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LA REVISTA AGRARIA / 163

Mesa redonda
Identidades indgenas
en tiempos de consulta
Fernando Eguren y Ricardo Marapi
A dos aos de la promulgacin de la tan esperada
Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas y
Originarios, queda en evidencia que el gobierno del
presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad pol-
tica para implementarla como un mecanismo de di-
logo para dar solucin a los conflictos sociales. In-
cluso, desde varios sectores empresariales se est
planteando la posibilidad de derogarla porque la con-
sideran un lastre u obstculo para las inversiones.
Uno de los temas en debate en torno a la aplica-
cin de la consulta previa es definir al beneficiario o
sujeto de este derecho, lo cual lleva a reflexionar acer-
ca de los dinmicos cambios histricos alrededor del
concepto de lo indgena y la revaloracin o auto-
rreconocimiento que ocurre actualmente en el pas.
(Ver, en esta edicin, la entrevista a la dirigente ind-
gena Gladis Vila,
quien por motivos de
fuerza mayor no pudo
participar en la mesa
redonda.)
La Revista Agra-
ria realiz un conver-
satorio sobre estos
temas, con la partici-
pacin del antroplo-
go Richard Smith, di-
rector ejecutivo del
Instituto del Bien Co-
mn (IBC), con ms
de cuarenta aos
acompaando el pro-
ceso de los movimientos indgenas en el Per; el
abogado Pedro Castillo, investigador del Centro Pe-
ruano de Estudios Sociales (Cepes), experto en le-
gislacin rural y campesina; y el antroplogo Jaime
Urrutia, investigador principal del Instituto de Estu-
dios Peruanos (IEP), especialista en temas relaciona-
dos a comunidades campesinas.
LRA: Existe una pregunta que an no ha sido cla-
ramente respondida en el pas, tanto por la compleji-
dad del tema como por sus implicancias sociales,
econmicas y polticas. Qu es ser indgena?
Quin lo es? Qu grupos en el Per deberan ser
considerados indgenas?
J. Urrutia: No es fcil contestar a una pregunta
acerca de un trmino que ha servido para excluir a la
poblacin indgena. El uso de las palabras indio o
indgena ha sostenido un discurso de mestizaje,
impuesto en nombre de la integracin de todos. Se
ha vendido un discurso convertido en sentido
comn segn el cual somos pases mestizos. Y al
decir pases mestizos las diferencias se borran, y
se mantienen los sistemas de propiedad, de subor-
dinacin y de dominacin. Por tanto, no es fcil
definir quin es indgena. En los ltimos tiempos, a
partir del Convenio 169 de la OIT, vuelve al escena-
rio el tema indgena y tambin la necesidad de la
consulta previa. Sin embargo, en el Per es difcil
que haya una autodefinicin como tal. La gente se
identifica como lo que es; dice: yo soy ashaninka,
o yo soy comunero de Canchis, o yo soy aw-
ajun; es decir, las autopercepciones no implican el
trmino indgena. Desde mi punto de vista, no est
mal el trmino pueblos originarios, pero an hay
mucho por debatir. Con las etnias de la Amazona
no hay discusin, porque ellas mismas se autodefi-
nen como tales. Con los pueblos aimara y quechua
la definicin pasa por las organizaciones comuna-
les, porque estas son las instituciones ms repre-
sentativas de estos dos pueblos. Al final estamos
hablando de percepciones o de autopercepciones.
En el Per, lo indgena siempre es lo que est ms
arriba. Por ejemplo, cuando preguntas: Quin es
el indio?, todos te responden: El que est arri-
ba. Llegas a la punta del cerro y ya no hay a quin
preguntarle. Indgena es una palabra asociada, aqu,
en nuestro pas, a tantas cosas peyorativas, que es
difcil reivindicar el trmino. Tendra que existir un
Richard Smith: Es viable un
Estado o un pas que deja abierta la
explotacin de todos sus recursos,
sin restricciones de tiempo, de
condiciones, etc.? Para m no es
viable.
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movimiento muy fuerte para que la pa-
labra misma fuese reivindicada.
R. Smith: Es una pregunta, sobre todo
para el Per, difcil de contestar, porque
aqu existe ms confusin y resistencia
sobre el trmino indgena que en otros
pases andinos. En los aos cincuenta y
sesenta haba una idea ms clara acerca
de quin era indgena y quin no lo era.
En aquella poca empieza a tener peso el
discurso sobre el mestizaje y el campesi-
no, que iba en contra de una identidad
ms originaria. Tambin hay que desta-
car las diferencias que existen entre los
Andes y la Amazona. Histricamente,
estas se relacionan con la forma en que
la colonia espaola gestion espacios en
el Per. En los Andes hubo mucha ms
mezcla que en la Amazona. Hay muchos
factores que hacen que este tema sea
muy difcil.
