Reforma Mulholland Renno

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REFORMA POLTICA EM QUESTO
Timothy Mulholland e Lcio L. Renn (Organizadores)
Antnio Octvio Cintra, Dris de Faria e Tania Costa
(Co-organizadores)
2008
Reforma Poltica em Questo

Fundao Universidade de Braslia
Reitor
Timothy Martin Mulholland
Vice-Reitor
Edgar Nobuo Mamiya
Chefe do Laboratrio de Estudos do Futuro
Dris Santos de Faria
Editora Universidade de Braslia
Diretor
Henryk Siewierski
Diretor-Executivo
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Conselho Editorial
Beatriz de Freitas Salles, Dione Oliveira Moura,
Henryk Siewierski, Jader Soares Marinho Filho,
Lia Zanotta Machado, Maria Jos Moreira Serra da Silva,
Paulo Csar Coelho Abrantes, Ricardo Silveira Bernardes,
Suzete Venturelli
Timothy Mulholland e Lcio R. Renn
(Organizadores)
Antnio Octvio Cintra
Dris de Faria
Tania Costa
(Co-organizadores)
Universidade de Braslia
Laboratrio de Estudos do Futuro
Cmara dos Deputados
2008
Equipe Editorial
Rejane de Meneses Superviso editorial
Sonja Cavalcanti Acompanhamento editorial
Sonja Cavalcanti e Yana Palankof Preparao de original e reviso
Heonir Soares Valentim Editorao eletrnica
Marcelo Terraza Capa
Elmano Rodrigues Pinheiro Acompanhamento grfico
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Ficha catalogrfica elaborada pela
Biblioteca Central da Universidade de Braslia
R332 Reforma poltica em questo / Timothy Mulholland, Lcio R.
Renn, organizadores ; Antnio Octvio Cintra, Dris de
Faria, Tania Costa, co-organizadores. Braslia : Editora
Universidade de Braslia, 2008.
332 p. : il.; 22 cm.
ISBN 978-85-230-1004-1
1. Reforma poltica. 2. Cincia poltica. 3. Sistema elei-
toral. 4. Partidos polticos. 5. Lei de Responsabilidade Fiscal.
I. Mulholland, Timothy. II. Renn, Lcio R. III. Ttulo.
CDU 32
Apresentao 9
Timothy Mulholland
Reformas Polticas no Brasil: Realizadas e Provveis 13
Lcio R. Renn
A Democracia como Objetivo Permanente 43
Arlindo Chinaglia

TEMA 1 ESCOPO E PROBABILIDADE
DE OCORRNCIA DA REFORMA POLTICA
A Reforma Poltica em Questo 53
Bencio V. Schmidt
Reforma Poltica: Mudando os Termos da Conexo Eleitoral 59
Consideraes sobre a Reforma Poltica 71
Gilmar Mendes
Por que uma Reforma Poltica? 87
Ronaldo Caiado
A Reforma Possvel
Rubens Otoni 97

Sumrio
TEMA 2 REPRESENTAO
E SISTEMA ELEITORAL
Reforma Poltica: Para Onde Vai? 107
Antnio Brussi
Relao ExecutivoLegislativo 113
Joo Almeida

Quem Paga a Conta das Reformas Polticas? 121
Octaciano Nogueira
Cinco Opes, Uma Escolha: o Debate sobre 129
a Reforma do Sistema Eleitoral no Brasil
Jairo Nicolau
A Reforma Poltica sob a Perspectiva das Mulheres 143
Lcia Avelar

TEMA 3 PARTIDOS POLTICOS

O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica 153
Maria Francisca Pinheiro Coelho
Reforma Poltica no Brasil: 163
os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
O Modelo Poltico Brasileiro Est Esgotado 191
Nelson Jobim

TEMA 4 REELEIO E LEI
DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Reeleio e Responsabilidade Fiscal 201
Caetano Ernesto P. de Arajo
Performance dos Prefeitos e Chances de 207
Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
O Impacto de Reformas Polticas Recentes 223
na Disciplina Fiscal dos Municpios Brasileiros
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
Uma Ecologia da Reforma Poltica no Brasil de Hoje: 247
Guisa de Alguma Concluso
Dris de Faria
ANEXOS
Anexo 1 253
Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Anexo 2 283
Propostas para a Reforma Poltica
Exposio de Motivos da OAB
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Anexo 3 297
Parecer do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social sobre Reforma Poltica
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
Anexo 4 303
Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil

