MONOGRAFIA Jefferson Marques de Melo

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL UFRGS
FACULDADE DE DIREITO CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO

JEFFERSON MARQUES DE MELO

PODER DE POLCIA NA FISCALIZAO DE TRNSITO E SUA LEGITIMIDADE

PORTO ALEGRE
2013


Monografia apresentada como
requisi to parci al para graduao no
curso de Di reito da Faculdade de
Di reito da Uni versidade Federal do
Ri o Grande do Sul ,

Ori entadora: Prof M EUNICE
NEQUETE

PORTO ALEGRE
2013



Monografia apresentada como
requisi to parci al para graduao no
curso de Di reito da Faculdade de
Di reito da Uni versidade Federal do
Ri o Grande do Sul para a obteno
do ttulo de bacharel em Di reito.

Aprovado pela banca examinadora em ____/____/2013.

____________________________________
Orientadora: Prof M EUNICE NEQUETE
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

____________________________________
Prof.

____________________________________
Prof.

Dedi co este trabalho minha
faml ia, pel o apoio i ncondicional em
minha vi da acadmica.

AGRADECIMENTOS

Agradeo especi al mente a Deus pela oportunidade de ter ingressado e
frequentado a Faculdade de Di rei to da Uni versidade Federal do Rio
Grande do Sul e pela concluso com sade e vontade.
Tambm agradeo Professora Euni ce Nequete, minha ori entadora deste
Trabal ho de Concluso de Curso, pel a di sponi bi li dade e ateno para
comi go.
Aproveito para registrar um especi al agradecimento funcionria Maria
Cri stina Duarte Kl imach pelo apoi o e ateno durante toda minha vi da
acadmica.

Vivemos em uma poca perigosa. O
homem domina a natureza antes que
tenha aprendido a dominar a si mesmo."

Albert Schweitzer

RESUMO

O objetivo desta pesquisa foi avaliar o poder de polcia na fiscalizao de trnsito
dos agentes de trnsito civis e militares. Assim, procurou-se analisar a
Administrao Pblica e os princpios fundamentais da administrao pblica;
demonstrar e definir poder de polcia; distinguir a polcia administrativa da polcia de
segurana; discorrer sobre o agente de trnsito lato sensu em consonncia com o
Cdigo de Trnsito Brasileiro CTB; avaliar e diferenciar a atuao dos agentes de
trnsito civis e militares; identificar se h poder de polcia relativo ao servio de
fiscalizao de trnsito destes; discorrer a respeito do poder de atuar versus poder
de polcia dos agentes de trnsito; discorrer sobre o crime de abuso de autoridade e
o desvio de poder. Com o resultado da pesquisa foi possvel concluir que o poder de
polcia administrativa inerente ao servio de fiscalizao de trnsito e decorrente
da atribuio fiscalizadora da administrao pblica que deve observar e preservar a
dignidade humana respeitando fielmente os direitos fundamentais boa
Administrao Pblica. Tal instituto jurdico perpassa a todos os agentes do sistema
de fiscalizao de trnsito. H divergncia na doutrina e na jurisprudncia a respeito
da delegao do poder de polcia de trnsito s empresas pblicas que apesar de
serem pessoas jurdicas de direito privado exercem funes pblicas de fiscalizao
de trnsito. A maioria da doutrina e da jurisprudncia contrria a esta outorga
legal, mas, ainda no houve declarao de inconstitucionalidade para a dita outorga
do poder de polcia de trnsito.

Palavras-chave: poder de polcia; agente de trnsito; Cdigo de Trnsito Brasileiro.

ABSTRACT

The objective of this research was to evaluate the police power of civil and military
traffic agents. Thus, we sought to examine the Public Administration and the
fundamental principles of public administration; demonstrate and define the police
power; distinguish administrative police and security police; discuss the traffic agent
(lato sensu) in line with the Brazilian Traffic Code - CTB, evaluate and differentiate
the activities of agents of civil and military traffic , identify if there is police power
relating to the supervision of these traffic service; discourse about the action power
versus police power of traffic officers; discuss crime abuse of authority and misuse of
power. With the result of the research it was concluded that the administrative police
power is inherent in the supervision of transit service and is due to the allocation of
government oversight that must observe and protect human dignity faithfully
respecting fundamental to good public administration rights. This legal principle
pervades all agents from transit system. There is divergence in doctrine and case law
regarding the power of traffic police to public enterprises that despite being legal
persons in private law performing public duties supervisory transit delegation. Most of
doctrine and case law is contrary to this delegation, but there has been no
declaration of unconstitutionality for the traffic police power.

Keywords: police power; traffic agent; Brazilian Traffic Code.

SUMRIO

INTRODUO .......................................................................................................... 10
1 A ADMINISTRAO PBLICA E O PODER DE POLCIA ................................ 12
1.1 OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA ................................... 12
1.1.1 Princpio do Interesse Pblico e a correlata subordinao das aes estatais
ao Princpio da Dignidade Humana ........................................................................... 12
1.1.2 Princpio da Proporcionalidade ou da adequao axiolgica e da simultnea
vedao de excesso e de inoperncia, ou omisses causadoras de sacrifcios
desnecessrios e inadequados ................................................................................. 12
1.1.3 Princpio da Legalidade ou do acatamento da Administrao Pblica ao Direito .
................................................................................................. 13
1.1.4 Princpio da Imparcialidade ou da Impessoalidade .......................................... 14
1.1.5 Princpio da Moralidade e seu descendente subprincpio da Probidade
Administrativa ................................................................................................. 14
1.1.6 Princpio da Publicidade ou da Mxima Transparncia .................................... 16
1.1.7 Princpio da Confiana ou da Boa-f recproca nas relaes de administrao ...
................................................................................................. 16
1.1.8 Princpio da Segurana Jurdica associado ao Princpio da Motivao ........... 16
1.1.9 Princpio da Ampla Sindicabilidade dos Atos, Contratos e Procedimentos
Administrativos, associado ao Princpio da Participao .......................................... 17
1.1.10 Princpio da Unicidade da Jurisdio Ampla e consequente no cerceamento
de acesso ao Poder Judicirio em casos de leso ou ameaa de leso a direitos do
cidado ou da Administrao Pblica ....................................................................... 17
1.1.11 Princpio da Eficincia ou da Economicidade e da otimizao da ao estatal ..
................................................................................................. 18
1.1.12 Princpio da Legitimidade ............................................................................... 19
1.1.13 Princpio da Responsabilidade Objetiva da Administrao Pblica e dos entes
prestadores de servios pblicos .............................................................................. 19
1.1.14 Princpios da Preveno e da Precauo ....................................................... 20
1.1.15 Princpio da Interveno Estatal Promotora do Ncleo Essencial dos Direitos
Fundamentais ................................................................................................. 20
1.2 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA ................................................ 21
1.3 DOS PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIOS IDENTIFICAO DA
EXISTNCIA DO PODER DE POLCIA NA FISCALIZAO DE TRNSITO .................................. 23
1.3.1 O poder vinculado ............................................................................................ 23
1.3.2 O poder discricionrio....................................................................................... 24
1.3.3 O poder normativo ou regulamentar ................................................................. 25
1.4 DEFINIO DE PODER DE POLCIA ........................................................................... 26
1.4.1 A diferenciao entre Polcia Administrativa e Polcia de Manuteno da
Ordem Pblica e Polcia Judiciria ............................................................................ 28
1.5 FUNDAMENTAO E FINALIDADE DO PODER DE POLCIA DA ADMINISTRAO .............. 29
1.5.1 Da finalidade ................................................................................................. 29
1.5.2 Do objeto ................................................................................................. 32
1.5.3 Limites do Poder de Polcia .............................................................................. 33
1.5.4 Caractersticas do Poder de Polcia ................................................................. 34
1.5.5 Ciclo de polcia ................................................................................................. 35
1.5.6 Delegao do poder de polcia ......................................................................... 36
1.6 O DESVIO DE PODER ............................................................................................. 41
1.7 O AGENTE DE TRNSITO COMO AGENTE PBLICO .................................................... 43
1.7.1 Agente pblico ................................................................................................. 43
2 O AGENTE DE TRNSITO CIVIL E O CDIGO DE TRNSITO BRASILEIRO
CTB ........................................................................................................................ 44
2.1 DA ATUAO DO AGENTE DE TRNSITO .................................................................. 44
2.2 A ATRIBUIO DO AGENTE DE TRNSITO................................................................. 48
3 O PODER DE POLCIA DO AGENTE DE TRNSITO ........................................ 53
3.1 A ATUAO DA POLCIA OSTENSIVA ............................................................. 53
3.1.1 Atribuies da Polcia Militar ............................................................................ 53
3.2 CONVNIOS PARA FISCALIZAO ............................................................................ 59
CONCLUSO ........................................................................................................... 61
REFERNCIAS..........................................................................................................63

10

INTRODUO

A pesquisa visa analisar a efetividade ou no do poder de polcia do
agente de trnsito lato sensu, considerando-se que este um agente credenciado
pela autoridade de trnsito para exercer atividade de fiscalizao.
Sendo por intermdio da Administrao Pblica que o Estado dispe dos
elementos de que precisa para a implementao das metas governamentais,
sempre visando e priorizando o interesse pblico, o legislador constituinte se
preocupou com a elaborao de vrios princpios basilares que passaram a nortear
a Administrao Pblica. Sendo que a busca da eficincia enquadra-se em um
desses princpios.
A tica e a probidade administrativa so fatores que direcionam a funo
da Administrao Pblica num Estado Democrtico de Direito evitando o desvio de
finalidades que possa ocorrer por meio de atos considerados no lcitos praticados
por seus administradores e servidores.
O poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que se
encontra expressa em atos normativos. Sendo que tal poder tem por finalidade
executar medidas restritivas do direito individual.
A polmica se instaura em relao ao poder de polcia do agente de
trnsito civil visto que alguns propagam que somente a Polcia Militar se reveste de
poder de polcia para fiscalizar o trnsito nas vias pblicas. Que esta apenas divide a
atividade de trnsito com o agente exatamente para completar a atuao deste
ltimo que no pode agir coercitivamente, pois implicaria em abuso de autoridade.
Assim, ter-se-ia Polcia Militar complementando a atuao do agente de trnsito
quando h necessidade de agir coercitivamente, pois ao mencionado agente caberia
apenas a fiscalizao de trnsito, a organizao e a manuteno do fluxo nas vias
pblicas, enfim, em atividades operacionais de fluidez do trnsito.
O Poder de Polcia do Agente de Trnsito Municipal tem sua disposio
na lei n 9.503/97, mas esses poderes outorgados pela administrao pblica
sempre foram motivos de discusso e divergncia doutrinria e jurisprudencial.
11

Portanto, a pretenso da pesquisa analisar em ltima instncia se h
poder de polcia em relao ao servio de fiscalizao do agente de trnsito
pertencente Administrao Pblica Indireta.
O objetivo central da pesquisa foi avaliar o poder de polcia do agente de
trnsito civil no contexto do Cdigo de Trnsito Brasileiro CTB. Os objetivos
especficos consistiram em avaliar o poder de polcia do agente de trnsito em geral;
no contexto da Administrao Pblica e os seus princpios fundamentais; demonstrar
e definir poder de polcia; distinguir a polcia administrativa da polcia de segurana;
identificar o agente de trnsito civil; avaliar a atuao do agente de trnsito e
identificar se h poder de polcia relativo ao servio deste agente; discorrer a
respeito do poder de atuar versus poder de polcia do agente de trnsito civil;
discorrer sobre o crime de abuso de autoridade.

12

1 A ADMINISTRAO PBLICA E O PODER DE POLCIA

1.1 Os Princpios Fundamentais da Administrao Pblica

Ancorados em JUAREZ FREITAS, que enuncia a proposta de tbua dos
princpios fundamentais que regem a Administrao Pblica brasileira,
apresentamos os respectivos princpios.

1.1.1 Princpio do Interesse Pblico e a correlata subordinao das aes estatais
ao Princpio da Dignidade Humana

Dentro do sistema de princpios fundamentais o do interesse pblico
prescreve que deve preponderar a vontade geral legtima sobre a vontade individual
ou privativa. Tal assertiva no quer dizer que em nome de um falso interesse pblico
a administrao pode agir contra a dignidade da pessoa humana. Isto, porque este
princpio exige que as aes administrativas sejam sempre subordinadas alm da
dignidade humana ao fiel respeito aos direitos fundamentais boa administrao
pblica
1
.

1.1.2 Princpio da Proporcionalidade ou da adequao axiolgica e da simultnea
vedao de excesso e de inoperncia, ou omisses causadoras de sacrifcios
desnecessrios e inadequados.

O Princpio da Proporcionalidade significa que o Estado no deve agir
com demasia, tampouco de modo insuficiente, na consecuo dos seus objetivos
2
.
O administrador deve sopesar os valores do caso concreto e decidir pela ao mais

1
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. 3 ed.
So Paulo: Malheiros, 2004. p. 36
2
So Paulo: Malheiros, 2004.
13

equitativa e equilibrada, pois, se houver maior prioridade a um em detrimento ou
sacrifcio de outro, haver violao da proporcionalidade. Especial ateno se deve
ter a este princpio fundamental para o correto exerccio do poder de polcia
administrativa.

1.1.3 Princpio da Legalidade ou do acatamento da Administrao Pblica ao
Direito

O princpio da legalidade constitui o mais importante princpio inerente
atividade administrativa, pois abrange no s a Administrao Pblica, mas a todos
os outros rgos dos trs Poderes, bem como a todos os cidados brasileiros, cuja
previso encontra-se no caput do artigo 1 da Constituio Federal sinalizando que a
Repblica Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrtico de Direito.
Sendo que o constituinte submeteu todos ao imprio da Lei onde, ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II
da CF). Vale dizer que o tradicionalmente conhecido princpio da legalidade, em
geral, aplica-se Administrao Pblica de forma especial, pois o administrador
pblico apenas tem autorizao para agir de acordo com o que esteja
expressamente definido por lei, no existindo influncia de sua vontade subjetiva,
visando preservar a ordem jurdica. De acordo com Digenes Gasparini, estar a
Administrao Pblica, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei,
deles no se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de
seu autor
3
.
JUAREZ FREITAS assevera que houve uma evoluo do legalismo
primitivo ou subordinao pura lei para uma posio principiolgica e
substancialista. O progresso est, pois, na hermenutica deste princpio
fundamental, significando que h uma convergncia parcial entre sistemas tidos
como rigidamente distintos em matria de fontes. Esta interpretao sistemtica do
Direito constata que o contedo jurdico dinmico e evolui com o tempo e a

3
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p.7

14

sociedade, transcendendo aquilo que est positivado. Nesta tica, o Princpio da
Legalidade significa o acatamento pleno e concomitante lei e ao Direito
4
.

