Las capacidades institucionales entre el estado y la sociedad.

Guillermo V. Alonso
*
El objetivo de este documento consiste en plantear una aproximacin conceptual
tendiente a ampliar el alcance de la nocin de capacidades estatales. Las cuales, adems
de su dimensin administrativa, tambin deben ser consideradas desde una perspectiva
relacional, como el resultado de interacciones especicas entre actores estatales !
sociales en determinadas redes de poltica. En lnea con esta premisa terica, se
presentan los pasos metodol"icos necesarios para ormular anlisis de capacidades
institucionales. #econociendo el necesario vnculo de ste con el anlisis de polticas de
polticas p$blicas.
Introduccin
Las polticas de reorma %ue predominaron durante los a&os noventa en Amrica
Latina tuvieron como objetivo casi exclu!ente la reduccin del rol del estado. La conian'a
excesiva en el papel del mercado conllev una visin restrin"ida sobre el rol del estado !,
aun en terrenos donde la intervencin de ste resulta menos disputada, como las polticas
sociales, la visin predominante tendi a asi"narle pro"ramticamente una uncin
residual. (ado este contexto ideol"ico "lobal, la necesidad de desarrollar, ortalecer !
mejorar la calidad de las capacidades estatales %uedaba acotada por los estrec)os
mr"enes de los supuestos imperantes, %ue consideraban a los mercados con capacidad
para resolver los problemas undamentales de la vida econmica ! social *+ti"lit', ,--./.
La necesidad de ortalecer las capacidades estatales ue reconocida ! colocada en
la a"enda, cuando recibi una tarda consideracin )acia el inal de la dcada del noventa
por recomendacin, en parte, de los propios or"anismos inancieros internacionales
*0anco 1undial, 2334/. 5o obstante, tal recuperacin de la idea de al"$n papel para el
estado no lo"r torcer la l"ica inicial ! prevaleciente del proceso de reormas, %ue ciraba
sobre todo en la retirada de ste la clave principal.
En el caso ar"entino, aun la consideracin de la relevancia de los nuevos roles !
capacidades estatales %ue la propia l"ica de las reormas exi"a %ued subordinada a la
estrate"ia de reduccin del estado. El proceso de las reormas orientadas al mercado
)aba alcan'ado un punto sin retorno en la redeinicin de una nueva rontera entre
estado ! mercado. 6na ve' lo"rada la redelimitacin entre lo p$blico ! lo privado, se
planteaba una demanda por nuevas unciones del estado7 bsicamente, el desarrollo de
roles re"ulatorios. +in embar"o, la premura por privati'ar volvi una cuestin secundaria
el dise&o de los marcos re"ulatorios ms adecuados. En casi todos los casos, se
descartaron las 8mejores prcticas9, alterndose la secuencia %ue la experiencia
internacional recomendaba en cuanto a deinir, primero, el marco re"ulatorio, para
despus crear el ente re"ulador !, inalmente, irmar los contratos de concesin *:s'la;,
,--,/.

Ponencia ante el Cuarto Congreso Argentino de Administracin Pblica. Panel: Capacidades Estatales: debate terico
y metodolgico. Buenos Aires, 22 al 25 de agosto de 2007.
*
*
scuela de Pol!tica " #obierno, $%&A'(C)%*C+.
La necesidad de mejorar la intervencin re"ulatoria por parte del estado no slo era
! es necesaria en el mbito de los servicios p$blicos privati'ados7 tambin, ! %ui's en
ma!or medida por la misma naturale'a de las prestaciones en jue"o, resultaba
imprescindible el desarrollo de un eica' estado re"ulador en mbitos propios de las
polticas sociales, como los se"uros de salud o los nuevos sistemas jubilatorios. Ello
planteaba como precondicin la existencia de importantes capacidades estatales para la
"estin de los sistemas reormulados, sobre todo exi"entes en capacidades re"ulatorias !
de control. <ero a%u tambin durante el ciclo reormador de los noventa, !a uera por
imperativo ideol"ico o a consecuencia de la 8dinmica poltica de la ur"encia9, cu!o
desideratum era la sobrese&ali'acin )acia los mercados, se subestimaron los
importantes desaos en trminos de capacidad institucional estatal para "estionar, por
ejemplo, sistemas previsionales ms complejos %ue sus antecesores *0ertranou, ,--=/.
En el mbito de los sistemas de salud, la irrupcin de nuevos ! poderosos actores
privados, promovida por las reormas, reconi"urara la economa poltica de los sistemas.
+e"$n >leur! *,--,? .4/? 8La importancia creciente del papel de los proveedores privados
! de las compa&as de se"uro est cambiando la estructura de poder del sector en la
re"in. @omo esto estuvo ocurriendo simultneamente al debilitamiento de la burocracia
estatal, se puede observar la alta de experiencia ! de capacidad estatal de re"ular el
nuevo mercado de la salud9.
En "eneral, en todos los campos de la poltica social sujetos a reorma el eecto
paradjico sera expandir Aantes %ue contraerB la necesidad de capacidades estatales
ms complejas. <or ejemplo, la estrate"ia de descentrali'acin %ue caracteri' la
reormulacin en el mbito de los servicios sociales *salud ! educacin p$blica/
compleji' a$n ms la trama estatal, al dejar sta de uniicarse en torno a un centro !
pasar 8a ser un campo de tensiones entre los niveles de la administracin9 *1olina, ,--=/.
En el caso ar"entino, la motivacin inmediata del proceso de descentrali'acin ue la de
descomprimir la car"a iscal del estado central *0isan" ! @etrn"olo, 2334/, al mismo
tiempo %ue no se tom en cuenta la l"ica especicamente sectorial de las polticas
*@etrn"olo ! otros, ,--,/. El impacto de dic)a estrate"ia producira una necesidad
creciente por "enerar una "estin estatal ms soisticada en trminos de unciones de
coordinacin ! compensacin, cu!o desarrollo por parte del centro impidan la
ra"mentacin. A%u de nuevo en el caso ar"entino, sin embar"o, las reormas no
asumieron el replanteo de las unciones estatales %ue su propia l"ica, al menos en
teora, exi"a *#epetto ! Alonso, ,--=/.
As tambin con el desarrollo de los pro"ramas ocali'ados ue %uedando en
evidencia de %ue stos, antes %ue simpliicar la accin estatal mediante la prestacin
8especiali'ada9 en un se"mento social, eran uertemente demandantes de capacidades
de "estin e institucionalidad p$blica para %ue pudieran representar una estrate"ia exitosa
de reormulacin "lobal de la poltica social, o aun para operar en su limitado alcance
*+ojo, 2333/. Este $ltimo aspecto nos remite a la pre"unta sobre cules son la
capacidades estatales necesarias para operar con eicacia ! de manera transparente
estos pro"ramas.
@omo resumen puede decirse %ue desde distintos mbitos de la poltica p$blica se
derivaba crecientemente la necesidad de desarrollar ! dise&ar capacidades estatales ms
complejas. <ero la crtica sin matices sobre el estado administrador no pareci contemplar
la inconsistencia %ue se planteaba al exi"ir a la desacreditada entidad con los desaos
2
in)erentes a unciones todava ms complejas7 entre las cuales cabe destacar a la
re"ulacin. (esao para el cual es necesario dotar al estado de slidas capacidades
administrativas, as como de la suiciente autonoma para deinir sus propios objetivos
re"ulatorios.
Los prerrequisitos para desarrollar poder regulatorio estatal: autonoma y
capacidades institucionales.
@uando los estados son concebidos como actores, ! no slo como espacios donde
meramente se relejan las demandas e intereses de los actores socioeconmicos, deben
"o'ar de la suiciente autonoma para deinir sus propios objetivos. <or ejemplo, esto
debiera observarse en la deinicin de los marcos e instrumentos re"ulatorios con los %ue
determinadas polticas buscan introducir mecanismos de competencia o prote"er los
derec)os de los usuariosCbeneiciarios en distintas reas.
