________________________________________________________

La politique de dfense allemande

en 2014 et au-del :
un changement est-il possible ?
________________________________________________________




Claudia Major

Christian Mlling



Juin 2014






N
N
o
o
t
t
e
e
d
d
u
u
C
C
e
e
r
r
f
f
a
a
1
1
1
1
3
3


Comit dtudes des relations franco-allemandes







LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et
de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de
Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901).
Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et
publie rgulirement ses travaux.
LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche
interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale.
Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares
think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.



Les opinions exprimes dans ce texte
nengagent que la responsabilit des auteurs.






Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication
du Cerfa bnficient du soutien du Centre danalyse, de prvision et de stratgie
du ministre des Affaires trangres et du Dveloppement international et du
Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.









Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark

Traduction : AroTraduction

ISBN : 978-2-36567-294-8
Ifri 2014 Tous droits rservs








Site Internet : Ifri.org
Ifri-Bruxelles
Rue Marie-Thrse, 21
1000 Bruxelles BELGIQUE
Tl. : +32 (0)2 238 51 10
Fax : +32 (0)2 238 51 15
Email : bruxelles@ifri.org
Ifri
27 rue de la Procession
75740 Paris Cedex 15 FRANCE
Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00
Fax : +33 (0)1 40 61 60 60
Email : accueil@ifri.org

1
Ifri
Auteurs
Claudia Major est directrice adjointe du groupe de recherche
Politique de scurit internationale la Stiftung Wissenschaft und
Politik (SWP).
Titulaire dun double diplme de Sciences Po Paris et de
lUniversit libre de Berlin, elle a obtenu son doctorat luniversit de
Birmingham. Elle est charge denseignement Sciences Po Paris.
Depuis 2010, elle est galement membre du Conseil pour la
prvention civile des crises auprs du ministre fdral des Affaires
trangres.
Ses domaines de recherche sont notamment la politique de
scurit et de dfense en Europe, aussi bien dans le cadre de lUnion
europenne (Politique de scurit et de dfense commune, PSDC)
que de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN), les
capacits militaires et les capacits civiles ainsi que les
comprehensive approaches dans la gestion de crises. De plus, elle
sintresse aux politiques de scurit et de dfense allemande,
franaise et britannique.

Christian Mlling est chercheur au sein du groupe de
recherche Politique de scurit internationale la SWP. Il a
auparavant men des recherches dans divers think tanks ou
institutions tels que la Fondation pour la recherche stratgique (FRS),
la Reprsentation permanente de lAllemagne auprs de lUnion
europenne, lInstitut dtudes de scurit de lUnion europenne
(EUISS) ou lInstitut de recherche sur la paix et la politique de
scurit de l'universit de Hambourg (IFSH). Il est docteur en science
politique de luniversit Ludwig Maximilian de Munich (LMU).
Ses domaines de recherche portent sur les industries de
dfense allemande et europennes, la coopration europenne dans
la dfense, ou encore les politiques de dfense des tats europens.


2
Ifri
Rsum
Les discours prononcs par plusieurs responsables politiques
allemands la Confrence de Munich sur la scurit ont mis laccent,
dbut 2014, sur le fait que lAllemagne doit tre prte un
engagement international plus important, et sans exclure a priori les
instruments militaires. Si plusieurs lments semblent indiquer une
prise de conscience croissante de la ncessit dune volution, la
nature des contributions notamment en Afrique - montre le chemin
quil reste parcourir. Il persiste visiblement une contradiction
fondamentale entre, dune part, lhypothse du gouvernement selon
laquelle lAllemagne devra participer des oprations internationales
et, dautre part, la limitation politique de ses contributions aux
domaines de la formation, du conseil et de la logistique. Outre le
soutien politique au plus haut niveau, le renforcement des
responsabilits passe aussi par le soutien de lopinion publique qui se
montre encore peu enthousiaste lgard de ce quelle peroit
souvent comme du militarisme. De mme, la politique dexportation
de dfense allemande est tiraille entre la volont du gouvernement
de soutenir lindustrie par les exportations et lopinion ngative de la
population sur ces exportations.
Un changement va se produire en raison dvolutions
extrieures, en lien avec lOTAN ou lindustrie de la dfense, mais
ces impulsions doivent tre reprises par le dbat national. Il reste
voir si la direction prise sera conforme celle annonce Munich.
cela sajoute la crise en Ukraine, qui pourrait avoir un effet catalyseur,
augmentant la visibilit et lengagement de Berlin au sein de lOTAN.
Au travers de cette crise, lAllemagne va tre appele sengager
davantage.

3
Ifri
Executive Summary
The speeches made by several German leaders at the Munich
Security Conference in early 2014, emphasized that Germany needs
to be ready for greater international commitment, and without a priori
excluding military instruments. While several elements seem to
indicate growing awareness that change is needed, the nature of
German contributions especially in Africa shows the long road
ahead. A basic contradiction persists between the governments
rhetoric that Germany should participate in international operations
and the political limitation on its contributions toward training, advisory
functions and logistical support. Apart from political support at the
highest level, increased responsibility needs also to be supported by
public opinion, which still lacks enthusiasm for what it often perceives
as militarism. Similarly, German defence export policy is torn between
the governments willingness to support industry in exporting and the
negative feedback about these exports from the public.
Change may occur as a result of external developments,
linked to NATO or the defence industry, but these impulses need to
be taken up by national debate. It remains to be seen whether or not
the direction taken will coincide with that outlined in Munich. The
crisis in Ukraine must also be taken into account : it could have a
catalytic effect, increasing Germanys visibility and engagement in
NATO. Through this crisis, Germany is under pressure to intensify its
engagement.

4
Ifri
Sommaire
INTRODUCTION ................................................................................... 5
EXISTE-T-IL UNE NOUVELLE POLITIQUE DE DEFENSE ALLEMANDE ? ....... 6
Munich, ou la conception dune nouvelle politique ................. 6
Dpasser une politique peu concluante ................................... 8
Une faible identit de dfense ................................................... 9
LOTAN ET LUE, CADRES DACTIONS ET DOPERATIONS ................... 12
PSDC : un train de retard dans la mise en uvre .................. 12
LOTAN entre lAfghanistan et lUkraine ................................. 14
Des oprations suivront-elles ? ............................................... 16
CAPACITES ET COOPERATION ............................................................ 19
Lactuelle rforme de la dfense :
faire passer les capacits avant la durabilit ......................... 19
Coopration internationale :
le concept de nation-cadre et les partenaires stratgiques .. 21
Limpact de la crise en Ukraine ............................................... 23
Les options pour un changement ........................................... 24
INDUSTRIE DE LA DEFENSE ET POLITIQUE DARMEMENT ....................... 25
Ltat de lindustrie de la dfense allemande ......................... 25
Le foss entre industrie
et politique impose le changement ......................................... 26
Lexamen du processus dacquisition ................................... 27
Les exportations de dfense ................................................ 28
LA POLITIQUE DE DEFENSE ALLEMANDE :
UN CHANGEMENT DURABLE ? ............................................................ 30


5
Ifri
Introduction
La politique trangre allemande a longtemps t lexpression mme
de la continuit : quel que soit le parti au pouvoir, les rgles du jeu ne
changeaient gure. Mais depuis la fin 2013, un certain nombre de
changements ont t introduits qui pourraient savrer durables. La
politique trangre allemande semble jouer une nouvelle partition,
dont les principales notes sont les appels un plus grand
engagement de lAllemagne, effectus la Confrence de Munich sur
la scurit en janvier 2014.
Les dcisions et les mesures que prendra le gouvernement
allemand dans les trois prochaines annes (avant dentrer en priode
lectorale) permettront de voir si ces annonces se traduisent par un
changement concret et plus ou moins important.
Faire de ce changement la base dune politique durable est un
dfi majeur pour lAllemagne. ce stade, il est trop tt pour juger le
gouvernement sur les rsultats, puisque celui-ci nest en place que
depuis quelques mois. Cet article portera donc sur les changements
actuels et ventuels. Il sera ax sur la politique de dfense, un aspect
essentiel de la politique trangre qui pourrait tre particulirement
concern par le changement annonc. Dans ce domaine, cinq
thmes seront abords : les cadres institutionnels, les oprations, les
capacits, la coopration et lindustrie de la dfense. Lanalyse les
situera dans le contexte international et national, dfinira les
possibilits dvolution et la porte de ces changements, ainsi que les
opportunits pour les acteurs extrieurs dy apporter leur soutien pour
un plus fort engagement de lAllemagne.