1.1.4 Princpio da Imparcialidade ou da Impessoalidade

O Princpio da Imparcialidade ou da Impessoalidade derivado do
Princpio Geral da Igualdade (CF, art. 5, caput). A Constituio Federal veda
qualquer discriminao ilcita e atentatria dignidade humana. Conforme JUAREZ
FREITAS, a Administrao Pblica precisa dispensar um tratamento isonmico a
todos, sem privilgios esprios, tampouco qualquer manobra persecutria
5
.
So diversas as posies doutrinrias que o fundamentam. Afirmando-se
uma estreita relao entre o princpio da impessoalidade com a noo de legalidade,
a isonomia, a finalidade pblica, e a iseno da Administrao Pblica. Digenes
Gasparini afirma que a impessoalidade determina que a atividade administrativa
deve ser destinada a todos os administrados. Com ele quer-se quebrar o velho
costume do atendimento do administrado em razo de seu prestgio ou porque a ele
o agente pblico deve alguma obrigao
6
. Assim, a aplicao de tal princpio visa
evitar a satisfao de interesses exclusivamente pessoais com vantagens e
concesso de benefcios.

1.1.5 Princpio da Moralidade e seu descendente subprincpio da Probidade
Administrativa

Segundo este princpio fundamental so vedadas todas as condutas tidas
como eticamente inaceitveis e infratoras ao sendo moral mdio superior da
sociedade ao ponto de no comportarem nenhuma condescendncia. No se deve

4
5
6
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p.9

15

confundir moralidade com moralismo visto que este caracterizado por ser
intolerante e no universalizvel por definio
7
.
Ao administrador cabe o dever de observar e cumprir rigorosamente todos
os referenciais valorativos e evitar que a Administrao Pblica seja alvo de leso
moral ou imaterial. Todos os atos administrativos devem ser revestidos de probidade
e honradez.
Ainda que o constituinte tenha elevado o mesmo ao nvel constitucional, a
Constituio Federal no o definiu. Fernanda Marinela discorre a respeito do
princpio da moralidade afirmando que o administrador pblico deve atender aos
ditames da conduta tica, honesta, exigindo a observncia de padres ticos, de
boa-f, de lealdade, de regras que assegurem a boa administrao e a disciplina
interna na Administrao Pblica
8
.
Vale ressaltar que o artigo 5, LXXIII, da Constituio Federal determina
que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa. Digenes Gasparini citou para concluir que a moralidade da
administrao pblica est intimamente ligada ao conceito do bom administrador,
aquele que, usando de sua competncia, determina-se no s pelos preceitos legais
vigentes, como tambm pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais
til para o interesse pblico (MEIRELLES apud GASPARINI)
9
.
De acordo com este princpio no suficiente que o administrador cumpra
s o dever da estrita legalidade no exerccio de sua funo pblica em relao aos
princpios ticos, pois a partir da Constituio de 1988, a moralidade passou a ser
pressuposto para validar todo e qualquer ato da Administrao Pblica. A no
observncia do princpio da moralidade administrativa por parte do administrador
pblico configura ato de improbidade, com previso no artigo 37, 4, da
Constituio Federal Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.

7
8
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. v.1. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2007. p. 37.
9
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 10
16

1.1.6 Princpio da Publicidade ou da Mxima Transparncia

Este princpio impe Administrao Pblica a publicidade dos atos
administrativos a fim de se obter a mxima transparncia aos olhos fiscalizadores
da participao cidad na gesto pblica. Deve haver a devida e necessria
prestao de contas de todos os atos administrativos e no somente daqueles que
envolvem a despesa pblica. S se excetuam as informaes de carter vital para a
segurana social por exigncia estrita do interesse pblico.
Tem seu fundamento na estrutura do Estado Democrtico de Direito.
Atravs desse princpio possvel alcanar-se a transparncia na gesto pblica,
pois todas as aes tm condio de serem fiscalizadas pela sociedade. Motivo pelo
qual est atrelado ao princpio da informao inserido no artigo 5, inciso XXXIII da
Constituio Federal, onde todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei.

1.1.7 Princpio da Confiana ou da Boa-f recproca nas relaes de administrao

Por este princpio entende-se como o dever do administrador pblico de
gerir a coisa pblica de forma a externar confiana e boa-f nas relaes jurdicas da
administrao. O gestor pblico deve tratar as relaes como se fosse para si
mesmo, ou seja, no mais justo possvel a fim de se obter a confiana daqueles que
se relacionam com a administrao. Por exemplo, o fornecedor de gneros
alimentcios a um rgo pblico que deixa de receber o pagamento no prazo
estipulado em contrato por desdia do administrador pblico. Isto gera insatisfao e,
por conseguinte, a desconfiana nas relaes com o setor pblico.

1.1.8 Princpio da Segurana Jurdica associado ao Princpio da Motivao

17

As decises administrativas devem ser motivadas, ou seja, revestidas de
fundamentao jurdica com suporte em razes objetivas e consistentes. Caso isto
no ocorra, ofende-se a ordem das relaes decorrentes, causando insegurana
jurdica a respeito dos atos administrativos.

1.1.9 Princpio da Ampla Sindicabilidade dos Atos, Contratos e Procedimentos
Administrativos, associado ao Princpio da Participao.

O acolhimento deste princpio suscita um controle amplo em quatro
frentes, o controle judicial, o controle externo, o controle interno e o controle social.
O controle judicial pode e deve avaliar o demrito de um ato administrativo, isso
admissvel, sem que haja violao das diferentes esferas estatais. O mrito, lcito e
legtimo, no se avalia. O contrrio, sim. O controle externo efetuado pelo Poder
Legislativo, atravs dos Tribunais de Contas. O controle interno exercido pela
prpria administrao, atravs de fiscalizao interna que possibilite avaliar a gesto
pblica e a adoo de medidas saneadoras em caso de deteco de irregularidades.
O controle social exercido pela participao cidad individual ou coletiva. Como
exemplo, a exigncia de gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei (CF,
art. 206, VI).

1.1.10 Princpio da Unicidade da Jurisdio Ampla e consequente no cerceamento
de acesso ao Poder Judicirio em casos de leso ou ameaa de leso a
direitos do cidado ou da Administrao Pblica

Este princpio prescreve que a ltima palavra em matria de controle dos
atos administrativos a sentena judicial e somente esta faz coisa julgada. Isto quer
dizer que em caso de leso ou ameaa de leso a direitos no se dever impor o
cerceamento ou a proibio do acesso justia, mesmo que ainda no se tenham
esgotados os recursos administrativos ou que tenha sido prolatada deciso
administrativa fazendo coisa julgada.

18

1.1.11 Princpio da Eficincia ou da Economicidade e da otimizao da ao estatal

O administrador pblico est adstrito a gerir a coisa pblica da forma mais
adequada economicamente. No o fazendo, estar infringindo tambm o Princpio
da Proporcionalidade, pois, lhe vinculado. O desperdcio de recursos pblicos nas
aquisies superfaturadas uma forma de infrao a este princpio.
Maria Sylvia Di Pietro observa que o princpio da eficincia apresenta, na
realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do
agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atuaes
e atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de
organizar, estruturar, disciplinar a administrao pblica, tambm com o mesmo
objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico
10
.
Este princpio foi o ltimo a ser introduzido no texto constitucional, pois
sua insero ocorreu com a edio da Emenda Constitucional n 19/98 que ficou
conhecida como a "Emenda da Reforma Administrativa".
Digenes Gasparini afirma que o princpio da eficincia impe
Administrao Pblica, direta e indireta a obrigao de realizar suas atribuies com
rapidez, perfeio e rendimento, alm, por certo, de observar outras regras, a
exemplo do princpio da legalidade
11
.
Alexandre de Moraes assevera que o princpio da eficincia exige da
Administrao e de seus agentes uma atuao de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor
utilizao possvel dos recursos pblicos (...)(MORAES apud TOURINHO)
12
.
Ento, eficincia agir com racionalidade, bem como medir os custos em
respeito ao princpio da economicidade.
Afirma Jos Afonso da Silva: o princpio da eficincia administrativa
consiste na organizao racional dos meios e recursos humanos, materiais e
institucionais para a prestao de servios pblicos de qualidade com razovel

10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2011. p. 84.
11
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 20.
12
TOURINHO, Rita. Discricionariedade Administrativa: Ao de Improbidade & Controle
Principiolgico. Curitiba, Juru, 2004. p. 90.
19

rapidez (...)
13
. Estando esse princpio incluso no princpio da legalidade o desvio de
sua finalidade caracteriza o abuso de poder do servidor pblico, funcionando como
norteador dos atos discricionrios da Administrao Pblica.

1.1.12 Princpio da Legitimidade

O ato administrativo para ser revestido de legitimidade deve expressar a
vontade da Administrao Pblica lato sensu, ou de quem exera atividade por ela
delegada, de natureza infralegal com a finalidade de produzir efeitos no mundo
jurdico em harmonia com o direito fundamental boa administrao, direta e
imediatamente eficaz.
Assim, so requisitos de legitimidade dos atos administrativos: serem
praticados por sujeito capaz e revestido de competncia; alcance eficiente e eficaz
dos melhores resultados ou finalidades de acordo com os princpios fundamentais; a
observncia de forma, sem sucumbir a formalismos injustificveis; devida e
suficiente motivao ou fundamento jurdico; e; objeto determinvel, possvel e lcito.

1.1.13 Princpio da Responsabilidade Objetiva da Administrao Pblica e dos entes
prestadores de servios pblicos

A Constituio Federal, em seu art. 37, 6, estabeleceu a
responsabilidade objetiva da Administrao Pblica: As pessoas jurdicas de direito
pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Sendo assim, configurada a antijuridicidade de ao ou omisso anmala
e desproporcional haver o nexo de causalidade e consequentemente o dever de

13
SILVA, Jos Afonso da. Direito Constitucional Positivo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p.
672.
20

indenizar. No se faz necessria a anlise sobre culpa ou dolo do agente, apenas a
antijuridicidade e sua extenso
14
.

1.1.14 Princpios da Preveno e da Precauo

O Princpio da Preveno estabelece que a Administrao Pblica tem o
dever de se antecipar ocorrncia de dano injusto quando houver certeza de que tal
ir acontecer. H a obrigao de evit-lo desde que esteja no seu rol de
competncia e recursos oramentrios. Por exemplo, o dever de remover as
populaes que habitam reas de risco de desmoronamento por causa das chuvas.
O Princpio da Precauo prescreve que h a obrigao de se adotar
medidas antecipatrias e proporcionais mesmo nos casos de incerteza quanto aos
danos temidos. Exemplo, a liberao de medicamento populao sem a segurana
mnima indispensvel sade
15
.

1.1.15 Princpio da Interveno Estatal Promotora do Ncleo Essencial dos Direitos
Fundamentais

Este princpio configura a obrigao da Administrao Pblica de exercer
a interveno essencial na sociedade para atingir as necessrias melhorias,
especialmente nas tarefas regulatrias e nas redutoras de diferenas sociais. Para
JUAREZ FREITAS ao se examinar o Princpio da Interveno Estatal Promotora do
Ncleo Essencial dos Direitos Fundamentais, chega-se sntese ilustrativa dos
princpios regentes do Direito Administrativo brasileiro, em projeto de
sistematizao
16
.
Sendo assim, a violao a um dos princpios da Administrao Pblica
far recair sobre o agente pblico as sanes determinadas pela Lei n 8.429/92 -

14
FREITAS, Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental Boa
Administrao Pblica. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 77.
15
FREITAS, Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental Boa
Administrao Pblica. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 98 - 99
16
21

Lei de Improbidade Administrativa, pela Lei n 1.079/50 Lei dos Crimes de
Responsabilidade, pela Lei n 4.717/65 que dispe a respeito da Ao Popular.

1.2 A Responsabilidade da Administrao Pblica

O Estado soberano deve responder por seus atos. Segundo Celso
Antnio Bandeira de Mello a responsabilidade do Estado:

(...) desde o advento do Estado de Direito, sob o ponto de vista lgico
poderia independer de regra expressa para firmar-se, bem como dispensar
o apelo a normas de Direito Privado para servirem de socorro. (...) ao
trabalhar-se com categorias puramente racionais, dedutivas, a
responsabilidade estatal simples corolrio da submisso do Poder Pblico
ao Direito
17
.

O artigo 37, 6, da Constituio Federal de 1988 tem por objetivo a
consagrao da responsabilidade objetiva do Estado por condutas lesivas de seus
agentes aos administrados. Assim dispe o mencionado dispositivo:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

O instituto jurdico da Responsabilidade Civil tem como objetivo o exame
da obrigao de reparar o dano causado ao bem tutelado juridicamente. Desta
forma, para configurar a responsabilidade estatal preciso existir um dano advindo
de um fato administrativo. Tambm exigido o nexo causal, que o elemento

17
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 943.

22

objetivo que evidencia a relao de causa e efeito entre a ao e o dano, com o
objetivo de demonstrar que o fato imputado ao Estado causou o dano.
Conforme as explicaes de Yussef Said Cahali:

(...) em sede de responsabilidade civil do Estado o dano passvel de
ressarcimento tanto resulta de um ato doloso ou culposo de agente pblico
como, tambm, de ato que, embora no culposo (...), tenha se qualificado
como injusto para a vtima titular do direito lesionado (CAHALI, 2008, p. 68).

