ARANTES, Rogerio COUTO, Cláudio - Constituição, Governo e Democracia No Brasil

To embody a right in an entrenched constitutio-
nal document is to adopt a certain attitude

towards ones fellow citizens. That attitude is best
summed up as a combination of self-assurance
and mistrust: self-assurance in the proponents
conviction that what he is putting forward really
is a matter of fundamental right and that he has
captured it adequately in the particular formula-
tion he is propounding; and mistrust, implicit in
his view that any alternative conception that
might be concocted by elected legislators next year
or in ten years time is so likely to be wrong-hea-
ded or ill motivated that his own formulation is to
be elevated immediately beyond the reach of ordi-
nary legislative revision.
Jeremy Waldron, Law and disagreement
Introduo
Um dos aspectos mais evidentes e contro-
versos da democracia brasileira contempornea
diz respeito ao fato de que a nossa Constituio,
promulgada em outubro de 1988, no adquiriu
at o momento as condies de estabilidade e
permanncia que normalmente caracterizam os
textos constitucionais.
Observando-se a dinmica poltica e a pro-
duo legislativa ps-1988, possvel afirmar,
sem exagero, que o pas permaneceu numa esp-
cie de agenda constituinte, como se, paradoxal-
mente, o processo de reconstitucionalizao no
houvesse se encerrado em outubro daquele ano
(Couto, 1997, 1998). Por razes que este texto
pretende elucidar, o fato que os governos pos-
teriores a 1988 se viram obrigados a desenvolver
boa parte de sua produo normativa ainda no
plano constitucional, isto , por meio de modifi-
caes, acrscimos e/ou supresses de dispositi-
CONSTITUIO, GOVERNO E
DEMOCRACIA NO BRASIL
*
Cludio Gonalves Couto
Rogrio Bastos Arantes
*
Para a realizao desta pesquisa, os autores conta-
ram com o auxlio do CNPq e da PUC-SP.
RBCS Vol. 21 n. 61 junho/2006
Artigo recebido em janeiro/2005
Aprovado em fevereiro/2006
42 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N
. 61
vos localizados na prpria Carta. Tomar decises
e implementar polticas governamentais so ativi-
dades que, no Brasil ps-1988, no lograram
adquirir uma rotina apenas infraconstitucional.
Pelo contrrio, boa parte dessas atividades teve
lugar no nvel superior da hierarquia legislativa,
ou seja, na prpria Constituio.
parte o fato de nossa histria constitucio-
nal ser marcada pela instabilidade (estamos na
oitava constituio desde a Independncia do
pas, e a durabilidade mdia das Cartas, desconsi-
derados os diferentes tipos de regime que as ense-
jaram, pouco maior do que duas dcadas), o
texto de 1988 parecia refletir um novo estgio de
maturidade poltica e de longevidade institucional,
coroando e habilitando ao pleno desenvolvimen-
to a democracia recm-conquistada, desta feita,
em bases aparentemente mais slidas do que em
perodos anteriores. No entanto, passada a euforia
inicial, tambm a Carta de 1988 cedeu aos velhos
signos da instabilidade e da reforma, e aquele que
parecia um texto definitivo, capaz de encerrar uma
fase da histria poltica do pas e dar incio a outra
com chances de longa durabilidade, foi submetido
a freqentes modificaes.
No debate pblico, as alteraes na Constitui-
o de 1988 foram e tm sido defendidas e com-
batidas ao sabor do jogo poltico e das foras em
disputa. Entre os analistas, entretanto, no se avan-
ou muito alm da anlise de tipo conjuntural;
quando muito, tais alteraes foram interpretadas
luz dos processos mais amplos de reforma econ-
mica ou do Estado que marcaram os anos de 1990,
mas no logramos desenvolver uma explicao das
razes mais especficas das mudanas constitucio-
nais. O objetivo central desse texto suprir esta
lacuna e oferecer um modelo de anlise capaz de
explicar por que a Constituio de 1988 no adqui-
riu a estabilidade esperada e o pas permaneceu
numa espcie de agenda constituinte.
Nosso modelo de anlise da Constituio
buscar determinar em que medida ela contm dis-
positivos que podem ser classificados como princ-
pios fundamentais ou dispositivos que mais se
assemelham a polticas pblicas, e dessa distino
vrias conseqncias de ordem poltica e institu-
cional podero ser derivadas. O modelo aqui
desenvolvido j foi aplicado preliminarmente em
estudo anterior (Couto e Arantes, 2003), no qual
avaliamos se as emendas constitucionais aprovadas
durante os governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995-1998; 1999-2002) incidiam mais sobre polticas
pblicas ou sobre princpios propriamente constitu-
cionais. Verificamos naquele trabalho que 68,8%
dos dispositivos integrantes das emendas constitu-
cionais aprovadas durante o perodo FHC corres-
pondiam a polticas pblicas. Diante de tal mon-
tante e do fato de que a maior parte das emendas
constitucionais fora de iniciativa do Executivo,
poderamos nos questionar: o que levaria um gover-
no a implementar sua agenda de polticas pblicas
modificando a Constituio, em vez de faz-lo pela
via infraconstitucional?
A pergunta pertinente, considerando-se
que os procedimentos necessrios aprovao de
emendas constitucionais so muito mais exigentes
do que aqueles requeridos para leis ordinrias ou
mesmo para a legislao complementar. Sendo
assim, nenhum governo buscaria implementar sua
agenda, lanando mo de tal expediente, se no
fosse realmente obrigado a faz-lo.
1
Uma das pos-
sveis razes para tal escolha poderia ser a exi-
gncia, pelos parlamentares, de que determinadas
mudanas ocorressem pela via constitucional tal-
vez como forma de dar guarida a determinadas
decises ao constitucionaliz-las. Outro motivo, a
nosso ver mais plausvel, a existncia de impedi-
mentos constitucionais implementao de algumas
polticas pelo governo. Ou seja, se a Constituio
determina certas polticas pblicas, implementar
alternativas a elas exigir necessariamente a
modificao da Carta. No caso da maior parte das
emendas promovidas pelo governo FHC, foi isto
de fato o que se verificou.
necessrio, entretanto, alm de analisar as
emendas, avaliar o prprio texto constitucional ori-
ginrio, com vistas a identificar o peso de cada um
dos tipos de dispositivos constitucionais existentes
e, considerando-se sua natureza, aferir se foram ou
no emendados pelos governos subseqentes.
A maneira como distinguimos diferentes
tipos de dispositivos no interior da Carta deve ser
explicada, a fim de que no parea arbitrria.
Para tanto, na seo que se segue, apresentamos
os fundamentos tericos da Metodologia de
Anlise Constitucional (MAC), por ns desenvol-
vida. Essa discusso reproduz em parte a seo
metodolgica de nosso trabalho de 2003, supra-
CONSTITUIO, GOVERNO E DEMOCRACIA NO BRASIL 43
mencionado. Contudo, tendo em vista que reali-
zaremos neste texto uma nova aplicao da MAC,
julgamos por bem reapresent-la, incorporando
tambm algumas modificaes verso original,
advindas do desenvolvimento da prpria pesqui-
sa desde ento.
O problema constitucional brasileiro:
reformas (no necessariamente)
constitucionais
A hiptese mais usual sobre a permanncia
de uma agenda constituinte no Brasil ps-1988
(comprovada pela intensa atividade de reforma do
texto constitucional nesse perodo) afirma que a
Constituio teria caducado logo aps seu nasci-
mento, isto , o texto teria sofrido de um envelhe-
cimento sbito, como se tivesse mais a ver com o
passado do pas do que com o presente. Esse des-
compasso seria especialmente perceptvel diante
da agenda de reformas estruturais do Estado e do
sistema econmico que, gradualmente, foi-se
impondo ao pas como necessria para a desejada
estabilizao da economia e a retomada do desen-
volvimento em novas bases. Nesse sentido, o fato
de a atividade governamental ter continuado a
ocorrer no plano constitucional seria conseqn-
cia de uma incompatibilidade substancial entre o
contedo da Carta de 1988 e os desafios que a
nova realidade econmica e poltica, nacional e
internacional, passou a impor ao pas.
Desde a promulgao do texto constitucional,
vozes dissonantes levantaram-se contra a Carta,
acusando-a de constituir, no plano econmico, um
obstculo modernizao do pas e, no plano pol-
tico, um desastre do ponto de vista da governabili-
dade. Assim, a Constituio escrita sob a gide da
remoo do entulho autoritrio do regime militar
ps-64 ter-se-ia tornado ela mesma e muito rapi-
damente uma espcie de entulho nacional-desen-
volvimentista, que precisaria ser removido para
permitir a implementao das chamadas reformas
orientadas para o mercado.
Na perspectiva dessa hiptese substantiva,
desde Jos Sarney (1985-1990) e sobretudo com
Fernando Collor (1990-1992), questes funda-
mentais do Estado e do modelo econmico no
Brasil comearam a ser levantadas e o novo regi-
me constitucional logo foi atacado por seu ana-
cronismo, mal tinha ele nascido. Com Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002), essa hiptese so-
bre uma incompatibilidade substancial entre a
Carta e os novos desafios estruturais evidenciou-
se na formao de uma ampla coalizo de gover-
no que, diferentemente do pouco sucesso de seus
antecessores, conseguiu implementar um conjun-
to importante de alteraes na Constituio.
Este texto no explora essa hiptese que
investe na incompatibilidade substantiva entre a
Carta de 1988 e a agenda de reformas dos anos de
1990 , pois desejamos mostrar uma outra dimenso
do problema constitucional brasileiro. Para alm de
eventuais anacronismos legados pela Constituio,
nosso objetivo demonstrar que ela nos legou um
peculiar modus operandi de produo normativa,
com conseqncias significativas para o funciona-
mento da democracia brasileira. Nesse sentido,
nossa hiptese mais formal do que substantiva,
pois se refere ao modo pelo qual o processo deci-
srio e governamental vem-se dando no Brasil.