6
Ifri
Existe-t-il une nouvelle politique
de dfense allemande ?
Le nouveau gouvernement qui a pris ses fonctions la fin 2013 a fait
renatre de nombreux espoirs dun changement majeur dans la
politique de scurit et de dfense. Lespoir sest transform en
engouement mdiatique ldition 2014 de la Confrence de Munich
sur la scurit, lorsque le prsident fdral allemand Joachim Gauck,
ainsi que les ministres des Affaires trangres et de la Dfense, ont
prsent des visions de la politique allemande de scurit et de
dfense trs diffrentes de celle laquelle les partenaires de
lAllemagne taient habitus.
Munich, ou la conception
dune nouvelle politique
Les trois discours du prsident, de la ministre de la Dfense Ursula
von der Leyen et du ministre des Affaires trangres Frank-Walter
Steinmeier figurent aujourdhui comme les tapes officielles dun
changement, tout au moins formel, dans la politique allemande des
affaires trangres, de la scurit et de la dfense
1
.

1
Germanys role in the world: Reflections on responsibility, norms and alliances
(Le rle de lAllemagne dans le monde : rflexions sur les responsabilits, les
normes et les alliances), discours du prsident allemand Joachim Gauck
louverture de la 50
me
Confrence de Munich sur la scurit, le 31 janvier 2014,
<http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Downloads/DE/Reden/2014/01/14013
1-Muenchner-Sicherheitskonferenz-Englisch.pdf?__blob=publicationFile >; discours
de la ministre allemande de la Dfense, Ursula von der Leyen, loccasion de la
50
me
Confrence de Munich sur la scurit, le 31 janvier 2014,
<http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/!ut/p/c4/NYyxCsJAEAX_aPeusNDOEASxszDGR
ja5Iz7I3YV1Exs_3qTwDUwz8PjBK1kWDGIoWUa-
c9vj0H2oS8tAaR4NKQYIyRxQRPsXFgqIz4SMt0VF5mZ7CZH6kqNttpgNqwcVK0pT
URu3MquuhRC4db6unHf_-e_-dKsvjfO7-lxdeUrp-AMcw_TS/> ; discours du ministre
allemand des Affaires trangres, Frank-Walter Steinmeier, la 50
me
Confrence de
Munich sur la scurit, le 1er fvrier 2014, <www.auswaertiges-
amt.de/EN/Infoservice/Presse/Reden/2014/140201-BM_M%C3%BCSiKo.html>.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

7
Ifri
Le principal message porte sur le fait que lAllemagne doit tre
prte un engagement plus rapide, plus ferme et plus important, et
que si sa traditionnelle retenue sur le plan militaire reste dactualit,
elle ne doit pas tre une excuse pour rester sur la touche. Le
prsident et les ministres ont galement soulign que lAllemagne est
en de nombreux points, la puissance centrale en Europe, et un pays
en relation troite avec les rseaux internationaux. Elle doit donc
galement tre prte en faire davantage pour garantir la scurit
que les autres pays lui ont assure pendant plusieurs dcennies.
Mme si, en toute probabilit, elle ne soutiendra jamais une solution
purement militaire, elle ne doit pourtant pas dire non par principe,
ni dire oui sans rflchir, si cette solution de dernier recours
devait tre dbattue.
Limpulsion de Munich a t prcde dune part, par des
commentaires de M. Gauck, de M. Steinmeier
2
et de Mme von der
Leyen, et dautre part par des initiatives allemandes en matire de
scurit et de dfense : le concept de nation-cadre de 2013, lanc
dans le cadre de lOTAN, qui offre un nouveau modle pour
dvelopper des partenariats axs sur le renforcement des capacits
au sein de lAlliance, et linitiative E2I Enhance and Enable
(renforcement et mise en capacit), lance en 2011, qui inscrit
lengagement allemand en Afrique dans un cadre qui met laccent sur
une nouvelle responsabilit pour des partenaires rgionaux.
Par ailleurs, le nouveau gouvernement a cr la Commission
Rhe (du nom de son prsident, lancien ministre de la Dfense
Volker Rhe). Celle-ci est charge de mener un examen politique et
juridique pour dterminer si la loi sur la participation parlementaire,
qui autorise les dploiements militaires, doit tre adapte, et quelle
serait lampleur dune modification de ses mcanismes
3
.
Enfin, le ministre des Affaires trangres a lanc un examen
de la politique trangre. La confrence inaugurale de mai 2014 sera

2
Voir notamment : Discours du prsident fdral allemand Joachim Gauck pour
clbrer le Jour de lunit allemande Stuttgart, le 3 octobre 2013,
<http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Downloads/DE/Reden/2013/10/13100
3-Tag-Deutsche-Einheit-englische-Uebersetzung.pdf?__blob=publicationFile>.
3
Kommission zur berprfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der
Mandatierung von Auslandseinstzen der Bundeswehr,
<www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2014/50513432_kw15_konstituierung_ko
mmissions_auslandseinsaetze_bw/216896>.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

8
Ifri
suivie dun cycle de confrences pour associer la population aux
questions de politique trangre
4
.
Dpasser une politique peu concluante
Si les annonces de Munich ont pu en surprendre plus dun lchelle
nationale et internationale, le message circulait depuis quelque temps
dans les milieux berlinois o se rencontrent les lus, les responsables
politiques, les think tanks et les journalistes
5
. En effet, lAllemagne ne
sest jamais oppose lide dexercer un rle de leader dans la
politique europenne (ce qui na dailleurs pas toujours plu) -
souvenez-vous de leuro notamment -, mais elle sest toujours
abstenue de le faire en matire de scurit et de dfense. Or, ces
rseaux informels ont pris de plus en plus conscience quune retenue
excessive et labsence dune politique de scurit lavaient desservie
ces dernires annes.
Cest essentiellement son abstention au Conseil de scurit
des Nations unies sur la Libye en 2011, qui a pouss lAllemagne
repenser sa politique de scurit et de dfense. Ce vote a rvl le
cot politique court et long terme dune telle position. Aussitt
aprs avoir compris lisolement dans lequel elle stait place,
lAllemagne a frntiquement tent de rectifier le tir : la dcision du
gouvernement et du Parlement de ne pas dployer les capacits
AWACS en Afghanistan (pour des raisons de principe) a t annule.
Ainsi cherchait-elle autant compenser sa non-participation dans les
oprations de lOTAN, qu redorer son blason auprs de lAlliance
aprs stre aligne sur des pays comme la Chine au sein du Conseil
de scurit.
Avec labstention au sujet de la Libye, la politique de dfense
de lAllemagne a atteint son point le plus bas de la dernire dcennie.
Berlin a perdu de nombreuses occasions de favoriser ses objectifs
politiques dclars et de soutenir ses allis de lUE et de lOTAN en
prenant des mesures concrtes (Tchad 2008, Cte dIvoire 2011). Et
de manire plus gnrale, lAllemagne semble avoir cr une

4
Voir Review 2014 A Fresh Look at German Foreign Policy (Examen 2014 : un
nouveau regard sur la politique trangre allemande),
<http://www.review2014.de/en/topics.html>
5
Voir notamment New Power New Responsibility (Nouveau pouvoir, nouvelle
responsabilit), <www.swp-berlin.org/en/projects/new-power-new-responsibility/the-
project.html>.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