A jurisprudncia se manifesta quanto responsabilidade civil do Estado:

ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
ABORDAGEM POLICIAL MANIFESTAMENTE ILEGAL. VECULO E
CONDUTORES BALEADOS. IMPRUDNCIA, IMPERCIA E
NEGLIGNCIA RECONHECIDA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO.
PUNIO DOS AGENTES POLICIAIS FEDERAIS. CULPA EXCLUSIVA DA
ATIVIDADE POLICIAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO.
DANO MORAL CARACTERIZADO. DENUNCIAO DA LIDE.
DESCABIMENTO. 1. A Constituio acolhe a teoria da responsabilidade
objetiva da Administrao por atos de seus agentes, bastando para sua
responsabilizao que a vtima demonstre o dano e o nexo causal (CF, art.
37, 6), o que foi objeto do Processo Disciplinar n 003/98-SR/DPF/DF que
concluiu pela responsabilizao dos policiais federais pela indevida
abordagem policial, a qual resultou em ferimento a bala de passageiros do
veculo abordado (me e filho menor). 2. Comprovada a ocorrncia de dano
moral, configurado pela dor, angstia e sofrimento relevantes, suscetveis
de causarem grave humilhao e ofensa aos direitos de personalidade,
resta evidente a obrigao do poder pblico em indenizar os autores. 3. "O
6 do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposio de que somente as
pessoas jurdicas de direito pblico, ou as pessoas jurdicas de direito
privado que prestem servios pblicos, que podero responder,
objetivamente, pela reparao de danos a terceiros. Isto por ato ou omisso
dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes pblicos, e
no como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional
consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-
lhe ao indenizatria contra a pessoa jurdica de direito pblico, ou de
direito privado que preste servio pblico, dado que bem maior,
praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente
sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente
responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo
quadro funcional se vincular. Recurso extraordinrio a que se nega
provimento". (STF - RE 327904, Min. Carlos Ayres Brito, DJ 08-09-2006 PP-
00043 EMENT VOL-02246-03 PP-00454 RTJ VOL-00200-01 PP-00162
RNDJ v. 8, n. 86, 2007, p. 75-78). (...) 5. Remessa oficial e apelao da
Unio no providas. Apelao dos autores parcialmente provida. (TRF-1 -
APELAO CIVEL: AC 200234000044349 DF 2002.34.00.004434-9 -
Processo: AC 200234000044349 DF 2002.34.00.004434-9 - Relator (a):
JUIZ FEDERAL OSMANE ANTONIO DOS SANTOS - Julgamento:
02/07/2013).

23

H muito tempo adotada no Brasil a responsabilidade objetiva do
Estado, na qual no h comprovao da culpa, bastando comprovar o nexo causal
para ensejar a obrigao de reparao por parte do Estado. Assim, a
responsabilidade do Estado diante do particular reconhecida atualmente de forma
que no cabe contestao, pois h muito findou a fase da irresponsabilidade estatal.

1.3 Dos Poderes da Administrao Pblica necessrios identificao da
existncia do Poder de Polcia na fiscalizao de trnsito

Vale analisar as peculiaridades e as funes dos poderes administrativos,
os quais nascem com a Administrao e se apresentam diversificados segundo as
exigncias do servio pblico, o interesse da coletividade e os objetivos a que se
dirigem
18
. Estes poderes esto divididos em: vinculado, discricionrio, disciplinar,
hierrquico e regulamentar.

1.3.1 O poder vinculado

O poder vinculado configurado quando o administrador se encontra
totalmente preso ao ditame da lei, a qual determina um nico comportamento a ser
adotado em casos concretos, no havendo espao para juzo de convenincia e
oportunidade.
Sendo assim, o poder vinculado o poder da Administrao Pblica
exercido por agente pblico e que possui previso legal, a qual indispensvel para
realizao do ato, uma vez que qualquer irregularidade sem previso legal enseja a
anulao do ato administrativo. De acordo com Hely Lopes Meirelles:

O princpio da legalidade impe que o agente pblico observe, fielmente,
todos os requisitos expressos na lei como da essncia do ato vinculado. O
seu poder administrativo restringe-se, em tais casos, ao de praticar o ato,
mas de pratic-lo com todas as mincias especificadas na lei. Omitindo-as
ou diversificando-as na sua substncia, nos motivos, na finalidade, no
tempo, na forma ou no modo indicados, o ato em invlido, e assim poder ser

18
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
116.
24

reconhecido pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, se o requerer o
interessado
19
.

Desta forma, o poder vinculado deriva da disposio legal no podendo
ser exercido em sentido contrrio a tais determinaes. Esse poder vai de encontro
com o principio Constitucional da Administrao Pblica, disposto no caput do artigo
37 da Constituio Federal, com base na legalidade.

1.3.2 O poder discricionrio

Poder discricionrio aquele em que o administrador se submete
disposio legal, ainda que esta no defina previamente um comportamento
exclusivo a ser adotado em casos concretos, havendo sempre um espao para juzo
de convenincia.
Hodiernamente, evoluiu-se essa interpretao de uso de poder, pois,
constata-se que no h poder vinculado totalmente fechado e nem poder
discricionrio com total prerrogativa da Administrao Pblica na execuo ou no
do ato previsto em Lei
20
.
A jurisprudncia destaca o poder discricionrio da Administrao Pblica
no julgado abaixo:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. ESTATUTO DO
DESARMAMENTO. AUTORIZAO PARA O PORTE DE ARMA DE
FOGO DE USO PERMITIDO. PODER DISCRICIONRIO DA
ADMINISTRAO PBLICA. INEXISTNCIA DE DIREITO LQUIDO E
CERTO. I - Embora o referendum popular tenha permitido o comrcio de
arma de fogo, no afastou a sujeio da matria regulao estatal, que se
faz presente na forma do Estatuto do Desarmamento, cuja
constitucionalidade foi aferida pelo Supremo Tribunal Federal ao examinar a
ADI 3112, em que reconheceu a inconstitucionalidade apenas dos
pargrafos nicos dos artigos 14 e 15 e do artigo 21 da Lei 10.826/2003,
pelo que permanece hgida a competncia da Polcia Federal para autorizar
o porte de arma de fogo de uso permitido na forma do art. 10 da mesma
norma legal. II - De acordo com a orientao jurisprudencial desta Corte, a
concesso de porte de arma est inserta no poder discricionrio da

19
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
p.117.
20
25

Administrao, traduzindo-se em mera autorizao, revestida de
precariedade, inexistindo, por isso, direito lquido e certo ao seu
deferimento. Assim, o exerccio da atividade de Empresrio que
desempenha atividades no ramo de materiais hospitalares e responsvel
pela rea financeira de sua empresa no representa situao especial de
risco a justificar a concesso de ordem judicial no sentido de compelir a
autoridade policial a conceder autorizao para o porte de arma de fogo de
uso permitido. III - Apelao do Impetrante a que se nega provimento. (TRF-
1 - APELAO EM MANDADO DE SEGURANA : AMS
680216220114013400 DF 0068021-62.2011.4.01.3400 - Relator (a):
DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN - Julgamento:
26/07/2013 -rgo Julgador: SEXTA TURMA -Publicao: e-DJF1 p.1426
de 05/08/2013).

Com relao ao poder discricionrio, Digenes Gasparini afirma que:
Pode-se ento definir a discricionariedade, ou a atribuio discricionria, como
sendo a atuao da Administrao Pblica em que a lei lhe permite certa margem de
liberdade para decidir diante de uma situao concreta
21
.
Portanto, o poder discricionrio, mesmo concedendo liberdade
Administrao Pblica para que esta realize seus atos, tambm pode ser
considerado de certa maneira como vinculado, uma vez que os parmetros de
execuo obrigam a observncia dos princpios fundamentais que o autorizam.

1.3.3 O poder normativo ou regulamentar

O poder normativo concedido Administrao para expedio de
decretos e regulamentos. O poder regulamentar incide sobre as normas
administrativas, que definem o sentido e o modo de execuo da lei
22
.
A caracterstica precpua desse poder pertencer ao chefe do Executivo,
o qual, no exerccio de sua funo tem a prerrogativa de editar normas e
regulamentos com vistas aplicao da Lei.
Jos Cretela Jnior tambm d a sua contribuio quando explica que:

Com efeito, regulamentar editar regras que se limitam a adaptar a
atividade humana ao texto, e no o texto a atividade humana. Assim,
quando o Poder executivo, para tornar mais inteligvel a regra jurdica legal,
enumera casos, exemplificativamente, em que teria de ser aplicado, na

21
22
MAGNO, Alexandre. Poderes da Administrao Pblica. (2009).
26

adapta o texto atividade humana: cria meios que sirvam medida, digo,
atividade humana para melhor se entender o texto
23
.

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, observa que:

O regulamento no lei, embora a ela se assemelhe no contedo e poder
normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas
toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar
conveniente faze-lo. Sendo o regulamento, na hierarquia das normas, ato
inferior lei, no a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas
disposies. S lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traados,
ou complet-la, fixando critrios tcnicos e procedimentos necessrios para
sua aplicao
24
.

Nesse sentido, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello faz as seguintes
observaes Regulamentos so regras jurdicas gerais, abstratas, impessoais, em
desenvolvimento da lei, referentes organizao e ao do Estado, enquanto Poder
Pblico. (...) Assim, os regulamentos ho de ter por contedo regras orgnicas e
processuais destinadas a pr em execuo os princpios institucionais estabelecidos
por lei, ou para desenvolver os preceitos constantes de lei, expressos ou implcitos,
dentro da rbita por ela circunscrita, isto , as diretrizes, em pormenor, por ela
determinada
25
.

1.4 Definio de Poder de Polcia

O Estado tem concentrada no interesse pblico a sua maior atuao.
Sendo relevante citar as palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello nesse
segmento, pois o autor considera que quem exerce funo administrativa est
adscrito a satisfazer interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a

23
CRETELLA JUNIOR. Jos. Direito Administrativo Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2002. p. 264.
24
129.
25
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. rev. atual ate a
Emenda Constitucional 5 So Paulo: Malheiros, 2008.
27

coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da Administrao legtimo se,
quando e na medida indispensvel ao atendimento dos interesses pblicos; vale
dizer, do povo, porquanto nos Estados Democrticos o poder emana do povo e em
seu proveito ter de ser exercido
26
.
O autor ainda observa que o poder, no mbito do Direito Pblico
contemporneo, s pode obter um lcus legtimo quando entendido como algo
instrumental e indispensvel para viabilizar o dever de alcanar o objetivo que a Lei
lhe impe.
Uma definio stricto sensu de Poder de Polcia encontra-se no artigo 78
do Cdigo Tributrio Nacional - CTN:

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos.
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia
quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel,
com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

Contudo, o Poder de Polcia no desenvolvido de maneira absoluta ou
ilimitada. Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que, em alguns casos, a concreta
"aplicao da limitao, prevista em lei modeladora da esfera jurdica da liberdade
e da propriedade , remetida apreciao da administrao pblica, que a
determina segundo as circunstncias, cabendo-lhe uma avaliao discricionria
27
.

Conforme a explicao mais objetiva de Hely Lopes Meirelles: "poder de
polcia o mecanismo de frenagem de que dispe a Administrao Pblica para

26
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15.ed. So Paulo:
27
Emenda Constitucional 5 So Paulo: Malheiros, 2008. p. 806-807.
28

conter os abusos do direito individual"
28
. Sendo que para Jean Rivero a definio do
poder de polcia consiste no "conjunto de interveno da Administrao que tende a
impor livre ao dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade"
(RIVERO apud MELLO)
29
. Sendo assim, entende-se que o poder de polcia resulta
na atividade do Estado que vem reprimir ao desenfreada de particulares em prol
do interesse pblico. Portanto, a sua a obrigao sempre buscar o interesse
pblico.

1.4.1 A diferenciao entre Polcia Administrativa e Polcia de Manuteno da
Ordem Pblica e Polcia Judiciria

A polcia administrativa pode agir de forma preventiva ou repressiva,
sendo que nas duas situaes, tem o objetivo de impedir que o comportamento do
particular possa prejudicar a coletividade como um todo, a exemplo da interferncia
em uma passeata.
Para Hely Lopes Meirelles a Polcia de Segurana divide-se em Polcia de
Manuteno da Ordem Pblica e Polcia Judiciria.
Polcia de Manuteno da Ordem Pblica atua na forma ostensiva
visando preveno dos ilcitos de qualquer natureza, em especial, os penais.
Tambm atua repressivamente em caso de violao da paz pblica.
A polcia judiciria tambm tem sua atuao na forma preventiva ou
repressiva. Da primeira forma, no que se refere ao infrator da lei penal e desta
ltima, no que se refere ao interesse geral, uma vez que com a punio depois do
devido processo legal intenta-se inibir a reincidncia e proteger a sociedade.
Contudo, ressalta Mestre Celso Antnio Bandeira de Mello que a expresso poder
de polcia uma denominao extremamente infeliz, pois:

(...) sob um nico nome, coisas radicalmente distintas, submetidas a
regimes de inconcilivel diversidade: leis e atos administrativos; isto ,
disposies superiores e providncias subalternas. J isto seria, como ,

28
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2001. p.123.
29
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 15. ed. So Paulo:
29

fonte das mais lamentveis e temveis confuses, pois leva, algumas vezes,
a reconhecer Administrao poderes que seriam inconcebveis (no Estado
de Direito), dando-lhe uma sobranceria que no possui, por ser imprpria de
quem nada mais pode fazer seno atuar com base em lei que lhe confira os
poderes tais ou quais e a serem exercidos nos termos e forma por ela
estabelecidos
30
.