Importa-nos pouco o contedo concreto das agen-
das de governos especficos. Comprovando-se
nossa hiptese, a concluso necessria ser que,
enquanto vigorar a Carta de 1988 em seus moldes
atuais, independentemente do contedo de polti-
cas governamentais especficas, levadas esquer-
da ou direita, por progressistas ou conservado-
res (ou qualquer outra denominao ideolgica
que se queira dar), a atividade de governo no
Brasil seguir ocorrendo em grande medida no
plano constitucional, e estaremos fadados a uma
dinmica constituinte permanente, incapaz de pr
um ponto final no processo iniciado em 1988.
Nosso argumento principal de que a Carta
brasileira de 1988 se caracteriza por ter constitu-
cionalizado formalmente diversos dispositivos que
apresentam, na verdade, caractersticas de polti-
cas governamentais com fortes implicaes para o
modus operandi do sistema poltico brasileiro. Em
primeiro lugar, a constitucionalizao de polticas
pblicas faz com que os sucessivos governantes se
vejam diante da necessidade de modificar o orde-
namento constitucional para poder implementar
parte de suas plataformas de governo. Em segundo
lugar, construir amplas maiorias legislativas passa a
ser condio bsica para superar o engessamento
prvio a que foi submetida a agenda governa-
. 61
mental pelo constituinte, algo especialmente difcil
no contexto institucional de um Estado federativo
e de um regime presidencialista multipartidrio e
bicameral como o brasileiro (Tsebelis, 1997). Por
fim, mas no menos importante, esse tipo especial
de Constituio tende a causar impacto significati-
vo sobre o funcionamento do sistema de justia,
na medida em que o Judicirio, e especialmente
seu rgo de cpula o Supremo Tribunal Federal
(STF) , passa a ser mais acionado para controlar
a constitucionalidade das leis e demais atos nor-
mativos (Arantes, 1997; Arantes e Kerche, 1999),
nem sempre relativos a princpios constitucionais
fundamentais, mas freqentemente relativos a
polticas pblicas.
Quais seriam as razes da grande presena
de polticas pblicas no interior do texto constitu-
cional? Acreditamos que uma das principais foi o
formato que presidiu os trabalhos da Assemblia
Nacional Constituinte, favorecendo enormemente
a introduo no texto de dispositivos de cunho
particularista. Um bom resumo desse processo
dado por Souza e Lamounier:
De acordo com as diretrizes legais estabelecidas
pela chamada Emenda Sarney, os deputados e
senadores a serem eleitos em novembro de 1986
reunir-se-iam unicameralmente, decidindo por
maioria simples, como uma verdadeira Assem-
blia Constituinte. Quando esse novo Congresso
iniciou os seus trabalhos, no princpio de 1987,
houve tensos debates entre os constituintes a res-
peito dos poderes de que se achavam investidos
e sobre a organizao a ser adotada nos trabalhos.
Predominou, no final, uma organizao fortemen-
te descentralizada: subcomisses e comisses
temticas fariam os estudos iniciais, ouvindo a
sociedade e votando relatrios preliminares; encer-
rada essa fase, uma Comisso de Sistematizao de
97 membros (cuja presidncia coube tambm ao
Senador Afonso Arinos), encarregar-se-ia de prepa-
rar o projeto final a ser votado pelo plenrio. O
projeto constitucional foi finalmente levado a uma
primeira votao em plenrio no princpio de
1988. Uma vez que no se formou nenhum bloco
monoltico no Congresso, o voto majoritrio, na
maior parte dos artigos, teve que ser negociado e
renegociado vezes sem conta. A segunda e ltima
rodada ocorreu em setembro de 1988, sendo a
nova Constituio promulgada a 5 de outubro
(Lamounier, 1990, p. 82).
2
Este processo descentralizado, o quorum de
maioria simples e a ausncia de um projeto-base
do qual se pudesse partir
3
constituram fatores
favorveis introduo no texto dos mais variados
dispositivos, bastando para isso que estes contas-
sem com o apoio substancial de algum grupo de
presso ou bancada parlamentar e no ferissem os
interesses da maioria congressual.
4
Nesse sentido,
pode-se dizer que as negociaes travadas em
torno da elaborao da nova Carta ocorreram sob
a gide de um amplo log rolling: ao apoio de um
grupo X a medidas patrocinadas pelo grupo Y,
retribuir-se-ia noutra ocasio com o apoio do
grupo Y a uma medida de interesse do grupo X.
Coelho e Oliveira chamaram a ateno para
a dinmica extremamente descentralizada que
marcou os trabalhos constituintes, destacando a
falta de paralelo de processos semelhantes na his-
tria constitucional brasileira e mesmo no direito
comparado. Segundo esses autores,
[...] a construo do futuro Projeto deu-se de fora
para dentro, de partes para o todo. Vinte e qua-
tro subcomisses temticas recolheram sugestes,
realizaram audincias pblicas e formularam
estudos parciais. Estes foram reunidos em blocos
de trs a trs, atravs de oito comisses temticas.
S ento a Comisso de Sistematizao organizou
o primeiro anteprojeto, em 15 de julho de 1987.
A partir da, ocorreu uma tramitao formal, com
emendas, pareceres e votaes. Muitos impasses,
negociaes, confrontos. Ao todo foram apresen-
tadas, durante as vrias fases de comisses, siste-
matizao, primeiro e segundo turnos de plen-
rio, um total de 65.809 emendas. Existiram nove
projetos, desde o de 15 de julho de 1987 at a
redao final, em setembro de 1988 (Coelho e
Oliveira, 1989, p. 20, grifo nosso).
Embora uma anlise mais detalhada dos
resultados desse mtodo de funcionamento da
Constituinte seja recomendvel, antes de conclu-
ses generalizantes, parece-nos defensvel a hip-
tese de que esse formato foi o grande responsvel
pela introduo no texto constitucional de uma
grande quantidade de dispositivos mais adequa-
damente definidos como polticas pblicas do
que como princpios constitucionais gerais e fun-
damentais. Nesse sentido, para alm dos conte-
dos especficos consagrados pela Carta, esse tipo
de normatizao constitucional engessou formal-
mente a agenda governamental futura e era
mesmo de se esperar, como de fato ocorreu, que
boa parte desses dispositivos se tornasse futura-
mente alvo de tentativas de reforma por parte de
novas maiorias parlamentares ou de novas ges-
tes frente do Executivo. Assim, o baixo grau de
universalismo atingido pela Constituio e a gran-
de quantidade de dispositivos particularistas e
controversos presentes no texto so fatores que
ajudam a entender por que a promulgao da
nova Carta ocorreu sob o signo de certa indefini-
o ou provisoriedade, tendo a prpria Consti-
tuinte programado uma Reviso Constitucional
geral para da a cinco anos (sob a influncia da
Constituio portuguesa, que possua a previso
de revises a cada cinco anos), por meio do arti-
go 3 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias:
Art. 3. A reviso constitucional ser realizada
aps cinco anos, contados da promulgao da
Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso uni-
cameral.
Anos mais tarde, por mais que alguns intr-
pretes da Constituio tenham tentado vincular o
artigo 3 do ADCT aos resultados do plebiscito
sobre sistema de governo realizado em 1993, pre-
valeceu a opinio de que a reviso autoprogra-
mada da Carta deveria ser irrestrita, podendo ver-
sar sobre todo o texto.
A Constituio, que nasceu sob o signo da
reforma em moto-contnuo, passou, entretanto,
pela Reviso Constitucional de 1993/1994 sem
que muitas e prometidas alteraes fossem feitas
no texto original.
5
Segundo Melo, em um dos
estudos mais completos sobre as principais refor-
mas constitucionais no Brasil, o malogro da revi-
so de 1993/1994 deu-se em virtude de uma con-
juno de fatores, a despeito do potencial e das
expectativas de mudana que antecederam o pro-
cesso. Comparativamente aos aspectos que favo-
reciam a mudana constitucional,
[...] outras caractersticas, no entanto, tais como o
monoplio, pelo Legislativo, da iniciativa proposi-
tiva, a inexistncia de policy advocates para as
emendas e a simultaneidade de votaes reduziam
o potencial de mudana por parte do governo. A
anlise sugere que esse potencial, que o arranjo
institucional propiciava, foi anulado pelo impacto
devastador de fatores contextuais, tais como os
constrangimentos eleitorais, a polarizao da agen-
da pblica e a estrutura de incentivos com que se
deparavam o Executivo e o Legislativo na conjun-
tura da CPI do oramento. O calendrio eleitoral,
como varivel isolada, se constituiu no fator deci-
sivo (Melo, 2002, p. 76).
A anlise de Melo em si reveladora de um
aspecto fundamental disso que estamos chamando
de o problema constitucional brasileiro. Afinal de
contas, por que o sucesso ou o fracasso de um pro-
cesso de reviso constitucional deveria estar condi-
cionado pelos interesses do governo, pela pre-
sena ou ausncia de policy advocates, pelo efeito
negativo (devastador) de fatores contextuais,
pela conjuntura poltica e pelo calendrio elei-
toral, se no pelo fato de que essa Constituio
ela mesma uma Carta que encerra muitos disposi-
tivos tipicamente governamentais? Isto , os fatores
identificados por Melo para explicar o fracasso da
reviso constitucional de 1993/1994 so a prpria
confirmao do nosso argumento de que a
Constituio criou um modus operandi de produ-
o normativa que vincula os interesses conjuntu-
rais, de governo e dos policy advocates, ao marco
constitucional. por essa razo que nossa agenda
poltica seguiu sendo uma agenda constituinte no
ps-1988.
6
O outro exemplo que confirma o argumen-
to sobre a peculiaridade do nosso ordenamento
constitucional justamente o processo de refor-
mas constitucionais conduzido durante os dois
mandatos de Fernando Henrique Cardoso na pre-
sidncia da Repblica. O maior sucesso do gover-
no FHC na implementao de mudanas constitu-
cionais explica-se pela conjuno complexa,
porm favorvel, de fatores como os menciona-
dos acima por Melo, em grau suficiente para que
a agenda governamental de um presidente em
particular pudesse vencer os obstculos da cons-
titucionalizao a que ela foi previamente subme-
tida pelo modelo de 1988.
