Planos Diretores e Os Dilemas Da Governança Urbana No Brasil

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 2, p. 362 - 375, ago./dez.
2012 |

Planos diretores e os dilemas da governana urbana no Brasil
Master plans and the dilemmas of urban governance in Brazil

ANTNIA JESUTA DE LIMA
*

RESUMO O presente artigo aborda a temtica da governana urbana e discute a insero da sociedade civil
na formulao de polticas pblicas a partir da anlise da experincia de elaborao do Plano Diretor de
Teresina/PI, o qual foi ungido sob o discurso da participao. Intitulado de Agenda 2015, o novo Plano
Diretor surge 14 anos aps a edio do primeiro conjunto de leis de regulao urbanstica e num contexto de
vigncia da nova carta constitucional e do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). Com efeito, nasce sob o signo
da descentralizao e da participao. Mas, a anlise permitiu concluir que o processo caracterizou-se por
uma metodologia que inibiu o envolvimento dos setores populares no processo, ficando restrito aos agentes
estatais e especialistas, o que leva ponderao de Dagnino (2002), segundo a qual uma gesto que, de fato,
incorpore a noo de participao como partilha do poder decisrio, tem sido um desafio para a sociedade e
o poder pblico.
Palavras-chave Governana urbana. Gesto pblica. Participao. Instrumentos urbansticos.
ABSTRACT This article addresses the issue of urban governance and discusses the inclusion of civil society
in the formulation of public policies based on the analysis of the experience of preparation of the Master
Plan of Teresina/PI, which was adopted after public speech. The new Master Plan, called Agenda 2015,
comes 14 years after the release of the first set of urban regulation laws and in a context of validity of the
new Constitutional Charter and the Statute of the City (BRAZIL, 2001). Indeed, this plan came about under
the sign of decentralization and participation. However, the analysis concluded that the process was
characterized by a methodology that inhibited the involvement of the popular sectors in the process. This
process was restricted to agents and specialists, which leads to the consideration of Dagnino (2002), which
states that management, in fact, incorporates the notion of participation in the sharing of decision-making.
Keywords Urban governance. Public management. Participation. Urban instruments.

*
Doutora em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), subcoordenadora do Programa de
Ps-Graduao em Polticas Pblicas e professora do Departamento de Servio Social da Universidade Federal do Piau
(UFPI), Teresina PI/Brasil. E-mail: a.je.l@uol.com.br
Submetido em: agosto/2012. Aprovado em: novembro/2012.

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Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 2, p. 362 - 375, ago./dez. 2012 |

ste artigo procura pr em evidncia o debate sobre governana urbana, que assumiu, desde a
dcada de 1990, relevncia na agenda pblica, em mbito nacional e local, urdido pelo aumento
dos problemas sociais nas grandes cidades e os consequentes requerimentos de um novo padro
de gesto pblica. Toma-se como referncia o conjunto de experincias municipais que se multiplicaram
pelo pas aps a promulgao da Constituio de 1988, a qual definiu nova institucionalidade para as
relaes intergovernamentais e a gesto das polticas pblicas. Como sabido, a Carta Constitucional
fixou diretrizes para o reordenamento das administraes locais, tendo institudo a descentralizao e a
participao da sociedade civil como princpios norteadores das polticas pblicas e definido, no que
respeita poltica urbana, que ela deve garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
o bem-estar de seus habitantes. Para isso, tem que contar, como instrumento ordenador, com o Plano
Diretor (BRASIL, 1988).
A Lei Complementar 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), que regulamentou esse marco legal,
reafirmou a participao social como fundamento normativo da poltica urbana e determinou que os
poderes executivo e legislativo municipais garantissem, no processo de elaborao e implementao do
Plano Diretor, ampla discusso com a sociedade e a publicizao de informaes que lhe favorecesse a
compreenso dos parmetros norteadores do planejamento local. Institua-se, assim, o Plano Diretor
Participativo como principal instrumento de planejamento urbano, adotando-se uma nova concepo de
gesto urbana, que apontava para a possibilidade de ruptura com uma tradio de formulao
distanciada das necessidades reais de cada cidade (GONDIM; LIMA; MOREIRA, 2005).
Sob esse marco conceitual, o planejamento ganhara proeminncia, j que seu fundamento a
vinculao com a sociedade, a garantia do bem-estar dos cidados e o acesso ao uso da cidade de acordo
com os direitos de cada indivduo (TAVARES, 2005). Nesse suposto, a participao da populao na
elaborao dos planos leva superao de reivindicaes de interesses de grupos que desprezam as
necessidades da maioria e, consequentemente, conduz represso de prticas nocivas, como a
cooptao e o clientelismo. Mas como atingir tais objetivos com uma herana histrica de atitudes
avessas ao interesse pblico e participao da sociedade no processo decisrio?
Pesquisas empricas mostram que a promoo de uma participao de qualidade um desafio
nas vrias experincias disseminadas pelo pas. que, alm de o planejamento ser em si uma ferramenta
complexa, com metodologia e terminologias prprias, boa parte da populao est desvinculada de
associaes que lutam por seus direitos e acaba distanciada do que realmente acontece. Ademais, apesar
da retrica participacionista, em muitas realidades locais h pouca vontade poltica dos gestores de
difundirem a funo dos instrumentos urbansticos e de efetivarem a participao plena da sociedade na
sua formulao e implementao.
O interesse deste artigo analisar, a partir da experincia de elaborao do Plano Diretor de
Teresina, capital do Piau, os avanos e limites do planejamento urbano no que respeita insero da
sociedade na discusso da agenda local.
1
O texto traz, inicialmente, uma breve anlise do contexto
poltico em que se fixaram as diretrizes constitucionais aludidas e se regulamentou a poltica urbana, bem
como uma discusso terica sobre os modelos de planejamento urbano, no contexto local. Por ltimo,
debatem-se as bases que presidiram o processo de formulao do Plano Diretor de Teresina, ocorrido
entre 2001 e 2002, que resultou num documento intitulado Agenda 2015 Plano de Desenvolvimento
Sustentvel (TERESINA, 2002).

