Paper AIP y Participación Ciudadana 171111

Pro Acceso
F u n d a c i n
INFORME:
ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
Y PARTICIPACIN CIUDADANA.
Informesobreaccesoalainformacinpblicayparticipacinciudadana
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Danae Mlynarz Puig
Gloria de La Fuente Gonzlez
Francisco Estvez Valencia
Claudio Rammsy Garca

Santiago Octubre 2011

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INDICE
INTRODUCCIN................................................................................................................................................3
I. MARCO CONCEPTUAL...........................................................................................................................5
a. El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica y el Derecho a la Participacin
Ciudadana, como derechos ciudadanos..........................................................................................5
b. Visin actual del concepto de Participacin Ciudadana y su marco normativo........9
c. Un modelo sistmico de acceso a la informacin pblica para la participacin
ciudadana..................................................................................................................................................16
d. Apndice: La Ley N 20.500 sobre Asociaciones y la Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica.........................................................................................................................................17
II. LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ACUERDOS
INTERNACIONALES.........................................................................................................................................19
a. Los acuerdos internacionales.......................................................................................................19
b. El enfoque de la OCDE sobre la relacin Participacin e Informacin..........................21
c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana de Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica.......................................................................................................24
III. LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA RELACIONADA
CON LA PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE..................................................................................26
a. Estudios existentes sobre Acceso a Informacin Pblica.....................................................26
b. La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre Derecho de Acceso a la
Informacin Pblica relacionada con la Participacin Ciudadana........................................28
c. Revisin de Transparencia Activa de Ministerios y Municipalidades................................31
IV. LA CONVERGENCIA DE LA LEY DE LA TRANSPARENCIA Y LA LEY DE PARTICIPACION
CIUDADANA....................................................................................................................................................35
a. Los Mecanismo de Participacin ciudadana de la Transparencia Activa....................36
b. El Acceso a la Informacin Pblica como un Derecho a la Participacin Ciudadana
en la Gestin Pblica..............................................................................................................................39
c. La Informacin relevante como uno de los contenidos mnimos de las Normas de
Participacin Ciudadana de cada rgano de la Administracin del Estado que
establece Ley 20.500...............................................................................................................................39
d. La informacin como requisito para las Cuentas Pblicas Participativas......................41
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................................................42
VI. BIBLIOGRAFA....................................................................................................................................47

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INTRODUCCIN

El presente documento se inserta en el marco del programa Profundizando
las capacidades de demanda de informacin de la sociedad civil de la
Fundacin Pro Acceso que tiene dentro de sus objetivos la discusin pblica
de acceso a la informacin, a travs de mesas de trabajo, de
investigaciones, de diagnstico orientadas a identificar brechas
institucionales que impiden un efectivo ejercicio del derecho de acceso a
la informacin. En este paper se aborda especficamente la relacin entre
el derecho al acceso a la informacin pblica y el ejercicio del derecho a
la participacin ciudadana.

Para ello un equipo interdisciplinario de profesionales con vasta experiencia
en las materias: Francisco Estvez, Gloria de la Fuente, Danae Mlynarz y
Claudio Rammsy han analizado desde una base conceptual, considerando
el marco internacional y la experiencia emprica nacional, la relacin entre
el derecho de acceso a la informacin pblica y el derecho a la
participacin ciudadana, visualizando como principal objetivo identificar
las reas comunes entre ambos derechos y, principalmente, cmo el
derecho de acceso a la informacin pblica puede ser til al ejercicio del
derecho a la participacin ciudadana.

Los propsitos que guiaron la elaboracin del informe son analizar la
aplicacin del derecho de acceso a la informacin pblica en relacin
con la participacin ciudadana. Para ello el informe trata de responder las
siguientes cuestiones: Para qu puede ser til el derecho de acceso a la
informacin pblica en el ejercicio del derecho a la participacin
ciudadana? Est siendo utilizado el derecho de acceso a la informacin
pblica para el ejercicio, control o monitoreo del derecho de participacin
ciudadana? En caso negativo, por qu cree que no? Causas o factores
que incidiran a ello. Cmo se podra incentivar el uso del derecho de
acceso a la informacin pblica para el ejercicio del derecho de
participacin ciudadana? Qu rol pueden tener los Consejos Ciudadanos
establecidos por la ley 20.500?

El documento de trabajo est estructurado en 5 captulos. El primero de
ellos desarrolla un marco conceptual de los trminos informacin pblica y
participacin ciudadana y su interrelacin. En l se aportan distinciones
claves en relacin con el estado actual del debate acerca de la
participacin ciudadana, proponiendo una sntesis original que implica un
enfoque totalmente nuevo en la relacin transparencia y participacin. En
la segunda parte se revisan las recomendaciones que sobre esta materia
emanan de las diferentes instancias internacionales en la que nuestro pas
forma parte. A continuacin se presentan los resultados del anlisis de la
experiencia del ejercicio de la ley de Transparencia en Chile, revisando los
estudios y la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia, as como la
informacin que sobre los mecanismos de participacin publican en los
sitios de Transparencia Activa una muestra de Ministerios y Municipalidades.

En el captulo cuarto se propone un anlisis de los campos de
convergencia e interseccin entre la Ley 20.285 sobre Transparencia y la
Ley 20.500 sobre Asociaciones y participacin ciudadana en la gestin
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Pblica. Finalmente, en el ltimo captulo se proponen algunas

recomendaciones tendientes a fortalecer el derecho de acceso a la
informacin pblica en el rea de participacin ciudadana, que deben ser
presentadas al Consejo para la Transparencia en la promocin de la
transparencia activa como en el derecho de acceso a la informacin
pblica.
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I. MARCO CONCEPTUAL

a. El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica y el Derecho a
la Participacin Ciudadana, como derechos ciudadanos.

El contexto: la crisis del desafecto ciudadano

Hay sentimientos colectivos, propios de la sicologa poltica, que
condicionan el modo como la ciudadana percibe el rol de las instituciones
gubernamentales y de los partidos polticos- en la sociedad actual. En
distintas partes del mundo se expresa un sentimiento de profunda
insatisfaccin sobre todo, pero no nicamente en las y los jvenes- por las
frustraciones que depara una sensacin de prdida irreparable de la
esperanza de que la sociedad pueda avanzar en un sentido de justicia,
superando las desigualdades. En Espaa, en otros pases europeos y en
Amrica Latina se habla de una generacin de indignados.

En vinculacin con lo anterior, otra emocin amarga se percibe en nuestras
sociedades: el escepticismo para con las promesas polticas. Hay una
prdida creciente de confianza y credibilidad en el papel que juegan los
actores partidarios e institucionales. Una consecuencia de este
distanciamiento emocional entre poltica y sociedad es la compleja
interaccin entre Estado y sociedad civil que se observa en nuestros pases.
Por usar una metfora geolgica, tal desencuentro es como una
acumulacin de energa en una dinmica de placas sociopolticas que se
desplazan, topan y no coinciden.

La democracia poltica es un patrimonio de nuestra repblica. An con ello,
los indicadores de desconfianza hacia el sistema poltico se han
acentuado. La actividad de los partidos es percibida como un ejercicio
lejano de las personas -una profesin de la lite del poder-, al punto de que
esta imagen negativa inevitablemente se vuelve contra el propio quehacer
del gobierno. El desafo de la modernidad democrtica para un pas como
Chile es ganar sustentabilidad ciudadana para sus polticas de desarrollo. Al
liderazgo gubernamental ya no se le pide que sepa gobernar bien para la
gente, sino que aprenda a hacerlo con la gente. De no ocurrir este cambio
en el modo de hacer gobierno, el compromiso ciudadano con la
democracia forzosamente ha de resentirse, y as la adhesin de las
personas para con las polticas pblicas acabar sustituyndose por el
desapego, la pasividad y el negativismo.

El camino para revertir estos sntomas crticos y recuperar confianzas de la
ciudadana depende de la voluntad poltica de abrirse a la participacin
ciudadana tanto en el mbito de las instituciones del sistema de gobierno
como en el referido a la administracin de las polticas pblicas. En este
punto crucial, de reconstruccin de las confianzas ciudadanas, la
participacin y la transparencia de la gestin pblica vienen a coincidir en
el ejercicio del buen gobierno.

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Un nueva mirada de la gestin pblica democrtica apunta a conciliar la

administracin de los recursos, tecnologa y burocracia del Estado con el
creciente inters de las y los ciudadanos de estar informados, de ser
escuchados y de incidir en las decisiones pblicas que les afectan, y de
hacerse parte de la construccin de acuerdos estratgicos para el
desarrollo sostenible e inclusivo.

Un cambio cualitativo en la esfera de lo pblico

En la segunda dcada del siglo XXI se confirma que el espacio de lo
pblico se ha abierto a nuevas dimensiones sociales. El esquema clsico
que circunscriba la esfera pblica slo al mbito estatal ya no puede
sostenerse. El Estado sigue siendo el lugar donde se concentra con mayor
poder la organizacin pblica de la sociedad, pero no ya de una manera
monoplica como en el pasado. J unto a la estatal, otras dinmicas
institucionales asumen roles relevantes en los asuntos pblicos de cada pas,
como ocurre con los medios de comunicacin social, las corporaciones
empresariales, las asociaciones sin fines de lucro, las comunidades
indgenas, las entidades universitarias, las organizaciones comunitarias, las
redes sociales o los movimientos ciudadanos.

La participacin ciudadana y la transparencia de la gestin administrativa
se han abierto a un vnculo sistmico que, en el Estado moderno y
democrtico, viene a re-significar los derechos y responsabilidades de la
ciudadana en su relacin con los actores institucionales, en particular en el
campo propio de la informacin pblica.

Valores del buen gobierno y principios del gobierno democrtico

Tienen de comn, la participacin y la transparencia, una calidad
compartida: son valores y principios, a la vez. Situados en el paradigma de
los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la
comunidad, como atribucin legtima y exigible ante las autoridades, la
potestad de intervenir en las decisiones de inters general y controlar los
actos de la administracin. Dispuestos en el paradigma de la democracia,
la participacin y la transparencia son condiciones propias de los Estados
que se deben polticamente a la soberana del pueblo en su forma de
gobernar las sociedades.

Derechos ciudadanos

Se consideran como derechos ciudadanos los derechos civiles y polticos,
tanto como los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales,
que se constituyen en la relacin de la ciudadana con el Estado y dems
instituciones con poder decisorio en la sociedad. Slo esta prevalencia de
los derechos democrticos en el orden social permite fundar deberes
legtimos para sus actores ciudadanos. Los deberes que no se sostienen en
un marco de derechos deben calificarse como imposiciones.

La Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica, suscrita el ao 2009 por las y los J efes de Estado de los pases de la
regin, reconoce a las y los ciudadanos el derecho a la participacin
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ciudadana en la gestin pblica como un derecho activo exigible ante los

poderes pblicos, de forma que stos establezcan y garanticen los cauces
para su ejercicio efectivo por parte de la ciudadana. En Chile, la Ley
20.500, sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la gestin
pblica, de reciente promulgacin, recoge explcitamente tal derecho en
el texto de la Ley de Bases Generales de Administracin del Estado.

Por su parte, la Ley 20.285 de Transparencia de la funcin pblica establece
el derecho de acceso a la informacin de los rganos de la administracin
del Estado as como los procedimientos para su ejercicio y amparo.

La consideracin de que la participacin y la transparencia de la
informacin pblica son derechos de la ciudadana -y no concesiones
dependientes de la voluntad de los gobernantes- representa un cambio en
la gobernanza del Estado moderno y democrtico. Sus implicancias son
fundamentales para la esfera de lo pblico: de una parte, empoderan a las
personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a
obligaciones de la gestin administrativa para cumplir con el mandato
republicano de la ley.

Responsabilidades, corresponsabilidad y responsabilizacin

El enfoque de derechos permite que los deberes se procesen como
responsabilidades. La principal de stas, es el compromiso con un desarrollo
humano que permita a todas las personas hacerse parte libremente de una
sociedad donde el reconocimiento y respeto a los derechos posibiliten la
construccin de sociedades ms justas, inclusivas y sostenibles.

En esta perspectiva y tal como lo seala la Carta Iberoamericana de
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica se ubica el principio de la
corresponsabilidad social en las polticas pblicas. Especialmente en las
reas socioeconmicas y ambientales del desarrollo, los gobiernos deben
impulsar sus iniciativas programticas como componentes de polticas
pblicas de responsabilidad compartida con las y los ciudadanos y sus
organizaciones.

El encuentro entre las autoridades y la ciudadana permite fundar las
polticas pblicas en la responsabilidad de los actores, y cada cual en su rol
y competencia: las autoridades en la de gobernar con la gente, y las y los
ciudadanos en la responsabilidad contribuir desde la sociedad civil, los
movimientos sociales y su participacin individual en el mejor desarrollo de
sus pases y de la globalidad democrtica de la regin.

Este enfoque cambi el sentido profundo de la responsabilizacin pblica
de los actos administrativos de los gobiernos. Hay una tica de la
responsabilidad democrtica que compromete a las autoridades en saber
responder por la confianza pblica delegada en su designacin para
gobernar, y a las y los ciudadanos de ejercer el derecho a que se les rinda
una cuenta programtica y presupuestaria de la labor realizada por los
organismos pblicos.

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Informacin, transparencia y rendicin de cuentas participativa para una

gestin pblica de calidad.

