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LAPOBREZARURALENMXICO
LaPobrezaRuralenMxico 68
LAPOBREZARURALENMXICO
Introduccin:RazonespararealizarunestudiosobrelapobrezaruralenMxico
Esteestudioespartedelasegundadetresfasesdeuntrabajoprogramticode
largoplazosobrelapobrezaenMxicorealizadoporelBancoMundialapeticindel
gobiernomexicano.Lasegundafaseconstadetresestudios:elpresente,sobrepobreza
rural, y dos informes complementarios: uno sobre la proteccin social y otro sobre la
pobreza urbana. Aunque este trabajo se benefici de la extensa colaboracin con
representantes del gobierno y especialistas dedicados a trabajar en temas relacionados
conlapobrezarural,lospuntosdevistaexpresadosaqusonexclusivosdesusautores.
Desde el mbito de la poltica, existen por lo menos dos razones importantes
para realizar un estudio independiente sobre la pobreza en Mxico. La pobreza
extremaes,principalmente,aunquenodemaneraexclusiva,unfenmenorural:aunque
slo una cuarta parte de la poblacin mexicana vive en zonas rurales, cerca de dos
terceras partes de la poblacin en pobreza extrema habita esas reas. La pobreza rural
difiere de la urbana en muchos aspectos importantes. Existen diferencias en las fuentes
de ingreso entre los pobres rurales y los urbanos. La presencia de grupos indgenas es
muchomayorenlaszonasruralesylossistemasdeproduccin,aligualquelosriesgos
econmicos y de otros tipos que enfrentan loshabitantesen condiciones de pobreza de
las zonas rurales, as como sus estrategias para enfrentarlos difieren de las de aquellos
quehabitanenlaszonasurbanas.Loshabitantesencondicionesdepobrezadelaszonas
urbanasestnrodeadosdeserviciosyoportunidadesaunquetenganaccesolimitado
a ellos que no estn al alcance de aquellos que habitan en las zonas rurales. En
cambio, los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza se benefician de
redes de seguridad como la agricultura de subsistencia y vnculos dentro de la
comunidad local que no estn al alcance de los pobres urbanos. Estas diferencias
apuntanalanecesidadderealizarintervencionesdepolticaalamedidadelproblema.
El estudio se centra en la forma de mejorar el ingreso y las oportunidades de
empleoafindeabatirlapobrezaenfuncindelingreso.Unresultadoimportantede
laprimerafasedelEstudioProgramticodePobrezahasidoque,aunquesehalogrado
un avance considerable para satisfacer las necesidades bsicas en las zonas rurales y
urbanasdurantelasltimasdosdcadas,elprogresohasidomuchomenorentrminos
de la pobreza en funcin del ingreso. As, el estudio se concentra en el anlisis de la
pobrezaenfuncindelosingresosylasopcionesdisponiblesparareducirla.Demanera
ms especfica, no se comentan los tpicos y programas relacionados con la salud, la
educacinylainfraestructurasocial.
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Pobrezaytendenciassocioeconmicasenlaszonasrurales
La relacin con los mercados y la modernizacin social han transformado al
Mxicorural,concambiosimportantesenlascaractersticasdelafuerzalaboralyenlas
fuentes de ingreso y empleo. Sin embargo, estos cambios no vienen acompaados por
un proceso de desarrollo econmico dinmico capaz de reducir la pobreza y la
desigualdad.Porende,laszonasruralesdebenrecurriralaayudaexterna,enformade
transferenciaspblicasyprivadas,ycubrirlasnecesidadesbsicasdeunagranpartede
lapoblacin.
Pobreza
En 2004, el 28 por ciento de los habitantes en zonas rurales se encontraba en
nivelesdepobrezaextremayel57porcientoensituacindepobrezamoderada.
1
As,
aunque slo una cuarta parte de la poblacin mexicana vive en zonas rurales, en estas
regionesresideel60.7porcientodelapoblacinenpobrezaextremayel46.1porciento
de los moderadamente pobres del pas. Sin embargo, existen grandes diferencias en el
tipo de pobreza en las zonas rurales, con un gradiente de incidencia que aumenta al
pasar de las zonas semiurbanas hacia las rurales dispersas y se incrementa tambin al
pasardelazonanortealazonasurdelpas.
2
Confrecuencia,lasdiferenciasregionales
sonmsampliasqueladistincinentrelaszonasruralesyurbanas.
Entre1992y2004(sinolvidarlamarcadejadaporlacrisisde1995),lapobreza
moderadayextremaenlaszonasruralesyurbanasviviunciclodecomportamiento
ascendente entre 1994 y 1996 y descendente a partir de ese ao (Grfico 1). Como se
puedeobservarenelGrfico1,fuehastael2002cuandolapobrezaextremaenlaszonas
ruralesserecuperdelacrisis199495,yenel2004hubounacadarelativaconrespecto
alnivelde1992.

1
Eltrminopobrezaextremaserefiereaaquellaspersonascuyogastoenconsumoesinferioralalneade
pobreza alimentaria que establece SEDESOL; Por su parte, la pobreza moderada se refiere a quienes
muestran gastos en consumo inferiores a la lnea de pobreza de activos que establece SEDESOL. Vase
BancoMundial(2004).
