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Confluncias, vol. 13, n. 2 Niteri: PGSD-UFF, novembro de 2012, pginas 16 a 36.

ISSN 1678-7145

16

O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES

Wladimir Augusto Correia Brito
1




1. SOBRE O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


1.1. Conceito de Contencioso Administrativo

Tradicionalmente, em Portugal, o contencioso administrativo era concebido como
uma garantia dos particulares no contra a Administrao, mas sim contra os actos por esta
praticados considerados como ofensivos dos seus direitos e legtimos interesses. A tnica
do contencioso residia na legalidade do acto da Administrao. Por essa razo, dizia
Marcello Caetano
2
que no contencioso no se fazia o julgamento do rgo que praticou o
acto ou da pessoa colectiva a que ele pertence. O que est em causa a legalidade do
acto, no o comportamento das pessoas. Reexamina-se o processo gracioso e a sua
deciso luz dos preceitos legais aplicveis, a fim de emitir a final no uma condenao
ou absolvio do pedido, mas um juzo de confirmao ou de anulao, meramente
declaratrio.
Como decorre deste conceito de contencioso ou de recurso contencioso, este antes
de mais uma segunda fase do processo administrativo, que, de acordo com Marcello
Caetano, tem duas fases, a graciosa e a contenciosa, sendo esta ltima caracterizada pela
apreciao jurisdicional da legalidade do acto administrativo. Segunda fase do processo
administrativo esta que decorre junto dos Tribunais administrativos e que denota um
conflito entre o particular e a Administrao provocado por acto desta considerado ilegal e
lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos.
Assim, podemos dizer que o contencioso administrativo confundia-se com regras
processuais reguladoras da actividade da jurisdio administrativa tendentes a apreciar a
legalidade de acto da Administrao ofensivo dos interesses ou direitos do particular. Ou,
mais especificamente, o contencioso nasce como uma garantia de natureza jurisdicional

1
Licenciado, Mestre e Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor
Associado da Escola de Direito da Universidade do Minho. Director do Departamento de Cincias Jurdicas
Pblicas da Universidade do Minho.
2
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, Ed. Almedina, 1980, p. 1327.
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contra acto da Administrao e, como diria Charles Debbasch
3
, regroupe lensemble des
rgles applicables la solution juridictionelle des litiges soulevs par lactivit
administrative
4
.
esta garantia jurisdicional, ou este conjunto de meios de reaco, que se coloca
disposio do particular para jurisdicionalmente reagir contra actos da Administrao em
defesa dos seus direitos e legtimos interesses, que comea por ser concebida como uma
garantia dos particulares contra a Administrao e que vai evoluir, embora lentamente,
para uma garantia concedida a todos os sujeitos de direito (particulares ou pessoas
colectivas, mesmo que de direito pblico) contra actos definitivos e executrios da
Administrao ofensivos de direitos ou de interesses legtimos. De seguida, o contencioso
sofre uma evoluo para passar a ser entendido como uma garantia jurisdicional contra
todos os actos ofensivos de direitos e de interesses legtimos, mantendo-se ainda no quadro
da ideia de que s a legalidade do acto e, em consequncia, a sua confirmao ou anulao
estariam em causa e poderiam ser apreciadas e declaradas pelo Tribunal. Finalmente, com
a novssima reforma do contencioso administrativo acaba por se admitir, como iremos ver,
um novo conceito, segundo o qual o contencioso se confunde com a justia administrativa,
concepo esta que , de certa forma, advogada por Srvulo Correia
5
quando adopta uma
concepo institucionalista de contencioso para o definir como a instituio caracterizada
pelo exerccio, por uma ordem jurisdicional administrativa, de jurisdio administrativa
segundo meios processuais predominantemente especficos.
Quanto a ns, entendemos que o contencioso administrativo embora deva se
entendido tambm sob o ponto de vista institucional, essencialmente uma figura de
natureza adjectiva ou processual. Assim, concordamos com Srvulo Correia, quando
configura o contencioso como uma ordem jurisdicional administrativa, ordem esta que
necessariamente constituda por um conjunto articulado de Tribunais administrativos
criados e regulados por lei e hierarquicamente organizados. Mas, em nossa opinio,
dominantemente a perspectiva adjectiva ou processual que define o contencioso. De facto,
para ns, o contencioso um conjunto complexo e unitrio de normas jurdico- -
processuais regras e princpios disciplinadoras da marcha do processo nos Tribunais

3
Charles Debbasch, DEBBASCH, Charles, Contentieux Administratif, Ed. Dalloz, Paris, 1981, p. 1.
4
J em 1947, dizia Marcello Caetano que o contencioso administrativo o conjunto das contestaes
jurdicas a que d lugar a aco administrativa, ou ento o conjunto de regras relativas aos litgios
organizados que a actividade da Administrao pblica suscita sejam quais forem as jurisdies a que so
submetidas, aceitando ainda que o legislador emprega a expresso para se referir a matria da
competncia dos Tribunais administrativos. Cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Ed.
Ed. Coimbra Editora, Coimbra, 1947, p. 525.
5
Srvulo Correia, Direito do Contencioso, Ed. Lex, Lisboa, 2005, p. 34.
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administrativos, colocadas disposio normas dos particulares e das entidades pblico-
administrativas para, judicialmente, fazerem (ou para realizarem) valer os seus direitos ou
legtimos interesses e que regulam o processo decisrio nessa jurisdio. Aqui, o
contencioso o processo jurisdicional administrativo.
Esta nossa concepo tem de comum com a de Srvulo Correia o facto de ambos
entendermos que a ideia de contencioso deve encerrar uma dimenso institucional e uma
adjectiva. Mas, dela diverge pelo facto de na concepo deste administrativista de Lisboa o
contencioso ser configurado como uma instituio com vrias dimenses (a orgnica, a
funcional, a material e a instrumental) em que predomina a dimenso orgnico-funcional
ou da ordem jurisdicional ou conjunto articulado de Tribunais , de exerccio de jurisdio
administrativa, enquanto para ns no contencioso o que predomina o conjunto complexo
e unitrio de especficas normas jurdico-processuais que consubstanciam o processo
(jurisdicional) administrativo. O contencioso o processo jurdico-administrativo.
Na nossa concepo, o contencioso surge predominantemente como um conjunto
de meios processuais especficos destinados realizao de direito e de interesses
legtimos na e pela jurisdio administrativa. Essa jurisdio nela aparece, portanto, como
uma sua dimenso complementar, que, por isso, no pode deixar de ser estudada para se
entender a instituio operacionalizadora desses meios.
De qualquer forma, a justia administrativa, para usarmos a expresso consagrada
por Vieira de Andrade, agora entendida de acordo com a nova ideia de contencioso
administrativo adoptada pela actual reforma desse contencioso, dotada de novos e mais
eficazes meios processuais, nomeadamente para a execuo das suas decises, de novos
poderes, que lhe permitem ir para alm da simples apreciao da legalidade dos actos
administrativos para condenar a Administrao prtica de actos devidos e, em certos
casos, at, para substituir-se Administrao na adopo de medidas. Numa palavra,
dotada de novos meios que lhe permitem garantir a tutela efectiva dos direitos e interesses
legalmente protegidos.