Anexo 5 315
Reforma Poltica: Conhecendo,
Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
Associao dos Magistrados Brasileiros
9
APRESENTAO
Timothy Mulholland*
Criada pelo Laboratrio de Estudos do Futuro da Universidade
de Braslia com o objetivo de realizar uma anlise mais apurada de te-
mas polmicos que fazem parte da agenda dos governos, a srie Em
Questo chega a mais uma edio: Reforma Poltica em Questo, sob a
coordenao do professor Lcio Renn.
O Frum Reforma Poltica em Questo, realizado nos dias 24 e 25
de maio de 2007, teve a participao de diversos especialistas ao longo de
suas sete sesses, cujas contribuies resultaram no presente livro, com
vinte artigos e autores, que constituir, certamente, um referencial para
a discusso da reforma poltica em nosso pas. Afnal, tivemos a honra
de contar na abertura do evento com o presidente da Cmara dos De-
putados, Arlindo Chinaglia, ex-aluno de nossa universidade, que nos
privilegiou com as perspectivas apresentadas sobre a anlise do projeto
na Cmara, todas elas antecipando o que de fato aconteceu ao longo das
votaes. Alm da presena de deputados envolvidos no tema, como Ru-
bens Otoni e Joo Almeida, muito nos enalteceu a presena do prprio
relator do projeto, deputado Ronaldo Caiado, e a valiosa contribuio de
dois ministros, Nelson Jobim e Gilmar Mendes. Sem sombra de dvida, o
* Timothy Mulholland Reitor da Universidade de Braslia. Professor Adjunto
da UnB desde 1976 no Departamento de Processos Psicolgicos Bsicos (PPB)
Instituto de Psicologia. Doutor pela Universidade de Pittsburgh (EUA, 1976).
Exerceu diversas funes de direo acadmica na UnB, tendo sido Vice-Reitor por
dois perodos consecutivos (1997 a 2005).
10
evento trouxe e agora o livro complementa as maiores personalidades
da Repblica envolvidas na questo da reforma poltica.
Mencionamos a seguir alguns aspectos que merecem destaque.
Uma primeira parte do livro, com sete textos, consiste na anlise
dos avanos realizados e dos possveis progressos quanto reforma em
questo, tendo como referencial a prpria democracia como bem en-
fatizado pelo presidente Arlindo Chinaglia e a realidade atual, que cla-
ma por aperfeioamentos institucionais. Essa viso corroborada pelo
Poder Judicirio, conforme anlise feita pelo ministro Gilmar Mendes,
vice-presidente do Supremo Tribunal Federal, que enfatiza a necessidade
de uma reforma com participao envolvente. Em acrscimo aos pontos
especfcos propostos pela comisso que trabalha no projeto, o ideal de
completude da reforma tambm foi aspecto ressaltado por seu relator,
deputado Ronaldo Caiado, muito embora isso dependa de uma con-
juntura nem sempre favorvel. As indicaes posteriores foram mesmo
na direo de composies polticas que esto resultando num projeto
mais hbrido, diferenciado da proposta original.
Uma segunda parte, com oito artigos, aborda em detalhes o siste-
ma eleitoral e os partidos polticos, concluindo sobre o esgotamento do
modelo poltico brasileiro, conforme contribuio especial apresentada
pelo ministro Nelson Jobim.
Por fm, a maior originalidade na abordagem desse evento reside
justamente na tendncia geral de abordar a reforma sem limit-la ape-
nas ao sistema eleitoral e aos interesses partidrios, tendo aprofundado
a discusso acerca das conseqncias das reformas sobre a administrao
pblica, especialmente no que tange responsabilidade fscal e suas efe-
tivas melhoras para o funcionamento da gesto pblica. De certo modo,
surpreendeu a todos os resultados de pesquisas narrados pelos acadmi-
cos presentes no evento, que demonstraram como um aspecto especf-
co, como a reeleio, teve conseqncias extremamente positivas para a
disciplina fscal dos dirigentes, alcanando at mesmo o nvel municipal.
Alvissareira notcia essa, que nos enche de esperanas no aperfeioamento
institucional que nosso pas dever ter com a concluso do processo de
11
Apresentao
Timothy Mulholland
reforma poltica para alm dos interesses especfcos dos partidos e dos
polticos, certamente com o envolvimento maior dos outros Poderes da
Repblica e de nossa sociedade, com o intuito de realmente garantir me-
lhores destinos para a nao brasileira.
Anexos diversos foram acrescentados para que o leitor disponha,
num nico volume como este, de todos os referenciais que precisa para
concluir uma anlise aprofundada do tema, especialmente se este for um
dirigente responsvel pela tomada de decises de interesse do pas, este-
ja em que Poder estiver, pois, afnal, Legislativo, Judicirio e Executivo
precisam estar em sintonia com o processo da reforma poltica e com os
interesses atuais de nossa sociedade.
Braslia, 21 de setembro de 2007.
13
REFORMAS POLTICAS NO BRASIL:
REALIZADAS E PROVVEIS
Lcio R. Renn*
