A VIGILNCIA SANITRIA NO SISTEMA NICO DE SADE

Geraldo Lucchese
No Brasil, a sade um direito social
1
, inscrito na Constituio Federal de 1988,
que tambm instituiu o Sistema nico de Sade (SUS) como meio de concretizar esse
direito. O art. 200 da Constituio Federal estabelece, em seus incisos I e VI, a
competncia do SUS para controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de
interesse para a sade, e tambm fiscalizar e inspecionar alimentos, bebidas e guas para
consumo humano.
Para regulamentar a estrutura e o funcionamento do SUS foi aprovada a Lei
Orgnica da Sade Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990 que dispe sobre as
condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, e a organizao e o
funcionamento dos servios correspondentes. Essa Lei afirma, em seu art. 6, que esto
includas, no campo de atuao do SUS, a vigilncia epidemiolgica, a vigilncia
sanitria, a sade do trabalhador e a assistncia teraputica integral, inclusive
farmacutica
2
.
O SUS tem como diretrizes principais a descentralizao, a integralidade do
atendimento com prioridade preveno, e a participao da comunidade. A atividade de
vigilncia sanitria, portanto, no somente faz parte das competncias do SUS como tem
carter prioritrio, por sua natureza essencialmente preventiva.
O esprito dessa legislao permite que se perceba e analise a vigilncia sanitria
sob o ponto de vista de um espao de interveno do Estado, com a propriedade por suas
funes e instrumentos de trabalhar no sentido de adequar o sistema produtivo de bens e
servios de interesse sanitrio, e os ambientes, s demandas sociais de sade, para os
indivduos e para a coletividade, e s necessidades do sistema de sade.

1
Marshall (1967) distingue, na histria poltica das sociedades industriais, trs fases de lutas por direitos: a) a
luta pela conquista dos direitos civis, como a liberdade de pensamento e de expresso, no sculo XVIII; b) a
reivindicao dos direitos polticos, de organizao, voto, propaganda e sufrgio universal, no sculo XIX; e,
c) os direitos sociais, conquistas do sculo XX, em conseqncia do desenvolvimento da democracia e da
ampliao do poder poltico das organizaes operrias, diretamente ligados ao exerccio da cidadania, como
o direito sade e educao.
2
No pargrafo primeiro deste artigo, a Lei define a vigilncia sanitria como:
um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas
sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de
interesse da sade abrangendo:
I o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade, compreendidas
todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e,
II o controle da prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade.
2
A vigilncia sanitria tambm pode ser concebida como um espao de exerccio da
cidadania e do controle social, por sua capacidade transformadora da qualidade dos
produtos, dos processos e das relaes sociais. Sua natureza exige uma ao
interdisciplinar e interinstitucional, e a mediao de setores da sociedade, por meio de
canais de participao constitudos. No mbito do SUS, a vigilncia sanitria representa
um poderoso mecanismo para articular poderes e nveis de governo, e impulsionar aes e
movimentos de participao social.
Uma plena estruturao da vigilncia sanitria requisito fundamental para a
implantao do SUS, em especial, devido ao seu poder normativo e fiscalizatrio dos
servios contratados e da qualidade dos insumos teraputicos consumidos pelos servios.
grande o seu potencial de contribuio ruptura e superao do antigo padro de ao
governamental no campo da sade, acusado de ineficiente, perdulrio e fraudulento. Tal
competncia apresenta visvel interface com a rea de avaliao e controle, que precisa ser
politicamente trabalhada visando a superar conflitos e potencializar suas aes.
A qualidade da gesto dos servios do SUS, por exemplo, pode ser amplamente
aperfeioada por meio do uso adequado dos instrumentos de que a vigilncia sanitria
dispe. Alm disso, a qualidade das relaes entre os prestadores desses servios e a
populao que os recebe tambm pode ser resguardada pela ao da fiscalizao sanitria.
As aes da vigilncia sanitria tm exatamente o propsito de implementar as
concepes e atitudes ticas a respeito da qualidade das relaes, dos processos produtivos,
do ambiente e dos servios. Por este motivo que se entende que esta rea um
instrumento importante, tanto para a reverso do nosso antigo modelo assistencial de
sade, quanto para alimentar ou enriquecer os processos indispensveis construo da
cidadania em nosso Pas.
A vigilncia sanitria constitui tambm um privilegiado espao de comunicao e
promoo da sade, pelo fato de lidar com produtos e servios presentes no cotidiano dos
indivduos e relacionados com suas necessidades bsicas -, e pela necessria interao
com a sociedade, funo que exigida para o adequado gerenciamento do risco sanitrio.
H um grande espao, precariamente explorado, para a ao educativa no mbito da
vigilncia sanitria, tanto no que se refere ao entendimento do risco sade, envolvido nos
atos e nas situaes cotidianas, quanto no que se relaciona com os direitos da cidadania. A
vigilncia sanitria acopla a necessidade da dimenso educativa possibilidade da ao
punitiva formal.
3
Vista dessa forma, a vigilncia sanitria um dos braos executivos que estruturam
e operacionalizam o SUS na busca da concretizao do direito social sade, por meio de
sua funo principal de eliminar ou minimizar o risco sanitrio envolvido na produo,
circulao e no consumo de certos produtos, processos e servios. Em sntese, a vigilncia
sanitria tem um papel importante para a estruturao do SUS, principalmente devido :
ao normativa e fiscalizatria sobre os servios prestados, produtos e insumos
teraputicos de interesse para a sade;
permanente avaliao da necessidade de preveno do risco;
possibilidade de interao constante com a sociedade, em termos de promoo
da sade, da tica e dos direitos de cidadania.
