadao fscal, de execuo oramentria e
de realizao do gasto. No bojo deste processo, uma particularidade em especial parece ter
contribudo para a reduo das taxas de informalidade: auxiliados pelas novas tecnologias de
informao e comunicao, desde o incio dos anos 2000 os governos tm ampliado o controle
fscal sobre os bens de consumo fnal, induzindo processos de formalizao dos negcios ao
longo das cadeias de produo. Nesse movimento, instados a declarar as despesas para fazer
frente s receitas de seus respectivos negcios agora reveladas de forma mais fdedigna pelos
controles online os empregadores veem-se impelidos tambm a regularizar as relaes de
trabalho.
De outro lado, na perspectiva dos trabalhadores o registro do trabalho em carteira ganhou
maior relevncia no perodo recente: com a estabilidade monetria e o esforo governamental
para ampliar o mercado de consumo interno por meio da ampliao do crdito, a condio
de trabalho formal passou a ser um requisito importante para o acesso ao mercado de bens
de consumo. Da mesma forma, entre os pequenos negcios, a possibilidade de acessar linhas
de crdito produtivo a baixo custo parece ter sido um signifcativo fator indutor de esforos de
formalizao.
O Estado brasileiro, por sua vez, tambm contribuiu para o processo de formalizao das
relaes de trabalho na medida em que, para dar conta da expanso dos servios pblicos, foi
obrigado a expandir a contratao de servidores e, ao mesmo tempo, ampliar a contratao
de servios do setor privado. Este, por sua vez, por exigncia legal, precisou primeiro fcar em dia
com suas obrigaes trabalhistas.
A explicao para o processo de formalizao dos contratos de trabalho do perodo recente
apresenta uma relao direta tambm com a regularizao dos empreendimentos no pas, o
que decorre de um conjunto de iniciativas adotadas pelo governo federal, visando melhorar
o ambiente de negcios por meio das assim chamadas reformas microeconmicas. Entre as
principais, cabe destacar: a criao de Super Simples, em 2006, simplicando a burocracia e
reduzindo encargos monetrios para as micro e pequenas empresas; a instituio, em 2009, de
uma nova modalidade de pessoa jurdica o Microempreendedor Individual (MEI) cujas
obrigaes legais e encargos foram ainda mais reduzidos, para regularizar trabalhadores
por conta prpria ou aqueles que estavam margem do mercado formal; a exigncia,
para todos os nveis e instncias do poder pblico, de adquirir parte dos bens e servios
de micro e pequenas empresas, desde que essas estejam plenamente regularizadas;
polticas especiais para a formalizao de atividades sujeitas a sazonalidade (pescadores
e trabalhadores rurais).
Em outra frente, igualmente motivado pelo esforo de formalizao dos empreendimentos
privados, o governo adotou um conjunto de medidas coercitivas que tornaram mais difcil e
desvantajosa a permanncia das empresas na ilegalidade. Entre essas medidas cabe frisar
a exigncia de certido negativa trabalhista para todas as empresas que so fornecedoras
ou que prestam servios ao setor pblico ou para aquelas que solicitam crdito ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
5. O Bnus Demogrfco e a Dinmica Regional
Um dos fatores relevantes a se considerar em relao aos principais determinantes das
transformaes observadas no mercado de trabalho brasileiro diz respeito dinmica
demogrfca do pas. Ao longo da primeira dcada de 2000, a taxa de crescimento da populao
brasileira reduziu-se de forma sensvel, aproximando-se de 1% a.a. ao fnal da dcada. Alm
10
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
disso, a estrutura etria do pas encontra-se atualmente prxima daquela que os demgrafos
consideram ideal, com um percentual muito alto de pessoas em idade ativa, em condies de
trabalhar.