* Lcio R. Renn professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre
as Amricas (Ceppac), da Universidade de Braslia. Ph.D. em Cincia Poltica pela
University of Pittsburgh.
Introduo
A discusso sobre a reforma poltica retornou agenda da pol-
tica brasileira em 2007 aps alguns anos de dormncia nos corredores
do Congresso Nacional. Seguindo um par de anos marcados por crises
polticas constantes, envolvendo grande nmero de parlamentares e de
membros do Poder Executivo, o tema agora volta tona e est disse-
minado por todo o Brasil. A todo instante surgem seminrios, fruns,
workshops sobre o tema nos mais diversos ambientes, promovidos pelas
mais diversas organizaes. No mais restrita ao Legislativo, a discusso
sobre a reforma poltica inclui entidades de classe, como a Ordem dos
Advogados do Brasil e a Associao dos Magistrados Brasileiros, ONGs,
e produz documentos-sntese, tais como a Plataforma dos Movimentos
Sociais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil. Todos diagnosti-
cam problemas e propem solues. Por sua vez, as universidades tm
participado, ao cumprir sua misso de criar espaos para o debate sobre
temas da atualidade com uma viso acadmica.
Um elemento muito positivo do crescente volume de debates
o aumento no conhecimento sobre o funcionamento do sistema pol-
tico brasileiro. A disseminao desse conhecimento passa a contribuir
14
claramente para uma melhor compreenso das potencialidades e dos li-
mites do arcabouo institucional brasileiro. Mesmo que a dita reforma
poltica no venha a ser aprovada no Congresso, o que parece ser o caso,
ao coloc-la na agenda, a Cmara dos Deputados j cumpre funo im-
portante ao mobilizar a sociedade civil para discutir e avaliar o funcio-
namento da poltica brasileira.
nesse ambiente que se situa o Frum Reforma Poltica em Ques-
to, que se prope a debater os diversos aspectos da reforma poltica
no Brasil, entendida de forma ampla. Reforma poltica, em sua acepo
mais inclusiva, envolve no apenas mudanas no sistema eleitoral e par-
tidrio, mas vai alm e aborda questes sobre relao ExecutivoLegis-
lativo e aspectos da administrao pblica brasileira. Com base nessa
ampla viso sobre a reforma poltica, o frum tambm se volta para uma
avaliao de reformas polticas adotadas no Brasil contemporneo. As-
sim, fca claro que o objetivo do frum no foi apenas diagnosticar pro-
blemas presentes e prognosticar solues futuras, mas avaliar o impacto
de reformas polticas recentes ocorridas no Brasil.
Tendo dito isso, fca claro que reformas polticas no so novidade
no Brasil. Na verdade, uma anlise das reformas empreendidas ofere-
ce parmetros para analisar as possibilidades de reformas futuras. Em
suma, ao se investigar as reformas polticas ocorridas no Brasil, cria-se a
possibilidade de se especular sobre o potencial para reformas.
Ao olhar para o passado, o presente e o futuro, tem-se uma viso
mais completa sobre o que possvel mudar, o que necessrio mudar e
o que se prope como correo. Essas so questes centrais na discusso
sobre reforma poltica, e todas envolvem a formao de consensos. Na
verdade, a formao desses consensos fundamental para a ocorrncia
de reformas. Embora o frum no se proponha a criar consensos, ele abre
espao para que discusses atuais possam levar a consensos futuros.
Neste captulo, irei discorrer sobre alguns consensos necessrios
para a ocorrncia de reformas e para as caractersticas de algumas refor-
mas polticas ocorridas no Brasil contemporneo. O objetivo iden-
tifcar possveis padres existentes nos processos recentes de mudana
15
Reformas Polticas no Brasil: Realizadas e Provveis
Lcio R. Renn
institucional no sistema poltico brasileiro e, assim, apontar os obst-
culos e os condicionantes das mudanas institucionais ocorridas. Com
base nesses padres, sero feitas inferncias sobre quais mudanas so
possveis no futuro.
Consensos empricos e normativos
A ocorrncia e as caractersticas da reforma poltica dependem da
existncia de dois consensos mnimos: um de carter emprico e outro
normativo.
A questo emprica da reforma poltica exige, na verdade, consen-
sos mltiplos e seqenciais. Primeiro, necessrio concordar sobre a ne-
cessidade de reformas. Ou seja, necessrio um acordo mnimo de que
o sistema poltico apresenta problemas e precisa ser mudado. Segundo,
tambm necessrio haver um acordo sobre quais so esses problemas.
Ou seja, necessrio concordar sobre o que no est funcionando. Am-
bos os consensos, vale destacar, so difceis de atingir.
Em um segundo momento, posterior adoo de uma reforma,
existe tambm a possibilidade de reverso da deciso anterior. Assim,
outros consensos empricos, mas de um segundo momento, ps-refor-
ma, se fazem necessrios. Nesse caso, o acordo se refere ao resultado da