Explorar e utilizar tais atributos e possibilidades da vigilncia sanitria constitui um
dos maiores desafios para os gestores da sade federais, estaduais e municipais tendo
em vista a necessidade de desenvolver e qualificar as possibilidades de interveno
preventiva no campo da sade. O Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS),
recentemente formalizado em lei, um dos principais instrumentos do SUS para a
realizao deste objetivo da preveno.
II
A legislao da dcada de 70, que conformou os fundamentos jurdicos do arranjo
de vigilncia sanitria at hoje vigente, no continha a idia de um sistema
3
, apesar de ter
dividido, entre os nveis federal e estadual, as competncias necessrias interveno
estatal nessa rea. Essa legislao referia-se principalmente vigilncia de produtos, cujas
aes foram razoavelmente descentralizadas e distribudas entre a esfera estadual e a
federal. As competncias dos municpios no estavam definidas.
Tal diviso de tarefas, definida na Lei n 6.360/76, traz, ainda que implicitamente, a
necessidade de uma ao articulada entre aquelas esferas de governo. Apesar da diviso de
atribuies, que deixava s secretarias estaduais o pesado encargo das fiscalizaes, no
havia na legislao a definio sobre as fontes de recursos para a realizao das tarefas. A
Unio cobrava preos pblicos das empresas peticionrias e os Estados cobravam pelos
alvars de licenciamento, mas os preos sempre foram baixos e no suportavam o

3
Em sua acepo mais simples e geral, a idia de sistema refere-se a qualquer conjunto de instituies ou
processos caracterizados por um certo grau de interdependncia. Nele, h pelo menos dois componentes
bsicos: as unidades singulares que o compem e as relaes que essas unidades estabelecem em sua
convivncia. Assim, para ser observado adequadamente, um sistema precisa ser considerado sob esse duplo e
4
oramento necessrio. Supunha-se que os oramentos da Unio e dos Estados
contemplassem esses recursos.
A falta de estrutura e de uma doutrina de ao sistmica fez com que a Secretaria
Nacional de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade (SNVS/MS), tambm criada no
ano de 1976, trabalhasse com as secretarias estaduais de forma assistemtica.
Esporadicamente, repassava recursos do Ministrio da Sade, por meio de convnios, para
as secretarias estaduais organizarem e aperfeioarem suas aes de vigilncia sanitria.
Porm, tanto a estrutura federal quanto a dos rgos estaduais de vigilncia sanitria no
acompanharam o crescimento do parque produtivo nacional e foram ficando
gradativamente defasadas, com organizao precria, em face da magnitude do setor
regulado e das tarefas que a lei lhes outorgava. Sem capacidade fiscalizatria suficiente,
esse modelo de vigilncia adquiriu caractersticas marcadamente cartoriais.
4
Nos anos finais da dcada de 80, foram realizados alguns diagnsticos sobre a
insuficincia do nvel federal e a necessidade de reestruturar e ampliar a SNVS/MS. Mas
foi somente nos primeiros anos da dcada de 90 que se explicitaram as primeiras idias
sobre a possibilidade de organizar as aes de vigilncia sanitria por meio de um sistema
nacional. Documentos de trabalho da SNVS/MS mostravam a necessidade de repensar o
arranjo da vigilncia sanitria nacional.
5

indivisvel aspecto: como uma constelao de unidades ou membros, e como uma rede de relaes mais ou
menos complexas que caracteriza sua convivncia (Bobbio et al, 1986).
4
No sentido de que a anlise dos documentos no baseada na correspondente verificao emprrica, ou
seja, na inspeo sanitria.
5
a) Ministrio da Sade. Contribuio para a reorganizao da vigilncia sanitria luz de novas bases
legais. Mimeo. Verso de 13.08.1991 - diagnosticava que a ao de vigilncia sanitria do Pas no era
efetiva devido no-articulao dos rgos competentes de vigilncia dos diferentes nveis de governo; b)
Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia Sanitria. Descentralizao da vigilncia sanitria: um desafio
para o Sistema nico de Sade. Mimeo. setembro/1992; e Ministrio da Sade. As aes de vigilncia
sanitria na perspectiva do SUS. Mimeo.s/d - davam nfase descentralizao, atribuindo aos municpios a
competncia de executar, com cooperao tcnica e financeira da Unio e dos governos estaduais, todas as
aes de controle de fiscalizao de servios, produtos e meio ambiente, ambientes e processos de trabalho
necessrios a garantir e promover a qualidade de vida do municpio; aos Estados caberiam a definio e
coordenao da poltica estadual, a cooperao tcnica e financeira aos municpios, e a execuo, em carter
complementar de aes de vigilncia sanitria; ao nvel federal, competiria a definio e coordenao da
poltica nacional, a regulamentao (normas e padres), executar o registro de produtos, o licenciamento do
uso de material nuclear para fins medicinais e o controle sanitrio dos portos, aeroportos e fronteiras. Neste
documento est afirmada a possibilidade da interveno de qualquer um dos nveis de governo sempre que,
pela ao ou omisso, os rgos competentes no agissem no sentido de evitar danos aos direitos individuais
ou sociais da populao; c) Ministrio da Sade. Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria. Vigilncia
Sanitria no Sistema nico de Sade. Setembro/1992, 2 verso conformava uma proposta de
operacionalizao da vigilncia sanitria no pas. As constantes mudanas na administrao do Ministrio da
Sade e na Secretaria de Vigilncia Sanitria, na poca, no permitiram o desenvolvimento dessas propostas.
