ADMINISTRAO PBLICA

Natanael Gomes Bittencourt

Acadmico do !"# semestre de
Direito das $aculdades %or&e
Amado
Resumo' A Administrao Pblica se liga ao interesse pblico e s necessidades sociais, valendo-se,
para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, direta ou indireta, bem como das ferramentas que a
legislao lhe permite utilizar. Assim, para cumprir a funo administrativa, sempre direcionada ao
interesse pblico, o stado se valem de certas prerrogativas que lhes so asseguradas pela lei.
!odavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser utilizadas no limite suficiente para o cumprimento
dos fins a que se destinam.
Pala(ras)c*a(e' stado" Administrao Pblica" #ireta, $ndireta"
1
!+ Conceito de Administra,-o P./lica
Pode-se dizer que administrar % gerir algo para determinado fim ou ob&etivo. m
outras palavras, engloba o plane&amento, o comando, a fiscalizao e a e'ecuo de
atividades, se&a ela de interesse pblico ou de interesse privado.
(erifica-se, portanto, que a atividade de administrar % precedida de uma vontade do
agente legitimado para tal conduta. )o caso da Administrao Pblica a vontade
decorre da lei que fi'a finalidade a ser perseguida pelo administrador.
*egundo +os% dos *antos carvalho ,ilho
-
, .o verbo administrar indica &erir0 1elar,
enfim, uma ao din/mica de superviso. 0 ad&etivo 2./lica pode significar no s1
algo ligado ao Poder Pblico, como tamb%m coletividade ou ao pblico em geral2.
Assim, de acordo com Ale'andre de 3oraes
4
, .a Administrao Pblica pode ser
definida ob&etivamente como a atividade concreta e imediata que o stado
desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, e sub&etivamente como o
con&unto de 1rgos e de pessoas &ur5dicas aos quais a lei atribui o e'erc5cio da
funo administrativa do stado2.
#esta forma, a e'presso Administrao Pblica pode ter dois sentidos, quais
se&am, um sub&etivo e outro ob&etivo, conforme leciona #i Pietro
6
7
8asicamente, so dois os sentidos em que se utiliza
mais comumente a e'presso Administra,-o
P./lica'
1
Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.
2
Direito Constituional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #1.
$
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &'.
2
a9 em sentido su/3eti(o0 4ormal ou or&5nico0 ela
designa os entes que e'ercem a atividade
administrativa" compreende 2essoas 3ur6dicas0
7r&-os e a&entes 2./licos incumbidos de e'ercer
uma das fun:es em que se triparte a atividade
estatal7 a funo administrativa"
b9 em sentido o/3eti(o0 material ou 4uncional, ela
designa a natureza da atividade e'ercida pelos
referidos entes" nesse sentido, a Administrao
pblica % a pr1pria 4un,-o administrati(a que
incumbe, 2redominantemente, ao Poder 'ecutivo.
Assim, analisando os sentidos sub&etivo e ob&etivo, verifica-se, quanto ao primeiro,
que, considerando os su&eitos que e'ercem a atividade administrativa, a
Administrao Pblica abrange todos os entes aos quais a lei atribui o e'erc5cio
dessa funo.
)este mesmo sentido % o entendimento do professor +os% dos *antos ;arvalho
,ilho
<
quando diz que .a e'presso pode tamb%m significar o con&unto de agentes,
1rgo e pessoas &ur5dicas que tenham a incumb=ncia de e'ecutar as atividades
administrativas. !oma-se aqui em considerao o su3eito da funo administrativa,
ou se&a, quem a e'erce de fato2.
#eve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto sub&etivo, a funo
administrativa com os 1rgos dos diferentes Poderes do stado >'ecutivo,
?egislativo e +udici@rio9. A necess@rio, para no confundir, por em evid=ncia a
funo administrativa em si, e no o Poder em que ela % e'ercida.
A professora #i Pietro
B
% esclarecedora neste aspecto7
Predominantemente, a funo administrativa %
e'ercida pelos 1rgos do Poder 'ecutivo" mas,
como o regime constitucional no adota o princ5pio da
'
Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.
&
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %1.
$
separao absoluta de atribui:es e sim o da
es2eciali1a,-o de fun:es, os demais Poderes do
stado tamb%m e'ercem, al%m de suas atribui:es
predominantes C legislativa e &urisdicional C algumas
fun:es tipicamente administrativa >...9.
