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GRUPO DE TRABALHO 2
INSTITUIES, ELITES E DEMOCRACIA.





UMA ABORDAGEM DAS ELITES DA BUROCRACIA
ECONMICA COMO ESPAO SOCIAL


Rodrigo Cantu
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UMA ABORDAGEM DAS ELITES DA BUROCRACIA ECONMICA COMO ESPAO
SOCIAL
Rodrigo Cantu
Resumo:
A gesto econmica uma das reas mais importantes da ao do Estado. Ela tambm
considerada uma das mais afastadas do controle democrtico, sob a alegao de que suas decises
seriam de carter puramente tcnico. O presente trabalho tem o intuito de contribuir com uma
sociologia poltica dos rgos de gesto econmica do governo, investigando como se configura o
mundo dos agentes que se encontram em seu interior. utilizada a noo de espao social de
Bourdieu, segundo a qual indivduos podem ser localizados, de acordo com suas propriedades
sociais, em um espao de posies relativas. A amostra de agentes utilizada foi o alto escalo
(presidentes e diretores) do Banco Central do Brasil, do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do
Planejamento, atualmente nos cargos. O espao da gesto econmica governamental explorado
por meio da Anlise de Correspondncias Mltiplas, uma tcnica que permite observar em um
plano como os agentes se encontram prximos ou afastados segundo o grau de associao de suas
propriedades. As concluses so as seguintes. A estrutura desse espao social se organiza, em uma
primeira dimenso, segundo o volume de capital poltico dos agentes. Em uma segunda dimenso,
os rgos governamentais se opem segundo seu grau de fechamento nomeao poltica para seus
cargos. Por fim, esses resultados so associados heteronomia desse espao, a qual reflete as
concesses do governo em nome da governabilidade econmico-financeira.
Palavras-chave: Elites econmicas; burocracia; espao social.
Introduo
Era notrio o interesse de Max Weber pela burocracia e sua percepo sobre a
burocratizao de diversos aspectos da vida, sobre a transio das amarras do mundo tradicional
jaula de ferro da burocracia moderna. Presente desde os clssicos da Sociologia, o interesse pela
tema da burocracia no podia ignorar que o Estado um dos locais onde ela floresce com mais
vigor e, por essa razo, os vrios ramos da ao governamental passam inevitavelmente por ela. J
h varias dcadas, a gesto econmica tem se tornado uma das reas de maior importncia para os
governos. O crescimento econmico parte central das agendas estatais, principalmente em tempos
como os atuais, de aguda crise econmica, a qual empurrou a taxas negativas o crescimento de
muitos pases desenvolvidos. A abordagem sociolgica no pode, assim, deixar de se aproximar do
tema da economia e da burocracia num momento como esse.
A importncia da burocracia econmica do Estado, no Brasil, no ignorada. Trabalhos
como Gova (1994), Acco (1996) e Loureiro (1992, 1997) exploram o espao onde economia,
governo e burocracia se cruzam. As pesquisas de Maria Rita Loureiro so especialmente
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interessantes, na medida em que examinam as relaes entre gesto econmica governamental e
Cincia Econmica. Essa relao, cuja fundao se d com as iniciativas desenvolvimentistas desde
Vargas (Bielschowsky, 1996), se mostra cada vez mais reforada, pois a suposta tecnicidade das
decises econmicas tem sido o argumento mais forte na hora de despolitizar esse tipo de deciso
(Lebaron, 2001).
Se determinados conhecimentos autorizam tecnocraticamente a atuao legtima na
economia, as nomeaes totalidade dos cargos da gesto econmica governamental no obedece
exclusivamente tecnicidade dos apontados, mas faz parte, tambm, do complexo jogo poltico de
distribuio de postos, ensejado com o intuito de assegurar partidos aliados para implementao da
agenda legislativa do governo (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1994). Por esse motivo, a
investigao da burocracia econmica governamental no pode prescindir da anlise do aspecto
poltico envolvido na constituio de seus quadros. Uma das caractersticas marcantes desse ramo
do governo, sua crescente autonomia frente ao spoil system vigente entre outros rgos do
Executivo. Em outras palavras, rgos como o Ministro da Fazenda e o Banco Central tm se
tornado cada vez mais fechados, imagem de outros como Ministrio das Relaes Exteriores e
Ministrio da Defesa (Loureiro; Abrucio, 1999; Novelli, 2001; Olivieri, 2007; Diniz, 2000).
Diversos estudos reforam, ento, o argumento da posio bastante autrquica dos rgos de
poltica econmica do Estado no Brasil. O que esse estudo pretende contribuir com essa literatura,
explorando o conjunto dos indivduos que ocupam o alto escalo da burocracia econmica do
governo como um espao social. Nesse sentido, a intenso seguir em um exerccio de Sociologia
Poltica que permita visualizar quais so as caractersticas sociais das pessoas que povoam esse
mundo burocrtico entre cincia e poltica. Tratar esse objeto como um espao social significa
examinar sua estrutura especfica, isto , examinar como os indivduos diferem no interior desse
mundo a partir de desigualdades entre suas caractersticas. Dessa maneira, argumentar-se- que o
alto escalo da burocracia econmica do governo no um mundo homogneo, sendo perpassado
por algumas divises relevantes. Esse trabalho se concentrar em duas delas. A primeira se refere a
uma distribuio desigual de recursos polticos entre os indivduos. A segunda apresenta indivduos
com diferentes trajetrias, o que faz com que a chegada ao presente cargo seja definida por
diferentes propriedades, como militncia, carreira burocrtica ou competncia tcnica. Essa ltima
diviso corresponde ainda ao grau de fechamento do rgo nomeao poltico-partidria. A
organizao do texto a seguinte. Em uma primeira seo, sero descritos sucintamente os rgos
que servem como objeto desse trabalho. Em uma segunda seo, ser exposta a metodologia
utilizada. Os resultados sero expostos em uma terceira seo, seguidas de um ltima seo com
breves comentrios e concluses.
