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COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 28.3.2007
COM(2007) 140 final

LIBRO VERDE
sobre la utilizacin de instrumentos de mercado en la poltica de medio ambiente y otras
polticas relacionadas

{SEC(2007) 388}

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LIBRO VERDE
sobre la utilizacin de instrumentos de mercado en la poltica de medio ambiente y otras
polticas relacionadas

(Texto pertinente a efectos del EEE)
1. INTRODUCCIN
La UE desempea un papel protagonista a nivel mundial por su actuacin en el mbito de la
sostenibilidad medioambiental y, en particular, del cambio climtico, como ha quedado
confirmado recientemente con la adopcin de un paquete de medidas en materia de poltica
energtica y climtica
1
, refrendado por el Consejo Europeo de Primavera
2
. De esta forma, la
UE reitera su voluntad de luchar contra el cambio climtico, a escala comunitaria e
internacional, de fomentar la sostenibilidad medioambiental, de reducir la dependencia de
recursos externos y de garantizar la competitividad de las economas europeas. Por otro lado,
tambin urge adoptar medidas para detener la prdida de biodiversidad, preservar los recursos
naturales sometidos a presin y proteger la salud pblica.
Sin la intervencin pblica y el decidido compromiso de todos los actores, no podrn
alcanzarse estos ambiciosos objetivos. Con este fin, la UE ha favorecido cada vez ms el
recurso a instrumentos econmicos o basados en el mercado, por ejemplo, impuestos
indirectos, subvenciones especficas o compraventa de derechos de emisin, porque
proporcionan un medio flexible y rentable de alcanzar determinados objetivos polticos
3
. En el
VI Programa de Medio Ambiente (VI PMA) y en la nueva Estrategia de la UE para un
Desarrollo Sostenible
4
, as como en la Estrategia renovada de Lisboa para el Crecimiento y el
Empleo
5
, tambin se aboga por una utilizacin ms intensiva de este tipo de instrumentos.

1
En particular, la Comunicacin de la Comisin Una poltica energtica para Europa [COM(2007) 1
de 10.1.2007] y la Comunicacin de la Comisin Limitar el calentamiento mundial a 2 C: Medidas
necesarias hasta 2020 y despus [COM(2007) 2 de 10.1.2007].
2
Consejo Europeo de 8-9 de marzo de 2007, Conclusiones de la Presidencia.
3
Adems de los instrumentos de mercado que se debaten en el presente Libro Verde, hay otros
instrumentos de mercado importantes que se aplican en el marco de la Poltica Agrcola Comn (por
ejemplo, las medidas agroambientales de la Poltica de Desarrollo Rural) y de las medidas de la Poltica
de Cohesin en los sectores de la energa y el medio ambiente. Cuando el recurso a instrumentos de
mercado puede constituir ayuda estatal, deben cumplirse las normas comunitarias y notificarse a la
Comisin en virtud del artculo 88 del Tratado CE. Se estn revisando actualmente las Directrices
comunitarias sobre las ayudas estatales medioambientales. Por tanto, el presente Libro Verde no
abordar la cuestin de la evaluacin de las ayudas estatales.
4
DO L 242 de 10.9.2002 y documento del Consejo 10917/06 de 26.6.2006.
5
Recomendacin del Consejo 2005/601/CE, de 12 de julio de 2005, relativa a las orientaciones generales
de las polticas econmicas de los Estados miembros y la Comunidad (2005-2008).

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El presente Libro Verde marca el punto de partida de un debate sobre el fomento de la
utilizacin de instrumentos de mercado en la Comunidad. Conforme a lo anunciado en el Plan
de Accin para la Eficiencia Energtica
6
, el Libro Verde estudia las posibles opciones de cara
al futuro respecto a la Directiva sobre imposicin de los productos energticos
7
, con objeto de
poner en marcha su anunciada revisin. En este sentido, el presente documento se inscribe en
el marco establecido por el nuevo planteamiento integrado de la poltica climtica y
energtica
8
, en el que los instrumentos de mercado y las polticas fiscales en general
desempearn un papel decisivo en la consecucin de los objetivos polticos de la UE. Al
mismo tiempo, el Libro Verde examina las posibles opciones para una utilizacin ms
intensiva de los instrumentos de mercado en diversas reas de la poltica medioambiental,
tanto a nivel comunitario como nacional.
2. UTILIZACIN DE INSTRUMENTOS DE MERCADO EN LAS POLTICAS COMUNITARIAS
2.1. Justificacin de la utilizacin de instrumentos de mercado como herramientas
polticas
Desde una perspectiva econmica, el recurso a instrumentos basados en el mercado se
justifica por su capacidad para corregir las deficiencias del mercado de una forma rentable.
Por deficiencia del mercado se entiende una situacin en la que los mercados no existen (por
ejemplo, los activos medioambientales tienen naturaleza de bienes pblicos) o bien no tienen
suficientemente en cuenta el coste verdadero o social de la actividad econmica. La
intervencin pblica queda entonces justificada para corregir estas deficiencias y, a diferencia
de los enfoques normativos y administrativos, estos instrumentos tienen la ventaja de utilizar
las seales del mercado para resolver las mencionadas deficiencias.
Ya sea ejerciendo una influencia sobre los precios (a travs de impuestos o incentivos), o
estableciendo cantidades absolutas (comercio de derechos de emisin) o cantidades por
unidad de produccin, los instrumentos de mercado reconocen implcitamente que las
empresas son diferentes entre s y proporcionan por tanto una flexibilidad que puede reducir
sustancialmente los costes de las mejoras del medio ambiente
9
. Estos instrumentos no son una
panacea para todos los problemas. Necesitan un marco reglamentario claro y se utilizarn con
frecuencia combinados con otros instrumentos. Pero si se elige el instrumento idneo y se
concibe debidamente, los instrumentos de mercado
10
ofrecen ciertas ventajas respecto a los
instrumentos normativos:

6
COM(2006) 545.
7
Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el rgimen
comunitario de imposicin de los productos energticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003,
p. 51; Directiva modificada en ltimo lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de
30.4.2004, p. 87 y p.100).
8
Tal como se subray recientemente en el Consejo Europeo de 8-9 de marzo de 2007.
9
Vase la Comunicacin de la Comisin Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades:
integracin de las cuestiones medioambientales en la poltica econmica, COM(2000) 576 de
20.9.2000.
10
COM(2000) 576 de 20.9.2000. Los estudios de la OCDE ofrecen cada vez ms pruebas de la eficiencia
de los instrumentos de mercado. Vase Environmentally Related Taxes in OECD Countries issues and
strategies, 2001.