7
Ao longo de dezoito anos de vigncia da
Constituio de 1988 transcorridos at 2006, um
. 61
total de 58 emendas constitucionais foram aprova-
das, sendo seis durante o referido processo de
reviso as Emendas Constitucionais de Reviso
e outras 52 como Emendas Constitucionais co-
muns. Destas ltimas, 35 foram aprovadas duran-
te o governo Fernando Henrique Cardoso (entre
os anos de 1995 e 2002) e treze durante o gover-
no Lula. Foram elas, na sua maior parte, propos-
tas de iniciativa do Poder Executivo, recaindo pre-
dominantemente sobre matrias que compunham
uma agenda tipicamente governamental e no
necessariamente constitucional, no sentido mais
rigoroso que essa expresso possa conter.
Como distinguir, afinal, princpios funda-
mentais de dispositivos veiculadores de polticas
pblicas no mbito de um texto constitucional? A
prxima seo destina-se a formular um modelo
que seja capaz disso.
Polity, politics, policy
Que papis tm, nas democracias constitu-
cionais, (a) as estruturas do regime, compreen-
dendo os direitos individuais e as regras do jogo
poltico, (b) a competio poltica e (c) as deci-
ses concretas de governo? Embora cada uma
dessas dimenses seja parte constitutiva do pro-
cesso polirquico, elas no tm o mesmo signifi-
cado nem contribuem da mesma forma para o
funcionamento do regime democrtico. Se quiser-
mos, portanto, compreender corretamente a din-
mica poltica real das democracias constitucionais,
indispensvel verificar como regimes desse tipo
so capazes de distinguir e articular essas trs
dimenses do arcabouo institucional e da din-
mica poltica.
Em primeiro lugar, importante considerar
que regimes democrticos normalmente se distin-
guem dos no democrticos pela presena de
alguns elementos-chave, a saber:
1. O jogo poltico ocorre de acordo com regras
preestabelecidas.
2. As eleies so peridicas e se sucedem por
meio de sufrgio universal.
3. Os mandatos dos eleitos so limitados, tanto
temporalmente como no que concerne ao
alcance de suas decises e aes.
4. A vontade majoritria da populao e as
decises de seus representantes eleitos pre-
valecem nos limites das regras preestabele-
cidas.
5. A oposio participante legtima do jogo e
no deve encontrar impedimentos para che-
gar ao poder pelo voto popular.
6. Os governantes so responsveis perante o
eleitorado, prestando-lhe contas.
7. Os direitos civis clssicos so garantidos, via-
bilizando o desenrolar da competio polti-
ca direitos fundamentais operacionais.
8. So assegurados direitos sem os quais os
atores polticos no se disporiam a participar
da competio democrtica direitos funda-
mentais condicionantes.
8
Esses oito elementos estabelecem as regras
bsicas do jogo poltico democrtico, conforman-
do o que h de essencial na estrutura constitucio-
nal de uma poliarquia (Dahl, 1997). Por delinear
os contornos fundamentais do regime, definem as
condies paramtricas estveis do jogo poltico,
no se confundido com este ou com seus resulta-
dos. Temos a a primeira dimenso da poltica
democrtica, estrutural, a polity. Justamente por
definir os parmetros da convivncia polirquica,
a estrutura constitucional se alicera sobre um
indispensvel consenso mnimo dos diversos ato-
res polticos quanto a seus aspectos centrais.
Dado se tratar de um acordo institucional
bsico um pacto implcito ou explcito entre os
atores polirquicos os dispositivos por ele esta-
belecidos tm carter no controverso, isto , no
dizem respeito quilo que a competio demo-
crtica tem como finalidades: (a) definir a ocupa-
o dos postos de poder por um determinado
perodo e (b) definir quais polticas pblicas sero
implementadas num dado momento. Estes dois
objetivos correspondem, portanto, a duas outras
dimenses, mais visveis e perceptveis no dia-a-
dia das democracias do que a primeira:
1. A competio poltica por cargos e influncia.
2. A deciso sobre polticas governamentais.
A competio poltica constitui o prprio
jogo e nela esto implcitos os enfrentamentos, as
disputas, as negociaes, os acordos e as coali-
zes. Trata-se da dimenso dinmica da realida-
de poltica, ao passo que as condies paramtri-
cas estveis constituem a sua dimenso esttica.
Noutras palavras, o jogo poltico diz respeito
ao (e interao), ao passo que as condies
paramtricas dizem respeito estrutura, no mbito
da qual ocorrem as aes (e interaes). tambm
no mbito dessa competio que se definem, nos
limites das regras estabelecidas, os que ganham e
os que perdem, os que ocuparo os cargos pbli-
cos (eletivos ou no) e os que ficaro excludos do
poder, os aliados e os adversrios etc. A esta
segunda dimenso da realidade poltica denomina-
mos politics.
Entretanto, alm do jogo poltico h tambm
a importante esfera das decises de governo, que
constitui a terceira dimenso do regime polir-
quico. Tais decises so elas prprias um objeti-
vo e uma decorrncia ao mesmo tempo do
jogo poltico. Afinal, por que motivos competem
os jogadores nas poliarquias? Como certa vez
definiu Schumpeter (1980), para ocupar postos de
poder e influncia; mas tambm para definir pol-
ticas pblicas. Sobre estas ltimas, ao contrrio
das condies paramtricas estveis, espera-se
que sejam objetos de controvrsia, e no de con-
sensos mnimos; por isso mesmo, decorrem das
disputas polticas conjunturais. Enquanto a pri-
meira dimenso constitui a base para o jogo pol-
tico, essa ltima representa seus resultados con-
cretos e circunstanciais. E da mesma maneira
como este jogo se desenrola limitado pela estru-
tura constitucional, o alcance dos resultados tam-
bm est limitado por essa estrutura o que no
significa dizer que seja predeterminado por ela.
9
A esta dimenso denominamos policy.
Definimos em ingls as trs dimenses da
poltica em decorrncia da falta de termos apro-
priados e claramente diferenciados na lngua por-
tuguesa para cada uma delas. Sumarizando, a
polity corresponde estrutura paramtrica estvel
da poltica e que, supe-se, deve ser a mais con-
sensual possvel entre os atores; a politics o pr-
prio jogo poltico; a policy diz respeito s polticas
pblicas, ao resultado do jogo disputado de acor-
do com as regras vigentes.
10
O Quadro 1 resume
a natureza e as caractersticas principais destas
trs dimenses do processo poltico democrtico.
Como nosso intuito neste artigo analisar
o contedo da Constituio brasileira de 1988,
no trataremos da dimenso dinmica do pro-
cesso democrtico, a politics, para concentrar-
mos nossas atenes na hierarquia normativa
que distingue o pacto constitucional (polity) das
decises governamentais (policy). A Figura 1
ilustra esta hierarquia e diversos aspectos a ela
relacionados.
A lgica polirquica supe que normas
constitucionais estruturem o sistema poltico, esta-
belecendo condies gerais para seu funciona-
mento. So por isso genricas, tanto na definio
dos pressupostos formais do jogo, como na esti-
DIMENSO NATUREZA DENOMINAO
CARACTERSTICA
SUBSTANTIVA
CARACTERSTICA
FORMAL
NORMATIVIDADE
CONSTITUCIONAL
Parmetros Gerais
do Jogo Poltico
(Estrutura)
Polity
Consenso mnimo
pactuado entre
os diversos
atores polticos
Generalidade,
relativa
neutralidade
EMBATES E
COALIZES
POLTICAS
Jogo Poltico Politics
Relacionamento
dinmico entre os
atores polticos
Conflito e/ou
Cooperao.
NORMATIVIDADE
GOVERNAMENTAL
Resultados
do Jogo Poltico
(Conjuntura)
Policy
Vitria/Derrota
de diferentes
atores polticos
Especificidade,
controvrsia
Quadro 1
Natureza das Dimenses Ideais do Processo Poltico Democrtico
. 61
pulao dos limiares e dos limites de seus resul-
tados conjunturais. Nessa dimenso, a constitui-
o corresponde a um pacto entre os atores pol-
ticos, refletindo um consenso bsico entre eles.
Caso no seja assim e a Constituio estipule nor-
mas de maior especificidade, que ultrapassem
esse consenso bsico, ela refletir a vitria de
alguns setores da sociedade sobre outros. Dado
seu carter de maior permanncia, tal Constituio
consagrar de modo perene interesses circuns-
tanciais, por coloc-los fora do alcance do jogo
polirquico futuro.
A pactuao consensual de princpios cons-
titucionais implica na normatizao apenas dos
interesses comuns aos diversos setores da socie-
dade, ou, no mximo, daqueles interesses parti-
culares inegociveis, sem cuja garantia o convvio
pacfico e a competio poltica leal entre os
diversos setores sociais e polticos seriam inviabi-
lizados. Por isso pode-se afirmar que tais princ-
pios so relativamente neutros.
11
Na medida em
que definem somente os parmetros, os princ-
pios e os limites do jogo poltico, as normas cons-
titucionais polirquicas tm carter genrico, pois
medidas especficas para sua efetivao so toma-
das conjunturalmente, tendo em vista as circuns-
tncias particulares com que lidam os governos
do dia.
Dada a funo estruturante da polity, as nor-
mas constitucionais tm carter soberano, razo
pela qual no esto em princpio sujeitas discus-
so democrtica cotidiana, qual balizam, resguar-
dando direitos fundamentais e assegurando que a
politics transcorra segundo parmetros previsveis
e estveis. Normativamente, correspondem a um
momento inaugural, no qual se fundaria a polity e
se iniciaria o jogo poltico (Ackerman, 1988). Em
virtude disso, so protegidas contra modificaes
freqentes, sendo as regras para sua alterao bem
mais exigentes do que as necessrias para alterar
MAIOR
MENOR MENOR
MAIOR NORMAS CONSTITUCIONAIS (POLITY)
Estrutura Limiares e Limites Controle
Pacto Soberania
NORMAS GOVERNAMENTAIS(POLICY)
Conjuntura Eficcia
Deciso Majoritria Governo

s
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NORMAS PARACONSTITUCIONAIS
(Legislao complementar imediatamente infraconstitucional)
Figura 1
Representao sinttica da hierarqui decisria
Figura 1
Representao Sinttica da Hierarquia Decisria
policies: quoruns ampliados de votao, prazos
deliberativos dilatados, poder de veto conferido a
diversos atores institucionais, consultas populares
obrigatrias e, no limite, vedao total a quaisquer
mudanas por emendas constitucionais pela legis-
latura ordinria, requerendo-se nesse caso a reali-
zao de uma nova Assemblia Constituinte.