Para lvaro Lazzarini citado por Maria Sylvia Di Pietro, a diferenciao
entre as polcias administrativa e de segurana est na ocorrncia ou no de ilcito
penal
31
. Ento, quando atua na rea do ilcito estritamente administrativo, seja de
forma preventiva ou repressiva, a polcia administrativa.
Por outro lado, sendo o ilcito praticado de carter penal incumbe polcia
judiciria. J Celso Antnio Bandeira de Melo, sabiamente ressalta que aquilo que
(...) aparta polcia administrativa de polcia judiciria que a primeira se predispe
unicamente a impedir ou paralisar atividades antissociais enquanto a segunda se
preordena responsabilizao dos violadores da ordem jurdica
32
.
Ainda que o ato administrativo seja discricionrio, a lei impe limites em
relao competncia, forma, bem como s finalidades e ao objeto. No
pretendendo o Poder Pblico extirpar os direitos individuais com tais medidas
administrativas inerentes ao poder de polcia, mas sim aplicar os princpios relativos
necessidade de coibir uma ameaa ou perturbao coletiva. No rol desses
princpios encontra-se o princpio da proporcionalidade que define uma justa
proporo entre o limite do direito individual e o dano coletividade que se pretende
evitar
33
.

1.5 Fundamentao e Finalidade do Poder de Polcia da Administrao

1.5.1 Da finalidade

De acordo com as explicaes de Celso Antonio Bandeira de Melo, o
poder de polcia administrativa tutela valores como: (a) de segurana pblica; b) de

30
Emenda Constitucional 5 So Paulo: Malheiros, 2008. p. 814.
31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001. p. 111.
32
33
SOARES, Letcia Junger de Castro R. Poder de Polcia. (2005).
30

ordem pblica; c) de tranquilidade pblica; d) de higiene e sade pblicas; e)
estticos e artsticos; f) histricos e paisagsticos; g) riquezas naturais; h) de
moralidade pblica; i) economia popular
34
.
O fundamento utilizado pela Administrao Pblica para impor limitaes
com base no seu Poder de Polcia encontra-se atrelado diretamente ao interesse
Pblico.
Vale observar as palavras de Osmar Ventris em relao finalidade e
aplicao do Poder de Polcia:

O Poder de Policia no exclusivo dos funcionrios pblicos com funo
policial. O Poder de Policia, expresso mxima da soberania do Poder
Pblico, exercido pelos trs Poderes no exerccio da Administrao de
sua competncia. Todo funcionrio publico legalmente investido no mbito
de sua competncia legal, atua em nome do Estado, portanto a sua atuao
est revestida pelo Poder do Estado. o Poder Pblico em ao mediante
a ao do funcionrio pblico. Portanto, Poder de Policia no
exclusivamente da Policia, qualquer que seja
35
.

Para Maria Sylvia Di Pietro observa que o fundamento do poder de
polcia o princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular, que d
Administrao Pblica posio de supremacia sobre os administrados
36
. Seguindo
a mesma linha da autora acima citada, Digenes Gasparini destacou que:

O fundamento da atribuio de polcia administrativa est centrado num
vnculo geral, existente entre a Administrao Pblica e os administrados,
que autoriza o condicionamento do uso, gozo e disposio da propriedade e
do exerccio da liberdade em benefcio do interesse pblico ou social.
Alguns autores chamam-no de supremacia geral da Administrao Pblica
em relao aos administrados
37
.

Esclarece JUAREZ FREITAS que o exerccio do poder de polcia
administrativa h de ser digno e gerador de dignidade, ou ser irregular e abusivo.

34
35
VENTRIS, O. Guarda municipal - poder de policia e competncia. 2. ed. So Paulo: IPECS, 2010.
p. 58.
36
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2002. p. 109.
37
31

Ser legtimo se existir como uma interveno estatal reguladora, do contrario ser
ilegtimo posto que ser um mutilador de direitos fundamentais
38
.
O poder de polcia somente um dos instrumentos de que dispe a
Administrao Pblica para regular e tornar mais igualitria a garantia dos direitos
individuais e coletivos dos administrados.
No que se refere ao objeto tutelado pelo Poder de Polcia este consiste
em todo bem, direito ou atividade que de alguma forma venha afetar o interesse
geral da sociedade, sendo, portanto, preciso colocar freios por parte da
Administrao Pblica.
Sobre o objeto do Poder de Polcia, Hely Lopes Meirelles explica que:

O objeto do poder de polcia administrativa todo bem, direito ou atividade
individual que possa afetar a coletividade ou pr em risco a segurana
nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentao, controle e conteno
pelo Poder Pblico
39
.

A finalidade do Poder de Polcia implica na tutela da Administrao
Pblica inerente aos bens comuns, ou seja, o patrimnio geral da Sociedade, sendo
sua obrigao defender e guardar esse patrimnio contra qualquer ato contrrio ao
interesse dos administrados.
A finalidade do Poder de Polcia para Hely Lopes Meirelles: Nesse
interesse superior da comunidade entram no s os valores materiais como,
tambm, o patrimnio moral e espiritual do povo, expresso na tradio, nas
instituies e nas aspiraes nacionais da maioria (...)
40
.
Digenes Gasparini ao comentar sobre a finalidade do Poder de Polcia
afirma que:

Destina-se a polcia administrativa a prevenir o surgimento (quando ainda
no aconteceu) de atividades particulares nocivas aos interesses sociais ou
pblicos ou a obstar (paralisar, impedir) seu desenvolvimento. Estes os

38
So Paulo: Malheiros, 2004. p.240
39
133.
40
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
p.134.
32

seus fins. Portanto, a finalidade do Poder de Polcia consiste em proteger o
bem comum e o interesse pblico frente aos interesses particulares
41
.

1.5.2 Do objeto

O objeto tutelado pelo Poder de Polcia implica em todo bem, direito ou
atividade que de alguma forma possa afetar o interesse geral da sociedade, sendo
preciso ento, que a Administrao Pblica coloque freios em determinadas
situaes.
A respeito do objeto do Poder de Polcia, Hely Lopes Meirelles assim se
posiciona: O objeto do poder de polcia administrativa todo bem, direito ou
atividade individual que possa afetar a coletividade ou pr em risco a segurana
nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentao, controle e conteno pelo
Poder Pblico
42
.
Para Digenes Gasparini: O objeto , vista do que dissemos, a
liberdade e a propriedade dos administrados, sem alcanar os respectivos
direitos
43
. Desta forma, a Administrao Pblica deve primar pelo cumprimento do
seu objeto de tutela relativo ao bem pblico em detrimento do particular, uma vez
que sua obrigao manter um convvio social harmnico entre os membros da
sociedade.
Conforme os esclarecimentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o objeto
implica no uso do poder de polcia:

(...) visando a restrio ao domnio privado, fundado na supremacia do
interesse pblico a administrao exerce a atividade regulamentando os
direitos e obrigao de particulares em detrimento do bem comum. As
limitaes administrativas decorrem de normas gerais e abstratas, que se
dirigem s propriedades indeterminadas cujo fim satisfazer interesses
coletivos
44
.

41
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 125
42
133.
43
44
33

A finalidade sempre a conciliao entre o direito pblico e o direito
privado, ou seja, um acordo entre Estado e cidado. Portanto, a sua a obrigao
sempre buscar o atendimento a tal interesse o que, em suma, consiste na dimenso
geral do interesse dos particulares.

1.5.3 Limites do Poder de Polcia

Tal qual ocorre com todos os atos praticados pela Administrao Pblica
o Poder de Polcia no foge regra, pois apesar da discricionariedade concedida
Administrao Pblica, esse poder deve atender a dois princpios basilares do
ordenamento jurdico: a legalidade e a finalidade.
A respeito do assunto descreve Cretella Jnior:

Como toda ao da Administrao, o exerccio do poder de polcia
submetido ao princpio da legalidade e o controle jurisdicional porque, se
por um lado, cabe a Administrao o papel de regulamentar a atividade do
particular, no h dvida de que tal regulamentao no admite poder
absoluto sobre o administrado
45
.

Baseado no princpio da legalidade, o ato do Poder de Polcia deve
apenas se manifestar quando o indivduo colocar em risco a coletividade, sendo seu
objetivo precpuo proteger o bem pblico, mas caso ocorra abuso no uso de tal
instrumento por parte da Administrao Pblica, aquele que se sentir lesado deve
buscar a tutela do Poder Judicirio para reaver seu direito.
De acordo com Jos Trcio Fagundes Caldas Jnior:

Esta limitao efetivada pelo poder de polcia da administrao pblica,
em todos os nveis de governo, ou seja, federal, estadual e municipal. o
que alguns doutrinadores chamam de poder de polcia administrativa lato
sensu, configurado no poder do ente pblico regular, fiscalizar, e punir
administrativamente, inclusive com embargo, confisco e interdio, uma
atividade. Por exemplo: o poder de polcia da prefeitura municipal em
relao ao poder de embargo de uma obra ou na concesso de alvar de

45
2002. p. 550.
34

funcionamento de uma determinada atividade. Ou ainda, o poder de polcia
da fiscalizao da vigilncia sanitria ou ambiental
46
.

A jurisprudncia ptria assim se posiciona em relao aos limites do
Poder de Polcia:

AO CIVIL PBLICA. NULIDADES. INOCORRNCIA.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO PARA A
PROPOSITURA DA AO. ADEQUAO DO CONTROLE
ELETRNICO DE TRFEGO (LOMBADAS ELETRNICAS
"PARDAIS") S NORMAS FEDERAIS PERTINENTES. ANULAO
DAS AUTUAES QUE NO SE SUBORDINARAM A ESSAS
REGRAS. PERMANNCIA DAS LOMBADAS FSICAS. (...) Os
limites do poder de polcia esto condicionados ao interesse social
em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo,
assegurados na Constituio da Repblica (art. 5). Cumpre ao
administrador, segundo seu prudente critrio, nos casos em que a lei
no determina o modo e as condies da prtica do ato de polcia,
agir coerentemente na esteira do interesse geral, distinguindo dentre
os meios possveis, aqueles mais eficientes e menos lesivos aos
indivduos sem distino. 4. Hiptese em que se verifica a ausncia
de um estudo tcnico ou pesquisa, que aponte com preciso
resultados satisfatrios do controle por "pardais" em contrapartida
com a arrecadao que aumentou exacerbadamente. 5. Apelaes e
remessa oficial improvidas (TRF4 - Apelao Cvel: AC 4841 RS
2000.71.07.004841-5 - Relator (a): Maria de Ftima FREITAS
Labarrre - Julgamento: 01/10/2002 - rgo Julgador: Terceira
Turma - Publicao: DJ 27/11/2002 p. 791)

Sendo assim, ainda que o Poder de Polcia discricionrio tenha apenas
suas bases de execuo inseridas em lei, no informando o mtodo de sua
aplicao, no poder haver abuso de tal poder, sendo o Poder Judicirio o meio de
proteo daquele que se sentir lesado por uma interveno da Administrao
Pblica.

1.5.4 Caractersticas do Poder de Polcia

46
Jos Trcio Fagundes Caldas Jnior, 2010.
35

A principal caracterstica do poder de policia a coercibilidade, pois,
denota limitao com potencial de se impor coativamente a particulares ou prpria
Administrao Pblica na condio de particular, nos limites da respectiva
competncia. O agente pblico ao exercer a discricionariedade, esta nunca ser
absoluta, pois, aquele dever sopesar todos os valores contidos nos princpios
fundamentais, especialmente o da proporcionalidade ao caso concreto a fim de que
o ato seja revestido de coercibilidade na medida mais justa possvel.
O exerccio legtimo do poder de polcia jamais provocar leso aos
direitos fundamentais, pois, caso o faa, tem-se a ilegitimidade do ato bem como a
gerao de responsabilidade da Administrao Pblica. Fritz Fleiner, fazendo coro
com Walter Jellinek proclamava: a polcia no deve utilizar canhes para abater
pardais
47
.
Para cada caso concreto dever ser adotado o melhor remdio
administrativo em observncia aos princpios fundamentais.
Outra caracterstica do poder de polcia a auto-executoriedade e
motivao. Tal caracterstica estabelece que o poder de polcia pode ser exercido
sem prvia autorizao judicial, de ofcio. Seu exerccio lcito reveste-se de
legitimidade, mas, se houver desvio de finalidade ou prejuzo desproporcional, cabe
a responsabilizao objetiva do Estado pelos atos irregulares dos seus agentes.
Desta forma, existindo razo fundamentada que enseje o exerccio do
poder de polcia, surge no a faculdade, mas, impe-se o dever de agir do agente
pblico face motivao.
A indelegabilidade outra caracterstica do poder de polcia que prev
que a polcia administrativa privativa do Poder Pblico, ou seja, seu procedimento
indelegvel.
Por fim, a indenizao zero como caracterstica do poder de polcia. Os
atos administrativos decorrentes de exerccio legal e legitimo do poder de polcia no
ensejam indenizao. Haver ensejo de indenizao quando ocorrer abuso ou
omisso lesiva do agente pblico.

1.5.5 Ciclo de polcia

47
So Paulo: Malheiros, 2004. p.246.
36

O exerccio do poder de polcia deve obedecer a uma sequncia de atos
assim definidos:
1.5.5.1 Norma de polcia (legislao): estabelece os limites do exerccio dos direitos
individuais. Pode ser constitucional, legal ou regulamentar;
1.5.5.2 Permisso (consentimento) de polcia: possibilita ao particular o exerccio de
atividade controlada pelo Poder Pblico;
1.5.5.3 Fiscalizao: verificao do cumprimento das normas e das condies
estabelecidas na permisso de polcia;
1.5.5.4 Sano de polcia: aplicao de penalidades queles que descumprirem as
normas e as condies da permisso de polcia. Tambm pode ser utilizada
a medida de polcia, com o objetivo de impedir a ocorrncia de dano. Ex.:
aps fiscalizao que comprova a existncia de produtos oriundos de
pirataria ou violao de direito autoral em um estabelecimento comercial, a
Administrao impe uma multa (sano), apreende e manda para
destruio o material ilcito (medida de polcia).