Gesto pblica, democratizao e governana urbana
Qualquer anlise que se pretenda desenvolver sobre o padro de interveno pblica no espao
urbano no Brasil recente ter, necessariamente, que remontar segunda metade da dcada de 1980,
marco das primeiras tentativas de gesto participativa. Tais iniciativas, como assinala a literatura
E
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especializada, originaram-se do processo de mobilizao da sociedade civil pelo fim do autoritarismo e
pela democratizao do Estado, advieram da emergncia de diferentes atores sociais e resultaram do
surgimento de prticas coletivas que sinalizavam a construo de uma nova cidadania e outro padro da
gesto urbana (SOARES; GONDIM, 1998; DAGNINO, 1994).
Diversos fenmenos que marcaram essa dcada lhe conferiram um carter extremamente
singular, pois, ao tempo em que se assiste mobilizao da sociedade pela democratizao do pas,
registra-se o ocaso do projeto desenvolvimentista, refletido na dbacle econmica e fiscal, cujo nus
recaiu de forma dramtica sobre as metrpoles e as grandes cidades. Estas, com problemas sociais
acumulados h tempos, se constituram o principal cenrio da crise, expressa no aumento das favelas, da
violncia e da criminalidade e no surgimento de novos fenmenos, como a privatizao de espaos
pblicos e o isolamento social de determinados segmentos da sociedade, como forma de distanciamento
dos setores populares (CALDEIRA, 1997).
2

Por outro lado, assiste-se tambm importante inflexo no cenrio poltico, marcada pelo
retorno, em 1985, de eleies diretas para as capitais e a conquista de prefeituras por partidos de
esquerda e coalizes de centro-esquerda, o que abriu a possibilidade de os gestores eleitos promoverem
inovaes na conduo da administrao local. Estas implicavam no s alteraes institucionais na
esfera estatal, mas tambm criao de condies de participao da sociedade na definio da agenda do
municpio, contrapondo-se ao padro anterior, centralizado, burocratizado e vincado pelo predomnio de
relaes hierrquicas, clientelsticas e assimtricas de poder (SOARES; GONDIM, 1998). Em 1988, a
conquista de prefeituras, pelo Partido dos Trabalhadores (PT), ensejou outras iniciativas, como a do
Oramento Participativo (OP), que visava interferir na lgica de deliberao dos gastos pblicos, restrita,
antes, ao poder legislativo.
O legado dessas experincias e a forte mobilizao social pr-democratizao contriburam para
se inscrever na Constituio de 1988 um outro desenho de gesto pblica. Assim, a Carta Magna alterou
o sistema federativo, redefinindo competncias entre as esferas administrativas, com a distinta
valorizao dos municpios, que adquiriram condies legais de autonomia poltica e administrativa,
maior participao no bolo tributrio e, como efeito, mais responsabilidade com as polticas pblicas.
Ademais, consagrou um dos seus captulos poltica urbana, estabelecendo o Plano Diretor como seu
principal instrumento e atribuindo-lhe o objetivo de [...] ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988, p. 106).
Somente 13 anos aps a criao desse marco jurdico, esses dispositivos constitucionais foram
regulamentados pela Lei Complementar 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), que define como diretriz
bsica da poltica urbana a [...] garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (BRASIL, 2001, p. 1).
A lei tambm previu instrumentos para a materializao de tais diretrizes, como os institutos
tributrios e financeiros, os jurdicos e polticos, o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), o Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) e o Plano Diretor, concebido como instrumento bsico de garantia
da funo social da cidade e da propriedade urbana. Com essa legislao, abriam-se as possibilidades de
se operar a agenda de reforma proposta pelos movimentos populares, que postulava uma gesto
democrtica, um novo marco regulatrio urbanstico e a inverso de prioridades para favorecer as
demandas coletivas, ao tempo em que se reafirmavam os compromissos do governo brasileiro com a
Agenda 21 (BRASIL, 2002). O Estatuto da Cidade foi, ento, recebido como
[...] um valioso instrumento de poltica urbana que, se apropriado pela
populao organizada e pelas administraes locais [...], seria de grande utilidade na
mudana do quadro de desigualdade, excluso e segregao, bem como seria uma
grande contribuio na luta por cidades mais justas, democrticas e sustentveis
(GRAZIA, 2003, p. 59).