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Mejoran las seales de los precios, al otorgar un valor a los beneficios y costes externos de
las actividades econmicas, de modo que los actores econmicos los tienen en cuenta y
modifican su comportamiento para paliar las repercusiones negativas, medioambientales y
de otro tipo, y aumentar las positivas
11
.
Permiten a la industria un mayor grado de flexibilidad para alcanzar los objetivos y rebajan
de esta forma los costes globales de cumplimiento
12
.
Incitan a las empresas a introducir, a ms largo plazo, innovaciones tecnolgicas, con el fin
de seguir reduciendo el impacto negativo en el medio ambiente (eficiencia dinmica).
Favorecen el empleo cuando se utilizan en el contexto de la reforma de los impuestos
ambientales o de la reforma fiscal
13
.
2.2. Los instrumentos de mercado en el contexto de la UE
La UE ha utilizado instrumentos de mercado no slo porque contribuyen a lograr objetivos
polticos especficos, sino tambin para evitar distorsiones en el mercado interior a causa de
enfoques divergentes en los Estados miembros, para garantizar que un mismo sector est
sometido a cargas similares en toda la Unin, y para subsanar posibles efectos negativos sobre
la competitividad en la UE. La actuacin comn tambin fortalece a la UE a la hora de
afrontar la competencia exterior de sus socios comerciales.
A nivel comunitario, los instrumentos de mercado ms comnmente utilizados son los
impuestos, las tasas y los sistemas de permisos negociables. En trminos econmicos, estos
instrumentos funcionan de manera similar. No obstante, tambin difieren en aspectos
fundamentales.
En primer lugar, los sistemas cuantitativos, como los regmenes de permisos negociables,
proporcionan ms certeza en cuanto a la realizacin de objetivos polticos especficos, por
ejemplo lmites de emisin (siempre que estn sujetos a control y cumplimiento efectivos),
que los instrumentos basados nicamente en los precios, como los impuestos. Los
instrumentos basados en los precios, a su vez, proporcionan seguridad en relacin con el coste
o el precio del objetivo poltico y suelen ser ms fciles de gestionar
14
.

11
Esta idea se expresa a menudo mediante objetivos como fijar correctamente los precios,
internalizacin de los costes externos, incrementar la oferta de servicios medioambientales no
comercializados.
12
Vase AEMA, Effectiveness of urban wastewater treatment policies in selected countries: an EEA pilot
study, 2005. El estudio compara los enfoques adoptados en varios Estados miembros y demuestra cmo
la utilizacin de instrumentos de mercado ayudar a alcanzar los objetivos medioambientales a un coste
menor.
13
Vase la Comunicacin de la Comisin Los valores europeos en un mundo globalizado, COM(2005)
525 de 20.10.2005.
14
Vase COM(200) 576.

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En segundo lugar, difieren en lo que respecta a la generacin de ingresos. Los impuestos (y de
forma ms limitada, las tasas) se utilizan cada vez ms para influir en los comportamientos,
pero tambin generan ingresos. Los sistemas de permisos negociables pueden generar
ingresos si los derechos de emisin son adjudicados mediante subasta por los poderes
pblicos. Estos sistemas que utilizan derechos de emisin adjudicados mediante subasta
tienen por tanto caractersticas similares a los impuestos (los aspectos normativos y de
cumplimiento son diferentes). Las tasas, por el contrario, consisten normalmente en un pago
como contrapartida de un servicio o de un coste claramente identificado y, por ello, carecen
de flexibilidad para su utilizacin en el presupuesto pblico.
Las caractersticas mencionadas han influido de manera importante en el modo y en los
mbitos en que la UE utiliza actualmente los instrumentos de mercado a nivel comunitario, lo
que ha llevado a la introduccin de instrumentos como el Rgimen Comunitario de Comercio
de Derechos de Emisin (el RCCDE)
15
, la Directiva sobre imposicin de los productos
energticos, y, en el sector del transporte, la Directiva sobre el distintivo europeo o
Eurovieta
16
. Hay que tener en cuenta estos aspectos en caso de que la UE se plantee
potenciar la utilizacin de los instrumentos de mercado a nivel de la UE, de manera que se
haga el mejor uso posible de cada uno de ellos, en el mbito ms adecuado, y se eviten
solapamientos. En principio, las normas comunitarias en materia de toma de decisiones no
deben desempear un papel determinante en este contexto. Sin embargo, debido al requisito
de unanimidad en el mbito fiscal, las posibilidades de recurrir a los impuestos como
instrumento no son exactamente las mismas que en el caso de los dems instrumentos
17
.
Cules son los mbitos y las opciones disponibles para potenciar la utilizacin de los
instrumentos de mercado a nivel nacional o comunitario?
Podran utilizarse los instrumentos de mercado de una manera que fomente la
competitividad y no imponga una carga excesiva a los consumidores, en particular a los que
perciben menores ingresos, pero que, al mismo tiempo, garantice ingresos para los
presupuestos pblicos?
Debera la UE recurrir con ms frecuencia a la fiscalidad para fomentar los objetivos
polticos comunitarios (adems de los objetivos fiscales)? Es esta una solucin adecuada
para hacer frente a los retos globales actuales y a las necesidades fiscales de los
presupuestos nacionales?


15
La Comisin est preparando actualmente un estudio completo de la experiencia adquirida con el
RCCDE. Por consiguiente, este punto no se abordar en el presente Libro Verde.
16
Directiva 1999/62/CE relativa a la aplicacin de gravmenes a los vehculos pesados de transporte de
mercancas por la utilizacin de determinadas infraestructuras, modificada por la Directiva 2006/38/CE
(DO L 157 de 9.6.2006, pp. 8).
17
A pesar de algunas soluciones institucionales flexibles previstas en el Tratado CE, como la cooperacin
reforzada.

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2.3. Crecimiento, empleo y un medio ambiente limpio Justificacin de las reformas
de los impuestos ambientales
La UE ha expresado su firme voluntad de garantizar un desarrollo ambientalmente sostenible
y de impulsar el Programa de Crecimiento y Empleo. La reforma de los impuestos
ambientales, consistente en desplazar la presin fiscal desde los impuestos negativos para el
bienestar (por ejemplo, impuestos sobre el trabajo), hacia los impuestos positivos para el
bienestar (por ejemplo, impuestos sobre actividades que perjudican el medio ambiente, como
el uso de recursos o la contaminacin), puede ser una forma provechosa para todos de abordar
los problemas medioambientales y de empleo
18
. Al mismo tiempo, un desplazamiento de la
presin fiscal a largo plazo requerir ingresos relativamente estables procedentes de la base
imponible relacionada con el medio ambiente
19
.
Asimismo, esta reforma puede contribuir a aliviar los posibles efectos negativos de los
impuestos ambientales en la competitividad de sectores especficos. Si las medidas se
coordinan estrechamente a nivel comunitario, estos efectos sern menores que si las medidas
las toman unilateralmente los Estados miembros. Aligerar la presin fiscal sobre el trabajo o
reducir las cotizaciones a la seguridad social son medidas que suelen beneficiar a los hogares
con ingresos ms bajos y pueden compensar los posibles efectos regresivos de los impuestos
ambientales. Por ltimo, ante el envejecimiento de la poblacin, que aumenta la presin sobre
el gasto pblico, y la globalizacin, que dificulta la fiscalidad del capital y del trabajo,
desplazar la presin fiscal de los impuestos directos al consumo y, en particular, al consumo
perjudicial para el medio ambiente, puede resultar tambin sumamente beneficioso desde una
perspectiva fiscal.
Adems de limitar los comportamientos nocivos para el medio ambiente mediante los
impuestos, los Estados miembros pueden recurrir a los incentivos fiscales, por ejemplo las
subvenciones, para fomentar comportamientos ecolgicos y facilitar la innovacin, la
investigacin y el desarrollo, a condicin de que se generen primero recursos pblicos a travs
de otras vas (por ejemplo, gravando los comportamientos antiecolgicos) o se reduzca el
gasto (por ejemplo, eliminando las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente). Este
planteamiento resulta especialmente pertinente en el contexto de los ambiciosos objetivos de
la agenda climtica y energtica de la UE, concretamente lograr una reduccin de al menos el
20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de aqu a 2020, el objetivo
jurdicamente vinculante de que para 2020 las renovables representen el 20 % de la
produccin energtica, y el objetivo del 10 % para los biocombustibles.
En primer lugar, la Comisin considera que incumbe a los Estados miembros buscar el
equilibrio adecuado entre incentivos y medidas disuasorias en sus regmenes impositivos,
respetando al mismo tiempo las obligaciones fiscales generales y la neutralidad fiscal. No
obstante, la Comisin deseara que la poltica fiscal comunitaria facilitara este equilibrio
(vase el captulo 3).