2
Para fines estadsticos, se emplean dos conceptos de lo rural: el limitado, que consiste en poblaciones
dispersas en localidades de menos de 2,500 residentes y que es la definicin utilizada por el INEGI, y uno
msamplio,quecontemplaalaspoblacionessemiurbanasenlocalidadesdeentre2,500y15,000residentes.
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Grfico1. Mxico:Pobrezaextremarural,urbanaynacional,19922004
0
10
20
30
40
50
60
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Nacional Rural Urbano

Fuente:EstimacionesdelBancoMundialconbaseenlaENIGH.
La falta de progreso generalizado en la reduccin de la pobreza en el largo
plazo en las zonas rurales se puede explicar principalmente como resultado de la
crisis econmica de 1995, la falta de dinamismo de la agricultura, el estancamiento de
lossalariosagrcolasyeldescensoenlospreciosrealesdelosproductosdeestesector.
Estas circunstancias se vieron compensadas en cierta medida por el aumento de las
transferenciaspblicasyprivadas,lasmejorasenlaorientacindesegmentosdegasto
pblico en zonas rurales y una expansin del empleo y el ingreso en las actividades
ruralesnoagrcolas(RNA).
Empleoeingreso
Se observa una modernizacin notable de las caractersticas de la fuerza
laboral rural, luego del aumento en la participacin de las mujeres, la prdida de
importancia del trabajo familiar y otras actividades laborales no remuneradas, con
mejoras significativas en los niveles educativos de los trabajadores y un considerable
envejecimientodelamanodeobra.Enelcasodelempleoruraltambinestnteniendo
lugar cambios importantes. Entre los ms relevantes destaca el aumento en el empleo
asalariadoinformal(que,entre1995y2003pasde19a28porcientoparaloshombresy
de 14 a 18 por ciento para las mujeres) a expensas del trabajo no remunerado y la
expansinenelempleoruralnoagrcola(RNA)acostadelempleoagrcola.Seobserva
un cambio notable en la composicin del ingreso rural, tambin para los pobres
rurales.Lastendenciascentralessonlassiguientes:unacadanotableenlaimportancia
delaagricultura;unaumentosustancialdelingresosalarial(agrcolaynoagrcola)con
relacin al autoempleo y los ingresos empresariales; un incremento significativo de las
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transferencias pblicas y privadas; y un crecimiento notable en la importancia de las
ocupaciones no agrcolas de alto rendimiento como fuente de ingresos (Tabla 1). Los
pobres rurales han sido parte de estos cambios, aunque continan rezagados con
respectoalapoblacinqueestfueradelniveldepobreza.
Tabla1. Participacionesdelosingresosrurales(%)
1992 2002
Participacionesenelingresode Todoslos
hogares
Pobreza
extrema
Todoslos
hogares
Pobreza
extrema
Agriculturaindependiente 38.5 38.1 12.6 16.8
Trabajoagrcolaasalariado 12.3 19.6 11.3 21.9
Subtotalagricultura 50.8 57.7 23.8 38.7
Actividadesnoagrcolas
independientes
8.1 4.8 5.7 6.8
Trabajoasalariadonoagrcola 20.4 15.9 36.1 17.2
Altorendimiento 4.9 1.3 23.8 4.4
Bajorendimiento 15.5 14.6 12.3 12.8
Transferencias 8.0 6.0 16.5 25.4
Otrasfuentes 12.6 15.5 17.8 11.9
Subtotalnoagrcola 49.2 42.3 76.2 61.3
Zonaruralsedefinecomolocalidadesconmenosde2,500habitantes.
Fuente:ClculosdelBancoMundialconbaseenlaENIGH.
En respuesta a la crisis, los salarios rurales cayeron despus de 1995. En 2003
an no se recuperaban los salarios agrcolas, que continuaban siendo 11 por ciento
inferioresalnivelde1995.Apesardequelossalariosnoagrcolasserecuperaronconun
poco ms de rapidez, no fue sino hasta 2003 que los salarios rurales promedio se
recuperaronparaalcanzarlosnivelesde1995.
Para la poblacin en condiciones de pobreza moderada, el desarrollo de las
ocupacionesruralesnoagrcolashasidounfactorimportanteenelsostenimientode
losingresosrurales,aunquenohasidoasparalapoblacinenpobrezaextrema.Alo
largo de la dcada pasada, la poblacin pobre ha notado un ingreso marcado en las
actividadesruralesnoagrcolas.En1992,laparticipacindelasactividadesnoagrcolas
en el ingreso del primer quintil represent menos de una tercera parte. Sin embargo,
diezaosmstarde,en2002,significmsdelamitaddelingresototal.Enelcasodel
segundo y tercer quintil (que incluyen a la poblacin moderadamente pobre), la
participacin aument a ms de 60 por ciento. No obstante, las ocupaciones en las
actividades no agrcolas de alto rendimiento parecen haber sido cubiertas por las
personas comparativamente ms acomodadas. En particular, entre la poblacin en
pobreza extrema su participacin en las actividades asalariadas no agrcolas de alto
rendimiento slo aument de 1.1 a 4.4 por ciento del ingreso total. La participacin en
actividadesRNAdealtorendimientoylastasasdesalarioestnrelacionadasdemanera
inversa con muchos parmetros que tpicamente se correlacionan con la pobreza: los
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bajos niveles educativos, la pertenencia a grupos indgenas, la residencia en zonas
dispersasylalejanadecentrosurbanos,entreotroselementos.