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Esse escopo legal recolocou na agenda pblica o tema do planejamento urbano, que, ao
distanciar-se dos problemas citadinos, cara em descrdito, por inaplicabilidade ou ineficcia. Ganhava
centralidade a dimenso poltica, por oposio ao padro racional e tecnocrtico, que caracterizou, no
Brasil, a histria dos planos urbansticos (MARICATO, 2002). Nesse sentido, politizava-se a questo
urbana e o Plano Diretor passava a ser compreendido como gesto poltica da cidade, pressupondo outra
sistemtica de elaborao, dotada de instrumentos capazes de refletir o conflito de interesses e um pacto
territorial por garantias urbanas, que traziam, como efeito, a reduo das desigualdades sociais (RIBEIRO;
CARDOSO, 2003).
A partir dessas balizas, diversos municpios se empenharam na elaborao de Planos Diretores,
especialmente os que, por determinao legal, deveriam faz-lo at outubro de 2006, havendo at
aquela data, conforme dados do IBGE (2000), cerca de 1.700 deles com esse perfil. O processo foi
estimulado pelo Ministrio das Cidades, que deflagrou, em maio de 2005, a campanha nacional Plano
Diretor Participativo Cidade de Todos (BRASIL, 2010), para a qual se mobilizaram R$ 55 milhes,
oriundos de diversos rgos federais, para subsidiar os municpios na capacitao da sociedade civil e
agentes pblicos. Consoante o Ministrio, em 2007, dos municpios sob a obrigatoriedade, 79,6% (1.552)
j haviam aprovado ou elaboravam seus Planos Diretores (BRASIL, 2010).
Tal instrumento no deveria, porm, ser visto apenas como o cumprimento de uma diretriz, mas
tambm como um processo que envolve distintos segmentos sociais em torno de compromissos, o que
implicava necessidade de participao da populao na elaborao de planos, programas e oramentos e
no controle social sobre a interveno urbana. A adoo dessa concepo de planejamento se
apresentou, ento, como um grande desafio, em razo do carter conservador e ideologizado que
marcou, no pas, a histria dos planos urbansticos, feitos sem nenhuma interferncia popular. De acordo
com Gondim, Lima e Moreira (2005), o planejamento tradicional aliava a dimenso tcnica com a
ideolgica e, como no havia interveno popular, legitimavam-se interesses que, em geral, no
respondiam s necessidades do conjunto da populao, o que lhe tornava ineficiente perante as grandes
demandas do meio urbano.
Ora, ressalta Maricato (2001, p. 72), num pas com baixa tradio democrtica, construir um
espao de participao social que d voz aos que nunca a tiveram, que faa emergir os diferentes
interesses sociais (para que a elite tome contato como algo que nunca admitiu: o contraponto), uma
tarefa difcil. Correia (2003) tambm destaca que, especialmente nos pequenos municpios, ainda
predomina uma forte cultura clientelista e fisiolgica que sustenta a mquina administrativa, alertando
ainda para a necessidade de se analisar com maior profundidade a concepo de participao, que, por
encerrar ambiguidades, muito comum v-la tratada sob um vis reducionista (como cogesto ou
autogesto), e, em alguns casos,
[...] usada como instrumento de legitimao, que possibilita o controle do Estado
diante de tenses decorrentes de conflitos sociais. Nesse contexto, atravs da
participao induzida, visa-se neutralizao dos conflitos, ou seja, a sociedade
estimulada a cooperar, a fim de integrar-se socialmente para mascarar o
carter excludente das polticas pblicas (CORREIA, 2003, p. 160).

Alis, no aleatrio o fato de contemporaneamente ao surgimento do paradigma do
planejamento participativo se tenha difundido o discurso sobre o planejamento estratgico. Este,
originado no debate sobre a reforma do Estado nos anos de 1990, apresentou-se tambm como um
modelo alternativo ao tradicional, tendo influenciado vrias experincias, caracterizadas, na Amrica
Latina, como participativas (VAINER, 2000).
Com uma retrica de defesa da modernizao administrativa, os idealizadores dessa vertente
passaram a sublinhar a necessidade da adoo de um modelo mais eficaz de enfrentamento dos desafios
das cidades globais, sendo-lhes o planejamento estratgico adequado porque, alm de tornar mais geis
as decises dos gestores, propiciaria maior flexibilidade no trato de questes que levem ao
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desenvolvimento urbano e ao crescimento econmico (MEDEIROS JNIOR, 2004, p. 1). Propondo aliar
as novas demandas oriundas do processo de descentralizao a uma maior participao dos vrios
sujeitos sociais e a uma atuao voltada para resultados mais eficientes e rpidos, essa noo de
planejamento conquista, entre muitos pesquisadores, o status de modelo ideal para substituir a matriz
modernista, em resposta realidade em que as cidades se inserem e que exige maior celeridade dos seus
planejadores e dirigentes (MEDEIROS JNIOR, 2004).
Numa leitura crtica desse discurso, Vainer (2000) afirma que tal modelo de excelncia para
pensar o futuro das cidades, inspirado no planejamento empresarial, defende, na verdade, a
competitividade urbana como um destino inelutvel do mundo contemporneo. Com efeito, a questo
urbana, que por largo tempo reportou-se aos temas do crescimento desordenado, dos movimentos
sociais citadinos, da reproduo da fora de trabalho e da produo de equipamentos de consumo
coletivo, passa a ter como nexo central a competio intra e intercidades.
Assim, numa alegoria ao mercado, entendem os seus defensores que, perante os desafios de um
sistema globalizado, a gesto dos problemas urbanos deve seguir o modelo de uma empresa, sendo as
cidades preparadas para competir com as demais, quer por novos investimentos, quer por atrao de
novas indstrias, quer pelo status de mais desenvolvida. a partir do marketing urbano que os
consumidores sero conquistados para o que elas tm a oferecer em termos de segurana, reas verdes,
turismo, empregos, etc.
Nesse sentido, conforme Medeiros Jnior (2004), o planejamento estratgico evoca a associao
entre a sociedade civil, o empresariado e os poderes pblicos, exercendo o Estado um papel de
animador, e no de condutor do processo, cuja coordenao se deve dar via mercados e contratos.
Assim, ressalta que
[...] a ao pblica conduzida por protagonistas heterogneos pode tornar-se
ambgua e fazer esquecer os objetivos de equidade. Ao procurar agentes que
tm recursos para intervir no espao urbano, arrisca-se que sejam os de maior
poder e se abandone os menos poderosos. Ao perder as referncias, a eficcia
pode dominar sobre a equidade (MEDEIROS JNIOR, 2004, p. 2).