18
La Comisin ya plante esta cuestin en 1993 en su Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y
Empleo [COM(93) 700, captulo 10] y de nuevo ms recientemente en su Comunicacin sobre el
modelo social europeo y en un documento sobre la relacin entre la polticas de empleo y las polticas
ambientales. Vanse los documentos COM(2005) 525 y SEC(2005) 1530. Datos posteriores de los
pases nrdicos y los resultados de estudios basados en modelos indican la existencia de ambos tipos de
beneficios.
19
La relacin entre la generacin de ingresos y el efecto incentivador de la fiscalidad se examina tambin
en el documento de trabajo de los servicios de la Comisin.

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Puede haber margen para mejorar el intercambio estructurado de informacin entre los
Estados miembros sobre sus mejores prcticas en el mbito de los instrumentos de mercado
en general y de la reforma de los impuestos ambientales en particular. Aunque en algunas
reas existen estructuras especializadas, no se dispone de un foro transversal. A este respecto,
una opcin posible sera la creacin de un Foro sobre instrumentos de mercado.
Debera la UE fomentar ms activamente las reformas de los impuestos ambientales a nivel
nacional?
Cmo podra la Comisin facilitar estas reformas? Podra, por ejemplo, ofrecer algn tipo
de proceso o procedimiento de coordinacin?
Sera til crear el mencionado Foro sobre instrumentos de mercado para estimular los
intercambios de experiencias o mejores prcticas entre los Estados miembros, en relacin
con la reforma de los impuestos ambientales? Cul sera la mejor manera de organizar este
Foro? Cul debera ser su composicin para evitar posibles solapamientos con las
estructuras existentes?
Cmo encaja la necesidad de reducir la presin fiscal sobre la mano de obra en muchos
Estados miembros con el objetivo de fomentar la innovacin y apoyar la investigacin y el
desarrollo, con el fin de orientarse hacia una economa ms ecolgica? Cmo puede
conseguirse este objetivo respetando al mismo tiempo la neutralidad presupuestaria? Sera
la solucin adecuada desplazar la presin fiscal hacia actividades nocivas para el medio
ambiente?
2.4. Reforma de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente
Muchas subvenciones no slo son ineficaces desde un punto de vista econmico y social, sino
que tambin pueden afectar negativamente al medio ambiente y a la salud humana
20
.
Asimismo, pueden neutralizar el impacto de los instrumentos de mercado utilizados con fines
medioambientales o sanitarios y, en general, obstaculizar la competitividad
21
. Si bien la
reforma o supresin de estas subvenciones podra aportar fondos pblicos a una reforma fiscal
en el mbito del medio ambiente, tambin se justifica por derecho propio
22
. La Comisin tiene
la intencin de colaborar con los Estados miembros en la reforma de las subvenciones
perjudiciales para el medio ambiente, tanto a nivel comunitario como nacional. El dilogo con
las partes interesadas ser importante para garantizar que se tengan en cuenta todas las
cuestiones. El Consejo Europeo ha pedido a la Comisin que prepare para 2008 un programa
para la reforma, sector por sector
23
.
Habida cuenta de las experiencias nacionales, cul es el mejor camino para hacer avanzar
el proceso de reforma de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente?

20
Vase, por ejemplo, OCDE, Environmentally-harmful subsidies challenges for reform, 2005, y los
documentos que ah se citan.
21
La OCDE (1998) define as las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente:

Todos los tipos de
normativas y ayudas financieras que se establecen para mejorar la competitividad de determinados
productos, procesos o regiones, y que, en combinacin con el rgimen fiscal vigente, resultan
discriminatorias (involuntariamente) para las buenas prcticas medioambientales.
22
Esta circunstancia tambin se subray en la nueva Estrategia de la UE para un Desarrollo Sostenible.
23
Revisin de la Estrategia de la UE para un Desarrollo Sostenible, documento del Consejo 10917/06 de
26 de junio de 2006.

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3. OPCIONES PARA INTENSIFICAR LA UTILIZACIN DE LOS INSTRUMENTOS DE
MERCADO A FIN DE INFLUIR EN EL CONSUMO DE ENERGA
La energa es actualmente la principal prioridad de la UE, puesto que representa un gran reto
en trminos de sostenibilidad ambiental, seguridad del abastecimiento y competitividad. Para
que el consumo de energa europeo sea ms sostenible, seguro y competitivo, la Comisin
reclama un consumo energtico ms eficiente y la movilizacin de recursos para la adopcin
de energas ms limpias, inversin en nuevas tecnologas e innovacin. Estos objetivos
recibieron recientemente el respaldo de los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE, en forma
de agenda integrada en el mbito de la energa y el cambio climtico. Las polticas fiscales, en
particular los impuestos, y el perfeccionamiento del RCCDE tendrn un papel importante que
desempear en la consecucin de estos objetivos.
Aunque est principalmente orientada al mercado interior, la poltica fiscal comunitaria y,
ms concretamente la Directiva sobre imposicin de los productos energticos, tambin
interviene en este contexto. Esta Directiva establece normas comunes para la imposicin del
consumo de energa e integra objetivos energticos y medioambientales. Tradicionalmente,
los impuestos sobre la energa contribuyen a los objetivos de eficiencia energtica, seguridad
de abastecimiento y competitividad.
3.1 Racionalizacin y desarrollo de la Directiva sobre imposicin de los productos
energticos
La imposicin de los productos energticos permite a la UE combinar el papel incentivador de
los impuestos en favor de un consumo de energa ms eficiente y respetuoso del medio
ambiente con la capacidad de generar ingresos
24
.
No obstante, es posible que el enfoque actual, ms bien flexible y general, de la Directiva
sobre imposicin de los productos energticos no permita en todos los casos integrar los
objetivos de eficiencia energtica y consumo de energa respetuoso del medio ambiente en la
armonizacin establecida a nivel de la UE. Por tanto, puede ser oportuno reforzar la conexin
entre la fiscalidad de la energa y los objetivos polticos pertinentes de la UE.
Una opcin podra ser dividir los niveles mnimos comunitarios de imposicin en elementos
(o contrapartidas) energticos y medioambientales, lo que se reflejara a nivel nacional en un
impuesto sobre el consumo de energa y un impuesto medioambiental (sobre las emisiones).
Este sistema se basara en el enfoque aplicado actualmente en los impuestos sobre la energa,
aunque reforzando su coherencia y puliendo sus aspectos medioambientales.
Para incentivar de manera eficaz y uniforme el consumo eficiente de energa, sin crear
distorsiones entre productos energticos, todos los combustibles se gravaran en primer lugar
de modo uniforme segn su contenido energtico, desarrollando el enfoque ya existente en el
mbito de la electricidad y los combustibles para calefaccin. Adems, teniendo en cuenta el
hecho de que las emisiones generadas durante la combustin difieren de un combustible a
otro, los impuestos podran reflejar, en segundo lugar, los aspectos medioambientales de la
energa (al distinguir entre emisiones de gases de efecto invernadero y emisiones de otros
tipos de gases). Este enfoque permitira una diferenciacin fiscal ms automtica y directa que