1.5.6 Delegao do poder de polcia

O poder de polcia, por ser atividade exclusiva do Estado, no pode ser
delegado a particulares, mas possvel sua outorga a entidades de Direito Pblico
da Administrao Indireta, como as agncias reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL,
etc.), as autarquias corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc.) e o Banco Central.
Eventualmente, particulares podem executar atos de polcia, mas sob o comando
direto da Administrao Pblica. Ex.: destruio de armas apreendidas. Nesses
casos, no h delegao, pois o particular atua sob as ordens estritas dos agentes
pblicos.
Porm, de acordo com recente entendimento do STJ, devem ser
consideradas as quatro atividades relativas ao poder de polcia: legislao,
consentimento, fiscalizao e sano. Assim, legislao e sano constituem
atividades tpicas da Administrao Pblica e, portanto, indelegveis. Consentimento
e fiscalizao, por outro lado, no realizam poder coercitivo e, por isso podem ser
delegados. Assim pronunciou-se o Egrgio Tribunal sobre impossibilidade de
37

delegao de poder de polcia para sociedade de economia mista no tocante aos
atos de sano (multas):
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLCIA. TRNSITO. SANO
PECUNIRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. No que tange ao mrito, convm assinalar que,
em sentido amplo, poder de polcia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exerccio da propriedade e da liberdade em favor do
interesse pblico. A controvrsia em debate a possibilidade de exerccio
do poder de polcia por particulares (no caso, aplicao de multas de
trnsito por sociedade de economia mista). 3. As atividades que envolvem
a consecuo do poder de polcia podem ser sumariamente divididas em
quatro grupo, a saber: (i) legislao, (ii) consentimento, (iii) fiscalizao e
(iv) sano. 4. No mbito da limitao do exerccio da propriedade e da
liberdade no trnsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece
normas genricas e abstratas para a obteno da Carteira Nacional de
Habilitao (legislao); a emisso da carteira corporifica a vontade o
Poder Pblico (consentimento); a Administrao instala equipamentos
eletrnicos para verificar se h respeito velocidade estabelecida em lei
(fiscalizao); e tambm a Administrao sanciona aquele que no guarda
observncia ao CTB (sano). 5. Somente os atos relativos ao
consentimento e fiscalizao so delegveis, pois aqueles referentes
legislao e sano derivam do poder de coero do Poder Pblico. 6.
No que tange aos atos de sano, o bom desenvolvimento por particulares
estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicao de multas
para aumentar a arrecadao. (STJ, REsp 817534 / MG)

possvel depreender que o Cdigo de Trnsito Brasileiro outorga aos
Municpios, o exerccio do poder de polcia de trnsito para fiscalizar e punir
infraes, atravs de imposio de multas e advertncias. Nesse rumo, os
instrumentos de delegao de servio pblico devem, antes de tudo, ter como meta
principal a garantia da dignidade da pessoa humana fundamentada nos princpios
que regem a boa Administrao Pblica.

Art. 5 O Sistema Nacional de Trnsito o conjunto de rgos e entidades
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios que tem por
finalidade o exerccio das atividades de planejamento, administrao,
normatizao, pesquisa, registro e licenciamento de veculos, formao,
habilitao e reciclagem de condutores, educao, engenharia, operao
do sistema virio, policiamento, fiscalizao, julgamento de infraes e de
recursos e aplicao de penalidades.

Sendo assim, fica tambm entendido que as empresas pblicas criadas
pelo poder municipal desenvolvem aes prprias do servio pblico com delegao
legal para atuar dentro da competncia deste. Assim est prescrito no Cdigo de
38

Trnsito Brasileiro, artigo 24, tanto na rea de planejamento do trnsito, quanto na
de regulamentao, operao e fiscalizao deste.

CTB, Art. 24. Compete aos rgos e entidades executivos de trnsito dos
Municpios, no mbito de sua circunscrio:
VI - executar a fiscalizao de trnsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas cabveis, por infraes de circulao, estacionamento e
parada previstas neste Cdigo, no exerccio regular do Poder de Polcia de
Trnsito;
VII - aplicar as penalidades de advertncia por escrito e multa, por infraes
de circulao, estacionamento e parada previstas neste Cdigo, notificando
os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

Estas empresas pblicas, apesar de serem pessoas jurdicas de direito
privado, podem ser criadas para realizar atividades de interesse da Administrao
observando os princpios fundamentais que regem as relaes de administrao.
Neste caso especificamente, os princpios da eficincia e economicidade porque na
moderna administrao tem-se admitido que a mquina estatal torne-se mais enxuta
e eficiente na prestao dos servios essenciais que visem o atendimento do
interesse pblico.
Isto posto, pegue-se a lio de Celso Antonio Bandeira de Mello:

[...] deve-se entender que empresa pblica federal a pessoa jurdica
criada por lei como instrumento de ao do Estado, com personalidade de
Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de ser
coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer das formas
admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por recursos de
pessoas de Direito Pblico interno ou de pessoas de suas Administraes
indiretas, com predominncia acionria residente na esfera federal

Uma empresa pblica, apesar de ser pessoa jurdica de direito privado,
pode ser criada para realizar atividades de interesse da Administrao. Ela vem a
ser uma organizao que busca a produo privada ou pblica, liderada pela
Administrao Pblica, cujo objetivo no o lucro, mas, sim a busca do melhor para
garantir a dignidade humana e os direitos fundamentais.
Jos Cretella Junior assevera que a empresa pblica a organizao
para a produo: [...] privada ou pblica, assumida pelo Estado, sem objetivo de
lucro, mediante o desempenho de atividade econmica ou de servios pblicos,
submetida a regime jurdico no integral de direito comercial, ou seja, sob o impacto
de leis comerciais e civis, mas no em toda sua pureza, em razo da presena
obrigatria do Estado. A noo de empresa pblica no peculiar ao direito privado
39

nem ao direito pblico. Por sua natureza especial, sui generis, ultrapassa os prprios
quadros diferenciados do direito privado e do direito pblico para inserir-se num
estado anterior descomprometido que antecede ambos os campos
48
.
Jurisprudncia contrria a delegao de poder de polcia para empresa
pblica de transporte e circulao de Porto Alegre

APELAO CIVEL. DIREITO PBLICO NO ESPECIFICADO. TRNSITO.
MULTA. INCOMPETNCIA DA EPTC PARA REALIZAR AUTUAES POR
INFRAO DE TRNSITO E APLICAO DE MULTA. PODER DE
POLCIA INDELEGVEL. Nos termos do artigo 173, 1, II e 2 da
Constituio Federal, as empresas pblicas equiparam-se s empresas
privadas. Dispe, ainda, o citado dispositivo constitucional que as empresas
pblicas e sociedades de economia mista s podem exercer atividades no
mbito da prestao de servios e explorao da atividade econmica,
sendo-lhes vedada a ingerncia em quaisquer outras reas tpicas de
atuao estatal. O servio de fiscalizao, autuao e aplicao de multa de
trnsito atividade tpica do exerccio do poder de polcia administrativa,
no podendo ser delegado a particulares ou empresas que possuem
natureza jurdica de direito privado. O poder de polcia como ato limitador
dos exerccios individuais em benefcio do interesse pblico ato
indelegvel s pessoas jurdicas de direito privado. No caso, a EPTC uma
empresa pblica, constituda como Sociedade Annima (S/A), com
personalidade jurdica de Direito Privado, e seu ato de autuao por
infrao de trnsito e aplicao de multa ato tpico do poder de polcia que
somente pode ser praticado por agentes pblicos da Administrao Pblica
Direta. O exerccio de atos de poder de polcia por pessoa jurdica de direito
privado poderia, inclusive, aumentar a busca pelo lucro, atravs das multas
aplicadas decorrentes de autos de infrao, o que vai de encontro ao
princpio da moralidade. Precedente do Colendo STJ. POR MAIORIA,
VENCIDO O REVISOR, APELO PROVIDO. (Apelao Cvel N
70047792171, Primeira Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator:
Jorge Maraschin dos Santos, Julgado em 09/05/2012)

O Estado titular dos servios pblicos, podendo ele mesmo prest-los
ou deleg-los. Mas h casos em que essa titularidade no exclusiva, conforme se
depreende da leitura dos artigos 194 e. 205, entre outros da Constituio Federal:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e
sua qualificao para o trabalho.

48
2002.
40

Por isso existem duas formas de prestao de servio pblico, a direta e a
indireta. A forma direta a executada pela Administrao Pblica direta, atravs dos
rgos essencialmente pblicos.
J a Administrao Indireta ou Administrao Descentralizada exsurge da
transferncia de titularidade e da execuo do servio pblico por lei, a outorga
legal. A outorga legal vem a ser a transferncia do servio titularidade de uma
pessoa jurdica de direito pblico ou privado criada para este fim. Esta dever
desempenhar o servio em nome prprio, como responsvel, mas sempre sob o
controle estatal. Neste caso, o servio pode ser transferido para uma Autarquia,
Empresa Pblica ou Sociedade de Economia Mista. a outorgada. Os poderes de
atuao so chamados de outorgados. Exemplo, a Eletrobrs:

CF 88 Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e, tambm, ao seguinte:
(...)
XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresa pblica,
sociedade de economia mista, autarquia ou fundao pblica;

Jurisprudncia que refora o instituto da outorga legal dos servios e dos
poderes empresa pblica:

EMBARGOS DE DECLARAO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO.
DIREITO PBLICO NO ESPECIFICADO. LEI N 8.133/80. EPTC. PODER
DE POLCIA DE FISCALIZAO DO TRNSITO E AUTUAO POR
INFRAES. AUSNCIA DE VEROSSIMILHANA. ANTECIPAO DE
TUTELA INDEFERIDA. O CTB em seu artigo 24 estabelece a competncia
dos municpios e de seus rgos executivos de trnsito para fiscalizar,
autuar e arrecadar o valor das multas aplicadas. A Lei Municipal n 8.133/98
outorga EPTC a fiscalizao do trnsito em Porto Alegre, em toda a sua
plenitude, restando isso patente em seu art. 8. A interpretao restritiva que
pretende o agravante dar Lei no se coaduna com a finalidade da
delegao das atribuies empresa pblica. No configurada a
verossimilhana das alegaes, descabida a antecipao de tutela recursal
pretendida, na forma do art. 273 do CPC. Inexistncia dos vcios previstos
no art. 535 do CPC. Impossibilidade de rediscusso da matria. Cumprido o
disposto no art. 37, caput da CF pela Administrao. EMBARGOS DE
DECLARAO DESACOLHIDOS. (Embargos de Declarao N
70045995057, Segunda Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator:
Almir Porto da Rocha Filho, Julgado em 28/03/2012)

A outorga legal se estende inclusive para os equipamentos de fiscalizao
de trnsito eletrnica como se observa na ementa a seguir:
41

RECURSO ESPECIAL REsp 771864 DF 2005/0130064-8 (STJ)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA DE TRNSITO. AUTO
DE INFRAO. LAVRATURA PORAGENTE PBLICO. TRANSGRESSO.
COMPROVAO POR MEIO ELETRNICO. POSSIBILIDADE. 1.
Malgrado o processo administrativo de autuao de infraes de trnsito
exija a lavratura do auto de infrao por agente pblico competente, a lei
permite a comprovao da transgresso por aparelhos eletrnicos, ou
outros meios tecnolgicos. Assim, inexistem irregularidades na lavratura de
autos pelo agente pblico competente, quando so utilizadas informaes
obtidas por meio de aparelhos eletrnicos. 2. Recurso Especial no provido
STJ - 27 de Maio de 2008.

Constata-se que o CTB permite a possibilidade de comprovao de
infrao por aparelho eletrnico aferido por rgo idneo oficial.

1.6 O Desvio de Poder

O desvio de poder se caracteriza quando a competncia conferida ao
agente pblico utilizada para atingir finalidade diversa daquela para a qual ela foi
instituda. Esse desvio de finalidade pode ocorrer: quando o agente almeja finalidade
diversa ao interesse pblico; quando o agente busca um fim, ainda que de interesse
pblico, no aquela especfica da competncia utilizada, ou seja, no o fim pr-
determinado pela lei que d validade ao ato administrativo, e ainda, quando o agente
busca uma finalidade, seja alheia ao interesse pblico ou categoria deste que o ato
se revestiu, por meio de omisso
49
.
Hely Lopes Meirelles afirma que o uso do poder:

(...) prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado
normalmente, sem abuso. Usar normalmente do Poder empreg-lo
segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as
suas exigncias do interesse pblico. Abusar do poder empreg-lo fora da
lei, sem utilidade pblica. O poder confiado ao administrador pblico para
ser usado em benefcio da coletividade administrativa, mas usado nos
justos limites que o bem-estar social exigir. A utilizao desproporcional do
poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado,
constituem formas de uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e
nulificadoras dos atos que as encerram (...)
50
.

49
SIGARINI, Danilo Cavalcante. O Desvio de Poder e a Administrao Pblica. (30/11/2009).
50
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
p.112.
42

Conforme afirma Celso Antnio Bandeira de Mello o fato de que todo
homem tem poder uma experincia eterna e, portanto, o mesmo tende a abusar
dele, ou seja, (...) ele vai at onde encontra limites. Quem o diria! A prpria virtude
tem necessidade de limites para que no se possa abusar do poder preciso que,
pelas disposies das coisas, o poder detenha o poder
51
.
A teoria do desvio de poder foi elaborada com o intuito de atingir o mbito
da discricionariedade constatando os abusos administrativos cometidos no decorrer
do uso de tal liberdade.
O fato que o Estado no pode se desviar dos fins pblicos. Fernanda
Marinela discorre a respeito do princpio da moralidade afirmando que:

O texto constitucional ao apontar os princpios que devem ser observados
pelo administrador pblico no exerccio de sua funo, inseriu entre eles o
princpio da moralidade. Isso significa que em sua atuao o administrador
pblico deve atender aos ditames da conduta tica, honesta, exigindo a
observncia de padres ticos, de boa-f, de lealdade, de regras que
assegurem a boa administrao e a disciplina interna na Administrao
Pblica
52
.