12
Noutras palavras, o grau de consenso necessrio a
decises constitucionais muito mais amplo do
que aquele aplicvel s decises da poltica nor-
mal, isto , da poltica governamental (Idem). Vale
observar ainda que nosso modelo tem em vista sis-
temas polticos dotados de constituies escritas e
com algum tipo de controle constitucional das leis
e dos atos normativos dos governos, duas caracte-
rsticas que aumentam o grau de consensualismo
do sistema, em detrimento de seu majoritarismo
(Lijphart, 1989).
Por outro lado, o governo age na conjuntu-
ra; sua ao baliza-se pela eficcia; suas decises
podem sem maiores problemas constituir
imposies da parte vitoriosa na disputa democr-
tica (a maioria) sobre a parte derrotada (a mino-
ria), assim como podem ser especficas e contro-
versas, no sentido j assinalado. Tudo isto
possvel desde que as decises de governo no con-
trariem a normatividade constitucional, respeitando
os limiares e os limites estipulados. da natureza do
prprio jogo democrtico o perde-ganha poltico;
ora um grupo obtm o controle sobre os postos
capazes de processar decises governamentais, ora
outro. As oscilaes decorrentes desse processo
refletem-se diretamente sobre a formulao e a
implementao das policies, que so objetos da
avaliao do eleitorado o qual com base num
juzo sobre o desempenho do governo premia
ou pune seus representantes nas eleies subse-
qentes, por meio de escolhas eleitorais. Se a
alternncia de grupos (partidos) no governo
uma condio do regime democrtico, a variao
das polticas pblicas (policies) uma conseqn-
cia prtica inevitvel (e desejvel) desse princpio.
A possibilidade de que tal variao de policies
ocorra , portanto, pr-requisito a que a alternn-
cia de grupos (partidos) no governo tenha efeitos
prticos. Da as menores exigncias das regras
decisrias referentes produo de policies, se
comparadas quelas necessrias para o emenda-
mento constitucional.
13
Critrios de distino de matrias
constitucionais e no-constitucionais
Considerando-se as dimenses de polity,
politics e policy tal como estabelecidas anterior-
mente, seria possvel distinguir, no interior de
uma determinada Constituio escrita, os aspectos
fundamentais do ordenamento poltico relativos
estrutura do regime (polity) daqueles outros que,
embora se refiram ao contedo material de aes
estatais provveis ou desejveis (policies), foram
abrigados pelo texto constitucional e equiparados
formalmente aos princpios da polity.
Nossa inteno, nesta seo, elaborar cri-
trios objetivos que permitam classificar os dispo-
sitivos constitucionais como polity ou policy. A
tarefa exige boa dose de argumentao, dado que
o texto formal abriga sem distino dispositivos
correspondentes a ambos os princpios, de modo
que estabelecer uma hierarquizao entre eles
correr um risco considervel.
Como se sabe, o constitucionalismo moder-
no desenvolveu-se a partir do princpio liberal da
limitao do poder poltico vis--vis a liberdade
civil e individual. De modo geral, os textos consti-
tucionais modernos preocuparam-se com o estabe-
lecimento dos princpios fundamentais do Estado,
ao mesmo tempo em que procuraram definir os
limites da ao estatal da maneira mais rigorosa
possvel. Poder e liberdade so considerados anti-
tticos na tradio liberal, e essa oposio marcou
decisivamente o surgimento das primeiras constitui-
es escritas do final do sculo XVIII. Contempora-
neamente, o conjunto de dispositivos constitucio-
nais relacionados regulao desse antagonismo
vem sendo difundido por meio das noes de
Estado de Direito e Rule of Law. Posteriormente,
com a ampliao do sufrgio, as Cartas tambm pas-
saram a ter de lidar com a incorporao de contin-
gentes cada vez maiores da populao ao proces-
so poltico. Dessa forma, s duas noes anteriores
acrescentou-se a de Estado democrtico.
Uma primeira classificao do texto constitu-
cional, minimalista em termos de polity e policy,
deveria retornar s origens do constitucionalismo
moderno e aos princpios liberais que marcaram
a refundao do Estado, bem como aos princpios
democrticos que vieram em seguida, especial-
mente a ampliao dos direitos de participao.
. 61
Nesse sentido, os seguintes critrios poderiam ser
adotados para identificar os dispositivos tpicos da
polity e, por excluso, revelar aqueles que pode-
riam ser considerados veculos de policy. Dentre
os princpios de um regime liberal-democrtico
clssico, formalizados constitucionalmente, ape-
nas seriam tpicos da polity:
1. As definies de Estado e nao, tais como o
regime republicano ou monrquico, a defini-
o do territrio, a organizao federativa ou
unitria, o exerccio direto e/ou representativo
do poder poltico pelos cidados, a noo de
nacionalidade e a estrutura do aparato estatal.
2. Os direitos individuais fundamentais, carac-
terizados pelas condies bsicas do exerc-
cio da cidadania individual (direitos civis).
Consideramos princpios da polity, nessa pri-
meira classificao geral, as garantias da liber-
dade civil, que Berlin (1981, pp. 133-145) reu-
niu sob a expresso liberdade negativa
(proteo do cidado contra a ao arbitrria
do Estado), e os direitos polticos de partici-
pao democrtica. Note-se que esse critrio
minimalista afasta da definio constitucional
da polity os direitos substantivos, individuais
e sociais, que normalmente vm acompanha-
dos de normas constitucionais programticas.
3. As regras do jogo, que organizam os proces-
sos de participao e competio polticas,
relacionamento entre e intrapoderes, intera-
o entre nveis de governo e entre atores
coletivos reconhecidos como lidando com
interesses de natureza pblica. Tais regras
estipulam: (a) a diviso de prerrogativas e
funes entre os atores institucionais, (b) as
regras operacionais do processo decisrio
governamental e (c) os tempos e os prazos
que balizam tais processos.
Esses trs critrios partem da maior generali-
dade possvel da polity (critrio 1) e ganham espe-
cificidade at quase tocar o nvel de policy por
duas vezes. Pela primeira vez, quando, no critrio
2, a meno cidadania poder-nos-ia levar a
incluir direitos constitucionais substantivos que
requerem policies para sua efetivao. Todavia,
nessa definio minimalista de polity, evitamos
confundir direitos individuais de proteo (contra
o Estado e tambm contra outras pessoas) e de
participao na esfera pblica, com os direitos de
emulao mediante polticas governamentais que
visem a atenuar desigualdades socioeconmicas.
Nessa classificao inicial, o primeiro tipo de direi-
tos compe a polity e, portanto, tem natureza cons-
titucional. O segundo aproxima-se da categoria de
policy, apesar de sua incluso na Carta conferir-lhe
formalmente status constitucional.
A policy quase tocada pela segunda vez
quando, no critrio 3 (regras do jogo), menciona-
mos as funes dos entes governamentais. Note-
se que esse critrio se destina a catalogar provi-
ses constitucionais que organizam processos
como o da diviso de atribuies governamentais
especficas entre rgos estatais e no devem
ser confundidas com dispositivos que estabele-
am funes promocionais do Estado e so clas-
sificados como policy. As funes de governo s
sero classificadas como polity quando disserem
respeito a questes de ordem procedimental, rela-
cionadas distribuio horizontal de poder entre
os diversos entes estatais, ao funcionamento inter-
no desses mesmos entes, participao democr-
tica dos cidados e garantia de suas liberdades
negativas. Funes passveis de serem classifica-
das como polity no sero aquelas que se referem
a funes emuladoras do Estado, mas aquelas ins-
piradas nos princpios liberal (do governo limita-
do) e democrtico (do governo participativo). Por
outro lado, sero classificadas como policy justa-
mente quando impuserem obrigaes positivas
(direito do cidado, dever do Estado) numa pers-
pectiva vertical de relao entre o governo e a
sociedade, em torno de direitos substantivos cuja
efetivao depende da implementao de polticas
sociais.
Entretanto, desde que Marshall (1967) defi-
niu a composio tripartite da cidadania moderna
em direitos civis, polticos e sociais e que os tex-
tos constitucionais da segunda metade do sculo
XX estabeleceram um amplo leque de obrigaes
sociais do Estado, tornou-se bastante difcil defen-
der um conceito de polity to minimalista como o
estabelecido acima.
14
Em todos os pases que recen-
temente adotaram o figurino liberal-democrtico,
gamas importantes de direitos sociais foram men-
cionadas nos captulos constitucionais destinados
aos direitos e s garantias fundamentais. Nossas
constituies atuais no se restringem a estabele-
cer os limites necessrios vigncia da liberdade
negativa e tratam de avanar na direo da igual-
dade, impondo obrigaes positivas ao Estado.
verdade que a realizao dessa igualdade obs-
tada pelo direito tambm constitucional da pro-
priedade privada, no sendo demais lembrar que
tal dispositivo a pedra angular do Estado de
Direito liberal.
15
De qualquer forma, considera-se
um grande salto de cidadania a constitucionalizao
de direitos de igualdade material entre os homens,
mesmo que definies como funo social da pro-
priedade e Estado Democrtico de Direito com-
portem boa dose de contradio, refletida em ten-
ses no interior do texto constitucional.