24
Tres cuartas partes de los ingresos obtenidos de los impuestos relacionados con el medio ambiente
proceden de los impuestos sobre la energa (vase el documento de trabajo de los servicios de la
Comisin).

ES 9 ES
en la actualidad en favor de fuentes de energa ms respetuosas del medio ambiente, en
particular las energas renovables. Entre otras funciones, la imposicin de los productos
energticos reconocera expresamente las ventajas medioambientales y en materia de
seguridad de abastecimiento de las energas renovables.
Deben tenerse en cuenta varios aspectos, que se analizan ms a fondo en el documento de
trabajo de los servicios de la Comisin. Cabe sealar los siguientes:
Los combustibles utilizados para calefaccin y los utilizados para automocin reciben
tradicionalmente un tratamiento fiscal diferente, lo que refleja en particular el carcter
indispensable del combustible utilizado para calefaccin. Podra justificarse una mayor
diferenciacin fiscal en funcin del uso.
Las emisiones de CO
2
procedentes de la mayor parte de la produccin de electricidad se
tienen actualmente en cuenta en el RCCDE, mientras que la produccin de electricidad est
exenta, en principio, del impuesto sobre el consumo de energa, de conformidad con la
Directiva sobre imposicin de los productos energticos. Un componente medioambiental
adicional en forma de impuestos, que refleje los mismos aspectos medioambientales que
los considerados en el RCCDE, pudiera no resultar adecuado en este caso concreto.
La Comisin se propone estudiar ms a fondo estas ideas para la posible revisin de la
Directiva sobre imposicin de los productos energticos.
Debera revisarse la Directiva sobre imposicin de los productos energticos para
establecer un vnculo ms claro con los objetivos polticos integrados en la misma, en
particular en el mbito de la energa y el medio ambiente? Se convertiran as los impuestos
energticos en un instrumento ms eficaz, combinando mejor los efectos incentivadores de la
fiscalidad con la capacidad de generar ingresos?
La divisin de los niveles mnimos de imposicin en componentes energticos y
medioambientales, es la mejor solucin? Cules seran los pros y los contras y los
principales aspectos prcticos de esta estrategia? Representara el incentivo
medioambiental, creado mediante la imposicin de los productos energticos, una respuesta
adecuada y suficiente para reflejar los objetivos de la poltica energtica en el mbito de los
biocombustibles, en particular la creacin de un incentivo basado en el mercado para los
combustibles de segunda generacin?
Se necesitan nuevos impuestos que graven los dems aspectos medioambientales de la
produccin de electricidad (en su caso)? Resulta suficiente el enfoque propuesto para
favorecer la utilizacin de la electricidad de origen renovable? Qu repercusiones tendra
un marco comunitario de este tipo en la electricidad de origen nuclear (habida cuenta de los
diferentes enfoques nacionales existentes respecto a la utilizacin de la energa nuclear?)

ES 10 ES
3.2 Interaccin de los impuestos energticos con otros instrumentos de mercado, en
particular el RCCDE
De los diferentes instrumentos de mercado comunitarios que existen en el mbito de la
energa, el transporte y el medio ambiente, los impuestos energticos son, quiz, los ms
transversales, puesto que inciden en las tres reas e interactan directamente con los dems
instrumentos.
La revisin de la Directiva sobre imposicin de los productos energticos permitira tener en
cuenta estos aspectos, aclarando los aspectos cubiertos por los impuestos energticos
armonizados. En la prctica, la identificacin explcita de un elemento medioambiental en los
niveles mnimos de imposicin (diferenciando entre emisiones de gases de efecto invernadero
y emisiones de otros tipos de gases) permitira a los impuestos energticos complementar
mejor a nivel de la UE otros instrumentos de mercado.
El RCCDE se aplica actualmente a las emisiones de determinadas instalaciones de
combustin e industriales, mientras que los impuestos energticos se aplican en cambio a los
usos de la energa como combustible
25
, quedando fuera de su mbito de aplicacin, en
numerosos casos, los sectores de mayor intensidad energtica (cubiertos actualmente por el
RCCDE). La Comisin considera que esta norma podra estudiarse ms a fondo para
determinar si los sectores cubiertos por el RCCDE podran excluirse del mbito de aplicacin
del componente ambiental de la Directiva sobre imposicin de los productos energticos,
puesto que sus efectos, en trminos de gases de efecto invernadero, ya se abordan
convenientemente en el RCCDE (es decir, los elementos medioambientales pertinentes de los
niveles mnimos de imposicin no seran aplicables a estos sectores, mientras que se
mantendra el elemento energtico as como otros elementos medioambientales). Por el
contrario, en los casos en que determinados operadores no participan en el comercio de
derechos de emisin debido a su reducido tamao o a otros factores, el componente
medioambiental de los niveles mnimos de imposicin garantizara una aplicacin ms amplia
del principio quien contamina, paga. Estas normas podran aplicarse tanto al sector
industrial como a la aviacin.
Excluir las repercusiones para el medio ambiente abordadas por el RCCDE del mbito de
aplicacin de la Directiva sobre imposicin de los productos energticos podra ser una
solucin viable, que permitira tambin resolver el problema del solapamiento potencial entre
ambos instrumentos, garantizando al mismo tiempo el respeto de los dems objetivos de los
impuestos energticos. Asimismo, esta solucin podra evitar las dificultades derivadas de las
diferencias entre el RCCDE (precio uniforme en toda la UE, que sin embargo vara con el
tiempo) y los impuestos energticos (diversos precios, que reflejan la libertad de los Estados
miembros de fijar tipos impositivos superiores a los mnimos, y que suelen, sin embargo,
mantenerse bastante estables). No obstante, cualquier paso en esa direccin merece analizarse
con detenimiento, en particular si se amplia de manera importante el mbito de aplicacin del
RCCDE.