Ainda na esfera da dinmica populacional, percebe-se uma reduo nos fuxos de migrao
interna no pas, provavelmente fruto da crescente desconcentrao produtiva e da reduo do
fuxo rural-urbano, que caracterizou o perodo de crescimento acelerado de 1930-1980. Portanto,
quando somados, esses diferentes vetores de nossa dinmica demogrfca contriburam para
uma reduo parcial dos efeitos negativos decorrentes do nosso histrico excedente estrutural
de oferta de mo de obra. Embora no se possa dizer que tenhamos superado esse trao de
nosso desenvolvimento retardatrio, preciso reconhecer que, a depender da regio e do setor
de atividade, seus efeitos foram mitigados, favorecendo determinadas categorias profssionais
e reduzindo o nvel de desemprego a pisos histricos em certas regies do pas, notadamente
no Sul e Sudeste.
6. A Regulao do Trabalho e o Papel das Instituies
Pblicas na Formalizao
6.1 A Constituio Federal e o arcabouo legal institucional
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um arcabouo legal institucional que constituiu,
fundamentalmente, as bases do que a sociedade brasileira compreende como patamar
bsico de civilidade para a relao de trabalho e a proteo social. Ela refora uma trajetria
histrica de valorizao da carteira assinada como condio de acesso proteo social
e, inclusive, cidadania. Por um lado, ampliou o sistema de proteo social e os direitos
trabalhistas, estimulando os trabalhadores a exigir a carteira de trabalho como condio para
o acesso aos seus preceitos. Por outro lado, a Constituio Federal de 1988 criou tambm uma
institucionalidade que tem a fnalidade de efetivar os direitos trabalhistas e previdencirios,
especialmente aprimorando os mecanismos de fscalizao do trabalho, ao ampliar os poderes
e a estrutura da Inspeo do Trabalho e do Ministrio Pblico do Trabalho.
Esse arcabouo legal e institucional ganha relevncia nos anos 2000, em um contexto de
mudanas polticas e de crescimento econmico. Nos anos 1990, em um contexto desfavorvel
aos trabalhadores, houve forte presso pela fexibilizao das relaes de trabalho e a
informalidade no retrocedeu. Nos anos 2000, em um ambiente com um mercado de trabalho
mais favorvel, o registro em carteira passou a ser um diferencial importante no processo de
escolha de uma vaga, sendo muitas vezes um instrumento utilizado pelo empregador para atrair
profssionais para o seu empreendimento. Ao mesmo tempo, o aumento da ao fscalizadora
por parte do Estado passou a inibir o descumprimento da legislao trabalhista por parte dos
empregadores.
Os dados mostram que no h evidncias empricas de que as iniciativas de fexibilizao
(como a introduo de contratos atpicos) tenham apresentado resultados consistentes para
explicar o avano da formalizao. Pelo contrrio: o que se percebe que, com o crescimento
econmico e o aquecimento do mercado de trabalho, essas modalidades alternativas de
contratao crescem menos do que a contratao por prazo indeterminado. Entre 1999 e 2012
os contratos por prazo indeterminado cresceram 96%, enquanto os temporrios aumentaram
somente 6% e os de prazo determinado, 70%.
Da mesma forma, outras medidas de estmulo formalizao dos assalariados tambm
apresentaram resultados limitados. Por exemplo, a evoluo da formalizao do trabalho
domstico no acompanhou a tendncia geral do mercado de trabalho, apesar de o Governo
11
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
Federal ter concedido, a partir de 2005, incentivos fscais para os empregadores que registrassem
os seus empregados e de uma relativa e crescente escassez de empregados domsticos, como
observado acima.
Outras medidas no entanto, apresentaram resultados positivos, tais como a instituio do regime
do Supersimples que, ao desburocratizar e reduzir o nus tributrio, tem contribudo para a
formalizao dos pequenos negcios e, consequentemente, tambm para a formalizao do
trabalho assalariado. Alm disso, foram criados incentivos para a formalizao de segmentos
especfcos, tais como o Micro Empreendedor Individual para autnomos e a previdncia
social para donas de casa, pescadores e trabalhadoras rurais, proporcionando um aumento
da cobertura previdenciria para esses segmentos, historicamente excludos da proteo
social.