Las polticas de transparencia, acceso a la informacin y rendicin de
cuentas implican la modificacin de comportamientos, hbitos y
expectativas que prefiguran su consagracin en normas. El desafo consiste
en generar transformaciones en la cultura burocrtica fundadas en el
concepto de que la informacin no es propiedad de los funcionarios sino
patrimonio de todos. Tambin, requieren alentar el compromiso cvico,
procurando que el derecho a la informacin se entienda como parte
constitutiva de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Es un
proceso complejo, de construccin de confianzas recprocas entre Estado y
ciudadana, donde las reglas formales e informales se corresponden con
una relacin institucionalizada, desde una perspectiva de derechos y
responsabilidades compartidas.

Ciudadanas y procesos de informacin pblica

La inteligencia democrtica de la gestin pblica pide redefinir la relacin
con la ciudadana. Las y los ciudadanos asumen calidades ciudadanas
diversas segn el modo como se relacionan con la administracin.

Cuando la relacin con los organismos del Estado se hace en el rol de
usuarios de los servicios pblicos, tienen pertinencia determinados derechos
respecto del buen trato, la gratuidad de la atencin, la personalizacin de
las respuestas, la utilidad de la informacin entregada, la calificacin
tcnica de los funcionarios, la disminucin de los tiempos de espera, la
simplificacin de los trmites o el uso de tecnologas de atencin virtual.
Pero, la condicin de usuarios es un aspecto de la calidad de ser
ciudadanos. Los derechos de usuarios conforman un campo de los
derechos de la ciudadana ante el poder administrativo del Estado. Cabe
entonces hablar de ciudadanos-usuarios.

Si la relacin con los organismos pblicos se realiza en cuanto beneficiarios
de las polticas sociales se abre otro campo especfico de derechos, que
debern considerar especialmente medidas de inclusividad en el acceso,
la no discriminacin arbitraria, la prioridad para con los sectores que han
sufrido una vulneracin en sus oportunidades de desarrollo y el
cumplimiento de estndares tcnicos para las soluciones entregadas por
los ministerios y las municipalidades. Igualmente, la condicin de
beneficiarios de polticas pblicas y los derechos que les estn asociados se
deben entender como una especificidad de una condicin genrica de
ciudadanas o ciudadanos que tienen derechos propios en cuanto
beneficiarios.

Lo mismo cabe afirmar si el vnculo establecido es el de clientes. Hay una
cierta claridad en que las personas en su interaccin con el mercado
tienen derechos que les asisten como compradores de bienes o servicios de
uso pblico, sean estos prestados por empresas privadas o de propiedad
fiscal o mixta. El vnculo clientelar, a diferencia de la gratuidad de aquellos
servicios y beneficios entregados por el Estado, representa un contrato de
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efectos civiles, que la ley nombra como derechos del consumidor.

Nuevamente, aqu se debe tener presente que tales derechos representan
un mbito particular del ejercicio ms amplio de los derechos de las
personas ante el poder institucional en este caso, el mercado- de la
sociedad, y que en consecuencia, la condicin de clientes es uno de los
modos de vivir la ciudadana.

J unto a la calidad de usuario, beneficiario o cliente hay otra calidad
ciudadana que se debe fortalecer: la de participante en las decisiones que
sobre las polticas pblicas adopta la administracin. La calidad de
participante, promovida y respaldada por la administracin del Estado,
sita a las personas en un nivel mayor de responsabilidad ciudadana, y
crea las condiciones para un empoderamiento social que resulta
estratgico para el desarrollo.

En consecuencia, el Estado moderno y democrtico tiene que construir
campos diferenciados de acceso a la informacin pblica de acuerdo a
cmo las personas realicen socialmente sus calidades ciudadanas: si como
usuarios, si como beneficiarios, si como clientes o si como participantes de
las polticas pblicas. En cada caso, el acceso a la informacin pblica
permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en funcin del modo
prevaleciente en que las personas se relacionan con el Estado y la
sociedad.

b. Visin actual del concepto de Participacin Ciudadana y su
marco normativo.

Concepto de Participacin Ciudadana.
1

El concepto de participacin se ha intentado definir de mltiples maneras,
no existiendo en la actualidad una definicin unnime que d cuenta de
los mbitos y dimensiones que implica. A lo que se agrega, su vinculacin
preponderante a distintas ideologas y prejuicios (Vandersman, en J imnez,
1986). En este mismo sentido Palma plantea que su ambigedad tiene
como principal causa la designacin que con el mismo vocablo se hace
tanto a la realidad social, como a la idea seleccionada para modificarla
(Echeverra, 1990).

En un intento de clarificar y definir los diversos sentidos de la participacin,
Nuria Cunill (1994) define la participacin ciudadana como: la
intervencin de los individuos en actividades pblicas en tanto portadores
de intereses sociales. En esta primera clasificacin la variable bsica es el
tipo de relacin que se establece entre los individuos y el Estado.

1
Mlynarz D, Participacin ciudadana en el proceso de diseo y modificacin de los planes reguladores comunales: propuesta desde
diversosactores,2007.
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Mientras tanto, para Sydney Verba (1998) la participacin poltica provee el

mecanismo por el cual los ciudadanos pueden comunicar informacin
sobre sus intereses, preferencias y necesidades y generar presin para
obtener respuestas. Esta participacin poltica es una actividad que tiene
como consecuencia afectar directa o indirectamente la accin
gubernamental. La participacin puede tener variadas consecuencias:
entre ellas promover el desarrollo de capacidades individuales, construir
comunidades y legitimidad en el rgimen.

En este sentido, el papel de la participacin es comunicar informacin
sobre las preferencias y necesidades ciudadanas en la hechura de las
polticas, as como transmitir presin para ser escuchados. De acuerdo con
ese enfoque, la participacin poltica es la actividad que interviene
directamente en las acciones de gobierno, afectando la implementacin
de polticas pblicas, o indirectamente, influenciando la seleccin de la
gente que hace esas polticas. Esta postura utiliza el trmino de poltica, lo
cual se presta a diversas interpretaciones, ya que para algunos autores esta
clase de participacin se da a travs del voto de los ciudadanos. No
obstante, la definicin de Verba incluye las dos formas de involucramiento
de los individuos: directa en las acciones, e indirecta, que es la que se da a
travs del voto (Arzaluz S, 2004).

Para Ziccardi en cambio, conviene comenzar diciendo que una vez
reconocida la capacidad de la democracia como la mejor forma de
gobierno, una de sus imperfecciones radica en que no se tiene resuelto el
problema de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Las
formas de representacin que se sustentan en el voto no garantizan una
intermediacin efectiva y eficaz entre representantes y representados, sino
que, por el contrario suelen acrecentarse las distancias que existen entre
ambos una vez pasado el perodo electoral.
Ante esto, parece vlido diferenciar el concepto de participacin
ciudadana de otros tipos de participacin (social, comunitaria y poltica)
reservndolo para hacer referencia a las formas de inclusin de la
ciudadana en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares
(no individuales) respecto a determinadas temticas. En el campo de las
polticas sociales esta forma de inclusin de la ciudadana parece
particularmente necesaria para otorgar eficacia a una accin social del
Estado que suele estar confinada al mbito de lo estatal y no de lo pblico.
La idea central es que incluyendo a la ciudadana en los procesos de
diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin de los
diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores
resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadana
(Ziccardi, 2004).

Objetivo de la Participacin

En primer lugar, respecto al objetivo que se le atribuye a la participacin se
puede distinguir a lo menos dos lneas de pensamiento:

Una orientacin planteara que la participacin constituye un medio o
cauce para la consecucin de un fin ltimo. Aqu, el objetivo del proceso
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estara dado por su condicin de servicio, al prestar una utilidad

determinada. Sera a travs de la participacin que se lograra la eficiencia
de los sistemas operantes, restringindola o amplindola en funcin de la
utilidad que sta presenta. Esta utilidad puede ser entendida en trminos
de lograr una mayor estabilidad del sistema, eficacia administrativa,
propensin a una desburocratizacin del proceso de toma de decisiones y
a un consenso nacional en torno a la conduccin de un pas.

El otro enfoque considerara a la participacin como un derecho
ciudadano, consustancial a la naturaleza misma del hombre, hacindolo
avanzar hacia la consecucin de su pleno desarrollo. Sera un fin en s
misma y se fundamentara en el slo hecho de dar lugar a distintas
expresiones. Desde este punto de vista, la participacin sera integracin
social, dilogo social y un ingrediente del proceso de sociabilizacin.

Mecanismos de Participacin

Respecto al tipo de mecanismos considerados, incluiremos nicamente
aquellos que permiten algn grado de participacin ciudadana en la toma
de decisiones, es decir, instrumentos que vayan ms all de proveer
informacin al ciudadano sobre la actividad de la administracin municipal
y que supongan al mismo tiempo una interaccin ciudadanos-
administracin.

Mecanismos de consulta a las comunidades

En este primer grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad
es establecer un mecanismo formalizado de interlocucin y dilogo con los
representantes de grupos o comunidades ms o menos reconocibles. El
formato ms comn en este grupo -aunque con organizacin y
funcionamiento muy distinto segn el pas y el caso concreto- es el de un
consejo o comisin que cuenta generalmente con algn tipo de
representacin municipal y con los representantes de colectivos definidos
sea por intereses sectoriales o por criterio territorial. Estos consejos
pretenden tener un carcter de mecanismo estable, con una determinada
composicin y periodicidad de las reuniones y atribuciones muy
cambiantes segn los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy
asamblearios y poco formalizados que organizan actividades propias, hasta
grupos bsicamente con funciones consultivas para las autoridades
municipales, o hasta consejos que realizan el seguimiento y evaluacin de
polticas concretas.

Mecanismos deliberativos

Si el grupo de mecanismos anteriores trata de aprovechar el capital social
que supone la existencia de un entramado asociativo estable, lo que se
conoce a menudo como mecanismos deliberativos, pues su nfasis en la
capacidad de reflexin y de dilogo de los ciudadanos comunes. Es decir,
frente a los lmites de participacin citados en el apartado anterior, este
conjunto de instrumentos intenta combatir prioritariamente las dudas sobre
la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones. Si
el ciudadano medio no est generalmente lo bastante informado para
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decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la

informacin, el entorno y el tiempo necesario para permitir que ello deje de
ser cierto y este ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y
su sentido comn, pero tambin, aquellos conocimientos con los que no
cuenta normalmente.

En este grupo de instrumentos podemos distinguir tambin dos grandes tipos
de mtodos. El primero de ellos se basa nicamente en la busca de la
informacin y la deliberacin ciudadana, mientras que en el segundo
objetivo se quiere combinar con la rplica a otro de los argumentos
limitadores de la participacin, a travs de una seleccin de los
participantes que los convierta en una muestra representativa de la
sociedad. En el primer grupo podemos destacar los crculos de estudio,
foros temticos, visiones de la comunidad y las conferencias de consenso.
Los crculos de estudio tienen una larga tradicin de funcionamiento en
Suecia, aunque se han utilizado tambin en Gran Bretaa y en los Estados
Unidos de Norte Amrica, y consisten en grupos de gente que se renen
regularmente para discutir temas o libros concretos. Estos grupos se forman,
generalmente, alrededor de organizaciones como iglesias, sindicatos o
asociaciones y en algunos casos los participantes han recibido
compensacin por los gastos que les supone la participacin.

Los foros temticos, cuyo desarrollo se ha producido principalmente en los
Estados Unidos de Norte Amrica, tienen un funcionamiento muy similar y
pretenden, sobre todo, contribuir a debatir los temas en profundidad,
conocer mejor qu piensan los ciudadanos e incrementar la capacidad de
stos de escucharse, aprender y deliberar.
2

Mecanismos de democracia directa

En esta seccin haremos referencia fundamentalmente a un grupo de
instrumentos participativos cuya principal fuerza es su voluntad de extender
la participacin y hacerla llegar al mximo posible de ciudadanos.
Mientras en el primer grupo, nos dirigamos bsicamente a los sectores
organizados, y en el segundo a un pequeo grupo que deba informarse y
deliberar, aqu se pretende hacer posible que cualquier miembro de la
comunidad participe directamente en la toma de decisiones.

Una parte de estos instrumentos nos sirve tanto para tomar decisiones
concretas como para contribuir a democratizar el proceso de eleccin
de representantes y a hacerlo ms abierto a la influencia de los
ciudadanos. En el catlogo de instrumentos de democracia directa que
expone Lijphart (1987) predomina de hecho esta lgica: eleccin directa
del jefe del ejecutivo (o de otros cargos pblicos), elecciones primarias o
2
Estosforoshanrecibidounfuerteimpulsodesdedosfundacionesprivadas(PublicAgendaFoundationyKetteringFoundation),loque
ha llevado a su aplicacin en muy distintos pases de Europa del Este (Rusia, Hungra), Amrica Latina (Colombia, Argentina, Chile) y
OrienteMedio(Lbano).
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destitucin son todas las posibilidades que pueden contribuir a dar ms voz
a los ciudadanos a la hora de elegir a sus representantes.
3

Ms all de las posibilidades de enriquecer el proceso electoral los
mecanismos de democracia directa pueden dividirse en tres grandes
grupos: referndums, asambleas y algunos posibles usos de la tele
democracia. Las asambleas como mecanismo bsico de toma de
decisiones, son una realidad existente, pero muy minoritaria a nivel local.
Sus posibilidades de xito exigen un municipio de tamao reducido, pero,
adems, una amplia tradicin de dilogo y compromiso por parte de los
ciudadanos (Font J , 2004).