De fato, ao se propor que a cidade aja como uma empresa, muitas vezes negada radicalmente
como espao poltico, ou polis, como assevera Vainer (2000). A legitimao dessa estratgia precisa, pois,
construir consensos a partir da ideia de cidade como unidade homognea, sem conflitos nem dissenso.
De acordo com Snchez (2001), unifica-se, em nome desse processo, em uma imagem-sntese, carregada
de uma leitura fantasiosa e reducionista das relaes sociais. O estmulo participao popular d-se
atravs da mdia, de campanhas de comunicao massiva e da realizao de grandes eventos, supondo-se
a adeso a eles e a aceitao dos programas e polticas propostos pelo poder pblico.
Mas, conforme Lopes (1998) e outros estudiosos, as iniciativas de planejamento estratgico
enfrentam mesmo dificuldades para manter a legitimidade como processo participativo, principalmente
em funo dos interesses de quem, no seu interior, tem poder. Muitas vezes, tal prtica obedece
necessidade de marketing poltico de dirigentes municipais, e no raro pessoas influentes, como
empresrios, utilizam-no para defender interesses prprios, deixando os demais atores sem benesses, j
que enfatizam o aspecto econmico e secundarizam, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel.
No debate da governana e da democratizao da gesto urbana, h consenso, entre os analistas,
de que a introduo de instrumentos legais, como o Estatuto da Cidade, abre perspectivas para a
participao efetiva da sociedade no controle do planejamento das cidades, embora a sua materializao
envolva conflitos entre foras sociais com interesses divergentes e mesmo antagnicos. Essa relao
conflituosa , segundo Dagnino (2002), inerente dinmica dos espaos pblicos em que a participao
significa a partilha de poder entre Estado e sociedade, at porque a noo de poder compartilhado
contrasta com o autoritarismo e o insulamento burocrtico profundamente arraigado na administrao
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pblica. Da as resistncias de certos setores da burocracia estatal ao controle de suas aes e partilha
do poder decisrio com representantes da sociedade.
Um dos principais argumentos desses setores o de que a incluso da sociedade em
determinadas esferas de deciso acarretaria lentido e complexidade ao processo pela dificuldade de um
consenso. Na verdade, tal entendimento se assenta na viso elitista de democracia, que se ope s
concepes de democracia participativa e deliberativa, cujo fortalecimento passa pela existncia de
espaos de formulao de polticas em que as tenses resultantes da heterogeneidade de posies
possam ser mediadas pela livre exposio de ideias com vistas construo de consensos possveis
(DAGNINO, 2002).
Por outro lado, um dos temas que suscitam indagaes quanto validade da participao na
gesto pblica diz respeito qualificao tcnica dos representantes da sociedade civil, uma vez que o
trato com a mquina estatal requer a apropriao de uma expertise, em geral no dominada pelo cidado
comum, sobretudo nos estratos de menor renda e escolaridade. Dessa forma, esses sujeitos tm
comprometidas a autonomia e a qualidade da sua participao, ao passo que os agentes estatais e outros
segmentos com maior poder econmico, grau de instruo e acesso privilegiado a informaes podem
sobrepor-se aos interesses da coletividade. Essa assimetria no plano do conhecimento pode levar a um
desequilbrio de poder que gera a reproduo de mecanismos de dominao e excluso em espaos que,
pelo menos em tese, deveriam ser democrticos.
Em que pesem tais consideraes, inegvel o avano democrtico representado pela
introduo de meios que viabilizam a participao da gesto pblica e contribuem para elevar a crtica e
manter o controle social sobre as aes dos governantes, tendo, como efeito positivo, o aumento da
responsabilidade dos governos com os negcios pblicos.

Teresina e o descompasso dos instrumentos urbansticos
Teresina, capital do Piau, localiza-se na mesorregio Centro-Norte piauiense, margem direita
do Rio Parnaba, ocupando uma rea de 1.756 km
2
(IBGE, 2010). Pela condio de centro poltico-
administrativo, cresce, desde a dcada de 1940, a taxas elevadas e superiores s do estado, tanto que em
1960 j registrava um incremento demogrfico de 4,63%, com pice em 1980, quando ostentava 5,53%.
Embora nos anos de 1980 ainda se registrasse uma urbanizao acelerada, o ndice comea a se reduzir,
caindo para 4,28%, com 1,99% em 2000 e 1,30% em 2007 (LIMA, 2010). Atualmente, a cidade tem uma
populao de 814.230 habitantes, com uma taxa de urbanizao de 94,3% (IBGE, 2010).
A capital contou, em 1969, com a primeira proposta de planejamento, com a elaborao do Plano
de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI), que se vinculava a uma estratgia nacional de implantao
de uma poltica urbana (TERESINA, 1970). Surgiu, assim, a pioneira Lei de Zoneamento Urbano, e se
desenvolveram alguns projetos de infraestrutura, com reduzido impacto na melhoria do padro de vida
(LIMA, 2010, 2010a). Alis, a no materializao da maior parte desse plano trouxe consequncias
drsticas para a cidade, que crescera sem instrumentos de regulao de seu espao. Somente no final da
dcada de 1970 surge novo instrumento de planejamento urbano, o Plano Estrutural de Teresina (PET)
(TERESINA, 1977), cuja regulamentao resultou em leis que instituram figuras jurdicas, como o
aforamento de terrenos do patrimnio municipal, o parcelamento, uso e ocupao do solo urbano e o
Cdigo de Edificaes.
Em 1983, a prefeitura realizou um diagnstico para subsidiar a elaborao de um novo
instrumento urbanstico, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Teresina (PDDU) (TERESINA,
1983), que no se efetivou. Somente em 1988, sob efeito das fortes presses provocadas pela expanso
da cidade e pelos conflitos por apropriao e ocupao do uso do solo urbano, instituiu-se o segundo
Plano Estrutural de Teresina (II PET) (TERESINA, 1988), o qual, logo em princpios da dcada de 1990,
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sofreu a primeira atualizao, com a modificao das leis relativas ocupao e uso do solo urbano e a
obras e edificaes.
As novas medidas revelavam a defasagem dos instrumentos urbansticos diante dos
requerimentos da dinmica espacial e social. que a forma desigual em que se forjou a expanso da
cidade engendrou o aumento dos conflitos urbanos, particularmente na questo da moradia, resultando
na multiplicao dos assentamentos precrios, marca expressiva dos dramas vividos por Teresina, que j
registrava, no princpio dos anos de 1990, 141 favelas, com 14.077 domiclios e 14.542 famlias
(TERESINA, 1994).
Apesar de os dispositivos constitucionais tornarem obrigatrio o Plano Diretor para municpios
com mais de 20 mil habitantes, at princpio dos anos 2000 o espao urbano teresinense ainda era
ordenado pela legislao de 1988, que estava, pois, ultrapassada pelas intensas transformaes
ocorridas, marcadas pela expanso territorial, pelo aumento de vilas e favelas e pelo acelerado processo
de verticalizao, dentre outros fenmenos que contriburam para a reconfigurao da cidade. Apenas
em agosto de 2001, aps a promulgao do Estatuto da Cidade, a administrao municipal convocou a
sociedade e instalou o Congresso da Cidade, que abriu a discusso para a elaborao da chamada
Teresina Agenda 2015 Plano de Desenvolvimento Sustentvel, encerrada um ano depois, em agosto de
2002, com a aprovao do documento final. O processo foi alvo de severas crticas de representantes dos
movimentos sociais, que alegaram o no cumprimento dos princpios do Estatuto da Cidade no que
respeita participao popular e ao acesso democrtico dos distintos segmentos da sociedade s esferas
de discusso do Plano (BRASIL, 2001): Congresso da Cidade, Seminrios Temticos e II Congresso da
Cidade.
Contudo, a despeito das controvrsias polticas, em dezembro de 2002 o poder legislativo
municipal aprovou a Lei 3.151, que instituiu o Plano de Desenvolvimento Sustentvel Teresina
Agenda 2015, como o Plano Diretor de Teresina.