Assim, comp:em a Administrao Pblica, em
sentido sub&etivo, todos os 1rgos integrantes das
pessoas &ur5dicas pol5ticas >Dnio, stados,
3unic5pios e #istrito ,ederal9, aos quais a lei confere
o e'erc5cio de fun:es administrativas. *o os 1rgos
da Administra,-o Direta do stado.
Por%m, no % s1. Es vezes, a lei opta pela e'ecuo
indireta da atividade administrativa, transferindo-a a
pessoas &ur5dicas com personalidade de direito
pblico ou privado, que comp:em a chamada
Administra,-o Indireta do stado.
Assim, conclui a citada Autora ao afirmar que se pode definir a Administrao
Pblica, em sentido sub&etivo, como o .con3unto de 7r&-os e de 2essoas 3ur6dicas
aos 8uais a lei atri/ui o e9erc6cio da 4un,-o administrati(a do :stado2
F
.
+@ Administrao Pblica no sentido ob&etivo corresponde funo administrativa,
conforme leciona #i Pietro
G
quando diz que .em sentido ob&etivo, a Administrao
Pblica abrange as atividades e'ercidas pelas pessoas &ur5dicas, 1rgos e agentes
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas" corresponde
funo administrativa, atribu5da preferencialmente aos 1rgos do Poder 'ecutivo2.
)o sentido ob&etivo, a Administrao Pblica abrange o fomento, a pol5cia
administrativa, o servio pblico e a interveno.
#esta forma, conforme #i Pietro
H
, em sentido material ou ob&etivo, a .Administra,-o
P./lica pode ser definida como a ati(idade concreta e imediata 8ue o :stado
%
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %2.
7
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &#.
(
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %1.
'
desen(ol(e0 so/ re&ime 3ur6dico de direito 2./lico0 2ara a consecu,-o dos
interesses coleti(os;+
,eita essas considera:es, faz-se mister analisar a e'tenso dos sentidos ob&etivo e
sub&etivo da Administrao Pblica, ou se&a, abordar sobre a Administrao #ireta e
a Administrao $ndireta, bem como sobre a atividade de fomento, pol5cia
administrativa, servio pblico e interveno.
<+ Administra,-o P./lica em sentido o/3eti(o' 4omento0 2ol6cia administrati(a0
inter(en,-o e ser(i,o 2./lico+
;omo visto anteriormente, o conceito de Administrao Pblica no sentido ob&etivo
tem estreita relao com a funo administrativa.
Para que no reste dvidas se faz necess@rio transcrever o ensinamento do
professor Ale'andre de 3orais
I
quanto ao assunto em pauta7
;omo &@ definido, sendo a Administrao Pblica o
con&unto de atividades concretas e imediatas que o
stado desenvolve para a consecuo dos interesses
coletivos, ela % e'ercida, precipuamente, pelos
1rgos do Poder 'ecutivo, dentro da cl@ssica
tripartio dos Poderes estatais. #iz-se concreta
porque corresponde aplicao da vontade do
stado prevista em lei" e imediata, pois visa
satisfao direta dos fins estatais.
)este sentido, como dito, a Administrao Pblica em sentido ob&etivo engloba o
fomento, a pol5cia administrativa, a interveno e o servio pblico.
Por fomento entende-se que a Administrao pblica deve conceder incentivo
iniciativa privada. #e acordo com o professor Ale'andre de 3oraes
-J
, .corresponde
#
Direito Constituional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #2.
1)
Direito Constituional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #2.
&
atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade pblica, por
meio de subven:es, financiamentos, favorecimentos fiscais e desapropria:es2.
+@ pol5cia administrativa refere-se atuao administrativa no sentido de alcanar o
interesse coletivo atrav%s do limite ao interesse individual. )este sentido ensina #i
Pietro
--
7
A 2ol6cia administrati(a compreende toda atividade
de e'ecuo das chamadas limita,=es
administrati(as, que so restri:es impostas por lei
ao e'erc5cio de direitos individuais em benef5cio do
interesse coletivo. ;ompreende medidas de pol5cia,
como ordens, notifica:es, licenas, autoriza:es,
fiscaliza:es e san:es.
m relao interveno, segundo a Autora supracitada, .compreende a
regulamentao e fiscalizao da atividade econKmica de natureza privada, bem
como a atuao direta do stado no dom5nio econKmico, o que se d@ normalmente
por meio das empresas estatais2
-4
.