<ero la posibilidad de las a"encias estatales de deinir objetivos propios est
estrec)amente vinculada a la capacidad del estado para reali'arlos. +i en un contexto
socioeconmico donde el estado debiera ejercer control re"ulatorio sobre poderosos
actores privados no dispusiera de slidas capacidades administrativas, la deinicin de
objetivos propios se volvera una cuestin meramente voluntarista. Es por eso %ue, por un
lado, resulta necesario anali'ar en proundidad ! particulari'adamente las capacidades
del estado para reali'ar los objetivos de sus polticas e iniciativas. <or otro, la posible
brec)a entre objetivos ! capacidades nos alerta sobre la necesidad de incorporar el
anlisis poltico como componente indispensable para el anlisis de capacidades
estatales *<alermo, 233D/.
A travs del anlisis poltico se obtendr inormacin acerca del entorno
institucional ! or"ani'acional sobre el %ue se operar ! con el cual se interactuar.
(istin"uiendo bsicamente entre las ases de ormulacin e implementacin, el anlisis de
la poltica p$blica implicada en el nuevo dise&o institucional proveer inormacin, por
ejemplo, sobre la deteccin del problema %ue se constitu!e en objeto de la respuesta
estatal, las caractersticas del objetivo de poltica asumido ! la determinacin de la
a"encia p$blica prioritariamente involucrada en cada etapa. Adems, al mismo tiempo %ue
proveer inormacin sobre la distribucin dierencial de oportunidades de veto e
inluencia entre los actores involucrados en la cuestin, contribuir a deinir los principales
n$cleos avorables al cambio sobre los cuales movili'ar ener"a poltica.
+e vuelve necesario a)ora precisar ms claramente %u entendemos por
capacidades estatales, para lo cual cabe reco"er al"unos planteos %ue permiten
acercarse a una deinicin del concepto. En este sentido, Eildebrand ! Grindle *2334/
deinen la capacidad estatal desde un punto de vista instrumental, entendindola como la
)abilidad por parte de las a"encias estatales para reali'ar tareas con eectividad,
eiciencia ! sustentabilidad. En un trabajo previo reerido al tema 1erilee Grindle *233F,
citado en 0ertranou, ,--2/ plante un des"lose del concepto de capacidad estatal. Este
concepto se desplie"a, se"$n la autora, en cuatro dimensiones, vinculadas a las distintas
unciones %ue debe ejercer el estado. 6na dimensin vinculada a la capacidad
institucional, en tanto competencia del estado para ijar ! "aranti'ar el cumplimiento
eectivo del amplio espectro de re"las %ue ri"en el conjunto de interacciones polticas !
econmicas. :tra, %ue se reiere a la capacidad tcnica, ! %ue ata&e a la )abilidad para el
anlisis ! "estin de la macroeconoma ! de las polticas p$blicas en "eneral. En tercer
,
lu"ar, la capacidad administrativa, esto es, la competencia de los estados para
implementar la provisin de bienes ! servicios. <or $ltimo, la capacidad poltica entendida
como la )abilidad estatal para procesar las demandas provenientes de la sociedad.
A nuestro parecer las capacidades estatales podran resumirse, de un modo ms
sinttico, en dos dimensiones bsicas.
2
Ganto las capacidades tcnicas como las
administrativas pueden ser percibidas como conceptualmente uniicadas. (ebido a %ue la
adopcin de polticas as como su implementacin re%uieren ! suponen la existencia de
n$cleos ! patrones de uncionamiento tecnoburocrticos, ! a esta realidad emprica nos
remiten los conceptos des"losados en ambas dimensiones. <or otra parte, lo %ue se
entiende por capacidades institucionales ! polticas son dimensiones imbricadas. En
tanto, las estructuras institucionales no son neutrales con respecto a la constitucin de los
intereses ! preerencias de los actores, ni con respecto a la ijacin de probabilidades de
reali'acin de interesesCdemandas provenientes de la sociedad. Asimismo, estas
dimensiones remiten a lo %ue en este trabajo entenderemos por la dimensin relacional
de las capacidades estatales.
<or otro lado, cabe se&alar %ue las deiniciones de tipo instrumental necesitan
complementarse con re%uisitos ms sustantivos o al menos procedimentales. <ues, bajo
condiciones de r"imen democrtico estara supuesto %ue los objetivos de las polticas,
en uncin de cu!o lo"ro se aplican las capacidades estatales, deberan resultar, en
ma!or o menor medida, del debate ! la deliberacin p$blica, ! estar diri"idos a la
satisaccin de las necesidades ! aspiraciones de la ciudadana. Ello es lo %ue se
caracteri'a como polticas diri"idas a la "eneracin de valor p$blico o social *1oore, 233D7
Hell! ! 1uers, ,--./ ! a las cuales deberan adecuarse las capacidades pertinentes para
su reali'acin.
,

<ara el anlisis de capacidades estatales deben considerarse, entonces, dos
dimensiones %ue stas presentan? por un lado, lo %ue )ace a las capacidades tcnicoB
administrativas, por otro, una dimensin relacional %ue se reiere a la relacin del estado
con el entorno socioeconmico. (esde la primera perspectiva, el anlisis de capacidades
priori'ar un mirada desde adentro del aparato estatal, mientras %ue la dimensin
relacional pondr el oco en el nexo estadoBsociedad.
En primer lu"ar, resulta undamental la existencia de un uncionariado altamente
caliicado, %ue detente conocimientos pertinentes en las a"encias ms especiali'adas !
%ue se caracterice por la probidad administrativa. El desarrollo de estas capacidades
re%uiere de una or"ani'acin estatal capa' de orecer incentivos para captar ! retener a
los uncionarios ms capacitados, as como de la conormacin de un ethos proesional
-
&obre esta misma de.inicin tambi/n 0e1etto 2200,3 1ro1one una sim1li.icacin de las dimensiones de ca1acidad
estatal, aun4ue a 1artir de otros /n.asis de los se5alados en nuestro 1lanteo.
2
&obre este 1unto es con6eniente reconocer 4ue el conce1to de 6alor 1blico, tal como a1arece en la bibliogra.!a citada,
1resu1one su de.inicin 1or 6!a de acuerdos " consensos, 1ero sin tomar en cuenta las condiciones de 1roduccin del
consenso, el modo en 4ue se .orman las 1re.erencias de los ciudadanos. Para 4ue se de un aut/ntico debate 1blico es
necesario 4ue 4uienes inter6ienen en el se encuentren en un 1ie de igualdad " dis1ongan de autonom!a. Precisamente,
las condiciones de 1ri6acin socioeconmica 1ueden 6ulnerar el re4uisito de igualdad " autonom!a 1ara inter6enir en el
debate 1blico. l conce1to de .ormacin del 6alor 1blico tal como es 1resentado 1or cierta bibliogra.!a 1arece tener
slo un re4uisito de legitimidad 1rocedimental(.ormal, sin tomar en cuenta cu7les son las 1recondiciones sociales 1ara
el logro del consenso. A4u! 1odr!a recordarse algo obser6ado 1or )..e: 8el buen ciudadano no se de.ine 1or las
1re.erencias 4ue e91resa sino 1or el modo en 4ue lleg a tenerlas: 2tomado de %un, ;os/: <emocracia, =C, 20003. &in
embargo, una 6e> reconocida la rele6ancia de la limitacin obser6ada cabe reconocer 4ue su tratamiento anal!tico
e9cede am1liamente el marco de este traba?o.
@
%ue promueva el presti"io de la carrera en el sector p$blico. Adems, cuando se
considera esta dimensin debe atenderse a las relaciones interinstitucionales, ! de los
niveles tcnicos con los de decisin poltica, %ue promuevan la co)erencia interna del
aparato estatal, de modo %ue no apare'can puntos de veto a disposicin de los actores no
estatales.
La dimensin relacional re%uiere el anlisis de la relacin de las a"encias estatales
con los determinados contextos socioeconmicos %ue deben enrentar, ! %ue estn
conormados por actores %ue encarnan distintos intereses ! disponen de diversos
recursos de poder. Esta dimensin remite al interro"ante sobre la capacidad del estado
para inducir cambios en la conducta de los actores sociales o evitar los blo%ueos a sus
polticas. La respuesta no puede encontrarse solamente en el interior de las estructuras
estatales, sino sobre todo en los cambiantes e%uilibrios entre los recursos de poder %ue
puedan movili'ar en cada situacin el estado ! los actores privados. Esto exi"e para el
anlisis completo de la accin estatal en una determinada rea investi"ar tambin la
or"ani'acin ! los intereses de los actores no estatales involucrados, as como detenerse
en la observacin del carcter conlictivo o cooperativo de las relaciones entre stos ! el
estado *+;ocpol, 23DI/.