A construo da Agenda 2015 e os constrangimentos participao
Apesar da exigncia constitucional, em 2001, dos 1.501 municpios com mais de 20 mil
habitantes, apenas 573 (38%) tinham Planos Diretores (STEPHAN, 2007). Mas, com a aprovao do
Estatuto da Cidade, que estabeleceu o ano de 2006 como marco para que os enquadrados no critrio o
elaborassem, houve no pas um redimensionamento tal que, em 2008, de 1.622 dos municpios nessa
situao, 1.303 (80,3%) o tinham elaborado (IBGE, 2008). Naquele momento, constituiu-se uma
preocupao acadmica e de entidades da sociedade civil acompanhar e avaliar os processos que
presidiram essa construo, e pde-se verificar que os formatos de elaborao variaram segundo a
capacidade poltica de mobilizao da sociedade, a natureza ideolgica do partido frente da
administrao local e, no caso dos municpios cuja iniciativa partiu do poder pblico, da concepo de
participao partilhada por gestores e tcnicos.
Em Teresina, que se espelhou no modelo de Vitria/ES, o prefeito Firmino Filho optou pela
contratao de consultoria externa, especializada em planejamento estratgico, para conduzir a
elaborao do plano. A escolha dessa metodologia, conforme um membro da coordenao, devia-se ao
fato de se tratar de [...] uma forma relativamente simples de trabalho, e valorizava a participao e o
envolvimento de outras instituies.
3
Na verdade, no houve uma deciso tcnica, mas poltica: o
prefeito conhecera a experincia de Vitria/ES, administrada pelo mesmo partido ao qual era filiado, o
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e se deslumbrara com as conquistas empreendedoras da
capital capixaba, como revelou em entrevista na semana de lanamento do Congresso da Cidade:
Vitria/ES se transformou numa das dez melhores cidades para se investir depois da implantao do
plano estratgico (FIRMINO, 2001, p. 3).
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Imbudo da viso estratgica de uma cidade voltada para o mercado, Firmino Filho dava o tom
que presidiria a discusso do Plano Diretor: a iniciativa privada seria o ator principal e a competitividade a
palavra de ordem, tendo o Estado um papel secundrio no processo de desenvolvimento. Assim,
asseverava que
a economia forte aquela em que as empresas aproveitam as potencialidades e
que tem muito pouco a ver com o Estado. O papel do Estado muito subsidirio,
apesar de aglutinador de lideranas, mas no de operador do desenvolvimento
econmico. O Estado opera o desenvolvimento social [...]. O planejamento
estratgico uma forma de direcionarmos tanto o setor pblico quanto o setor
privado. O projeto de desenvolvimento muito mais amplo e determinado pela
evoluo do capital privado do que pela posio do poder pblico (FIRMINO,
2001, p. 3).

Teresina, em franca metropolizao, se mostrava atrasada em relao a outras capitais, que
cresceram economicamente sob a hegemonia do capital privado, assumindo o Estado, no processo,
apenas o papel de catalisador. Tal atraso se devia histrica dependncia da sociedade local ao poder
pblico, o que gerou uma cultura paternalista ou de tutela. Para reverter isso, fazia-se necessrio colocar
a sociedade civil e o setor privado no centro da nova estratgia de desenvolvimento, uma vez que o
Estado se apresentava cada vez mais impotente diante dos desafios do mundo moderno.
Assim, foi exortando a sociedade para inscrever-se nesse processo que se assistiu a uma intensa
campanha publicitria, veiculada na mdia com manchetes sugestivas: Futuro confirmar momento
histrico (O DIA, 2001, p. 5); Agenda para o progesso (O DIA, 2002, p. 2); Desenvolvimento: plano
estratgico combater a excluso social (DIRIO DO POVO, 2001, p. 4). Em informe publicitrio,
anunciavam-se as bases tericas e polticas da discusso, que levariam a uma proposta de mudana na
forma de gesto da cidade, reafirmadas em discurso do secretrio de Planejamento do municpio:
A partir de hoje Teresina vivenciar um processo de planejamento estratgico
envolvendo amplamente a sociedade civil [...]. A elaborao do plano estratgico
deve aglutinar os vrios grupos sociais na promoo de uma srie de atividades
que implicam mudanas no atual padro de desenvolvimento, integrando as
dimenses socioeconmicas, poltico-institucionais, culturais e ambientais da
sustentabilidade [...] (AGENDA..., 2001, p. 6; grifos nossos).