Laagriculturaylapobrezarural
El crecimiento agrcola tiene un gran potencial de reduccin de la pobreza en
Mxico. En este informe se muestra que el crecimiento agrcola reduce la pobreza
extrema,laintensidaddelapobrezayladesigualdadenelingresoparalasociedaden
general. Por el contrario, la falta de dinamismo en el crecimiento agrcola y la ausencia
de mejoras en la productividad de la tierra y el trabajo son una amenaza de
consideracinentrminosdelapobrezarural.Porello,resultaesencialparaelaliviode
lapobrezaruralqueseresuelvanlosretosqueenfrentaelsectoragrcola,incluyendoel
aumento de la productividad de la mano de obra y asegurar que la agricultura a
pequeaescalayelsegmentodecultivosdetemporalseanmscompetitivos.
El crecimiento agrcola ha sido dbil durante las ltimas dcadas,
concentrndose sobre todo en el sector de agricultura comercial y, por consiguiente,
dejando de lado, en gran medida, a la poblacin pobre. Durante los aos ochenta y
noventa, el sector agrcola experiment un crecimiento modesto de 1.5 por ciento por
dcada,inferioralcrecimientodelpasydelapoblacin.Sinembargo,laproduccinde
alimentos creci ms (cerca de 2.2 por ciento entre 1980 y 2002), en gran parte como
resultado de cierta mejora en el rendimiento de cada cosecha y de un cambio de
combinaciones de cultivos hacia los de mayor valor. El crecimiento agrcola fue mayor
en los estados del norte, donde la agricultura es una actividad ms comercial, en las
tierras de riego, donde se concentra la agricultura comercial y en las cosechas ms
vendidas.
Enelsectoragrcola,losnivelesdeproductividaddelatierrayeltrabajoestn
altamenterezagadosconrespectoalossectoresnoagrcolas.Durantelosaosnoventa,
la productividad de la tierra y la mano de obra aument a un ritmo superior a 2 por
ciento.Porsuparte,tambinseregistrcrecimientoenlaproductividaddelosfactores.
Sin embargo, la productividad de la tierra y la mano de obra en Mxico es baja con
respecto a los estndares internacionales, y la distancia entre la productividad de la
manodeobraenlaagriculturayotrossectoresesmsgrandeenMxicoqueenningn
otropasdeAmricaLatina.Sinembargo,laagriculturaagranescalanopareceserms
eficiente enel uso de latierra que el cultivo a pequea escala. Un elemento importante
en la explicacin de la baja productividad es la falta de capital variable, que a su vez
puede deberse a las restricciones crediticias que enfrentan los campesinos a pequea
escala,quelesimpidenemplearcantidadesptimasdeinsumos.
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Polticasruralesypobreza
Apoyodelaspolticasagrcolasydelatierraparalaeliminacindelapobreza
Las polticas de apertura agrcola que se comenzaron a aplicar a fines de los
aos ochenta parecen haber beneficiado en especial a la agricultura comercial,
teniendopocoimpactoparalospobres.Elimpactolimitadoparalacompetitividadde
los pequeos agricultores y sobre la pobreza rural puede haberse debido a la falta de
una estrategia suplementaria de largo plazo para la reestructuracin agrcola y al poco
apoyo mostrado para llevar a los campesinos pobres a reconvertirse a cosechas ms
prometedorasyaprovecharlasnuevasOportunidadesdemercado.
Aunque son loables las iniciativas de poltica en el terreno de las finanzas, la
investigacin y la tecnologa, los servicios de extensin y el acceso a la tierra, se
requiere hacer ms por los campesinos pobres que cultivan a pequea escala. Con la
Ley de Ahorro y Prstamo de 2001, la constitucin del Banco Nacional de Servicios
Financieros (BANSEFI) y la creacin de la Financiera Rural en sustitucin de
BANRURAL se registraron algunas mejoras en el mbito de las finanzas rurales. Sin
embargo, an queda mucho por hacer para establecer un sistema autosustentable de
microfinanzas rurales, capaz de satisfacer la necesidad de contar con instrumentos de
ahorro, crditos personales y de produccin y otros servicios financieros. De forma
similar, se est reformando el sistema de investigacin y extensin agrcola, pero
necesitaadaptarsemejoralasnecesidadesdelospequeosagricultores.Porltimo,las
polticas de reforma de la tierra que se aplicaron durante los aos noventa trajeron
consigo resultados importantes para los pobres rurales en funcin de la seguridad y la
tenencia de la tierra. Sin embargo, han tenido poco impacto en el ingreso y la
productividaddelatierra.LaSecretaradelaReformaAgrariadioinicioaunprograma
que facilita el acceso a la tierra y las inversiones complementarias para los campesinos
jvenesdelosejidosylascomunidades.