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Poltica econmica e burocracia: Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda e Banco
Central
A interveno do Estado uma das caractersticas mais marcantes da histria da economia
brasileira. Nas discusses sobre o Brasil em curso durante o sculo XIX, at mesmo publicistas de
inclinaes liberais, como Tavares Bastos, no concebiam uma populao que conseguiria se
vertebrar sozinha. O governo teria um papel muito importante na formao de uma ordem social
moderna. O problema se encontrava, ento, no seio do prprio Estado, o qual deveria perder suas
razes iberistas, deveria se tornar um Estado moderno para moldar uma sociedade moderna
(Werneck Viana, 1991). O Estado brasileiro foi, ento, efetivamente reformado diversas vezes
desde ento: 1889 e 1930, por exemplo, foram pontos de inflexo a partir dos quais a gesto
econmica do governo foi ganhando proeminncia na vida social brasileira. O surgimento da
repblica e de sua constituio de inspirao liberal foi acompanhado de diversas medidas para
promover a industrializao. Dentre elas, possvel citar a poltica do encilhamento, a qual gerou
um crescimento parcial e uma crise financeira geral. A Era Vargas, por sua vez, inicia a efetiva
industrializao do pas. Entretanto, nessa fase do processo de industrializao, as idias liberais
foram esmagadas pelo peso do Estado. a que os rgos de gesto econmica ganham
importncia, pois o desenvolvimento passava obrigatoriamente por eles. Se a histria da relao
entre Estado, economia e desenvolvimento no pode ser explorada mais longamente aqui, no h
razo para prescindir de uma pequena descrio de alguns rgos de gesto econmica do Estado,
os quais so centrais para a formulao e para a aplicao de polticas do governo. Esse estudo toma
como objeto trs desses principais rgos do Executivo federal: o Ministrio do Planejamento, o
Ministrio da Fazenda e o Banco Central. Esses trs rgos englobam a maior parte do repertrio
das aes econmicas do governo como, arrecadao fiscal, oramento, investimentos, regulao,
definio da poltica monetria, etc. Por esse motivo, eles so mais que representativos daquilo que
se pode chamar de burocracia econmica do Estado. Passamos agora a uma breve descrio desses
rgos.
O Ministrio do Planejamento surge em 1962, no contexto de iniciativas
desenvolvimentistas, absorvendo as funes do Conselho de Desenvolvimento. Criado no governo
Joo Goulart, no por acaso, o primeiro ministro da pasta foi Celso Furtado. Em meio s reformas
executadas pelo governo ditatorial militar, sua denominao foi alterada para SEPLAN, uma
secretaria com status de ministrio. A misso dessa pasta se constitua na elaborao do
planejamento de investimentos do governo a longo prazo. Na dcada de 1980, a relativa completude
do projeto desenvolvimentista e a emergncia de suas conseqncias, cuja mais marcante para a
vida econmica brasileira foi a inflao, alterou significativamente a funo do ministrio, o qual
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passou a se concentrar em medidas de curto prazo. A SEPLAN volta a ter importncia na poltica
econmica nacional a partir de 1988, com as funes atribudas pela nova constituio. O formato
atual do Ministrio, e sua denominao atual (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), s
se estabiliza em 1999. Entre suas secretarias, possvel apontar a Secretaria de planejamento e
investimentos estratgicos (SPI), a qual responsvel por planos plurianuais, assim como pelo
assessoramento do executivo na execuo e no acompanhamento de investimentos de longo prazo.
Alm da SPI, importante mencionar a Secretaria de oramento federal (SOF), a qual responsvel
pela elaborao do oramento, em conjunto a outros rgos do legislativo e judicirio. Assim, boa
parte da importncia atual do Ministrio do Planejamento se encontra principalmente nesses dois
ramos da ao econmica do governo: a elaborao do oramento da Unio, assim como a
coordenao de investimentos governamentais de longo prazo.
A histria do ministrio da Fazenda remonta ao Errio Rgio e ao Conselho de Fazenda,
criados por Dom Joo VI quando da chegada da famlia real portuguesa em 1808, com a funo de
centralizar a administrao da arrecadao e das distribuies da real Fazenda. A denominao de
Ministrio da Fazenda s veio com o advento da Repblica, quando Rui Barbosa assume a pasta e
inicia uma srie de polticas de estmulo industrializao, a chamada poltica do encilhamento, que
desembocaram em uma crise inflacionria e de especulao financeira generalizada. Esse ministrio
merece especial ateno, pois foi o principal responsvel pelo lanamento de programas de
estabilizao monetria durante a dcada de 1980 e incio da dcada de 1990. A sucessiva
implantao desses planos teve como conseqncia o destaque cada vez maior dos ministros da
fazenda. Basta citar os exemplos de Delfim Netto, Bresser Pereira, Zlia Cardoso e outros que
ocuparam o cargo e figuravam constantemente na mdia nacional. Alm disso, no se pode deixar
de mencionar o caso de Fernando Henrique Cardoso, o qual, aps passagem pelo ministrio,
conseguiu se lanar a presidente. De todo modo, o Ministrio da Fazenda possui sua fora dentro da
gesto econmica governamental devido s atribuies de principal formulador e executor da
poltica econmica. Ele concentra a Secretaria da receita federal, responsvel pela arrecadao, a
Secretaria do tesouro nacional, a qual administra os recursos do governo, a Secretaria de poltica
econmica, responsvel pelo acompanhamento macroeconmico e por sugestes de reformas
institucionais para melhores performances microeconmicas.