O desenvolvimento sustentvel do planeta um compromisso mundialmente
assumido desde a Conferncia Rio-92 e consubstanciado na Agenda 21 Global.
Cumprir tal compromisso depende, fundamentalmente, da implementao da
Agenda 21 local, concebida como um processo participativo, de envolvimento
dos mltiplos setores da sociedade [...]. O planejamento estratgico , portanto,
resultado da participao ampla, do compromisso com a transformao e do
consenso na busca das melhoras estratgias para construir a cidade que
sonhamos e queremos em 2015 (TERESINA, 2001, p. 1; grifos nossos).

Destarte, sob o signo da participao, a sociedade foi convocada para, durante um ano, elaborar
a agenda urbana local. A ideia de um Congresso da Cidade supe no s o encontro dos distintos
segmentos sociais para discutir os problemas citadinos e definir estratgias para o seu enfrentamento,
mas tambm o confronto e mesmo o antagonismo de posies, uma vez que h interesses divergentes
envolvidos na produo do espao urbano, requerendo uma sistemtica de debates construda
coletivamente, de forma a permitir a exposio e o embate de ideias. Mas, no caso de Teresina, a
preparao e a conduo do processo ficaram sob o controle de um grupo restrito, constitudo pelo
consultor, tcnicos da prefeitura e especialistas, o que contrariava o discurso difundido na mdia e os
pressupostos da gesto democrtica, conforme preceitua o Estatuto da Cidade.
370


Na realidade, optando-se por uma estratgia de comunicao com a sociedade que privilegiava a
informao miditica, a interlocuo com os setores populares restringiu-se ao convite, por meio postal,
s federaes de moradores, constituindo-se, esse instrumento, num claro constrangimento
participao direta dos cidados ou de suas representaes comunitrias, mesmo se afirmando que cabia
sociedade civil, especialmente ao Conselho Estratgico, o poder de deciso sobre a Agenda. Conforme
folder distribudo no Congresso da Cidade (TERESINA, 2001), a estrutura operacional da construo da
Agenda 2015 teria:
Conselho Estratgico, composto por representantes de entidades associativas, lideranas
empresariais, comunitrias, sindicais, estudantis, religiosas, polticas, judicirias,
artsticas, intelectuais e outros interessados, que tinha a funo de deliberar em todas as
fases e acompanhar a implementao do plano;
Grupo Consultivo, subgrupo do Conselho Estratgico que tinha a tarefa de discutir e
aprovar os documentos-sntese do diagnstico, os cenrios e propostas para apreciao e
aprovao final do referido conselho;
Grupo de Coordenao, composto por tcnicos da prefeitura, que tinha a funo de
organizar o processo, constituir as estruturas previstas, coordenar o trabalho dos
especialistas e participar da redao dos documentos-sntese;
Grupo de Especialista, composto de 17 coordenadores temticos, que formaram grupos
de trabalho para compilar as contribuies e preparar os documentos para os debates,
em seminrios temticos, com a comunidade e membros do Conselho Estratgico;
Grupos Temticos, concebidos pelos organizadores como a alma do processo, eram
compostos por especialistas, que conduziriam os estudos e reunies com os envolvidos;
Grupo de Patrocinadores, formado por representantes de empresas, visavam ao
financiamento do projeto.

Como ideia-fora, o discurso da participao reproduzia-se em todas as publicaes alusivas
Agenda, e reiteradamente reafirmado nos discursos dos membros da equipe da prefeitura, como nesse
comentrio do coordenador tcnico:
O Conselho Estratgico de Teresina a instncia superior de deciso, responsvel
pela homologao aprovao final dos documentos produzidos. tambm a
instncia de validao do processo participativo, composta por representantes
de organizaes da sociedade civil, lideranas empresariais, comunitrias,
sindicais, estudantis, religiosas, polticas, judiciria, artsticas, intelectuais e
outras. Atualmente, com cerca de 230 membros, admite o acesso de qualquer
cidado interessado (AFFONSO, 2002, p. 85).

O processo, que culminou com uma solenidade para a entrega da Agenda 21 local, foi
considerado exitoso no atendimento de seus objetivos, uma vez que consagrado pela ampla adeso da
sociedade, haja vista o comparecimento, confirme dados oficiais, de quase 1.000 pessoas.
evidente que essa experincia ficou distante de uma participao qualificada, no somente pela
natureza, escala e localizao dos eventos (Congresso da Cidade, seminrios temticos), mas tambm
porque muitos no o fizeram integralmente, sem dizer das suspeies levantadas sobre o seu carter
deliberativo. preciso observar que o Congresso se instalara sob uma estratgia de formao de
consensos, que procurava obscurecer as divergncias sobre o modelo de cidade que se pretendia
construir, o que no impediu vozes dissonantes, embora sem a mesma repercusso do discurso oficial.
Apenas um jornal publicara em curta nota de final de pgina as demandas apresentadas pelos
movimentos sociais, em que se ressaltava a questo do desemprego e as desigualdades sociais e se
apontava como propostas uma poltica de emprego e gerao de emprego e renda, de combate ao
371