A Administrao Pblica, aps a promulgao da Constituio Federal de
1988, busca alcanar uma gesto mais eficaz e um maior comprometimento com a
moralidade, para tanto os seus procedimentos devem visar sempre o bem comum,
conforme os princpios elencados no artigo 37 da Constituio Federal. Para atender
a esses comandos a Administrao Pblica tem revisado seus mtodos e eliminado,
pouco a pouco, sua estrutura burocrtica. No entanto, tais procedimentos impem
aos agentes pblicos uma preparao especfica para uma prestao de servios
adequada tornando eficiente o atendimento do interesse pblico, o qual implica em
polticas responsveis e no envolvimento de todo o funcionalismo pblico.
A nova Administrao Pblica colocou disposio do cidado eficazes
instrumentos para a fiscalizao dos servios pblicos prestados, bem como das
decises tomadas pelos governantes visando promover a tica no mbito

51
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo:
52
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. v.1. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2007. p. 37

43

administrativo. Um bom exemplo de tais instrumentos so as Ouvidorias especficas
dos rgos Pblicos que compem a Administrao Pblica direta e indireta, bem
como aquelas que atuam nos Tribunais de Contas, e ainda, os sistemas de
transparncia pblica tm o objetivo de prestar informaes aos cidados sobre a
gesto pblica, que deve exigir de seus agentes um comportamento em
consonncia com a moralidade pblica.

1.7 O Agente de Trnsito como Agente Pblico

1.7.1 Agente pblico

O agente pblico o indivduo que desempenha a atividade pblica, para
a qual esteja regularmente investido, nos termos da lei.
A Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, a Lei de Improbidade
Administrativa, em seu artigo 2 assim conceitua agente pblico:

Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura
ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas
no artigo anterior.

Respeitar os princpios norteadores da Administrao Pblica um dever
do agente pblico, pois so normas que conformam sua atuao, tendo sido vrios
deles elevados categoria constitucional. No entanto, nem todos os agentes
pblicos obedecem s regras de conduta determinadas por tais princpios fazendo
com que a mquina administrativa seja alvo de crticas e desconfianas.
O ato administrativo configura-se como o ato unilateral dotado de efeito
jurdico expedido por agente pblico, inclusive aquele que atua por delegao, no
pleno exerccio da atividade administrativa. regido por normas juspublicistas e
somente se reveste de legitimidade se for permeado pelos princpios fundamentais
do Direito Pblico. So requisitos de validade a competncia (irrenuncivel, ainda
que passvel de avocao e de delegao), a finalidade pblica (em harmonia com a
44

totalidade dos princpios, inclusive com o que veda a inoperncia), a forma prescrita
em lei (sem sucumbir a formalismos absurdos), o motivo (os fatos e fundamentos
jurdicos a serem expostos na motivao, quando esta formalidade deva constar do
ato) e objeto determinvel, possvel e lcito
53
.
Os atos administrativos se subdividem em vinculados e discricionrios.
O ato administrativo vinculado aquele em que o agente pblico est
obrigado a cumprir por fora de lei sem ter qualquer grau de liberdade para sopesar
a melhor deciso administrativa. Esta viso, conforme JUAREZ FREITAS, no est
errada, mas, incompleta. Este autor explica que mesmo no ato vinculado ainda
subsiste um campo de liberdade para a moderna interpretao. Este complemento
hermenutico deriva da observncia de todos os princpios fundamentais boa
Administrao Pblica e no exclusivamente pelo Princpio da Legalidade ao ponto
de engessar a deciso administrativa. Por exemplo, a atividade administrativa (nem
to plenamente) vinculada de cobrar tributos no se pode furtar ao respeito ao
Princpio da Isonomia, entre outros
54
.
O ato administrativo discricionrio , em princpio, aquele que deve trazer
em seu bojo a motivao ou fundamentao jurdica para sua validade. aquele ato
decidido pelo agente pblico com certa liberdade para emisso de juzo de
convenincia ou de oportunidade ao caso concreto
55
.

2 O AGENTE DE TRNSITO CIVIL E O CDIGO DE TRNSITO BRASILEIRO
CTB

2.1 Da Atuao do Agente de Trnsito

O artigo 22, XI, da Constituio Federal, determina que: Compete
privativamente Unio legislar sobre: trnsito e transporte;.

53
54
55
So Paulo: Malheiros, 2004. p.214.
45

A polcia de trnsito tem poder de polcia definido estando definida no
Cdigo de Trnsito Brasileiro nos artigos de 19 a 24 as atribuies de cada um dos
rgos pertencentes ao Sistema Nacional de Trnsito. Valendo transcrever a parte
pertinente de cada um desses artigos:

Art. 19. Compete ao rgo mximo executivo de trnsito da Unio:
I - cumprir e fazer cumprir a legislao de trnsito e a execuo das normas
e diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN, no mbito de suas atribuies;
II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trnsito de veculos, de
pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulao e da
segurana de ciclistas;
(...)

Art. 20. Compete Polcia Rodoviria Federal, no mbito das rodovias e
estradas federais:
(...)
II - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operaes relacionadas
com a segurana pblica, com o objetivo de preservar a ordem,
incolumidade das pessoas, o patrimnio da Unio e o de terceiros;
(...)

Art. 21. Compete aos rgos e entidades executivos rodovirios da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no mbito de sua
circunscrio:
(...)
(...)

Art. 22. Compete aos rgos ou entidades executivos de trnsito dos
Estados e do Distrito Federal, no mbito de sua circunscrio:
(...)
II - realizar, fiscalizar e controlar o processo de formao, aperfeioamento,
reciclagem e suspenso de condutores, expedir e cassar Licena de
Aprendizagem, Permisso para Dirigir e Carteira Nacional de Habilitao,
mediante delegao do rgo federal competente;

Art. 23. Compete s Polcias Militares dos Estados e do Distrito Federal:
(...)
III - executar a fiscalizao de trnsito, quando e conforme convnio
firmado, como agente do rgo ou entidade executivos de trnsito ou
executivos rodovirios, concomitantemente com os demais agentes
credenciados;

Art. 24. Compete aos rgos e entidades executivos de trnsito dos
(...)
(...)

46

Ainda esto inclusas nas atribuies desses rgos a preveno, a
fiscalizao, etc. Conforme explica Benevides Fernandes Neto:

Essa fiscalizao exercida pelas autoridades de trnsito e por seus
agentes, englobando estes ltimos os servidores civis e os policiais
militares, credenciados pela autoridade de trnsito para o exerccio das
atividades de fiscalizao, operao, policiamento ostensivo de trnsito ou
patrulhamento, dentro da esfera de suas competncias constitucionais
(FERNANDES NETO, 2005).

As infraes s quais esto sujeitos os usurios das vias pblicas
encontram-se enumeradas no Captulo Das Infraes do CTB, sendo as mesmas
decorrentes da no observncia de qualquer preceito desse Cdigo, da legislao
complementar ou das resolues do CONTRAN, sujeitando-os s penalidades e
medidas administrativas indicadas individualmente, sem prejuzo de eventual sano
penal cabvel (FERNANDES NETO, 2005).
Vale observar que o disposto no artigo 280, 2, 3 e 4 do CTB,
referem-se ao agente da autoridade de trnsito lato sensu como sendo, entre vrios,
tambm servidor celetista. Ora, nessa categoria de servidores se enquadram, por
assim dizer, trabalhadores de entidades privadas criadas por leis municipais para
executarem de forma outorgada a fiscalizao de trnsito. Nota-se neste diploma a
separao de atribuies entre a Autoridade de Trnsito e o Agente de Trnsito,
denotando que o ltimo exerce a fase de fiscalizao do poder de polcia de trnsito
(autuando) e, o primeiro exerce a fase de sano (processamento da multa):

Art. 280. Ocorrendo infrao prevista na legislao de trnsito, lavrar-se-
auto de infrao, do qual constar:
2 A infrao dever ser comprovada por declarao da autoridade ou do
agente da autoridade de trnsito, por aparelho eletrnico ou por
equipamento audiovisual, reaes qumicas ou qualquer outro meio
tecnologicamente disponvel, previamente regulamentado pelo CONTRAN.
3 No sendo possvel a autuao em flagrante, o agente de trnsito
relatar o fato autoridade no prprio auto de infrao, informando os
dados a respeito do veculo, alm dos constantes nos incisos I, II e III, para
o procedimento previsto no artigo seguinte.
4 O agente da autoridade de trnsito competente para lavrar o auto de
infrao poder ser servidor civil, estatutrio ou celetista ou, ainda, policial
militar designado pela autoridade de trnsito com jurisdio sobre a via no
mbito de sua competncia.

47

Como bem observado por Maurcio Petraglia podemos afirmar que o CTB
impe a competncia exclusiva para os agentes de trnsito fiscalizarem e lavrarem
os autos de infrao ou para relatarem as ocorrncias autoridade de trnsito
(PETRAGLIA apud QUINTANS)
56
.
O Cdigo de Trnsito Brasileiro em seu Anexo I dispe a respeito dos
Conceitos e Definies, onde para efeito deste Cdigo adotam-se as seguintes
definies:

AGENTE DA AUTORIDADE DE TRNSITO - pessoa, civil ou policial militar,
credenciada pela autoridade de trnsito para o exerccio das atividades de
fiscalizao, operao, policiamento ostensivo de trnsito ou patrulhamento.
FISCALIZAO - ato de controlar o cumprimento das normas estabelecidas
na legislao de trnsito, por meio do poder de polcia administrativa de
trnsito, no mbito de circunscrio dos rgos e entidades executivos de
trnsito e de acordo com as competncias definidas neste Cdigo.
POLICIAMENTO OSTENSIVO DE TRNSITO - funo exercida pelas
Polcias Militares com o objetivo de prevenir e reprimir atos relacionados
com a segurana pblica e de garantir obedincia s normas relativas
segurana de trnsito, assegurando a livre circulao e evitando acidentes.

Sendo assim, a partir dos conceitos assim citados possvel entender
que o agente, quando se trata de policial militar, realiza todas as atividades que se
referem ao trnsito, no entanto, quando se trata de agente civil, este atua apenas na
fiscalizao e no que est determinado na Resoluo do CONTRAN Conselho
Nacional de Trnsito n 066, de 23 de setembro de 1988, que dispe sobre as
infraes de competncia do municpio, uma vez integrado ao sistema nacional de
trnsito.
Conforme as explicaes de Jorge Teza Marlon:

Se analisarmos a referida resoluo, notamos facilmente que as infraes
em que o municpio atua e autua so aquelas em que o agente durante sua
FISCALIZAO, justamente porque ele, o agente, no pode realizar
POLICIAMENTO que reservado aos policiais militares, so aquelas em
que no h necessidade de atuao contra as pessoas (o usurio da via),
ou seja, s atua sobre os bens no caso o veculo
57
.

56
QUINTANS, Alexandre Duarte. Ilegalidades na autuao de infrao de trnsito unicamente
por instrumento de medio de velocidade de operao autnoma. Estudo de caso na cidade
de Joo Pessoa. Jus Navigandi. (2006).
57
MARLON, Jorge Teza. O agente de trnsito necessita porte de arma? (2012).
48

2.2 A Atribuio do Agente de Trnsito

O Poder de Polcia administrativa em sentido amplo tido como o poder
do Estado que limita a liberdade e a propriedade.
Sawana Carvalho, diretora do DETRAN, citada por Cristina Souza
destaca a importncia dos agentes de trnsito afirmando que: indiscutvel a
relevncia do trabalho de operar o trnsito de uma cidade. Os agentes de trnsito
tm como misso oferecer ao cidado condies de se deslocar com segurana e
conforto, garantindo a qualidade de vida de toda a populao (CARVALHO apud
SOUZA)
58
.
A jurisprudncia ptria assim se manifesta sobre a condio de
autoridade administrativa do agente de trnsito cuja legitimidade se presume juris
tantum e tambm da motivao fundamentada que o compeliu a exercer o poder de
polcia de trnsito, no caso:

ADMINISTRATIVO - AUTUAO DE TRNSITO - EXCESSO DE
VELOCIDADE - ATRIBUIO DO AGENTE ADMINISTRATIVO -
COMPROVAO POR APARELHO ELETRNICO CERTIFICADO PELO
INMETRO - PRESUNO DE LEGITIMIDADE - AUSNCIA DE PROVA
EM CONTRRIO - LAVRATURA EM LOCAL DIVERSO - VALIDADE. O
artigo 331 do Cdigo de Trnsito Brasileiro admitia o julgamento dos
recursos de infraes pelos rgos j existentes at a nomeao e posse
dos membros das novas JARI's. A autoridade administrativa aplicou as
disposies do Cdigo de Trnsito Brasileiro, enquadrando
corretamente a infrao capitulao legal, ou seja, a velocidade de
121km/h no local em que o mximo permitido era 80km/h, resultou em
excesso de velocidade superior a vinte por cento, sendo, poca dos fatos,
de natureza gravssima, nos termos do artigo 218, inciso I, b, do CTB, no
cabendo falar em ofensa ao princpio da legalidade. O radar que captou a
velocidade em que se deslocava o veculo da autora, no possua
irregularidade, eis que foi aprovado pelo prprio INMETRO, conforme
certificado acostado s fls. 121/122. A autora no comprovou a alegao de
inexistncia de sinalizao indicativa do limite de velocidade, o que
possibilitaria a aplicao das disposies contidas na alnea "a", inciso I, do
artigo 218, do Cdigo de Trnsito. O ato administrativo goza de presuno
juris tantum de veracidade e legalidade que, no caso, em nenhum momento
foi afastada por meio de prova inequvoca nestes autos. Os pargrafos 2
e 3 do artigo 280 da Lei 9.503/97, que tratam da autuao de trnsito, no
exigem que ela seja lavrada no prprio local, bastando que seja
comprovada por declarao de autoridade ou do agente de trnsito,
por aparelho eletrnico ou por equipamento audiovisual, assim como por
reaes qumicas ou por qualquer outro meio tecnologicamente disponvel,
previamente regulamentado pelo CONTRAN. Tal circunstncia
corroborada pela hiptese em que no seja possvel o flagrante, quando o

58
SOUZA, Cristina. Agentes de trnsito contribuem para segurana de pedestres e motoristas.
2013.
49

agente de trnsito relatar o fato autoridade no prprio auto de infrao
(TRF-3 - APELAO CVEL - 1127166: AC 199 MS 1999.60.02.000199-5 -
Relator (a): Juiz Convocado Miguel Di Pierr - Julgamento: 17/12/2009 -
rgo Julgador:Sexta Turma). (grifo)