El referndum es quizs el principal instrumento de democracia directa y, sin
duda el que ms fcil aplicacin tiene en mbitos superiores al local. En el
mbito municipal, existe un uso abundante de los mismos en Suiza y los
Estados Unidos de Norte Amrica, pero su celebracin es ms generalizada
abarcando pases donde los referndums son casi inexistentes a nivel
nacional. Pueden contar o no con reconocimiento legal, partir siempre de
la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad de que se produzcan por
requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa popular), ser o no vinculantes
para las autoridades, pero su existencia es ms frecuente que en niveles
territoriales superiores y son un mecanismo propuesto a menudo como
medio para superar complejos debates polticos locales (Font J , 2004).

Niveles de la Participacin

J unto con lo anterior se pueden distinguir diferentes niveles de
participacin. En primer lugar, se encuentra la macro participacin, que
constituye el mbito de lo propiamente poltico, referido a decisiones que
afectan al conjunto de la colectividad. Es decir, abarca los procesos que
determinan el orden pblico en lo poltico, social y econmico y que
invocando el inters general, constituyen la estructura de poder de la
sociedad global, la que es determinante en la influencia ejercida por
diferentes grupos, partidos u organizaciones sociales.

Por otro lado, se encuentra la participacin de nivel medio, que tiene por
objeto las polticas sociales de alcance sectorial o regional, que afectan a
colectividades amplias, pero que no comprometen la esencia del rgimen
poltico, requiriendo como condicin bsica un grado de descentralizacin
del proceso de toma de decisiones.

Finalmente, se encuentra la micro participacin, la cual se refiere a
materias que tienen que ver con el destino cotidiano de individuos y grupos
pequeos. Aqu, las decisiones aunque pueden estar influidas por los
procesos del nivel nacional, no ejercen una influencia recproca sobre el
destino poltico de la comunidad global (Muoz, 1987).

3
La destitucin existe en algunos municipios de los Estados Unidos de Norte Amrica. El uso de elecciones primarias se est
extendiendo en los ltimos aos fuera deesta nacin, principalmenteen Amrica Latina (Argentina, Mxico), pero tambin en Europa
(PSOEenEspaa,SDPenAlemania).
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En relacin con estos dos ltimos niveles, otros autores sealan que la
participacin puede ser abordada desde dos perspectivas. Una de
carcter poltico-formal y otra de carcter social-comunitario. Es decir,
podran establecerse dos ejes cruzados que permitan visualizar las
posibilidades de la participacin.

Es as como la participacin social comunitaria sera aquella que se
establece entre las personas y grupos que se relacionan de acuerdo a
intereses comunes, realizada en lugares o territorios cotidianos en busca de
la conjuncin de intereses en forma voluntaria. En este tipo de
participacin adquieren gran importancia las capacidades dirigenciales
relacionadas con la comunicacin, organizacin y coordinacin.

Por su parte, la participacin poltico formal a nivel comunal, se define
como la influencia que las personas y las organizaciones pueden desarrollar
respecto a las decisiones del gobierno local. Algunas de sus caractersticas
son:

Puede ser variable, es decir, los grados de influencia pueden cambiar de
acuerdo a las distintas circunstancias.

Puede abarcar distintos aspectos y la profundidad de ellos, es decir,
tericamente se puede pensar que todas las decisiones deben ser
tomadas por las personas y que no existen instancias jerrquicas para la
decisin, como el caso contrario en donde todas las decisiones las toma
una sola persona.

La legitimidad de esta forma de participacin se basa en que es
ejercida bajo mecanismos legales explcitos, conocidos por la gente y
reconocidos como medios de ejercicio de la participacin.

Posee una permanencia en el tiempo, ya que sus formas no son
fcilmente cambiables.

A travs de ella los gobiernos locales pueden obtener dos tipos de intereses,
conseguir informacin sobre las demandas y necesidades de la gente;
conseguir apoyo para las iniciativas que busque desarrollar a travs de
planes y programas.

En este tipo de participacin las organizaciones se encuentran con el
Estado, en tanto estructura poltica, econmica e ideolgica, y con un
aspecto que dinamiza las acciones, que es el poder poltico (Lagos J , 1990).

Niveles por Grados de influencia de la participacin

Ahora bien, de acuerdo al grado de influencia o injerencia de las personas
en el proceso de toma de decisiones, se pueden distinguir los siguientes
niveles de participacin:

El nivel de la informacin, donde las personas son meros receptores
de las decisiones tomadas en los estamentos de la administracin.

Pgina 15
El nivel de intervencin, dado por la capacidad de la comunidad

para incorporarse al proceso de discusin.

El nivel de la influencia, que dice relacin con la intervencin
sealada, la que se considera en el proceso de concretizacin de
resoluciones.

El nivel de decisin, que implica la facultad de eleccin en base a
alternativas de resoluciones existentes.

El nivel de ejecucin, que corresponde a una instancia posterior a la
decisin e involucra las formas de llevar a cabo la accin.

El nivel de evaluacin, que corresponde al anlisis de los resultados
obtenidos en cuanto al logro o grado de objetivos alcanzados (Mesa,
1983).

Arnstein (1969) desarrolla una Escalera de la participacin ciudadana en
funcin de los niveles de involucramiento de la poblacin en el proceso de
toma de decisiones.

Los niveles primero (1) y segundo (2) (ver cuadro 2) se encuentran en el
mbito no participativo, donde la participacin se limita a lograr el apoyo
del pblico para el plan que est siendo propuesto. En el tercer (3) nivel se
da el primer paso importante hacia la legitimacin de la participacin, pero
generalmente resulta ser una comunicacin de una sola va donde no hay
espacio para la retroalimentacin. El cuarto nivel (4) es cuando se
introduce la consulta como un camino posible de utilizar, se plantean por
consiguiente las reuniones de vecinos y encuestas pblicas. El quinto nivel
(5) permite a los ciudadanos participar en el proceso de planificacin, sin
embargo, sigue siendo decisin de los gobiernos determinar la factibilidad y
continuidad de los planes. En el nivel sexto (6) el poder se redistribuye a
travs de negociaciones entre los ciudadanos y los gobiernos, la
responsabilidad sobre la toma de decisiones es entonces compartida,
entrando as en el mbito de entrega de poder a los ciudadanos. El nivel
sptimo (7) se manifiesta cuando los ciudadanos representan una mayora
en los espacios de toma de decisiones y pueden por consiguiente exigir
compromisos y asegurar los acuerdos. Finalmente, el nivel octavo (8), el ms
alto de entrega de poder a los ciudadanos, se presenta cuando todo el
control sobre la planificacin, la creacin de las polticas y la administracin
de los recursos se le entrega a la ciudadana (Ronderos C, 2005).

Pgina 16

Cuadro 2: Escalera de la Participacin Ciudadana

Fuente: Ronderos Bernal, Camila, 2005.
c. Un modelo sistmico de acceso a la informacin pblica para
la participacin ciudadana.

Una concepcin moderna de la participacin ciudadana en la gestin del
Estado pide superar la modalidad tradicional que le asignaba a la
informacin un papel secundario en la elaboracin participativa de las
polticas pblicas. El modelo de la escalera de participacin donde el
componente informativo corresponde nicamente al primer peldao para
comenzar a subir desde lo consultivo a lo vinculante, ya no representa bien
los desafos que implica la construccin social de las polticas pblicas en
todas las etapas de su desarrollo. Incluso en la representacin ms lineal de
las fases que sigue una poltica pblica diseo y planificacin; ejecucin o
implementacin; monitoreo y control social; sistematizacin y evaluacin
el acceso a la informacin pblica aparece como imprescindible para que
la ciudadana pueda participar en cada uno de estos momentos.

El concepto de que la ciudadana primero se informe de las polticas
pblicas para luego participar consultiva y ojal resolutivamente de ella,
para que as su participacin sea vinculante, an es reduccionista, porque
el supuesto es que la poltica pblica ya est hecha por la administracin y
que es necesario informarse de ella para poder participar.

La construccin social de la poltica pblica requiere en cambio involucrar
a los activos ciudadanos en la misma decisin de crear una respuesta
organizada del Estado a determinados desafos sociales, econmicos,
culturales o ambientales del desarrollo.

Si se concibe la participacin en la gestin pblica como un proceso
democrtico puede comprenderse que a las y los ciudadanos les
corresponde asumir decisiones propias de su titularidad de derechos no slo
en la secuencia simple de una determinada poltica pblica, sino, tambin,
en el marco general de cmo el conjunto de las polticas del Estado se
sitan en la perspectiva de un desarrollo transformador de la sociedad.
Pgina 17
Estas decisiones ciudadanas sobre polticas pblicas, en lo particular y en lo

global, requieren permanentemente de informacin.

Con todo, tambin es reduccionista creer que el papel de la ciudadana es
recibir informacin elaborada por los rganos de la administracin para
despus adoptar decisiones sobre las polticas pblicas. La informacin
pblica es producida socialmente por los distintos actores que participan
de lo pblico. Las organizaciones de la sociedad civil o lo medios de
comunicacin o las redes sociales generan tambin informacin que incide
en la administracin del sistema de decisiones pblicas. De seguro, un buen
ejemplo de lo que aqu se seala se puede observar en la conversacin
actual sobre las reformas al sistema de la educacin pblica, donde la
informacin producida por el movimiento estudiantil y la prensa tiene una
relevancia indiscutida para la determinacin de las opciones vlidas en la
definicin de los grandes temas pendientes de esta rea de desarrollo de la
sociedad.

Desde esta visin sistmica de la informacin pblica es muy probable que
sea necesario incorporar una tercera dimensin a las dos comnmente
aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. J unto a la
transparencia pasiva y a la transparencia activa ha venido a instalarse una
transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia
de la informacin tendra que controlar hasta qu punto los decisores de las
polticas pblicas ha tomado en cuenta la informacin producida, en
procesos socialmente participativos, por la ciudadana en el ejercicio de sus
derechos democrticos.

d. Apndice: La Ley N 20.500 sobre Asociaciones y la
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.

El 16 de febrero de 2011 se promulg finalmente la ley 20.500 sobre
asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica. Entre los
cambios ms importantes que esta ley introdujo, se releva la incorporacin
de un nuevo ttulo en la Ley de Bases Generales de la Administracin del
Estado. En efecto, este ttulo seala textual:

"TTULO IV
De la participacin ciudadana en la gestin pblica

Artculo 69.- El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus
polticas, planes, programas y acciones.
Es contraria a las normas establecidas en este Ttulo toda conducta destinada
a excluir o discriminar, sin razn justificada, el ejercicio del derecho de
participacin ciudadana sealado en el inciso anterior.

Artculo 70.- Cada rgano de la Administracin del Estado deber establecer
las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn las
personas y organizaciones en el mbito de su competencia.
Las modalidades de participacin que se establezcan debern mantenerse
actualizadas y publicarse a travs de medios electrnicos u otros.

Artculo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en el artculo anterior, cada rgano
Pgina 18
de la Administracin del Estado deber poner en conocimiento pblico

informacin relevante acerca de sus polticas, planes, programas, acciones y
presupuestos, asegurando que sta sea oportuna, completa y ampliamente
accesible. Dicha informacin se publicar en medios electrnicos u otros.

Artculo 72.- Los rganos de la Administracin del Estado, anualmente, darn
cuenta pblica participativa a la ciudadana de la gestin de sus polticas,
planes, programas, acciones y de su ejecucin presupuestaria. Dicha cuenta
deber desarrollarse desconcentradamente, en la forma y plazos que fije la
norma establecida en el artculo 70.
En el evento que a dicha cuenta se le formulen observaciones,
planteamientos o consultas, la entidad respectiva deber dar respuesta
conforme a la norma mencionada anteriormente.

Artculo 73.- Los rganos de la Administracin del Estado, de oficio o a
peticin de parte, debern sealar aquellas materias de inters ciudadano en
que se requiera conocer la opinin de las personas, en la forma que seale la
norma a que alude el artculo 70.
La consulta sealada en el inciso anterior deber ser realizada de manera
informada, pluralista y representativa. Las opiniones recogidas sern
evaluadas y ponderadas por el rgano respectivo, en la forma que seale la
norma de aplicacin general.

Artculo 74.- Los rganos de la Administracin del Estado debern establecer
consejos de la sociedad civil, de carcter consultivo, que estarn
conformados de manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de
asociaciones sin fines de lucro que tengan relacin con la competencia del
rgano respectivo.

Artculo 75.- Las normas de este Ttulo no sern aplicables a los rganos del
Estado sealados en el inciso segundo del artculo 21 de esta ley.
Dichos rganos podrn establecer una normativa especial referida a la
participacin ciudadana."

La inclusin de un nuevo ttulo en la ley que regula la administracin del
Estado implica un cambio fundamental. En adelante se convierte en un
imperativo legal que ya no se puede gobernar la administracin pblica sin
la participacin ciudadana. La participacin ciudadana es reconocida
como un derecho, y cada rgano del Estado asume la responsabilidad de
definir las modalidades especficas que han de permitir que este derecho
ciudadano pueda realizarse socialmente.