25
En particular, los impuestos energticos no se aplican normalmente a los productos energticos (ni a la
electricidad) utilizados como materias primas en procesos industriales, ni a los productos energticos
utilizados en la obtencin de productos energticos (habitualmente, en las refineras) o como insumos
para la produccin de electricidad. Este resultado se consigue mediante varias tcnicas. Para ms
informacin, vase el artculo 2, apartado 4, el artculo 14, apartado 1, letra a), y el artculo 21,
apartados 3 y 6, de la Directiva sobre imposicin de los productos energticos.

ES 11 ES
Cualquiera que sea la solucin elegida, debe contemplarse desde una perspectiva global.
Existe un consenso cada vez mayor sobre la necesidad de integrar la proteccin
medioambiental en las decisiones econmicas, con el fin de garantizar el desarrollo sostenible
a largo plazo. Ello se traducir en una aplicacin ms amplia de los instrumentos de mercado
por parte de las autoridades nacionales, por lo que debera fomentarse su utilizacin a nivel
internacional. La UE debera participar activamente en un dilogo con otros pases, para
fomentar la utilizacin de instrumentos de mercado que permitan alcanzar los objetivos
polticos de forma rentable.
Pero cuando ste no sea el caso y la UE y los terceros pases apliquen niveles diferentes de
imposicin del carbono u otros mtodos de reduccin de las emisiones de gases de efecto
invernadero (como los regmenes de comercio de derechos de emisin), ser importante
ofrecer los incentivos necesarios para animar a los socios comerciales de la UE a adoptar
medidas eficaces encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Conviene analizar la viabilidad de todas las medidas polticas con este fin. Esta cuestin ya ha
suscitado un debate sobre la aplicacin de mecanismos de compensacin del carbono, tales
como ajustes fiscales en la frontera. Al mismo tiempo, se reconoce que este enfoque est
sujeto a limitaciones jurdicas y tcnicas, que deben examinarse ms detalladamente.
Las modificaciones propuestas de la Directiva sobre imposicin de los productos energticos
y el enfoque propuesto para su mbito de aplicacin, seran la mejor solucin para
garantizar la coherencia entre la Directiva y el RCCDE? Existen otras opciones para lograr
este objetivo?
Cules son las opciones potenciales que deben examinarse para ofrecer los incentivos
necesarios que animen a los socios comerciales de la UE a adoptar medidas eficaces
encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero?
4. OPCIONES PARA UNA MAYOR UTILIZACIN DE LOS INSTRUMENTOS DE MERCADO EN
LA POLTICA DE MEDIO AMBIENTE
4.1. Limitar el impacto del transporte en el medio ambiente
El transporte es uno de los principales responsables de la contaminacin atmosfrica y de las
emisiones de CO
2
y, en el caso de las emisiones, se observa una tendencia al alza. Por
ejemplo, el transporte por carretera era responsable en 2004 del 22 % de las emisiones totales
de CO
2
; la navegacin area y martima representaba en torno al 3-4 % de las emisiones
totales de gases de efecto invernadero, y las emisiones de la aviacin, en particular,
experimentaron un rpido crecimiento (un 86 % entre 1990 y 2004). Los instrumentos de
mercado se han utilizado alguna vez a nivel de la UE para limitar los importantes efectos
negativos para el medio ambiente de los distintos modos de transporte. En cambio, a nivel
nacional y local se utilizan o se estn desarrollando instrumentos de mercado de diferentes
tipos.

ES 12 ES
La Comisin u otras instituciones han adoptado recientemente varias iniciativas para reducir
las emisiones del transporte. La introduccin de un componente vinculado a las emisiones de
CO
2
en la base imponible de los impuestos anuales de circulacin y matriculacin, prevista en
la propuesta de la Comisin sobre los impuestos aplicables a los automviles de turismo
26
,
incitara a los compradores de vehculos a tener en cuenta la eficiencia energtica y las
emisiones de CO
2
. Conjuntamente con el marco legislativo destinado a reducir las emisiones
de CO
2
de los turismos
27
y los impuestos energticos, esta medida ayudar a la UE a cumplir
sus objetivos en materia de cambio climtico, reduciendo las emisiones de CO
2
de los
turismos. En el contexto de la prxima revisin del RCCDE, el Consejo Europeo invit a la
Comisin a considerar la posible extensin del mbito de aplicacin del rgimen de comercio
de derechos de emisin a otros sectores, entre ellos el transporte de superficie.
La Comisin ha propuesto incluir las emisiones de la aviacin en el RCCDE y ha anunciado
su intencin de presentar una propuesta para limitar las emisiones de xidos de nitrgeno para
finales de 2008
28
.
Respecto al transporte martimo, se ha mencionado la evaluacin de las propuestas para el
fomento de la reduccin de las emisiones en las operaciones de transporte martimo como uno
de los objetivos de la futura poltica martima
29
. Debe procederse con cautela a la hora de
disear instrumentos de mercado para este sector, con el fin de que no sean incompatibles con
las disposiciones sobre gravmenes de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar (CNUDM)
30
. Adems, deben examinarse otras cuestiones clave, como los
requisitos jurdicos y polticos, la diferenciacin geogrfica o los mecanismos de control y
cumplimiento, para elaborar propuestas especficas destinadas a fomentar la reduccin de las
emisiones en este sector.
Cul sera el mejor instrumento de mercado para limitar las emisiones procedentes de las
actividades de navegacin, teniendo en cuenta la naturaleza especfica del transporte
martimo? Cul sera la mejor manera de concebirlo?
Aparte de las emisiones de CO
2
, el transporte por carretera tiene otros efectos en el medio
ambiente, como la contaminacin atmosfrica por SO
2
, NOx o las partculas, as como la
contaminacin acstica y la congestin. Adems de impuestos anuales de circulacin
parcialmente armonizados para los vehculos pesados de transporte de mercancas, la
Directiva Eurovieta prev un marco de tarificacin de las redes viarias transeuropeas.
Alemania y Austria han introducido para los vehculos pesados tasas por la utilizacin de
infraestructuras basadas en la distancia recorrida. Aunque las tasas medias slo pueden
sufragar los costes de las infraestructuras y excluyen por tanto los costes externos, los Estados
miembros debern diferenciar estas tasas por categora EURO de emisin a partir de 2010, y

26
COM(2005) 261 de 5.7.2005.
27
Vase la Comunicacin de la Comisin Resultados de la revisin de la estrategia comunitaria para
reducir las emisiones de CO
2
de los turismos y los vehculos industriales ligeros, COM(2007) 19 de
7.2.2007. La Comisin va a emprender tambin un estudio sobre la forma de reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero de los vehculos pesados.
28
COM(2006) 818 de 20.12.2006.
29
Vase el Libro Verde Hacia una futura poltica martima de la Unin:

perspectiva europea de los
ocanos y los mares, COM(2006) 275.

Est abierto un proceso de consultas hasta el 30 de junio de
2007.
30
Para ms informacin, vase un estudio de 2004 sobre esta cuestin:
http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/pdf/04_nera_report.pdf.