1.2. Origem do Contencioso Administrativo

O contencioso administrativo tem a sua origem histrica em Frana onde comea a
ser construdo a partir da Revoluo Francesa e como reaco aos abusos dos
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parlamentos
6
(
2
). Os revolucionrios oitocentistas entendiam que o respeito pelo
princpio da separao dos poderes
7
, que entretanto tinham proclamado como princpio
bsico da organizao do Estado, impedia que jurisdio ordinria fosse confiada a tarefa
de julgar as questes contenciosas da Administrao, razo pela qual a Assembleia rejeitou
uma proposta no sentido de confiar o contencioso administrativo aos Tribunais comuns,
preferindo instituir Tribunais administrativos pela Lei 16-24 de 1790
8

Estes Tribunais eram constitudos por magistrados oriundos da prpria
administrao activa Rei, Ministros, Administradores de Departamento , e com eles o
contencioso administrativo era confiado prpria Administrao activa. Criava-se uma
jurisdiction dexception, para usarmos a expresso de Ren Chapus
9
, com
administradores-Juzes ou, por outras palavras, institua-se o sistema de administration-
juge.
Acontece que, em 1790, a Lei 7-16 de Outubro e a Lei 6-11 de Novembro
acabaram por consagrar que as reclamaes contra actos ilegais da Administrao
deveriam ser deduzidas junto do Rei e, mais tarde, com a monarquia constitucional, essa
competncia era atribuda aos Ministros.
Completa-se ento o sistema de soluo dos conflitos de natureza jurdico-
administrativa, que ficou conhecido por sistema de justice retenue ou de justia
reservada
10
nas mos do Governo, sistema que no ano VIII (1799) vai evoluir com a
cria-o, pelo Consulado, de uma administrao consultiva ao lado da administrao
activa. Na verdade, a Constituio do ano VIII criou o Conselho de Estado como um
rgo consultivo do Chefe de Estado com competncia para apreciar e emitir parecer sobre
as questes contenciosas, parecer que carecia da homologao do Chefe de Estado. No
mesmo ano, foram criados, nos Departamentos, os Conselhos de Prefeitura com funes
contenciosas junto do Prefeito, que as exerciam sem necessidade de homologao.
Poder-se- assim dizer que essa dualidade de justia que a Revoluo veio instituir
respeita a velha tradio francesa do Ancien Rgime que Richelieu, no seu dito de 1641,

6
Na poca essa era a designao que se dava aos Tribunais comuns em Frana.
7
Para maior desenvolvimento veja-se Srvulo Correia, Direito do Contencioso, cit., p. 45 e segs.
8
No seu artigo 13. proclamava solenemente a separao entre a jurisdio comum e a administrativa quando
dispunha que Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, peine de forfaiture, troubler, de quelque manire qui ce soit, les
oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.
9
Ren Chapus, Droit du Contentieux Administratif (8. edio), Ed. Montchrtien, Paris, 1999, p. 35.
10
A justia reservada aquela cujo exerccio o soberano reserva para si, para o assumir directamente em
vez de delegar esse exerccio nos Tribunais, diz-nos Rivero, Direito Administrativo, Ed. Almedina,
Coimbra, 1981, p. 160.
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sintetizava, proibindo aos Tribunais comuns a apreciao de matrias contenciosas da
administrao
11
, e com base nessa velha tradio que o princpio da separao dos
poderes interpretado
12
.
Acontece contudo que a criao de uma administrao consultiva acabou por ser
decisiva na evoluo do contencioso administrativo, visto que o Conselho de Estado
progressivamente foi-se impondo como rgo autnomo da administrao activa, o que
permitiu a passagem do sistema de justice retenue para o sistema de justice dlgue.
Com efeito, a Lei de 24 de Maio de 1872 consagrou que o Conselho de Estado poderia
decidir definitivamente e sem homologao ministerial os litgios de natureza
administrativa, reconhecendo assim uma prtica que, embora de natureza intermitente,
vinha sendo imposta pelo Conselho desde 1848. O Governo delegava, deste modo, no
Conselho de Estado a competncia para decidir tais litgios sem interveno do Chefe de
Estado. Instala-se o sistema de justice delgue e com ele surge a verdadeira jurisdio
administrativa
13
.
Poder-se- assim dizer que com essa lei fica concludo o processo de separao
entre a administrao activa e a consultiva, assumindo esta agora a natureza de jurisdio
contenciosa administrativa, separao que passa a ser um princpio que tem de ser
respeitado pelo Governo e no seio da prpria Administrao. Mas, essa mesma Lei, ao
criar um Tribunal de Conflitos para dirimir os conflitos de competncia entre a jurisdio
ordinria e a administrativa, completa tambm a separao entre essas duas jurisdies.
Assim, diz-nos Laubadre (1984: I: 434), par la conjugaison de ceux deux principes le
systme de la juridiction administrative tait form.
Contudo, embora o Conselho de Estado continuasse a reafirmar a sua competncia
como Tribunal administrativo de direito comum, o ponto que, at ao final do sculo XIX,
o sistema de administrador-Juiz formalmente ainda o dominante, e s a partir do Arrt
Cadot, em que o Conselho abandona a doutrina de ministro-Juiz e admite o recurso
directo, se pe definitivamente de lado tal doutrina.

11
De acordo com Ren Chapus, Richelieu neste dito proibia expressamente aos Tribunais de prendre
lavenir connaissance daucunes affaires qui peuvent concerner ltat, administration et gouvernement
dicelui. Ren Chapus , ob. cit., p. 35
12
Ou, como mais sinteticamente diz Rivero, a jurisdio administrativa nasceu de um princpio
interpretado luz de uma tradio, princpio este que o da separao dos poderes. Cfr. Rivero, ob. cit,
p. 157.
13
De acordo com George Vedel o entendimento do princpio da separao dos poderes pelos constituintes
franceses no impunha a obrigatoriedade da separao da justia administrativa da justia comum, ou seja,
do contencioso administrativo dos tribunais comuns. Contudo, diz-nos Srvulo Correia que a invocada do
princpio da separao dos poderes levou a que na prtica subsequente ele servia para eximir a
Administrao da jurisdio.
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O sistema do contencioso administrativo francs s fica completo com a reforma de
1953 que cria os Tribunais administrativos regionais, para substituir os velhos conselhos de
prefeitura, pondo fim ao conselhos interdepartamentais, criados em 1926. O Conselho de
Estado passa a conhecer exclusivamente dos recursos interpostos das decises proferidas
pelos Tribunais administrativos.
Agora, a razo que justifica a dualidade de justia a comum ou ordinria e a
administrativa j no de ordem poltica mas sim tcnica, pois entende-se que o direito
administrativo aplicvel no contencioso administrativo um direito especial que exige uma
jurisdio especial e Juzes especializados, diz-nos Laubadre
14
e
15
.