Esta ley que viene a regular la gestin pblica participativa complementa
lo sealado en la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Distingue el
deber pblico de entregar informacin relevante, completa y oportuna
sobre cmo la ciudadana accede a los derechos que el Estado social
garantiza; obliga a la realizacin de cuentas pblicas participativas por
parte de las autoridades; mandata la creacin de consejos de sociedad
civil en cada rgano de la administracin del Estado, y exige que los actos
informativos se entiendan como procesos comunicativos desde el
momento en que se plantea la necesidad de conocer la opinin de las
personas en aquellas materias de inters ciudadano en el desarrollo de las
polticas pblicas.
Pgina 19

II. LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS
ACUERDOS INTERNACIONALES

a. Los acuerdos internacionales

De manera creciente muchos pases han adoptado en sus legislaciones
iniciativas tendientes a cautelar el derecho de acceso a la informacin
pblica (DAIP), amparadas fundamentalmente en la necesidad de
establecer un sistema de control de las cuentas y los actos de la
administracin del Estado.

De acuerdo a la literatura, el reconocimiento de este derecho descansa en
dos cuerpos de ideas. El primero dice relacin con el derecho que tienen
los ciudadanos a acceder a la informacin pblica, que en el derecho
internacional se ampara en una ampliacin del reconocimiento del
derecho a la libertad de expresin. Una segunda mirada, que no excluye la
anterior, sostiene que el DAIP deriva de un reconocimiento de los derechos
de participacin poltica (Celhay, 2009).

Desde ambas perspectivas, existe mltiple jurisprudencia a nivel
internacional que emana de distintos instrumentos del derecho
internacional. As por ejemplo:

La Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la
Asamblea General de la ONU en 1948, en su artculo 19, garantiza el
derecho de libertad de expresin y de informacin de la siguiente
manera:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este
derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, adoptado por la
Asamblea General de la ONU en 1966, tambin en su artculo 19,
garantiza el derecho a la libertad de opinin y de expresin.

Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier
otro procedimiento de su eleccin.

Clarifica que para que el ejercicio de este derecho sea posible, se debe
asegurar el respeto a los derechos y a la reputacin de los dems. Agrega,
adems, que tiene la ley el deber de cautelar la seguridad nacional, el
orden pblico y la salud o moral pblicas. Pronunciamiento que a su vez
abre, en el marco de las legislaciones sobre el DAIP el debate sobre la
proteccin de datos personales y las causales de reserva respecto a la
informacin pblica.
Pgina 20

En la misma lnea, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
aprobada en San J os de Costa Rica en 1969, establece tambin en su
artculo 13 el derecho de libertad de expresin y acceso a la informacin
en sintona con las convenciones y tratados que le antecedieron.

- La Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce la
libertad de informacin como un derecho humano fundamental y ha
sealado, adems, que:

para el ciudadano promedio es tan importante conocer las
opiniones de otros o el tener acceso a la informacin en general
tanto como lo es su propio derecho a impartir su propia opinin,
concluyendo que una sociedad que no est bien informada es una
sociedad que no es verdaderamente libre.

- En el ao 2004, la Asamblea General de la OEA, en su 34 perodo de
sesiones, adopt una resolucin en que reafirma que el acceso a la
informacin pblica es un requisito indispensable para el
funcionamiento mismo de la democracia y reitera que los Estados
tienen la obligacin de respetar y hacer respetar el acceso a la
informacin pblica a todas las personas.

Desde esta perspectiva, la evolucin del derecho internacional en materia
de acceso a la informacin pblica, ha logrado establecer su centralidad
no slo como el reconocimiento de un derecho cuyo ejercicio busca
establecer un control frreo del Estado para combatir la corrupcin, sino
que, ante todo, como el ejercicio de un derecho que establece un marco
para la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia.

La Convencin Interamericana para Prevenir la Corrupcin, que fue
ratificada por Chile en 1998 establece expresamente en el artculo III
prrafo 11 que los Estados miembro deben habilitar: mecanismos para
estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no
gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin
(Olmedo, 2008).

En suma, existe una amplia gama de instrumentos del derecho
internacional que establecen un marco jurdico relevante para la
legislacin nacional respecto al DAIP y el derecho a la participacin
ciudadana, no obstante, tal como queda demostrado en la experiencia
chilena, la sola existencia de un marco jurdico internacional sobre el cual
se asientan las legislaciones a nivel nacional, no es condicin suficiente
para que el reconocimiento del DAIP garantice el Derecho a la
Participacin Ciudadana.

En efecto, el Acceso a la Informacin Pblica en Chile fue parcialmente
garantizado con la modificacin a la Ley de Bases de Administracin del
Estado el ao 1999 y las Reformas Constitucionales de 2005, que dieron
rango constitucional al acceso a la informacin pblica. No obstante, el
ao 2006, producto de un recurso presentado contra en Estado de Chile
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, producto de la
Pgina 21
denegacin de informacin sobre un proyecto forestal (caso conocido

como Claude Reyes y otros), el tribunal dict una sentencia que
reconoce en el acceso a la informacin pblica un derecho fundamental y
establece obligaciones de perfeccionamiento al reconocimiento legal de
este derecho, planteando la necesidad de capacitacin de los
funcionarios pblicos y promocin de buenas prcticas en la administracin
del Estado. En efecto, en esta sentencia es posible leer que:

El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de
publicidad y transparencia en la gestin pblica, lo que hace posible que
las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin ejerzan el control
democrtico de las gestiones estatales, de forma tal que puedan
cuestionar, indagar y considerar si se est dando un adecuado
cumplimiento de las funciones pblicas
4
.

En noviembre de 2006, la Presidenta de la Repblica Michelle Bachelet
anunci la Agenda de Transparencia, Probidad, Modernizacin del Estado
y Calidad de la Poltica. En este marco, despus de una ardua discusin en
el Congreso Nacional, se promulg la ley 20.285 de Acceso a la Informacin
Pblica, que entr en vigencia en Abril de 2009.

b. El enfoque de la OCDE sobre la relacin Participacin e
Informacin.

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OECD/ OCDE) es una organizacin internacional intergubernamental
fundada en 1960 e integrada por 30 pases, cuyas economas son
principalmente de alto ingreso y elevados ndices de desarrollo humano.
Con la excepcin de Mxico, Turqua y Polonia, que son considerados
pases de ingreso medio segn el Banco Mundial, la mayora son
catalogados como pases desarrollados. Su sede central est en la ciudad
de Pars.

Una serie de valores inspiran su accin, entre ellos, el compromiso con una
democracia pluralista basada en el Estado de Derecho y el respecto a los
Derechos Humanos; la adhesin a los principios de una economa de
mercado abierta y transparente; as como el logro del objetivo comn del
desarrollo sustentable. La aceptacin de estos valores y principios, as como
el conjunto de obligaciones y recomendaciones contenidas en los
instrumentos, estndares y benchmarks de la OECD, son requisitos para
todos sus miembros.

Chile fue invitado el ao 2007 a iniciar el proceso para ser parte de este
organismo, siendo definitivamente aceptado como miembro en diciembre
del ao 2009. El ingreso de Chile a este organismo internacional ha
implicado tanto la adecuacin de su legislacin en distintos mbitos, como
el cumplimiento estricto de los estndares fijados por este organismo. Ser
4
ExtradodeInformeAnualsobreDerechosHumanosenChileUDP2010
Pgina 22
miembro de la OCDE implica someterse a estas reglas del juego y al

escrutinio permanente de los pares respecto a las reas y estndares
considerados relevantes.

Desde la perspectiva de la institucionalidad democrtica, esto implica un
estricto compromiso con la celebracin de elecciones libres y honestas,
asambleas verdaderamente representativas, ejecutivos responsables de sus
actos, instituciones pblicas polticamente neutras, pluralismo y respeto de
los derechos humanos, entre otros. Esto supone que cuando se habla de
participacin ciudadana, sta se entienda bajo las reglas del juego que
supone la democracia representativa, por lo que en ningn caso se
entiende que ella busque reemplazar o ser una alternativa de reemplazo a
la institucionalidad democrtica cuyo ejercicio supone la existencia de
representantes.

El ao 2001 la OCDE public un manual sobre participacin ciudadana en
la elaboracin de polticas pblicas (cuya versin en espaol fue elaborada
el 2006), donde aborda el Acceso a la Informacin Pblica, el cual es
tratado como un elemento central del vnculo entre las instituciones
pblicas y la ciudadana.

En efecto, la democracia representativa descansa en la interaccin que se
produce entre los ciudadanos y la administracin pblica, razn por la cual
la calidad o densidad de la democracia depender, de acuerdo a la
perspectiva de la OCDE, del fortalecimiento de este vnculo. En este
sentido, el organismo seala que existen tres mbitos donde este vnculo se
puede ver fortalecido:

- Informacin: esto es que las instituciones pblicas difunden cierta
informacin sobre la elaboracin de las polticas o bien, los
ciudadanos la obtienen a partir de su propia demanda. En cualquier
caso, se trata de una relacin unidireccional.

- Consulta: se refiere a la demanda y recepcin de respuestas de los
ciudadanos a los servicios pblicos sobre la elaboracin de polticas.
En este caso, se trata de una relacin bidireccional limitada.

- Participacin activa: los ciudadanos participan activamente en la
toma de decisiones y en la elaboracin de polticas pblicas. Ello,
desde la ptica de la OCDE, no reemplaza el marco decisional que
ser siempre responsabilidad del gobierno.

De la misma manera, el fortalecimiento de este vnculo a travs de
mecanismos de informacin, consulta y participacin genera una serie de
externalidades positivas, a saber: polticas pblicas de mejor calidad;
confianza acrecentada en las instituciones pblicas; democracia ms
fuerte.
Ahora bien, la misma OCDE se encarga de sealar que el involucramiento
de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones implica que se
cumplan dos condiciones bsicas: a) que la administracin pblica
reconozca la capacidad autnoma de los ciudadanos para discutir y
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plantear alternativas; b) que la ciudadana asuma mayor responsabilidad

para mejorar su participacin en la elaboracin de polticas pblicas.

Desde la perspectiva de los objetivos institucionales, es importante
considerar que la OCDE es una institucin cuyo propsito fundamental es la
cooperacin para el desarrollo econmico y, desde esta perspectiva, la
participacin ciudadana as como el acceso a la informacin pblica slo
se consideran como derechos en la medida que contribuyen a la
consecucin de este propsito.

En conclusin la legislacin internacional que ha inspirado el debate
nacional respecto al DAIP si bien valora la participacin ciudadana, la
circunscribe ms bien al control de los rganos del Estado. No se explicita
en el reconocimiento del DAIP una mirada de participacin ciudadana que
justifique su relevancia en la toma de decisiones, constituyendo un tipo de
participacin de carcter ms bien pasivo.

Sin perjuicio de lo anterior, el slo reconocimiento del DAIP tiene un
potencial relevante en materia de participacin ciudadana, cuya
expresin depender de la valoracin y los usos de la informacin por parte
de quienes la demandan. Si el objetivo ltimo de la participacin
ciudadana es la injerencia que tienen los ciudadanos y ciudadanas en el
proceso de toma de decisiones pblicas, agregando con ello valor pblico
a las polticas y logrando profundizar la democracia, entonces, el AIP ofrece
un marco de derechos ciudadanos que facilitan el ejercicio de este
derecho.

En otras palabras, si el DAIP tiene el potencial de facilitar el ejercicio del
DPC, entonces se hace imprescindible que los usos de la ley de acceso a la
informacin pblica sean ampliamente difundidos y conocidos, cuestin
que en Chile no sucede (UDP, 2010).

La legislacin respecto al DAIP en Chile antecede la promulgacin de la
Ley de Participacin Ciudadana. Desde esta perspectiva, si bien el primer
cuerpo legal establece expresamente como uno de sus objetivos la
participacin ciudadana, en la prctica no existen mecanismos concretos
que se expresen en la ley 20.500 de manera de establecer cierta
coherencia entre estos dos cuerpos legales.

Una cuestin fundamental en la que repara en Informe de DDHH en Chile
de la Universidad Diego Portales (UDP) es que la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica no obliga al conjunto de la administracin del Estado,
por cuanto deja fuera a un conjunto acotado de organismos. Siendo esto
un dficit de la actual legislacin en materia de transparencia, es menester
preguntarse si este marco legal por si slo puede colaborar en el pleno
ejercicio del Derecho de Participacin Ciudadana ante los organismos del
Estado.

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c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana

de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.

A fines del ao 2009, en la XIX Cumbre de J efes de Estado y Gobierno se
ratific la aprobacin de una Carta de Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica. Este instrumento representa un compromiso poltico de
avanzar en el desarrollo de Estados modernos y participativos en la regin.
Si bien no tiene la obligatoriedad jurdica de una convencin o pacto
ratificado oficialmente por los congresos legislativos de cada pas, esta
carta iberoamericana viene a comprometer la expresa voluntad de los
Estados firmantes en orden a reconocer como un derecho ciudadano la
participacin ciudadana en la gestin pblica, al tiempo de avanzar en el
establecimiento de mecanismos y espacios instituciones que garanticen el
ejercicio de este derecho. As, en su nmero 26 se lee:

Los Estados iberoamericanos promovern la regulacin y la utilizacin de
diversos canales que permitan la participacin ciudadana en la gestin
pblica, en funcin de sus marcos normativos, tradiciones jurdicas e
institucionales e instrumentos internacionales.

De manera especial, la Carta Iberoamericana de Participacin dedica el
Captulo Quinto al acceso de la informacin y la transparencia. Dada su
importancia, en el recuadro que sigue reproducimos su contenido. Los
subrayados son nuestros:

CAPTULO QUINTO.
EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA

40. El acceso a la informacin es un derecho que sustenta el adecuado
funcionamiento de la democracia puesto que es condicin para garantizar otros
derechos y, en particular, el de participacin ciudadana en la gestin pblica.
Como tal, estar protegido jurdicamente. Cualquier excepcin al libre acceso a
la informacin pblica estar prevista expresamente en los ordenamientos
jurdicos nacionales.