En trminos generales, los programas de apoyo agrcola no se conciben como
dereduccindepobreza,peropodranorientarsemejorhacialaagriculturaapequea
escala. Por definicin, no puede esperarse que estos programas que entre los ms
importantes contemplan a Alianza para el Campo, Procampo y Aserca se concentren en
las necesidades de los ms desvalidos, que son los pobres sin tierra. Los programas se
orientan en general al sector comercial, con apoyo limitado de las necesidades de los
campesinos ms pobres. An as, no se cuenta con evidencias de que la agricultura a
gran escala sea, per se, ms eficiente en funcin del valor agregado por hectrea. Una
mejor orientacin de los subsidios y servicios hacia los pequeos agricultores
representara mejoras en este sentido. Entre otras cosas, se contemplara la
investigacin, la asistencia tcnica y la difusin adaptada a los pequeos agricultores,
adems del esfuerzo para establecer mejores vnculos con programas de desarrollo no
agrcola, en especial los relacionados con las finanzas rurales. Debido a su extensa
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cobertura, Procampo permite que la gran mayora de los pequeos agricultores se
beneficiendelprograma,aunqueladistribucindelosbeneficiosestsesgadahacialas
propiedades de mayor tamao. En trminos ms generales, se podra plantear el
cuestionamiento acerca de si Mxico cuenta con la capacidad fiscal para mantener
programasdesubsidioruralquenoseorientendemaneraespecficahacialospobresy
que no resulten claramente en una mejora de competitividad y sobre las ganancias en
eficiencia que representa utilizar estos recursos para proporcionar ms bienes pblicos
enlaszonasrurales.
Apoyo de las polticas no agrcolas para el desarrollo rural para la eliminacin de la
pobreza
El desarrollo territorial ya es parte del enfoque mexicano hacia el desarrollo
rural, pero podra reforzarse con un marco ms amplio y coherente. Existen en
particular dos programas no agrcolas relacionados con este enfoque: Microrregiones y
Microcuencas (un tercero, Zonas Marginales, fue descontinuado). Microrregiones es una
iniciativa reciente e innovadora en este sentido. El programa se centra en alcanzar las
zonas marginadas, concentrando las inversiones para lograr masas crticas de
infraestructura y servicios, adems busca coordinar las inversiones para el desarrollo
local que realizan diferentes organismos. Sin embargo, se han registrado dificultades
para lograr la coordinacin e involucrar a la sociedad civil local. Uno de los temas en
este sentido es que muy poco de las inversiones se dirigen a actividades de generacin
deempleoeingreso.Porsuparte,elPlanNacionaldeMicrocuencasesunprogramade
bajo presupuesto y discreto, aunque interesante, dirigido a promover la planeacin e
inversin territorial en pequeas cuencas acuferas (de cerca de 40 km2 y un promedio
de 1,300 residentes) con la participacin de la poblacin local y las autoridades
municipales.AunqueeltamaodelasMicrocuencasresultaapropiadoparaciertostipos
deinversinyplaneacinmicroterritorial,resultademasiadopequeoparaeldesarrollo
territoriala granescala.Porltimo, ladescentralizacinde lainfraestructurasocial por
mediodelFAISyelFISMtambinesunejemplodelasiniciativasquebuscanmejorarla
distribucin de recursos mediante la asignacin de fondos entre municipios sobre la
basedecriteriosobjetivosyelaumentodelaparticipacindelasautoridadeslocalesen
las decisiones de inversin. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable tambin apoya el
enfoque territorial del desarrollo rural. Una caracterstica fundamental de esta relacin
es la creacin de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en varios niveles. Sin
embargo,unalimitacindeestoseslaslimitacionesenlamembresadelosparticipantes
localesenestosConsejos.
Oportunidades, el programa central de proteccin social de Mxico, y
Procampo,sonlosprincipalesprogramasdetransferenciadedinerolquidohacialas
zonasrurales.Oportunidadesesunprogramaqueseconocebien.Suobjetivosecentraen
aliviar la pobreza extrema por medio de transferencias directas de dinero en efectivo a
las mujeres con hijos pequeos y el fomento del desarrollo del capital humano. Este
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programafueanalizadoenlaprimerafasedelestudioprogramticosobrelapobrezaen
Mxico(LapobrezaenMxico:Unaevaluacindelascondiciones,lastendenciasylaestrategia
delGobierno,BancoMundial,2004),porloquenosecomentarenelpresentetrabajo.
Apoyodelosprogramasqueafectanlavulnerabilidadenelaliviodelapobreza
Algunos programas gubernamentales afectan la vulnerabilidad rural,
incluyendo los programas de seguro agrcola y los fondos de aseguramiento contra
desastres naturales. En trminos generales, los programas de seguro agrcola no estn
adaptadosparalosmspobres,cuyasfuentesdeingresonopartenprincipalmentedela
agricultura independiente y cuyas prcticas de cultivo tienden a ser de bajo riesgo.
Pueden ser ms relevantes para los campesinos moderadamente pobres que necesitan
hacer la transicin hacia cosechas de mayor valor, exponerse a riesgos de precio (tanto
de insumos como de productos) y, tal vez adoptar tecnologas ms riesgosas que se
asocianconlaagriculturacomercial.ElFondodeDesastresNaturales(FONDEN)esun
fondo de aseguramiento del gobierno contra desastres naturales y un instrumento til
para absorber parte del impacto negativo sobre el ingreso que tienen los grandes
choques de mltiples variables, tambin para los pequeos campesinos y los pobres
rurales. Otros programas de desarrollo rural orientados hacia las inversiones en
produccin e infraestructura no tienen una funcin especfica de proteccin social. Sin
embargo,puedencontribuirenlasestrategiasdeingresoymanejoderiesgoamediano
y largo plazo de las familias pobres, al fomentar la formacin de activos, el desarrollo
productivoyladiversificacindelasoportunidadeseconmicas.