P. Castillo: Analizando el tema desde
el derecho, me atrevera a decir que en el
Per, a travs de la legislacin, tcitamen-
te se ha reconocido a los indgenas en las
comunidades campesinas y nativas. Sin
embargo, el problema est en la ambige-
dad del trmino. Al no querer reconocer-
se de manera fehaciente quin es indge-
na, se crea confusin cuando se interpre-
tan las normas y finalmente no se sabe
quin es el sujeto de derecho. Por eso no
se puede aplicar el Convenio 169 y el de-
recho a la consulta. El Estado no quiere
reconocer que la comunidad campesina
puede ser indgena y debido a ello no re-
conoce su derecho a la consulta. El Esta-
do juega con la ambigedad y con la in-
definicin de este sujeto. Sin embargo,
tcitamente s lo ha reconocido con otras
normas, como en la Ley General de Co-
munidades Campesinas
1
. Adems, el
propio Estado peruano, mediante comu-
nicaciones oficiales a la OIT
2
en la dca-
da del noventa, reconoci que en el Per
las formas indgenas son las comunida-
des campesinas y nativas. En el actual
contexto eso no es conveniente para al-
gunos, pues estamos en una economa
movida por la explotacin de los recur-
sos naturales, ubicados sobre todo en
las tierras de comunidades campesinas
y nativas. Por esta razn elaboran una
base de datos con un listado de los ind-
genas. Para el Estado, aquel que no est
en esa lista no es indgena; por lo tanto,
no le aplica sus derechos. El actual dis-
curso de los gobernantes es: Si t usas
jeans y celular, entonces ya no eres ind-
gena y jams te voy a dar un proceso de
consulta. El ejemplo claro es que, a tres
aos de la Ley de Consulta Previa, nin-
gn proceso se ha realizado en la parte
andina sobre temas de minera.
R. Smith: Eso va combinado con inte-
reses econmicos: los de arriba estn asen-
tados sobre el oro, el cobre, etc., y el Esta-
do no los quiere consultar. Pero tambin
tiene que ver con temas de identidad: a
mediados de los setenta, la identidad in-
dgena unific a indgenas en Australia,
EE.UU., India y diferentes partes del mun-
do, pero no exista entonces ese discurso
en los Andes peruanos, donde an rega
el discurso de la lucha campesina. Tengo
la impresin de que el discurso est em-
pezando a cambiar: uno nuevo est sa-
liendo de la CCP, la Onamiap
3
y varias
organizaciones que estn reconocindo-
se como indgenas y empiezan a reflexio-
nar que tambin les corresponden esos
derechos. Hace poco estuve en Puno,
con las organizaciones campesinas, in-
dgenas y originarias. En medio de un
conversatorio les pregunt: Cuntos
de ustedes son indgenas?. Solo se alz
una mano por aqu y otra por all. Pero
cuando pregunt: Cuntos son de fa-
milias o comunidades originarias?, en-
tonces todas las manos se alzaron. Mu-
cho depende del lenguaje que se usa.
Nadie tena dudas de que pertenecan a
comunidades originarias y que, por lo
tanto, tienen derecho a consulta.
LRA: La vigente Ley de Consulta Pre-
via a los Pueblos Indgenas tiene un ca-
rcter no vinculante. Esto es suficien-
te para respetar los derechos de las po-
blaciones indgenas? Es viable una pro-
puesta que establezca el carcter vincu-
lante de la consulta previa?
J. Urrutia: No basta con que no sea
vinculante. Debera serlo, pero as est
la norma. Adems, la Ley de Consulta
Previa parece ser la nica norma dirigi-
da hacia las poblaciones indgenas, pues
actualmente no hay ninguna otra tan im-
portante. Dnde est la educacin bi-
linge para los pueblos indgenas?
Dnde est el sistema de salud que
tome elementos indgenas para imple-
mentarse? Parece que la consulta pre-
via es lo nico dirigido a los pueblos
indgenas, porque en el resto de accio-
nes no existe ninguna particularidad in-
dgena, a pesar de que la Constitucin
dice que somos un pas multicultural.
No se hace, simplemente porque no exis-
te una poltica para los pueblos indge-
nas. Ms all de la Ley de Consulta Pre-
via, debera insistirse en un proceso de
titulacin claro de las comunidades y
de los pueblos. Los ltimos datos mues-
tran que la mayor parte del territorio de
las comunidades donde se va a realizar
la consulta no est inscrita, ni medida,
ni georreferenciada. Esto promueve una
trampa en la Ley de Consulta, pues en
un territorio no definido se corre el ries-
go de que los funcionarios vayan a un
lugar cercano o anexo y realicen all el
proceso de consulta. Por lo tanto, se
requiere un territorio claramente defini-
do como propiedad y pertenencia de un
grupo, porque, adems, ello le da iden-
tidad. Eso es importante.