41. Para hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica, los
ciudadanos y las ciudadanas podrn ejercer los derechos siguientes, de acuerdo
con lo previsto en los ordenamientos jurdicos nacionales:

a. Acceder a la informacin que obre en poder de las Administraciones
Pblicas, sin que para ello estn obligados a declarar un inters
determinado.
b. Acceder a los archivos y registros de las Administraciones Pblicas.
c. Ser asistidos en su bsqueda de informacin.
d. Recibir la informacin que soliciten, en los plazos mximos establecidos
en la norma correspondiente.
e. Recibir la informacin solicitada en forma o formato accesible para
quienes la demanden.
f. Conocer los motivos por los cuales no se les suministra total o
parcialmente la informacin, o en la forma o formato solicitados.

Sin perjuicio del principio de gratuidad del proceso de participacin, conocer las
tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepcin de la informacin
solicitada, las normas que establecen dichas tasas y precios as como las
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circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.

42. La transparencia es un principio que debe orientar la relacin de la
Administracin con los ciudadanos y las ciudadanas en el manejo de la gestin
pblica.

43. Los Estados adoptarn las medidas adecuadas para que la informacin
puesta a disposicin de los ciudadanos y las ciudadanas garantice el principio de
transparencia, en particular su relevancia, exigibilidad, accesibilidad, oportunidad,
veracidad, sencillez, comprensibilidad y mxima divulgacin.

44. El Estado pondr a disposicin, sin que necesariamente medie solicitud de los
ciudadanos y las ciudadanas, informacin actualizada referida a la ejecucin y
resultados de las polticas pblicas.

45. Las Administraciones Pblicas pondrn a disposicin de los ciudadanos y
ciudadanas la informacin relativa a los servicios y prestaciones que ofrecen y los
requisitos, condiciones, trmites y plazos de los procedimientos administrativos y los
medios para acceder a ellos.

46. Los entes y rganos pblicos dispondrn de sistemas de organizacin y
produccin de informacin bsica sobre su gestin, para facilitar la participacin
ciudadana.

Pgina 26
III. LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA

RELACIONADA CON LA PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE.

a. Estudios existentes sobre Acceso a Informacin Pblica

El Reporte estadstico mensual del Consejo de la Transparencia del mes de
agosto 2011 seala que durante dicho mes ingresaron un total de 129
reclamos, registrando hasta la fecha un ingreso acumulado de 2.690 casos.
Al tiempo, que en relacin a las consultas durante el mes de agosto del ao
2011, ingresaron un total de 633 consultas, registrando hasta la fecha un
ingreso acumulado de 12.363. Los municipios concentran casi un 22.5% de
los reclamos presentados durante agosto. El resto son instituciones del nivel
central y regional precedidas por Gendarmera de Chile.

En las definiciones temticas del informe mensual no existe ninguna
categora que podra considerarse como propia del mbito de la
participacin ciudadana. Sino, ms bien estn categorizadas
sectorialmente. En las tipologas de materia presentada en el informe
existen algunas categoras que podran asimilarse como requeridas en el
contexto de velar o ejercer la participacin ciudadana de los solicitantes,
tales como: mecanismos de participacin ciudadana, auditora y control
de gestin, presupuesto y finanzas, compras y licitaciones, presupuesto
asignado y ejecucin, transferencia de fondos, entidades donde el
organismo tiene participacin, representacin e intervencin. Sin embargo,
la gran mayora no resultan categoras excluyentes con este mbito de
anlisis, por tanto, se puede afirmar que el instrumento de seguimiento no
resulta til para un anlisis correlacional de los derechos de acceso a
informacin pblica y participacin ciudadana en forma rigurosa. A pesar
que muchas categoras s podran estar vinculadas.

Con todo, en relacin a ello el nico dato puro es el que hace mencin a
la categora mecanismos de participacin ciudadana que presenta el
informe que en agosto presenta un 1,3% con 5 requerimientos no
contestados satisfactoriamente a la ciudadana quien tuvo que recurrir al
Consejo por 5 municipios. Cabe sealar que segn seala la ley
(reglamento e instructivo) estos mecanismos deben estar presentes a travs
de transparencia activa, por tanto, no deberan ser sujeto de consultas o
reclamos. Aprovechando este dato se puede observar su evolucin en los
ltimos informes mensuales del organismo desde la promulgacin de la ley
de participacin ciudadana.

Febrer
o 2011
Marzo
2011
Abril
2011
Mayo
2011
Junio
2011
Julio
2011
Agost
o 2011
Reclamos por
Mecanismos de
Participacin
Ciudadana
% 0 0 0,5 0 0 0,6 1,3
Frecuencia 0 0 2 0 0 2 5
Fuente: Elaboracin propia, en base a datos informes mensuales del Consejo para la
Transparencia febrero 2011 a agosto 2011.

Sin duda el ltimo dato de agosto de 2011 resulta el ms relevante frente a
la presencia de la categora, situacin significativa ya que la ley de
participacin ciudadana ratifica lo establecido a travs del instructivo de la
Pgina 27
ley 20.285 que dichos mecanismos deben estar presentes en transparencia

activa.

Sin embargo, es importante hacer una mencin a la necesaria revisin de
los establecido en el Instructivo General N 4 del Consejo de Transparencia
en cuanto a cmo se entendern los mecanismos de participacin
ciudadana ya que estos han sufrido una evolucin tras la promulgacin de
la ley 20.500 que no se ha actualizado en el instructivo lo cual se hace
urgente para la coherencia de los instrumentos.

Los resultados de la Encuesta Nacional de Posicionamiento del Consejo
para la Transparencia MIDE-UC de abril 2010 nos entregan datos relevantes
para observar la coherencia y necesaria relacin que debe existir entre el
derecho a la informacin pblica y la participacin ciudadana. Es as como
frente a una significativa desconfianza de los ciudadanos en los servicios
pblicos y en la informacin que ellos exponen a la ciudadana o entregan
a ella cuando es solicitada se le consulta Qu acciones se deberan
implementar para que los organismos pblicos sean ms transparentes? Y
emerge como tercera mencin la rendicin de cuentas pblicas (14,1%) y
en cuarta mencin fomentar la participacin ciudadana (11,2%) ambas
medidas presentes en la ley 20.500 de participacin ciudadana.

Percepciones en torno a la transparencia
(% que indica preferencia en su primera mencin)
Acciones %
Fiscalizar permanentemente 30,6
Denunciar la corrupcin y malas prcticas 16,7
Exigir que las autoridades rindan cuentas 14,1
Fomentar la participacin ciudadana 11,2
Modernizar la administracin pblica 11,2
Capacitar a los funcionarios en temas de
transparencia
8
Fuente: Encuesta Posicionamiento Consejo para la Transparencia MIDE UC 2010.

Por otra parte, los resultados, del Estudio sobre Desarrollo de Modelo de
Gestin de Transparencia para Municipios y Diseo detallado para su
construccin realizado para el Consejo para la Transparencia por Centro
de Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica de Chile en mayo
2011 revisando las pginas Web de todos los municipios del pas para
constatar sus avances en transparencia activa, son reveladores en cuanto
a lo mucho que queda por avanzar en la materia, lo primero que llama la
atencin es que ninguno de los municipios cumple con la totalidad de
materias a informar en su pgina Web de transparencia, y slo un 1,8% de
ellos (6 comunas urbanas, todas urbanas grandes) se acercan a la meta
establecida por la ley, cumpliendo 10 o ms tems. La gran mayora de los
municipios (60%) cumple entre dos y cinco tems, mientras que el promedio
de cumplimiento que tienen los municipios a nivel pas es de 4 tems.

Sin duda, si existe una deficiencia en la entrega de la informacin bsica
de transparencia activa, es ms difcil para los ciudadanos poder participar
y desarrollar control social al no contar con herramientas para ello desde la
informacin pblica.
Pgina 28

Por su parte, la Comisin de Probidad y Transparencia que depende del
ejecutivo, especficamente del Ministerio Secretaria General de la
Presidencia seala en su informe del mes de agosto 2011 que desde la
implementacin de la ley han ingresado a los servicios pblicos
dependientes del ejecutivo (excluye municipios) 84.014 solicitudes
correspondiendo el mayor nmero de ellas a ministerios sociales (48,25%),
de ellos el mayor porcentaje lo alcanza el Ministerio del Trabajo y Previsin
Social (17,22%), y especficamente la Direccin del Trabajo (13,89%).

b. La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre
Derecho de Acceso a la Informacin Pblica relacionada con
la Participacin Ciudadana.

El objetivo de esta seccin es reportar el resultado de la revisin somera de
la jurisprudencia relativa al trmino participacin ciudadana emanada
de las decisiones respecto de amparos al Consejo para la Transparencia,
por denegacin de acceso a la informacin o por incumplimiento de las
normas de transparencia. Para ello se revis la totalidad de las decisiones
del Consejo en causas sea por transparencia pasiva o transparencia activa.
En una primera parte se analizan los principales elementos que surgen de
esta revisin, para luego proponer algunas conclusiones y
recomendaciones preliminares.

Del estudio y revisin de la jurisprudencia de las decisiones del Consejo que
aluden al tema de Participacin Ciudadana, se constata que al 6 de
octubre se encontraron 154 decisiones en que aparece mencionado el
trmino Participacin Ciudadana.

Ms del 77% de ellas se refieren a decisiones por reclamaciones producto
de infracciones a las normas de Transparencia Activa. Es decir la
informacin pblica que los rganos de Administracin del Estado estn
obligados a publicar peridicamente a travs de un sitio ad hoc en su
pgina Web. El contenido y los estndares de la Transparencia Activa estn
ampliamente detallados en el Instructivo General N 4.

El 23% de las decisiones revisadas son decisiones ante amparos por la
denegacin al derecho al acceso a la informacin pblica por parte de
algn rgano de Administracin del Estado. La Transparencia Pasiva como
se conoce a esta modalidad est normada en forma detallada en el Ttulo
IV de la misma ley 20.285, que trata sobre el Derecho de acceso a la
informacin Pblica de los rganos de Administracin del Estado (en
adelante OAE).
5

5
ElConsejoestprximoapublicarunanuevaInstruccinGeneralsobreelprocedimientoadministrativodelDerechode
accesoalaInformacin.
Pgina 29
Las decisiones sobre Transparencia Activa relacionada con Participacin

Ciudadana

Como ya se explic ellas se refieren a decisiones sobre reclamos ante
incumplimiento de la obligacin de publicar informacin pblica
establecida por la norma sobre transparencia activa en el sitio electrnico
de transparencia en la Web institucional por parte de los OAE.

En las denuncias sobre Transparencia Activa, la mayor parte incluye entre
otros, el incumplimiento a la obligacin de publicar en forma peridica y
actualizada informacin relativa a los Mecanismos de participacin.

Cabe hacer presente, que frente a cada reclamo de personas ante el
Consejo por incumplimiento en materia de transparencia activa, esta
instancia ordena la realizacin de una rpida fiscalizacin al sitio de
transparencia de la institucin reclamada. Es as como, pese que la
denuncia puede referirse a la ausencia de un solo antecedente, el
resultado de la fiscalizacin al sitio permite al Consejo cotejar el
cumplimiento respecto del 100% del estndar establecido por la Ley. Un
aspecto que resalta como constante en los incumplimientos se refiere
precisamente a los mecanismos de Participacin. Se trata de casos en que
o no hay informacin en esta seccin, o ella est incompleta.

La Instruccin General N 4 sobre Transparencia Activa establece el
contenido mnimo que debe contemplar el tem Mecanismos de
Participacin. En ella se indica que junto con publicar la normativa sobre
participacin ciudadana, se debe informar en particular sobre cada uno
de los mecanismos de participacin ciudadana:

Cada mecanismo se identificar con su nombre, una breve descripcin de
su objetivo, los requisitos para participar en l y un vnculo a la informacin
o acto que explique en detalle en qu consiste dicho mecanismo.

La infraccin ms comn a la Transparencia Activa relativa a la
Participacin Ciudadana se refiere al incumplimiento de este estndar,
quedndose la mayora con la simple publicacin de la normativa sobre
Participacin Ciudadana con que cuente el servicio (Por Ej. Ordenanzas de
Participacin Ciudadana en el caso de las Municipalidades).

Las decisiones concluyen con las medidas que deber adoptar la
autoridad administrativa del servicio en un mximo de 2 meses.

Un caso relevante es el de las Corporaciones Municipales de Salud y
Educacin, que alegando ser Corporaciones de derecho privado y no
rganos de Administracin del Estado, han reclamado que no estn
obligadas a cumplir la Ley de Transparencia, y por ende cumplir con
establecer mecanismos de participacin. Cuando tienen sitio electrnico
de Transparencia Activa sealan en el apartado correspondiente: Esta
Corporacin no cuenta con mecanismos de Participacin Ciudadana.

Muchas decisiones del Consejo y numerosos fallos de las Cortes de
Apelaciones han hecho prevalecer la aplicacin de la Ley de
Pgina 30
Transparencia a estas Corporaciones de derecho privado.

6
Por extensin,
cabe entender que tampoco se pueden eximir del cumplimiento de la
normativa que obliga a informar acerca de los mecanismos de
participacin.