Vulnerabilidadymanejodelriesgodelospobresrurales
ExisteevidenciaentornoaquelasfamiliasruralesenMxicosevenafectadas
engranmedidatantoporchoquesidiosincrsicoscomocovariados.Laenfermedades
el principal choque idiosincrsico que afecta a nivel individual o de familia (llamado
choque idiosincrsico), mientras que los fenmenos naturales como las plagas, las
enfermedades y las sequas son el origen del principal choque llamado covariado (que
afecta simultneamente a un grupo de individuos o familias) cuyos principales
afectados son los campesinos. La ubicacin dentro de la distribucin del ingreso incide
sobre la respuesta a los choques. As, las familias ms acomodadas recurren ms al
crditoquelasmspobres,quienesdependendeunamayorparticipacinenelmercado
de trabajo. Existe cierta evidencia de que las familias ms pobres experimentan menos
choques que las ms ricas y que aplican polticas de nivelacin de consumo ms
estrictas. Tambin se cuenta con evidencia de que la nivelacin del consumo es ms
eficaz cuando los choques son idiosincrsicos que cuando son covariados. As, por
ejemplo, la nivelacin principal que se present durante la crisis de 1995 se dio por
mediodelareasignacindelgastoenconsumoafavordelosmsbsicos,enespecial,el
gastoenalimentacin.
LaPobrezaRuralenMxico 76
Lasestrategiasdeadministracinderiesgodelospobresruralessebasanenla
diversificacindelingreso,lamigracinylaagriculturadesubsistencia.Laacelerada
tendencia hacia la diversificacin del ingreso durante la crisis de 1995 destaca su
importancia.Laemigracin,quepuedecontemplarsecomounaformadediversificacin
delingreso,aumentdemaneraconsiderableapartirdemediadosdelosaosnoventa.
En 2002, por cada 100 familias rurales se contaban 35 migrantes a Estados Unidos y 71
migrantes dentro de Mxico. La agricultura de subsistencia, aunque no es exclusiva de
los campesinos pequeos o pobres, representa un papel de gran importancia como red
de soporte para garantizar la seguridad alimentaria. La relevancia de la economa de
subsistencia est en descenso, aunque es probable que siga siendo la principal red de
proteccinsocialenzonasruralesyquecontinesindolodurantemuchosaosms.
Estasestrategiasdeadministracinderiesgonosongratuitas,porejemplo,los
costossocialesyemocionalesdelaemigracinolasimplicacionessobreelingresode
largoplazodequelosniosabandonenlaescuelaparatrabajarodeposponergastosen
servicios de salud a fin de proteger el consumo de alimentos. La resistencia de los
campesinos de mayor edad hacia la idea de transferir la tierra mediante la herencia en
vida,odeotrasformas,hacialoscampesinosmsjvenesespartedeunaestrategiams
amplia de supervivencia unida a la administracin de riesgo de los campesinos viejos
quetemenquedarsesolossinalguienqueloscuide,sinsercapacesdeganaruningreso
suficiente para sobrevivir. Esta conducta racional de los campesinos mayores tiene
consecuenciasnegativasdeimportanciaenelusodelatierra,lasprcticasdecultivoyel
accesoalatierraporpartedeloscampesinosmsjvenes.
Opcionesdepolticaenlaluchacontralapobrezarural
Enestetrabajosepresentanopcionesdepolticaparaintensificarlaluchacontra
la pobreza en zonas rurales, con base en las reformas de poltica que el gobierno
mexicano est llevando a cabo en renglones como el desarrollo local, la aplicacin de
programasylaeducacin.Noobstante,estasopciones,queseresumenenlaTabla2,y
se describen brevemente a continuacin, deben analizarse en funcin de algunas
consideracionesgeneralessobreelaliviodelapobrezarural.
LaestabilidadmacroeconmicaenMxicoyelxitodelpaspararecuperarla
y conservarla luego de la crisis de 1995 ha sido fundamental para evitar
aumentosadicionalesdelosnivelesdepobrezaydebercontinuarsiendola
esenciadecualquierestrategiadereduccindelapobreza.
Deigualmanera,elaumentodelastransferenciasdirectasdedinerohasido
unelementoesencialparalavidadelospobres.Noobstante,enelmargen,el
aumentoderecursospodraaprovecharsemejorsiseutilizaparafomentarel
crecimientodelingresoyelempleo.
GeneracindeIngresoyProteccinSocialparalosPobres 77
Existe la necesidad de dirigir la atencin hacia las regiones y zonas
marginadas,dondelapobrezaseencuentramsconcentrada,combinandoel
aumento de recursos con una evaluacin de la capacidad de programas
especficosparafomentareldesarrollolocalyemplearmecanismosdeaccin
dirigidaadecuadosacadatipodeprograma.Relacionadoconloanterior,las
inversiones necesitan concentrarse para acumular masas crticas que
impulsenelcrecimientoendgeno.