O Banco Central do Brasil (BC) suplantou a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(Sumoc) a partir de sua criao em 1964. Apesar de um Banco Central ser concebido como
autoridade monetria principal de uma economia, no Brasil, esse papel s foi alcanado lentamente
por essa instituio. Outras instituies financeiras pblicas, como o Banco do Brasil, concentravam
atividades como uma conta movimento do governo, a qual servia para fornecer recursos para o
Estado. Tal tipo de atividades foram gradualmente passando para o Banco Central e, com a
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constituio de 1988, o BC passou a atuar plenamente como banco dos bancos. A partir de ento,
o Banco Central do Brasil, passou a concentrar uma srie de atribuies fundamentais para a
economia: emisso de papel moeda, recebimento dos depsitos compulsrios dos bancos
comerciais, fiscalizao das instituies financeiras, controle do fluxo de capitais estrangeiros, entre
outras. Por meio de suas diversas diretorias, como a Diretoria de poltica econmica, a Diretoria de
normas e organizao do sistema financeiro e a Diretoria de assuntos internacionais, o Banco
Central exerce as atribuies elencadas acima. Alm disso, o conjunto das diretorias (e de
departamentos das diretorias) reunidas com o presidente do BC que compem o Comit de poltica
monetria (Copom). O Copom um comit fundamental poltica econmica brasileira, pois
encarregado de estabelecer a poltica monetria, fixando determinadas taxas de juros, adequada para
se atingir as metas de inflao fixadas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN).
No por coincidncia que selecionamos esses trs rgos, o Ministrio do Planejamento, o
ministrio da Fazenda e o Banco Central, com a finalidade de explorar a composio social do alto
escalo da gesto econmica governamental. So os chefes desses trs rgos que compem o
Conselho Monetrio Nacional. Isso significa que, alm de suas atribuies ordinrias, esses trs
rgos se encontram em um rgo colegiado para definir um aspecto chave da economia nacional: a
poltica monetria, a qual, desde 1999, segue as diretrizes de um sistema de metas de inflao. Ao
fixar a meta de inflao para um determinado ano, o CMN indica para os agentes do mercado o que
eles podem esperar em termos de variaes de preos e, assim, programar melhor suas operaes
futuras. O Banco Central se encarrega, ento, das medidas necessrias para que essa meta seja
atingida. impossvel ignorar a polmica envolvida nesse processo, pois, historicamente, as taxas
base de juros do Brasil tm sido das mais altas do mundo, o que coloca o CMN e, principalmente o
BC, sob crticas. Ora a meta de inflao fixada pelo CMN criticada por seu conservadorismo, ora
as polticas de juros adotadas pelo BC para atingir essas metas criticada por possivelmente
restringir o crescimento. De todo modo, a atuao do Ministrio do Planejamento, da Ministrio da
Fazenda e do Banco Central no podem ser ignorada quando se fala da gesto econmica
governamental, se constituindo como suas instituies principais. Para compreender as estruturas
sociais internas a esses rgos, faz-se ento necessrio proceder ao estudo das propriedades sociais
do agentes de maior poder decisrio nessas instituies.
Dados e metodologia
O objetivo desse texto explorar as estruturas sociais dos rgos governamentais
mencionados acima. Esse tipo de investigao, cuja referncia clssica so os trabalhos de Pierre
Bourdieu, procede observando como os indivduos se distribuem em um espao analiticamente
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construdo segundo diferentes dotaes de recursos. necessrio esclarecer, portanto, duas coisas.
Em primeiro lugar, a amostra de indivduos utilizada e, em segundo, o mtodo usado para observar
as diferenas entre esses indivduos.
A amostra de indivduos recolhidos para a anlise consiste nos ocupantes dos principais
cargos no interior no Ministrio do Planejamento, do Ministrio da Fazenda e do Banco Central.
Trata-se dos ocupante do cargo de ministro e de secretrio, para o caso dos Ministrios, e os
ocupantes do cargo de presidente ou de diretor, para o caso do Banco Central1. A amostra total
contem 33 indivduos, cuja lista se encontra no apndice. Para cada indivduo, foram recolhidas
diversas informaes, principalmente em fontes como o currculo disponvel na pgina da internet
oficial dos rgos. Com essas informaes, foram compostas 13 variveis, as quais esto descritas
em detalhes no Quadro 1.