Las decisiones de Transparencia Pasiva relativas a Participacin Ciudadana

En los casos de decisiones sobre amparos por denegacin de informacin,
se trata de decisiones que se generan ante la denegacin o no respuesta
al derecho de acceso a la informacin pblica.

La mayor parte de los casos se trata de demandas de informacin para el
ejercicio de derechos personales (concursos, salud, etc.); fines comerciales
(roles comerciales, bienes races, derechos de construccin, etc.) y
excepcionalmente se trata del ejercicio a la participacin social o poltica.

En el segundo caso, el eventual uso comercial de la informacin solicitada,
dio pie a muchos servicios para alegar la falta de legtimo inters y abuso
de derecho con fines comerciales, argumento que en las decisiones del
Consejo es rechazado, puesto que la Ley no discrimina en los motivos para
legitimar y rechazar determinadas solicitudes de acceso.

En los casos de amparo por denegacin de informacin por causas de
mayor participacin ciudadana, destaca el caso emblemtico del Servicio
Electoral (SERVEL) que pona condiciones de pago y en otro caso, negaba
la informacin respecto del padrn. En ambos casos, el Consejo acogi el
amparo y demand al SERVEL para acceder a la entrega de la informacin
solicitada.
7

Otro caso que se relaciona con el control social corresponde a la decisin
respecto del amparo de la Subsecretaria de J usticia al negarse a la entrega
de los balances, memorias y actas del Directorio de la Fundacin Futuro. La
decisin del Consejo es de acoger el amparo, aplicando el principio de
apertura y transparencia que establece que toda informacin en poder
de los rganos de los rganos de la Administracin del Estado se presume
pblica, a menos que est sujeta a las excepciones sealadas.
8

En conclusin el anlisis de la jurisprudencia de las decisiones del Consejo
ante solicitudes de amparo muestra un complejo proceso de transicin en
la que los diferentes servicios e instituciones pblicas van adaptndose
lentamente al exigente y novedoso marco normativo que implica la Ley de
Transparencia. El mismo ha implicado un proceso de aprendizaje del
Consejo para la Transparencia que en medio de su organizacin y
desarrollo como nuevo organismo pblico, ha debido dedicarse de lleno a
resolver las innumerables querellas que produce la aplicacin de estos
6
BuenejemploesladecisindeAmparoRolC48011.
7
DecisionesdeAmparosRolC38109yRolA16709
8
Art.11,letrac);DecisinRolA30909)
Pgina 31
nuevos derechos ciudadanos frente a rganos de administracin fundados

en un paradigma administrativo muy adverso al control ciudadano.

La jurisprudencia analizada permite distinguir las decisiones de
transparencia activa y pasiva. En el primer caso las decisiones apuntan al
cumplimiento de estndares mnimos ya definidos y establecidos por ley. En
cambio las decisiones de amparos en Transparencia Pasiva, van
generando nuevas expresiones del derecho de Acceso a la Informacin
pblica. Sus decisiones han sentado precedentes muy importantes en
cuanto a la amplitud y extensin de este derecho, a partir de la
interpretacin amplia del principio de transparencia de la funcin pblica
que establece que los actos y resoluciones de los rganos de
Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que le sirvan
de sustento o complemento directo y esencial, son pblicos, salvo las
excepciones que establece esta ley.
9

Pese a que no puede establecerse en esta jurisprudencia con claridad la
relevancia directa del tema de participacin ciudadana en las demandas
que motivan las apelaciones ante el Consejo, es innegable el impacto
favorable de esta jurisprudencia a favor de la transparencia y del derecho
al acceso a la informacin pblica. Y, como ya se establece en el captulo
primero del presente informe, este derecho ciudadano favorece y potencia
un mayor control ciudadano sobre los organismos del Estado y la incidencia
de la ciudadana en la gestin de las polticas pblicas.

Dicho de otro modo, sin contar con una ley como la 20.285, sin la existencia
de un Consejo autnomo destinado a promover y garantizar el
cumplimiento de sta, sin las decisiones de amparo pro acceso, sera
mucho ms difcil la participacin ciudadana, y mucho ms compleja la
implementacin de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica.

c. Revisin de Transparencia Activa de Ministerios y
Municipalidades.

La Ley 20.500 en orden a que todos los rganos de la Administracin del
Estado debern establecer las modalidades formales y especficas de
participacin que tendrn las personas y organizaciones en el mbito de su
competencia. (Art. 32 N 2).

En las numerales siguientes se seala que entre estas modalidades deber
considerarse al menos las siguientes: a) Difusin de la informacin relevante
acerca de sus polticas, planes, programas, acciones y presupuestos; b)
realizacin de Cuentas Pblicas participativas de sus polticas, planes,
programas, acciones y ejecucin presupuestaria; c) Indicar las materias de
inters ciudadano en las que se consultar a las personas; d) Establecer
9
Art.5ley20.285.
Pgina 32
Consejos de la Sociedad Civil con integrantes de organizaciones sin fines

de lucro relacionadas con su mbito de accin. (Art.32 N 2)

Por su parte, ya indicamos que uno de los numerales de la Transparencia
activa debe contener una descripcin de los mecanismos de participacin
ciudadana en su institucin.

Con el objeto de indagar acerca de la forma que en las instituciones
pblicas dan cumplimiento a ambas obligaciones, se revis los sitios de
Transparencia Activa de las instituciones mejor evaluadas por el Consejo
para la Transparencia. Para ello se seleccionaron 5 entidades del nivel
central y 5 municipalidades.
10
Por sus caractersticas primero analizamos por
separado ambos niveles de administracin para luego sacar conclusiones
generales. La revisin es somera y se busca contratar si los mecanismos
indicados como obligatorios en la Ley 20.500 se informan en los sitios de
Transparencia Activa.

10
LosMinisteriosson:RelacionesExteriores;Minera,Justicia,HaciendayEnerga.ParaseleccionarlosMinisterioshemos
consultado el reporte del Consejo Para la Transparencia sobre Fiscalizacin Transparencia Activa 2010. Administracin
Central del Estado. Enero 2011. Para las municipalidades se utiliz el ranking elaborado a partir de Informe de
transparencia activa en municipalidades. Agosto de 2011. Ellas son: La Cisterna; Lo Barnechea; Santiago; Talca y
Providencia.
Pgina 33
Los mecanismos de Participacin ciudadana en la Trasparencia Activa en

Ministerios:

Utilizando el mismo esquema y formato tanto para informar sus mecanismos
de Participacin en Transparencia Activa como en sus contenidos y
normativa, todos cumplen lo establecido en la Ley 20.500.

Slo RR.EE. y Hacienda dan cierto acento a los proceso exclusivamente On
Line e informativos, especialmente en las Cuentas Pblicas. Por su parte,
Hacienda, pese a lo que indica en la norma, informa como Consejos de la
Sociedad civil, comits tcnicos consultivos.

Llama la atencin que todos, con excepcin de RR.EE., mencionan el
mecanismo Consulta Ciudadana, sea indicando las materias de inters
pblico (justicia) o estableciendo el mecanismos para establecer stas.

Se podra calificar de elevado el nivel de informacin dispuesto en
Transparencia Activa por los Ministerios sobre los Mecanismos de
Participacin Ciudadana.

Los mecanismos de Participacin ciudadana en la Trasparencia Activa en
Municipalidades:

El balance del examen a la Transparencia Activa de las Municipalidades es
muy poco alentador. Pese a la ventaja de que por su Ley Orgnica ya
deberan contar con Ordenanza de Participacin Ciudadana, y que slo
tienen que actualizarla en virtud de los mecanismos mnimos establecidos
en la Ley 20.500, su nivel de cumplimiento es extremadamente bajo.

En los 5 municipios mejor rankeados en Transparencia Activa slo uno (La
Cisterna) cumple parcialmente con dicho estndar. Tres de los cinco
municipios difunden su propia ordenanza. Casi la totalidad no informan los
mecanismos de participacin que en ella establecen.

Llama la atencin la enorme disparidad de criterios para presentar la
informacin, lo que hace muy difcil su consulta. No hay un esquema
comn y no se utilizan los formatos sugeridos por el Consejo para la
Transparencia.

Falta analizar en detalle sus propias ordenanzas que deben estar dictadas
para conocer el nivel de cumplimiento de las exigencias de mecanismos
de participacin indicados en la Ley 20.500. Pero, se puede sostener que,
dado el nivel de incumplimiento del estndar de transparencia en esta
materia, el retraso y confusin en materia de reglamentacin de los nuevos
Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil, es muy
probable que las ordenanzas no cumplan con las exigencias de la Ley
20.500.

En conclusin, a diferencia de las municipalidades, a nivel central es posible
encontrar un alto grado de cumplimento de la Transparencia Activa en
materia de mecanismos de participacin. Es destacable adems la
Pgina 34
incorporacin de casi todos los mecanismos establecidos como mnimos

por la Ley de participacin ciudadana.

Sin embargo, la impresin general que deja leer las normativas y los sitios, es
cierto cumplimiento formalista, que hace preguntarse sobre la efectividad
del cumplimiento de estos mecanismos, sobre todo cuando existe un
organismo dentro del Estado (Ministerio Secretara General de Gobierno)
que podra ejercer la funcin de supervigilar dicho cumplimiento.

Ello nos lleva a plantear la necesidad de establecer un mecanismo o
herramienta que permita verificar el grado de aplicacin y efectividad que
tienen dichos mecanismos en la gestin de los ministerios y servicios, en
cuanto a incidencia efectiva de la ciudadana. Se trata de considerar
mecanismo de control y evaluacin cualitativos de los mecanismos de
participacin ciudadana en la gestin pblica.

El caso de las municipalidades es extremadamente grave, en un doble
sentido. Por un lado est el alto incumplimiento del estndar de
Transparencia Activa en el numeral relativo a los mecanismos de
participacin ciudadana. La mayora no cumple con informar la ordenanza
de participacin y la casi totalidad omite indicar los mecanismos de
participacin ciudadana que establece en ellas.

Pero por otro lado, con excepcin de lo referido a los nuevos Consejos
Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil, es muy probable que
tampoco modifiquen sus propias Ordenanzas para incorporar los
mecanismos genricos establecidos en el nuevo Ttulo IV incorporado en la
Ley de Bases de las Administracin del Estado, sino tambin, en los que se
incluyeron en las modificacin a la Ley Orgnica de Municipalidades.

Es del todo evidente que hay que establecer alguna propuesta de
ordenamiento tanto para el cumplimiento del estndar de Transparencia
respecto de dichos mecanismos de participacin, como para la
incorporacin de los establecidos en la Ley 20.500.
Pgina 35

IV. LA CONVERGENCIA DE LA LEY DE LA TRANSPARENCIA Y LA LEY DE
PARTICIPACION CIUDADANA.

La pregunta central de este informe se refiere a la relacin entre el derecho
de acceso a la informacin y el derecho a la participacin. O cmo el
derecho de acceso a la informacin pblica puede ser til al ejercicio del
derecho a la participacin ciudadana. Para responder esta pregunta
hemos analizado la convergencia entre la Ley 20.285 de Transparencia de
la Funcin Pblica y de Acceso a la informacin de la Administracin
Pblica y la Ley 20.500 de Asociaciones y Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica.

Una primera aproximacin al tema, parte del reconocimiento de la
evidente sincrona que existe entre ambos derechos. Desde la perspectiva
de la participacin ciudadana y en especial aquella que alude a la
incidencia ciudadana en la gestin pblica, la transparencia de la funcin
pblica y el derecho constitucional de acceso a la informacin pblica es
un factor que la condiciona y potencia.

En Chile la promulgacin de este cuerpo legal constituye un claro avance
en la generacin de un ambiente favorable al empoderamiento
ciudadano en los asuntos pblicos. La ley de Transparencia junto a la de
Probidad y a la ley de Participacin Ciudadana conforma un marco
normativo que apunta a un mayor control social de la gestin pblica.

En la presentacin del proyecto de ley, cuya iniciativa correspondi a los
senadores Larran y Gazmuri, se explicita la relacin de transparencia y la
participacin ciudadana. Sealan que el derecho de acceso a la
Informacin pblica constituye un elemento fundamental para alcanzar
un alto grado de transparencia en el ejercicio de las funciones pblicas, a
la vez que facilitan la formacin de una mayor y ms efectiva participacin
ciudadana en los asuntos pblicos.
11

Por otro lado los principios que conforman el verdadero espritu de la Ley de
Transparencia son completamente congruentes con el desarrollo de la
participacin ciudadana. Es el caso del principio de la transparencia de la
funcin pblica que busca asegurar la publicidad de todos los actos,
resoluciones y documentos de la Administracin, as como sus fundamentos
y facilitar el acceso a esa informacin (Art. 4). En la misma lnea hay que
destacar los principios de relevancia (es relevante toda la informacin de
los rganos de la Administracin del Estado); de libertad de informacin; de
apertura y transparencia (es pblica toda la informacin de la
Administracin); de facilitacin (obligacin de facilitar el acceso); de la no
discriminacin; de oportunidad y de gratuidad. (Art. 11 Ley 20.285).

En un plano ms analtico logramos identificar 4 puntos de interseccin
entre ambos derechos:
11
IntroduccinalProyectodeLeysobreAccesoalaInformacinPblica.MocinParlamentariadel4deenerode2005.
Pgina 36

La informacin sobre los mecanismos de Participacin Ciudadana
establecidos por el Consejo para la Transparencia como contenido
obligatorio en Transparencia activa.
El acceso a la informacin pblica como derecho a la participacin
ciudadana en la Gestin Pblica.
La informacin relevante para la Participacin que establece la Ley
20.500.
La informacin previa a las Cuentas Pblicas Participativas.