Por essas razes e apesar de os conceitos de
cidadania e polity no designarem a mesma coisa,
decidimos trabalhar com dois tipos de classifica-
o: a minimalista, baseada nos trs critrios acima,
e uma maximalista, que alm dos trs anteriores,
incorporaria um quarto critrio, mencionado a
seguir:
4. Os direitos materiais orientados para o bem-
estar e a igualdade, assim como as funes
estatais a eles associadas. Tais direitos e fun-
es estatais no se confundem com os trs
critrios anteriores, dado que no tm impli-
cao direta sobre as definies de Estado e
nao, no constituem direitos civis de pro-
teo liberdade individual, nem direitos
polticos de participao democrtica, assim
como no configuram regras processuais da
competio pelo poder ou das relaes
entre e intra-rgos governamentais. Toda-
via, no se trata aqui de fazer mera conces-
so a uma viso da Constituio como pro-
grama social de governo, mas de indicar que
determinados direitos materiais podem ser
considerados condies bsicas para o fun-
cionamento adequado do regime democrti-
co. Tais direitos tm a importante funo de
promover a adeso ao pacto poltico demo-
crtico e suprimi-los poderia levar a demo-
cracia ao colapso. Enquanto os direitos civis
de liberdade e polticos de participao men-
cionados no critrio 2 podem ser considera-
dos direitos operacionais fundamentais
vida democrtica, os direitos materiais aqui
mencionados podem ser considerados direi-
tos condicionantes do jogo poltico nesses
regimes, na medida em que mantm a ade-
so social ao pacto poltico democrtico.
16
Por fim, independentemente do maior peso
liberal-democrtico ou igualitrio das Cartas, nor-
mas propriamente constitucionais referem-se ape-
nas a princpios fundamentais do ordenamento
poltico, e no a detalhes que so o objeto da poli-
tics infraconstitucional cotidiana durante a confec-
o das policies. A constitucionalizao de assuntos
que so a matria-prima do jogo poltico ordinrio
extrapolaria justamente o carter constitucional,
conformador do jogo, pois estipularia rigidamente
e a priori o que ser ou no passvel de mudana
pela maioria poltica. Limitando-se em demasia os
resultados possveis do jogo, constrange-se a liber-
dade dos atores na politics cotidiana, equiparando
a polity ao que considerado policy, primeira-
mente, pelos prprios contendores polticos. Tendo
isto em vista, inclumos dois critrios adicionais
para classificar textos constitucionais:
5. Critrio de Generalidade. No sero classifi-
cados como polity os dispositivos constitu-
cionais no genricos (muito especficos).
Embora de difcil definio em abstrato, a
distino entre generalidade e especificidade
poderia ser determinada da seguinte forma:
so especficos os dispositivos derivados de
princpios constitucionais superiores, mas
cujo contedo pode sofrer alteraes sem que
isso ponha em risco as provises mais amplas
sob os quais esses dispositivos esto abriga-
dos. Essa uma maneira eficaz de distinguir
polity de policy, uma vez que os textos cons-
titucionais contemporneos tendem, metafo-
ricamente, a assemelhar-se a rvores de cujo
tronco saem galhos que se ramificam at os
ltimos detalhes. Nosso critrio de generali-
dade poderia funcionar maneira da poda,
cortando pontas de galhos sem ameaar a
vida da rvore: igualmente, h dispositivos
constitucionais cuja retirada do texto no
poria em risco os princpios fundamentais a
que esto associados. Isto ser particularmen-
te til na desclassificao da condio de poli-
. 61
ty dos dispositivos que estabelecem regras do
jogo, mas que por serem demasiadamente
detalhistas, especificando processos que cabe-
riam normatividade infraconstitucional,
poderiam ser podados da Constituio sem
que a essencialidade do princpio superior
fosse afetada.
6. Critrio de Controvrsia. Tambm deixaro
de ser classificados como polity dispositivos
cujo contedo for tipicamente objeto da
controvrsia poltico-partidria cotidiana,
dizendo respeito s plataformas governa-
mentais apresentadas pelos partidos em seu
embate pelos postos de governo e no se
enquadrando, portanto, nas condies que
caracterizam dispositivos de tipo constitucio-
nal, seja como normas paramtricas da politics,
seja como regras definidoras de limiares e limi-
tes das policies. Em princpio no sero des-
classificados como polity dispositivos constitu-
cionais que estabeleam regras procedimentais,
exceto quando tenham sido inseridos na Carta
apensados a um outro dispositivo que , ele
mesmo, policy.
As razes pelas quais adotamos estes dois
ltimos critrios so as seguintes. Quanto gene-
ralidade, normas muito especficas no consti-
tuem parmetros de funcionamento do sistema
poltico, de desenrolar do jogo e de limitao do
escopo das decises, pois equivalem de ante-
mo s prprias decises que caberia aos atores
polticos tomar; por conta disso, no tm carter
constitucional. Ademais, de se esperar que aca-
bem por criar obstculos na conjuntura gesto
democrtica, na medida em que engessam a ao
dos governantes e/ou dos atores sociais diante de
situaes imprevistas, mudanas de condies
sociais e econmicas, novas tecnologias etc. Com
isso, a Constituio pode se tornar um instrumen-
to que, em vez de conferir maior segurana jur-
dica sociedade, impea-a de dar cabo de seus
problemas em tempo hbil e com a preciso
necessria, devido ao congelamento constitucio-
nal de temas e problemas prprios da conjuntura
e afeitos ao governamental.
O mesmo se aplica questo da controvr-
sia com um agravante. A constitucionalizao de
policies reduz em demasia a liberdade decisria
dos atores e, portanto, o faz em detrimento da
democracia. Afinal, restringe para alm do neces-
srio, numa democracia constitucional, a possibili-
dade de que alternncia dos partidos e das lide-
ranas no governo corresponda uma modificao
das polticas pblicas implementadas tendo em
vista o leque ideolgico e de interesses de uma
determinada sociedade num dado momento hist-
rico. Com isso a competio democrtica no
impedida no plano eleitoral, mas tem seus efeitos
restringidos ou em certa medida anulados no
plano governamental. Pode-se supor que justa-
mente para isto que servem as constituies res-
tringir a ao dos governos. Mas a suposio
incorreta se no considera que tal restrio, caso
ultrapasse certos limites, impede que a prpria von-
tade popular se realize periodicamente mediante as
aes de representantes eleitos.
O critrio da controvrsia aponta para o fato
de que no legtimo numa democracia constitu-
cionalizar questes que sejam controversas na
disputa partidria. A Constituio deve procurar
definir (no limite do possvel) apenas o que
incontroverso: as condies bsicas de funciona-
mento de um sistema poltico competitivo. Da, o
que for objeto de disputa deve ser resolvido na
disputa, ou seja, nos processo eleitoral e decis-
rio, dentro dos marcos polirquicos.
Por fim, a excessiva limitao constitucional
restringir ainda mais o alcance das decises majo-
ritrias ao multiplicar os motivos para que mino-
rias derrotadas recorram Justia como forma de
obliterar decises legislativas ordinrias, alegando
sua inconstitucionalidade claro, apenas onde se
adote o controle judicial da constitucionalidade
das leis. Em suma, a constitucionalizao de poli-
cies impe a vontade momentnea de uma maio-
ria conjuntural s maiorias futuras, cerceando-lhes
(Cf. Holmes, 1988). O Quadro 2 resume os crit-
rios de classificao do texto constitucional relati-
vos aos dois modelos teorizados nesta seo.
Anlise dos resultados
17
A verso original da Constituio de 1988
contm 245 artigos. Decompostos em pargrafos,
incisos e alneas, eles se desdobram em 1.627 dis-
positivos. Para efeitos desta primeira contabilida-
de do texto constitucional, preferimos excluir o
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT), por sua natureza especfica de regra de
transio.
18
Depois de rigoroso exame de cada um
dos 1.627 dispositivos da Carta original e aplica-
o da Metodologia de Anlise Constitucional
(MAC), conclumos que 30,5% deles podem ser
classificados seguramente como policy e 69,5%
dizem respeito a normas de carter constitucional
polity (ver Tabela 1).
Dispositivos de polity
O Grfico 1 apresenta a distribuio de dis-
positivos de polity e policy ao longo dos nove ttu-
los que compem a Constituio. Em termos
gerais, deve-se destacar que o ttulo Da organiza-
o dos poderes responsvel por quase 1/3 do
total de dispositivos da Carta, indicando que os
constituintes de 1988 tiveram grande preocupao
em estabelecer minuciosamente a dimenso horizon-
tal e funcional do sistema poltico brasileiro: compo-
sio, competncias, prerrogativas e regras de fun-
cionamento dos poderes Executivo, Legislativo,
Judicirio e rgos auxiliares como o Ministrio
Pblico, a Advocacia-Geral da Unio, entre outros.
O segundo maior o ttulo Da organizao do
Estado, que estabelece a estrutura poltico-adminis-
trativa do pas, enfatizando a dimenso do federa-
lismo, dos governos subnacionais e de suas relaes
com a Unio. Apenas em terceiro lugar, praticamen-
te empatados, aparecem os ttulos Direitos e garan-
tias fundamentais e Ordem Social, responsveis
justamente pelos elementos mais concretos e defini-
dores da cidadania civil, poltica e social brasileira.
A Tabela 2 apresenta um novo perfil da
Constituio, mais revelador do que a topografia
aparente dos ttulos formais. Com base na aplica-
o dos quatro critrios formulados pela MAC, foi
possvel revelar que mais da metade dos disposi-
tivos de polity da Carta de 1988 (55,3%) diz res-
peito a regras do jogo, estabelecendo a diviso de
prerrogativas e funes entre os atores institucio-
nais, os mecanismos operacionais do processo
decisrio governamental e os tempos e prazos que
balizam tais processos. Quanto aos aspectos que
poderamos definir como ainda mais estruturais ou
estticos do ordenamento constitucional as defi-
nies de Estado e nao , estes ocuparam ape-
nas 6,5% do texto promulgado em 1988.
MODELOS DE CLASSIFICAO
MINIMALISTA (liberal clssico) MAXIMALISTA(social)
CRITRIOS SUBSTANTIVOS
(1) As definies de
Estado e Nao
(1) As definies
de Estado e Nao
(2) Os direitos
individuais fundamentais
(2) Os direitos
individuais fundamentais
(3) As regras do jogo (3) As regras do jogo
(4) Os direitos materiais

e funes estatais correlatas
CRITRIOS FORMAIS/OPERACIONAIS
(5) Generalidade (5) Generalidade
(6) Controvrsia (6) Controvrsia
Quadro 2
Critrios de Distino de Matrias Constitucionais e No-constitucionais
Freq. %
Polity 1.131 69,5
Policy 496 30,5
TOTAL 1.627 100
Tabela 1
Constituio: polity ou policy?