Para explorar as associaes entre as variveis estudadas e construir o espao social dos alto
escalo da burocracia econmica governamental, utilizamos a Anlise de Correspondncias
Mltiplas (ACM). A ACM uma abordagem formal-geomtrica da estatstica multivariada,
surgida nos anos sessenta na Frana em torno do matemtico Jean-Paul Benzcri. Ela se constitui a
partir da generalizao dos princpios da Anlise de Correspondncias, que um mtodo aplicado
no estudo de tabelas de contingncia, a tabelas indivduos-variveis. A partir dos anos setenta, estes
mtodos geomtricos conheceram um sucesso representativo na Frana em um grande nmero de
disciplinas, mas eles permanecem muito pouco reconhecidos no Brasil2. Os princpios desse tipo de
anlise so 1) a modelizao geomtrica, onde os dados so representados como nuvens de pontos
em espaos euclidianos, em oposio pesquisa de sumrios quantitativos; 2) a abordagem formal
baseada na lgebra linear abstrata, ao invs do clculo matricial; e 3) o procedimento indutivo, no
qual a descrio vem primeiro (ao contrrio dos modelos estocsticos, que so estabelecidos no
comeo) e a induo estatstica concebida como um prolongamento das concluses descritivas
(Rouanet, 2005).
Esse mtodo geomtrico, a ACM, permite construir um espao social, isto , definir uma
distncia entre indivduos estatsticos a partir de variveis retidas para esse objetivo (denominadas
variveis ativas). Para cada varivel, pode-se pensar em uma representao espacial e, para um
conjunto de n variveis, pode-se estabelecer uma representao de uma nuvem de pontos em n +
1 dimenses. O objetivo da ACM proporcionar uma viso tangvel de realidades

1 Em alguns casos, certos cargos como consultores jurdicos e coordenadores de unidades para fins internos
especficos tambm foram acrescentados.
2 A utilidade da ACM pode ser atestada em diversos exemplos. Mencionando alguns, h o exemplo clssico de
Bourdieu (1979), que explora o espao dos diferentes estilos de vida (Rouanet et al., 2000); Duval (2006) que estuda
o campo dos cineastas franceses; Savage, Gayo-Cal, Wade e Tampubolon (2005), os quais abordam a questo do
capital cultural no Reino Unido; e Lebaron (2008) que apresenta um estudo dos presidente de Bancos Centais como
espao social. Para estudos com essa tcnica no Brasil, ver, por exemplo, Hey (2008).
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multidimensionais por meio da reduo das dimenses. Isso feito atravs da representao das
modalidades e indivduos em eixos onde as varincias dos dados so maximizadas, chamados eixos
de inrcia ou eixos fatoriais. Em outras palavras, uma vez que o espao definido pela escolha das
variveis ativas, a anlise geomtrica dos dados consiste em reduzir o nmero de dimenses desse
espao criando um novo sistema de eixos, esse novo sistema de eixos sendo aquele no qual a
varincia da nuvem projetada sobre a primeira dimenso seja mxima (ou seja, na qual, sobre esse
eixo, a varincia da nuvem seja a mais elevada possvel) e assim por diante para cada dimenso
seguinte (Benzcri, 1992; Escofier e Pags, 1992; Lebaron, 2006).
Os resultados bsicos da ACM incluem os seguintes elementos: a representao geomtrica
dos indivduos e das modalidades; o autovalor associado a cada eixo, que indica a varincia da
Quadro 1 Variveis utilizadas na Anlise de Correspondncias e observaes

Abaixo esto listadas as 13 variveis utilizadas na Anlise de Correspondncias Mltiplas
(ACM). Ao lado do nome da varivel, h, primeiro, seu nmero de modalidades, segundo, a
descrio das modalidades e, por ltimo, entre colchetes, como a modalidade aparece nos
grficos. Sobre a anlise, algumas observaes precisam ser feitas. Das 13 variveis, 12 foram
colocadas na ACM como variveis ativas, ou seja, so variveis que geram distncias entre os
indivduos. A varivel rgo foi colocada como suplementar, para observar justamente como
a estrutura social explica (em termos anlogos anlise de regresso) as diferenas entre os
rgos (Lebaron, 2006). Outra observao remete varivel Posio. A modalidade chefe de
rgo corresponde somente a trs indivduos, Paulo Bernardo, Guido Mantega e Henrique
Meirelles, o que representa apenas 9,1% do conjunto de pessoas. Essa baixa porcentagem pode
produzir na ACM uma certa distoro, a qual Cibois (1997) chama de efeito de distino.
Todavia, esse efeito foi aqui deliberadamente criado, para poder captar a diferena marcante
entre o cargo de chefe de rgo e secretrios, uma diferena que no to marcante tomando-se
em conta apenas as outras propriedades dos indivduos. Como ltima observao, o sumrio do
modelo e as medidas de discriminao da ACM se encontram no apndice.