No dizer de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO cabe ao agente de
trnsito a fiscalizao sob sua jurisdio, com a consequente autuao aos
infratores [...] no possui o nico objetivo de atribuir pena, muito menos o de
propiciar arrecadao aos cofres pblicos, mas o de garantir a segurana do
trnsito, coibindo-se os comportamentos irregulares e possibilitando o convvio
harmnico dos usurios das vias pblicas, no havendo, destarte, motivos que
justifiquem a misso do agente de trnsito diante de infraes de trnsito por ele
constatadas, alegando-se o exerccio do direito de greve que alis, como visto, no
alcana os servidores pblicos, por falta de norma reguladora.
Ento, a funo precpua do agente consiste em efetivar intervenes
para assegurar o melhor desempenho do trnsito.
De acordo com Herbson Sousa citado por Cristina Souza, coordenador de
fiscalizao de trnsito, a atividade dos agentes extrapola a mera fiscalizao
corriqueira. Conforme explica o citado coordenador: Os agentes tambm so
responsveis pela operao do trnsito, organizao do trfego em locais de difcil
fluxo e pontos que esto sofrendo algum tipo de interveno pblica ou privada
(SOUSA apud SOUZA)
59
.
Assim, funo do agente de trnsito realizar a fiscalizao, a autuao e
a aplicao das medidas administrativas cabveis por infraes de circulao,
estacionamento e paradas em vias pblicas, tais como reteno e remoo de
veculo, recolhimento de CNH e Certificado de Registro e Licenciamento de Veculo
(CRLV)
60
.
O artigo 24, VI e VII do Cdigo de Trnsito Brasileiro determina que:

Art. 24. Compete aos rgos e entidades executivos de trnsito dos
(...)
VI - executar a fiscalizao de trnsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas cabveis, por infraes de circulao, estacionamento e

59
(2013).
60
(2013).
50

parada previstas neste Cdigo, no exerccio regular do Poder de Polcia de
Trnsito;
VII - aplicar as penalidades de advertncia por escrito e multa, por infraes
de circulao, estacionamento e parada previstas neste Cdigo, notificando
os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

Assim se posiciona a jurisprudncia quanto funo fiscalizadora do
agente de trnsito:

PROCESSUAL CIVIL - TRIBUTRIO - AGRAVO REGIMENTAL -
INSCRIO NA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - ALEGAO
DE INCOMPATIBILIDADE FUNCIONAL - AGENTE DE TRNSITO
MUNICIPAL - POSSIBILIDADE DA INSCRIO POSTULADA. 1.
Possuindo a impetrante documentos suficientes, que comprovam a
concluso do curso superior em direito, bem como aprovao no exame de
Ordem dos Advogados do Brasil, sendo ocupante do cargo de Agente de
Trnsito Municipal, no existe qualquer incompatibilidade com o exerccio
da advocacia, no caso, devendo ser efetivada sua inscrio originria nos
quadros da Ordem dos Advogados do Brasil - Secional do Estado de Gois.
2. As atividades exercidas pelo Agente de Transporte e Trnsito no se
caracterizam como poder de polcia e tm feio meramente fiscalizatria.
No se configura, assim, a incompatibilidade com o exerccio da advocacia,
mas to somente, seu impedimento, nos termos do art. 30, I, da Lei
8.906/1994. 3. Os Agentes de Transporte e Trnsito no so fiscais de
tributos, pois multa no tributo, e sim punio a ato ilcito ou infrao
administrativa. Tambm no exercem atividade de polcia, uma vez que,
conforme comprovado nos autos, a atividade do impetrante meramente
fiscalizatria. 4. Agravo Regimental no provido. (TRF-1 - AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO: AGA 62889 GO
0062889-05.2012.4.01.0000 - Processo: AGA 62889 GO 0062889-
05.2012.4.01.0000 - Relator (a): Desembargador Federal Reynaldo Fonseca
- Julgamento: 29/01/2013 - rgo Julgador: Stima Turma - Publicao: e-
DJF1 p.1644 de 08/02/2013). (grifo)

Sendo assim, parece que todos os tipos de agentes de trnsito podem
exercer o poder de polcia para fiscalizar o trnsito haja vista o disposto no Cdigo
de Trnsito Brasileiro:
A questo que o agente de trnsito considerado apenas o autuador,
ou seja, que a sua funo no trnsito se resumiria a autuar as infraes de trnsito.
Por isso a polmica instaurada se todos os agentes de trnsito civis sejam eles
pertencentes Administrao Pblica Direta ou Indireta no estariam executando a
famigerada expresso indstria da multa com fins lucrativos tanto para o Estado
quanto para as empresas pblicas de direito privado.
51

Alguns doutrinadores corroboram na legalidade da fiscalizao de trnsito
ser exercida por entes de direito privado. Assim defende CARVALHO FILHO (2009,
pg. 76) ao afirmar: inexiste qualquer vedao constitucional para que pessoas
administrativas de direito privado possam exercer o poder de polcia em sua
modalidade fiscalizatria
61
.
Outros autores defendem a impossibilidade do poder de polcia ser
delegado a entes de direito privado: no se admite a delegao do poder de polcia
a particulares, sob pena de quebra do princpio da igualdade. Ora, seria um
demasiado contra-senso [sic] a delegao a particular de um poder com o qual se
pode limitar a liberdade ou a propriedade de outro particular (CUNHA JUNIOR apud
ANDRADE)
62
.
JUAREZ FREITAS tambm refora a tese de que o particular, mesmo que
em funo similar do estatal, no est legitimado a praticar semelhantes atos.
Finaliza asseverando que indelegvel o poder de polcia administrativa,
intrinsecamente considerado, na estatalidade que o justifica
63
.
Deciso jurisprudencial contrria delegao de poder de polcia:

"APELAO CVEL. AO ORDINRIA. CANCELAMENTO DE
INFRAO DE TRNSITO. PODER DE POLCIA. BHTRANS. SOCIEDADE
DE ECONOMIA MISTA. FISCALIZAO E APLICAO DE SANES
ADMINISTRATIVAS. IMPOSSIBILIDADE. SENTENA CONFIRMADA. As
sociedades de economia mistas so pessoas jurdicas de direito privado,
criadas por autorizao legal, apenas para que o Estado exera atividades
gerais de carter econmico com o objetivo propcio de lucro. O Municpio
de Belo Horizonte, ao conferir BHTRANS, legitimidade para fiscalizar e
aplicar multas de trnsito, extrapolou seu limite de competncia, porquanto,
poder de polcia no pode ser delegado a particular, j que se trata
atividade exclusiva do Poder Pblica." TJMG; APCV 5481891-
66.2009.8.13.0024; Belo Horizonte; Terceira Cmara Cvel; Rel. Des. Silas
Rodrigues Vieira; Julg. 14/10/2010; DJEMG 12/11/2010

Jurisprudncia sobre a impossibilidade de delegao do poder de polcia
para sociedade de economia mista no tocante aos atos de sano (multas):
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLCIA. TRNSITO. SANO
PECUNIRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.

61
ANDRADE, Helder Paulo de. Poder de Polcia de Trnsito: Legitimidade e Delegao.
Monografia. Minas Gerais, 2013.
62
ANDRADE, Helder Paulo de. Poder de Polcia de Trnsito: Legitimidade e Delegao.
Monografia. Minas Gerais, 2013. p. 85.
63
So Paulo: Malheiros, 2004. p. 252.
52

IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. No que tange ao mrito, convm assinalar que,
em sentido amplo, poder de polcia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exerccio da propriedade e da liberdade em favor do
interesse pblico. A controvrsia em debate a possibilidade de exerccio
do poder de polcia por particulares (no caso, aplicao de multas de
trnsito por sociedade de economia mista). 3. As atividades que envolvem a
consecuo do poder de polcia podem ser sumariamente divididas em
quatro grupo, a saber: (i) legislao, (ii) consentimento, (iii) fiscalizao e (iv)
sano. 4. No mbito da limitao do exerccio da propriedade e da
liberdade no trnsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece
normas genricas e abstratas para a obteno da Carteira Nacional de
Habilitao (legislao); a emisso da carteira corporifica a vontade o Poder
Pblico (consentimento); a Administrao instala equipamentos eletrnicos
para verificar se h respeito velocidade estabelecida em lei (fiscalizao);
e tambm a Administrao sanciona aquele que no guarda observncia ao
CTB (sano). 5. Somente os atos relativos ao consentimento e
fiscalizao so delegveis, pois aqueles referentes legislao e sano
derivam do poder de coero do Poder Pblico. 6. No que tange aos atos
de sano, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive,
comprometido pela busca do lucro - aplicao de multas para aumentar a
arrecadao. (STJ, REsp 817534 / MG)

Jurisprudncia contrria autuao de infraes de trnsito pela ETTUSA
(Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza) por indelegabilidade do poder de
polcia da Autoridade de Trnsito:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MULTAS DE TRNSITO
LAVRADAS PELA ETTUSA. ILEGALIDADE. LICENCIAMENTO DO
VECULO CONDICIONADO AO PRVIO PAGAMENTO DAS MULTAS.
IMPOSSIBILIDADE. OFENSA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE DE COBRANA
MEDIANTE EXECUO FISCAL. SMULAS NS 127 DO STJ E 28 DO TJ-
CE. No pode a ETTUSA, sociedade de economia mista, aplicar multas
decorrentes do poder de polcia, uma vez que constitui prerrogativa privativa
do poder pblico, no passvel de delegao. TJCE; AC 2000.0110.8449-
0/1; Segunda Cmara Cvel; Rel. Des. Francisco de Assis Filgueira
Mendes; DJCE 29/07/2008; Pg. 15

A Autoridade de Trnsito que tem competncia para aplicar as multas
decorrentes das autuaes no caso de Fortaleza a Prefeitura Municipal.
No entanto, o papel dos agentes de trnsito mais amplo, pois estes
tambm exercem a funo de operar e fiscalizar o trnsito, decorrente do poder de
polcia inerente atividade da administrao pblica cujo fim o interesse pblico.
O agente de trnsito, quando civil, tem a sua atuao limitada
fiscalizao e naquilo que determina o CTB e, mais especificamente a Resoluo do
CONTRAN - Conselho Nacional de Trnsito n 066, de 23 de setembro de 1988, a
53

qual institui tabela de distribuio de competncias dos rgos executivos de
trnsito, onde:

Considerando a necessidade de definir competncias entre Estados e
Municpios, quanto a aplicao de dispositivos do Cdigo de Trnsito
Brasileiro referentes a infraes cometidas em reas urbanas, resolve:
Art. 1 Fica instituda a TABELA DE DISTRIBUIO DE COMPETNCIA,
FISCALIZAO DE TRNSITO, APLICAO DAS MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS, PENALIDADES CABVEIS E ARRECADAO DAS
MULTAS APLICADAS, conforme Anexo desta Resoluo.

Sua funo tambm tem cunho pedaggico, ou seja, um educador do
trnsito, uma vez que promove a conscientizao de condutores e pedestres que
transitam pelas vias pblicas, pois organiza e disciplina o espao de cidadania, que
o trnsito. E ainda, oferece suporte nas situaes de acidentes, bem como nos
eventos que requerem ordenamento.
A atividade desenvolvida pelo agente de trnsito ajuda na fluidez do
trfego e, por consequncia, na qualidade de vida da populao local.

3 O PODER DE POLCIA DO AGENTE DE TRNSITO

3.1 A ATUAO DA POLCIA OSTENSIVA

A manuteno da ordem pblica, bem como a preveno e represso ao
crime esto a cargo das foras policiais. Importando para a presente pesquisa as
atividades desenvolvidas pela polcia ostensiva como polcia administrativa

3.1.1 Atribuies da Polcia Militar

O 5, do artigo 144 da Constituio Federal determina que: s polcias
militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de
bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de
54

atividades de defesa civil. Sendo assim, de acordo com o texto constitucional fica
evidente que a polcia militar exerce a funo de polcia administrativa, tendo como
atribuio o policiamento ostensivo e preventivo, e a responsabilidade pela
manuteno da ordem pblica nos vrios Estados da Federao.
As polcias militares tm seus fundamentos elencados no decreto
promulgado pelo regente Padre Diogo Antnio Feij. Jos Nogueira Sampaio citado
por Paulo Tadeu Rosa observa que, A Lei de 10 de outubro de 1831 que assim se
formou, estendo s provncias a instituio dos guardas permanentes, significa o
monumento bsico das polcias militares estaduais (SAMPAIO apud ROSA)
64
.
Com o surgimento das polcias militares estas passaram a ter uma
postura militar fundada em preceitos de hierarquia e disciplina, com patentes, e
graduaes iguais quelas existentes no Exrcito Nacional, exceto os postos de
oficiais generais, que no existem nesse tipo de corporao. Os membros das
polcias militares so agentes policiais e desempenham funes de segurana
pblica, que diferente daquelas exercidas pelas foras armadas, que em
consonncia com o artigo 142, da Constituio Federal, so encarregados de
defender a ptria, a segurana nacional, e a garantia dos poderes constitucionais,
bem como e a lei e a ordem. Os policiais militares e os policiais civis esto
subordinados ao Governador do Estado, que a autoridade administrativa mxima
com relao rea de segurana pblica. Conforme o disposto no artigo 144, 6,
da C.F, 6: As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares
e reserva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.

Com relao aos corpos de bombeiros militares seus integrantes a princpio
no exercem funo de policiamento preventivo ou ostensivo. A atividade
fim desse rgo de segurana pblica a de preveno e combate a
incndios, busca e salvamento e, agora, a de defesa civil, prevista no art.
144, 5., final da C.F. Essa gama de atribuies dos Corpos de Bombeiros
Militares diz respeito, isto sim, tranquilidade pblica e salubridade
pblica, ambas integrantes do conceito de ordem pblica (LAZARINI apud
ROSA)
65
.