5
Em 1990, o Governo Collor fez uma reformulao geral na SNVS/MS sob
influncia forte das idias liberalizantes. Entretanto, a busca de eficincia administrativa,
por meio da simplificao da organizao da SNVS/MS que perdeu o Nacional do nome
e se transformou em SVS/MS - sem considerar sua misso sanitria, gerou, na verdade, um
esquema de aprovao rpida de peties sem a devida anlise tcnica, que gerou suspeitas
de corrupo.
6
Em 1993 - ano bastante conturbado na histria da vigilncia federal, por sucessivas
trocas em sua direo - foram retomadas as discusses sobre a necessidade da formao de
um sistema nacional de vigilncia sanitria. Chegou-se a convocar uma Conferncia
Nacional para debater a vigilncia sanitria, que, entretanto, no foi realizada. Nessa poca
era generalizada a percepo de extrema precariedade da vigilncia sanitria federal.
7
Em
1994 foi formalizada a inteno de criar um sistema nacional de vigilncia sanitria com a
edio da Portaria GM/MS n 1.565/94, cujos mandamentos nunca foram cumpridos.
Nesse mesmo ano foram realizados os primeiros movimentos com o objetivo de criar uma
autarquia para o rgo federal de vigilncia sanitria.
8
O processo de reformulao da SVS/MS e sua transformao em autarquia especial
foi efetivado, estendeu-se de 1995 at 1999, e foi relativamente fechado participao dos
Estados e municpios. A conduo poltica desse planejamento invertia a lgica racional e
planejava o desenho do rgo federal da vigilncia sanitria antes de saber e debater a
organizao do sistema nacional que ele deveria coordenar. Depois de sua posse, em 31 de
maro de 1998, o Ministro Jos Serra, em ambiente de crise na questo do controle
sanitrio e em poca eleitoral, recomendou a expressa agilizao na criao da nova
autarquia.
Os escndalos ocorridos nos anos de 1996, 1997 e 1998, especialmente nas reas de
servios e de medicamentos, faziam com que a sociedade tomasse conhecimento daquilo
que j era explcito para os que trabalhavam com vigilncia sanitria: a fragilidade e a

6
Relatos e apreciaes sobre acontecimentos dessa poca podem ser encontrados em Lucchesi, 1992 e Souto,
1994.
7
Um manifesto dos servidores ao Secretrio da SVS, em agosto de 1993, declarava: os funcionrios da
SVS/MS tm conscincia dos riscos para a populao brasileira conseqentes da gravidade da situao do
controle sanitrio hoje existente no mercado interno e tambm dos prejuzos sociais decorrentes desse quadro
(...) o nmero de funcionrios absolutamente insuficiente face aos compromissos e atribuies (...) a
situao insustentvel e um concurso pblico uma necessidade inadivel (...) o estado de calamidade
pblica decretado pelo Exmo. Presidente na rea da sade uma realidade de muitos anos na vigilncia
sanitria . Manifesto dos Servidores da SVS/MS, em 03 de agosto de 1993. Braslia. Mimeo.
8
Oficina de Trabalho Vigilncia Sanitria de Medicamentos`; 18 e 19 de outubro de 1994; no Conselho
Nacional de Sade. Ministrio da Sade. Braslia.
6
precariedade do modelo de regulao e controle sanitrio no Brasil. O SUS tornou-se
vtima da sua prpria fragilidade: os hospitais pblicos e privados ou contratados
compravam medicamentos falsificados ou adulterados, de empresas produtoras ou
atacadistas clandestinas ou fraudulentas. Clnicas e outros estabelecimentos prestadores de
servios ao SUS realizavam atendimento desqualificado aos pacientes que, em vrios
casos, levou morte muitos deles.
Em 30 de dezembro de 1998, o Presidente da Repblica apresentou a Medida
Provisria n 1.791 ao Congresso Nacional, com a proposta que definia o Sistema
Nacional de Vigilncia Sanitria e criava a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Essa
Medida Provisria (MP) foi aprovada, em tempo recorde, na convocao extraordinria do
Congresso Nacional, em 13 de janeiro de 1999, por votao simblica, ou seja, as
lideranas de todos os partidos concordaram com a aprovao por aclamao. A converso
da medida provisria resultou na Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999.
9
As negociaes no Congresso envolveram um compromisso de que fossem,
depois, realizadas algumas mudanas na Lei. Um ms depois, em 27 de fevereiro de 1999,
foi publicada a Medida Provisria n 1.814, que alterava dispositivos da Lei n 9.782/99.
Esta MP foi reeditada 34 vezes a ltima foi a MP n 2.190-34, de 23 de agosto de 2001.
Algumas reedies trouxeram novas alteraes, no somente na Lei n 9.782/99, mas em
outras leis vigentes no Pas.
Esta Conferncia abre, finalmente, o espao necessrio para que se analise o arranjo
existente entre os trs nveis de governo, para operacionalizar as aes de vigilncia
sanitria no Brasil. Tal arranjo recebeu a denominao de Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria (SNVS) na Lei n 9.782/99, que criou a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(ANVISA) em substituio Secretaria de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade.
III
As principais unidades componentes do SNVS - que, antes de ser formalizado na
lei, no foi objeto de debates sobre a sua composio, estrutura ou operacionalizao - so:
i) no nvel federal, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e o
Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Sade (INCQS), vinculado
administrativamente Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) e tecnicamente ANVISA;

9
Publicada no Dirio Oficial da Unio, em 27 de janeiro de 1999.
7
ii) no nvel estadual, os 27 rgos de vigilncia sanitria das secretarias estaduais
de sade, que tambm contam com o suporte de um laboratrio central em cada Unidade
da Federao, com grandes diferenas de capacidade analtica; em sua maioria, atendem
tambm demanda por exames clnicos; e,
iii) no nvel municipal, os servios de vigilncia sanitria dos 5.543 municpios,
que variam muito em termos de estrutura, recursos e capacidade operativa.