. 61
Em 24,3% dos dispositivos constitucionais de
tipo polity detectamos mais de um sentido nor-
mativo, isto , tais dispositivos contemplam mais
de um dos quatro critrios formulados pela MAC,
com destaque tambm para a presena de regras
do jogo na maior parte deles: 230 dos 275 dispo-
sitivos de polity duplos, triplos ou qudruplos con-
tm regras do jogo, simultaneamente a outro(s)
dos trs critrios de classificao.
Em suma, observamos que 855 ou 75,5% dos
dispositivos de polity da Carta brasileira dizem
respeito exclusivamente ou em associao com
outros a definies de regras do jogo.
Uma primeira concluso a extrair desse
resultado que, se a Constituio brasileira pode
ser considerada muito extensa, seu tamanho refle-
te o nvel de detalhamento atingido pela Consti-
tuinte na definio dos procedimentos que deve-
riam presidir o funcionamento da democracia
vindoura, algo que certamente pode ser explicado
pelas preocupaes da poca em torno da libera-
Freq. %
1. Definies de Estado e Nao 74 6,5
2. Direitos individuais 92 8,1
3. Regras do jogo 625 55,3
4. Direitos materiais 65 5,7
DISPOSITIVOS COM MAIS DE UM SENTIDO
Definio de Estado e Nao +
Regras do Jogo 160 14,1
Direitos individuais +
Regras do Jogo
48 4,2
Outros dispositivos duplos 58 5,1
Outros dispositivos triplos 8 0,8
Dispositivo qudruplo 1 0,1
TOTAL 1.131 100
Tabela 2
Tipos de Polity
Grfico 1
Polity ou policy, nos nove ttulos da Constituio de 1988
0
600
500
400
300
200
100
Princpios
fundamentais
Direitos e
garantias
fundamentais
Organizao
do Estado
Organizao
dos Poderes
Defesa do
Estado e das
Instituies
Democrticas
Disposies
constitucionais
gerais
Tributao e
do Oramento
Ordem
econmica e
financeira
Ordem
social
Polity Policy
Grfico 1
Polity ou policy, nos Nove Ttulos da Constituio de 1988
Policy Polity
lizao e da redemocratizao do regime poltico.
Por outro lado, se Ulysses Guimares alcunhou o
texto como Constituio Cidad, o adjetivo
perde fora aos verificarmos que, quantitativa-
mente, os componentes sociais, civis e polticos da
cidadania so incomparavelmente inferiores
dimenso das regras do jogo: apenas 5,7% dos
dispositivos constitucionais dizem respeito a direi-
tos materiais de bem-estar e igualdade social, ao
passo que somente 8,1% concernem a direitos
individuais de liberdade e de participao polti-
ca. Somados, os dispositivos cidados perfazem
pouco mais de 13% da Carta de 1988.
O Tabela 3 apresenta o perfil dos dispositi-
vos de polity no interior de cada ttulo da
Constituio, luz dos quatro critrios da MAC.
Como era de se esperar, a Carta abre majoritaria-
mente com Definies de Estado e de Nao no
seu primeiro ttulo, embora este contenha tam-
bm um pouco de direitos individuais funda-
mentais e outros dispositivos que combinam de
dois a trs tipos de polity. O segundo ttulo, como
o prprio nome indica, contm majoritariamente
direitos individuais fundamentais, ladeados por
um pouco de direitos materiais e tambm de
regras do jogo. O terceiro ttulo, Organizao
do Estado, traz dispositivos que criam estrutura
estatal e simultaneamente introduzem regras do
jogo para o seu funcionamento, especialmente no
que diz respeito dimenso federativa.
Previsivelmente, no ttulo Da organizao
dos Poderes predominam regras do jogo. O ttu-
lo IV, que o maior e talvez mais importante da
Carta (por definir o modus operandi das institui-
es que compem o regime democrtico brasi-
leiro), estrutura detalhadamente os trs Poderes
de Estado e alguns organismos paralelos e auxi-
liares (Conselho da Repblica, Conselho de De-
fesa Nacional, Ministrio Pblico, Advocacia Geral
da Unio e Defensoria Pblica). Alm de definir a
organizao e as atribuies do Legislativo, do
Executivo, do Judicirio e do Ministrio Pblico,
estabelece condies de elegibilidade e de investi-
dura nas respectivas carreiras pblicas, bem como
normas relativas ao exerccio do cargo (mandatos,
imunidades, responsabilidades etc.); estabelece
regras para o processo Legislativo, a fiscalizao
financeira e oramentria do governo e outros pro-
cedimentos para o controle recproco entre os pode-
res; chega a detalhes na organizao do Judicirio
federal e impe linhas gerais para a organizao do
Judicirio nos estados.
Tabela 3. Composio dos Ttulos da Constituio, por tipos de Polity
Princpios
fundamen-
tais
Direitos e
garantias
fundamen-
tais
Organizao
do Estado
Organizao
dos Poderes
Defesa do
Estado e das
Instituies
Democrticas
Tributao
e do
Oramento
Ordem
econmica
e financeira
Ordem
social
Disposies
constitu-
cionais
gerais
Definies de
Estado e Nao
40,9% (9) 7,5% (10) 10,9% (21) 5,0% (24) 9,3% (5) 0,0% (0) 15,6% (5) 0,0% (0) 0,0% (0)
Direitos
individuais
fundamentais
18,2% (4) 44,0% (59) 0,5% (1) 0,0% (0) 9,3% (5) 1,7% (2) 18,8% (6) 17,4% (15) 0,0% (0)
Regras
do jogo
0,0% (0) 14,9% (20) 28,5% (55) 82,4% (397) 53,7% (29) 87,1% (101) 9,4% (3) 10,5% (9) 100,0% (11)
Direitos
materiais
0,0% (0) 13,4% (18) 0,5% (1) 0,0% (0) 0,0% (0) 0,0% (0) 18,8% (6) 46,5% (40) 0,0% (0)
Estado e Nao
+ Regras
do Jogo
9,1% (2) 0,7% (1) 51,3% (99) 10,6% (51) 1,9% (1) 2,6% (3) 9,4% (3) 0,0% (0) 0,0% (0)
Outros princ-
pios duplos
27,3% (6) 19,4% (26) 7,3% (14) 2,1% (10) 25,9% (14) 8,6% (10) 25,0% (8) 20,9% (18) 0,0% (0)
Outros
princpios
4,5% (1) 0,0% (0) 1,0% (2) 0,0% (0) 0,0% (0) 0,0% (0) 3,1% (1) 4,7% (4) 0,0% (0)
Total 100,0% (22) 100,0% (134) 100,0% (193) 100,0% (482) 100,0% (54) 100,0% (116) 100,0% (32) 100,0% (86) 100,0% (11)
. 61
O ttulo V rene dispositivos que ascende-
ram a tal ponto da topografia constitucional, pro-
vavelmente por terem como elemento principal
as Foras Armadas. Refletindo o peso poltico re-
manescente dos militares poca da Constituinte,
no s se manteve o status constitucional diferen-
ciado para as Foras Armadas, como tambm,
preservando a tradio, disciplinaram-se a seu
lado os mecanismos de Defesa do Estado e das
instituies democrticas (nome do ttulo V), a
saber, a Segurana Pblica e os Estados de Defesa
e de Stio. Noutro contexto de transio democrti-
ca possivelmente tais elementos dispersar-se-iam
(submetidos normativamente) a outros ttulos cons-
titucionais. Seja como for, por estabelecer condi-
es da decretao dos Estados de Defesa e de
Stio, o ttulo tambm rene boa soma de dispositi-
vos classificados como regras do jogo.
Ao estabelecer princpios de Tributao e
oramento no ttulo VI, os constituintes tambm
instituram um detalhado conjunto de regras do
jogo sobre a conduta governamental em relao
s finanas pblicas. Mais do que isso, a maior
parte dos dispositivos foi assim classificada por se
referir ao pacto federativo em torno das possibili-
dades de tributar e dos princpios de repartio
das receitas tributrias. A dimenso federativa tem
um peso excepcional em todo o texto constitu-
cional e essa uma das principais explicaes
para o grande nmero de dispositivos de polity
do tipo regras do jogo, dispersos por vrios ttu-
los e sees da Carta de 1988.
Embora menor do que os demais na propor-
o de polity, o ttulo VII contempla um pouco de
cada um dos quatro princpios definidos pela MAC.
J no ttulo VIII predominam os direitos materiais
at porque ele trata Da ordem social. Por fim, os
poucos dispositivos classificados como polity, pre-
sentes no ltimo ttulo da Carta e destinados a
aspectos gerais, dizem respeito, na sua totalidade,
a regras do jogo.
Dispositivos de policy
Excetuado o ttulo relativo aos Princpios
fundamentais (por sinal o menor deles, com ape-
nas 22 dispositivos), encontramos dispositivos de
policy em todos os demais. Percentualmente, os
ttulos das Disposies constitucionais gerais e da
Ordem econmica e financeira foram os que
apresentaram maior freqncia de policy, com
aproximadamente 70% do total de dispositivos (ver
Grfico 2). Na seqncia, figura o ttulo da Ordem
social, no qual cerca de 60% dos dispositivos con-
templam policy e no polity. Nada menos que 1/3
do ttulo Da tributao e do oramento e at
mesmo do ttulo Direitos e garantias fundamen-
tais no contemplam matrias de natureza consti-
tucional, pois se referem a policy e no a polity.
Enfim, mesmo ttulos referidos s linhas bsicas do
moderno constitucionalismo Da organizao do
Estado e Da organizao dos poderes revela-
ram a existncia de dispositivos policy em seu inte-
rior: o primeiro com taxa de 27% e o segundo com
taxa de 10% do total de dispositivos.
Como mostra a Tabela 4, dos 496 dispositi-
vos classificados como policy, 205 deles (41,3%)
sequer tm relao com os quatro princpios
constitucionais definidos pela MAC e podem, por-
tanto, ser considerados polticas pblicas em esta-
do puro. Logo, poderiam tranqilamente integrar
a agenda legislativa ordinria de qualquer gover-
no, sem afetar quaisquer dos princpios. Outros
43,5% dos dispositivos de policy da Constituio
ao menos tangenciam um dos quatro critrios,
mas sua especificidade tamanha que caberia
lei complementar ou ordinria disciplin-los. Pelo
critrio de controvrsia, 35 dispositivos que reme-
tem a aspectos de polity foram desclassificados de
tal condio, justamente por constitucionalizarem
aspectos que esto longe do consenso bsico
caracterstico de regras constitucionais. Ocorre
que, ao resguard-los sob o manto protetor da
Constituio, os constituintes retiraram de futuras
maiorias polticas ordinrias o direito de adotar
solues alternativas, to razoveis porm con-
troversas quanto as estabelecidas pela Carta.