La relacin entre el poder del estado ! el de los actores sociales no debe ser
entendido como un jue"o de suma cero. +in duda, la existencia de un aparato burocrtico
relativamente aislado ! autnomo es una precondicin bsica para la reali'acin de las
capacidades estatales. <ero tambin es necesario para una eectiva intervencin estatal
%ue el estado se encuentre imbricado en una red de relaciones con importantes "rupos
sociales. La intervencin del estado en determinada arena p$blica es acilitada si se
cuenta con la cooperacin de los actores relevantes, pues este apo!o ortalece las
condiciones para implementar las polticas. El lo"ro de un e%uilibrio entre las l"icas de
los dos planos se&alados es lo %ue se )a llamado autonoma enraizada *embedded/
*Evans, 233,/.
La distincin entre las dos dimensiones de las capacidades del estado se conecta
con la dierenciacin del poder estatal propuesta por 1ic)ael 1ann *23D=/. Este autor
distin"ue entre el poder desptico ! el poder inraestructural del estado, enati'ando la
relevancia de este $ltimo para entender la naturale'a del estado contemporneo. El
primer tipo de poder se reiere a la capacidad de actuar unilateralmente, evitando las
ne"ociaciones ! la b$s%ueda de consensos con los actores sociales. <ara este ejercicio
ms o menos descarnado de la soberana el estado necesita sustentarse, entre otros
actores, en n$cleos uertes ! end"enos de capacidad burocrtica.
<ero la creciente compleji'acin de las unciones estatales a lo lar"o de la )istoria
*"aranta del orden interno ! deensa externa, desarrollo ! mantenimiento de la
inraestructura ! comunicaciones, sostenimiento del sistema econmico, aceta de estado
de bienestar/, junto con el desarrollo de los re"menes democrticos, en cu!os contextos
la capacidad de actuar unilateralmente encuentra restricciones, promovieron la
sistemtica construccin de puentes entre estado ! sociedad. El estado no slo expandi
su tama&o sino tambin su alcance, penetr uertemente en la vida social ! reor' su
capacidad de coordinarla. <ero, al mismo tiempo, el poder inraestructural incrementado,
al comprometer crecientemente al estado en la sociedad civil, produce una disminucin de
la autonoma estatal. (e a) la necesaria compleji'acin de este $ltimo concepto, %ue
busca ser capturada con la idea de autonoma enrai'ada. 1ientras el poder desptico
5
implica el ejercicio del poder sobre la sociedad, la se"unda orma de poder aludida remite
a la capacidad de )acer eectivas las decisiones a travs de la sociedad *1ann, 23D=/.
La distincin entre poder desptico e inraestructural deine a su ve' el espacio
terico para introducir otra dierenciacin pertinente, entre capacidades de "obierno !
capacidades estatales. Las primeras aluden a la capacidad de ejecucin poltica de los
"obiernos, no pocas veces de modo unilateral, ! remiten, por lo tanto, a la idea de poder
desptico de los estados. En muc)os casos, las reormas promercado dispusieron de
capacidades de "obierno, sostenidas en el aislamiento tecnocrtico respaldado por
lidera'"os decisionistas. +in embar"o, estas capacidades no pueden ser e%uiparadas ni
dan lu"ar necesariamente al desarrollo de capacidades estatales. Las capacidades de
"obierno constitu!en recursos de poder situacionales, emer"entes de la interaccin
estrat"ica entre los actores en determinadas co!unturas7 por lo tanto, pueden ser
emeras, voltiles ! estn disponibles slo peridicamente.
Las capacidades estatales, en cambio, son recursos de capacidad extractiva, de
intervencin, re"ulacin ! mediacin %ue el estado desarrolla en el lar"o pla'o. Este
aspecto es lo %ue remite a la dimensin de las capacidades estatales como proceso de
institucionali'acin7 es decir, al desarrollo ! consolidacin de )abilidades ! rutinas por
parte de las a"encias estatales %ue, al mismo tiempo, operan como marcos estables !
predecibles para la interaccin estrat"ica entre actores.
Las capacidades estatales como construccin institucional
El desarrollo de capacidades administrativas, el lo"ro de una adecuada co)erencia
interna del aparato estatal ! la induccin de comportamientos entre los actores del
entorno socioeconmico, %ue permitan cristali'ar en 8enrai'amientos9 sinr"icos de lar"o
pla'o, implica el desarrollo de incentivos %ue estructuren la interaccin entre los diversos
actores ! mbitos. Esto alude a la construccin ! al desarrollo de instituciones, entendidas
como las reglas de juego ormales e inormales %ue darn orma a la interaccin. Las
instituciones coni"uran cdi"os de resolucin de complejidad por parte de los actores del
jue"o ! permiten reducir incertidumbre, de tal modo de )acer posible la interaccin bajo el
supuesto de las expectativas recprocas entre los ju"adores de sujetarse a las re"las en el
proceso de intercambio *5ort), 233./.
Es necesario distin"uir conceptualmente entre las re"las ! los actores %ue ju"arn
el jue"o de acuerdo a las re"las establecidas, maximi'ando las oportunidades %ue stas
brinden. El cambio institucional resulta de la interaccin dinmica entre las or"ani'aciones
coni"uradas por los incentivos del marco institucional vi"ente, ! al mismo tiempo por el
modo en %ue stas buscan inluir sobre la evolucin de la re"las de jue"o. En el anlisis
de un cambio institucional el oco debe recaer sobre la interaccin entre instituciones !
or"ani'aciones, entendidas estas $ltimas como los actores de cambio, cuando se
encarnan en 8ju"adores9 %ue buscan instituir nuevas re"las de jue"o para mejorar su
posicin relativa. Esta l"ica de accin, a su ve', deine dinmicas conlictivas con los
8ju"adores9 de or"ani'aciones %ue maximi'an su inters tratando de estabili'ar las re"las
de jue"o vi"entes.
Las instituciones, al menos las ormales, no sur"en espontneamente ni
necesariamente para alcan'ar un nivel ms alto de eiciencia social. +e coni"uran en
"ran medida a travs de la reali'acin de intereses de a%uellos con suiciente poder de
A
ne"ociacin para reormular el marco institucional vi"ente e introducir nuevas re"las de
jue"o. A veces, los objetivos particulares de %uienes detentan el poder de ne"ociacin
suiciente pueden "enerar cambios institucionales %ue reali'an o acilitan la evolucin
)acia soluciones socialmente ms eicientes *5ort), 233./. Esta racionalidad del cambio
institucional es la %ue deine su dimensin propiamente poltica, ! %ue ortalece por tanto
la necesidad del anlisis poltico como aspecto consustancial al estudio de capacidades
institucionales.
La construccin institucional debe ser entendida, ms %ue como campo de accin
alternativo, como parte in)erente, distin"uible slo analticamente, de un proceso poltico
multidimensional. +in duda, la creacin de instituciones resulta ! re%uiere de la ingeniera
institucional, pero al mismo tiempo es un emer"ente del conlicto de intereses ! aun de la
construccin de identidades. Es decir, de dinmicas polticas ! relaciones de poder %ue
estn en la base de la deinicin de las re"las de jue"o. Las instituciones implican
bsicamente la cristali'acin de prcticas pasadas, ! de las asimetras ! balances de
poder en ellas condensadas *Goodin, 233F/.
La nueva relacin estado-sociedad: la regulacin estatal como mediacin.
El propsito de este trabajo no es elaborar una teora "eneral de las relaciones
entre estado ! sociedad, sino abordar el problema de la re"ulacin estatal desde una
teora de 8alcance medio9 %ue permita un anlisis )istricamente situado de los procesos
re"ulatorios %ue se desarrollan en mbitos de la poltica social en "eneral ! de la
se"uridad social ar"entina en particular. <ara cumplir con ese propsito resulta necesario
una breve reerencia a ciertas tendencias %ue modelan el contexto ms "eneral.