rgo (3) BC; Ministrio da Fazenda [Minifaz]; Ministrio do Planejamento
[Miniplan]
Sexo (2) homem; mulher
Idade (2) at 49; 50 anos ou mais [>50]
Posio (2) chefe do rgo; secretrio/diretor
Visibilidade Miditica (3) menos de nove menes no google notcias [-]; entre dez e
cem menes [+]; mais de cem menes [++]
Formao (4) administrao [adm]; economia [econ]; direito; outro
Mestrado (2) cursou mestrado [mestrado]; no cursou [n_mestrado]
Doutorado (2) cursou doutorado [doutorado]; no cursou [n_doutorado]
Passagem pelo setor privado (2) passagem [setor privado]; no passagem [n_set_priv]
Burocrata de Carreira (2) funcionrio da burocracia [burocracia]; no funcionrio
[n_buro]
Passagem pela Academia (2) passagem [academia]; no passagem [n_acad]
Carreira poltica (2) carreira poltica [poltica]; no poltico [n_politica]
Circulao internacional (2) circulao [circ internacional]; no circulao
[n_circ_inter]
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nuvem de pontos no eixo; e, por fim, as contribuies de cada varivel para a formao de cada
eixo. O procedimento de interpretao estatstica comea com a observao da varincia dos eixos
com o intuito de estabelecer quantos eixos sero utilizados. Em segundo lugar, estudam-se as
contribuies relativas das variveis para a formao dos eixos atravs de seus ndices de
discriminao. Esses ndices so pores da varincia total de um determinado eixo, sendo que a
soma do ndice de discriminao de todas as variveis em um eixo igual a seu autovalor. Assim,
interpreta-se o eixo em um sentido concreto, pois as variveis que mais discriminam em um eixo
so aquelas que organizam as maiores oposies em uma determinada dimenso deste espao social
analiticamente construdo (Benzcri, 1992; Lebaron, 2006). Assim, quando falamos em explorar a
estrutura social do espao do alto escalo da burocracia econmica do governo, estaremos
analisando o significado dos eixos a partir das variveis que contribuem para sua formao, ou seja,
estaremos interpretando os eixos fatoriais como dimenses (onde existem oposies entre
determinadas categorias) segundo os quais o espao se organiza.
As estruturas sociais da burocracia econmica do governo
Dos eixos fatoriais gerados pela ACM, sero retidos os dois primeiros para anlise. Esses
dois primeiros eixos explicam 48% da varincia total dos dados. Procedemos, ento, para a
interpretao dos resultados. As variveis que mais contribuem para a formao do primeiro eixo
soVisibilidade Miditica (0,761), Carreira Poltica (0,676), Posio (0,634) e Burocrata de
carreira (0,477)
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. Essas so as variveis que mais produzem distncias entre os indivduos;
entretanto, necessrio observar como as categorias dessas variveis se distribuem no grfico
(Grfico 1) ao longo da dimenso horizontal. Suas categorias esto associadas a categorias de outras
variveis, o que permite uma interpretao sobre o sentido das oposio entre essas caractersticas,
sobre o sentido da heterogeneidade entre propriedades dos indivduos. Nas partes mais extremas do
lado esquerdo do grfico, se encontram as seguintes modalidades. Em primeiro lugar, a modalidade
que corresponde posio de chefe de rgo, ou seja, posio de presidente do banco central, de
ministro da fazenda ou de ministro do planejamento. Em segundo lugar, a modalidade de alta
visibilidade miditica e, em terceiro, a modalidade correspondente a indivduos cuja carreira
envolve aspectos polticos (no puramente burocrticos ou tcnicos; denominada Poltica no
grfico) e, quarto, aos no funcionrios de carreira (n_buro, no grfico). Opostas a essas
categorias, do lado direito do Grfico 1, se encontram as categorias de secretrio ou diretor, de
mdia e de baixa visibilidade miditica, de no carreira poltica e de funcionrio de carreira na

3 Variveis que contribuem com mais de 10% da varincia do eixo. Para a lista completa das medidas de
discriminao e sumrio do modelo, ver o apndice.
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burocracia. s categorias dessas variveis, as quais mais contribuem para a formao do primeiro
eixo, esto associadas, ainda do lado direito do grfico, as categorias correspondentes ao sexo
feminino, formao em direito, idade inferior a cinqenta anos e aos funcionrios no polticos.
Outro subsdio interpretao dos eixos o grfico com os indivduos plotados no plano do
primeiro e do segundo eixos fatoriais (Grfico 2). Os ministros Guido Mantega e Paulo Bernardo,
juntamente com o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, se encontram todos na parte
extrema do lado esquerdo do grfico. Junto a esses nomes, se encontram ainda, em uma posio
intermediria, pessoas como Laerte Dorneles (Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
Administrao, SPOA, do Ministrio da Fazenda), Duvanier Paiva Ferreira (Secretaria de Recursos
Humanso, SRH, do Ministrio do Planejamento), Arno Hugo Augustin (Secretaria do Tesouro
Nacional, STN, do Ministrio da Fazenda) e Bernard Appy (Secretaria de Reformas Econmico-
Grfico 1 Modalidades no plano do primeiro e do segundo eixos fatoriais

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Fiscais, SEREF, do Ministrio da Fazenda). Todo o resto dos indivduos se agrupam do lado direito
do grfico. Essa configurao demonstra uma oposio entre todo um conjunto de secretrios e
diretores, do lado direito do grfico, e um outro conjunto marcado principalmente pelos seguintes
aspectos. Em primeiro lugar, h os chefes de rgos; em segundo lugar, secretrios cuja carreira
passou pela militncia sindical (Duvanier Paiva) ou mesmo pela luta armada contra o regime
ditatorial militar (Laerte Dorneles); em terceiro lugar, secretrios cuja posio bastante estratgica
em seus rgos e no conjunto da gesto econmica governamental (Bernard Appy e Arno Hugo
Augustin), fato atestado por sua grande visibilidade miditica
4
.

4 Para o ano de 2008, Bernard Appy possui 226 resultados na busca do google notcias e Arno Hugo Augustin possui
156. uma posio de bastante visibilidade miditica se tomarmos em conta que seus colegas de ministrio no
ultrapassam a barreira de cem resultados retornados para tal busca, ficando frequentemente bem abaixo disso.