Outros quarenta dispositivos foram classificados
como policy por serem simultaneamente especfi-
cos e controversos.
A Tabela 5 traz a exata medida da agenda
legislativa futura (de tipo complementar ou ordi-
nrio) criada pela Constituio: 379 dispositivos
ou 23,3% da Carta fixaram a necessidade de lei
federal para regulamentar ou garantir a efetivida-
de de princpios constitucionais. Uma tarefa de
pesquisa emprica verificar em que medida as
legislaturas posteriores lograram cumprir essa
misso e quantos dos 379 dispositivos foram de
fato complementados e/ou regulamentados por
normatizao infraconstitucional. Outros poucos
dispositivos remetem a leis federais e estaduais.
Um ltimo dado interessante, mostrado na
Tabela 6, que a Constituio de 1988 contm
auto-referncias em 12,4% dos seus dispositivos,
os quais remetem a outros pontos da prpria
Carta. Uma pequena quantidade faz remisso
inclusive a determinados aspectos das constitui-
es estaduais que iriam ser elaboradas na
seqncia da federal.
Constituio e reforma constitucional
Uma das principais motivaes deste estudo
reside na tentativa de mensurar o impacto do per-
fil da Carta constitucional sobre o processo gover-
namental, a elaborao legislativa e a produo de
% 0
% 0 2
% 0 4
% 0 6
% 0 8
% 0 0 1
Principios
fundamentais
Defesa do
Estado e das
Instituies
Democrticas
Organizao
dos Poderes
Organizao
do Estado
Direitos e
garantias
fundamentais
Tributao e
do Oramento
Ordem
social
Ordem
econmica
e financeira
Disposies
constitucionais
gerais
Polity Policy
Grfico 3
Polity ou policy nos nove ttulos da Constituio (em %)
Tabela 4
Por que Policy?
Freq. %
Policy pura 205 41,3
Policy por especificidade 216 43,5
Policy por controvrsia 35 7,1
Policy por especificidade
e controvrsia
40 8,1
TOTAL 496 100
Freq. %
Remetem lei federal 379 23,3
Remetem lei estadual 2 0,1
Remetem lei municipal 1 0,1
Remetem a leis federal e estadual 9 0,5
Remetem a leis federal e municipal 1 0,1
No remetem lei 1.235 75,9
TOTAL 1.627 100
Tabela 5
Dispositivos que Remetem Legislao
Grfico 2
Polity ou Policy nos Nove Ttulos da Constituio (em %)
Policy Polity
. 61
polticas pblicas. A pergunta subjacente a esse
objetivo segue sendo a mesma, desde que nos
aproximamos do tema pela primeira vez: afinal,
por que a Constituio brasileira de 1988 no teria
conseguido se estabilizar e por que todos os
governos posteriores se esforaram por modific-
la em diversos aspectos? No trabalho anterior
(Couto e Arantes, 2003) em que aplicamos a MAC
ao conjunto de emendas constitucionais promul-
gadas durante os dois mandatos do presidente
Fernando Henrique Cardoso, chegamos a resulta-
dos surpreendentes:
1. Dos 482 dispositivos de emendas que modi-
ficaram ou aglutinaram novos elementos
constitucionais, nada menos que 68,8%
(332) eram de policy e apenas 31,2% (150)
eram de polity.
2. Do total de dispositivos de emendas consti-
tucionais, 60,8% eram aglutinadores, isto ,
vieram agregar novos aspectos Consti-
tuio. Dentre os aglutinadores, nada menos
que 82,7% diziam respeito a policy e apenas
17,9% acrescentaram mais polity Carta.
3. A concluso geral a que chegamos naquele
estudo foi que, ao contrrio do que se afir-
mava no debate pblico, nossa Constituio
no fora mutilada pelas emendas constitu-
cionais do perodo FHC. Pelo contrrio, gra-
as a elas, a Carta cresceu nada menos que
15,3%, o dobro da taxa de modificao do
texto original, nesse mesmo perodo, que foi
de apenas 8,8%.
Em suma, o crescimento do texto constitucio-
nal no perodo FHC foi marcado pela incluso de
novos dispositivos de policy na Constituio, em
proporo significativamente superior aos dispositi-
vos de polity includos. Compreender precisamente
por que isso ocorreu segue sendo um desafio ana-
ltico e de pesquisa emprica. Nessa perspectiva,
verificamos com maior acuidade sobre o que inci-
diram as emendas que visaram a modificar aspec-
tos do texto constitucional (se polity ou policy). O
resultado encontra-se na Tabela 7.
Embora o maior nmero de emendas modi-
ficadoras tenha incidido sobre dispositivos de poli-
ty do texto original, proporcionalmente bem
mais significativo o nmero de emendas sobre dis-
positivos de policy, se considerarmos o perfil geral
da Constituio. O fato que teste estatstico
19
rejei-
tou a hiptese de independncia entre as variveis
da tabela, revelando que existe uma associao entre
policy constitucionalizada e emendas modificadoras.
Noutras palavras, as mudanas constitucionais do
perodo FHC incidiram mais significativamente sobre
dispositivos de policy do que em dispositivos de poli-
ty, o que corrobora a hiptese com a qual estamos
trabalhando desde o incio: a agenda poltica e
governamental brasileira segue sendo uma agenda
constituinte, no porque sucessivos presidentes
quiseram mutilar os princpios fundamentais ou
por outra razo exgena, mas porque a prpria
Carta os obrigou a alterar a Constituio para
implementar as polticas pblicas. Mais do que
isso, o grande legado constitucional da era FHC
foi ter acrescentado 250 novos dispositivos de
policy Carta brasileira, constitucionalizando mais
a agenda governamental e estendendo o desafio
de formar coalizes legislativas majoritrias base
de 3/5 aos governos posteriores.
Tabela 6
Dispositivos que Remetem Constituio
Freq. %
Remetem prpria Carta 202 12,4
Remetem Constituio estadual 5 0,3
Remetem a ambas 1 0,1
No fazem remisso 1.419 87,2
TOTAL 1.627 100
DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS
Tipo de dispositivo
original
Sofreram
modificao
No sofreram
modificao
Polity 92 1.039
Policy 68 428
TOTAL 160 1.467
Tabela 7
Constituio e Emendas Constitucionais FHC
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Notas
1 Poder-se-ia alegar que a opo pela modificao
constitucional se d por equvoco, e j houve crticos
que afirmaram ser a opo pela emenda constitucio-
nal um engano dos governos, sendo possvel levar
adiante iniciativas por meio de legislao ordinria.
Todavia, parece pouco plausvel que um governo
no disponha de informao e conhecimento sufi-
cientes acerca dos procedimentos exigidos em cada
caso, a ponto de optar pela via mais difcil para
implementar sua agenda, mobilizando todos os re-
cursos necessrios para percorr-la. Para uma dis-
cusso sobre os diferentes instrumentos decisrios
disposio dos governos, ver Couto (2001).
2 Souza e Lamounier, A feitura da nova Constitui-
o: um reexame da cultura poltica brasileira, em
Lamounier (1990).
3 O texto elaborado pela Comisso Especial de
Estudos Constitucionais (Comisso Afonso Arinos)
foi descartado pelo presidente Jos Sarney.
4 Em sua obra clssica de teoria constitucional, Schmitt
(1982) aponta que a Constituio de Weimar conti-
nha diversos dispositivos que no mereceriam o
qualificativo de constitucionais, mas que ali foram
introduzidos pela oportunidade que alguns grupos
tiveram de cristalizar constitucionalmente seus inte-
resses particulares.
5 Segundo Melo (2002), Instalada em 13 de outubro
de 93 e encerrada em 31 de maio de 94, a reviso, ao
longo de 80 sesses, votou apenas 19 mudanas, das
quais 12 foram rejeitadas j no primeiro turno das
votaes. Das 17 mil emendas relatadas ou melhor,
simplesmente ignoradas pelo relator, deputado
Nelson Jobim, apenas seis foram aprovadas. Destas
ltimas, a nica emenda relevante a que reduziu o
mandato do Presidente da Repblica, de cinco para
quatro anos (2002, p. 60).
6 Vale ressaltar um aspecto formal relevante, a saber,
uma reviso constitucional , em princpio, um
processo promotor de mudanas muito mais fun-
damentais do texto constitucional originrio do
que o so emendas constitucionais. Nos termos de
Murphy: A palavra emendar vem do latim emen-
dere, que significa corrigir ou aprimorar; emendar
no significa desconstituir ou reconstituir, substi-
tuindo um sistema por outro ou abandonando os
seus princpios primrios. Portanto, mudanas que
viessem a transformar uma polity numa outra esp-
cie de sistema poltico no seriam emendas, absolu-
tamente, mas revises, ou transformaes (1995, p.
177). Desse ponto de vista, curioso que no Brasil
a reviso constitucional fosse percebida como uma
oportunidade de fazer avanar uma agenda gover-
namental.
7 Ao referir-se a este perodo, afirma Marcus Melo: Ao
contrrio da reviso constitucional, o Congresso, na
reforma em curso [1995-1996], tipicamente reagiu s
iniciativas que partiram do Executivo. Os ministros
se tornaram policy advocates das propostas. O
Executivo deteve, assim, o poder de agenda durante
a reforma (2002, p. 73). Ou ainda, embora o arran-
jo institucional que prevaleceu tenha sido em seu
conjunto menos favorvel mudana, os fatores
contextuais favoreceram amplamente o processo de
mudana. Na reforma constitucional [1995-1996],
apesar de a rotina utilizada exigir quorum qualifica-
do, tramitao longa e processo descentralizado, o
poder de agenda do Executivo, num quadro de desi-
deologizao da agenda pblica e ausncia de cons-
trangimentos eleitorais decisivos, favoreceu o gover-
no (Idem, p. 76).