Por fim, o ponto que mais interessa ao presente trabalho em relao ao sentido
ob&etivo da Administrao Pblica, servio pblico compreende a atividade do
stado, e'ercida direta ou indiretamente, direcionado para atender as necessidades
coletivas, atuando com predomin/ncia do regime &ur5dico pblico.
$mperiosa % a transcrio do ensinamento do professor ;elso AntKnio 8andeira de
3ello
-6
7
*ervio pblico % toda atividade de oferecimento de
utilidade ou comodidade material destinada
satisfao da coletividade em geral, mas fru5vel
11
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &#*%).
12
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %).
1$
Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. %2).
%
singularmente pelos administrados, que o stado
assume como pertinente a seus deveres e presta por
si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um
regime de #ireito Pblico C portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restri:es especiais
- institu5do em favor dos interesses definidos como
pblicos no sistema normativo.
>+ Administra,-o P./lica em sentido su/3eti(o' Administra,-o Direta e
Administra,-o Indireta+
*egundo o professor +os% dos *antos ;arvalho ,ilho
-<
, .Administrao #ireta % o
con&unto de 1rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribu5da a
compet=ncia para o e'erc5cio, de forma centralizada, das atividades administrativas
do stado. m outras palavras, significa que ?a Administra,-o P./lica @0 ao
mesmo tem2o0 a titular e a e9ecutora do ser(i,o 2./licoA ;+
;onforme o #ecreto-lei 4JJLFG, que disp:e sobre a organizao da Administrao
Pblica ,ederal e estabelece diretrizes para a Meforma Administrativa, a
Administrao direta ,ederal se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presid=ncia da Mepblica e dos 3inist%rios. Portanto, na esfera
federal, os 1rgos inseridos na estrutura da Presid=ncia da Mepblica e na estrutura
dos 3inist%rios comp:em a Administrao direta.
)o entanto, a Administrao direta e a indireta e'istem em todos os /mbitos dos
entes federativos, ou se&a, no s1 vinculado Dnio, mas tamb%m aos stados, aos
3unic5pios e ao #istrito ,ederal. Assim, nos stados da federao, nos 3unic5pios e
no #istrito ,ederal a Administrao #ireta comp:e-se do ;hefe do Poder 'ecutivo
e das *ecretarias, ao inv%s dos 3inist%rios da Dnio.
)este sentido, esclarece a professora 0dete 3edauar
-B
7
1'
Manual de direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')2*')$.
1&
Direito Administrativo Moderno; ( edio; Revista dos ,ri-unais; !o "aulo; p. %7.
7
Neneralizando-se essa f1rmula para os demais
/mbitos administrativos do Pa5s, emergir@ a seguinte
noo7 Administrao direta % o con&unto dos 1rgos
integrados na estrutura da chefia do 'ecutivo e na
estrutura dos 1rgos au'iliares da chefia do
'ecutivo.
Portanto, a Administrao Pblica direta % constitu5da pela Dnio, pelos stados
,ederados, pelos 3unic5pios e pelo #istrito ,ederal, bem como aos 1rgos
e'ecutivos ligados a cada um deles. m outras palavras, % aquela que e'ecuta as
tarefas prec5puas do stado diretamente, ou se&a, de forma centralizada, por si ou
por seus 1rgos institu5dos para determinado fim espec5fico.
+@ Administrao Pblica indireta, segundo +os% dos *antos ;arvalho ,ilho
-F
, .% o
con&unto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao
#ireta, t=m o ob&etivo de desempenhar as atividades administrativas de forma
descentralizada2.
videncia-se deste conceito dois pontos fundamentais7 primeiro, o fato de que a
administrao indireta % formada por pessoas &ur5dicas" e, segundo, que essas
pessoas &ur5dicas no esto soltas no universo administrativo, muito pelo contr@rio,
esto vinculadas Administrao Pblica #ireta, ou se&a, s pessoas pol5ticas da
federao, se&a a Dnio, o stado, o #istrito ,ederal ou o 3unic5pio.