9
Ifri
dissension en termes de responsabilits, en ignorant les relations
avec le contexte dans laquelle elle se situe et en renonant ainsi la
possibilit et au devoir dtre matre de son destin. Cet lment a t
mis en vidence, parmi de nombreux exemples, par un sondage de
2013 dans lequel environ 55 % des Allemands se dclaraient en
faveur dune action militaire soutenue par lONU en Syrie. Or, un
nombre semblable dAllemands staient opposs toute
participation de lAllemagne une telle mission. Enfin, si Berlin a
insist sur son attachement lUE et aux Nations unies, son
engagement montre un dcalage entre son ambition et ses rsultats.
Aprs avoir lanc linitiative de Gand qui a tabli les bases dune
mutualisation et dun partage au sein de lUE, la Rpublique fdrale
a t finalement aussi peu active que les autres pays dans sa mise
en uvre.
Une faible identit de dfense
Faire du changement le fondement dune politique durable est un dfi
majeur. Le gouvernement est conscient que sa marge de manuvre
pour redfinir la politique de dfense dpend largement du soutien
quil obtiendra auprs de la population. Le changement ne peut se
faire que de lintrieur et doit tre introduit prudemment. Trois
difficults doivent tre rsolues pour crer des conditions favorables :
Surmonter la faiblesse de lidentit de dfense
allemande. Lintrt pour la dfense est limit parmi les
responsables politiques et dans la socit civile. Les
Allemands prfrent ne pas savoir ce qui se passe en
Afghanistan ou sur dautres thtres dopration, et
tendent mme ne pas faire grand cas des soldats qui
y ont t envoys.
Grer le pacifisme : les opposants un
changement peuvent facilement recourir au discours
pacifiste, en rappelant largument profondment ancr,
et dailleurs fond, selon lequel les moyens militaires
ont t inutiles et seuls les instruments diplomatiques
et la prvention sont efficaces, ou bien invoquer une
certaine forme de pacifisme, ou qui se prend pour tel,
encourag par une attitude de dsintrt qui lude la
question de la responsabilit et des diffrents moyens
de lexercer.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

10
Ifri
Combler le foss entre le politique et le
militaire : de nombreux Allemands considrent encore
que le militaire est un instrument particulier, qui ne fait
certainement pas partie de la bote outils ordinaire du
gouvernement. Les politiques sont l pour contrler les
forces armes, pas pour les utiliser.
Un sondage command par le ministre des Affaires
trangres dans le cadre de son processus dexamen et publi en
mai 2014 montre ces difficults : si la politique trangre suscite un
grand intrt, le renforcement de lengagement linternational
soulve peu denthousiasme
6
.
Tout changement dans lidentit de dfense de lAllemagne ne
se produira et ne sera soutenu que si les responsables politiques
parviennent expliquer la ncessit dun engagement international
plus important et montrer lutilit dune politique de dfense
lopinion publique. Actuellement, il existe trois moyens susceptibles
daider la ralisation de cet objectif :
Lexamen actuel de la politique trangre peut,
dans une certaine mesure, sensibiliser le grand public.
Cette initiative apportera aux dcideurs des indications
prcieuses, mais une communication plus
systmatique et plus soutenue entre la population et
les politiques restera ncessaire.
La crise en Ukraine offre une occasion unique
dexpliquer pourquoi le recours appropri des
moyens militaires peut parfois aider crer les
conditions dune bonne utilisation des moyens non-
militaires, tels que laction diplomatique ou laide au
dveloppement.
La Commission Rhe offrira des informations
utiles concernant lvolution de lopinion allemande sur
un lment essentiel de la politique de scurit et de
dfense. Elle porte essentiellement sur les procdures.
Cependant, mme dans un dbat sur les procdures, il
faudra apporter des arguments de fond sur les

6
<www.koerberstiftung.de/fileadmin/user_upload/internationale_politik/sonderthemen/
umfrage_aussenpolitik/Koerber-
Stiftung_Umfrage_Aussenpolitik_Broschuere_EN.pdf.>
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

11
Ifri
changements dans le contexte international et sur la
ncessit dun engagement commun plus profond. Les
auditions publiques et les comptes rendus rguliers de
runions de la commission peuvent tre un moyen
dobtenir la ncessaire sensibilisation du public.

12
Ifri
LOTAN et lUE, cadres dactions
et doprations
Les concepts de la politique de scurit allemande sont souvent
dfinis en fonction des institutions auxquelles ils sappliquent. Il
nexiste pas une politique allemande de scurit et de dfense
unitaire, mais plutt une pour lOTAN et une autre pour lUE et sa
PSDC (Politique de Scurit et de Dfense Commune). Cette
situation est lie la volont traditionnelle dutiliser les institutions
pour intgrer fermement lAllemagne louest.
LAllemagne a labor des approches politiques diffrentes
pour ces deux cadres, o lOTAN joue un rle de dfense classique,
tandis que les objectifs de la PSDC sont axs sur la gestion de crise
et lutilisation de moyens civils. Cette ambivalence prend aujourdhui
une nouvelle dimension, alors que lAllemagne se demande comment
exercer le rle plus important quelle a reu (et qui lui a t donn) au
sein de lOTAN et de lUE. Cette incertitude est renforce, dune part,
par le fait que Berlin nest pas entirement convaincu de lefficacit
des nouveaux instruments quil est pouss adopter, et dautre part,
par les fondements idologiques peu solides sur lesquels sappuie
actuellement la politique de dfense allemande. Compte tenu, par
ailleurs, des transitions en cours dans la direction de lOTAN et de
lUE, la politique allemande est actuellement plus passive quactive
face au changement.
PSDC : un train de retard
dans la mise en uvre
La PSDC a t longtemps un lment important de la politique de
dfense allemande, mais sa place sest rcemment rduite.
Lassociation des effets de la crise budgtaire (qui a dplac
lattention sur dautres questions) et du faible impact de la PSDC a
remis en question lintrt de cette politique aux yeux de Berlin. Pour
des raisons idologiques, le prcdent gouvernement na pas
soutenu la dimension militaire de la PSDC. Cependant, sa prfrence
pour la PSDC civile et son extraordinaire engagement en faveur de la
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

13
Ifri
formation et de la mise disposition dexperts civils ne se sont gure
traduits par un leadership allemand dans ce domaine.
Et pourtant, loccasion de redynamiser la PSDC va bientt se
prsenter : la rforme des institutions europennes, le renouvelle-
ment de la Commission europenne, la dsignation du Haut Repr-
sentant et du prsident du Conseil europen, ainsi que lamlioration
des perspectives conomiques de lUnion sont autant dlments qui
peuvent crer les conditions dun nouveau pacte pour la PSDC.
Cependant, au lieu de dresser lagenda de la PSDC 2014+, Berlin se
centre sur la mise en uvre des tches de 2013 dfinies au sommet
europen de la dfense.
LAllemagne prfre cette approche graduelle car elle na
actuellement pas de vision politique sur lavenir de la PSDC et le rle
de lUE en matire de scurit. En effet, elle a mis en place un triple
systme de blocage qui len empche : les avances de la PSDC ne
doivent pas compromettre la souverainet, ni exiger de nouvelles
ressources, ni impliquer un engagement militaire. Linitiative de
mutualisation et de partage ( Pooling and Sharing ) a montr les
problmes que peut crer une telle approche. Alors que le Parlement
et le gouvernement ont appel une volution, ce triple systme de
blocage a rendu impossible tout engagement allemand srieux et
risque dempcher lAllemagne de se mettre daccord avec ses
partenaires sur les priorits de la PSDC, puisque les propositions
conjointes porteraient sur au moins une de ces trois interdictions.
Puisque le gouvernement ne se sent pas prt prendre
linitiative dune volution, cette tche pourrait revenir aux parlemen-
taires allemands. Les sociaux-dmocrates sont traditionnellement
beaucoup plus favorables la PSDC que leurs collgues conser-
vateurs. Pourtant, la contribution la plus importante de ces dernires
annes vient de deux parlementaires conservateurs, auteurs de
larticle Schockenhoff-Kiesewetter .
7
Leurs suggestions ont influ
sur la dcision de cration de la Commission Rhe et du concept de
nation-cadre. Les deux abordent la question du triple systme de
blocage.
La seule initiative concrte de lAllemagne au sein de la PSDC
est linitiative E2I Enhance and Enable . Celle-ci vise amliorer
lapproche globale de lUE qui ne fonctionne pas parfaitement,