A continuacin, analizamos cada uno de estos puntos de contacto,
proponiendo recomendaciones para su mayor despliegue y potenciacin.

a. Los Mecanismo de Participacin ciudadana de la
Transparencia Activa.

En el Ttulo III de la Ley 20.285 establece entre las materias que todos los
rganos de la Administracin del Estado en sus sitios Web deben mantener
a disposicin permanente de la ciudadana los mecanismos de
participacin ciudadana (Art. 7 letra j).

El Consejo para la Transparencia dict la Instruccin General N 4 referida
especficamente a la Transparencia Activa.
12
En ella desarrolla con mucho
ms detalle los antecedentes que deben publicar los rganos de la
Administracin del Estado relativos a este tema. Citamos in extenso:

1.10. Los mecanismos de participacin ciudadana, en su caso.

Este numeral comprende todas las acciones e instancias implementadas
por el respectivo organismo o servicio pblico, que tengan por finalidad
conocer la opinin de la sociedad civil respecto de un tema de su
inters, en un procedimiento de toma de decisiones. Estas comprenden:

Las audiencias,
Las consultas e informaciones pblicas,
La participacin directa,
Los consejos consultivos,
Otras instancias similares que contemplen los procedimientos de toma
de decisiones, y
Los dems mecanismos contemplados en la norma general de
participacin ciudadana del organismo, si existiere.

Cada mecanismo se identificar con su nombre, una breve descripcin
de su objetivo, los requisitos para participar en l y un vnculo a la
informacin o acto que explique en detalle en qu consiste dicho
mecanismo.

12
Dictadael22deenerode2010
Pgina 37
En el caso de los consejos consultivos se deber informar en este acpite

su forma de integracin, con indicacin del nombre de sus consejeros y
su representacin o calidades, si corresponde.

Asimismo, en caso que el servicio hubiese dictado una norma general de
participacin ciudadana deber sealarlo e incluir un link a un
documento que contenga su texto ntegro y actualizado, debiendo
indicar expresamente, la fecha de la ltima modificacin registrada en
ese texto, si la hubiere.

Este amplio detalle representa un formidable apoyo y respaldo a la
participacin ciudadana y, en especial, para la difusin e implementacin
por parte de las instituciones pblicas de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y

Esto muestra la estrecha sintona entre ambos cuerpos legales y la
sensibilidad del Consejo para la Transparencia respecto de la relevancia de
la participacin ciudadana en la gestin pblica, como un antecedente
clave para el ejercicio del derecho a la informacin pblica. Debe
considerarse que existen espacios y mecanismos de participacin que no
se usan o tienen poca demanda, precisamente, por el desconocimiento de
parte de la ciudadana de su existencia.

No cabe duda, que al hacer obligatorio la difusin de estos mecanismos, el
Consejo est contribuyendo a que los propios servicios definan sus
normativas de participacin e identifiquen los mecanismos por los que la
ciudadana puede ejercer incidencia en su gestin.

Se debe recordar que antes de que se aprobara la Ley 20.500, la Presidenta
Michelle Bachelet busc adelantar la puesta en marcha de algunos
aspectos de dicho cuerpo legal, para lo cual en agosto de 2008 dict el
Instructivo Presidencial para la Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica.

En su momento, los sitios electrnicos de Gobierno Transparente que se
crearon producto del Instructivo Presidencial 008 sobre la Transparencia,
incluyeron esta seccin, lo que permiti que se facilitara la revisin del
cumplimiento del Instructivo de Participacin Ciudadana. Los rganos de
la Administracin del Estado deban subir en dicho sitio electrnico su
propia normativa de participacin ciudadana.

Con todo, al analizar el contenido del 1.10 de la Instruccin General N 4, se
observan algunas definiciones imprecisas o ambiguas que pueden llevar a
confusin.

El texto define -a nuestro juicio sin fundamento alguno-, el carcter
consultivos de todos estos mecanismos. Ello se corrobora al definir dichos
mecanismos de participacin como todas las acciones e instancias
implementadas por el respectivo organismo o servicio pblico, que tengan
por finalidad conocer la opinin de la sociedad civil respecto de un tema
de su inters, en un procedimiento de toma de decisiones.

Pgina 38
Ello connota inadecuadamente a todas las instancias de Participacin

Ciudadana limitndolas a simples mecanismos de consulta de la autoridad,
previo a la toma de decisiones. Esto contraviene el espritu de la Ley 20.500
que llega a establecer la participacin ciudadana en la gestin pblica
como un nuevo principio de la Administracin Pblica.

Parece del todo conveniente eliminar este tipo de adjetivo que pone el
acento en el eje consultivo/ resolutivo. Adems, la Instruccin sobre
Transparencia Activa establece la participacin ciudadana slo en un
momento: el del diseo de la poltica o de la toma de decisiones, cuando
la Ley de Participacin Ciudadana la hace obligatoria en todos los
momentos de la gestin pblica.

Nuestra recomendacin es reemplazar el adjetivo consultivo por el
trmino participativo o de participacin ciudadana. Ello permite
resaltar de modo ms claro la amplitud de la incidencia ciudadana en
todo el ciclo de vida de la gestin pblica: en el diseo y planificacin, en
la ejecucin y en la evaluacin.

Otra conclusin que se deriva del anlisis de este numeral, es la necesidad
de actualizar y hacer coincidir los mecanismos mencionados en esta
seccin con lo sealado expresamente por la Ley 20.500. El Art. 32 de este
cuerpo legal establece lo siguiente
13
:

Cada rgano de la Administracin del Estado deber establecer las
modalidades formales y especficas de participacin que tendrn las
personas y organizaciones en el mbito de su competencia.

Entre estas modalidades la Ley seala que deben considerar al menos las
siguientes:

Poner en conocimiento pblico informacin relevante acerca de sus
polticas, planes, programas, acciones y presupuestos. Dicha
informacin se publicar en medios electrnicos u otros.
La realizacin una vez al ao de Cuenta Pblica Participativa de la
gestin de sus polticas, planes, programas, acciones y de su
ejecucin presupuestaria.
Todos los rganos de la Administracin del Estado de oficio o a
peticin de parte debern sealar las materias de inters ciudadano
en que se consultar la opinin de las personas.
Crear Consejos de la Sociedad Civil, de carcter consultivo,
conformados de manera diversa y pluralista con representantes de
organizaciones relacionadas con el mbito de competencias del
rgano.

En definitiva, nuestra recomendacin es modificar el numeral 1.10 de la
Instruccin General N 4 sobre la Transparencia Activa incorporando las
modalidades indicadas como mnimos por la Ley 20.500 y eliminar la
13
EsteartculoensuincisosegundocreaunnuevottuloIVenlaLeydeBasesdelaAdministracindelEstadoenque
establecelasmodalidadesdeparticipacin.
Pgina 39
definicin de los mecanismos de participacin por una que considere la

participacin en todos los momentos de la gestin pblica.

b. El Acceso a la Informacin Pblica como un Derecho a la

Un segundo punto de convergencia entre la Transparencia y la
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, se refiere al derecho al
acceso a la informacin pblica. Se trata del reconocimiento constitucional
que otorga a las personas el derecho a acceder a la informacin pblica
que est en manos de rganos de administracin.

Este mismo derecho el Consejo para la Trasparencia lo ha establecido
como unos de los llamados Mecanismos de participacin.
Especficamente habla de las consultas e informaciones pblicas. En otras
palabras las personas cuando realizan una solicitud de informacin a un
rgano pblico, no slo ejercen su derecho al acceso a la informacin
pblica, sino tambin estn ejerciendo su derecho a la participacin
ciudadana.

Desde este punto de vista, el Consejo viene a enriquecer las modalidades
de participacin de cada servicio, debiendo stos integrar, junto a lo
expresamente sealado en la ley 20.500, este mecanismo de consulta e
informacin en los mecanismos de participacin.

c. La Informacin relevante como uno de los contenidos mnimos
de las Normas de Participacin Ciudadana de cada rgano
de la Administracin del Estado que establece Ley 20.500.

Como ya se indic anteriormente, la Ley 20.500 establece la obligacin de
que cada rgano de la Administracin del Estado establezca y difunda en
forma permanente a travs de sus sitios electrnicos, las modalidades de
participacin de la ciudadana en su propia gestin. Una de las
modalidades que expresamente debern considerar es la siguiente:

() cada rgano de la Administracin del Estado deber poner en
conocimiento pblico informacin relevante acerca de sus polticas,
planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que sta sea
oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha informacin se
publicar en medios electrnicos u otros. (Art. 32 Ley 20.500).

En este aspecto la Ley 20.500 viene a potenciar y fortalecer lo establecido
en la Ley de Transparencia. Hay ms que una clara sintona puesto que esta
ltima garantiza la base fundamental de esta informacin y el Consejo para
la Transparencia supervigila su cumplimiento.

Sin embargo, la mirada de la Ley 20.500 busca relevar el componente de la
informacin pblica como un requisito esencial para el ejercicio del
derecho de la ciudadana a una participacin informada y, por tanto, con
Pgina 40
posibilidades reales de incidir en la gestin pblica y en las cuestiones que

afectan sus condiciones de vida y aspiraciones.

Desde la perspectiva del ciudadano, en esta informacin relevante, se han
identificado al menos tres usos o finalidades:

a) Informacin para la participacin en la gestin: se trata de la
informacin que aporta a la ciudadana el conocimiento necesario
para incidir en las decisiones del Estado.

b) Informacin para el control pblico de la gestin del Estado: Es la
informacin necesaria para que la opinin pblica y la ciudadana,
pueda controlar el cumplimiento de los compromisos de las
autoridades y el resultado de la gestin pblica.

c) Informacin para el uso ciudadano de los servicios pblicos: Es la
informacin que le sirve a los usuarios de los servicios pblicos para
acceder a los programas, beneficios sociales y en general para
ejercer sus derechos sociales que garantiza el estado.
14

Las dos primera dimensiones se ubican en lo que se puede denominar un
modelo de gestin pblica participativa, en la que el ciudadano y la
autoridad intercambian informacin y desarrollan una interlocucin
dinmica, en la que la ciudadana puede ejercer influencia en la gestin
de las polticas, planes y programas, y ejercer control social sobre las
autoridades. Este modelo de gestin pblica participativa favorece la
pertinencia y eficacia de las polticas, planes, programas y acciones del
sector pblico, los que estn vinculadas al protagonismo de ciudadanas y
ciudadanos en su diseo, ejecucin y evolucin
15

La tercera dimensin sealada relativa a la informacin para el acceso a
los bienes y beneficios del Estado, est considerada ya en la misma Ley de
Transparencia, al establecer como uno de las materias que debe
considerar la transparencia activa los trmites y requisitos que debe
cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que preste el
respectivo rgano (Art. 7, letra f)

Sin embargo, el enfoque de la Ley 20.500 considera la obligacin del Estado
de tener un rol activo de difusin y entrega de la informacin mediante el
uso de los ms diversos medios y estrategias. Se trata de una constante
accin promotora de la informacin entre la ciudadana, para lo cual se
deben utilizar los ms variados mecanismos como el Sistema Integral de
Atencin Ciudadana (SIAC); la Carta de Derechos Ciudadanos, planes de
difusin de polticas y programas; portales electrnicos, redes sociales,
plataformas presenciales y virtuales, fijas o mviles de informacin
ciudadana, entre otros.
14
GuaparalaInformacinCiudadana.DivisindeOrganizacionesSociales,Santiago,Enerode2009.(Archivodigital).No
hayantecedentesdesupublicacin.
15
InstructivoPresidencialparalaParticipacinCiudadanaenlagestinpblica.Agostode2008.
Pgina 41

d. La informacin como requisito para las Cuentas Pblicas
Participativas.

Finalmente, la cuarta rea de interseccin se refiere a la informacin
relevante para el ejercicio del control ciudadano. Como ya se indic la Ley
20.500 establece la obligacin para cada servicio de desarrollar una vez al
ao una Cuenta Pblica Participativa.

Ella consiste en un proceso de dilogo entre la autoridad poltica o jefe de
servicio y representantes de la sociedad civil y la ciudadana en general,
respecto de la rendicin de cuentas del Ministerio o Servicio y sobre sus
prioridades y perspectivas futuras.
16

En la descripcin de este proceso de dilogo respecto de la evaluacin de
la accin del rgano administrativo, se pone mucho nfasis en la
necesidad de que la informacin respecto del desempeo y de los
resultados en relacin con los compromisos, estn en manos de las
participantes en forma previa al inicio del proceso. La entrega de los
antecedentes en cualquier medio es la primera etapa del proceso de
cuentas pblicas participativas.

Al mismo tiempo, la metodologa destaca la obligacin de procesar las
observaciones, comentarios o crticas que surgen en el proceso de dilogo
sobre la cuenta pblica y sobre la cual la autoridad debe pronunciarse en
un plazo determinado. Este paso constituye el cierre del proceso.

Como todo dilogo, la informacin es un insumo esencial de esta
interaccin, con flujos de ida y vuelta.