O componente federal do Sistema foi completamente reformulado com a criao
da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), que atendeu s diretrizes do
Plano de Reforma do Aparelho do Estado, desenvolvido pelo Governo Federal a partir de
1995. uma agncia regulatria - autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio
da Sade, caracterizada pela independncia administrativa, estabilidade de seus dirigentes
e autonomia financeira - que regulamenta e coordena o sistema nacional e tambm executa
aes de controle.
A ANVISA, cujo processo de constituio tambm no foi aberto e debatido com
as outras unidades componentes do Sistema, encontra-se em fase de estruturao dos seus
recursos, principalmente fsicos e humanos.
O INCQS, por seu turno, tem a funo de dar suporte laboratorial s aes de
vigilncia sanitria em todo o Territrio Nacional e coordenar a rede estadual de
laboratrios.
A ANVISA incorporou as competncias da Secretaria de Vigilncia Sanitria do
Ministrio da Sade (SNVS/MS), alm de outras como: coordenao do Sistema Nacional
de Vigilncia Sanitria (SNVS); execuo do Programa Nacional do Sangue e
Hemoderivados e do Programa Nacional de Preveno e Controle de Infeces
Hospitalares; monitoramento de preos de medicamentos e de produtos para a sade;
aplicao de penalidades por concorrncia desleal ou preos excessivos; regulamentao
sanitria de derivados do tabaco; assessoramento tcnico ao Instituto Nacional de
Propriedade Industrial; interveno temporria na administrao de entidades produtoras
que utilizam recursos pblicos, e dos prestadores de servios ou produtores exclusivos ou
estratgicos para o abastecimento do mercado nacional, em casos especficos; fiscalizao
da propaganda e publicidade de produtos sob regime de vigilncia sanitria, e concesso do
certificado de cumprimento de boas prticas de fabricao, entre outras.
A administrao da Agncia regida por um Contrato de Gesto, negociado entre
o seu Diretor-Presidente e o Ministro da Sade, sob concordncia dos Ministros da
8
Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto. O Contrato, que tem validade de trs
anos, contm um anexo com um Plano Anual de Ao e Metas, que estabelece os
compromissos da Agncia. A repactuao de metas ou outros termos do Contrato pode ser
feita anualmente, por meio de Termo Aditivo. O Contrato de Gesto serve como
instrumento de avaliao da atuao administrativa da Agncia, que realizada por uma
Comisso de Avaliao constituda pelo Ministrio da Sade. Para os efeitos de
acompanhamento e avaliao, a ANVISA elabora dois relatrios, um semestral e outro
anual, os quais devem ser amplamente divulgados.
Um oramento significativo mais de dez vezes superior ao existente em 1995 - a
condio de autarquia especial e a possibilidade de contratao temporria deram agilidade
e autonomia para a administrao da vigilncia sanitria federal, que repercutiu
diretamente na capacidade de coordenao do sistema proposto.
Dotao oramentria do rgo federal de vigilncia sanitria 1995-2000
valores correntes R$ 1.000,00
ANO AUTORIZADA (a) EXECUTADA (b) b/a (%)
1995 13.187 2.961 22,45
1996 45.687 4.433 9,70
1997 55.539 19.201 34,57
1998 78.400 23.851 30,42
1999 140.815 130.533 92,65
2000 161.400 141.800 87,85
Fonte: ANVISA Relatrios de Gesto 1999 e 2000
Um completo mapeamento dos servios executados pela vigilncia sanitria
federal, articulado com um aumento substancial dos valores cobrados s empresas, ensejou
uma organizao administrativa melhor e uma arrecadao mensal significativa. A receita
prpria da ANVISA com as taxas de fiscalizao sanitria, em 2000, foi de cerca de R$ 83
milhes, com a arrecadao mdia de 7 milhes mensais (Relatrio de Gesto, 2000).
Esses recursos, somados aos oriundos do Tesouro, permitiram Agncia a sua
instalao em prdio autnomo (alugado), a ampliao e valorizao do quadro funcional e
tambm a implementao de um programa de financiamento para estruturao do Sistema,
especialmente em seu componente estadual.
9
Transferncias de recursos da ANVISA 1999/2000 em R$ 1.000,00
PROGRAMA 1999 2000
Apoio estruturao dos laboratrios centrais --------- 19.100
Apoio reestruturao dos rgos estaduais de visa 13.179 20.600
Outros convnios para execuo de projetos 10.665 31.500
Fonte: ANVISA Relatrios de Gesto 1999 e 2000
O programa transfere recursos financeiros de forma regular aos Estados, com base
nos Termos de Ajuste e Metas, espcie de contrato assinado entre a ANVISA e os rgos
estaduais de vigilncia sanitria. Tais acordos contm os compromissos que os rgos
estaduais devem cumprir com o uso dos recursos repassados pela ANVISA. Est prevista,
tambm, uma estratgia de acompanhamento e avaliao do desempenho dos rgos
estaduais. Deve-se ressaltar que a competncia da regulao somente se completa com a
avaliao dos resultados, funo nova para a qual o SNVS precisa se preparar.