7
A. Schockenhoff et R. Kiesewetter, Impulse fr Europas Sicherheitspolitik ,
Internationale Politik, septembre-octobre 2012, pp. 88-97.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

14
Ifri
mais porte aussi sur le secteur de la scurit et les problmes de
capacit des acteurs africains rgionaux et nationaux. Cependant,
elle manque de clart et fait double emploi avec une initiative
europenne similaire, Former et quiper ( Train and Equip ).
Bien que lAllemagne ait dfendu le concept au niveau europen, elle
ne sinvestit pas dans sa mise en uvre, que ce soit sur le plan
politique ou financier. Des rsultats sont nanmoins attendus : le
ministre des Affaires trangres a t pri dy travailler, notamment
parce que linitiative E2I a reu le soutien de la chancelire. Cela
alimente les soupons selon lesquels lobjectif serait plus li aux
exportations darmement quau renforcement des capacits.
De manire gnrale, ce sont les ambitions politiques qui,
ce stade, semblent le plus faire dfaut. De grands espoirs sont placs
dans un nouveau Haut Reprsentant (dont la dsignation aura lieu en
2014), qui pourrait inciter lAllemagne exercer un rle plus important
en termes dengagement politique, matriel et oprationnel.
LOTAN entre lAfghanistan et lUkraine
Deux principes de la politique de dfense allemande demeurent
gnralement constants. Dabord, lOTAN est le cadre daction
prfr, notamment pour le ministre de la Dfense. Ensuite, au sein
de lAlliance, lAllemagne est une puissance oriente vers le statu quo
dont les priorits sont restes stables tout au long de ses diffrents
gouvernements. Seuls quelques changements modestes pourraient
donc tre observs. Les principaux objectifs de Berlin sont les
suivants :
Ancrage louest : lAllemagne considre
lOTAN comme le principal cadre des consultations
politiques dans le monde occidental et apprcie le
pouvoir de ses dcisions, qui lient vingt-huit des plus
puissants pays du monde.
Scurit cooprative et commune : la priorit
essentielle, particulirement soutenue par le ministre
des Affaires trangres, est dassurer des relations
constructives entre lAlliance et la Russie. La scurit
en Europe nest possible quavec et non sans la
Russie. Les tats membres de lOTAN ont toujours
rpondu cette affirmation de manire neutre ou avec
mfiance.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

15
Ifri
Larticle 5, en tant que fil conducteur
stratgique : lAllemagne na accept quen hsitant
lorientation de lOTAN vers la gestion de crise et le
contre-terrorisme. Elle a adopt une position critique
sur les ides qui font de lAlliance un acteur plus global
en termes de gographie et de fonctions.
Les rgions cls pour lengagement allemand
dans lOTAN sont lEurope centrale et orientale (y
compris la Gorgie). Toutefois, lAllemagne a insist
sur la ncessit de ne pas accrotre la prsence
militaire en Europe centrale et orientale, de ralentir
llargissement de nouveaux membres comme la
Gorgie, et de renforcer plutt la coopration et
linteroprabilit avec ces pays.
Un changement dans la politique allemande lgard de
lOTAN sera plus probablement favoris par des facteurs extrieurs
que par un engagement sur le plan intrieur. Il reste encore voir sil
en sera de mme ou non pour le concept de nation-cadre (voir
page 21). Le gouvernement se flicite davoir lanc avec succs cette
initiative au sein de lOTAN et considre que celle-ci contribue
concrtement renforcer le rle de lEurope dans lAlliance.
Des pressions en faveur dun changement se sont fait sentir
avec la crise en Ukraine, qui touche toutes les priorits allemandes
dans lOTAN. Pour linstant, lAllemagne a apport sa part de
mesures de rassurance
8
, mais a adopt une position dfensive
lgard de propositions comme le stationnement permanent de forces
et laccroissement des dpenses de dfense. En outre, concernant le
sommet de lOTAN en septembre 2014, elle souhaite avancer sur
certains des dossiers inscrits lordre du jour initial.
Cependant, lvolution de cette crise ninfluera pas seulement
sur le sommet de lOTAN. En effet, elle soulve la question de
lobjectif stratgique et des moyens qui y sont lis. Mme si
lAllemagne tentait de calmer les dbats actuels, elle devra en
dfinitive grer les questions essentielles qui ont refait rcemment
surface, savoir comment dfinir et instaurer une politique de

8
LAllemagne participe quatre des dix-huit mesures de rassurance, avec plusieurs
engagements comme lenvoi de personnel supplmentaire destin au SHAPE et la
mise disposition dun maximum de six Eurofighter pour la mission de police du ciel
des pays baltes ( Baltic Air Policing ).
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

16
Ifri
dissuasion et de rassurance au XXI
e
sicle, mais aussi quel doit tre
le rle de lOTAN en matire de dfense collective, de gestion des
crises et de scurit cooprative (les trois tches de lAlliance
dfinies dans le concept stratgique de 2010), et comment ces trois
missions peuvent se traduire sur le plan politique et militaire.
Le ministre des Affaires trangres, M. Steinmeier, a amorc
un lger repositionnement vis--vis de la Russie, exprimant ses
critiques de manire plus ouverte. Toutefois, Berlin pourrait rester
trop comprhensive lgard de la Russie aux yeux de certains
Europens. ce stade, lAllemagne cherche encore sauvegarder
les relations avec la Russie et maintenir le contact, car elle ne veut
pas dune Russie affaiblie dont lEurope pourrait craindre la
vengeance ou la fragilit.
En rsum, la crise en Ukraine pourrait avoir un effet
catalyseur, augmentant la visibilit et lengagement de lAllemagne au
sein de lOTAN. Les initiatives proposes, comme le concept de
nation-cadre, mais aussi lintention de sauvegarder les relations avec
la Russie exigent une autre politique que lattitude traditionnellement
attentiste.
Des oprations suivront-elles ?
Cest sa mise en uvre qui fait la force dune dclaration politique.
Les contributions allemandes aux oprations, que ce soit sous les
couleurs de lUE, de lOTAN, de lONU ou de lOSCE, permettront de
mesurer les changements. Plusieurs lments semblent indiquer une
prise de conscience croissante quune volution est la fois
ncessaire et en cours. En mai 2014, le gouvernement a adopt ses
nouvelles Lignes directrices de la politique en Afrique
9
. Axe sur
lAfrique, lE2I vise inscrire lengagement allemand dans le cadre de
lUE.
Si un engagement plus important ne signifie pas automatique-
ment un dploiement militaire, les dclarations de Munich ont t
suivies de plusieurs dcisions dans ce domaine. En premier lieu,
Berlin a dcid daugmenter le nombre dinstructeurs militaires pour
la mission de lUE au Mali, passant de 180 250. Si cette
contribution reste modeste par rapport aux 1 400 soldats franais et
aux 6 000 soldats africains, elle est considrable compte tenu des

9
Afrikapolitische Leitlinien der Bundesregierung, Berlin, 21 mai 2014.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