1.3. O Contencioso Administrativo em Portugal: Breve Anlise da sua Evoluo
16


Em Portugal, o modelo adoptado foi o francs, o que veio a acontecer em 1845 com
a criao de um contencioso administrativo com jurisdio reservada. Com efeito, em
1845, foi criado o Conselho de Estado que era um rgo da Administrao activa que
emitia parecer sobre a forma como dado litgio deveria ser decidido e submetia esse
parecer ao Governo que, por sua vez, decidia sob a forma de decreto. Em 1870, o
Conselho de Estado foi substitudo pelo Supremo Tribunal Administrativo com
competncia tambm para emitir parecer em termos idnticos ao desse Conselho. Foram
tambm criados os Conselhos de Distritos com a interveno do Governador Civil. Era
assim adoptado o modelo francs do administrador-Juiz.
Ultrapassada a fase conturbada dos anos 20, em que se chegou, primeiro, a atribuir
aos Tribunais comuns da primeira instncia e, de seguida, Relao e ao Supremo
Tribunal de Justia competncia para apreciar questes do contencioso administrativo, em

14
Cfr. Andr de Laubadre, Trait de Droit Administratif, Vol. 1, Ed. LGDJ, Paris. 1984.
15
Para maior desenvolvimento, veja-se, entre outros, Marcello Caetano, ob. cit., p. 1244/1246, Rivero, ob.
cit. e Laubadre. Ob. cit., e Srvulo Correia, ob cit. p.s 43 a 76. Sobre a evoluo do contencioso
administrativo na Alemanha, nomeadamente a tese de Ono von Bahr sobre a necessidade de controlo da
actividade do Executivo por Tribunais integrados no Poder Judicial e as doutrinas de von Gneist, von Geber,
Laband, lellinek, Otto Mayer, Vcja-se ainda Srvulo Correia, ob. cit. , p.s 77 c 12l. Sobre o sistema ingls,
veja-se Dicey, An Introduction of the Law of the Cnstitution, Ed. MacMillan, London, 1959, p. 39 e segs e
183 e segs. e Srvulo Correia , ob. cit., p. 123 a 142.
16
Para maior desenvolvimento, veja-se, para alm das obras a seguir citadas, Marcello Caetano, ob,. cit.,
Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, 4. edio, Ed. Almedina, Coimbra, p. 27 e segs. e, em
especial, sobre a origem e a evoluo histrica do contencioso administrativo em Portugal, veja-se, por todos,
Maria da Glria F. P. Dias Garcia, Da Justia Administrativa em Portugal. Sua Origem e Evoluo, Ed.
Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 1994. Srvulo Correia, defende que na histria do contencioso
administrativo portugus e possvel distinguir quatro fases. a saber. a primeira entre 1823 e 1933. a segunda
entre 1933 e 1974. a terceira entre 1974 a 2004 e a quarta a partir de 2004. Cfr. Srvulo Correia ob. cit.., p.
441 e segs.
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1930, comea-se a construir a estrutura judiciria administrativa, primeiro, com a criao
de Auditorias, na primeira instncia, de um Tribunal superior denominado inicialmente
Supremo Conselho da Administrao Pblica, e, ainda de um Tribunal de conflitos do tipo
francs. Abandona-se, assim, o sistema de administrador-juiz e, em seu lugar, institudo
o sistema da justia delegada
17
.
Com a reforma de 1933, foi extinto o Supremo Conselho da Administrao Pblica
e criado o Supremo Tribunal Administrativo, dotado de jurisdio prpria, instituindo-se
agora uma ordem jurisdicional administrativa
18
e
19
. Mas, importa salientar que essa ordem
jurisdicional continuava a estar integrada na Administrao, posto que o Supremo Tribunal
Administrativo funcionava junto da Presidncia do Conselho de Ministros, situao que
alterada em 1974, aps a Revoluo de Abril. ento que, pelo Decreto-Lei n. 250/74, de
12 de Junho, os Tribunais administrativos so integrados no Ministrio da Justia.
Faz-se notar, contudo, que a Constituio de 1976, apesar da forte implantao e
aceitao dos Tribunais administrativos quer pela doutrina, quer pela jurisprudncia, quer
mesmo scio-politicamente, acabou por qualificar esses Tribunais como Tribunais
facultativos, deixando assim aberta a porta criao de uma ordem jurisdicional unitria na
qual esses Tribunais seriam integrados como Tribunais especializados. Por essa razo,
dizem-nos Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Anotao ao artigo 212. da Constituio,
que constitucionalmente considerados uma categoria facultativa, o estatuto dos Tribunais
administrativos e fiscais est totalmente ausente da Constituio, ressalvados os
princpios gerais vlidos para todos os Tribunais
20
.
Em 1984, com a publicao do Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, foram
revogadas as normas do Cdigo Administrativo reguladoras da organizao, competncia e
funcionamento dos Tribunais Administrativos, tendo sido criados os Tribunais

17
De acordo com Srvulo Correia no sculo XIX inicia-se o debate sobre a escolha do modelo de
organizao da jurisdio administrativa, verificando-se uma grande hesitao sobre o modelo que deveria
ser adoptado. Para uns, o modelo a adoptar deveria ser o dualista segundo o qual o contencioso
administrativo deveria estar separado da jurisdio comum, enquanto outros optavam pelo modelo monista
que propugnava uma jurisdio unitria na qual as questes contenciosas seriam julgadas pelos Tribunais
comuns. Do debate resulta uma outra tese que defende um modelo misto que aceita a criao de Seces
especializadas nos Tribunais comuns para julgar as questes do contencioso administrativo. Srvulo Correia,
ob. cit., p. 446 e segs.
18
A organizao, competncia e funcionamento dos Tribunais Administrativos passam a estar
regulamentados a partir de 1940 at 1984 no Cdigo Administrativo, embora legislao avulsa publicada
depois da Revoluo de Abril tivesse alterado vrias normas, nomeadamente algumas de processo.
19
Para um estudo mais desenvolvido dessa evoluo, veja-se, por todos, Marcello Caetano, Ob. cit. p. 526
e segs..
20
In Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2. edio, Ed. Coimbra Editora, Coimbra, 1985.
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Administrativos de Crculo, que vieram substituir as Auditorias Administrativas,
mantendo-se, embora reestruturado, o Supremo Tribunal Administrativo.
Com esta reforma, criou-se um modelo de organizao administrativa idntico aos
dos Tribunais comuns, acentuando a natureza jurisdicional desses Tribunais, que, nos
termos da Constituio, so considerados rgos de soberania que administram justia em
nome do povo.
Acontece que, em 1989, com a reviso da Constituio, os Tribunais
administrativos encontraram pleno acolhimento na Lei Fundamental que lhes dedicou um
artigo para nele consagrar o estatuto desses Tribunais, ao mesmo tempo que ampliava o
conceito de justia administrativa e reforava a garantia dos particulares, subjectivizando a
natureza do contencioso e pondo fim clssica doutrina do processo ao acto, como
muito bem defendia j Vasco Pereira da Silva (1996: 664/665). Agora, com esta reviso
falece a concepo actocntrica do contencioso e emerge, para se afirmar como noo
central da justia administrativa, a da relao jurdica administrativa, diz-nos este
administrativista de Lisboa.
, de certo modo, na esteira desta nova concepo constitucional da justia
administrativa e das prprias garantias dos particulares e no s, e com vista a dar-lhe
expresso real, que, finalmente, a nova reforma da organizao judiciria administrativa
levada a cabo em 2000-2001, culminando com a publicao da Lei n. 13/2002, de 19 de
Fevereiro, e da Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, aps discusso pblica promovida pelo
Ministrio da Justia em colaborao com as Escolas de Direito das Universidades
pblicas portuguesas que tiveram a tarefa de organizar conferncias e debates sobre a
justia administrativa. Aprovava-se, com a primeira Lei, o Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, e, com a segunda, o Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos e Fiscais. Trata-se da mais radical reforma do contencioso feita em
Portugal desde 1933
21
.
De acordo com a evoluo da ideia de contencioso administrativo, verificamos que,
actualmente, ela reconduzida ideia de justia administrativa, com uma especfica
organizao judiciria e regras de processo. esta justia administrativa, assim entendida,
que vamos aqui estudar, tendo sempre em ateno as duas leis acima referidas que
actualmente a regulam.