Al i"ual %ue en otras partes de Amrica Latina, en Ar"entina el modo en %ue se
estructur la relacin estadoBsociedad durante el modelo sustitutivo desde la pos"uerra
llev a %ue el estado se constitu!era como arena de conlicto antes %ue como actor. La
vasta intervencin estatal en la economa, ! en la sociedad civil en "eneral, llev al
movimiento inversamente recproco por el cual el estado result uertemente penetrado
por los actores socioeconmicos ! el aparato estatal tendi a ra"mentarse en m$ltiples
a"encias capturadas o en espacios de apropiacin corporativa %ue virtualmente diluan la
distincin entre lo p$blico ! lo privado. 1s %ue una ori"inalidad latinoamericana, esta
subsuncin de eseras represent una orma particularmente acentuada de la politizacin
de la economa %ue caracteri'ara al ;e!nesianismo7 ! %ue, en la contradictoria secuencia
de un ciclo )istrico, avoreciera tanto el ortalecimiento inicial del poder ! la autonoma
del estado, desde los a&os treinta, como, posteriormente, el debilitamiento ! la pro"resiva
parlisis de las capacidades estatales en las dcadas ms recientes *:e, 233-7
<r'eJors;i, 233-/.
>rente a las reormas orientadas al mercado, %ue cerraron el ciclo )istrico del
modelo de centralidad estatal, se postul un supuesto "eneral? la nueva relacin entre
estado ! mercado implicaba el desalojo de los intereses sectoriales del propio aparato
estatal ! la posibilidad de ste de recuperar autonoma ! "anar en co)erencia interna
*Eeredia, 23D37 Gorre, 23347 #oxborou"), 2334/. +upuestas estas condiciones, la nueva
uncin re"ulatoria %ue se le exi"e al estado podra desarrollarse a partir de los
prerre%uisitos necesarios de ma!or autonoma ! de ortalecimiento de las capacidades
estatales. +ur"ira, entonces, un nuevo actor estatal crecientemente autnomo con
capacidad para arbitrar 8desde arriba9 ! a distancia de las presiones sectoriales.
7
Es probable, sin embar"o, %ue dic)o supuesto considere %ue el poder de los
actores socioeconmicos rente al estado slo es uncin de la penetracin corporativa
%ue permite 8apropiarse9 de porciones de autoridad p$blica, ! subestime %ue la
redistribucin de poder implicada en el movimiento )acia el mercado )a incrementado
notablemente el impacto de los recursos de poder %ue pueden movili'ar los actores
econmicos en ciertos procesos re"ulatorios
El supuesto cuestionado se basa en una mirada terica %ue concibe al estado
solamente como aparato o conjunto de instituciones, ! no, tambin, como relacin social
*:K(onnell, 2344/. La aproximacin aludida percibe al aparato burocrtico como el
espacio exclusivo donde se redeinen los e%uilibrios entre el estado ! los actores socioB
econmicos, sin considerar una ecuacin ms compleja %ue incorpore las asimetras de
poder en el mercado ! en la sociedad.
.

Atento a esto es conveniente se&alar %ue en el caso ar"entino una de las
principales consecuencias de las reormas proBmercado )a sido colocar en el centro del
nuevo modelo de acumulacin a un reducido n$cleo de "rupos econmicos %ue se
beneician de posiciones monoplicas u oli"oplicas *@anitrot, 233=/. As como %ue, a
pesar de la irrupcin de nuevos intereses ! actores desencadenada por las reormas,
stos contin$an operando dentro de un sistema de relaciones entre estado ! mercado %ue
est lejos de )aber planteado una clara ruptura con la l"ica de un capitalismo poltico
*<alermo ! 5ovaro, 233F/. +i bien las reormas proBmercado tienden a 8desincorporar9 del
aparato estatal a intereses ! actores coni"urados por la anterior matri', pueden darse
nuevas ormas de penetracin ! captura de las a"encias estatales, o de uerte asimetra
de inluencia desde nic)os rentsticos colocados fuera del estado *<alermo, 2333/, por
parte de los intereses sociales %ue emer"ieron como los "anadores del nuevo
ordenamiento econmico.
=
Las reormas proBmercado no slo implicaron cambios en el tama&o, eicacia o
eiciencia del aparato burocrtico, tambin impactaron decisivamente a nivel del estado
como relacin social, en los e%uilibrios de uer'a entre ste ! los actores sociales ! entre
estos mismos. Las reormas estructurales neoliberales, desple"adas en el contexto ms
"eneral de la "lobali'acin, alteraron si"niicativamente los e%uilibrios socioeconmicos,
ortaleciendo la posicin tanto del capital inanciero internacional como de "rupos
,
En base a la experiencia de Occidente, Michael Mann (2004) seala como factor comn a los
distintos casos exitosos de poder infraestructural del estado la existencia de sociedades
homogneas, con relativamente bajos niveles de desigualdades de clase. Estableciendo este
aspecto un claro contraste con Amrica Latina, donde la mayor desigualdad social operara,
entonces, como restriccin para el desarrollo de las capacidades estatales en la esfera del poder
infraestructural.
@
A modo de ejemplo vale lo observado en un estudio dirigido a analizar el impacto de las
privatizaciones en trminos de equidad (Chisari, Estuche y Romero, 1997), si las regulaciones y
controles hubieran funcionado efcazmente en el mbito de las actividades privatizadas, las
empresas prestatarias hubieran tenido que transferir a los usuarios el equivalente hasta ese
momento de casi 1.000 millones de dlares. Segn los autores, esto explicaba el fuerte incentivo a
oponerse por parte de los empresas privatizadas a decisiones regulatorias que pudieran forzarlos
a compartir sus rentas extraordinarias con el resto de la economa (citado en Oszlak y Felder,
1998).
B
econmicos domsticos. La 8retirada9 del estado, %ue permiti el desalojo de los intereses
sectoriales del espacio estatal, tuvo un impacto claramente dierencial, mientras se
consolid un poder econmico concentrado otros intereses sociales se atomi'aron como
individuos en el mercado *Acu&a ! +mit), 233=/. Esta dimensin del problema debe
atenderse ms a$n si asumimos la perspectiva %ue percibe el redise&o de los sistemas de
prestaciones sociales como un proceso tendiente a la construccin de ciudadana, %ue
"arantice el acceso e%uitativo a los bienes ! servicios cu!o disrute constitu!e una
precondicin bsica para participar como miembro pleno de la comunidad poltica *@unill
Grau, 233D/.
<or ello, los procesos de cambio institucional %ue permitan contrarrestar nuevas
ormas de Lcoloni'acinL privada del estado dependern? por un lado, del desarrollo de
capacidades administrativas por parte de las a"encias !, por otro, del ortalecimiento de
capacidades estatales como uncin del lo"ro de nuevos e%uilibrios de poder en el
mercado ! en la sociedad. Esto debe entenderse como un proceso de interaccin
dinmica entre el ortalecimiento de las a"encias estatales ! los usuariosCbeneiciarios vis-
a-vis los prestadores, ase"uradores, etc. (esde este punto de vista, el cambio
institucional de las a"encias re"ulatorias deber implicar una reor"ani'acin a nivel de la
8autonoma enrai'ada9 estatal.
El consenso proBreormas predominante consider como condicin suiciente para
prote"er el inters de los beneiciarios de un sistema de prestaciones sociales el
otor"arles a stos capacidad de salida
5
, a travs de la cual podrn activarse mecanismos
de competencia e impedirse comportamientos rentsticos por parte de los ase"uradores o
prestadores. +in embar"o, los eectos de individuali'acin ! atomi'acin %ue promueve la
introduccin de la salida ortalecen asimetras de mercado disuncionales al
ortalecimiento de las capacidades estatales como ueron entendidas en el prrao
anterior. <or el contrario, inducir la activacin del mecanismo de la vo' ! "enerar
incentivos para la accinCne"ociacin colectiva de los usuariosCbeneiciarios sera
uncional al objetivo de ortalecer las capacidades administrativas estatales, pues podra
constituir un recurso de poder %ue el estado podra movili'ar con objetivos re"ulatorios.