ES 13 ES
podrn establecer una mayor diferenciacin para luchar contra los daos medioambientales y
reducir la congestin. Si estos sistemas de tarificacin integraran en los costes globales la
diferenciacin de los daos causados al medio ambiente, se conseguira un uso ms eficiente
de las infraestructuras
31
. Tras examinar todas las opciones, incluidos los costes relacionados
con la salud, el medio ambiente, el ruido y la congestin, la Comisin presentar un modelo
comprensible, transparente y de aplicacin general para la evaluacin de todos los costes
externos, que sirva de base para futuros clculos de la tarificacin de infraestructuras. Este
modelo ir acompaado de un anlisis del impacto de la internalizacin de los costes externos
en todos los modos de transporte y de una estrategia con vistas a la implantacin gradual del
modelo en todos ellos
32
.
Asimismo, en el marco del Derecho comunitario, los Estados miembros pueden modular los
cnones por utilizacin de las infraestructuras ferroviarias en funcin de las consecuencias
externas para el medio ambiente. Estos cnones no deben dar lugar al aumento de la cifra
global de ingresos del administrador de infraestructuras si no existe una tarifacin comparable
de los costes ambientales en otros modos de transporte que compitan con el ferrocarril
33
.
Cul sera la mejor forma de aplicar una tarificacin por uso de infraestructuras para todos
los modos de transporte, teniendo en cuenta los costes medioambientales relacionados?
Debera aplicarse este modelo a todos los modos de transporte o tenerse en cuenta las
particularidades de cada uno de ellos? En qu medida debera utilizarse la Directiva
Eurovieta a este respecto?
En varias ciudades de la UE, como Londres y Estocolmo, se han aplicado sistemas locales de
tarificacin para mejorar las condiciones de trfico, en particular para reducir la congestin
urbana
34
. Evaluaciones recientes muestran que este objetivo se ha alcanzado, ya que se
consigui aumentar la velocidad media del trfico y, al mismo tiempo, reducir notablemente
las emisiones (partculas, NOx y CO
2
) y el consumo de energa del trfico rodado en la zona
afectada
35
. En algunos pases, por ejemplo en el Reino Unido y tambin en Alemania, se est
debatiendo la posibilidad de ampliar la tarificacin de la congestin a todas las carreteras. La
Comisin seguir prestando apoyo a las redes existentes de intercambio de informacin y
estudiar la necesidad de adoptar medidas de apoyo a nivel de la UE en el marco del Libro
Verde sobre el transporte urbano en 2007.

31
Fuera de la UE, este enfoque se ha seguido en Suiza, donde los sistemas de tarificacin para vehculos
pesados tambin incluyen los costes medioambientales externos. Desde un punto de vista econmico,
las tasas deberan modularse en funcin de los costes externos y del lugar y el momento de la
conduccin, con el fin de mejorar la eficiencia del uso de las infraestructuras.
32
Artculo 1, apartado 9, de la Directiva 2006/38/CE de 17 de mayo de 2006.
33
Directiva 2001/14/CE de 26.2.2001 y COM(2001) 307.
34
La Directiva Eurovieta revisada menciona explcitamente la posibilidad de los Estados miembros de
utilizar estos sistemas (art. 9).
35
Vase AEMA, 2006, p. 57.

ES 14 ES
4.2. Utilizacin de los instrumentos de mercado para luchar contra la contaminacin
y proteger los recursos
La UE tambin anima a los Estados miembros a utilizar la fiscalidad y otros instrumentos de
mercado en el marco de sus estrategias temticas medioambientales. Los Estados miembros
han hecho uso de estas posibilidades, pero en grados muy diversos, y han adquirido
experiencia en la aplicacin de diferentes frmulas. Ms all de las consideraciones
medioambientales, podra ser necesaria una armonizacin a nivel de la UE en los casos que
tienen una dimensin transfronteriza y cuando el uso creciente de los impuestos a nivel
nacional puede incidir en el funcionamiento del mercado interior.
4.2.1 Agua
El agua debe gestionarse de una manera sostenible. La Directiva marco de poltica de aguas
36

establece un marco general de actuacin. Obliga a los Estados miembros a introducir para
2010 polticas de precios del agua que fomenten una utilizacin eficiente de los recursos
hdricos. De esta forma, todos los usuarios participarn en los costes (incluidos los costes
externos medioambientales y los costes de los recursos), de conformidad con el principio
quien contamina, paga, lo que, en algunos casos, no se aplica plenamente
37
. Por otro lado,
los Estados miembros deben incluir en los planes hidrolgicos de cuenca informacin sobre
las medidas que tienen la intencin de adoptar de aqu a 2009.
Algunos Estados miembros ya aplican impuestos o tasas a la extraccin de aguas subterrneas
o superficiales o al consumo de agua, que han reducido el consumo, las fugas y la
contaminacin. La Comisin considera esencial utilizar instrumentos de mercado para
cumplir los requisitos de la Directiva sobre poltica de aguas. Continuar colaborando
estrechamente con los Estados miembros sobre estas cuestiones en el contexto de la estrategia
comn de aplicacin, segn lo acordado con el grupo de responsables del agua de las
autoridades nacionales competentes.
Cmo puede garantizar la Comisin, de la forma ms eficaz posible, la ejecucin de las
polticas de tarificacin del agua establecidas en la Directiva marco sobre poltica de aguas?
Qu opciones deberan examinarse para reforzar los vnculos entre las inversiones en
proyectos hidrolgicos nacionales y la introduccin de una tarificacin correspondiente del
agua para ofrecer incentivos a los usuarios y evitar las distorsiones de la competencia?


36
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se
establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas, (DO L 327 de
22.12.2000).
37
AEMA, Market-based instruments for environmental policy in Europe (EEA Technical Report 8/2005).

ES 15 ES
4.2.2 Gestin de residuos
El principal objetivo de la prevencin y la gestin de residuos en el marco del VI PMA es
disociar la generacin de residuos del crecimiento econmico, y hay indicios que apuntan en
este sentido.
Mientras que la descarga en vertedero suele ser la peor opcin desde una perspectiva
medioambiental
38
, las seales del mercado a menudo la favorecen, ya que no tienen en cuenta
las consecuencias para el medio ambiente. Adems, aunque gravar la eliminacin de los
residuos, en particular el vertido, puede ser una manera eficaz de corregir esta distorsin y de
fomentar el reciclado y la recuperacin
39
, unas diferencias importantes entre los impuestos
nacionales podran provocar traslados de residuos propiciados nicamente por motivos
fiscales y afectar a la competencia entre los operadores de gestin de residuos.
Por consiguiente, la Comisin ha instado a los Estados miembros a intercambiar informacin
sobre su poltica en materia de tasas por vertido y a mantenerla informada al respecto
40
.