Entretanto, esse nmero est bem distante do nmero de resultados retornados para ministros. O ministro Guido
Mantega, por exemplo, retorna 9100 resultados para o ano de 2008.
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Pode-se, assim, interpretar esse eixo como uma dimenso na qual o alto escalo da gesto
econmica do governo se difere segundo diferentes quantidades de capital poltico, seja delegado
pelo cargo ou seja acumulado em estratgias anteriores. Portanto, por um lado, a militncia poltica
passada dota determinados indivduos com recursos polticos para receber nomeaes e, ao mesmo
tempo, para tentar possveis candidaturas a cargos eletivos. A militncia, enquanto atividade
reconhecida no meio poltico, se constitui nesse recurso, simbolicamente sancionado, o qual pode
ser reinvestido de diversas formas na poltica (Matonti; Poupeau, 2004); todavia, no o nico
recurso reconhecido no interior desse universo. O capital poltico delegado o recurso poltico
depositado naquele que exerce determinado cargo (Bourdieu, 2003). Quanto mais importante o
cargo, maior a quantidade de capital poltico, de autoridade reconhecida nos assuntos polticos,
passvel de se extrair dessa passagem por determinado posto. De fato, as fronteiras entre burocracia
Grfico 2 indivduos no plano do primeiro e do segundo eixos fatoriais

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e poltica tm se diludo nas ltimas dcadas e o transito entre um plo e outro tem se tornado cada
vez mais comum (Aberbach et al. 1981). No obstante, quando considerado o cursus honorum de
cargos eletivos da democracia brasileira, a passagem por altos cargos ministeriais, principalmente
pelo de ministro de Estado, pode ser fundamental na acumulao necessria de capital delegado
voltada para o pleito de cargos eletivos mais altos (Miguel, 2003). No caso do modelo aqui
elaborado, possvel observar como determinados indivduos se encontram em uma tal posio,
definida em relao a outras posies por meio das propriedades do conjunto dos indivduos, na
qual manifesta a posse de uma maior quantidade de um recurso, o qual podemos sugestivamente
interpretar como capital poltico.
Do lado oposto aos indivduos de maior capital poltico, possvel encontrar um conjunto de
pessoas que, embora parte da alta burocracia econmica do governo, destituda relativamente de
recursos polticos. Em contrapartida, esse conjunto de pessoas seriam dotadas de um maior capital
burocrtico. Composto por competncias incorporadas, diplomas e reconhecimento profissional,
esse capital pode ser entendido como um recurso fruto de distintos tipos de trajetria. Antes de
aprofundar a anlise do capital burocrtico, ser tratado brevemente um ltimo aspecto sobre esse
primeiro eixo da ACM: a posio da categoria correspondente ao sexo feminino. Encontrando-se ao
lado direito do grfico, essa posio permite notar como as mulheres participam nesse mundo da
gesto econmica governamental: elas so raras em posies proeminentes dos rgos estudados.
Basta citar o exemplo da chefia dos rgos aqui estudados. O Banco Central jamais tem uma
mulher como presidente. O Ministrio do Planejamento teve apenas uma mulher a frente da pasta,
Yeda Crusius, durante alguns meses no governo Itamar Franco. O Ministrio da Fazenda, salvo a
exceo de Zlia Cardoso de Mello, jamais teve a frente da pasta uma mulher em seus duzentos
anos de histria. Trata-se de um meio ainda bastante masculino: da amostra de 33 pessoas recolhida
para a anlise, apenas 5 (15,2%) so do sexo feminino. A esse fato, corresponde, ainda, a baixa
insero de mulheres em posies da burocracia econmica capazes de projet-las para postos
polticos eletivos.
Voltando ao conjunto de pessoas desprovidas relativamente de capital poltico no interior
dos rgos governamentais de gesto econmica, necessrio se tomar em conta que no mais o
primeiro eixo da ACM que fornece informaes, mas o segundo. Voltando ao Grfico 2, possvel
perceber que a nuvem de pontos de indivduos, aos quais corresponde essa ausncia relativa de
recursos polticos, se distribui muito mais ao longo do segundo eixo (vertical) que ao longo do
primeiro (horizontal). Isso significa que o conjuntos de indivduos retidos para a anlise de
diferenciam ainda a partir de uma segunda dimenso. As variveis que mais contribuem para a
formao desse eixo so Passagem pela Academia (0,258), Doutorado (0,232), Mestrado
(0,166) e Formao (0,151). Quando se observa o segundo eixo (vertical) no Grfico 1, percebe-
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se a seguinte distribuio para as modalidades dessas variveis. Na parte inferior do grfico, se
encontram as categorias de ausncia de mestrado (n_mestrado), de ausncia de doutorado
(n_doutorado), de formao superior em cursos que no sejam administrao, direito ou economia
(outro), de no passagem pela Academia (n_acad), formao superior em direito e de formao
superior em administrao. Na parte superior do grfico, se encontram as categorias
correspondentes a indivduos que fizeram mestrado, que fizeram doutorado, que tm passagem pela
Academia e que possuem formao superior em Economia. A interpretao que se pode fazer desses
resultados que esse eixo representa uma dimenso onde diferentes formas de acesso aos postos
burocrticos so diferenciadas.