Entretanto, apesar dos inequvocos avanos e da recuperao das taxas de formalizao, o
trabalho sem registro e o autnomo sem proteo continuam representando um contingente
muito expressivo de nossa populao ocupada. Face histrica desestruturao e assimetria do
mercado de trabalho brasileiro e ante a intensifcao da concorrncia no nvel internacional,
frequente a no conformidade com os requisitos do sistema de proteo social.
Ainda no mbito das transformaes do marco legal decorrentes da Constituio de 1988, um
outro aspecto a ser considerado diz respeito ao papel das instituies pblicas do trabalho. A sua
incluso na explicao da formalizao parte do pressuposto de que a histria demonstra que
as regras de proteo ao trabalho e as instituies pblicas aptas a fscalizar seu cumprimento
e garantir sua efccia tm papel relevante na garantia da proteo social e no acesso aos
direitos trabalhistas.
6.2 A Justia do Trabalho
A atuao da Justia do Trabalho contribuiu de forma relevante para o aumento da formalizao
atravs de dois aspectos particulares, que se consolidaram nos anos 2000. So eles: mudanas
na compreenso sobre a aplicao da lei e maior presena da Justia do Trabalho no mundo
laboral, ampliando o acesso da sociedade a ela.
No primeiro caso, destacam-se, entre outros, a regulamentao da terceirizao
7
e o
reconhecimento do vnculo de emprego com carteira assinada. A regulamentao da
terceirizao realizada pelo Tribunal Superior do Trabalho, apesar de legalizar a subcontratao,
colocou dois entraves que contribuem para a formalizao dos contratos: 1) a limitao da
terceirizao nas atividades-meio e sua proibio nas atividades-fm; 2) o reconhecimento da
responsabilidade subsidiria da contratante caso a subcontratada no cumpra algum direito
trabalhista ou previdencirio.
Na mesma perspectiva da compreenso do direito est o reconhecimento de fraude, caso
fque caracterizada a simulao na relao de emprego. Ou seja, quando esto presentes as
caractersticas do assalariamento, mas a modalidade de contratao ocorre por outro meio
(Pessoa Jurdica, falsa cooperativa, trabalho estagirio, trabalho autnomo, Micro Empreendedor
Individual, etc.), a relao tem sido considerada fraudulenta, com determinao de registro em
carteira e recolhimento de multas e contribuies sociais.
Esses entendimentos tm se disseminado, especialmente com a ampliao da estrutura da
Justia do Trabalho. Houve crescimento expressivo (67%) do quadro de recursos humanos
(magistrados e servidores) do Judicirio trabalhista nos anos 2000. Neste perodo registrou-se
uma importante evoluo da estrutura do Judicirio, que ampliou o nmero de Varas no pas
para 1.454, presentes em 611 municpios, impactando positivamente o acesso da populao
7 A Smula 331, editada em 1993, teve seu entendimento pacifcado a partir dos anos 2000.
12
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
ao Judicirio. Isto, por sua vez, resultou em expressiva ampliao no nmero de novos processos,
com um aumento de 64% entre 2002 e 2012.
Com esses entendimentos por parte da Justia do Trabalho, as duas questes mencionadas
acima esto pacifcadas no Judicirio e constituem uma referncia importante para o
comportamento dos agentes econmicos, induzindo-os a um cumprimento mais estrito da
legislao trabalhista. Prova disso que, ao longo da primeira dcada de 2000, o ndice de
formalizao de atividades tipicamente terceirizveis (por exemplo, no segmento de asseio e
conservao) muito mais alto do que a mdia do mercado de trabalho: em torno de 85%,
segundo a PNAD.
6.3 O Ministrio Pblico do Trabalho (MPT)
A atuao do MPT concentra-se basicamente nas questes que envolvem coletivos de
trabalhadores, com refexo nas relaes sociais. Seus procuradores tm liberdade e autonomia
para dar incio a investigaes, apurar denncias e fazer o encaminhamento judicial de
qualquer questo relacionada ao descumprimento da legislao social e que afete um coletivo
de trabalhadores ou a sociedade como um todo. Na prtica, devido ao grau de autonomia
e independncia de que desfruta, cada procuradoria constitui um ente pblico prprio, com
poderes para desencadear um nmero considervel de aes.