17
Ifri
rticences initiales un quelconque dploiement en Afrique. En
deuxime lieu, lAllemagne a soutenu la mission de lUE en
Rpublique centrafricaine avec des capacits de transport. Bien que
ces soutiens restent limits, ils ont t offerts plus rapidement et
beaucoup plus facilement qu dautres occasions.
Cependant, la nature de ces contributions montre le maintien
des prfrences et des lignes rouges, et souligne que le changement
semble encore lointain : aucune force de combat na t engage, et
seuls des formateurs et un soutien logistique comme le ravitaillement
en vol, lvacuation sanitaire et des capacits de transport ont t mis
disposition. Dans le cas de la Centrafrique, ces dernires nont
mme pas t assures par les forces armes allemandes, mais par
une entreprise prive paye par lAllemagne. Mme si la contribution
allemande a t essentielle pour le lancement de la mission, elle
tmoigne du refus constant de partager les risques de ces oprations
et du souci pos par la proposition de ressources financires
importantes pour se soustraire aux demandes de contributions
directes.
Deux lments structurels sopposent ce que lAllemagne
joue un rle plus important, notamment en Afrique. Le premier est le
tabou historique. Un exemple clbre est le rejet par M. Rhe, en
1994, de la proposition franaise de dploiement de lEurocorps en
Afrique, au motif quil ne sagissait pas dun corps africain (le mot
utilis en allemand, Afrika Korps , est vite associ aux units
allemandes commandes par le gnral Rommel pendant la
Seconde Guerre mondiale en Afrique)
10
. Ce tabou tabli est renforc
par le fait que llite politique a eu du mal dterminer si lAllemagne
avait des intrts en Afrique, et quels seraient ces intrts. Le
gouvernement a donc jusqu prsent limit son engagement des
actions humanitaires ou base de moyens civils . Le deuxime
lment est la concurrence entre le ministre de la Dfense et le
ministre de la Coopration conomique concernant leurs
comptences dans la dfinition de la politique allemande en Afrique.
Le tabou existant oblige le ministre de la Dfense prendre une
position dfensive, tout en essayant de rester dans le jeu.
Berlin devrait soutenir de futures missions, mais ne suggrera
probablement pas de les lancer. tant donn que lAfrique reste le

10
Kein Triumphgeheul , Focus, 18/07/1994,
<www.focus.de/politik/deutschland/deutschland-kein-
triumphgeheul_aid_147817.html>.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

18
Ifri
principal thtre de la gestion de crise, cest sur ce continent que les
futures oprations auront sans doute lieu. Comme lAllemagne na
pas publiquement dfini ni fait connatre ses intrts sur le
continent
11
, il lui est trs difficile de lgitimer ces oprations. Berlin
risque donc de continuer affirmer quil participe aux oprations pour
soutenir Paris et les relations franco-allemandes, au lieu de donner
des raisons lies la politique de scurit. Les engagements sur le
terrain devraient trs probablement sinscrire dans le cadre de lUE,
et non de lOTAN ou de lONU.

11
A lexception des quelques lments contenus dans les rcentes Lignes
directrices de la politique africaine de lAllemagne.

19
Ifri
Capacits et coopration
Sur le plan militaire, deux faits nouveaux symbolisent le changement
qui sopre actuellement dans les forces armes allemandes. En
premier lieu, la mission en Afghanistan a transform des forces
armes hrites de la Guerre froide, cest--dire axes sur la menace
et prpares au pire (art. 5 du trait de lOTAN), en une force de
combat exprimente et reconnue sur le plan international. En
deuxime lieu, lactuelle rforme de la dfense adaptera la structure
des forces nationales en fonction des expriences rcentes et des
rles futurs que lAllemagne envisage. Cette conception encourage la
coopration avec les partenaires de lOTAN et de lUE.
Cependant, ces volutions nont pas t accompagnes de
changements au niveau politique : le discours sur la dfense, cest--
dire le pourquoi et le comment de lexistence et de lutilisation de
forces armes, nest pas encore pass de limage dune menace
llaboration dun discours. En consquence, si les forces armes
allemandes ont depuis longtemps tourn la page de la Guerre froide,
les raisons politiques justifiant leur entretien et leur utilisation restent
floues. La crise en Ukraine introduit une difficult extrieure suppl-
mentaire dans le processus de changement politique et militaire.
Lactuelle rforme de la dfense :
faire passer les capacits avant la durabilit
En 2010, lAllemagne a lanc sans doute la plus importante rforme
de la dfense depuis la cration de la Bundeswehr. Cette rforme,
dont la mise en uvre devrait sachever en 2017, doit rpondre aux
bouleversements qui se sont produits dans le contexte stratgique,
cest--dire la crise budgtaire et aux mesures prises par les
partenaires de lAllemagne, notamment la rduction sensible des
capacits. La Bundeswehr est elle-mme touche par les coupes
budgtaires et sattend dautres restrictions. Cest pourquoi le
ministre de la Dfense de lpoque, Karl-Theodor zu Guttenberg,
avait propos un virage 180 degrs dans la planification de la
dfense : lapproche design to cost (conception cot objectif).
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

20
Ifri
La rforme conduira la Bundeswehr se centrer sur les
missions les plus probables de prvention des conflits et de gestion
des crises linternational , cest--dire les oprations de stabili-
sation. Elle privilgie la capacit de lAllemagne jouer un rle de
partenaire important auprs de ses allis
12
. En consquence,
lAllemagne sattachera maintenir ses capacits actuelles, mais
acceptera de rduire leur durabilit, cest--dire le temps pendant
lequel elle peut maintenir le personnel et les capacits dune force
dploye. Ce principe essentiel se reflte dans le leitmotiv de la
rforme : faire passer les capacits avant la durabilit ( Breite vor
Tiefe ).
Lexamen envisage une rduction du niveau dambition. En
2013, lobjectif national prvoyait 14 000 soldats dployables en
permanence sur 245 000. La Bundeswehr vise maintenant lenvoi de
10 000 soldats en permanence sur 185 000, en plus de ses
principales contributions (tournantes) aux forces dintervention de
lOTAN, aux groupements tactiques de lUE et lONU. LAllemagne
souhaite galement se prparer prendre la direction de deux
thtres doprations en tant que nation-cadre
13
.
La rforme a aussi considrablement rduit lquipement.
Cependant, proccup par les obligations contractuelles en vigueur
et les effets lis lannulation des commandes passes auprs de
lindustrie de la dfense allemande, le ministre de la Dfense a
maintenu les processus dachat de lavion de transport A400M, de
lhlicoptre NH-90 et de lEurofighter. Il a nanmoins lintention de
rduire le nombre dunits produire et dtendre les contrats sur des
dures plus longues.
Dans ce contexte, les sociaux-dmocrates ont rclam une
rforme de la rforme , exprimant le souhait de rvaluer le
concept mme de la rforme et de rouvrir les ngociations sur les
contrats existants avec lindustrie de la dfense
14
.
Reste savoir si et o ces forces bien quipes et entranes
seront utilises. Il semble exister une contradiction fondamentale
entre dune part, lhypothse du gouvernement selon laquelle

12
BMVg, Defence Policy Guidelines 2011 (Lignes directrices de la politique de
dfense 2011), p.14.
13
BMVg, Defence Policy Guidelines 2011 (Lignes directrices de la politique de
dfense 2011), p. 20-22.
14
Arbeitsgruppe "Sicherheits- und Verteidigungspolitik der SPD-Bundestagsfraktion:
Positionspapiere zum Nachsteuerungsbedarf der Bundeswehrreform,
Nachsteuerung der Stationierungsentscheidungen, 11 avril 2014, Berlin.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