Para ilustrar a interpretao do segundo eixo da ACM, o melhor remeter ao Grfico 2, o
grfico dos indivduos. A parte inferior do grfico aquela na qual se encontram pessoas cujo
acesso ao presente posto fruto de uma trajetria no interior da burocracia ou fruto de nomeao de
carter partidrio/poltico. Nessa parte do grfico, pode-se observar novamente Duvanier Paiva e
Laerte Dorneles. Como mencionado acima, ambos possuem uma trajetria marcada pela militncia
sindical e de oposio ao regime militar ditatorial, respectivamente. De modo semelhante, outro
meio de acesso aos postos das secretarias de ministrios se d atravs da carreira burocrtica.
Wilson de Castro Junior da consultoria jurdica do Ministrio do Planejamento, por exemplo, na
ausncia de alta diplomao e de recursos poltico-militantes, ascendeu a seu posto atual depois de
uma longa carreira no servio pblico. Com trajetrias bastante diferentes dessas, os indivduos na
parte superior do grfico encontram caminhos para seus postos por meio de sua competncia
tcnica. A carreira burocrtica pode, do mesmo modo, dotar as pessoas de competncias tcnicas
incorporadas, mas trata-se aqui da competncia tcnica dada pela alta diplomao e pela passagem
pela Academia. Mrio Magalhes Carvalho Mesquita, diretor de poltica econmica do Banco
Central, por exemplo, possui mestrado e doutorado em Economia cursados no exterior, alm de ter
trabalhado como professor no departamento de Economia da PUC-RJ e como economista chefe
para o Brasil do banco ABN Amro Real. Assim, fica claro como o alto escalo da burocracia
econmica do governo se divide entre, de um lado, aqueles que ascendem a seus postos a partir de
uma trajetria de militncia ou carreira e, de outro lado, aqueles que so autorizados nesse mundo
por sua competncia tcnico-cientfica.
Um aspecto interessante quanto aos indivduos autorizados por seus recursos tcnicos sua
correspondncia com postos no Banco Central. Se mencionarmos apenas a diretoria do Banco
Central comandada por Mrio Magalhes Carvalho, a Diretoria de Poltica Econmica, h vrios
exemplos de diretores que, ao sair do Banco Central, rumaram para o mercado financeiro. Os
exemplos de Francisco Lafaiete Lopes, de Srgio Werlang e de Eduardo Henrique Loyo so
suficientes para mostrar como o capital burocrtico adquirido no interior do Banco Central tem um
15
alto valor no mundo financeiro. Ora, os conhecimentos conquistados no interior do rgo que
organiza o sistema financeiro nacional so bastante valiosos para a operao de instituies
financeiras. Dessa maneira, h uma trajetria particular no mundo da gesto econmica do governo,
a qual corresponde s trajetrias autorizadas pela competncia tcnica: a passagem pela Academia,
a entrada no Banco Central e, por fim, a sada para o mercado financeiro.
Nesse ponto, impossvel ignorar a quase equivalncia entre nomeao tcnica e
fechamento das instituies do governo. H evidncias para corroborar com os argumentos de
Holanda e Freire (2003) de que o Banco Central Brasileira tem se tornado cada vez mais
independente e com os argumentos de Loureiro e Abrucio (1999) de que o Ministrio da Fazenda
tem se tornado cada vez mais imune distribuio de pastas entre partidos aliados. imagem
institucional desses rgos, como autnomos e tcnicos, esto subjacentes estruturas sociais
internas correspondentes. Quando se examina o Grfico 1, possvel identificar as modalidades do
Ministrio da Fazenda e do Banco Central na parte superior do grfico, associada ao plo da
autoridade tcnico-cientfica no acesso aos cargos. Na parte inferior, possvel encontrar a
modalidade do Ministrio do Planejamento. Esse posicionamento sugere uma diviso nas estruturas
sociais do rgos de gesto econmica governamental. De um lado, temos as instituies, Banco
Central e Ministrio da Fazenda, nas quais os principais postos so ocupados por pessoas cujas
trajetrias envolvem o acmulo de capital tcnico cientfico; de outro lado, temos outra instituio,
o Ministrio do Planejamento, na qual os postos so preenchidos por pessoas com trajetrias de
militncia e de carreira burocrtica.
Comentrio
O campo poltico, na concepo de Pierre Bourdieu (2003), aquele no qual o que est em
jogo so as vises e recortes do mundo social. Se se assume que este campo poltico pode ser
dividido em alguns segmentos, possvel observar que as discusses visando definies, maneiras
de dividir, classificar e julgar o mundo econmico brasileiro contam com uma relativa autonomia. A
razo desta autonomia pode ser buscada novamente em Bourdieu (1979, cap. 8), onde se encontra,
j nos primeiros pargrafos do captulo sobre cultura e poltica, a questo da concentrao, em
poucas mos, dos instrumentos de produo do discurso poltico. Da mesma forma, o discurso
sobre as condies da economia brasileira e medidas governamentais adequadas para essa rea
produzido por um grupo restrito de pessoas, detentoras de seus instrumentos de produo, e tambm
detentoras da autoridade para de pronunciar legitimamente sobre o assunto. Ao se tomar como
objeto no a economia em si, mas o espao onde so produzidos estudos, diagnsticos, propostas
e polticas para a economia brasileira, a investigao sociolgica no pode se abster de colocar,
16
primeiramente, a seguinte pergunta: quais seriam, assim, as propriedades sociais que compem esta
autoridade, esta capacidade de exercer influncia nas condies econmicas?