Es posible que la educacin contine siendo el factor relacionado ms
importante de la pobreza, y debe hacerse nfasis en el acceso, la calidad, la
ampliacin de establecimientos secundarios y la matrcula, adems de
fortalecer la capacitacin tcnica y vocacional para los habitantes rurales
dedicadosonoaactividadesagrcolas.
En este contexto, las opciones para mejorar las intervenciones contra la pobreza
rural se distribuyen en cuatro renglones: (i) profundizacin del enfoque territorial al
desarrollo rural; (ii) revitalizacin de la economa rural para favorecer a los pobres
rurales; (iii) mejorar el diseo y eficacia de las polticas y los programas de desarrollo
rural;y(iv)apoyaralajuventudruralcomoelementocrucialparainfundirdinamismoa
laeconomarural.
Elenfoqueterritorialdeldesarrolloruralesunmedioparalograreldesarrollo
econmico local y reducir la pobreza por medio de una coordinacin econmica
centrada en la territorialidad. Mediante programas como Microrregiones y Microcuencas
y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el gobierno mexicano estableci las bases
adecuadas para desarrollar un enfoque territorial integral. Los pilares de este enfoque
son(1)eldesarrollomultisectorial;(2)losvnculosentrelaszonasruralesyurbanas;(3)
el uso de la planeacin territorial participativa como instrumento de coordinacin
econmica y para organizar la demanda de intervenciones para el desarrollo; (4) la
estructuracindeintervencionesalrededordeunplanestratgicodelargoplazoparael
territorio;(5)laexplotacindelpotencialeconmicodelosactivosterritoriales;y,(6)el
reconocimiento de la capacidad de movilizacin de la identidad territorial compartida.
El enfoque territorial cambia la perspectiva de la competitividad sectorial hacia la
territorial, ofreciendo un excelente marco para las intervenciones dirigidas a reducir la
pobreza en las zonas rurales centradas en el desarrollo econmico local equitativo. La
profundizacin del enfoque requerira de aplicar medidas tanto en el mbito federal
comoenelregional.
Unavisinintegraldeldesarrolloruralcomprendealasactividadesagrcolasy
alasnoagrcolas.Porello,esnecesariocentrarseenlafamiliamsqueenlaunidadde
produccin agrcola como el receptor clave de la poltica rural. Este elemento se
relaciona estrechamente con la poltica territorial que reconoce la heterogeneidad
inherentedelsectorruralnoagrcolaylanecesidaddecontarconunenfoqueorientado
haciaeldesarrollolocal.
LaPobrezaRuralenMxico 78
Labajaproductividaddelatierraylamanodeobraenlaagriculturaapuntan
hacialaintensificacincomoelmejorenfoqueparaaumentarelcrecimientoagrcola.
Se requiere realizar un slido esfuerzo de poltica para ayudar a los productores a
cambiardecosechasdebajovaloralasdemayorvalor,conunenfoqueparticularenlos
campesinos con equipamiento deficiente. Se requeriran programas para crear,
conjuntamente, las condiciones que permitan a los campesinos llevar a cabo el cambio
de cosechas. En este sentido, sera esencial la presencia de investigacin y servicios de
extensinyfinanzasruralesdealcancesampliosyconfuncionamientoadecuado.Estos
sistemas tambin son fundamentales para elevar los rendimientos de las cosechas, que
es otro de los componentes de la intensificacin. Por ltimo, la importancia de la
economa de subsistencia para la produccin y como red de seguridad sugiere que el
sector necesita formar parte de las polticas agrcolas orientadas hacia el aumento de la
productividad.
La educacin, en combinacin con una mejor infraestructura es un poderoso
determinante del aumento en los salarios rurales y de una mayor y mejor
participacinenlasactividadesruralesnoagrcolas.Lacoberturadelaeducacinylos
incentivos para asistir a la escuela no bastan; la calidad tambin es un elemento
importante, al igual que el hecho de combinar la educacin con otros activos
productivos, incluyendo mejores conexiones viales, mejores comunicaciones y
suministrodeenerga.
El gasto federal en el desarrollo rural es alto y una autntica muestra de la
importancia que, tradicionalmente, los gobiernos mexicanos han dado a las zonas
rurales.Porende,eltemasecentraenlaeficienciaylaeficaciadelapuestaenmarcha
de los programas ms que en la falta de recursos por s misma. Mxico se enfrenta a
varios retos para aumentar la eficiencia de los programas. Algunos de estos retos se
relacionan con las instituciones a nivel macro, entre las que destaca un ciclo
presupuestario anual, un sistema electoral que tiende a funcionar en contra de la
continuidaddelosprogramasylaplaneacinestratgicaalargoplazoylaorganizacin
sectorial del aparato del Estado. Otros obstculos se relacionan con las normas
operativas y presupuestarias para facilitar, por ejemplo, las intervenciones oportunas y
la asignacin de costos recurrentes suficientes (que son esenciales para el xito de los
programas productivos). Tambin existen culturas organizacionales que no favorecen
los enfoques multisectoriales y que refuerzan las visiones de corto plazo tanto para
programas como para polticas. El fortalecimiento de las polticas de difusin, el
otorgamientodeincentivosparaoperadoresdeprogramasyelfomentodesurendicin
directa de cuentas a los clientes o beneficiarios mejorara la orientacin hacia los
usuariosyelalcancedelprograma.