21
Ifri
lAllemagne devra participer des oprations internationales et
dautre part, la limitation politique de ses contributions aux domaines
de la formation, du conseil et de la logistique, qui ne relvent pas du
combat. Ce refus du risque a t appliqu dans toutes les missions
auxquelles lAllemagne a particip depuis 2006, y compris lors du
soutien rcent au Mali et en Centrafrique. Or, ces priorits ne sont
justifies ni par la taille actuelle ni par la structure de la Bundeswehr.
En consquence, le foss slargit entre des forces militaires aux
capacits accrues et un gouvernement redoublant dhsitation
utiliser cet instrument comme le font ses partenaires.
Coopration internationale : le concept
de nation-cadre et les partenaires stratgiques
Le succs de la rforme intrieure dpend aussi fortement des
changements linternational. De fait, le concept de nation-cadre
reflte le modle faire passer les capacits avant la durabilit . Un
pas important dans cette direction a t fait avec ladoption du
concept par lOTAN en tant que ligne directrice gnrale.
Le concept de nation-cadre vise accrotre la durabilit dans
les cadres multinationaux et maintenir les capacits cls en
amliorant la coordination et la planification conjointe de la dfense.
Lide centrale est de mettre en place des groupes dtats de petite
et grande taille qui coordonneront lengagement des principaux
quipements et forces. La nation-cadre assurera la structure militaire
dans laquelle les petits pays intgreront leurs contributions nationales
spcifiques. Les partenaires potentiels pour lAllemagne se trouvent
dans le groupe de Visegrad (Rpublique tchque, Hongrie, Pologne,
Slovaquie), la Coopration nordique de dfense (Danemark,
Finlande, Norvge, Sude) et le Benelux (Belgique, Pays-Bas,
Luxembourg).
ce stade, la coopration au sein du Triangle de Weimar
(Pologne, Allemagne, France) pour crer un groupe de ce type
semble moins probable. Si Weimar reste un format de choix pour une
coopration politique, comme le montre lengagement conjoint en
Ukraine, il est moins attractif pour une coopration militaire. Un tel
groupe pourrait offrir des capacits importantes, mais ne rpondrait
pas aux prfrences individuelles de lAllemagne et de la France. Les
bureaucraties militaires de ces deux pays ont russi, ces dernires
annes, noyer les efforts politiques et neutraliser des initiatives de
renouvellement de la coopration multilatrale, comme celle porte
dans le cadre du 50
e
anniversaire du trait de llyse. Les exemples
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

22
Ifri
comme le groupement tactique de Weimar restent des exceptions.
De manire gnrale, les formats bilatraux, tels que les relations
franco-polonaises ou germano-polonaises, ou des formats multilat-
raux comme Visegrad, obtiennent les meilleurs rsultats.
Si le concept de nation-cadre constitue, sur le plan militaire,
une tentative de rsolution des problmes structurels que rencontrent
le million et demi de soldats europens sorganiser et squiper, il
soulve, sur le plan politique, la question qui est au cur de ces
problmes : quelle dpendance ces pays, et notamment lAllemagne,
sont prts accepter pour assurer linteroprabilit, accrotre la
durabilit et garantir laccs mutuel aux capacits cls ?
Cependant, le concept de nation-cadre ne peut arrter la
rduction actuelle des effectifs et organiser la spcialisation des
forces armes europennes en raison de la crise budgtaire, que sil
est appliqu rapidement et nergiquement. Pour linstant, alors que
les armes europennes semblent engages dans une voie sans
issue, lAllemagne na pris que quelques mesures prudentes pour le
mettre en uvre. De fait, le ministre de la Dfense ne pche pas
par ambition : il considre que le concept de nation-cadre est mis en
uvre lorsquau moins trois pays cooprent et quune capacit est
mise disposition.
En outre, bien que le concept implique la cration de cadres
multilatraux avec une approche clairement top-down, les plans de
mise en uvre actuels ne sont bass que sur une association
dcevante dapproches bilatrales et bottom-up : pour montrer la
pertinence du projet, lAllemagne souhaite capitaliser sur la coop-
ration bilatrale existante, comme lintgration de la brigade aro-
mobile nerlandaise dans la structure de commandement allemande.
Ni la dfinition de la russite, ni la mise en uvre actuelle nont
encore dmontr la faisabilit du concept de nation-cadre en matire
de coopration ou de prservation des capacits.
Enfin, les rsultats de lAllemagne en matire de coopration
de dfense limitent les perspectives dun changement profond. Mme
si lAllemagne est rgulirement favorable des plans de coopration
universels et inclusifs, elle rencle les mettre en application et les
utiliser dans des oprations. Cette rticence est mise en vidence par
la longue priode envisage pour la mise en uvre du concept de
nation-cadre et par ltat de linitiative europenne de mutualisation et
de partage de dcembre 2010 (cadre de Gand), lance dans un
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

23
Ifri
document de rflexion de lAllemagne et de la Sude
15
. Ainsi, les
engagements refltent trop souvent une prfrence pour des
structures institutionnelles, reprsentant lintgration multilatrale,
mais ne sont pas soutenus par une volont de mener en donnant
lexemple.
Limpact de la crise en Ukraine
Il nest pas hasardeux de dire que la crise en Ukraine influe sur le
processus ou la tentative de changement. Sil est trop tt pour analy-
ser limportance des effets de la crise sur la scurit europenne, il
est trs probable que lEurope connatra une dcennie de plus
grande incertitude en matire de politique de scurit. Les tats-Unis
ne pourront pas compenser cette incertitude (par exemple en reloca-
lisant leurs forces en Europe). Des mesures visant rassurer les
partenaires leur sont rclames dans le monde entier, en raison de
limpact global de la crise en Ukraine. Les Europens devront donc
se charger eux-mmes dapporter ces garanties pour leur continent.
Il sera alors demand lAllemagne den faire plus, non
seulement parce quelle est lun des allis les plus puissants, mais
aussi parce quelle est encore rpute pour son arme de terre et
quelle entretient de bonnes relations avec les pays dEurope
orientale. La crise en Ukraine pourrait donc donner un rle pour
lAllemagne, dans la prochaine dcennie, que les partenaires de cette
dernire soutiendraient certainement : tre la nation-cadre pour
lEurope du Nord et de lEst. Cela pourrait conduire un rinves-
tissement et un rquilibrage des capacits terrestres concernes
et une offre de capacits de soutien et daide plus importantes. Ce
rle pourrait galement tre plus acceptable pour lopinion publique
allemande : il concernerait des missions de dfense plus classiques,
qui rappelleraient davantage lancien narratif de la menace que ne le
font les oprations expditionnaires dcries par de nombreux
Allemands. Mais il ignorerait probablement les risques existant dans
dautres rgions, comme lAfrique.

15
Pooling and Sharing , German-Swedish initiative Food for thought, novembre
2010.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

24
Ifri
Les options pour un changement
Le changement pourrait venir de deux axes. En premier lieu, le
gouvernement pourrait donner un nouveau tournant la rforme de
la dfense lance en 2010, afin dobtenir le soutien rhtorique nces-
saire un engagement plus important de lAllemagne au niveau
mondial. Ceci en raison malheureusement des difficults actuelles,
poses par la crise budgtaire, et des nouvelles incertitudes pour la
dfense europenne lies la crise en Ukraine. Labsence dune
orientation claire pour aborder ces problmes pourrait crer les
conditions dune plus grande incertitude et entraner des volutions
plus chaotiques en Europe, que lAllemagne pourrait avoir intrt
empcher. Par ailleurs, les sociaux-dmocrates du gouvernement de
coalition appellent des changements concernant le stationnement
et les acquisitions.
En deuxime lieu, la coopration avec les partenaires a dj
bnfici dune nouvelle dynamique grce au concept de nation-
cadre qui, sil tait mis en uvre, contribuerait sensiblement au
partage des tches transatlantiques et reprsenterait pour Berlin une
prise de responsabilit en Europe et pour ses partenaires.
Mais un changement de cap ne sera durable que sil existe
une volont politique den dfinir la nature. La politique actuelle
noffre pas de perspectives claires. Cela ne contribue pas donner
limpression que lAllemagne est un partenaire fiable pour une
coopration long terme. Certains expriment mme leurs craintes
que lAllemagne ne prenne la tte du nombre croissant de pays qui
ne veulent et ne peuvent offrir leur coopration ( unwilling and
unable ).