O componente estadual do SNVS est constitudo pelos rgos de vigilncia
sanitria das secretarias estaduais de sade - que, diferentemente da ANVISA, so
unidades da administrao direta das secretarias estaduais de sade (SES) e pelos
laboratrios centrais estaduais. Os rgos estaduais de vigilncia sanitria coordenam os
sistemas estaduais e executam as principais aes de fiscalizao do sistema nacional, alm
da cooperao tcnica aos municpios. Contam com um corpo de tcnicos e fiscais
sanitrios autorizados, distribudos pelo nvel central estadual e, em alguns Estados, pelas
diretorias regionais de sade. Os fiscais estaduais constituem o quadro principal de
tcnicos de todo o sistema, para a realizao de inspees sanitrias de qualquer tipo.
Embora existam realidades muito diversas entre os Estados, em termos de
condies e recursos o que no recomenda generalizaes pode-se afirmar que a grande
maioria dos Estados sofre de srios problemas estruturais, especialmente na rea de
recursos humanos: suficincia, qualificao, salrios, planos de cargos e carreira de fiscal,
e carga horria. Com uma gesto ainda muito tradicional e muito influenciada por
interesses polticos, com poucas excees, a institucionalizao atual das aes de
vigilncia sanitria nas secretarias estaduais no se coaduna com as competncias e as
funes que o Sistema reserva a este nvel de governo.
10
Um levantamento recente, em 18 Estados e no Distrito Federal, apontou as
principais deficincias dos sistemas estaduais de vigilncia sanitria
10
, em ordem de
freqncia:
1) carncia de recursos humanos especializados 15 referncias;
2) espao fsico insuficiente ou inadequado; e falta de transporte 6 referncias;
3) salrios baixos 5 referncias;
4) insuficincia de sistema de informao; plano de carreira para a vigilncia
sanitria; e recursos para as fiscalizaes (dirias, combustvel, etc.) 4 referncias;
5) carncia de cursos de especializao; e equipamentos 3 referncias;
6) precrio suporte laboratorial; precria organizao administrativa; e precria
coordenao entre os nveis de governo 2 referncias;
7) insuficincia de suporte jurdico; falta de cdigo sanitrio; legislao
desatualizada; e marginalidade da vigilncia sanitria na poltica de sade 1 referncia.
Este elenco de problemas expressa, principalmente, carncias estruturais nos
sistemas estaduais de vigilncia sanitria, historicamente determinadas e com
eqacionamento dependente de decises polticas de certa profundidade, que envolvem
conhecimento da rea, responsabilizao, governabilidade e recursos oramentrios.
Talvez por isso seja to difcil identificar providncias em relao aos problemas
bsicos, como planos de carreira para os fiscais sanitrios. A sade, diferentemente de
outras reas que tambm exercem poder de polcia administrativa como a previdncia, a
do trabalho, a agricultura e a fiscalizao da receita - no consegue implantar planos de
cargos e salrios para os seus agentes fiscalizadores. A falta de recursos para as aes de
fiscalizao e a falta de autonomia administrativa foram indicados como outros fortes
condicionantes da capacidade operativa da vigilncia estadual.
Estas constataes so muito preocupantes, na medida em que os rgos estaduais
constituem o componente crtico do SNVS, no somente porque fazem o trabalho de
articulao entre os outros dois nveis de governo, mas tambm porque detm a carga mais
substancial do trabalho de fiscalizao, especialmente em servios e produtos de mdia e
alta complexidade.
O componente municipal do Sistema est representado pelos servios de
vigilncia sanitria das secretarias municipais de sade ou outros rgos encarregados da

10
Lucchese, G.2001. Globalizao e Regulao Sanitria rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Tese de
concluso do Curso de Doutorado em Sade Pblica; em exame pela banca. ENSP/FIOCRUZ (no prelo).
11
questo da sade, neste nvel de governo. Para a maioria dos municpios - com exceo dos
maiores - a ao de vigilncia sanitria representa uma nova competncia. Eles coordenam,
regulamentam e executam aes locais de vigilncia sanitria, conforme o seu porte e o
tipo de habilitao gesto do SUS. No h informaes sobre a existncia de laboratrios
municipais.
Antes de qualquer anlise, preciso considerar o fato de que h uma imensa
disparidade de tipos, portes, riqueza e estrutura de municpios. Quando usamos o conceito
de municpio, referimo-nos a um nvel de governo, no plano jurdico-poltico-
administrativo da Federao. Entretanto, referimo-nos a unidades que diferem
imensamente entre si, apesar de se enquadrarem no mesmo conceito. So realidades to
distintas em termos geogrficos, demogrficos, culturais, sociais e econmicos que, muitas
vezes, no comportam comparaes ou julgamentos baseados em parmetros comuns,
muito menos polticas iguais para todos eles. Em sua imensa maioria, so municpios
pequenos: 49,3% tm at 10 mil habitantes; 74% tm at 20 mil habitantes; e, 96% tm at
100 mil habitantes. Entretanto, esses 96% dos municpios brasileiros abrigam apenas
49,6% da nossa populao, enquanto os municpios com mais de 300 mil habitantes (1,1%)
abrigam cerca de 34,5% da populao.
11
Esses dados reforam a afirmao sobre a
diversidade de problemas que essas unidades enfrentam.
A populao est, cada vez mais, concentrada em grandes cidades e zonas
metropolitanas, configurando problemas srios em alguns assuntos classificados como
aes bsicas de vigilncia sanitria ou aes de mdia e alta complexidade, cuja execuo
atribuda aos municpios habilitados em gesto plena do sistema municipal. Essas tarefas
exigem uma estrutura razovel para serem executadas, que a maioria dos municpios
habilitados no tem.
A habilitao dos municpios nas duas formas de gesto outro assunto que
merece uma anlise mais detalhada por parte dos gestores do SUS. Como se admite, por
exemplo, um municpio habilitar-se na gesto plena do sistema municipal, sem contar com
a rea de vigilncia sanitria estruturada? Com quais instrumentos vai fiscalizar a
qualidade dos servios sob sua gesto?