Lostrabajadoresjvenes(mujeresyhombres)podranserunafuerzaslidaen
lamodernizacindelaszonasruralessituvieranaccesoaactivosyoportunidadesde
negocios. La poblacin joven cuenta con un gran nmero de activos intangibles en
comparacin con las personas de la generacin anterior, incluyendo mayores niveles
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educativos y ms familiaridad con las realidades del mercado y la globalizacin. Sin
embargo, su potencial y energa se ven frustrados por la notable falta de acceso a la
tierrayotrosactivos.Laeconomaruraltienemuchasoportunidadeslatentesfueradela
agricultura que podran ser aprovechadas por los trabajadores jvenes. De ah que los
programas que proporcionen acceso a activos para la poblacin rural joven deban
contemplar actividades agrcolas y no agrcolas. El gobierno mexicano reconoce la
importancia de los jvenes iniciando programas para facilitar el desarrollo empresarial
de campesinos jvenes sin tierra. Si se profundiza en este enfoque, una dimensin
importantecontemplaraelotorgamientodepoderalajuventudruralenelprocesode
toma de decisiones sobre el aspecto rural, fomentando el aumento de la confianza en
ellos mismos, facilitando su liderazgo en sus comunidades y otras organizaciones
ruralesyayudndolesaconstruirunproyectogeneracionalqueaprovechealmximosu
potencialcomoagentesdelcambiosocialyeconmicoenlaszonasrurales.
LaPobrezaRuralenMxico 80
Tabla2. Resumendeopcionesdepolticacomentadasenelinforme
1.Profundizacindelenfoqueterritorialparaeldesarrollorural
Anivelfederal:
DarpoderesalConsejoMexicanoparaelDesarrolloRuralSustentable(CMDS)para
actuarcomoorganismoanivelnacionalparaelfomentodelenfoqueterritorialparael
desarrollorural.
Armonizarlasreglasoperativasdelosprogramasdedesarrolloruraldelas
dependenciasfederalesycoordinarsusactividadesanivelnacionaldentrodelmarco
queofreceelCMDS.
Crearunsistemadecoordinacinparalapresupuestacindeprogramasde
desarrolloruralporpartedelasdependenciasfederales.
Crearunfondonacionaldedesarrolloterritorial.

Anivelregional:
Establecerregionalizacionescompartidasenlosestados
Avanzarenlacreacindeorganismosdecoordinacineconmicaterritorialpor
mediodelosConsejosDistritalesdeDesarrolloRuralsustentablereguladosporla
LeydeDesarrolloRuralSustentable.
CrearCentrosdeApoyoalDesarrolloRuralSustentableparaqueactencomo
secretariadostcnicosdelosConsejosantesmencionados.
Establecerunsistemadeventanillasnicasenlosterritoriosparaofrecerinformacin
ydarcursoalasdemandasrelacionadasconlosdiversosprogramasrurales.
Formularplanesestratgicosparalosterritoriosaplicandolosprincipiosdela
planeacinparticipativaafindeidentificarlosejesdedesarrolloalrededordelos
cualesseconcentranlasinversionesterritoriales.
2.Revitalizarlaeconomaruralafavordelospobres
Tecnologa
Incluirlasnecesidadesdeloscampesinospobresenlosprogramasymtodosde
investigacinyextensin.
Llevarlasinquietudesambientalesalainvestigacinyextensin.
Fomentareldebatenacionalsobrecmodeberaevolucionarelsistemade
conocimientoagrcolaparagarantizarlacompetitividadconequidad,comomedio
paradefinirunaestrategianacionalquemejorelatecnologarural.
Fomentareldebateanivelestatalafindedefinirlosmodelosdeinvestigaciny
asistenciatcnicamsapropiadosalosdistintostiposdeagricultoresyzonasrurales.
Modernizarlosplanesdeestudiodeloscentrosdeaprendizajerelacionadosconel
temaagrcola.

Activosambientales
ExplotarlasOportunidadeseconmicasquepresentanlosserviciosambientalescomo
lacustodiadecarbn,laadministracindemantosacuferosyelmanejodela
GeneracindeIngresoyProteccinSocialparalosPobres 81
biodiversidad.
ExplotarlasOportunidadesdeturismoruralqueofrecenlosactivosculturales,
geogrficosydebiodiversidad.
Intensificarlosprogramasdesilviculturacomunitaria,ampliandosualcancepara
incluirlaexplotacinsostenibledelosrecursosmadererosydeotrasclases,la
proteccinymanejodemantosacuferos,lareforestacin,lossistemasdeagro
silvicultura,lasplantacionesdesilviculturacomercialylasindustriasde
procesamientodelamadera.

Finanzasrurales
AmpliarlasoperacionesdeBANSEFIconlosrecursosutilizadosenlaactualidadpara
financiarprogramasdecrditoadhoc.
UtilizarlaFinancieraRuralparacontribuiraldesarrollodeunsistemade
microfinanzasanivelrural.
Apoyarconincentivosprudenteslaintroduccindedistintostiposdeinnovaciones
enlasoperacionesdemicrifinanzasrurales.