25
Ifri
Industrie de la dfense
et politique darmement
Ltat de lindustrie de la dfense allemande
Sur le plan conomique, lindustrie de la dfense allemande nest pas
un acteur majeur. Elle ne gnre que 1 % du PIB, et 20 000 person-
nes seulement travaillent dans ce quil est convenu dappeler lindus-
trie de la dfense classique (systmes darmes, armes et armes
lgres, canons, munitions). Emplois indirects compris, le secteur de
la scurit et de la dfense emploie environ 230 000 personnes. La
comparaison avec lindustrie automobile, qui gnre 7 % du PIB et
emploie 740 000 personnes, montre le vritable impact de lindustrie
de la dfense. Par ailleurs, lindustrie de la dfense allemande
bnficie dune excellente rputation. Ses points forts sont les
systmes darmes terrestres, les navires de combat en zone littorale,
les sous-marins et les composants spcialiss, tels que les capteurs,
les systmes de contrle de tir, les moteurs et les munitions.
La politique industrielle de dfense officielle vise assurer la
scurit dapprovisionnement des forces armes en soutenant les
entreprises allemandes, tout en encourageant aussi lintgration
europenne, ainsi que les changes et les projets transatlantiques.
Toutefois, la ralit est lgrement diffrente : lAllemagne est
confronte une baisse croissante de la scurit dapprovi-
sionnement et ne bnficie pas de laccs des fournisseurs
nationaux ou internationaux pouvant grer une architecture de
systme de systmes, capable dintgrer et dexploiter plusieurs
plateformes et capteurs de services de scurit pour obtenir une
vision et une efficacit densemble. Cette situation critique est due au
fait que la politique industrielle de dfense allemande fonctionne de
facto comme une plateforme de soutien des entreprises indivi-
duelles, et nassure pas lexistence dune architecture industrielle qui
permettrait Berlin de jouer un vrai rle en matire de dfense
internationale.
Limportance politique de lindustrie sillustre par le nombre
demplois quelle gnre au niveau local et rgional, et la conviction
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

26
Ifri
que le secteur contribue par son savoir-faire de pointe lensemble
de lconomie. Or, en dehors des personnes qui en bnficient
directement, lindustrie de la dfense se heurte la mfiance de la
population ; ses activits dexportation font rgulirement scandale
dans les mdias. Si les milieux politiques et industriels saccordent
dire que plus dEurope serait en principe souhaitable dans
lindustrie de la dfense, lAllemagne sest abstenue, comme tous les
autres tats membres de lUnion, utiliser les instruments de lUE
disponibles, notamment ceux qui permettraient une plus grande
concurrence transfrontalire en Europe, avec ses effets positifs : une
meilleure qualit ou des prix plus bas.
Le foss entre industrie et politique
impose le changement
Les dfis actuels sont lis llargissement du foss entre, dune
part, la globalisation croissante de lindustrie de dfense et des
marchs, sur lesquels les entreprises allemandes sont de plus en
plus prsentes, et dautre part, une politique intrieure qui dirige et
soutient lindustrie nationale pour des raisons industrielles et structu-
relles. Dans un contexte o lindustrie doit se prparer un ventuel
changement majeur, la dgradation des perspectives commerciales
en Europe obligera les entreprises se tourner vers dautres
territoires ou vers les marchs civils.
Le gouvernement nest pas prt rpondre au risque
croissant que ces volutions entranent pour ses fournisseurs. Mme
si les partis de la coalition ont introduit le terme de capacits
industrielles cls dans leur accord gouvernemental, ils nont pas
une dfinition prcise de ces capacits et nont pas non plus une ide
claire des capacits industrielles qui sont aujourdhui disponibles et
qui le seront dans vingt ans, compte tenu des volutions en cours. Au
lieu de lancer un dbat sur la question, lindustrie et le gouvernement
travaillent au maintien du statu quo.
Tandis que le gouvernement ne semble pas press de traiter
le problme de lcart croissant et coteux entre les souhaits
politiques et la ralit industrielle, il est de plus en plus contraint de
rsoudre les dysfonctionnements qui en rsultent dans les acquisi-
tions et les exportations. Ces deux champs daction ont t utiliss,
dans les dernires dcennies, par les gouvernements allemands pour
compenser les multiples dfaillances dune industrie de la dfense
rsolument nationale. Une pratique dont ils ont aujourdhui subir les
consquences.
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

27
Ifri
Lexamen du processus dacquisition
Depuis le printemps 2014, le gouvernement a repris lexamen des
quinze principaux projets dacquisition que ses prdcesseurs
avaient lancs (Eurofighter, A400M). En effet, pendant des annes, le
ministre de la Dfense a systmatiquement sous-estim les risques
financiers et la complexit de ces projets. Les changements succes-
sifs dans les procdures dacquisition, dont le dernier a t adopt en
2011, nont pas permis au ministre de contrler efficacement ses
projets ou de bien conseiller ses ministres et de les protger contre
des consquences potentiellement nfastes. Le fiasco de lacquisition
du drone de surveillance stratgique EuroHawk en 2013 nest que
lexemple le plus marquant de ces problmes, qui ont failli contraindre
le ministre de la Dfense de lpoque, Thomas de Maizire,
dmissionner.
Cest ce que U. von der Leyen cherche viter avec lexamen
actuel, galement destin dfinir les risques financiers et politiques
relatifs aux projets en cours. Les rsultats devraient tre remis dici la
fin 2014. Mais ils sont faciles imaginer : les quinze projets sont mal
grs, avec des contrats mal ngocis, dont les dlais et les budgets
sont dj dpasss, et ne sont pas la hauteur des attentes en
termes de capacit.
Sur le long terme, les consquences qui pourraient dcouler
de ces rsultats seront intressantes observer. Elles sorientent
dans deux directions. Une premire solution, purement technique,
consisterait pour la ministre accrotre lindpendance de lagence
dacquisition (Bundesamt fr Ausrstung, Informationstechnik und
Nutzung der Bundeswehr). Cette dmarche lui permettrait de prendre
ses distances par rapport cet organisme (et ses difficults), tout en
rduisant lingrence de la politique dans les processus dachat,
considre comme la source des problmes en la matire.
Cependant, une solution purement nationale serait par dfinition
limite et partielle, tant donn que les projets dacquisition ont, dans
la majorit des cas, une dimension internationale.
Une deuxime solution consisterait donc organiser et
coordonner les changements aux niveaux national et international
pour effectuer une remise plat des conditions rgissant la
coopration et lacquisition linternational. Mais cette solution
napporte pas les effets court terme (que le ministre pourrait
rechercher), notamment parce quil existe trs peu de projets en
cours sur lesquels les nouvelles rgles pourraient montrer leur
efficacit. En outre, le risque dchec reste lev, car les autres
gouvernements confronts des problmes similaires prfreront
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

28
Ifri
peut-tre ne pas sengager sur ces questions pineuses. Le
changement pourrait donc tre limit des dtails techniques et
serait alors inefficace.
Les exportations de dfense
Lindustrie de la dfense allemande enregistre actuellement 70 % de
son chiffre daffaires ltranger et dpend donc fortement des
exportations pour sa survie. Si les destinataires traditionnels en
Europe reprsentent encore la moiti de ces ventes, les exportations
suivent lorientation gnrale vers les marchs non europens.
Cependant, les entreprises allemandes sont en retard par rapport
leurs concurrentes europennes, qui exportent dj la majorit de
leur quipement en dehors de lUE.
La politique dexportation de dfense allemande est tiraille
entre la volont du gouvernement de soutenir lindustrie par les
exportations et lopinion ngative de la population sur ces
exportations. Ce phnomne se reflte dans les pratiques actuelles :
les Directives politiques sur les exportations de dfense de 2000,
contraignantes sur le plan politique, mais non sur le plan juridique,
limitent fortement les exportations darmement en avanant des
arguments normatifs solides. Or, depuis le dbut des annes 2000, la
pratique est toujours alle dans le sens contraire : le gouvernement a
donn un soutien informel et a rgulirement utilis la possibilit
dune autorisation exceptionnelle pour soutenir les exportations,
mme vers des clients douteux.
Cependant, avec lorientation des exportations allemandes
vers des destinataires plus douteux (Arabie saoudite, Algrie,
Indonsie, pour nen citer que quelques-uns), la politique permissive
du gouvernement en matire dexportations fait lobjet de critiques de
plus en plus nombreuses de la part de lopinion publique. Les
possibilits de changement dans ce domaine seront dtermines par
la tension entre les positions du ministre de lconomie, charg des
autorisations dexportation, et la chancellerie fdrale, qui de facto a
toujours le dernier mot.
Angela Merkel a ragi en redfinissant les exportations
comme un lment essentiel pour soutenir les partenaires stratgi-
ques de lAllemagne, ce qui, par consquent, contribue leur
lgitimation. Ces ides sont inscrites dans linitiative Enhance and
Enable (voir plus haut), qui dfinit notamment la fourniture
dquipements comme un moyen de renforcer la capacit des
partenaires rgionaux assurer leur propre scurit. Cependant, les
premires dcisions que le membre du nouveau gouvernement
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

29
Ifri
charg de ce dossier, le ministre de lconomie, Sigmar Gabriel, alli
SPD de Mme Merkel au sein du gouvernement de coalition, semble
annoncer un changement : il a suspendu de nombreuses exporta-
tions et exprim le souhait de poursuivre ce changement de politique.
Le fait quil ait galement mis un coup darrt lexportation de
technologies de scurit pourrait tre le signe dun rel changement
de politique. En effet, ces exportations nont pas fait lobjet dun dbat
public, alors quelles constituaient une vritable menace pour les
valeurs portes par les Directives politiques sur les exportations de
dfense , tablies en lan 2000.