La solucin al dilema terico sobre las condiciones de posibilidad para una
recuperacin de autonoma ! capacidades estatales slo puede darse por va de la
evidencia emprica, lo %ue exi"ira la elaboracin de un conjunto de estudios de caso %ue
analicen la estructura ! uncionamiento de distintas a"encias estatales de control !
re"ulacin. La pertinencia de una estrate"ia de estudios de caso no slo responde a un
imperativo metodol"ico sino tambin a ra'ones tericoBsustantivas. 5i la autonoma ni
las capacidades institucionales son atributos o variables %ue puedan predicarse sobre el
conjunto del aparato estatal. Es posible %ue un estado pueda reali'ar eica'mente una
poltica re"ulatoria en un rea ! ser totalmente impotente en otra, avan'ar exitosamente
en la reorma de determinado sistema de prestaciones sociales ! ser totalmente
5
Albert CirscDman 2-E773 Da de.inido .undamentalmente dos res1uestas 1osibles de los clientes o de los miembros
.rente al deterioro de la calidad de los bienes o ser6icios 4ue reciben de las em1resas a las 4ue com1ran, o de las
organi>aciones a las 4ue 1ertenecen. $na o1cin 1osible es la salida, 1or la cual los miembrosFclientes, ante el deterioro
creciente de los 4ue reciben o com1ran, abandonan la 1ertenencia a la organi>acin o la 1re.erencia 1or el 1roducto. Ga
otra alternati6a es la 6o>, 1or la cual los miembroFclientes en 6e> de o1tar 1or el abandono e91resan su discon.ormidad
directamente a la direccin de la organi>acin o negocian con /sta nue6as condiciones. Ga salida constitu"e una t!1ica
solucin de mercado. s la decisin 1ri6ada del cliente 4ue indi6idualmente o1ta 1or de?ar de com1rar un determinado
bien. Ga 6o>, en cambio, remite al intento del miembroFcliente 1or modi.icar las acciones, 1ol!ticas " ser6icios de la
organi>acin. &u e?ercicio 1uede ser indi6idual o colecti6o.
E
vulnerable al veto de los actores socioeconmicos en otro mbito. +lo a travs de
distintos estudios de caso podr coni"urarse un 8mapa9 %ue distribu!a los puntos uertes
! dbiles del aparato estatal para la reali'acin de sus propios objetivos. +e impone la
necesidad de elaborar anlisis de capacidades institucionales desa"re"ados por a"encia
estatal ! su respectivo mbito de poltica.
La identificacin de brechas de capacidad y su respectivo nivel de anlisis.
(e acuerdo con el marco conceptual propuesto se plantear un primer momento en
%ue el anlisis buscar identiicar brec)as o dicit de capacidades institucionales,
considerando los procesos %ue se desarrollan en el interior del aparato estatal. Lue"o, se
pondr el oco sobre el nexo en la relacin estadoBsociedad, atendiendo al conjunto de
actores con los %ue est relacionada la a"encia estatal ! el repertorio de recursos de
poder %ue disponen en el proceso de interaccin, !, sobre todo, a la estructura de las
relaciones entre los actores estatales ! sociales. Este es el nivel %ue incorpora
undamentalmente las )erramientas conceptuales del anlisis de polticas p$blicas.
<ara abordar el anlisis de capacidades se presupone %ue para la reali'acin de
los objetivos de una poltica p$blica debe identiicarse claramente el universo institucional
encar"ado de la implementacin. Lue"o, debe evaluarse las capacidades de ese universo
institucional, para establecer si stas son o no suicientes para lo"rar los objetivos.
Alcan'ado un dia"nstico en este $ltimo sentido, el si"uiente paso consistir en
establecer si la brec)a podr ser superada mediante un ajuste de los objetivos a las
capacidades, lo %ue en los )ec)os representa un cambio total o parcial de los objetivos de
poltica, o bien un incremento en las capacidades )asta alcan'ar el nivel re%uerido para la
reali'acin de los objetivos predeterminados.
La poltica %ue se objetiva en determinada a"encia estatal debe ser desa"re"ada
en dos niveles de anlisis? por un lado, un nivel analtico %ue la colo%ue en su respectivo
entorno macroBinstitucional, atendiendo al entramado de re"las de jue"o ormales e
inormales %ue re"ulan su accionar, o cu!a construccin debe operar como la condicin
de posibilidad para su uncionamiento de acuerdo a los objetivos establecidos. A%u,
%ui's, lo central del anlisis puede ser la deteccin de la ausencia total o parcial de la
trama institucional necesaria. <or otra parte, es necesario incorporar un nivel de anlisis
microBinstitucional, %ue atienda a la dimensin de las capacidades or"ani'acionales
necesarias para alcan'ar los objetivos preijados.
@abe destacar la preeminencia del primer nivel de anlisis, pues la estructura
institucional "enera los incentivos %ue inducen determinados comportamientos
*estrate"ias, competencias ! conocimientos/ por parte de los 8ju"adores9Cor"ani'aciones !
el modo en %ue stos sern recompensados en el 8jue"o9. 5i las or"ani'aciones ni sus
miembros operan en un vaco. @uando se percibe la capacidad estatal como un problema
puramente or"ani'acional se descuida el )ec)o de %ue sin una adecuada estructura de
incentivos las mejoras en trminos de tecnolo"as administrativas pueden ser
contraproducentes para la propia a"encia, pues el marco institucional vi"ente puede
conducir a una va muerta el recurso a nuevas )abilidades ! competencias.
A partir de la desa"re"acin conceptual en dos "randes dimensiones de anlisis
avan'amos )acia la deinicin de las caractersticas de cada tipo de brec)a %ue puede
deinirse dentro de los respectivos niveles.
-0
Tipos de brechas de capacidad. u conceptuali!acin.
"
2/Entorno macroBinstitucional.
a/0rec)as polticoBinstitucionales.
(entro de este tipo podemos se&alar las vinculadas a? r"imen de "obierno,
constitucin, le"islacin ! marcos re"ulatorios, as como las re"las de jue"o inormales,
%ue basadas en ras"os culturales pueden uncionar como restricciones o acilitadoras,
se"$n el caso, de determinadas rutas de cambio institucional. Godas estas variables
deben ser anali'adas con la mxima proundidad posible, pues constitu!en la trama
institucional a travs de la cual se persi"ue la reali'acin de los objetivos de la poltica
%ue busca implementarse.
A%u debe atenderse, dando por descontado la vi"encia del r"imen democrtico
de "obierno, a las caractersticas del proceso de toma de decisiones. (ebe anali'arse el
modo en %ue los estilos decisionales vi"entes, el monto de capital poltico disponible por
parte del "obierno en determinada co!untura, o bien las particularidades de la poltica %ue
busca viabili'arse re%uieren de un determinado "rado de participacin de los actores
polticos ! sociales en el proceso de ormulacin e implementacin de la poltica p$blica.
Gambin debe considerarse la distribucin de costos %ue impli%ue la poltica, al i"ual %ue
los mr"enes existentes para establecer compensaciones.
4

Entre los dicit de capacidades de nivel macroBpoltico debe considerarse tambin
a las restricciones %ue puede plantear la or"ani'acin constitucional. En el proceso de
implementacin de determinada poltica puede descubrirse, por ejemplo, %ue la
conveniencia de ampliar la competencia de una a"encia estatal o los alcances de un
proceso de reorma de un sistema de servicios sociales no se compadece con
disposiciones establecidas en la or"ani'acin constitucional del pas !, sobre todo, con el
modo %ue esta estructura institucional distribu!e puntos de veto entre m$ltiples actores.