11
Fonte: Ministrio da Sade/SPS/DGPE/Assessoria de Assistncia Farmacutica. Populao IBGE 1999.
12
Entre os principais problemas indicados pelos dirigentes das vigilncias sanitrias
municipais
12
foram apontados:
1) qualificao do pessoal;
2) autonomia administrativa;
3) insuficincia de recursos financeiros;
4) interferncia poltica nas questes;
5) desconhecimento da legislao;
6) insuficincia de recursos humanos.
O problema da diversidade e fragilidade de insero funcional do quadro de
fiscais, da insuficincia de funcionrios, da falta de qualificao e dos baixos salrios, e de
outras deficincias apontadas, repete o quadro identificado nos Estados e mostra
claramente pontos muito crticos do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS).
A atividade de vigilncia sanitria no nvel municipal ganhou importncia com a
poltica de descentralizao, a criao do Piso Assistencial Bsico/Vigilncia Sanitria
(PAB/VISA), da ANVISA e do SNVS, que reforaram o municpio como a instncia
executora preferencial. Entretanto, a grande maioria dos municpios tem ainda uma
estrutura muito precria para realizar as aes de vigilncia sanitria recursos
financeiros, pessoal e autonomia administrativa, principalmente. O componente municipal
do SNVS tem recebido os encargos previstos no elenco de aes de baixa e de mdia
complexidade, que exigem estruturas de regulao e fiscalizao bem montadas, mas esta
no a realidade da grande maioria dos municpios. Quase a metade dos municpios, por
exemplo, desconhece os recursos que recebem do PAB/VISA, o que leva suspeita de que
a articulao entre as trs esferas de governo precria, quando ela precisa refletir-se nos
nveis mais perifricos da execuo.
IV
Os fatos, em grandes linhas, mostram uma dificuldade muito grande para um
arranjo que se pretende sistmico. Ou seja, o funcionamento do todo est seriamente
comprometido pela precariedade e desarticulao entre as partes. Contribui
significativamente para esta situao a fragilidade da legislao em configurar um modelo
sistmico, na medida em que no regulamenta suficientemente as relaes entre as

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NESCON/UFMG. Desenvolvimento e organizao das aes bsicas de vigilncia sanitria em municpios
brasileiros a partir da implantao do PAB/VISA: um estudo exploratrio. Belo Horizonte. Outubro/2000.
13
unidades na gesto do Sistema. Parece mais uma estrutura do tipo colcha de retalhos
agregada ao longo dos ltimos vinte anos e sem unidade de doutrina tcnica e jurdica.
13
A transferncia de expressivos recursos federais aos Estados, como vimos
anteriormente, subordinados aos convnios do Termo de Ajuste e Metas, traz, em tese,
uma perspectiva otimista de mudana do quadro geral de precariedade estrutural dos
rgos estaduais, componente crtico do SNVS. No entanto, questionvel se apenas este
tipo de providncia seja suficiente para que o nvel estadual, em sua diversidade nacional,
realize as transformaes estruturais necessrias ao adequado funcionamento do SNVS. As
diversas fontes de recursos e os convnios no esto contextualizados em um plano
diretor de estruturao do Sistema; apenas definem compromissos especficos de ambas
as partes, subentendendo que o resultado final ser o reforo da infra-estrutura estadual e,
conseqentemente, do Sistema.
Uma outra grave incongruncia identificada no Sistema, sob o ponto de vista de
gesto: o poder formal de coordenao e deciso, e portanto de controle, est
principalmente alocado em uma esfera de governo, o federal; entretanto, o poder e a
deteno real da possibilidade de ao fiscalizatria esto alocados em outra esfera, o
estadual. legtimo questionar-se sobre a adeqabilidade ou a suficincia do Termo de
Ajuste e Metas em articular essa fratura de poder, que coloca em risco a eficincia do
Sistema.
Chama a ateno o fato de que o SNVS fundamenta-se em uma racionalidade de
consenso, que deve ser buscado na dimenso da poltica, cujo processo de tomada de
decises difcil e mais demorado. A falta de mecanismos formais e legais de direo do
SNVS no plano horizontal, para a construo conjunta de polticas e programas, e no
plano vertical, para a eficincia da comunicao e da ao de cada Estado com o nvel
central sugere um arranjo organizacional/institucional de baixo grau de coeso e de
compromisso estrutural entre as partes do Sistema. A direo da ANVISA e sua funo de
coordenao do SNVS no podem ser confundidas com a direo do SNVS. Cabe, ento, a
pergunta: qual a instncia formal de direo do SNVS?
A relao entre os nveis federal, estadual e municipal parece estanque, mais
dependente de performances pessoais do que de mecanismos formais e conduta

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A Lei n 9.782/99, que formalizou a existncia do SNVS, muito pobre em termos de regulamentao de
sua estrutura, funes especficas, princpios e diretrizes. Sua nica referncia configurao do Sistema
remete ao 1 do art. 6 da Lei n 8.080/90, que define o que vigilncia sanitria, e aos arts. 15 a 18 da
mesma Lei, que definem as atribuies gerais dos governos federal, estaduais e municipais.
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fundamentados em um corpo doutrinrio, com princpios e paradigmas comuns, de
compreenso e aceitao tcita por todos os envolvidos. Em outras palavras, o SNVS
permanece como um arranjo quase voluntrio.