64
ROSA, Paulo Tadeu Rodrigues. Foras Policiais no Sistema Constitucional (2003).
65
55

Em quase todos os Estados a corporao dos bombeiros militares so
unidades especializadas que fazem parte dos quadros das polcias militares. Via de
regra, seus integrantes ingressam primeiramente nos quadros policiais, para ento
receberem treinamento especfico para o exerccio das funes constitucionais (art.
144, 5, da CF). (...) as Polcias Militares constituem os rgos de preservao da
ordem pblica para todo o universo da atividade policial em tema de ordem pblica
e, especificamente, da segurana pblica (LAZARINI apud ROSA)
66
.
Caso as atividades desenvolvidas pela polcia militar ou corpo de
bombeiro militar venha causar dano ao administrado, poder este propor ao de
indenizao por danos materiais e morais em uma das Varas Cveis ou uma das
Varas da Fazenda Pblica. Valendo observar que o Estado poder afastar sua
responsabilidade caso consiga provar, a partir da inverso do nus da prova, a
existncia de uma das excludentes de causalidade, entre as quais, a prtica do ato
fundada na coao administrativa ou em uma das excludentes de ilicitude.

3.1.1.1 O uso da Fora Ostensiva

Egon Bittner entende que a polcia nada mais do que um mecanismo de
distribuio, na sociedade, de fora justificada pela situao. Um meio de fora
comedida, provocada e proporcional resistncia, inteiramente voltado proteo
social
67
.
Para o autor, no momento de interao com a sociedade, as expectativas
de que a fora possa ser usada que levam as pessoas a chamarem a polcia.
Qualquer evento envolvendo algo que no deveria acontecer e sobre o que seria
bom algum fazer alguma coisa imediatamente leva os cidados a pedirem a ajuda
da polcia. E por qu? Porque o servio que a polcia oferece envolve o exerccio de
uma competncia nica, especial, no compartilhada com mais ningum na
sociedade, que autoriza legalmente o policial a intervir na resoluo dos conflitos,
medi-los, impondo formas de obedincia.

66
67
BITTNER, Egon. Aspectos do trabalho policial. (Trad.) Ana Lusa. Amndola Pinheiro. So
Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2003. p. 230.
56

Bittner destaca que: o policial, e apenas o policial, est equipado,
autorizado e necessrio para lidar com toda emergncia em que possa ter de ser
usada fora para enfrent-la
68
.
Por estas razes que o mandato para se ocupar com problemas em que a
fora pode ser utilizada implica em um acordo especial, um assentimento prvio, de
que ela vai ser usada apenas nos casos extremos. O uso policial de fora extrema
limitado. A fora deve ser usada de forma comedida.
Se determinada ao prescinde do uso da fora esta avaliao ser feita
quando da apreciao da ocorrncia. A convenincia da ao policial determinada
em relao natureza particular e real do caso em questo. Da a necessidade de
responsabilizao no uso da fora a fim de proporcionar credibilidade ao policial.
O desenvolvimento de mecanismos apropriados e constantes, atravs da
observao das expectativas do pblico associadas tcnica policial, facilita a
responsabilizao do uso de fora.
A centralizao da capacidade do uso da fora no papel da polcia no
significa, de forma alguma, que as rotinas policiais so constitudas pelo exerccio
real da coero. Os tipos de situaes que exigem interveno coercitiva ou
negocivel variam na realidade cotidiana e complexa do trabalho de polcia.

3.1.1.2 Policiamento ostensivo de trnsito e a fiscalizao de trnsito

Conforme o parecer da Advocacia Geral da Unio de n 25 (GM-25), o
Policiamento Ostensivo, incluindo nesse rol o policiamento de trnsito,
exclusividade da Polcia Militar, uma vez que a Lei Federal n 9.503/97 e seu anexo
I determina:

AGENTE DA AUTORIDADE DE TRNSITO - pessoa, civil ou policial militar,
credenciada pela autoridade de trnsito para o exerccio das atividades de
fiscalizao, operao, policiamento ostensivo de trnsito ou patrulhamento.

68
BITTNER, Egon. Aspectos do trabalho policial. (Trad.) Ana Lusa. Amndola Pinheiro. So
Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2003. p.240.
57


Portanto, conforme a legislao, as polcias militares e somente elas, so
competentes para o exerccio desse tipo de atividade.
A fiscalizao, por sua vez, assim definida no anexo I do Cdigo de
Trnsito Brasileiro:

FISCALIZAO - ato de controlar o cumprimento das normas estabelecidas
na legislao de trnsito, por meio do poder de polcia administrativa de
trnsito, no mbito de circunscrio dos rgos e entidades executivos de
trnsito e de acordo com as competncias definidas neste Cdigo.

Para o exerccio da fiscalizao, caso o Municpio no esteja integrado ao
Sistema Nacional de Trnsito, o mesmo est impedido de exercer tal atividade, uma
vez que este um requisito integrante de tal sistema. No fazendo parte do referido
sistema, tal competncia caber aos rgos executivos estaduais, que fatalmente
delegaram as Polcias Militares a incumbncia da fiscalizao.
Uma vez integrado o Municpio ao Sistema Nacional de Trnsito, aquele
poder executar a fiscalizao por meio de agentes pblicos credenciados para tal,
ou firmar convnio com a Polcia Militar para a mesma o faa, alm do Policiamento
Ostensivo de trnsito, que a Constituio e a lei de trnsito lhe atribui de forma
exclusiva.
Uma importante diferenciao entre o policiamento ostensivo de trnsito e
a fiscalizao de trnsito encontra-se intimamente vinculado ao poder de polcia,
uma vez que o conceito de fiscalizao de trnsito se refere ao poder de polcia
administrativa de trnsito.
Hely Lopes Meirelles ao comentar sobre o Poder de Polcia destaca que:

Desde j convm distinguir a polcia administrativa, que nos interessa neste
estudo, da polcia judiciria e da polcia de manuteno da ordem pblica,
estranhas s nossas cogitaes. Advirta-se, porm, que a polcia
administrativa incide sobre os bens, direitos e atividades, ao passo que as
outras atuam sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadamente. A
58

polcia administrativa inerente a toda administrao pblica, enquanto as
demais so privativas de determinados rgos (Policias Civis) ou
corporaes (Polcias Militares) (MEIRELLES, 2004, p. 129).

As infraes de competncia do Estado necessitam de policiamento e no
somente de fiscalizao, atravs geralmente das denominadas blitz ou barreiras
policiais, que s podem ser realizadas pelas Polcias Militares, enquanto agentes
legalmente investidos para atuarem em nome daquele.

3.1.1.3 O policiamento ostensivo de trnsito em prol da ordem pblica

O policiamento ostensivo de trnsito, a ordem pblica e a perturbao da
ordem pblica, integram a competncia da Polcia Militar, ou seja, constituem no s
os poderes, mas os deveres conferidos aos estados, atravs de tais agentes, para
garantir o exerccio dos direitos mais fundamentais de todos os cidados. Vale citar
que tais conceitos se encontram no anexo I do Cdigo de Trnsito Brasileiro, no
Decreto-Lei n 667/1969, modificado pelo Decreto-Lei n 1.406/1975, e pelo Decreto-
Lei n 2.010/1983:

ORDEM PBLICA: conjunto de regras formais, que emanam do
ordenamento jurdico da Nao, tendo por escopo regular as relaes
sociais de todos os nveis, do interesse pblico, estabelecendo um clima de
convivncia harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo Poder de Polcia, e
constituindo uma situao ou condio que conduza ao bem comum;

PERTURBAO DA ORDEM: abrange todos os tipos de ao, inclusive as
decorrentes de calamidade pblica que, por sua natureza, origem,
amplitude e potencial possam vir a comprometer na esfera estadual, o
exerccio dos poderes constitudos, o cumprimento das leis e a manuteno
da ordem pblica, ameaando a populao e propriedades pblicas e
privadas.

O fato que nas vias pblicas a circulao de veculos e de pessoas deve
observar as regras de circulao, que visam fundamentalmente a segurana e,
59

sendo assim, a partir da devida segurana, alcana-se a ordem pblica. Entretanto,
quando ocorre fato que prejudique ou interfira naquilo que tido como normal
funcionamento do trnsito pode caracterizar-se a quebra da ordem, ou seja, a
perturbao da ordem, cujo restabelecimento compete aos estados, atravs de suas
polcias militares, ressalvada a competncia da polcia rodoviria federal.
Nesse sentido, Digenes Gasparini destaca que:

(...) o servio de policiamento ostensivo de trnsito, ramo da polcia de
preservao de ordem pblica, seja nas rodovias estaduais ou municipais
ou nas vias urbanas, excetuando-se a competncia da Unio, que
exercida pela Polcia Rodoviria Federal, cabe aos Estados-membros
atravs de suas polcias militares, pois no predominantemente local,
dado destinar-se a coibir a violao da ordem jurdica, a defender a
incolumidade do Estado, das pessoas e do patrimnio e a restaurar a
normalidade de situaes e comportamentos que se opem a esses
valores
69
.

O policiamento ostensivo de trnsito exercido tanto para impedir a
quebra da ordem provocada por eventos que perturbem o trnsito quanto para o
restabelecimento da mesma quando quebrada.

3.2 Convnios para Fiscalizao

A atividade de policiamento ostensivo de trnsito da competncia
exclusiva das policiais militares e, desta forma, absolutamente indelegvel.
Em caso de necessidade de celebrao de convnios, os recursos
advindos das receitas provenientes das multas de trnsito, independentemente de
acordo de vontades, sero empregados nos termos do artigo 320 do Cdigo de
Trnsito Brasileiro.

Art. 320. A receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito ser
aplicada, exclusivamente, em sinalizao, engenharia de trfego, de campo,
policiamento, fiscalizao e educao de trnsito.
Pargrafo nico. O percentual de cinco por cento do valor das multas de
trnsito arrecadadas ser depositado, mensalmente, na conta de fundo de
mbito nacional destinado segurana e educao de trnsito.

69
60

Neste caso, a Polcia Militar executa a atividade de fiscalizao de trnsito
e, o recurso advindo das multas repassado da Autoridade de Trnsito para esta
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CONCLUSO

O que se tentou no desenvolvimento da pesquisa foi elucidar alguns
pontos polmicos para que se pudesse chegar com mais clareza a melhor concluso
sobre o assunto.
O trnsito, no mbito rodovirio e urbano, se encontra vinculado s
atividades desenvolvidas pelas Instituies Policiais Militares em todo o territrio
nacional, ainda que muitos insistam em afirmar que a municipalizao do trnsito,
promovida pela Lei Federal n 9.503/97 (Cdigo de Trnsito), tenha transferido para
o municpio a responsabilidade respectiva do mbito de atuao da Polcia Militar,
ou seja, que o municpio seria o nico gestor do trnsito em seu territrio.
O fato que o municpio somente pode ter atribuies no trnsito urbano
quando integrado ao Sistema Nacional de Trnsito, devendo, para tanto, preencher
os requisitos exigidos pela Lei n 9.503/97, o CTB.
Com relao Polcia Militar, esta permanece com as atribuies que lhe
cabiam anteriormente Lei n 9.503/97, ou seja, a funo de policiamento ostensivo
de trnsito, bem como de fiscalizao. No caso desta, quando o municpio no faz
parte do Sistema Nacional de Trnsito, a Polcia Militar a realiza. Contudo, quando o
municpio pertence ao mencionado sistema, a Polcia Militar pode desenvolver essa
tarefa em conjunto com os agentes do municpio, cabendo aos policiais militares agir
em prol do restabelecimento da ordem violada ou para evitar a violao da mesma
atravs de aes de policiamento ostensivo nas relaes de convnios entre os
rgos pblicos.
O Estado exerce o seu poder de coero por meio da Administrao
Pblica nos moldes do seu poder de polcia, o qual se funda na necessidade de
observncia da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado.
O poder de polcia de trnsito teve seu campo ampliado no que diz
respeito aos entes considerados autoridades de trnsito, com a distribuio da
responsabilidade inerente fiscalizao entre os poderes federal, estadual e
municipal. Essa diversificao de autoridades, por vezes, provoca confuso em
relao competncia das entidades envolvidas com a atuao no trnsito.
62

O agente de trnsito, entre outras atribuies, deve orientar e informar a
respeito das normas de trnsito; fiscalizar e, quando for o caso, autuar os veculos e
condutores que se encontrem em situaes irregulares com as normas de trnsito,
ou seja, aplicar as devidas medidas administrativas por infraes de circulao, de
estacionamento e de parada proibida; remover quaisquer obstculos que venham
prejudicar a visibilidade ou que tragam transtorno sinalizao viria e que
comprometam a segurana do trnsito; providenciar sinalizao e orientao de
emergncia em casos de acidentes, alagamentos e alterao temporria da
circulao de veculos; apoiar de forma operacional e fiscalizadora quando da
realizao de eventos em vias pblicas desde que tenha ocorrido solicitao e
autorizao prvia, etc.
A celeuma ocorre quando o agente de trnsito privado. A posio
majoritria da doutrina e da jurisprudncia contrria delegao de poder de
polcia para as empresas pblicas de direito privado criadas por leis municipais. Os
juristas e os tribunais tem entendido que impossvel a delegao do poder de
polcia a tais entidades porquanto seu fim precpuo seria a obteno do lucro. Ao
visar-se somente o lucro, o foco sairia do interesse pblico, caracterizando desvio de
finalidade.
A Constituio Federal, Art. 37, XIX, admite a criao das empresas
pblicas pelos municpios, outorgando legalmente a esses rgos da Administrao
Pblica Indireta a legitimidade da atuao de seus agentes, nos seus termos. Assim,
o agente de trnsito pblico pertencente Administrao Pblica Direta ou Indireta,
no mbito de suas atribuies, tem o poder de polcia para a fiscalizao de trnsito
e o dever de autuar ato infracional que venha ocorrer no raio de sua competncia.
Finalmente, conclui-se que apesar da polmica sobre a outorga legal do
poder de polcia de trnsito da municipalidade para as empresas pblicas, inegvel
o argumento de que todos esses agentes de trnsito se revestem de legitimidade
para exercerem o poder de polcia de trnsito desde que agindo sob o manto dos
princpios fundamentais boa Administrao Pblica. Em agindo assim, estaro
sempre com a finalidade voltada para o bem pblico, foco principal do servio
estatal.
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