trabalho infantil e a implantao de um programa de renda mnima, alm de exigirem a licitao para a
concesso de linhas de nibus urbanos e a criao de corredores coletivos no centro da cidade.
Sob a concepo da cidade voltada para o mercado, o Congresso foi marcado pelo tom de
enaltecimento do planejamento estratgico e da competitividade urbana, no sendo aleatrio o
destaque de temas de interesse direto da iniciativa privada, como Polo de Sade e Desenvolvimento
Econmico e Potencialidades do Turismo no Desenvolvimento de uma Cidade. Os eixos centrais das
discusses sinalizavam para o que era relevante numa estratgia de desenvolvimento dirigida para a
valorizao das reas de maior competitividade, o que se mostrava congruente com a metodologia
adotada, j que uma caracterstica do planejamento estratgico explorar os potenciais econmicos.
No de surpreender, pois, que os painis do evento tenham sido formados majoritariamente por
secretrios municipais e estaduais da rea econmica e por representantes de rgos com atividades
nessa rea, como Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Associao dos
Dirigentes das Empresas do Mercado Imobilirio (ADEMI), Cmara de Diretores Lojistas (CDL), do
Sindicato dos Hospitais do Piau (SINDHOSPI), Conselho Regional de Engenheiros e Agronomia do Piau
(CREA) e Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros de Teresina (SETUT).
Especialistas completavam a formao das mesas-redondas, como engenheiros, arquitetos, economistas,
mdicos, assistentes sociais, sendo figuras ausentes representantes dos movimentos sociais.
Encerrados os trabalhos do Congresso, os Grupos Temticos lanaram-se produo de um
diagnstico, orientados pelas ideias-chave Teresina que temos, Teresina que teremos, Teresina que
queremos e Teresina que faremos, mediado por dois seminrios tambm temticos, que culminaram
no II Congresso da Cidade, realizado em agosto de 2002. Como aludido, a construo desse processo se
deu acompanhada de crticas de lideranas dos movimentos sociais metodologia adotada para a
discusso, que se mostrara refratria participao da sociedade civil por contrariar um preceito bsico
do Estatuto da Cidade, da o questionamento da legalidade e da validade do Plano Diretor.
A primeira crtica dirigiu-se ao modo de divulgao do Congresso inicial que, numa estratgia de
marketing poltico, privilegiou os outdoors e as matrias pagas na imprensa, em detrimento do dilogo
direto com as comunidades. De fato, nas consultas imprensa e a documentos institucionais, constatou-
se a massiva divulgao jornalstica e a forma fantasmagrica e burocrtica que assumiu o debate.
Alis, como ressalta Snchez (2001, p. 37),
[...] a potenciao dos processos de informao tem sido transformada em
pea-chave dos governos das cidades e a informao miditica, atravs de
mltiplas modalidades, tem sido escolhida como forma privilegiada da relao
entre a administrao pblica e os cidados. Numa tentativa de construir o
consenso pela fora e seduo da imagem, esquecem-se os governantes que a
cidade se faz de interesses contraditrios, mediados por conflitos e posies
distintas, que se revelam nas prticas sociais.

Na realidade, sob a aparente unanimidade urdida pelo discurso miditico sobre a elaborao do
chamado planejamento estratgico de Teresina, o conflito se evidenciava pelas crticas ao perfil tcnico
das discusses, que afastou dos debates no apenas o cidado comum, mas tambm lideranas que se
perceberam preteridas:
O movimento comunitrio no conseguiu ter uma presena assim [...] e nem uma
impresso melhor do trabalho que estava sendo feito exatamente porque a
linguagem transmitida nessas plenrias era muito tcnica e os movimentos
tinham dificuldade de compreender a forma como estava sendo feito e isso ai
inibiu a participao das lideranas comunitrias, ou seja, na hora que eles
facultaram a palavra para algum se manifestar acerca da explanao do tcnico,
algumas lideranas ficaram inibidas, considerando a linguagem que estava sendo
tratada l, dos assuntos da agenda 2015 (representante da FAMEPI).
4

372


Alm de garantir a participao comunitria em todas as etapas do processo de elaborao do
Plano Diretor, o poder executivo deve garantir, conforme o disposto no art. 40, do Estatuto da Cidade
(BRASIL, 2001, p. 13),
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos.

Ora, no bastasse o uso de uma metodologia que limitava a participao efetiva dos cidados,
no se viabilizou o amplo acesso s informaes e aos textos produzidos pelos tcnicos e especialistas.
Sabe-se que essas audincias no tm carter decisrio, porm a experincia mostra que se tm
constitudo num espao importante para o estabelecimento do debate democrtico entre o poder
pblico e a sociedade.
Para os organizadores, as atividades desenvolvidas durante a discusso da Agenda atendiam
quele requisito. Conforme o coordenador tcnico,
[...] as plenrias tinham carter de participao. Veja bem: Eu quero colocar as
coisas da seguinte maneira, se eu for decidir de que cor eu vou pintar um prdio,
o povo tem voz, a gente pode aceitar isso, que a cor que o prdio for pintado no
atrapalha a funo da cidade e muitas vezes no atrapalha as funes do prdio
[...]. Mas se voc abre o espao para a pessoa fazer propostas para a cidade e as
propostas, independente do grau de formao do indivduo, aparecem propostas
e propostas, ento tem que ter um crivo quando o indivduo diz que a soluo
acabar, por exemplo, proibir o acesso a qualquer carro ao centro a qualquer
momento uma maluquice, no se pode fazer isso, mas teve quem propusesse.
5

No foi esse o entendimento dos representantes de entidade associativas e de parlamentares de
oposio, que paralelamente convocaram audincias pblicas na Cmara Municipal, embora sem efeito
concreto. Em 2006, procedeu-se a reviso do Plano Diretor, no para atender s demandas dos
movimentos sociais, mas para ajust-lo ao Estatuto da Cidade. Esta, que seria uma grande oportunidade
de se promover um grande debate com a populao, foi tecnocraticamente conduzida.
Na verdade, como ressalta Maricato (2001), essa uma caracterstica do modelo de
planejamento estratgico que traz uma concepo de participao restrita. J Snchez (2001, p. 42) diz
que esse formato visa adeso da populao a programas e polticas oficiais e legitimao do governo,
porque a construo de um projeto de cidade respaldado por um aparente consenso encobre prticas
autoritrias e tecnocrticas nas definies das polticas, com escassas possibilidades de influncia da
sociedade civil.
No caso de Teresina, a propaganda estimulava a populao a se sentir parte do processo, mas, na
prtica, era chamada apenas para homologar o que j estava priorizado. Como argumentaram alguns
representantes, a discusso no se descentralizou da prefeitura para os bairros, sem dizer que, alm da
ausncia de canais para partilharem das decises e da falta de domnio tcnico dos assuntos tratados, os
trabalhos se realizaram em lugares de difcil acesso ao morador da periferia.
Ressalte-se que os constrangimentos identificados no processo de elaborao da Agenda 2015
no foram uma particularidade da experincia de Teresina, j que inmeras pesquisas empricas
detectaram-nos em outros municpios. Isso demonstra que, para alm dos preceitos legais, os avanos
democrticos no campo das relaes entre Estado e sociedade demandam esforos conjuntos para a
373