21
Sobre as principais caractersticas desta reforma, veja-se, entre outros, Mrio Aroso de Almeida, Breve
Introduo Reforma do Contencioso Administrativo, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 32, p. 3 e
segs.
Wladimir Augusto Correia Brito
24

Concluso

Podemos concluir, dizendo com Srvulo Correia
22
, que foram trs as fases da
evoluo histrica do contencioso administrativo portugus, fases cujas caractersticas
mais relevantes este administrativista sintetiza da forma seguinte:

1. Fase de 1832 a 1933
Caractersticas Gerais:
a) Cclica hesitao entre o modelo monista (atribuio aos Tribunais comuns da jurisdio
nas causas administrativas) e o modelo dualista ( existncia paralela de uma justia comum
e de um contencioso administrativo
b) Vagarosa transio do sistema do administrador-juiz (ou da jurisdio reservada) para o
sistema dos tribunais administrativos
c) Lenta evoluo do sistema de contencioso por atribuio ou enumerao para o de
contencioso por definio;
d) Evoluo de uma funo subjectivista para uma funo objectivista da jurisdio;
e) Tardia formulao de um regime processual especfico;
f) Predominncia do contencioso da administrao local.

2. Fase: de 1933 a 1974
Caractersticas Gerais
a) Consolidao de um modelo dualista de tribunais ordinrios e tribunais administrativos,
isto , da existncia paralela de uma justia comum e de um Contencioso Administrativo;
b) Titularidade de jurisdio prpria pelos tribunais administrativos;
c) Estruturao complexa e desempenho de funes meramente jurisdicionais pelo
Supremo Tribunal Administrativo;
d) Aquisio, pelo contencioso de anulao dos actos administrativos, da natureza de
contencioso por definio;
e) constitucionalizao da garantia de recurso contencioso de anulao dos actos
administrativos definitivos e executrios;
f) Larga dominncia da funo objectivista do Contencioso Administrativo;

22
Cfr. Srvulo Correia ob. cit.., p. 441 e segs
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



25
g) Aperfeioamento de regimes processuais especficos diferenciados para a administrao
central e para a administrao local no tocante impugnao de actos administrativos;
h) Surgimento incipiente da arbitragem.

3. Fase: de 1974 a 2004
Caractersticas Gerais
a) Constitucionalizao de todos os elementos estruturantes do Contencioso
Administrativo;
b) Integrao dos Tribunais Administrativos no Poder Jurisdicional e estabilizao da
ordem jurisdicional administrativa atravs de uma garantia institucional;
c) Diversificao da tipologia dos Tribunais administrativos e do esquema das suas
competncias em razo da hierarquia;
d) Aquisio pelo contencioso de plena jurisdio da natureza de contencioso por definio
ou contencioso prprio;
e) Omniabrangnciada impugnao das normas regulamentares;
f) Introduo de novos meios processuais acessrios;
g) Jurisdicionalizao da execuo das sentenas administrativas;
h) Intensificao do controlo da margem de livre deciso administrativa;
i) Reforo da funo subjectivista do Contencioso Administrativo sem prejuzo da
conservao de uma paralela funo objectivista;
j) Dinamizao da aco popular como meio de defesa de interesses metaindividuais
qualificados;
l) Atenuao da dualidade de tramitaes no recurso contencioso de anulao;
n) Admisso legislativa expressa da arbitragem


2. A JUSTIA ADMINISTRATIVA

Seco I Conceito de Justia Administrativa

2.1. Introduo

Como se sabe j, originariamente, o contencioso administrativo traduzia-se
exclusivamente na ideia de uma garantia dos particulares contra actos ilegais da
Wladimir Augusto Correia Brito
26
Administrao ofensivos dos seus direitos e legtimos interesses. Contudo, essa ideia no
resiste profunda alterao do modelo de organizao administrativa, cada vez mais
complexo, decorrente quer da descentralizao, quer da desconcentrao, acabando por se
condensar no conceito de garantia, agora com um mbito mais alargado, por nele se
integrar no s a garantia dos particulares como tambm a dos entes pblicos e por
constituir esse conceito no seu ncleo fundamental.
Esta evoluo da ideia de contencioso administrativo vai ser acolhida na
Constituio a partir da reviso de 1989, que a institucionaliza como uma ordem
jurisdicional especfica constituda por Tribunais administrativos, integrados no rgo de
soberania Tribunais, acolhimento que aponta para a ideia de justia administrativa em
sentido estrito
23
, ao mesmo tempo que introduz um novo conceito central do Direito
Administrativo e do contencioso administrativo, que o da relao jurdica
administrativa, subjectivizando assim o contencioso e alargando, com tal subjectivizao,
o mbito de proteco quer dos particulares quer dos entes pblicos.
Nesta perspectiva, a Constituio, a partir da reviso de 1989
24
em que, como
defende Vasco Pereira da Silva
25
, fica consumada a institucionalizao plena da justia
administrativa, oferece, de imediato, uma primeira noo desta justia toda ela centrada
na relao jurdica entre sujeitos de direito e a Administrao lato sensu, incluindo nesses
sujeitos pessoas colectivas de direito pblico (entes administrativos). Deste modo, a
justia administrativa deixa de ser exclusivamente uma garantia dos particulares, para
passar a ser uma garantia de defesa dos direitos e legtimos interesses dos sujeitos (de
todos os sujeitos) de direito contra actos da Administrao ofensivos desses direitos e