A partir de 2002, o MPT estabeleceu prioridades e estruturou grupos especializados para imprimir
maior efccia s suas aes. Tais prioridades incluem a erradicao do trabalho infantil, o
combate ao trabalho forado e s diversas formas de discriminao, bem como a defesa
dos direitos fundamentais do trabalho, tais como a formalizao do contrato de trabalho e a
liberdade sindical, entre outros. Estas so diretrizes que conferem certa homogeneidade nacional
e institucional ao corpo de procuradores, resguardando, contudo, o espao do discernimento
de cada procurador, que atuar com base na sua viso de mundo e seu grau de engajamento
pessoal.
Na perspectiva do presente trabalho, o fortalecimento do MPT contribui para aumentar a
presena do Estado junto ao mundo do trabalho, o que pode ajudar na efetivao dos direitos
trabalhistas, assim como desvendar prticas de relaes de emprego simuladas. Primeiramente,
deve-se notar que, a partir de 2003, houve uma forte expanso da estrutura fsica e no nmero
de procuradores e funcionrios: o nmero de procuradores saltou de 195 em 2001 para 587 em
2012, enquanto o nmero de funcionrios de apoio mais que duplicou no mesmo perodo.
Um segundo aspecto a ser destacado a maior aproximao entre as instituies responsveis
pela afrmao do direito. A aprovao da Emenda Constitucional no. 45, em 2004, levou
ampliao das competncias da Justia do Trabalho. De forma geral, contudo, o trabalho dos
procuradores do trabalho tem contribudo de modo efetivo para o combate e a reduo de
prticas ilegais e, consequentemente, a reduo da informalidade.
6.4 O Sistema de fscalizao do MTE
A Inspeo do Trabalho tem como funo prioritria zelar pelo cumprimento das disposies
legais relativas s condies de trabalho e proteo dos trabalhadores no exerccio de suas
atividades. A Constituio de 1988 estabeleceu as competncias da Unio para organizar,
manter e executar a inspeo do trabalho. Essa inspeo realizada pelo Ministrio do Trabalho
e Emprego MTE, por meio dos Auditores Fiscais do Trabalho.
Na primeira dcada de 2000, o nmero de formalizaes por ao fscal ampliou-se
signifcativamente, alcanando em 2007 um total de 746.245 trabalhadores formalizados como
resultado direto das inspees dos auditores do MTE. Nos ltimos anos este nmero caiu para
aproximadamente 500.000. A maior efetividade das aes do MTE resulta, no nosso entender,
de trs fatores concomitantes: 1) o aprimoramento do sistema de fscalizao e a concesso de
13
Escritrio Regional
da OIT para a Amrica
Latina e o Caribe
incentivos fnanceiros aos auditores do trabalho por vnculo de trabalho formalizado; 2) a intensa
campanha de combate do trabalho anlogo ao de escravo; e 3) a poltica de erradicao do
trabalho infantil.
7. Aumento do Poder de Barganha dos Sindicatos
A melhora dos indicadores do mercado de trabalho especialmente a queda do desemprego
tende a aumentar o poder de barganha dos trabalhadores, individualmente, e de suas
organizaes coletivas. Entendemos que os sindicatos recuperaram o poder de representao
de suas categorias, apesar de terem perdido apoio na sociedade, que no os percebe mais
como instituio capaz de vocalizar os interesses dos que esto na base da pirmide social.
O fortalecimento da capacidade de ao coletiva dos sindicatos pode ser observado nos
seguintes indicadores: 1) melhora das negociaes salariais: enquanto em 2003 somente 18%
das categorias pesquisadas conseguiram algum aumento real de salrio, em 2012 esse valor
chegou a 95%; 2) o nmero total de trabalhadores sindicalizados aumentou em 3 milhes entre
2001 e 2011, apesar da taxa de sindicalizao ter diminudo de 28% para 24%, ou seja, o emprego
formal cresceu acima do nmero de novos sindicalizados; e 3) os canais de interlocuo com
o governo e com outras instituies pblicas foram aprimorados. Em suma, em um contexto de
ampliao do emprego, o fortalecimento dos sindicatos junto s suas categorias contribuiu
para aumentar a presso pela formalizao dos contratos de trabalho, at porque a partir
dessa base formal que os sindicatos se estruturam fnanceira e politicamente.