Adems, otra medida para resolver la segunda cuestin podra ser fijar criterios comunes,
incluidos unos tipos mnimos de eficiencia medioambiental, para establecer impuestos por
vertido sobre la base de las mejores prcticas contrastadas.
Si las medidas para evitar el vertido de residuos resultan insuficientes, debera la Comisin
estudiar la posibilidad de proponer un impuesto armonizado sobre los vertidos, con tipos
mnimos aplicables a escala comunitaria?
Los materiales de acondicionamiento o los productos de la misma categora, por ejemplo las
pilas, tienen efectos diferentes en el medio ambiente. La aplicacin de instrumentos de
mercado diferenciados en funcin de estos efectos fomentara por tanto un consumo ms
sostenible. Conforme al Derecho comunitario, los Estados miembros pueden adoptar medidas
nacionales para alcanzar objetivos, por ejemplo evitar los residuos de envases o favorecer el
uso de envases retornables, o fomentar la recogida y reciclado de pilas usadas y el uso de pilas
que contengan sustancias menos contaminantes
41
, aplicando de esta forma el principio quien
contamina, paga. En todos los casos, estas medidas debern respetar las obligaciones del
Tratado (especialmente, las normas sobre mercado interior y no discriminacin, y en
particular el artculo 90 del Tratado CE
42
).

38
Vase la Comunicacin de la Comisin Un paso adelante en el consumo sostenible de recursos -
Estrategia temtica sobre prevencin y reciclado de residuos, COM(2005) 666 de 21.12.2005.
39
Esto se ha aplicado en varios Estados miembros. Vase AEMA, 2006. No obstante, segn un estudio
reciente de la OCDE, en algunos Estados miembros el impuesto rebasa con creces el coste estimado de
los factores externos. Vase OCDE, Sustainable Development in OECD Countries, 2004.
40
COM(2005) 666 de 21.12.2005.
41
Directiva 2006/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativa a las
pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y por la que se deroga la Directiva
91/157/CEE, (DO L 266 de 26.9.2006).
42
Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365 de 31.12.1994), modificada
por la Directiva 2004/12/CE (DO L 47 de 18.2.2004), en particular su artculo 15. Vase tambin el
informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva, COM(2006) 767. Naturalmente, deben
respetarse al mismo tiempo los requisitos de calidad para los envases.

ES 16 ES
Muchos Estados miembros han utilizado instrumentos de mercado, como impuestos,
regmenes de depsito/reembolso o permisos negociables, para residuos de envases en general
o para tipos especficos de residuos de envases (por ejemplo, envases de bebidas o bolsas de
plstico)
43
. Dinamarca ha adaptado el impuesto que grava los envases en funcin de las
consecuencias para el medio ambiente de cada material, y Letonia ha introducido tambin la
diferenciacin segn el material
44
. La Comisin est dispuesta a apoyar un intercambio
estructurado de informacin entre los Estados miembros sobre los enfoques que aplican.
Ofrece el marco jurdico comunitario margen suficiente a los Estados miembros para
utilizar instrumentos de mercado a fin de solucionar los problemas de gestin de residuos?
Debera la Comisin facilitar la aplicacin de instrumentos de mercado en este mbito, por
ejemplo apoyando los intercambios de informacin?
4.3. Utilizacin de los instrumentos de mercado para proteger la biodiversidad
El uso de instrumentos de mercado para proteger la biodiversidad cada vez goza de mayor
aceptacin como medio de integrar la conservacin en el proceso de toma de decisiones de los
agentes econmicos y de alcanzar de manera rentable objetivos de conservacin y explotacin
sostenible de los recursos, como los que figuran en el Plan de Accin de la Biodiversidad de
la UE y en la Poltica Pesquera Comn
45
. Los tres tipos estndar de instrumentos de mercado
(impuestos/tasas/gravmenes, subvenciones y permisos negociables) se utilizan
principalmente para la conservacin de hbitats y ecosistemas, pero tambin para la
proteccin de especies especficas.
Los instrumentos de mercado pueden resultar eficaces para animar a los propietarios de
terrenos a mantener bosques o humedales, o para compensar el dao inevitable causado a la
biodiversidad por los proyectos de desarrollo, creando hbitats similares en otras partes y
evitando as prdidas netas de biodiversidad (compensacin de biodiversidad).
Las tasas y cnones, como las licencias de caza y pesca, pueden contribuir a limitar el uso de
los recursos de biodiversidad a un nivel sostenible. En ocasiones, la ayuda financiera se
concede en forma de Pagos por Servicios Medioambientales (PSM), por ejemplo, las
medidas agroambientales de la Poltica Agrcola Comn, para compensar a los propietarios de
terrenos por el mantenimiento de bosques o humedales que filtran agua, actan como
depsitos o proporcionan hbitats a los insectos que polinizan plantaciones vecinas, ya que
renuncian a ingresos por el bien comn
46
. Finlandia ha organizado subastas en las que los

43
Para ms informacin, vase la base de datos OCDE/AEMA sobre instrumentos econmicos utilizados
en la poltica de medio ambiente y la gestin de recursos naturales:
(http://www1.oecd.org/scripts/env/ecoInst/index.htm).
44
Vase AEMA, Using the market for cost-effective environmental policy, 2006.
45
COM(2006) 216. Otro ejemplo es la gestin de la pesca en la que los sistemas de gestin que utilizan
instrumentos de mercado, por ejemplo cuotas pesqueras individuales y transferibles, son ms comunes.
Vase OCDE, Using market mechanisms to manage fisheries smoothing the path, 2006. Vase
COM(2002) 181 de 28.5.2002 y COM(2006) 103 de 9.3.2006, as como la reciente Comunicacin sobre
los instrumentos de gestin basados en los derechos de pesca para proteger la biodiversidad. Vase
COM(2007) 73 de 26.2.2007.
46
Cuando slo estn implicados pequeos grupos, estos sistemas de compensacin pueden tambin
establecerse directamente entre las partes privadas. El sistema PSM tambin se defiende a nivel
mundial, entre otras cosas como instrumento para proteger bosques tropicales. Vase Banco Mundial,
At loggerheads, 2006. Los PSM pueden constituir ayuda estatal y, en este caso, debern notificarse en
virtud del artculo 88 del Tratado CE.

ES 17 ES
destinatarios presentan una oferta por las subvenciones mnimas que necesitan para implantar
medidas de proteccin de la biodiversidad, lo que evita fijar subvenciones demasiado
cuantiosas
47
.
Otro ejemplo de utilizacin de instrumentos de mercado es la creacin de hbitats de reserva
(habitat banking), un instrumento comercial desarrollado por primera vez en Estados Unidos
(en este caso, creacin de humedales de reserva) en el contexto de regmenes de
responsabilidad. Estos sistemas transforman las responsabilidades ambientales en activos
negociables, modificando as las estructuras de incentivos y los comportamientos mediante la
asignacin de derechos de propiedad y la creacin de mercados. Empresas especializadas
crean humedales y venden posteriormente crditos de humedales a los promotores, lo que
garantiza el cumplimiento de los objetivos medioambientales sin una prdida neta del valor
total y genera al mismo tiempo competencia entre las empresas para establecer nuevos
humedales de manera rentable. A semejanza de los sistemas de permisos negociables, estos
sistemas ayudan a integrar objetivos de conservacin en actividades empresariales generales y
contribuyen de esta manera a vencer las reticencias de las empresas. No obstante, debe
mantenerse la equivalencia de hbitats y definirse criterios de medida. En el caso de las zonas
protegidas, las medidas compensatorias por la prdida de hbitat deberan aplicarse
nicamente como ltimo recurso.
Deberan los Estados miembros utilizar de forma ms intensiva estos tipos de instrumentos?
Deberan utilizarse ms intensivamente los pagos por servicios medioambientales para
lograr objetivos medioambientales? Y, debera estudiarse ms a fondo la posibilidad de
introducir sistemas de compensacin de la biodiversidad a nivel comunitario, por ejemplo la
creacin de humedales de reserva?
4.4. Utilizacin de instrumentos de mercado para luchar contra la contaminacin
atmosfrica
La contaminacin atmosfrica es nociva para la salud humana y el medio ambiente. Desde
hace varios decenios se reconoce la necesidad de mejorar la calidad del aire. Aunque las
medidas adoptadas a nivel nacional y de la UE se han traducido en mejoras significativas, la
contaminacin atmosfrica sigue teniendo graves consecuencias; stas se abordan en la
estrategia temtica comunitaria sobre la contaminacin atmosfrica.
Varios Estados miembros utilizan instrumentos de mercado para luchar contra la
contaminacin atmosfrica, en particular impuestos y tasas sobre emisiones de NOx y SO
2
.