23
A este prop6sito diz-nos Maria da Glria F. P. Dias Garcia que "a expresso 'justia administrativa' mais
no do que uma dimenso jurdico-valorativa da aco estadual recorda ainda hoje, em especial junto de
muitos juspublicistas dos Estados que receberam a influncia do sistema administrativo francs, um conjunto
de orgos jurisdicionais detentores do competncia para julg r conflitos jurdicos que envolvem a
administrao e os particulares _ Tribunais administrativos - (...)". Cfr. Maria da Glria F. P. Dias Garcia,
ob. ci. p. 17.
Sobre esta questo, veja-se ainda a concepo institucionalista de contencioso administrativo defendida par
Srvulo Correia na obra citada p. 34 e segs..
24
Com efeito, o n. 3 do artigo 212. da Constituio estabelece que compete aos Tribunais administrativos
e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litgios
emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais.
25
Vaco Pereira da Silva, Breve Crnica de uma Reforma Anunciada, in Cadernos de Jstia Administrativa,
n. 1, Janeiro/Fevereiro de 1997, p. 3. Veja-se ainda a reafirmao deste pensamento em O Contencioso
Administrativo com Direito Constitucional Concretizado ou ainda por concretizar?, Ed. Almedina, Coimbra,
1999, p. 29.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



27
interesses
26
. Mas, para alm disso, a justia administrativa tambm surge agora como uma
garantia da legalidade da actividade administrativa na prossecuo do interesse pblico.
Assim sendo, pensamos que se pode definir a justia administrativa (em sentido
restrito
27
) como uma ordem jurisdicional especfica, constitucionalmente consagrada e
integrada no rgo de soberania Tribunais, e especializada na resoluo dos litgios
emergentes das relaes jurdicas de direito pblico-administrativo entre a Administrao
Pblica e outros sujeitos de direito. De acordo com este conceito, a justia administrativa
um conjunto complexo de rgos jurisdicionais (Tribunais) integrados na categoria dos
Tribunais administrativos com competncia para dirimir, com recurso s normas de direito
pblico administrativo, litgios materialmente administrativos
28
.


2.2. Estatuto Constitucional da Justia Administrativa

Como tivemos a oportunidade de dizer, o nosso contencioso administrativo at
reforma de 2002 seguiu de perto o modelo francs, o que teve consequncias a vrios
nveis da regulamentao entre ns da Justia Administrativa, de certa forma at sob o
ponto de vista constitucional
29
.

26
Em sentido prximo, veja-se Jos Carlos Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, 4. edio, Ed.
Almedina, Coim
bra, p. 10/11.
27
Dizemos em sentido restrito por concordarmos com MARIA DA GLRIA F. P. DIAS GARCIA (1994: 18)
quando defende que tambm pode haver justia administrativa sem que os Tribunais sejam chamados a
intervir, embora hoje continua a predominar a ideia de que a justia administrativa se confina justia
realizada pelos Tribunais administrativos, pondo termo a litgios envolvendo a administrao e os
particulares, e ainda porque, nesse sentido, no se integram as regras de processo.
28
Sobre o conceito de justia administrativa, veja-se, por todos, Jos Carlos Vieira de Andrade que analisa as
diferentes dimenses ou sentidos material ou substancial, funcional e orgnico-processual da noo
dessa justia administrativa, acabando por defender uma complexa concepo, que classifica de restrita,
segundo a qual a justia administrativa poder ser apresentada como o conjunto institucional ordenado
normativamente resoluo de questes de direito administrativo, nascidas de relaes jurdicas externas,
atribudas ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo especfico ().
Cfr- Jos Carlos Vieira de Andrade, ob. cit., p. 9 e segs.
29
Como se sabe, em Frana, desde a Revoluo, as diversas constituies francesas, com excepo das do
ano VIII e de 1852, no se referiram ao Conselho de Estado, nem aos Tribunais Administrativos. O
Conselho de Estado nela apareceu sempre como um Conselho do Governo. Mesmo o texto actual da
Constituio refere-se ao Conselho de Estado como um rgo consultivo do Governo (cfr. artigos 13. e 37.
a 39.). S a partir de 1987, que a jurisdio administrativa passa a ter existncia constitucional, para
usarmos a expresso de Ren Chapus, pela via de interpretao feita pelo Conselho Constitucional do
Prembulo da Constituio de 1946. De facto, o Conselho Constitucional lanando mo referncia feita aos
principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique en ce qui concerne (), les juridictions
administratives () no Prembulo da Constituio de 1946 extraiu, diz-nos Ren Chapus, o reconhecimento
constitucional da existncia dos Tribunais administrativos, bem como, nomeadamente, do estatuto da
independncia e da reserva do domnio de competncia dos Tribunais administrativos. Cfr. Ren Chapus,
Wladimir Augusto Correia Brito
28
Na verdade, sob este ponto de vista, tal como aconteceu em Frana, nem a
Constituio de 1933, nem a de 1976 tiveram a preocupao de consagrar um Estatuto
jurdico-constitucional de contencioso administrativo, deixando lei ordinria a
regulamentao desse contencioso. Alis, dissemos j que, mesmo em 1976, a
Constituio, ao indicar as categorias de Tribunais, integrou os Tribunais administrativos
na categoria de Tribunais facultativos, no se preocupando com o Estatuto desses
Tribunais, inequivocamente integrados na tradio judiciria portuguesa.
S com a reviso constitucional de 1989 que, na verdade, a Constituio consagra
um estatuto mnimo da justia administrativa, quando estabelece uma ordem jurisdicional
administrativa, que deixa de ser uma categoria facultativa de Tribunais, para passar a estar
constitucionalmente institucionalizada
30
. A partir de ento, os Tribunais administrativos (e
fiscais) passam a constituir uma ordem jurisdicional especfica, encimada por um Supremo
Tribunal Administrativo e constituda por Tribunais Administrativos e (Fiscais) com a
funo de dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais.
este estatuto que a reviso da Constituio de 1997 vai manter e reforar, no s
reafirmando que os Tribunais administrativos e (fiscais) constituem uma categoria especial
de Tribunais, como regulando de um modo novo a garantia constitucional de acesso
justia administrativa ()
31
.
Observando esse estatuto, poderemos dizer, em primeiro lugar, que os Tribunais
administrativos aparecem agora constitucionalmente como uma das categorias de
Tribunais ao lado e em p de igualdade com a categoria dos Tribunais ordinrios,
encimados pelo Supremo Tribunal de Justia
32
, e do Tribunal de Contas; de seguida, a
Constituio -estabelece a estrutura hierrquica dos Tribunais administrativos (e fiscais)
artigo 212., n. 1 , a forma de eleio do Presidente do Supremo Tribunal
Administrativo artigo 212., n. 2 e a competncia desses Tribunais artigo 212.,
n. 3. Finalmente, a Constituio estabelece uma reserva (material) de jurisdio
administrativa
33
. este o Estatuto constitucional dos Tribunais Administrativos que,