A falta de independncia oramentria dos rgos estaduais e municipais de
vigilncia sanitria outra questo crtica a ser considerada na estrutura do Sistema. Em
geral, seus dirigentes dependem de negociaes polticas cada vez que necessitam de
recursos para realizar suas atividades, embora elas estejam programadas e faam parte do
oramento aprovado. A liberao desses recursos est sujeita a um processo administrativo
centralizado e demorado. Assim, as licitaes, por exemplo, so morosas, dependentes de
outros rgos da administrao estadual, o que retira a agilidade necessria a um rgo
com funo fiscalizatria.
O processo de incorporao das aes de vigilncia sanitria pelos municpios
tema que merece uma anlise mais aprofundada, pois ela no deve reproduzir a cultura
atual da vigilncia sanitria. Principalmente neste nvel de governo, no tem sentido uma
estruturao dos servios de vigilncia sanitria de forma fragmentada e desarticulada dos
outros servios, especialmente de outras aes de proteo sade. Mesmo com suas
diferentes interpretaes, a concepo de vigilncia sade, ou vigilncia da sade
14
, no
nvel dos municpios, parece oferecer avanos conceituais, metodolgicos e instrumentais
que poderiam contribuir para uma redefinio dos processos de trabalho e para a
reorganizao do modelo de servios que, atualmente, constitui o principal desafio dos
sistemas municipais de sade.
15
A descentralizao precisa ser pensada e executada de forma a permitir a
suplementao das aes de cada nvel de governo, principalmente porque h uma
necessria diviso de trabalho entre eles na conformao do sistema. Todas as espcies de
riscos regulamentados devem ser controlados pelo SNVS. Quando a unidade de execuo
preferencial no for competente ou suficiente para executar o controle necessrio, as outras
unidades devem agir suplementarmente, pois a populao no pode ficar exposta. Como
salientam alguns dirigentes estaduais, comentando o processo de municipalizao, a ao
executiva da vigilncia sanitria estadual, por muito tempo ainda, dever ser necessria.

14
Um mapeamento sinttico desses conceitos e sua utilidade pode ser visto em Teixeira et al (2000). Outra
teorizao sobre essa concepo da vigilncia da sade foi feita por Mendes (1966:233), que props um novo
paradigma sanitrio que ele chamou de produo social da sade.
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O Estado da Bahia tem um Plano Diretor para o Desenvolvimento da Vigilncia da Sade no Estado da
Bahia que prev a cooperao com os municpios para a implantao da vigilncia da sade.
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Embora carente de substrato jurdico, tcnico e administrativo, e fruto de um
processo no planejado e participativo, o SNVS tem caractersticas de uma soluo
singular para o caso da regulao sanitria no Brasil. Um arranjo misto que: i) exige o
entendimento e a ao racional entre os governos dos entes federados; ii) pretende eliminar
as superposies e o desperdcio de recursos, ao mesmo tempo que garanta a proteo
sade da populao; iii) subentende que o objetivo comum deve superar as barreiras dos
interesses divergentes no cenrio da poltica nacional e local; e, iv) aposta no entendimento
sobre a complementaridade das aes dos trs nveis de governo.
No bastasse a complexidade de sua gesto, o SNVS padece de graves problemas
que podem comprometer, de forma fatal, a sua plena realizao. Sem um plano diretor
estratgico para sua implementao, a poltica formulada pelos gestores das partes
componentes reduz-se, principalmente, a negociar e definir transferncias de recursos.
Como as leis definem mais ou menos o que compete a cada um fazer, presume-se que o
resultado final seja o funcionamento do Sistema, embora este esteja precariamente definido
e apoiado em uma interpretao inadequada do processo de descentralizao.
A fragilidade institucional do SNVS no afeta apenas a rea do risco sanitrio. Ela
compromete a ao regulatria do governo, tanto no plano interno quanto no externo, com
repercusses negativas mesmo na rea econmica.
Algumas das graves carncias estruturais do nvel federal, exibidas pela extinta
SVS/MS, parecem estar sendo equacionadas com a criao da ANVISA, que tem o
estatuto de agncia regulatria no plano da administrao pblica federal. Entretanto, as
srias carncias dos outros nveis de governo, notadamente aquelas dos Estados, no
sofreram interveno de tamanho significado poltico-administrativo, ficando quase
inclumes em suas precariedades. No caso do SNVS, as partes so dependentes entre si,
em termos de cumprimento de suas competncias, e quando uma no funciona direito, a
repercusso acontece em todo o Sistema. So urgentes a sua reviso, o seu fortalecimento e
a sua adequao s necessidades do Pas.
A educao cientfica do pblico deve ser parte fundamental da ao regulatria do
SNVS, que no pode permanecer passivo cultura de isolamento na tomada de decises
que afetam a vida cotidiana dos cidados. A informao cientfica e tcnica detalhada
essencial para o trabalho dos agentes do SNVS, mas sua linguagem e correta interpretao
no so acessveis maioria dos grupos sociais e, por isso, ensinam pouco sobre a maneira
de estar no mundo e perceber as novas tecnologias. Uma das tarefas principais do SNVS
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seria reunir as (complexas) informaes tcnicas e cientficas necessrias a cada assunto, e
tambm apreender a percepo popular e a lgica empirista sobre os mesmos assuntos,
considerando-as tambm legtimas, e realizar o que Santos (1986), em magistral
construo, chama de reencontro entre a cincia e o senso comum. Em outras palavras, o
conhecimento cientfico aprende com o senso comum e transforma-se em saber prtico, em
informaes capazes de tornar compreensvel o risco envolvido, em cada assunto,
populao que, assim, orienta suas aes com nova qualidade. Desta maneira, o
conhecimento cientfico traduzido em saber prtico e realiza-se orientando as decises
cotidianas; o conhecimento vulgar, por sua vez, reconfigura-se e transforma-se em
conhecimento e sabedoria de vida. A poltica de comunicao do risco tem um duplo
sentido para o SNVS: realizar sua misso no campo da promoo da sade e buscar outro
paradigma de ao para a vigilncia sanitria junto sociedade.