Desde este punto de vista, la obligacin de publicar los presupuestos, las
auditoras y las cuentas pblicas en transparencia activa constituye un
elemento que permite un mayor control social. Sin embargo queda
planteado el desafo de cmo perfeccionar estas materias para
sintonizarlas con los procesos de Cuentas Pblicas Participativas. Por
ejemplo, publicar los resultados del dilogo ciudadano y la respuesta de la
autoridad en relacin con la misma cuenta, informar del calendario y forma
de participar en la cuenta pblica, sea presencial o virtual, etc.

16
GuaMetodolgicadeCuentasPblicasParticipativas.DivisindeOrganizacionesSociales,Santiago2007,p.25.
Pgina 42

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Para avanzar en procesos de fortalecimiento democrtico y de
reconstruccin de las confianzas ciudadanas, la participacin y la
transparencia de la gestin pblica vienen a coincidir en el ejercicio del
buen gobierno. Un nueva mirada de la gestin pblica democrtica
apunta a conciliar la administracin de los recursos, tecnologa y
burocracia del Estado con el creciente inters de las y los ciudadanos de
estar informados, de ser escuchados y de incidir en las decisiones pblicas
que les afectan, y de hacerse parte de la construccin de acuerdos
estratgicos para el desarrollo sostenible e inclusivo.

Por tanto, la participacin ciudadana y la transparencia de la gestin
administrativa se han abierto a un vnculo sistmico que, en el Estado
moderno y democrtico, viene a re-significar los derechos y
responsabilidades de la ciudadana en su relacin con los actores
institucionales, en particular en el campo propio de la informacin pblica.

La participacin y la transparencia, comparten una misma calidad: son
valores y principios, a la vez. Desde el paradigma de los derechos humanos,
el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribucin
legtima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las
decisiones de inters general y controlar los actos de la administracin.
Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participacin y la
transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben
polticamente a la soberana del pueblo en su forma de gobernar las
sociedades.

La consideracin de que la participacin y la transparencia de la
informacin pblica son derechos de la ciudadana -y no concesiones
dependientes de la voluntad de los gobernantes- representa un cambio en
la gobernanza del Estado moderno y democrtico. Sus implicancias son
fundamentales para la esfera de lo pblico: de una parte, empoderan a las
personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a
obligaciones de la gestin administrativa para cumplir con el mandato
republicano de la ley.

En el mbito de la participacin ciudadana en la gestin pblica junto a la
calidad de usuario, beneficiario o cliente, hay otra calidad ciudadana que
se debe fortalecer: la de participante en las decisiones que sobre las
polticas pblicas adopta la administracin. Tal calidad, promovida y
respaldada por la administracin del Estado, sita a las personas en un nivel
mayor de responsabilidad ciudadana y crea las condiciones para un
empoderamiento social que resulta estratgico para el desarrollo.

En consecuencia, el Estado moderno y democrtico tiene que construir
campos diferenciados de acceso a la informacin pblica de acuerdo a
cmo las personas realicen socialmente sus calidades ciudadanas: si como
usuarios, si como beneficiarios, si como clientes o si como participantes de
las polticas pblicas. En cada caso, el acceso a la informacin pblica
Pgina 43
permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en funcin del modo

prevaleciente en que las personas se relacionan con el Estado y la
sociedad.

Desde esta visin sistmica de la informacin pblica es necesario
incorporar una tercera dimensin a las dos comnmente aceptadas en el
ejercicio del derecho a la transparencia. J unto a la transparencia pasiva y
a la transparencia activa es conveniente establecer la transparencia
proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia de la
informacin tiene por objeto obligar a las entidades pblicas a informar
hasta qu punto se ha tomado en cuenta la informacin producida, en
procesos socialmente participativos, por la ciudadana en el ejercicio de sus
derechos democrticos.
17

Por otra parte, dentro de la ampla teora democrtica los representantes
deben entregar los elementos a travs de cuentas pblicas que generen
verdaderos procesos de accountability para que los y las ciudadanas
puedan desarrollar un control social e incidir en la toma de decisiones sobre
aspectos de inters pblico, ms all de los mecanismos formales
institucionales establecidos, y para ello, avanzar en transparencia, acceso a
informacin pblica es permitir mayor participacin ciudadana y
fortalecimiento democrtico.

Cuando se revisa la legislacin internacional que ha inspirado el debate
nacional respecto al acceso a informacin pblica, si bien, se valora la
participacin ciudadana, la circunscribe ms bien al control de los rganos
del Estado. No se explicita en el reconocimiento de una mirada de
participacin ciudadana que justifique su relevancia en la toma de
decisiones, constituyendo un tipo de participacin de carcter ms bien
pasivo. La gran excepcin en esta lnea es la Carta Iberoamericana sobre
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, que establece como un
derecho ciudadano la participacin en todo el ciclo de las Polticas
Pblicas. Al mismo tiempo, considera el acceso a la informacin como una
condicin para garantizar la participacin ciudadana.

Sin perjuicio de lo anterior, el slo reconocimiento del acceso a la
informacin pblica tiene un potencial relevante en materia de
participacin ciudadana, cuya expresin depender de la valoracin y los
usos de la informacin por parte de quienes la demandan. Si el objetivo
ltimo de la participacin ciudadana es la injerencia que tienen los
ciudadanos y ciudadanas en el proceso de toma de decisiones pblicas,
agregando con ello valor pblico a las polticas y logrando profundizar la
democracia, entonces, el Acceso a la Informacin Pblica ofrece un
marco de derechos ciudadanos que facilitan el ejercicio de este derecho.

17
Unmuybuenejemplodetransparenciaproactiva,eselinformequeadjuntaelConsejoenlainformacin
del resultado de una reciente consulta pblica sobre proteccin de datos personales. En dicho anexo el
Consejo para la Transparencia da cuenta de las sugerencias recogidas.
http://www.consejotransparencia.cl/consejo/site/artic/20110914/asocfile/20110914100108/respuestas_observaciones_recomendacion
es_pd_15sept2011.pdf
Pgina 44
Al revisar los estudios empricos de acceso a la informacin pblica, se

puede concluir que no hay categoras de anlisis tiles en la actualidad
para analizar rigurosamente la vinculacin del acceso a la informacin con
participacin ciudadana. Al tiempo, que donde se podran observar estos
elementos es en un estudio detallado de la jurisprudencia del Consejo, pero
desde este marco analtico que hoy no existe. En conclusin el anlisis de la
jurisprudencia de las decisiones del Consejo ante recursos de amparo
muestra un complejo proceso de transicin en la que los diferentes servicios
e instituciones pblicas van adaptndose lentamente al exigente y
novedoso marco normativo que implica la Ley de Transparencia. El mismo
ha implicado un proceso de aprendizaje del Consejo para la Transparencia
que en medio de su organizacin y desarrollo como nuevo organismo
pblico, ha debido dedicarse de lleno a resolver los innumerables recursos
que produce la aplicacin de estos nuevos derechos ciudadanos frente a
rganos de administracin fundados en un paradigma administrativo muy
adverso al control ciudadano. Dicho de otro modo, sin contar con una ley
como la 20.285, sin la existencia de un Consejo autnomo destinado a
promover y garantizar el cumplimiento de sta, sin las decisiones de
amparo pro acceso, sera mucho ms difcil la participacin ciudadana, y
mucho ms compleja la implementacin de la Ley 20.500 sobre
Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.

Dentro de los mbitos descubiertos en el desarrollo de este informe, est la
imprescindible revisin de lo establecido en el Instructivo General N 4 del
Consejo de Transparencia en cuanto a cmo se entendern los
mecanismos de participacin ciudadana ya que stos han sufrido una
evolucin tras la promulgacin de la ley 20.500 que no se ha actualizado en
el Instructivo, lo cual se hace urgente para la coherencia de los
instrumentos.

Ello nos lleva a plantear la necesidad de establecer un mecanismo o
herramienta que permita verificar el grado de aplicacin y efectividad que
tiene dichos mecanismos en la gestin de los ministerios y servicios, en
cuanto a incidencia efectiva de la ciudadana. Se trata de considerar
mecanismos de control y evaluacin cualitativos de los mecanismos de
participacin ciudadana en la gestin pblica.

El caso de las municipalidades es extremadamente grave, en un doble
sentido. Por un lado est el alto incumplimiento del estndar de
Transparencia Activa en el numeral relativo a los mecanismos de
participacin ciudadana. Por el otro, existe evidencia de una gran
dificultad por el retraso en adecuar sus propias normativas en materias de
participacin de acuerdo a lo establecido en la Ley 20.500.

Es del todo evidente que hay que establecer alguna propuesta de
ordenamiento tanto para el cumplimiento del estndar de Transparencia
respecto de dichos mecanismos de participacin, como para la
incorporacin de los establecidos en la Ley 20.500.

En un plano ms analtico logramos identificar 4 puntos de interseccin
entre ambos derechos:

Pgina 45
La informacin sobre los Mecanismos de Participacin Ciudadana

establecidos por el Consejo para la Transparencia como contenido
obligatorio en Transparencia Activa.

El acceso a la informacin pblica como derecho a la participacin
ciudadana en la gestin Pblica.

La informacin relevante para la Participacin que establece la Ley
20.500.

La informacin previa a los procesos participativos de Cuentas Pblicas
(Cuentas Pblicas Participativas lo establece como paso previo).

Con todo, creemos necesario avanzar en la adecuacin de la normativa
del Consejo en virtud de ley 20.500, ejercer fiscalizacin sobre su
cumplimiento desde una lgica de la transparencia proactiva necesaria
para la incidencia ciudadana.

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Recomendaciones Especficas:

1. Actualizar el contenido de transparencia activa referido a los
mecanismos de participacin ciudadana. Supone hacer concordar los
contenidos establecidos como mnimos en las normas de participacin
ciudadana por la Ley 20.500 con los antecedentes sealados por el
Instructivo General N 4. Dada la relevancia del tema se podra pensar
proponer un nuevo Instructivo.

2. En la misma lnea recomendamos reemplazar el adjetivo consultivo
por el trmino participativo o de participacin ciudadana que utiliza
el Instructivo General para definir los Mecanismos de Participacin
Ciudadana. Ello permite resaltar de modo ms claro la amplitud de la
incidencia ciudadana en todo el ciclo de vida de la gestin pblica: en
el diseo y planificacin, en la ejecucin y en la evaluacin. En
definitiva, nuestra recomendacin es modificar el numeral 1.10 de la
Transparencia Activa incorporando las modalidades indicadas como
mnimos por la Ley 20.500, y eliminar la definicin de los mecanismos de
participacin por una que considere la participacin en todos los
momentos de la gestin pblica.

3. Es necesario incorporar una tercera dimensin a las dos comnmente
aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. J unto a la
transparencia pasiva y a la transparencia activa ha venido a instalarse
una transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la
transparencia de la informacin buscara controlar hasta qu punto los
decisores de las polticas pblicas han tomado en cuenta la informacin
producida, en procesos socialmente participativos, por la ciudadana en
el ejercicio de sus derechos democrticos.

4. Otra importante recomendacin es levantar un Observatorio sobre
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica chilena. Ello lleva
asociado definir indicadores de calidad de los procesos participativos,
que permitan medir segn una evaluacin por resultados cul fue la
incidencia de la participacin ciudadana (ya no slo
cuantitativamente) en la construccin social de las polticas pblicas.

5. Complementario a la propuesta precedente, es necesario considerar la
necesidad de impulsar una Defensora de Derechos que considere entre
otros la defensa del derecho a la Participacin Ciudadana en la gestin
Pblica.

6. Es necesario dejar en evidencia dificultad del estudio de esta relacin
con las categoras actuales y la necesidad de abordar esta temtica
con un estudio en profundidad de fallos y experiencias especficas de
organizaciones.
Pgina 47
VI. BIBLIOGRAFA

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Paper AIP y Participación Ciudadana 171111

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Santiago Octubre 2011

Pblica. Finalmente, en el ltimo captulo se proponen algunas

Un nueva mirada de la gestin pblica democrtica apunta a conciliar la

ciudadana en la gestin pblica como un derecho activo exigible ante los

Informacin, transparencia y rendicin de cuentas participativa para una

efectos civiles, que la ley nombra como derechos del consumidor.

Mientras tanto, para Sydney Verba (1998) la participacin poltica provee el

estara dado por su condicin de servicio, al prestar una utilidad

decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la

El nivel de intervencin, dado por la capacidad de la comunidad

Estas decisiones ciudadanas sobre polticas pblicas, en lo particular y en lo

de la Administracin del Estado deber poner en conocimiento pblico

denegacin de informacin sobre un proyecto forestal (caso conocido

miembro de la OCDE implica someterse a estas reglas del juego y al

plantear alternativas; b) que la ciudadana asuma mayor responsabilidad

c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana

circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.

III. LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA

ley 20.285 que dichos mecanismos deben estar presentes en transparencia

Las decisiones sobre Transparencia Activa relacionada con Participacin

Transparencia a estas Corporaciones de derecho privado.

nuevos derechos ciudadanos frente a rganos de administracin fundados

Consejos de la Sociedad Civil con integrantes de organizaciones sin fines

Los mecanismos de Participacin ciudadana en la Trasparencia Activa en

incorporacin de casi todos los mecanismos establecidos como mnimos

En el caso de los consejos consultivos se deber informar en este acpite

Ello connota inadecuadamente a todas las instancias de Participacin

definicin de los mecanismos de participacin por una que considere la

posibilidades reales de incidir en la gestin pblica y en las cuestiones que

permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en funcin del modo

Al revisar los estudios empricos de acceso a la informacin pblica, se

La informacin sobre los Mecanismos de Participacin Ciudadana

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