Pedro Castillo: El actual discurso
de los gobernantes es: Si t usas
jeans y celular, entonces ya no eres
indgena y jams te voy a dar un
proceso de consulta.
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LA REVISTA AGRARIA / 163
R. Smith: En muchos Estados del
mundo los indgenas tienen ms poder
de decisin y la consulta es mucho ms
vinculante. Tengo cuarenta y cinco aos
acompaando movimientos indgenas
en el Per y me he dado cuenta de que
los derechos han sido ganados pasito
a pasito y que cada paso es una pelea.
No hay nada regalado en cuanto a dere-
chos para los pueblos indgenas. To-
dos han sido peleados! En el Per, la
ley que refleja el derecho del Convenio
169 no reconoce que aquel sea vincu-
lante. Hay que seguir luchando para
fortalecer ese derecho; en diez o quin-
ces aos podra ser vinculante. Eso no
me preocupa tanto y creo que a los in-
dgenas tampoco, pues muchos de ellos
tienen una visin de muy largo plazo.
Adems, toda relacin entre el Estado
peruano y los indgenas es como un
baile: un paso adelante, un paso atrs;
siempre ha sido as. En los aos que
vengo acompaando el proceso, los
pasos adelante son cada vez ms gran-
des, y vamos ganando.
P. Castillo: En trminos generales, re-
sulta claro que la consulta no es vincu-
lante: eso no est en el Convenio 169 y la
legislacin lo recoge as. Pero si se llega
a acuerdos durante el proceso de con-
sulta, estos acuerdos s son vinculantes
y exigibles. Y cuando no hay acuerdo, el
Estado es el que finalmente decide. La
gran finalidad del proceso de consulta y
del Convenio 169 no est en su carcter
vinculante, sino en garantizar e institu-
cionalizar un proceso de dilogo como
una forma de decidir sobre la repercu-
sin de una serie de medidas que pue-
den afectar a los pueblos indgenas. La-
mentablemente, en nuestro pas el dilo-
go no est institucionalizado y se gene-
ran una serie de distorsiones y descon-
fianzas. Es viable darle un carcter vin-
culante al proceso? S es viable que el
resultado final de las consultas sea obli-
gatorio. Es decir, si no se ponen de acuer-
do en algo, se debera seguir estudiando
el tema hasta llegar a un acuerdo. Pero
cuando el Estado decide sobre un punto
donde no hubo acuerdo, entonces eso
se siente como una imposicin. Ese es el
gran problema. Aclaremos tambin que
si bien el Estado puede decidir al final,
tampoco puede desconocer otros dere-
chos, como a la tierra, a la vida y al agua.
No puede sacrificar los derechos que tie-
nen los pueblos y las comunidades, con
el fin de favorecer a las mineras o a cual-
quier otra actividad extractiva. La con-
sulta es un derecho ms de los indge-
nas, pero las comunidades tienen otros
derechos superiores que el Estado no
puede desconocer cuando aplica una
medida. No podra hacer eso.
R. Smith: Yo hara una contrapregunta:
es viable un Estado o un pas que deja
abierta la explotacin de todos sus recur-
sos, sin restricciones de tiempo, de condi-
ciones, etc.? Para m no es viable. Todo
depende de la visin que tenemos de la
sociedad, del pas y de lo que queremos.
J. Urrutia: El modelo neoliberal eco-
nmico que se implementa desde hace
varias dcadas es el que realmente orde-
na los recursos en el pas. Impide que
existan y funcionen tres elementos: di-
logo, consenso y consulta, debido a que
van contra ese modelo. Por qu creen
que fracasan una gran cantidad de pro-
puestas de dialogo? Por qu en el Per
no se logra un consenso sobre el uso de
los recursos? Adems, somos un pas
donde no existe ninguna tradicin de
consulta y solo hay tradiciones de auto-
ritarismo. La ltima Constitucin perua-
na es el ejemplo ms claro, porque es una
de las pocas que dice: El Estado no in-
terviene en el mercado. Es lo que dice
Richard: todo queda libre. Quieren un
mercado sin Estado, lo que no existe en
ninguna parte. Somos un pas en donde
no hay partidos ni intervencin del Esta-
do. Esta situacin hace que el dilogo, el
consenso y la consulta sean totalmente
secundarios y perifricos. Por eso no es
fcil lograr avances en temas como los
de titulacin de tierras, consulta previa,
uso de recursos, etc.