Droit du Contentieux Administratif (8. edio), Ed. Montchrtien, Paris, 1999, p. 46 e 47. No mesmo
sentido, veja-se, ainda, Laubadre, Trait de Droit Administratif, Vol. 1, Ed. LGDJ, Paris 1981: 447 e segs..
30
Cfr. artigos 211. e 214. da Constituio revista em 1989.
31
Vasco Pereira da Silva, Ventos de Mudana no Contencioso Administrativo, Ed. Almedina, Coimbra,
2000, p. 90.
32
Cfr. a alnea b) do artigo 209. da Constituio de 76, aps a reviso de 1989, e a alnea c) do artigo 209.
da mesma Constituio, aps a reviso de 1997.
33
Relativamente a essa reserva, sectores da doutrina entendem que uma reserva material absoluta, que
exclui todo e qualquer outro Tribunal de apreciar e de decidir litgios administrativos, e outros, como por
exemplo Vieira de Andrade defendem que uma reserva material relativa por se entender, como acontece
com este Professor de Coimbra, que a inteno do legislador constitucional foi aqui a de definir o conjunto
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



29
formalmente, semelhante ao dos Tribunais ordinrios, o que, pela primeira vez e de
forma inequvoca, coloca estes Tribunais no mesmo nvel daquele que tradicionalmente as
Constituies portuguesas sempre reservaram aos Tribunais ordinrios, isto , como rgos
do poder soberano. Por outro lado, tal estatuto constitucional tambm confere dignidade
constitucional ao dualismo da ordem judiciria portuguesa.


2.3. Fontes da Justia Administrativa
34


1) Antes do 25 de Abril de 1974: A Lei ordinria

No que se refere s fontes da Justia Administrativa, podemos dizer que, at
Constituio de 1933, a lei ordinria Lei e Decreto-Lei era a nica fonte do
Contencioso Administrativo. No vamos aqui indicar os vrios Decretos que no sculo
XIX regularam o contencioso administrativo
35
, mas, pela importncia marcante que
tiveram na histria do contencioso administrativo portugus, no podemos deixar de referir
os seguintes:

Decreto n. 9.340, de 7 de Janeiro de 1924, que, retomando a posio j adoptada
em 1892, pelo Decreto de 21 de Abril, transfere para os Tribunais comuns o contencioso
administrativo, extinguindo as auditorias e o Supremo Tribunal Administrativo;
Decreto n. 11.250, de 19 de Novembro de 1925, que restaura os Tribunais
administrativos e o Supremo Tribunal Adminis-trativo;

nuclear das tarefas atribudas nova jurisdio (no momento em que tornada obrigatria) e essa
inteno se satisfaz perfeitamente pela definio do mbito-regra, de um modelo tpico, posio que
mantem na ltima edio dessa sua obra, Veja-se Vieira de Andrade. Ob. cit., p. 110 e a Justia
Administrativa, 11. edio, Ed. Almedina, Coimbra , 2011, p. 88 e segs, em especial p. 99.
34
Para maior desenvolvimento veja-se Srvulo Correia, ob. cit,., p. 440 e segs.
35
Contudo, sempre se dir que o modelo francs de justia administrativa foi introduzido em Portugal pelo
Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, sob a influncia da doutrina jusnaturalista de pendor racionalista de
CHARLES JEAN BONNIN, que, diz-nos Maria da Glria F. P. Dias Garcia defende a separao dual dos
poderes estatais o acolhimento constitucional a esta tese dado concitando no rei a competncia para
nomear Juzes e a competncia superior da administrao e a que coloca na especialidade da lei que a
administrao executa o trao distintivo entre o judicial e o administrativo. Maria da Glria F. P. Dias
Garcia, ob. cit., p. 447.
Pode ver-se em Marcello Caetano, Manual, cit., p. 1277 a 1283 a descrio da evoluo histrica do
contencioso administrativo, com minuciosa indicao das suas fontes formais desde o sculo XIX at 1933, e
em Maria da Glria F. P. Dias Garcia. Cfr. Marcello Caetano, Manual cit., p. 1277 a 1283 e Maria da Glria
F. P. Dias Garcia, ob, cit. p 414 e segs., e em especial 468 e segs.).
Wladimir Augusto Correia Brito
30
Decreto n. 12.258, de 4 de Setembro de 1926, que volta a extinguir os Tribunais
administrativos, atribuindo aos Tribunais comuns competncia para apreciar as questes
contenciosas administrativas, quando repristina, repondo em vigor, o Decreto n. 9.340, de
7 de Janeiro de 1924;
Decreto n. 18.017, de 28 de Fevereiro de 1930, que restaura os Tribunais
Administrativos, criando o Supremo Conselho da Administrao Pblica e auditorias
administrativas. Com esse Decreto, o contencioso administrativo conquista o seu espao,
afirmando-se como uma categoria jurisdicional especfica e especializada, no universo
judicirio portugus.

A partir de 1933, o Estado Novo, depois de ter extinguido, em 1931, o Supremo
Conselho da Administrao Pblica para criar o Supremo Tribunal Administrativo,
continua a regular o contencioso administrativo por Decreto. De facto, a Lei Fundamental
de 1933 nenhuma referncia faz ao contencioso administrativo, sendo esta ordem
jurisdicional tratada sempre por lei ordinria Lei e Decreto-Lei.
Com efeito, em 1940, pelo Decreto n. 31.095, de 31 de Dezembro, aprova-se o
Cdigo Administrativo (que ficou conhecido pelo Cdigo Administrativo de 1940) que
regula o contencioso administrativo at primeira sria reforma feita em 1984. Antes,
porm:

O Decreto-Lei n. 32.572, de 14 de Outubro de 1941, extinguiu a Auditoria de
Coimbra;
O Decreto-Lei n. 40.768, de 8 de Setembro de 1956, aprovou a Lei Orgnica do
Supremo Tribunal Administrativo e o Decreto--Lei n. 41.234, de 20 de Agosto de 1957,
aprovou o Regulamento deste Tribunal Supremo.