O papel dos rgos governamentais responsveis pela gesto econmica, ganha, no espao
da produo da viso sobre a economia, grande destaque: a presena constante na mdia, o
constante contato com categorias influentes, a disposio, em primeira mo, sobre diversos dados
gerados pelos institutos de pesquisa do governo, o conhecimento de mecanismos internos a
burocracia, dos chamados mecanismos institucionais da economia, so fatores que colocam a alta
burocracia estatal enquanto detentora de um importante capital delgado, isto , de recursos
adquiridos nos cargos e que fundamentam sua autoridade na luta pela determinao dos
diagnsticos sobre a economia e das polticas econmicas adequadas. Mas alm desse capital
delegado, h um outro capital bastante valorizado nesse mercado. A burocracia estatal brasileira
na rea econmica tem sido cada vez mais marcada por seu treinamento tcnico, por seu
treinamento formal em Cincia Econmica.
Essa investigao buscou fazer um breve exame do alto escalo da burocracia econmica
governamental. Os resultados indicam que esse seleto grupo no homogneo, mas que ele se
compe, em primeiro lugar, a partir de pessoas com diferentes recursos polticos. Isso significa que
ainda h uma visvel diviso entre os burocratas e os polticos dentro das instituies estudadas.
No que haja uma diviso clara de funes; entretanto, as propriedades sociais dos agentes no
interior da burocracia mostram que h indivduos para os quais seu capital poltico tem um peso
considervel em suas nomeaes e, ainda, que seus cargos agregam mais desse recurso a seu
patrimnio, na medida em que delegam mais autoridade poltica para eles. Em segundo lugar,
diferentes trajetrias comandam diferentes postos dentro desse espao. De um lado, trajetrias que
envolvem passagem pela academia e alta diplomao esto associadas a cargos no Banco Central e
Ministrio da Fazenda. De outro lado, trajetrias como funcionrio pblico de carreira e de
militncia poltica esto mais associadas ao Ministrio do Planejamento. Isso permite concluir que o
fechamento e independncia das primeiras duas instituies se baseiam no prprio carter mais
autnomo da deciso tcnica, autorizada pelo conhecimento e pelos ttulos cientficos.

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Apndice
Tabela 1 Lista de indivduos utilizados na anlise


Nome rgo Posto
Alexandre Antonio Tombini BC Dinor
Alvir Alberto Hoffmann BC Difis
Anthero de Moraes Meirelles BC Dirad
Antonio Gustavo Matos do Vale BC Dilid
Henrique Meirelles BC Presidente
Maria Celina Berardinelli Arraes BC Direx
Mario Gomes Tors BC Dipom
Mrio Magalhes Carvalho Mesquita BC Dipec
Antonio Henrique Pinheiro Silveira Minifaz SEAE
Arno Hugo Augustin Filho Minifaz STN
Bernard Appy Minifaz SEREF
Guido Mantega Minifaz Ministro
Laerte Dorneles Meliga Minifaz SPOA
Lina Maria Vieira Minifaz RFB
Lus Incio Lucena Adams Minifaz PGFN
Marcos Bezerra Abbott Galvo Minifaz SAIN
Miguel Ragone de Mattos Minifaz SPAE
Nelson Henrique Barbosa Filho Minifaz SPE
Nelson Machado Minifaz SE
Victor Branco de Holanda Minifaz UCP
Afonso Oliveira de Almeida Miniplan SPI
Alexandra Reschke Miniplan SPU
Alexandre Meira da Rosa Miniplan SEAIN
Ana Teresa Holanda de Albuquerque Miniplan ASSEC
Celia Correa Miniplan SOF
Duvanier Paiva Ferreira Miniplan SRH
Joo Bernardo de Azevedo Bringel Miniplan SE
Marcelo Viana Estevo de Moraes Miniplan SEGES
Murilo Francisco Barella Miniplan DEST
Paulo Bernado da Silva Miniplan Ministro
Rogerio Santanna dos Santos Miniplan SLTI
Ulysses Cesar Amaro de Melo Miniplan SPOA
Wilson de Castro Junior Miniplan CONJUR
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Tabela 2 Sumrio do modelo

Tabela 3 Medidas de discriminao*
*As medidas em negrito so as que contribuem em mais de 10% do autovalor total do eixo.

Eixo
Varincia explicada por
Total (Autovalor) Inrcia
1 3,111 0,26
2 2,717 0,23
3 1,517 0,13
4 1,345 0,11
5 1,276 0,11
6 1,197 0,1
7 0,968 0,08
8 0,752 0,06
9 0,598 0,05
10 0,467 0,04
Total 13,948 1,16
Mdia 1,395 0,12
Varivel
Eixo
1 2 3
Posio 0,661 0,000 0,080
Burocrata de carreira 0,454 0,002 0,029
Idade 0,152 0,238 0,096
Sexo 0,142 0,053 0,252
Visibilidade miditica 0,787 0,026 0,381
Formao 0,153 0,409 0,032
Mestrado 0,007 0,452 0,014
Doutorado 0,017 0,631 0,013
Passagem pelo setor privado 0,013 0,160 0,007
Passagem pela academia 0,001 0,702 0,015
Carreira poltica 0,713 0,037 0,009
Circulao em rgos internacionais 0,011 0,008 0,590
rgo (suplementar) 0,015 0,126 0,275
Total 3,111 2,717 1,517