superao de conceitos e prticas cristalizadas que confrontam o iderio deliberativo desses
instrumentos participativos. Como ressalta Costa (2009, p. 7),
[...] sentir-se capaz de participar consiste num importante desafio para a
participao no Plano Diretor Participativo, exigindo o uso de recursos
metodolgicos adequados, a prvia disponibilizao de informaes em
linguagem acessvel e outros procedimentos que ainda assim no conseguiro
superar certas barreiras que foram socialmente construdas e que no iro
desaparecer no curto prazo e com a simples participao em uma oficina.

De fato, a qualidade da participao diz respeito a um compsito de fatores em que a disposio
dos atores polticos para aderirem s regras do jogo democrtico e ensejarem as condies da
materializao faz a diferena. Pesquisas que se realizaram sobre os programas participativos em
Teresina (LIMA, 2010b) revelaram que, na prtica, eles serviram mais como uma estratgia de
legitimao que como instrumentos da partilha, com a populao, das discusses sobre prioridades,
investimentos e o futuro do municpio. Assim, a forma de insero comunitria nos distintos programas e
arranjos (Vila-Bairro, Oramento Popular e Plano Diretor Participativo) correspondeu mais a uma
perspectiva de governana baseada na eficincia e na transferncia de nus para as localidades que a
uma estratgia de empoderamento, entendido como o fortalecimento dos recursos e da capacidade das
comunidades pobres e excludas de participarem do processo decisrio (AVRITZER, 2005), o que levou
concluso de que a concepo dominante de participao popular era a que valorizava mais o carter
consultivo e colaborativo, restringindo-se, nesses casos, as decises ao poder de fala sobre questes que
no afetavam estruturalmente as propostas apresentadas populao, distanciando-se muito de prticas
de governana promotoras de cidadania, a participao e associativismo local. Como ressalta Boschi
(1999, p. 17), a descentralizao, bem como os formatos de governo participativo, no pode ser tomada
como uma panaceia. Com efeito,
[...] na dificuldade de sua generalizao ao longo de espectro social, as prticas
de governana e participao correm o risco de se constiturem em alternativas
fadadas ao insucesso para os que delas mais necessitam: os desorganizados e
destitudos de recursos. E, em vez de propiciarem a redefinio dos recortes
Estado/sociedade em bases mais pluralistas, podem terminar por se constiturem
num mecanismo seletivo de conferir aos ricos as polticas, aos pobres o mutiro;
a quem pode, o poder, a quem no pode, a participao.

Alis, diz Souza (2004) que o quadro recente da descentralizao aponta para o desenvolvimento
de estratgias de implementao de polticas sociais e no para o aumento da capacidade de decidir
sobre onde e como investir os recursos.

Consideraes finais
A anlise realizada permitiu concluir que, em Teresina, como em muitos municpios brasileiros, a
elaborao do Plano Diretor, a despeito do discurso que evocava a participao da sociedade, teve um
carter mais consultivo, pois, de fato, no houve uma interveno direta dos distintos segmentos sociais,
nem sequer de todas as representaes dos movimentos sociais. Como a pesquisa constatou, o processo
restringiu-se a especialistas e representantes de categorias profissionais e empresariais ligadas s
atividades urbanas, o que denota a subestimao da capacidade dos movimentos sociais de contriburem
na formulao do planejamento urbano. Isso evidencia uma viso tecnocrtica e autoritria na conduo
da gesto pblica e a resistncia de elites polticas e tcnicas de assimilarem as novas regras do jogo.
374


Tal resistncia explica o fato de, em muitas realidades locais, existir pouca ou nenhuma vontade
poltica dos gestores de difundirem o sentido do Plano Diretor e efetivarem a participao da sociedade
na sua discusso. Alm da velha recorrncia a prticas conservadoras e tecnicistas, observa-se a
dificuldade de se aceitar a incluso dos distintos segmentos da sociedade nos debates e decises sobre a
cidade, ficando a elaborao dos Planos Diretores, a despeito das prescries constitucionais, restrita a
poucos, notadamente tcnicos e especialistas, assumindo, assim, a participao um carter meramente
figurativo.

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1
O texto parte de uma pesquisa mais ampla sobre governana urbana em Teresina, realizada no perodo de 2008 a 2010,
em que se analisaram as experincias de oramento participativo e de elaborao do Plano Diretor.
2
Conforme anlise de Caldeira (1997, p. 155-156), tais [...] espaos encontram no medo da violncia uma de suas principais
justificativas e vm atraindo cada vez mais aqueles que preferem abandonar a tradicional esfera pblica das ruas para os
pobres, os marginais e os sem-teto [...]. Consequentemente, nessas cidades o carter do espao pblico e da participao
dos cidados na vida pblica vem sendo drasticamente modificado.
3
Entrevista concedida em julho de 2008.
4
Entrevista concedida em 6 de outubro de 2008.
5
Entrevista concedida em 2 de fevereiro de 2008.

Planos Diretores e Os Dilemas Da Governança Urbana No Brasil

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Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 2, p. 362 - 375, ago./dez.

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