LRA: Da la impresin de que varios
de los asuntos que ameritan ser consul-
tados a las poblaciones indgenas, como
los impactos socioambientales de las ex-
plotaciones extractivas, deberan tam-
bin ser consultados a las poblaciones
no indgenas potencialmente amenaza-
das. Estos mecanismos de consulta de-
ben ser un derecho de todos los ciudada-
nos? Si es as, cules seran los dere-
chos especficamente indgenas?
J. Urrutia: Ojal tuviramos una de-
mocracia en donde la consulta fuera una
herramienta permanente, pero los nive-
les de desarrollo de la ciudadana en el
Per son bastante dbiles y limitados.
En teora, cuando haya una afectacin,
las consultas deberan hacerse a toda la
Fernando Eguren, director de LRA, en conversacin con los expertos invitados a nuestra mesa
dirigidas a los pueblos indgenas u originarios.
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culturales, sino que implica que las polti-
cas de Estado refuercen sus elementos
culturales, como la educacin bilinge, de
salud, el reconocimiento a sus autorida-
des locales, etc. Existe un campo amplio
donde el Estado peruano no ha tomado
nunca una decisin. Por ejemplo, en cuan-
to al idioma, los procesos judiciales re-
quieren de traductores oficiales para las
lenguas originarias, especialmente el que-
chua y el aimara. Ese es un derecho que
debera ser fundamental! En Huancaveli-
ca, Ayacucho, Cusco y Puno, la mayor
parte de la poblacin habla otra lengua,
adems del castellano. Qu norma existe
y que obligue a ensear esa otra lengua
durante los dos o tres primeros aos de
educacin? Ninguna.
P. Castillo: Recuerdo que por el ao
2000, un grupo de vecinos del distrito
limeo de Miraflores se opona a la cons-
truccin de un estacionamiento subte-
rrneo en el parque Kennedy. Los veci-
nos protestaron, bajo el argumento de
que se afectaba su forma de vivir. Final-
mente, el alcalde de entonces no dio luz
verde a la construccin del estaciona-
miento. Este es un ejemplo de cmo los
vecinos, sintindose perjudicados en su
forma de vida, decidieron protestar, pi-
dieron una consulta a su alcalde y logra-
ron detener un proceso. Si una medida
va a afectar nuestro modo de vida, la
consulta debera ser un derecho de to-
dos los ciudadanos; es lo ms lgico y
natural. Ahora, por qu se da el derecho
de consulta especficamente a las comu-
nidades? Eso pasa por una tradicin le-
gislativa y tambin por una diferencia de
derechos culturales, sociales y econ-
micos. Igualmente, es por un tema de
identidad cultural. Las propias resolucio-
nes de los tribunales internacionales se-
alan que la tierra y el territorio son de-
rechos y recursos esenciales para su
vida. Por esa razn, los pueblos indge-
nas tienen que ser consultados cuando
alguien quiera ejecutar cualquier activi-
dad que pueda perjudicarlos o poner-
los en peligro.
Nota
1
Ley N 24656, Ley General de Comunidades
Campesinas, promulgada el 13 de abril de 1987.
2
Organizacin Internacional del Trabajo.
3
Confederacin Campesina del Per; Orga-
nizacin Nacional de Mujeres Indgenas
Andinas y Amaznicas del Per.
poblacin, sea cual sea el grupo, al mar-
gen de que sea indgena o no.
R. Smith: Debemos entender que esta
ley que refleja el Convenio 169 es parte de
un paquete de derechos que no se origi-
nan en el Per; es una mezcla de deman-
das que provienen de Australia, Canad,
EE.UU., Asia, Centroamrica, entre otros
lugares. A fines de los setenta, varias or-
ganizaciones empezaron a juntarse en tor-
no a las Naciones Unidas. En 1981 se for-
m un grupo de trabajo de dichas pobla-
ciones, que permiti la participacin de
indgenas de todo el mundo. Ese foro hizo
posible intercambiar experiencias y pen-
sar en temas como el derecho a la autode-
terminacin, al territorio y a la consulta.
Es a partir de esta historia que podemos
entender que estas definiciones son par-
te de algo ms global. Debido a su lucha,
los indgenas tienen el reconocimiento de
sus derechos y eso es importante. Para
m, el derecho a la consulta tambin debe
ser un derecho de todos los ciudadanos.
J. Urrutia: Cules son los derechos
especficos, propiamente indgenas? Hay
dos fundamentales: territorio y cultura. El
primero es la base del sostenimiento del
grupo mismo, y el segundo no solo se
refiere a la reproduccin de sus eventos
a redonda, quienes criticaron al actual gobierno por la carencia de polticas pblicas concretas
Jaime Urrutia: El modelo neoliberal
econmico impide que existan y
funcionen tres elementos: dilogo,
consenso y consulta, debido a que
van contra ese modelo.