8 As noes de direitos fundamentais operacionais e
condicionantes so estipuladas em Couto (2005).
Voltaremos a elas mais adiante.
9 Embora numa perspectiva mais filosfica e menos
institucional do que a adotada aqui, Sartori analisa a
questo do consenso na democracia tambm em
trs nveis, do mais bsico ao mais superficial: 1. o
nvel bsico que diz respeito ao consenso sobre
valores supremos (tais como a liberdade e a igual-
dade) que habitam a cultura poltica; 2. o nvel pro-
cedimental de consenso em torno das regras do
jogo poltico, indispensvel ao funcionamento da
democracia; e 3. o nvel programtico do processo
poltico, marcado pela discusso sobre governos
especficos e suas polticas pblicas, mbito no qual
o consenso, se houver, est em permanente tenso e
ajuste decorrentes do debate acerca das aes polti-
cas concretas. Em outras palavras, esse terceiro nvel
est mais para o dissenso (que no ameaa o edif-
cio institucional da democracia se o consenso pro-
cedimental estiver consolidado) do que para o con-
senso (ver Sartori, 1994, vol. 1, pp. 127-132). Para
uma discusso sobre os limites constitucionais acer-
ca das polticas pblicas, ver Couto (2005).
10 Decidimos recorrer ao ingls para esta terminolo-
gia pelo fato de que a utilizao de termos em por-
tugus perderia em clareza e preciso. No h
termo em nossa lngua que seja equivalente a poli-
ty. Mesmo a expresso politia, roubada ao grego,
no de uso corrente e sequer consta dos princi-
pais dicionrios. No que diz respeito a politics e
policy, a palavra em portugus a mesma para
ambas: poltica. Neste caso, precisaramos falar o
tempo todo em poltica como atividade, e em
poltica pblica, ou poltica governamental, ou
ainda em polticas. Por uma questo de econo-
mia de linguagem e clareza, optamos pelos termos
em ingls.
11 Afirmamos serem estes princpios apenas relativa-
mente neutros por considerar que algumas garan-
tias constitucionais dadas a determinados setores de
uma sociedade, tendo carter particular, afetam
desigualmente os diversos segmentos que a com-
pem. Todavia, considerando-se que a derrogao
de tais garantias implicaria numa derrocada de toda
a ordem constitucional, pode-se afirmar a sua neu-
tralidade nos marcos da ordem social instituda, ou
seja, num mbito que esteja aqum de qualquer
transformao de tipo revolucionrio. O tratamento
clssico dessa questo foi dado por Lassalle (2000).
12 O tema do emendamento constitucional extensi-
vamente tratado, por diversos autores, no volume
editado por Sanford Levinson (1995). Particular-
mente relevantes para nossa discusso so os cap-
tulos de Lutz (1995) e Holmes e Sunstein (1995).
13 Uma posio filosfica bastante crtica da necessi-
dade de que haja um texto constitucional res-
guardado das vontades majoritrias advogada por
Waldron (1999). Ele afirma que um sistema pura-
mente majoritrio, como o britnico, garante resulta-
dos melhores do ponto de vista democrtico. Como
decorrncia de sua posio, Waldron tambm ser
bastante crtico do papel exercido pelos tribunais no
controle da constitucionalidade das leis. Por outro
lado, para uma defesa filosfica j clssica de regras
restritivas para uma constituio, ver Buchanan e
Tullock (1999 [1962]).
14 Para uma anlise da evoluo do constitucionalis-
mo moderno e do perfil das constituies adotadas
ao longo do sculo XX, numa perspectiva compa-
rada, ver Di Ruffa (1996).
15 Stephen Holmes e Cass Sunstein (1999) apontam
que todos os direitos tm custos, de modo que no
s os direitos sociais, mas tambm os direitos libe-
rais clssicos requerem aes efetivas do Estado
(policies) para sua implementao e, portanto,
dependem da capacidade que tem o governo de
financiar sua implementao. Sunstein (2001) vai
ainda mais longe nessa argumentao, mostrando
que possvel aos tribunais assegurar o enforce-
ment de direitos sociais. Para tanto, faz uma inte-
ressante anlise do caso sul-africano, que apresen-
taria uma constituio de tipo transformativo, em
vez de apenas preservativo.
16 Estamos tratando dos direitos sociais, mas tambm
alguns outros direitos so condicionantes. o caso
do direito de propriedade, que no se enquadra na
categoria de direito social de Marshall (e sim na de
direito civil), mas se constitui num condicionante
bvio para o funcionamento de quaisquer regimes
polticos em sociedades capitalistas. Para a distin-
o entre direitos condicionantes e operacionais,
ver Couto (2005).
17 Trata-se de uma primeira anlise, de tipo descri-
tivo, dos principais resultados da aplicao da
Metodologia de Anlise Constitucional. Questes
analticas de fundo, como por exemplo o impac-
to sobre o processo decisrio e sobre o funcio-
. 61
namento das instituies, recebero tratamento
mais aprofundado em trabalho futuro.
18 A verso original do ADCT compreende setenta
artigos ou 228 dispositivos. Em linhas gerais, trata
de regras transitrias em trs sentidos bsicos: 1)
estabelece que situaes jurdicas j consolidadas
remanescero no interior do novo ordenamento jur-
dico, a despeito de ter sido introduzido tratamento
diferenciado sobre a matria pela Constituio
recm-promulgada; 2) define procedimentos, prazos
e metas de transio para temas especficos contidos
na nova Carta; e 3) estabelece situaes transitrias
no sentido de provisrias, isto , que desaparecero
gradualmente com a implantao do novo texto
constitucional. Por essas razes, consideramos que
o ADCT merece classificao parte, j que tais
especificidades podem ter impacto distinto sobre o
processo decisrio governamental.
19 Teste qui-quadrado, nvel de significncia de 5%.
. 60
CONSTITUIO,
GOVERNO E DEMOCRACIA
NO BRASIL
Cludio Gonalves Couto e Rogrio
Bastos Arantes
Palavras-chave:
Constitucionalismo; Democracia;
Polticas pblicas; Processo gover-
namental; Mudana constitucional.
A Constituio brasileira de
1988 apresenta uma elevada taxa de
emendamento constitucional, com 58
emendas constitucionais em dezoito
anos (3,22 emendas por ano), na
maior parte das vezes patrocinadas
pelo Poder Executivo, visando
implementao de polticas pblicas.
Como o programa governamental
ps-1988 permaneceu como uma
agenda constituinte, com implicaes
importantes para as relaes do
Executivo com o Congresso e o
Judicirio, a compreenso da dinmi-
ca poltica brasileira atual passa
necessariamente pelo entendimento
de nosso perfil constitucional. Tendo
isso em vista, este artigo analisa o
perfil da Carta de 1988 com base em
seu contedo, distinguindo em que
medida o texto constitucional alm
de normas constitucionais propria-
mente ditas contempla polticas
pblicas, que aumentam a probabili-
dade de que ele se torne objeto de
iniciativas de mudana. Essa anlise
feita por meio de uma Metodologia
de Anlise Constitucional (MAC), de-
senvolvida pelos autores, que permi-
te uma interpretao do significado
dos dispositivos constitucionais e sua
mensurao.
CONSTITUTION,
GOVERNMENT, AND
DEMOCRACY IN BRAZIL
Cludio Gonalves Couto and
Keywords: Constitutionalism;
Democracy; Public policies;
Governmental process;
Constitutional change.
The Brazilian constitution of
1988 has a high rate of constitutional
amendmenting, with 58 amendments
in eighteen years (3.22 amendments
per year), most of the times sponso-
red by the Executive Power, aiming
at implementing public policies. Due
to the fact that the post-1988 govern-
mental program has abided a consti-
tuent agenda with important implica-
tions towards the relations between
the Executive and both the Congress
and the Judiciary, the comprehen-
sion of the current Brazilian political
dynamics passes necessarily through
the understanding of our constitutio-
nal profile. Considered that, this arti-
cle analyses the profile of the 1988
constitution based on its contents
discerning to what extent the consti-
tutional text as well as constitutio-
nal norms contemplate public poli-
cies, causing it to be more prone to
change initiatives. Such analysis has
been done by means of a
Constitutional Analysis Methodology
(Metodologia de Anlise Constitu-
cional - MAC) developed by the aut-
hors, which allows for the interpre-
tation of the constitutional devices
meaning as well as its measurement.
CONSTITUTION,
GOUVERNEMENT ET
DMOCRATIE AU BRSIL
Cludio Gonalves Couto et
Mots-cls : Constitutionnalisme;
Dmocratie; politiques Publiques;
Processus Gouvernemental;
Modification Constitutionnelle.
La Constitution brsilienne de
1988 a t modifie plusieurs repri-
ses. Elle compte 58 amendements en
18 ans, ce qui correspond 3,22
amendements par an. La plupart de
ces amendements sont issus du
Pouvoir Excutif dans le but de met-
tre en place des politiques publiques.
tant donn que le programme gou-
vernemental postrieur 1988 est
demeur un agenda constitutionnel,
avec dimportantes implications en
ce qui concerne les relations entre
lxcutif par rapport au Congrs et au
Judiciaire, la comprhension de la dy-
namique politique brsilienne actuelle
passe ncessairement par la compr-
hension de notre profil constitutionnel.
Dans ce contexte, cet article analyse la
Constitution de 1988 par rapport son
contenu. Il distingue dans quelle mesu-
re le texte constitutionnel mis part
les rgles constitutionnelles propre-
ment dites contemple les politiques
publiques, qui augmentent la probabi-
lit que la Constitution ne fasse lob-
jet dinitiatives damendements. Cette
analyse est propose par lemploi
dune mthodologie dAnalyse Cons-
titutionnelle (MAC) dveloppe par
les auteurs, de faon permettre une
interprtation des dispositifs constitu-
tionnels et les valuer.

ARANTES, Rogerio COUTO, Cláudio - Constituição, Governo e Democracia No Brasil

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To embody a right in an entrenched constitutio-

nal document is to adopt a certain attitude

(4) Os direitos materiais

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