Ms recientemente, se han introducido sistemas nacionales de comercio de derechos de
emisin para mitigar los problemas que plantean los contaminantes atmosfricos
convencionales. Aunque, lgicamente, este comercio ser ms eficaz en un mercado ms
amplio, la sensibilidad medioambiental respecto a estos agentes contaminantes vara en
Europa, por lo que es preciso velar por que este intercambio de emisiones no entrae una
contaminacin local grave (puntos calientes) o provoque el deterioro del entorno natural
debido a la acidificacin, la eutrofizacin o el ozono.

47
Vase el estudio The Use of Market Incentives to Preserve Biodiversity
(http://ec.europa.eu/environment/enveco/studies2.htm#market). Australia tambin ha aplicado este
enfoque.

ES 18 ES
La Comisin est analizando si la introduccin de regmenes opcionales de comercio de
derechos de emisin transfronterizos entre grupos de Estados miembros podra aumentar la
flexibilidad y abaratar los costes de cumplimiento, manteniendo al mismo tiempo un elevado
nivel de proteccin del medio ambiente:
Al revisar la Directiva sobre techos nacionales de emisin de determinados contaminantes
atmosfricos
48
, la Comisin examinar de qu forma el comercio de emisiones podra
reducir an ms las emisiones de forma rentable
49
. Sera muy til que los Pases Bajos y
Eslovaquia explicaran sus experiencias con los regmenes de comercio de derechos de
emisin de NOx y SO
2
a los Estados miembros que desean utilizar este instrumento; podra
preverse incluso una conexin entre sistemas nacionales
50
.
En la revisin de la Directiva relativa a la prevencin y al control integrados de la
contaminacin
51
, la Comisin tambin examina la posibilidad de incluir las emisiones de
NOx y SO
2
en el comercio de derechos de emisin. Los Estados miembros ya pueden crear
sistemas que permitan intercambiar las emisiones restantes tras la aplicacin de las mejores
tcnicas disponibles (MTD). Tambin se plantea la cuestin de si se les debe autorizar,
individual o conjuntamente, a optar por el comercio de derechos de emisin en vez de
permisos basados en las MTD
52
.
Se podran utilizar regmenes transfronterizos de comercio de derechos de emisin entre
grupos de Estados miembros para luchar contra la contaminacin atmosfrica convencional
por SO
2
y NOx? Cmo debera concebirse este sistema para ser compatible con los
impuestos y tasas nacionales que se aplican en varios Estados miembros?


48
Directiva 2001/81/CE de 23 de octubre de 2001,(DO L 309 de 27.11.2001).
49
En su propuesta de Directiva sobre calidad del aire ambiente y una atmsfera ms limpia en Europa
[COM(2005) 447 de 21.9.2005], la Comisin se refiri a la utilizacin de los regmenes de comercio de
derechos de emisin por los Estados miembros como instrumentos destinados a reducir la
contaminacin atmosfrica a nivel regional o nacional. Los Estados miembros podran recurrir a estas
medidas para demostrar los esfuerzos realizados con vistas a la elaboracin de normas comunitarias de
calidad del aire, aunque necesiten solicitar una ampliacin del plazo.
50
El Reino Unido se propone introducir un rgimen de comercio de derechos de emisin para NOx y SO
2
,
as como para el polvo, a partir de 2008.
51
Informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva 96/61/CE relativa a la prevencin y al
control integrados de la contaminacin, COM(2005) 540 de 3.11.2005.
52
Para decidir a este respecto, ser importante tener en cuenta no slo la diferente sensibilidad
medioambiental y la necesidad de evitar puntos calientes, sino tambin el riesgo de que el enfoque
integrado de la Directiva IPPC pueda quedar distorsionado por la introduccin del comercio de
derechos de emisin para determinados agentes contaminantes. El sistema vigente de control y
cumplimiento de la Directiva IPPC tampoco debe debilitarse. Esta cuestin debera evaluarse
examinando hasta qu punto los regmenes de comercio de derechos de emisin permitirn reducir las
emisiones de una forma ms rentable que el sistema actual.

ES 19 ES
5. CONCLUSIN
La Comisin considera que, como complemento de la normativa y otros instrumentos, debera
recurrirse cada vez ms a los instrumentos de mercado, en particular regmenes de comercio,
medidas fiscales y subvenciones, como medio rentable de alcanzar objetivos
medioambientales y otros objetivos polticos, tanto a nivel comunitario como nacional. Ello
sera conforme con los programas Desarrollo Sostenible, Lisboa y Mejora de la Legislacin.
La nueva poltica energtica y climtica adoptada en Europa implica nada menos que una
nueva revolucin industrial para los prximos 10 a 15 aos. Exigir cambios profundos en la
forma de tratar la energa en Europa, con el objetivo ltimo de conseguir una autntica
economa baja en carbono. Para alcanzar este ambicioso objetivo, ser imprescindible la
contribucin y adaptacin de varios mbitos polticos, tanto a nivel nacional como europeo.
Los instrumentos de mercado sern una parte importante en la bsqueda de este autntico
cambio, modificando los incentivos ofrecidos a las empresas y los consumidores. Adems de
esta importante funcin a largo plazo, estos instrumentos tambin aportan ventajas notables a
efectos fiscales, medioambientales y distributivos, tal como se expone en el presente Libro
Verde.
Mediante el presente Libro Verde, la Comisin desea iniciar un debate sobre la contribucin
ms activa de los instrumentos comunitarios basados en el mercado a estos objetivos, en
particular por lo que se refiere a los impuestos indirectos. Por otro lado, se sealan otros
mbitos en los que la Comunidad podra actuar de facilitadora para fomentar los intercambios
de mejores prcticas. La Comisin desea recabar opiniones sobre las ideas y preguntas
especficas que se han incluido en el presente documento, as como observaciones respecto al
tipo de instrumentos de mercado que convendra elegir para combinar un mximo de efectos
potenciales positivos.
Las respuestas a la consulta deben enviarse a Green-paper-mbi@ec.europa.eu, a ms tardar el
31 de julio de 2007.