2) Aps 25 de Abril de 1974
36


a) A Constituio

Aps o 25 de Abril de 1974, a Constituio passa a ser uma fonte directa da justia
administrativa. Na verdade, a Constituio de 1976, como j dissemos, faz no seu artigo

36
Para maior desenvolvimento, veja-se Srvulo Correia, ob. cit.. p. 533 e segs.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



31
212. uma primeira referncia aos Tribunais administrativos para integr-los na categoria
de Tribunais facultativos, mas a partir da reviso de 1989, com os artigos 211. e 214., a
justia administrativa passa a ser considerada como uma categoria especfica de justia
constitucionalmente reconhecida e garantida, situao que a reviso de 1997 confirma, ao
mesmo tempo que refora o princpio da plena jurisdio dos Tribunais administrativos.
Podemos assim dizer que, a partir de 1974, ou, mais especificamente, da
Constituio de 1976, a Lei Fundamental passa a ser a primeira e a mais importante fonte
formal da justia administrativa e o principal garante da sua afirmao como uma sistema
judicial de plena jurisdio.

b) A Lei Ordinria

Contudo, para alm da Constituio, a lei ordinria Lei e Decreto--Lei
continuou a ser uma importante fonte formal da justia administrativa. De facto, a partir
da revoluo de Abril de 1974, vrios foram os diplomas legais que, sob a forma de Lei ou
de Decreto-Lei, regularam o contencioso administrativo. Assim, s para indicarmos os
mais significativos, comearemos por falar do Decreto-Lei n. 250/74, de 12 de Junho, que
integrou os Tribunais Administrativos no Ministrio da Justia e o Decreto-Lei n. 509/74,
de 2 de Outubro, que manda que o auditor seja nomeado pelo Ministro da Justia, o que
tem como consequncia a revogao do artigo 800. do Cdigo Administrativo.
Em 1977, o Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho, veio reforar as garantias
da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidados perante a
Administrao Pblica e introduzir alteraes em matria de execuo das sentenas
dos Tribunais administrativos, por forma a ampliar os meios adequados a assegurar o
perfeito cumprimento dos julgados (), como se afirma no seu Prembulo.
A primeira grande reforma do contencioso administrativo feita em 1984 pelo
Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, que aprova o Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais e em 1985, pelo Decreto--Lei n. 267/85, de 16 de Julho, que
regula o processo nos Tribunais administrativos, diplomas que, como j dissemos, tm um
carcter inovador.
Sob o ponto de vista orgnico, em 1996, o Decreto-Lei n. 229/96, de 29 de
Novembro, cria o Tribunal Central Administrativo, como uma instncia intermdia entre
os Tribunais Administrativos de crculo e o Supremo Tribunal Administrativo, com vista a
descongestionar o cada vez mais crescente volume de processos neste Tribunal Supremo.
Wladimir Augusto Correia Brito
32
Finalmente, a mais profunda reforma da justia administrativa feita pela Lei n.
13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprova o novo -Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais e pela Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprova o Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos.
Em concluso, so estas as mais significativas e marcantes fontes formais da Justia
Administrativa, fontes que assinalam as etapas mais significativas da evoluo histrica
dessa justia.


3. MODELOS DE JUSTIA ADMIISTRATIVA

3.1. Introduo

De acordo com Vieira de Andrade
37
, para se apreciar os modelos de justia
administrativa importante, desde logo, ter em conta a evoluo verificada no modo como
se concebe a vinculao da Administrao lei e ao Direito, como se entende a diviso
dos poderes entre Legislador, Administrador e Juiz, como se encara a sujeio da
Administrao ao interesse pbico e a garantia da proteco dos direitos e interesses dos
administrados. De facto, se a questo da vinculao da Administrao Lei e ao Direito,
em nossa opinio, no tem grande relevncia nesta sede, j o modo como se entende a
separao dos poderes, em especial a separao entre a Administrao e a Justia, e a
garantia de proteco dos particulares so, como j tivemos a oportunidade de ver,
especialmente relevantes para a caracterizao dos modelos de justia administrativa,
exactamente porque com base neles que se tem vindo a fazer a distino entre os dois
grandes modelos de justia administrativa, a saber: o administrativista e o
jurisdicionalizado ou judicialista
38
.
Importa dizer que a caracterizao desses modelos feita sob o ponto de vista do
entendimento da teoria da separao dos poderes e sob o ponto de vista processual.


37
Vieira de Andrade, ob. cit., (11. edio), p. 13.
38
No se ignora a existncia de um modelo misto no qual a competncia para apreciar e decidir questes
contenciosas administrativas est repartida pelos Tribunais judicias comuns e pelos Tribunais
administrativos. Assim acontece na Blgica e na Itlia. Para maior desenvolvimento, veja-se Marcello
Caetano, Manual cit., p.1254.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



33
3.2. O Modelo Administrativista
39


a) Sob o ponto de vista do entendimento da teoria separao dos poderes, na
ocorrncia da separao entre a Administrao e a Justia, este modelo, que tem como
lema julgar a administrao ainda administrar, originariamente caracteriza-se pela
absoluta separao entre a Administrao e a Justia e pela atribuio aos rgos
superiores da Administrao do poder de apreciar e de decidir, numa palavra, de julgar, os
litgios administrativos. Nele, o contencioso confiado prpria Administrao activa,
que, pela via de juridiction dexception, para usarmos a expresso de Ren Chapus
40
,
julga os litgios. Este modelo consubstancia o sistema de justice retenue ou de justia
reservada (
25
) nas mos do Governo. Embora a competncia para decidir os litgios
administrativos continue a ser da administrao activa, maxime do Governo, esta passa a
ser auxiliada no processo de resoluo dos litgios administrativos por rgo
especializado da administrao consultiva ao qual se atribui competncia para apreciar e
emitir pareceres sobre as questes contenciosas, que teriam de ser submetidos
homologao do Governo. O modelo administrativista perde agora a sua radical pureza e
comea a evoluir para um modelo mitigado para usarmos a expresso de Vieira de
Andrade
41
e, com ele, um modelo de justice dlgue, quando se reconhece ao rgo
consultivo competncia para decidir definitivamente e sem homologao ministerial os
litgios de natureza administrativa. Poder-se-, assim, dizer que esse modelo conhecido
originariamente por modelo de adminsitrador-Juiz e de justice retenue evolui, com a
criao de uma administrao consultiva, para um modelo de justice delgue. Em
qualquer caso, sempre um modelo em que a Administrao que julga.
b) Sob o ponto de vista processual, este modelo caracteriza-se pelo facto de postular
um processo ao acto e uma fiscalizao exclusivamente da legalidade. Assim, sob este
ponto de vista, o modelo por natureza objectivista, tendo no recurso de anulao do acto
administrativo o seu principal meio processual. Tal no significa que, complementarmente,
no sejam admitidos outros meios processuais, como acontece com a apreciao de litgios
decorrentes de contratos administrativos e relativos responsabilidade civil, em que o
contencioso passa a ser de plena jurisdio, embora limitado ao princpio da deciso

39
Adoptado em Frana e em Portugal (at 1984), por exemplo.
40
Rene Chapus, ob. cit., p. 35.
41
Cfr. Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, cit. 4. edio, p. 19.
Wladimir Augusto Correia Brito
34
administrativa prvia e a impossibilidade de injunes directas administrao, diz-nos
Vieira de Andrade
42
.
Assim, sob o ponto de vista processual, este modelo comporta um contencioso por
definio ou natural, que o do recurso de anulao do acto administrativo, e um
contencioso por atribuio que o dos contratos e da responsabilidade civil, sendo que, em
ambos os casos, o processo, embora no corra por verdadeiros Tribunais, tem uma natureza
prxima dos processos judiciais.