Sobre a posio dos atores sociais tambm se faz necessrio destacar que setores empresariais
tambm atuaram na perspectiva de defender a regularizao dos negcios e do trabalho. A
razo fundamental que, em um ambiente de melhora do emprego, o no cumprimento dos
direitos trabalhistas fator de concorrncia predatria e de risco.
8. Consideraes Finais
O estudo mostra que h uma infexo da tendncia de formalizao dos negcios, do trabalho
e da ampliao do acesso seguridade social nos anos 2000. Trata-se de uma nova tendncia
que se contrape ao movimento dos anos 1990. algo expressivo, pois se constitui como uma
contra-tendncia ao que est ocorrendo em muitos pases centrais, em que a informalidade, a
fexibilizao e a precarizao do trabalho avanam aps 1980. importante destacar que esse
processo se confgura como uma novidade, tanto para a histria recente do pas como para as
caractersticas do capitalismo contemporneo, em um contexto de globalizao fnanceira e
de internacionalizao da produo de bens e servios.
O avano da formalizao nos anos 2000 pode ser explicado por uma convergncia de fatores
que se complementam e reforam mutuamente. Destacam-se nesse processo: 1) a dinmica
da economia e seus efeitos positivos sobre o nvel de emprego e dos salrios; 2) a dinmica
demogrfca; 3) a retomada do papel do Estado como promotor do desenvolvimento econmico
e social; 4) o aprimoramento do aparato regulatrio; 5) a consolidao das instituies e do
marco legal defnidos na Constituio de 1988 e as novas perspectivas e programas das
instituies pblicas na rea do trabalho (Ministrio Pblico, Ministrio do Trabalho e Emprego e
Justia do Trabalho); 6) as polticas de incentivo formalizao e simplifcao promovidas pelo
Estado, buscando ampliar a regulamentao da economia como um todo; 7) a ampliao do
poder de barganha dos sindicatos e dos trabalhadores e a ao de alguns setores empresariais
para evitar uma concorrncia predatria na economia.
Portanto, a partir de um quadro econmico e de mercado de trabalho mais favorvel houve
uma convergncia de iniciativas governamentais, das instituies pblicas e dos atores sindicais
14
C
o
p
y
r
i
g
h
t

@

O
r
g
a
n
i
z
a

o

I
n
t
e
r
n
a
c
i
o
n
a
l

d
o

T
r
a
b
a
l
h
o
,

2
0
1
4
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO
e empresariais que possibilitou o avano da formalizao dos contratos de trabalho em um
perodo em que o mercado de trabalho foi menos pressionado pela dinmica demogrfca. Tudo
isso ocorreu, verdade, no contexto de uma economia em desenvolvimento, com um mercado
de trabalho historicamente pouco estruturado, com elevado contingente da populao sem
proteo social, em que ainda prevalecem salrios baixos, grandes desigualdades sociais e
alto nvel de descumprimento dos direitos inscritos no arcabouo legal e institucional.
Por ltimo, pelo que se pode depreender da experincia recente, a continuidade do processo
de formalizao nos prximos anos depender, a nosso ver, de uma conduo econmica
que nos permita melhor aproveitar as possibilidades de progresso social decorrentes da atual
dinmica demogrfca. Alm disso, o avano da formalizao deve requerer a ampliao das
polticas de estmulo formalizao da economia, o fortalecimento das instituies pblicas, do
sindicalismo e dos rgos governamentais no combate s ilegalidades. A formalizao no
sinnimo de boas condies de trabalho, mas a condio primeira para assegurar o trabalho
decente no pas.
Escritrio Regional da OIT para a Amrica Latina e o Caribe
NOTAS S O B R E A FORMALIZAO