:tro aspecto importante en esta dimensin analtica se reiere a la identiicacin de
brec)as en trminos del marco normativo ! re"ulatorio. Los objetivos de poltica %ue
introducen innovaciones pueden )aber sido establecidos presuponiendo una le"islacin
"eneral o un marco re"ulatorio especico inexistentes. Este punto )ace evidente la
necesidad de eectuar anlisis de capacidades institucionales ex ante, %ue permitan
identiicar brec)as en torno a objetivos de poltica %ue implican una norma inexistente,
insuiciente o conusa en cuanto a la re"ulacin %ue exija el caso. <uede darse %ue la
le"islacin exista pero %ue no se tradu'ca en re"lamentaciones precisas ! consistentes
%ue estable'can de modo unvoco el modo de aplicacin de la le!.
Gambin debe considerarse situaciones en %ue la le"islacin "eneral plantee
restricciones insalvables sobre la reali'acin de determinadas actividades a car"o de
determinada a"encia estatal, o bien, cuando la le"islacin "eneral ! sectorial no
A
ste a1artado 21untos - " 23 Da sido elaborado en base a +obelem 2-EE2a " b3H Palermo 2-EEB3H )s>laI " )rellana
220023.
7
%o de?a de ser e6idente 4ue los as1ectos consignados en este ltimo 17rra.o 1ueden encontrar su tratamiento m7s
adecuado en el momento anal!tico re.erido a la dimensin relacional de las ca1acidades estatales. ste ltimo 1unto ser7
desarrollado en .orma es1ec!.ica.
--
armoni'an en uncin de la reali'acin de los objetivos de la poltica. El anlisis previo de
estos actores lo"rara evitar la atribucin de roles ! tareas a distintas a"encias cuando no
existen las bases normativas %ue )a"an viable su ejecucin. +i se tratara de un anlisis
ex post permitira eectuar los ajustes necesarios durante el proceso de implementacin.

b/ 0rec)as identiicables a nivel de las relaciones interinstitucionales.
<uede darse %ue en la eleccin del universo institucional encar"ado de
implementar una poltica se descuide una clara distribucin de responsabilidades entre
todas las a"encias involucradas. Esto puede "enerar problemas de coordinacin en el
desarrollo de la poltica. Gambin puede observarse problemas de superposicin de
unciones entre diversas a"encias, lo %ue se a"rava si stas trabajan desconocindose
mutuamente. En ocasiones, cuando uno de los or"anismos involucrados en una poltica
est recibiendo asistencia tcnicoBinanciera es probable %ue la a"encia %ue no reciba
i"ual trato se convierta en opositora al desarrollo del pro"rama, sobre todo si los criterios
de ele"ibilidad para acceder a la asistencia no resultan transparentes.
La delimitacin del universo institucional puede obedecer prioritariamente a una
l"ica poltica antes %ue tcnica. Esto puede ocasionar "anancias en trminos de
viabilidad poltica pero al mismo tiempo no avorece la superacin de una brec)a
institucional. La asi"nacin de responsabilidades de implementacin se puede )acer sin
ajustarse a las responsabilidades uncionales realmente existentes en el universo
institucional involucrado en la poltica.
Las allas de articulacin en las redes interor"ani'acionales involucradas en la
implementacin de una poltica implican, adems de un ineiciente uso de los recursos,
situaciones de blo%ueo en el desarrollo de las actividades, pues no %ueda claro cules
son los productos a car"o de cada a"encia %ue pudieran ser aprovec)ados como insumos
por otra. Estas situaciones son de dicil superacin, pues no siempre existen entre los
distintos or"anismos los acuerdos ormales o inormales %ue permitan establecer
mecanismos de resolucin de conlictos o %ue re"ularicen las interconexiones.
<ara tratar este tipo de brec)a el anlisis de capacidades institucionales debe estar
diri"ido a la identiicacin del 8mapa9 de relaciones interinstitucionales vitales para la
reali'acin de los objetivos de la poltica, considerando si existen las re"las de jue"o
ormales e inormales para %ue las a"encias uncionen orientadas )acia la reali'acin
coordinada de los objetivos.
c/ 0rec)as vinculadas a la carrera en la uncin p$blica.
El desarrollo de las administraciones p$blicas, en especial la consolidacin de un
uncionariado estable competente, suele verse aectado por problemas vinculados a la
alta de continuidad poltica ! de incentivos apropiados. 5o son inrecuentes los casos en
%ue los cambios de "obierno o aun de "estin ministerial promueven un recambio casi
automtico de los elencos de uncionarios. Esto constitu!e en s mismo una brec)a de
capacidad, pues las a"encias "ubernamentales carecen de memoria institucional,
encarnada en staffs experimentados, ! se diiculta el aprendi'aje or"ani'acional.
A veces, los cambios de poltica o los nuevos pro!ectos son llevados adelante por
change teams conormados por tcnicos ! consultores externos a los planteles
-2
permanentes de uncionarios p$blicos. <ero aun cuando esta intervencin pueda resultar
eectiva para lan'ar nuevas polticas no "aranti'a el desarrollo de capacidades estatales
en el lar"o pla'o. Gampoco los 8escalaones paralelos9 en %ue estas situaciones suelen
decantar, con presti"io ! sobre todo con retribuciones uertemente dierenciales,
promueven las acciones coordinadas con un uncionariado de carrera %ue percibe en esto
una discriminacin.
La ausencia de incentivos adecuados %ue estimulen la carrera en la uncin
p$blica, entre los cuales la alta de competitividad de los salarios del sector p$blico
respecto del privado no es el menor, diiculta %ue el aparato estatal pueda atraer ! retener
a los uncionarios ms competentes. La ausencia de incentivos adecuados ! el eecto
8arrastre9 de los cambios de "estin, adems de la alta de normas restrictivas explcitas,
pueden promover una constante circulacin de tcnicos ! proesionales entre las
oportunidades laborales %ue orecen, por ejemplo, la a"encia re"uladora estatal ! los
re"ulados en determinado mbito. La conormacin de estos mercados proesionales, en
los %ue no operaran restricciones normativas eectivas %ue impidan %ue, en breve pla'o,
al"uien se encuentre del 8lado9 del re"ulador o del re"ulado, no parecen ser las vas ms
adecuadas para %ue las a"encias estatales desarrollen capacidades institucionales
autnomas7 adems, al diluir una ntida rontera entre lo p$blico ! lo privado podran
tender a coni"urar un nuevo tipo de 8anillos burocrticos9.
,/ Entorno microBinstitucional.
a/ 0rec)as reeridas a or"ani'acin interna.
Esta dimensin incorpora como capacidad todos los actores %ue estn bajo directo
control de la propia a"encia. 6na ve' %ue los niveles de decisin poltica acultan al
or"anismo con roles uncionales ! le imputan los recursos necesarios, ste debe alcan'ar
el modo de or"ani'arse ms eicientemente para reali'ar sus objetivos. <ero dentro de la
or"ani'acin pueden observarse brec)as de capacidad %ue diiculten el lo"ro de los
resultados.
(esde el punto de vista del anlisis or"ani'acional, una de las principales brec)as
posibles se maniiesta a travs de la distancia creciente entre la or"ani'acin ormal,
estructurada por el or"ani"rama, ! la red de relaciones inormales, %ue pueden ser los
canales ms )abituales en el proceso de toma de decisiones. 0ajo el supuesto, no
necesariamente real, %ue el or"ani"rama establece la mejor distribucin de unciones
internas ! las interrelaciones ms adecuadas ! costoBeectivas entre las distintas
subunidades, la superposicin de una or"ani'acin inormal desasada de la estructura
ormal puede plantear serias allas en el uncionamiento de la entidad. 6na tensin
adicional puede a"re"arse cuando el or"anismo es acultado con una nueva uncin pero
la estructura or"ani'acional vi"ente revela brec)as de capacidad para cumplir con el
nuevo objetivo.
Al"unos de los elementos de capacidad a considerar cuando se trata del anlisis
de la or"ani'acin interna se reieren a la existencia de una clara distribucin de unciones
! delimitacin de los lujos de inormacin ! decisin entre las distintas subunidades,
atendiendo a si toda la estructuracin de relaciones se )alla ormali'ada en manuales
administrativos ! de procedimientos. La existencia de manuales tcnicos, %ue contemplen
de manera precisa ! detallada las tareas permanentes %ue lleva adelante la or"ani'acin,
-,
es uno de los modos ms eectivos de comunicar con eicacia al personal los resultados
especicos %ue se esperan alcan'ar. En este anlisis tambin debe considerarse la
"ravitacin de los estilos ! procedimientos de conduccin, ! el conjunto de re"las de jue"o
ormales e inormales presentes en la or"ani'acin %ue pueden uncionar como incentivos
positivos o ne"ativos para el personal en el proceso de implementacin de determinada
poltica.