3.3 Modelos Jurisidicionalizados ou Judicialistas
43


a) Sob o ponto de vista do entendimento da teoria da separao dos poderes, este
modelo, embora respeite a separao entre a Administrao e a Justia, atribui aos
Tribunais comuns competncia para julgar os litgios administrativos. Deste modo, e de
acordo com o princpio-regra deste modelo, segundo o qual julgar a Administrao
julgar, as questes contenciosas podem ser apreciadas por Tribunais integrados numa
ordem jurisdicional nica, mesmo que no interior desta ordem sejam criados Tribunais
especializados em questes de natureza administrativa. As questes administrativas

42
Cfr. Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, cit. 4. edio, p. 21.
43
Adoptado na Alemanha (a partir da Lei de 21 de Janeiro de 1960 para maior desenvolvimento, veja-se
Forsthof, 1969: 180 e segs., e Gonzalez-Varas Ibaes, 1993); em Espanha (a partir da Lei de 27 de Dezembro
de 1956), e agora em Portugal a partir da Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro, e da Lei n. 15/2002, de 22 de
Fevereiro. Faz-se notar que em Frana com a reforma de 1987, em que se cria o Cours Administratives
dAppel, e em especial com a reforma de 2000 Ordonnace n. 2000-387, o Dcret n. 2000-388 e o Dcret
n. 2000-389, de 4 de Maio o tradicional modelo francs de justia administrativa cuja decadncia vinha
sendo j assinalada pela doutrina, comea a ser abandonado e substitudo por um outro que se aproxima do
modelo judicialista. Cfr. Forsthof, Trait de Droit Administratif Allemand, Ed. mile Bruylant, Bruxelles,
1969, p. 180 e segs., Gonzalez-Varas Ibaes, La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en Alemania, Ed.
Civitas, 1993, Madrid . Para maior desenvolvimento, veja-se Susana de la Sierra, En Busca del Tiempo
Perdido. Breves Apuntes sobre La Reciente Reforma de la Justicia Administrativa en Francia, in Revista
Espaola de Derecho Administrativo, n. 116, Outubre-Deciembre, 2002, p. 557 e segs..
Em Itlia a lei 2005/2000, de 17 de Julho, constitui a mais importante interveno legislativa no domnio do
processo administrativo, que, embora no tenha realizado uma verdadeira reforma do processo
administrativo, introduziu, na opinio de Franco Gaetano Scoca (2003: 27), importantes inovaes teis que
asseguram uma melhor tutela jurisdicoonal. Este mesmo administrativista italiano defende que o modelo
adoptado na Itlia subjectivista, sendo, portanto, o processo administrativo um processo de partes que tem
por objecto a relao jurdica-adminsitrativa. Para maior desenvolvimento, veja-se Franco Gaetano Scoca,
Giustizia Amministrativa, Ed. G. Giappichelli Editore, Totino, 2003: 144 e segs..
Importa esclarecer ainda que o modelo judicialista tem uma forte tradio histrica no Reino Unido, onde
desde sempre as questes administrativas foram apreciadas e decididas pelos Tribunais judiciais ordinrios, e
nunca se sentiu a necessidade de se criar, mesmo no mbito destes Tribunais, uma jurisdio especializada.
Sobre o sistema ingls, veja-se, por todos, Craig Administrative Law, Ed. Sweet & Maxwell, London, 2001 e
Wade e Forsyth, Administrative Law, Ed. Oxford Universitu Press, Oxford, 2000.
Sob o ponto de vista da organizao dos Tribunais nos pases que adoptam o modelo judicialista, como a
Alemanha, a Espanha e Itlia, veja-se Antnio Cndido de Oliveira, Organizao Judiciria Administrativa (e
Tributria), Ed, Coimbra Editora, Coimbra, 2003.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GENERALIDADES



35
podem assim ser apreciadas quer por esses Tribunais especializados, quer pelos Tribunais
comuns sem qualquer especializao, sendo certo que, num ou noutro caso, a deciso final
poder ser tomada pelo Tribunal hierarquicamente superior nessa ordem jurisdicional
nica. Entendemos tambm que neste modelo poder ser atribuda competncia aos
Tribunais que integram uma ordem jurisdicional prpria diferente da ordem jurisdicional
comum, com os seus prprios Tribunais superiores. Queremos com isso dizer que o
modelo comporta uma ordem jurisdicional unitria ou uma dualidade de ordens
jurisdicionais, composta pelos tradicionalmente denominados Tribunais comuns e pelo
Tribunais administrativos
44
. O importante para a caracterizao deste modelo o facto de a
competncia para julgar as questes do contencioso administrativo ser atribuda aos
Tribunais, Jurisdio, portanto, e no Administrao. Por outro lado, o que vai marcar
com clareza a distino entre este modelo e o administrativista, a sua dimenso
processual ou, se se quiser, a natureza plena dessa jurisdio.
b) Sob o ponto de vista processual, o modelo de natureza subjectivista, no sendo
portanto, o de um processo ao acto, mas sim um processo para dirimir quaisquer litgios
decorrentes da relao jurdico-administrativa, processo ao concreto litgio, portanto,
que o ncleo central desse modelo. Assim, neste modelo, o recurso de anulao deixa de
ser o meio processual tpico dominante, passando a ser admitidos vrios e diversificados
meios processuais aces, procedimentos cautelares e outros meios acessrios, recursos.
Aqui, neste modelo, procura-se assegurar uma plena e eficaz proteco dos administrados
e, para tanto, o particular e a administrao so reconhecidos como sujeitos processuais
colocados processualmente em p de igualdade, isto , com iguais direitos e deveres, e o
poder jurisdicional pleno, no sentido de ser reconhecido ao Juiz amplos poderes de
cognio e de deciso. O objectivo dominante deste modelo a proteco dos direitos
individuais
45
(
29
).


Em Concluso
Analisados os dois modelos dominantes
46
, podemos dizer, finalmente, que a
tendncia hoje no sentido da subjectivizao da justia administrativa e com ela da

44
No mesmo sentido, veja-se Marcello Caetano, Manual, cit. Vol. II, p. 1254.
45
Em sentido prximo, veja-se Vasco Pereira da Silva, Ventos de Mudana no Contencioso Administrativo,
Ed. Alme-dina, Coimbra, 2000, p 80.
46
Falamos em dominantes, dado que Vieira de Andrade (2003: 19) fala de modelos mistos, como por
exemplo o do modelo administrativista mitigado e o do modelo judicialista mitigado. Cfr. Vieira de Andrade,
ob. cit. 11. edio, p- 15/16.
Wladimir Augusto Correia Brito
36
dominncia dos modelos judicialistas, pois, como diz Vieira de Andrade
47
, a evoluo da
generalidade dos sistemas aponta claramente no sentido de uma subjectivizao da justia
administrativa, tendo em conta a comprovada insuficincia dos modelos objectivistas para
assegurar uma proteco judicial efectiva dos direitos dos particulares, cuja importncia
se desenvolveu exponencialmente, acompanhando o alargamento da intervenoo
administrativa a todas as esferas da vida social.

47
Vieira de Andrade, ob. cit., 2. edio, p. 23

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