Ouanto composio da Administrao $ndireta leciona o professor +os% dos *antos
;arvalho ,ilho
-G
7
nquanto a Administrao #ireta % composta de
1rgos internos do stado, a Administrao $ndireta
se comp:e de 2essoas 3ur6dicas0 tamb%m
denominada de entidades+
1%
Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')7.
17
Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')#.
(
#e acordo com o art. <P, $$, do #ecreto-lei nP. 4JJLFG,
a Administrao $ndireta compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas, como faz questo
de consignar a lei, de 2ersonalidade 3ur6dica
2r72ria7
a9 as autarquias"
b9 as empresas pblicas"
c9 as sociedades de economia mista" e
d9 as funda:es pblicas.
#eve-se salientar que as autarquias so pessoas &ur5dicas de direito pblico,
enquanto que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e a maioria
das funda:es pblicas so de direito privado.
Messalte-se, tamb%m, que por serem pessoas &ur5dicas, ou se&a, possuem
personalidades &ur5dicas pr1pria, distintas da Administrao #ireta, so su&eitos de
direitos e deveres, realizando, portanto, atos &ur5dicos em nome pr1prio.
#iga-se, ainda, que no % o fim a que se destina que ir@ determinar se uma pessoa
&ur5dica faz parte ou no da Administrao $ndireta. 0 que a qualifica como tal % a
natureza de que se reveste, ou se&a, caso a entidade se enquadre em alguma das
situa:es acima aludidas &@ % o suficiente para que se&a considerada da
Administrao Pblica $ndireta.
As entidades integrantes da Administrao Pblica $ndireta so institu5das por lei. A
diferena % que as Autarquias precisam de leis definidoras de sua criao, enquanto
que as demais entidades precisam de lei que somente autorizem a instituio.
Al%m de serem institu5das por lei, deve-se ficar consignado, tamb%m, na pr1pria lei,
a atividade que ser@ e'ercida pela entidade, ou se&a, no poder@ e'istir finalidade
gen%rica, mas sim ob&eto preciso de sua atuao.
#
;om efeito, no e'iste entre a Administrao Pblica #ireta e a Administrao
Pblica $ndireta uma relao de hierarquia, ocorrendo, somente, um controle da
primeira em relao segunda, conforme leciona a professora 0dete 3edauar
-H
7
+uridicamente, entre essas entidades e a
Administrao direta no e'istem v5nculos de
hierarquia, os poderes centrais e'ercem um controle
>tutela, controle administrativo, superviso ministerial9
que, do ponto de vista &ur5dico, no se assimila ao
controle hier@rquico, embora na pr@tica assim possa
parecer.
m geral, cada uma dessas entidades se vincula a
um 1rgo da Administrao direta, cu&a @rea de
compet=ncia tenha afinidade com sua atuao
espec5fica. )a federal esse v5nculo vem indicado no
par@grafo nico do art. <P7 QAs entidades
compreendidas na Administrao indireta vinculam-se
ao minist%rio em cu&a @rea de compet=ncia estiver
enquadrada sua principal atividadeR. m n5vel
estadual e municipal, por vezes o v5nculo ocorre com
o Nabinete do ;hefe do 'ecutivo.
0 1rgo da Administrao direta a que se vincula a
entidade e'erce controle administrativo >tutela9 sobre
a mesma. m n5vel federal esse controle denomina-
se superviso ministerial, sendo atribuio do
3inist%rio de stado competente >art. -I do #ec.-lei
4JJLFG9. A superviso ministerial da Administrao
indireta visa assegurar, essencialmente7 $ C a
realizao dos ob&etivos fi'ados nos atos de
constituio da entidade" $$ C a harmonia com a
pol5tica e a programao do Noverno no setor de
atuao da entidade" $$$ C a efici=ncia administrativa"
$( C a autonomia administrativa, operacional e
financeira da entidade >art. 4F do #ec.-lei 4JJLFG9.
Por fim, cabe ressaltar que as referidas pessoas &ur5dicas da Administrao Pblica
indireta, com e'ceo da Autarquia, podem atuar tanto em atividades t5picas do
stado quanto em atividades econKmicas. 0u se&a, trata-se do regime &ur5dico
h5brido.