En "eneral, los or"anismos p$blicos no tienen polticas de personal propias, pero
cada a"encia puede tener incidencia en el modo %ue recepta las re"las "enerales del
servicio civil para estructurar incentivos entre su personal )acia la reali'acin satisactoria
de las tareas previstas en un pro"rama. La ausencia de este procesamiento por parte de
la or"ani'acin puede adicionarse como brec)a a la !a proveniente de un entorno ma!or.
Entre las brec)as or"ani'acionales ms importantes debe considerarse los
problemas vinculados con la alta de capacidad inanciera, as como lo reerido a la
disponibilidad de e%uipamiento o de espacio sico adecuados. 1uc)as veces dic)as
restricciones provienen de contextos %ue escapan al control de la propia or"ani'acin !
suelen tener el peso de lo inevitable, no obstante debe ser considerado como uno de los
actores %ue ms seriamente debilitan las capacidades de una entidad.
Entre otros actores %ue inlu!en sobre la capacidad de una or"ani'acin p$blica
debe considerarse el "rado de le"itimacin del %ue dispon"a entre los involucrados en la
poltica, as como la existencia o no de una cultura or"ani'acional %ue estimule el sentido
de pertenencia entre sus miembros. La ausencia de una uncin de desarrollo institucional
incorporada a la propia or"ani'acin es otra importante brec)a, pues esta uncin puede
ortalecer la capacidad de la entidad mediante el monitoreo permanente del contexto
interno ! externo en los %ue impacta la implementacin del pro"rama.
b/ 0rec)as reeridas a )abilidades ! conocimientos?
En al"unos casos pueden observarse situaciones en %ue parte del sta a car"o de
la implementacin, as como los destinatarios de determinada poltica carecen de la
inormacin, el conocimiento ! las )abilidades bsicas necesarias para asumir las tareas
%ue se les adjudi%uen, o bien para enrentar los reacomodos %ue las nuevas re"las de
jue"o pueden exi"ir. El nivel de anlisis de esta brec)a no debe ser el individuo, pues el
dicit en trminos de )abilidades debe ser evaluado a nivel de la or"ani'acin en su
conjunto. La alta de competencia individual para la reali'acin de determinada actividad
puede ser superada mediante la reasi"nacin de tareas o el reentrenamiento, en cambio
la alta del suiciente 8capital9 de )abilidades por parte de la or"ani'acin plantea brec)as
ms estructurales %ue pueden debilitar seriamente la implementacin de la poltica
involucrada.

Esta es una brec)a %ue no slo puede aectar a las a"encias a car"o de la
implementacin, sino %ue puede abarcar tambin a otros mbitos decisorios %ue
intervienen en el proceso de ormulacin de la poltica. Estos actores tienden a coni"urar
un entorno institucional )ostil en el proceso de implementacin de la poltica, pues no
estn disponibles las )abilidades necesarias en trminos de capacidad de "estin, toma
de decisiones ! competencias proesionales.
-@
#nlisis de la dimensin relacional de las capacidades estatales.
+i la cuestin de las capacidades del estado comprende tambin la capacidad de
ste de inducir comportamientos entre los actores no estatales, lo"rando el cumplimiento
obli"atorio de las re"las de jue"o ! evitando los blo%ueos a sus polticas. +i la
construccin de instituciones resulta de direcciones causales complejas, !a %ue su
emer"encia tambin puede ser entendida como el lo"ro de e%uilibrios %ue relejan,
adems de otros actores, el modo en %ue se dirimen conlictos entre intereses sociales
contrapuestos. Entonces, es necesario incorporar tambin una mirada analtica %ue
ocalice sobre el nexo estadoBsociedad.
La dimensin relacional slo puede ser estudiada mediante una inte"racin de
anlisis esttico ! dinmico. @aracteri'ar a los actores por sus recursos ! sus l"icas de
accin re%uiere captar la dinmica por la cual la interaccin estrat"ica entre los actores
inluencia los objetivos de stos, observando los cambiantes e%uilibrios %ue se alcan'an.
El anlisis de esta dimensin nos dar inormacin sobre el lo"ro o no de una situacin
caracteri'able como de autonoma enraizada *nuevos e%uilibrios !Co interpenetraciones
estadoBsociedad, incorporacin selectiva de actores, etc./.
D

#esulta necesario incorporar en el anlisis una aproximacin especica %ue
muestre la l"ica de constitucin ! de accin de los actores sociopolticos involucrados en
una poltica. As como es necesario anali'ar la matri' de relaciones de poder %ue se )a
coni"urado en torno a determinada arena poltica ! los vnculos de interpenetracin
estadoBsociedad %ue se desarrollan. Esto nos dar un 8mapa9 inicial de las
coni"uraciones de poder existentes en un contexto determinado de accin p$blica, de los
actores relevantes, sus intereses, recursos de poder ! objetivos estrat"icos. (e tal modo
de interpretar el impacto de la poltica, en cuanto reuer'a, releja o modiica el mapa
poltico inicial. <or tanto, nos brindar inormacin sobre las capacidades del estado para
interactuar con su entorno socioeconmico. Este oco analtico resulta el ms adecuado
para observar el modo %ue el sendero )istrico de desarrollo de una determinada arena
poltica condiciona el proceso de cambio institucional, pues ilumina los arre"los
institucionales preexistentes ! cunta capacidad mantienen stos, aun en condiciones de
crisis ! desarticulacin, para adaptarse, blo%uear o interactuar con el establecimiento de
nuevas re"las.
En la deinicin del mapa poltico un primer paso puede ser la identiicacin de los
actores relevantes. En la caracteri'acin de los actores involucrados es importante
atender a los recursos de poder disponibles %ue pueden movili'ar en cada co!untura. Los
recursos de poder deben ser vistos como medios para inluir ! ejercer presin sobre la
poltica, as como oportunidades para la accin estrat"ica por parte de los actores. A
eectos analticos, en esta dimensin concebimos al estado como un actor ms %ue
interact$a con otros, aun cuando es evidente la dierencia cualitativa %ue representa el
ejercicio actual o potencial de la coercin como respaldo a sus decisiones, ! la ventaja
decisiva %ue esto otor"a en cuanto capacidad para modiicar las re"las de jue"o.
B
No se nos escapa que los conceptos que ponemos en juego para analizar esta dimensin plantean
un problema importante de operacionalizacin. Por ello, estas categoras deben ser asumidas
antes que nada por su valor heurstico, como conceptos sensibilizadores, cuyo utilidad analtica
est dada porque nos orientan hacia donde mirar aunque no nos dicen necesariamente lo que
vamos a ver.
-5
(einimos los si"uientes tipos de recursos?
a/ estructural-econmicos? si los recursos de poder ueran tomados como atributos
de un actor individual, estos podran reerirse a los recursos materiales disponibles por
parte del actor. En clave relacional, en cambio, debe atenderse ms, por ejemplo, al
conjunto de relaciones %ue establece con otros actores a partir de su poder de mercado o
situacin estructural. Esto tiene %ue ser evaluado en el contexto especico de la poltica
%ue se analice.
b/ organizacionales? estos son los recursos %ue permiten construir accin colectiva
por parte de los actores, ! %ue al interactuar con un determinado marco institucional
deinen un tipo de relacionamiento con las a"encias estatales. +i se tratara de anali'ar
a"encias ! polticas re"ulatorias, en este punto correspondera estudiar la or"ani'acin de
los actores re"ulados. <or ejemplo, observando los patrones or"ani'ativos de cmaras
empresariales !Co sindicatos vinculados a determinado sector, la predisposicin para el
conlicto o la cooperacin con las a"encias re"ulatorias ! el tipo de relacionamiento
predominante con el aparato estatal *acciones de lobb!, estrate"ias de 8captura9,
desarrollo de 8anillos burocrticos9, concertacin institucionali'ada, etc./
c/ poltico-institucionales? el marco institucional deine la estructura de
oportunidades %ue disponen los distintos actores para ejercer inluencia ! presin en
determinada arena poltica. Las re"las, instituciones ! prcticas %ue intermedian entre
estado ! sociedad pueden ser vistas como 8inrarrecursos9, es decir a%uellos recursos %ue
uncionan como condicin de posibilidad para %ue los actores puedan )acer uso de los
recursos de poder 8instrumentales9 *ej. lobb!/. Los inrarrecursos pueden uncionar como
acilitadores o a manera de restriccin para %ue los actores persi"an sus intereses7 por lo
tanto, pueden inluir o modiicar los resultados de poltica, pueden ortalecer o atenuar el
peso de las uer'as causales.
d/ informacin? el control sobre el lujo de inormacin constitu!e una variable clave
en el desarrollo de una poltica. La ma!or o menor distribucin del lujo inormativo entre
los actores puede otor"ar una ventaja decisiva en avor de al"uno de ellos o servir para
blo%uear una poltica, al no crearse un actor de confianza en el intercambio entre los
actores.