Um plano diretor estratgico para a implementao do SNVS parece ser
imprescindvel. Esse plano, debatido e negociado democraticamente entre as partes, deve
definir as estratgias para a superao dos problemas crnicos de infra-estrutura do SNVS
recursos humanos, suporte para anlises laboratoriais, sistemas de informao, assessoria
jurdica, autonomia administrativa e recursos financeiros. Algumas perguntas bsicas
podem ajudar essa busca: O desenho atual no SNVS e a diviso de trabalho entre seus
componentes so os mais adequados para o cumprimento da misso da vigilncia sanitria?
Em caso positivo, como resolver as insuficincias do SNVS? Cada unidade deve encontrar
sua maneira de solucion-los? Isso no geraria uma diversidade to grande a ponto de
comprometer uma homogeneidade mnima e a eficcia do Sistema? Seriam possveis
solues mais coletivas, que valham para o conjunto de unidades, para cada um desses
problemas infra-estruturais? Nesse caso, como fazer?
Alm da busca de respostas s principais deficincias do SNVS, o plano diretor
precisa identificar aes fundamentais para a sua eficcia, como:
a) articular e aprofundar o trabalho com as reas de cincia e tecnologia, buscando
o fortalecimento no trabalho com avaliao do risco;
b) buscar formas de trabalhar intensivamente no campo da promoo, com a
comunicao do risco; conhecer a percepo popular sobre o risco e conceber formas de
reconfigurar a informao cientfica, no somente para realizar a competncia educativa do
SNVS, mas tambm para contribuir para uma mudana cultural das aes de vigilncia
sanitria;
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c) construir estratgia para aumentar a eficincia fiscalizatria do SNVS; a
legitimao social e poltica do Sistema estar sempre ameaada, se a funo de fazer
cumprir a legislao no se tornar eficaz; tal estratgia, que inclui a superao dos
problemas bsicos antes referidos, deve ser convertida em prioridade para as suas partes;
d) debater o processo e o conceito de descentralizao, como diretrizes
operacionais principais da poltica de sade, no sentido de uma tripla mudana: i) insero
da vigilncia sanitria nas novas propostas de organizao dos servios municipais de
sade, integrando-a concepo da vigilncia da sade; ii) mudana na poltica de
cooperao tcnica usada na municipalizao das aes de vigilncia sanitria, no sentido
de que tais aes no sejam apenas assimiladas pelo poder pblico municipal, mas tambm
incorporadas cultura local; e, iii) um trabalho poltico incessante de avaliao do
processo de descentralizao e da diviso de trabalho que ela implica, buscando a
racionalidade e a eficcia do Sistema por meio de clculos de custo-benefcio das
alternativas de proteo populao;
e) realizar constantes avaliaes sobre a estrutura e a concepo regulatria do
SNVS, considerando sua performance real em termos das suas competncias; a histria de
ineficcia da vigilncia sanitria no Pas e a natureza peculiar da regulao do risco
sanitrio, especialmente as aes de natureza fiscalizatria, exigem avaliao contnua do
desenho do SNVS, que, apesar de (re)formalizado pela legislao recente, no sofreu
modificaes fundamentais em relao sua concepo e s suas crnicas insuficincias.
O SNVS, apesar de formalmente institudo pela Lei n 9.782/99, sofre de uma
completa carncia de estruturao legal, administrativa e doutrinria. A relao da Unio
com os Estados crtica para o Sistema e merece debate e reviso, inclusive em termos da
repartio do trabalho, como tambm as relaes entre os trs nveis de governo com a
sociedade.
O momento atual da vigilncia sanitria, no Brasil, mostra um processo de
reestruturao percorrendo todos as partes componentes do SNVS: reformulao do nvel
federal, com a criao e estruturao da ANVISA e o seu Contrato de Gesto com o
Ministrio da Sade; de reaparelhamento e reestruturao dos rgos estaduais,
fundamentados nos recursos e objetivos dos Termos de Adeso e Metas; e criao de
estruturas legais e operacionais para a execuo das aes de vigilncia sanitria no nvel
municipal.
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O momento valioso, pois essa reestruturao configura tambm um processo de
transio, uma mudana h muito tempo buscada para a vigilncia sanitria do Pas, que
pode potencializar a plena estruturao do projeto de construo da cidadania no espao
social da sade, como est inscrito na Constituio e na proposta do Sistema nico de
Sade.
Entretanto, diagnostica-se falta de clareza sobre a direo desse processo de
transio da vigilncia sanitria, tanto em relao ao seu objetivo onde se quer
chegar quanto s estratgias polticas escolhidas. No h um projeto de
desenvolvimento, pelo menos formalmente explicitado, para o SNVS e, desse modo, no
h um plano integral de trabalho direcionado a um objetivo claro, acordado e buscado por
todas as unidades. A transio parece seguir uma tendncia inercial, que superdimensiona a
transferncia de recursos entre os nveis de governo. Isto importante, mas no suficiente.
preciso ir alm disso para alcanar a plena estruturao do Sistema Nacional de
Vigilncia Sanitria e garantir o cumprimento da sua misso de proteo sade da
populao brasileira.
BIBLIOGRAFIA
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Braslia. 2 edio.
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Fundamentos da Vigilncia Sanitria (Rozenfeld, S., org.), pp. 49-60, Rio de Janeiro:
Editora Fiocruz.