Fomentarlacoordinacineconmicaentrelasinstitucionesyprogramasformalese
informalesqueofrecenserviciosfinancierosenzonasruralesmedianteforosanivel
estatal.

Vulnerabilidad
Fomentarlaaplicacindeprogramasquefavorezcanladiversificacindecosechas,el
cambiotecnolgicoylasmedidassanitariasquereduzcanlaincidenciadechoques
naturales.
Estudiarlaintroduccindesistemasparamtricosdeaseguramiento.
Reforzarlossistemasfinancierosruralescomomediodeadministracinderiesgo.
Apoyarlaeconomadesubsistencia,envistadesugranimportanciacomoredde
seguridad.
3.Mejorareldiseoylaeficaciadelaspolticasylosprogramasdedesarrollorural
Circunstanciaspolticasyadministrativasdetipomacro
Analizarlaposibilidaddedarmscontinuidadalosgobiernosmunicipales
Analizarlaposibilidaddeintroducirsistemasdepresupuestacinconhorizontes
plurianuales
FomentarunpapelmsactivodelaSecretaradeHaciendaenlacoordinacindelos
programasfederalesconenfoqueterritorial

Normasoperativasypresupuestarias
Simplificarlasnormasoperativasdelosprogramasrurales
Mejorarlaoportunidadenelsuministrodeapoyosyeliminareldiferencialentreel
periodoefectivodegastoyelejerciciofiscal.
Garantizarlacontinuidadylacongruenciadelasnormasprogramticas,incluyendo
lascondicionesparaseleccin,losmontosdelossubsidios,laszonasalasquese
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orientanyeltipodebeneficiosqueseotorgan
Prestarlaatencindebidaalanecesidaddeobtenerfondosrecurrentesparala
operacindeprogramas,enespeciallosproductivos

Culturasorganizacionales
Fomentarelcambiodelaculturadeladesconfianzaotorgandopoderalosniveles
administrativosmediosyracionalizandoelsistemaenlorelacionadoconloscontroles
exante
Garantizarlaparticipacinactivadetodaslasinstitucionespblicasrelevantesenla
aplicacindelaLeydeDesarrolloRuralsustentable
Introducirsistemasdesupervisinyevaluacindemanerasimultneaconeldiseo
delosprogramas,daraconocerlosresultadosdelasevaluaciones,darseguimientoa
lasrecomendacionesconunprogramademedidasysupervisarelavancedel
programa.
Disear,comopolticadeEstado,unaestrategiadelargoplazoparalaszonasrurales,
quecrucelasfronterasentrepartidosyduracindelosgobiernos

Orientacindelaclientelayotorgamientodepoderalosbeneficiarios
Mejorarladifusindelosprogramasylasnormasdelosmismosafindedarpodera
losbeneficiariosyevitarsesgosdeseleccin.
Difundirlosresultadosdelasevaluacionesylosprogramasdeaccinentrelos
beneficiarios
Fomentarlarendicindirectadecuentasdelosoperadoresdeprogramashacialos
usuariosobeneficiariosdelosmismos
Fomentarunadifusinadecuadadelosprogramasylasevaluacionesparticipativas
comomediosparaimpedirconductasdebsquedaderentasporpartedelos
operadoresdeprogramas

Incentivosparalosoperadoresdeprogramas
Proporcionaralosoperadoreslosincentivoseconmicosadecuadosyvincularloscon
eldesempeoylasatisfaccindelosusuarios
Desarrollarelsentidodepropiedadentrelosoperadoresdeprogramasyfomentarsu
capacidadycompromisopormediodeconsultasconellos,capacitacinsistemtica,
establecimientoderedes,evaluacionesdedesempeo,difusindemejoresprcticas,
ticaorientadahaciaelusuarioyespritudetrabajoenequipoconmirasaunameta
comn

Otraspropuestasespecficas
Crearuncomittcnicoparaanalizarlostemasdeaplicacindeprogramasde
desarrollorural
OtorgarfacultadesalConsejoMexicanoparaelDesarrolloRuralSustentablepara
asumirunpapelactivoenlaevaluacindeprogramasdedesarrollorural
Introduciroidoresparadarseguimientoinformalalosprogramasdedesarrollorural
GeneracindeIngresoyProteccinSocialparalosPobres 83
enelpuntodesuministroeinformaralosmandosadministrativos
Fomentarelestablecimientodeunsistemadecertificacindeprocesosrelacionado
conlaoperacindeprogramasylaparticipacindebeneficiariosalestilodelos
programasdecertificacinambientalolasauditorascontables
4.Apoyaralajuventudruralcomosegmentocrucialparaeldinamismodelaeconoma
rural
Establecerunfondoterritorialorientadohacialostrabajadoresjvenessintierra,
complementadoporunfondoparainversinytecnologa
Permitirlatraslacindelosejidosentreherederos
Introducirunprogramaparaotorgaralgntipodeprestacionesdeseguridadsociala
loscampesinosenedadavanzadaquedecidantransferirlapropiedaddesustierras
Facilitarelaccesodelostrabajadoresruralesjvenesaocupacionesruralesno
agrcolaspormediodelotorgamientodeapoyosparalacapacitacintcnicay
vocacionalylaaperturadeempresas
Fomentarlaformacindeorganizacionesjuvenilesyelestablecimientoderedesentre
estas

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