+in embar"o, cabe acordar con +mit) *233.?=/ %ue 8los recursos son necesarios
para %ue los "rupos de presin inluencien al "obierno, pero ellos no son suicientes para
explicar dic)a inluencia9. 6n eno%ue relacional debe atender tambin a la dimensin del
poder reputacional, es decir, no considerar solamente a los recursos en s mismos sino
como stos son percibidos ! valorados por otros actores polticos, as como reconocer
%ue tambin puede derivarse poder del manejo de recursos puramente estrat"icos en
determinadas co!unturas.
@abe recortar el espacio analtico %ue permita, por un lado, deinir los actores ! sus
recursos de poder Aen clave relacionalB7 por otro, observar desa"re"adamente al estado a
travs de sus polticas ! captar su imbricacin con los entornos socioeconmicos. Ello, a
su ve', permitir ver de un modo ms complejo el problema tanto de su autonoma como
del desplie"ue de poder inraestructural, as como de la ra"mentacin del aparato estatal.
En este sentido, el concepto de red de poltica parece el ms adecuado, pues permite
-A
anali'ar la naturale'a de las relaciones %ue se establecen entre los actores sociales ! el
estado7 ! tambin las preerencias, intereses ! actividades de los propios actores
estatales, es decir, el "rado de autonoma estatal se"$n cada arena poltica especica.
El anlisis, si bien re%uiere atender al mapa 8esttico9 de actores ! recursos de
poder, debe ocali'arse no tanto en los actores estatales ! extraestatales separadamente,
sino en la estructura de las relaciones %ue los vinculan, observando el impacto %ue estas
relaciones tienen sobre los resultados de las polticas, en reas especicas de accin
p$blica. A dierencia de las macroteoras %ue estudian a los "rupos de inters, el concepto
de red de poltica nos remite a una aproximacin muc)o ms lexible. Es un concepto de
nivel o alcance medio, %ue busca explicar comportamientos ! l"icas de accin en reas
determinadas de poltica p$blica. Es decir, es un concepto %ue puede capturar una
variedad de relaciones estadoBsociedad en un espectro amplio de arenas de poltica
*+mit), 233./.
Es la articulacin de redes de poltica lo %ue permite observar la expansin,
alcances ! eectividad del poder inraestructural del estado. En tanto stas pueden ser
comprendidas como mbitos de relaciones relativamente estables, dentro de las cuales se
desarrolla capacidad para movili'ar recursos de distinto tipo en una accin colectiva
diri"ida a resolver problemas p$blicos. El concepto de red de poltica permite reconocer
especicamente, ! a travs de un oco desa"re"ado de espacio p$blico, los le"ados
)istricos, la ideolo"a ! la or"ani'acin institucional del proceso decisorio de poltica %ue
moldearon la estructura de relaciones entre el estado ! los actores sociales. Estos son los
actores %ue operan en la coni"uracin de poder de una red de poltica, %ue establecen
las asimetras de poder entre los "rupos, ! %ue delimitan la rontera entre
incluidosCexcluidos en el proceso de ormulacin e implementacin de polticas.
El sur"imiento de redes de poltica es consecuencia, por un lado, del predominio
de los "rupos de inters or"ani'ados en al"unas arenas de ormulacin e implementacin
de polticas !, por otro, en un proceso %ue se ortalece mutuamente con el anterior, de la
ra"mentacin del aparato estatal. Ambos procesos conver"entes tienden a diluir una
r"ida rontera entre el estado ! los actores no estatales.
La deinicin de una red de poltica re%uiere identiicar los actores %ue la
conorman, las relaciones %ue vinculan a estos actores ! los lmites entre el adentro ! el
afuera. 6na red de poltica representa la cristali'acin de decisiones polticas pasadas.
Las %ue )an coni"urado el mapa de los actores involucrados en determinado proceso de
elaboracin de polticas, %ue )an establecido de %u modo estn involucrados, ! cul ser
la alternativa considerada ms viable, dada esa coni"uracin de poder.
@uando se trata de redes de poltica estables ! uertemente inte"radas, la
membresa se reduce a unos pocos actores, tanto estatales como sociales. Este tipo de
redes )an sido denominadas, entre otras ormas, como 8comunidades de poltica9 *+mit),
233./ o 8subsistemas de poltica9 *A"uilar Villanueva, 233./. En el otro polo del )ipottico
continuo encontramos a las 8redes de cuestin9, caracteri'adas por su apertura !
considerable circulacin de actores, as como por un bajo "rado de consenso sobre
paradi"mas compartidos de poltica.
Las redes de poltica se constitu!en a travs de al"$n intercambio de recursos
entre los actores estatales ! sociales. Los vnculos entre los actores pueden ser pensados
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como canales a travs de los cuales se intercambia inormacin, conocimiento experto !
otras ormas de recursos polticos. @uando el nasis est puesto en el intercambio de
inormacin ! conocimiento las redes son pensadas como redes de expertos. Estas redes
se constitu!en como campos proesionales, conormados por expertos %ue circulan entre
el sector p$blico ! el privado, %ue Acomo resultado de ormaciones parecidasB comparten
cdi"os de percepcin ! resolucin de problemas. En estos casos las redes se
estructuran en torno a una comunicacin sistemtica ! se articulan en torno a un
paradi"ma de poltica compartido. +in embar"o, aun sin relativi'ar excesivamente la
autonoma del conocimiento experto, no puede perderse de vista la articulacin entre las
redes de expertos, la l"ica de los intereses sociales ! las estrate"ias de poder de los
"obiernos. <ues, como se&ala A"uilar Villanueva *233.? =3/? 8Los intelectuales expertos
operan e inlu!en indudablemente en la problemati'acin ! la respuesta de determinados
asuntos, pero son los "rupos de inters or"ani'ados los %ue ijan las cuestiones, al
descar"ar en ellas toda su uer'a por estar en jue"o sus intereses. Los expertos de
asuntos estn inalmente en uncin de los asuntos %ue los "rupos de inters dentro !
uera del "obierno determinan9.
Los lmites de una red de poltica no se determinan necesariamente a travs de las
lneas %ue deinen las instituciones ormales, sino %ue resultan de un proceso de
reconocimiento mutuo undado en la relevancia uncional o en la insercin estructural de
los actores *Henis ! +c)neider, 2332/. <or lo "eneral la l"ica de uncionamiento de una
red no puede ser reducida a un $nico principio de articulacin %ue se&ale un predominio
neto, !a sea de la l"ica burocrtica, del mercado o de la representacin corporativa. En
la dinmica de uncionamiento de la red pueden combinarse ! traslaparse las l"icas de
distintos arre"los institucionales. El modo de esta posible combinacin remite a una
cuestin emprica ! resulta de e%uilibrios )istricamente contin"entes. +e"$n Henis !
+c)neider *2332/? 8Es perectamente pensable %ue una red de poltica ten"a re"iones o
8provincias9 corporatistas, pluralistas ! autorre"uladas, ! %ue inte"re estos modos
dierentes de articulacin poltica9.
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