1(
Direito Administrativo Moderno; ( edio; Revista dos ,ri-unais; !o "aulo; p. 77.
1)
)este sentido, merece esclarecimento o fato de que a Administrao Pblica pode
se submeter ao regime &ur5dico de direito pblico ou a regime &ur5dico de direito
privado, sendo que a opo entre um ou outro % estabelecida ou na pr1pria
;onstituio ,ederal ou pela lei. 0 que no pode ocorrer % a opo de um regime
&ur5dico pela Administrao Pblica que no este&a autorizado no ordenamento
&ur5dico.
;onforme leciona ;elso AntKnio 8andeira de 3ello
-I
, .#entre as pessoas
categorizadas no #ecreto-lei 4JJ como QAdministrao indiretaR, as autarquias foram
normativamente apontadas como predispostas a Qe'ecutar atividades t5picas da
Administrao PblicaR 2.
3ais adiante o ilustre professor complementa7 .Para as empresas e sociedades de
economia mista o #ecreto-lei 4JJ consignou a finalidade de e'plorao da atividade
econKmica que o Noverno se&a levado a e'ercer por fora de conting=ncia ou
conveni=ncia administrativaR 2
4J
.
*obre o assunto salienta #i Pietro
4-
7
0 que % importante salientar % que, quando a
Administrao emprega modelos privat5stico, nunca %
integral a sua submisso ao direito privado" s vezes,
ele se nivela ao particular, no sentido de que no
e'erce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder
Pblico" mas nunca se despe de determinados
2ri(il@&ios, como o &u5zo privativo, a prescrio
qSinqSenal, o processo especial de e'ecuo, a
impenhorabilidade de seus bens" e sempre se
submete a restri,=es concernentes compet=ncia,
finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade.
0utras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a
Administrao conserva algumas de sua
prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito
comum, na medida necess@ria para adequar o meio
utilizado ao 4im pblico a cu&a consecuo se vincula
por lei.
1#
Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. 1'$.
2)
Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. 1'$
21
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %'
11
A importante salientar, ainda, que se pode diferenciar Megime +ur5dico da
Administrao Pblica de Megime +ur5dico Administrativo, conforme e'pressa a
ilustre professora #i Pietro
44
7
A e'presso re&ime 3ur6dico da Administra,-o
P./lica % utilizada para designar, em sentido amplo,
os regimes de direito pblico e de direito privado a
que pode submeter-se a Administrao Pblica. +@ a
e'presso re&ime 3ur6dico administrati(o %
reservada to-somente para abranger o con&unto de
traos, de conota:es, que tipificam o #ireito
Administrativo, colocando a Administrao Pblica
numa posio privilegiada, vertical, na relao
&ur5dico-administrativa.
Assim, se faz necess@rio realizar uma abordagem sobre o regime &ur5dico
administrativo para que se entenda quais so as bases que sustentam a atuao da
Administrao Pblica.
B+ Conclus-o
A Administrao Pblica indireta quando atua fazendo a funo da administrao
direta, ou se&a, funo t5pica do stado atua sob o regime &ur5dico de direito pblico.
)o entanto, quando atua no sentido de e'plorar atividade econKmica, ou se&a, em
concorr=ncia com as demais empresas privadas, ento estar@ sob o regime &ur5dico
de direito privado, e'ecutando suas atividades, conseqSentemente, sem as
prerrogativas da Administrao Pblica e com igualdade com os entes privados. Por
isso se diz que os entes da Administrao Pblica indireta, com e'ceo das
Autarquias, possuem regime &ur5dico h5brido. Messalte-se, contudo, que mesmo
atuando na @rea do direito privado, ainda assim recebe influ=ncia do direito pblico.
C+ Re4erncias
;AM(A?T0 ,$?T0, +os% dos *antos7 Manual de Direito Administrati(o" -4U
edio" ?men +ris" Mio de +aneiro.
22
Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %'
12
30MA*, Ale'andre de7 Direito Constitucional Administrati(o" -U edio" Atlas"
*o Paulo.
#$ P$!M0, 3aria *Vlvia Wanella7 Direito Administrati(o" -FU edio" Atlas" *o
Paulo.
3#ADAM, 0dete7 Direito Administrati(o Moderno" HU edio" Mevista dos
!ribunais" *o Paulo.
1$