30
Ifri
La politique de dfense allemande :
un changement durable ?
Il est actuellement trop tt pour juger le gouvernement et dterminer
si le changement de politique annonc Munich a t effectivement
mis en uvre. Toutefois, une analyse de la politique de dfense
allemande ne doit pas ignorer les dbuts timides, mais encoura-
geants, qui peuvent dj tre observs. Certains membres cls du
gouvernement ont appel un engagement plus important dans la
politique internationale. Sils ont clairement annonc une rupture par
rapport lapproche traditionnelle de retenue sur le plan militaire, ils
doivent nanmoins prciser ce quun engagement plus important
suppose dans les diffrents champs de laction publique. Ce mes-
sage doit se traduire par une politique concrte. Cela commence
tre le cas dans des domaines comme les capacits (avec le concept
de nation-cadre), mais il nexiste pas encore dintgration cohrente
dans les autres domaines. En tout tat de cause, un changement va
se produire la suite dvolutions extrieures, lies notamment
lOTAN ou lindustrie de la dfense. La question est de savoir si le
gouvernement souhaite lorienter dans la direction annonce
Munich.
Les changements ne soprent pas du jour au lendemain.
LAllemagne ne prendra pas, en un seul cycle lectoral, un rle de
leader dans la politique de dfense. Nanmoins, les conditions dun
changement sont bien prsentes. Concrtement, pour agir sur ces
conditions, il faudra une volont politique de prendre des positions
ventuellement inconfortables, qui pourraient tre contestes
lintrieur, mais aussi dlaborer de nouveaux concepts, de lancer des
initiatives et de les mettre en uvre. Soutenir ce processus sera un
vritable challenge pour les partenaires de lAllemagne.
Berlin doit aujourdhui transformer ce changement timide en
une politique durable. Cela dpendra de linteraction de quatre
facteurs. Le premier sera le soutien du niveau politique le plus lev
en Allemagne, cest--dire de la chancelire. Jusqu prsent,
A. Merkel ne sest pas ouvertement prononce, et na pas
explicitement donn son aval cette nouvelle approche, mme sil
est clair quaucun de ses ministres naurait prsent une nouvelle
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

31
Ifri
politique contraire ses ides. Sa faon habituelle de laisser se
drouler le dbat sans intervenir lui permet de voir comment volue la
situation et dannoncer sa position si elle se droule mal (pour
prendre ses distances) ou bien (pour sen attribuer le mrite).
Le deuxime facteur sera le soutien ncessaire de lopinion
publique, notamment en Allemagne, o un renforcement des respon-
sabilits est souvent interprt tort comme du militarisme, portant
ainsi la polmique au cur des proccupations allemandes. Un plus
grand engagement augmenterait la vulnrabilit du gouvernement,
car il pourrait impliquer des dcisions inconfortables. Ce dernier
devra justifier ses dcisions en matire de politique de scurit, et
expliquer clairement pourquoi les questions de dfense sont impor-
tantes et quelles consquences elles peuvent avoir sur la population.
Troisime facteur, les ractions des partenaires de
lAllemagne notamment au sein de lUE et de lOTAN seront dtermi-
nantes. La nouvelle approche de Berlin rpond partiellement aux
appels un plus grand rle de lAllemagne, adresss par ses parte-
naires ces dernires annes. Si le gouvernement et les citoyens
allemands avaient le sentiment que lengagement de leur pays est
apprci, il leur serait plus facile daccepter des efforts supplmen-
taires. Le rle de M. Steinmeier dans la crise en Ukraine, qui peut
tre considr comme un exemple des nouvelles responsabilits de
Berlin, lui a valu jusqu prsent un plus grand respect en Allemagne
et linternational. Toutefois, ce rle a t essentiellement diploma-
tique. Les ractions aux sanctions de lUE lencontre de la Russie
ont donn des indications intressantes sur lopinion publique
allemande. Celle-ci a exprim son dsaccord avec lutilisation de
sanctions pour dfendre les valeurs de la politique trangre
allemande, en partie en raison des craintes de reprsailles. Cette
position a contribu largir le foss entre les attentes des
partenaires de lAllemagne en termes dengagement (cest--dire un
engagement fort) et les souhaits des citoyens allemands en termes
de soutien (cest--dire un soutien beaucoup plus faible). Elle a ainsi
limit la marge de manuvre du gouvernement.
Quatrime et dernier facteur, lvolution de la crise en Ukraine
influera sur le soutien de la population et donc sur la volont du
gouvernement dentreprendre un changement. La crise est un test
grandeur nature pour cette nouvelle politique trangre. Berlin peut
contribuer sensiblement un rglement pacifique, et si lopinion
publique apprcie sa juste valeur lapproche du gouvernement et le
rle de lAllemagne, les conditions pourraient tre runies pour une
attitude plus favorable un engagement global plus important. Mais
nous en sommes encore loin : il existe actuellement un cart
C. Major, C. Mlling / La politique de dfense allemande

32
Ifri
considrable entre la position plutt critique du gouvernement vis--
vis de la Russie et la position plutt comprhensive dune majorit de
la population lgard de la politique russe. Ces dissensions internes
risquent de renforcer lide que les lites politiques ont perdu le
contact avec les citoyens.
Il est trop tt pour dire quel type de politique trangre et de
scurit la Grande coalition pourra mettre en uvre pendant son
mandat. Mais il est vident quune occasion soffre lAllemagne de
jouer un plus grand rle sur la scne internationale.


33
Ifri
Notes du Cerfa
Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est
consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale
de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique int-
rieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du
Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature
policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les
Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o
elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.
Dernires publications du Cerfa
Ren Lasserre, La formation professionnelle en Allemagne.
Dynamiques socio-conomiques et capacits dadaptation dun
systme, Note du Cerfa , n 112, mai 2014.
Christoph Partsch, Les relations germano-algriennes. Une
relance par la coopration nergtique ?, Note du Cerfa , n 111,
avril 2014.
Marwan Abou-Taam, Le salafisme en Allemagne : Un dfi
pour la dmocratie, Note du Cerfa , n 110, mars 2014.
Dominik Tolksdorf, UE, Russie et Partenariat oriental : quelles
dynamiques sous le nouveau gouvernement allemand ?, Note du
Cerfa , n 109, fvrier 2014.
Patrick Allard, De lAllemagne et de son conomie, Note du
Cerfa , n 108, janvier 2014.

34
Ifri
Le Cerfa
Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t
cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique
fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun finance-
ment paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et euro-
pennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu
dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes.
Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les
conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politi-
que, conomique et international ; de mettre en lumire les questions
et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouver-
nementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des sug-
gestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre
les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de
rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts
et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans
des domaines dintrt commun.
Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis
1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable
de la publication des Notes du Cerfa et des Visions franco-
allemandes . Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre
du projet Dialogue davenir . Lea Metke est coordinatrice de
projets au sein du Cerfa.