mudana, se deu certo ou no. Isso passa por uma avaliao da mudan-
a institucional e de seus efeitos prticos no funcionamento do sistema
poltico. Uma vez feita a avaliao do impacto da reforma, o consenso
seguinte se esta deve ser revista ou no. Dessa forma, preciso avaliar
se o impacto foi negativo e se o sistema fcou pior depois da reforma.
Portanto, fca claro que o processo de reforma poltica complexo, pois
exige consensos empricos mltiplos e difcil de ser realizado.
Mas, alm de apontar para a difculdade do processo de reforma
institucional, a discusso sobre os consensos empricos tambm aponta
para os condicionantes da reforma poltica. Se houve alguma mudana
institucional, importante identifcar quem a props, quem ganhou ou
perdeu com a reforma e quando ocorreu a mudana, qual o timing da
16
reforma. Portanto, a discusso dos aspectos empricos da reforma permite
identifcar os condicionantes do processo de mudana institucional, seus
incentivos e suas constries. Identifcar as caractersticas do momento
da reforma permite at mesmo o aventurar-se no campo da prescrio e
estipular os cenrios nos quais as reformas so mais plausveis.
Mas a discuso sobre consensos no se restringe anlise e ao diag-
nstico sobre o funcionamento do sistema. Tambm exige um outro tipo
de consenso necessrio: de carter normativo. Esse consenso segue no
tempo a questo da identifcao do problema institucional e da necessi-
dade de mudana. No caso, o olhar se volta para o campo do desejvel, do
dever ser. Portanto, a nfase colocada em como o sistema poltico insti-
tucional deveria ser para o projeto ideal de sistema poltico. Nessa viso, o
acordo necessrio sobre o que deve ser colocado no lugar do que precisa
ser substitudo. Logo, o acordo normativo sucede o acordo emprico, mas
ambos so necessrios para a ocorrncia de reformas. Na verdade, ambos
so fatores no s necessrios, mas tambm sufcientes para a promoo
de reformas. Para isso, reformas exigem essas duas condies, e quando h
essas duas condies inevitvel que elas ocorram.
Contudo, atingir esses acordos consecutivos no tarefa fcil.
Principalmente por que o sistema poltico controla a alocao de re-
cursos na sociedade, defne ganhadores e perdedores, est baseado em
valores e, em muitas instncias, busca o equilbrio entre valores dspares,
como representatividade e governabilidade. Os dilemas, os entraves e os
incentivos para a reforma poltica so muitos, como veremos a seguir.
Reformas polticas, portanto, exigem uma conjuno de preferncias
que difcilmente ocorre, principalmente em regimes democrticos, com
instncias decisrias consecutivas e variadas. Assim sendo, reformas po-
lticas so raras.
Dilemas reformistas
Consensos so difceis de atingir porque propostas de reforma
poltica enfrentam questes que colocam em campos opostos valores
17
Lcio R. Renn
bsicos de ordenamento do sistema poltico. Tambm enfrentam dilemas
tpicos de qualquer mudana institucional, como a questo da imprevi-
sibilidade dos efeitos causados pela reforma. Assim, a discusso sobre
reforma poltica no pode perder de vista que arranjos poltico-institu-
cionais apresentam dilemas, como o paradoxo entre governabilidade e
representatividade, a questo dos efeitos no antecipados de mudana
poltica e o possvel carter casustico da reforma, relacionado com o ti-
ming da mudana ante o ciclo eleitoral. importante tambm ressaltar
que mudanas institucionais sofrem de path dependence, dependncia de
trajetria, entendida como aumentos nos ganhos com o sistema daqueles
nele envolvidos (PIERSON, 2000). Isso signifca que momentos consti-
tutivos de certos sistemas so muito importantes, porque decises toma-
das nas fases iniciais do processo acabam sendo mais determinantes do
que decises posteriores no que se refere ao impacto sobre os resultados.
Isso, por sua vez, aumenta o carter pontual e superfcial de mudanas
posteriores ao momento constitutivo de um sistema institucional.
Ao voltarmos nosso olhar para todos esses componentes da enge-
nharia institucional, caminhamos na direo da defnio de um mode-
lo analtico de reformas polticas que pode ser aplicado a qualquer caso
de mudana poltico-institucional.
O paradoxo da governabilidade e representatividade
Um exemplo de dilema vivido por engenheiros institucionais do
sistema poltico a dicotomia representatividade/governabilidade. Em
um sistema poltico, o debate tanto normativo quanto emprico sobre
reformas orientado por dois princpios bsicos que defnem a essn-
cia de um regime: a representatividade e a governabilidade/efcincia
do sistema. Essa dualidade nos remete aos estudos clssicos de Maurice
Duverger, mas est presente tambm em outros tericos da democracia,
como Joseph Schumpeter. A discusso sobre sistema eleitoral propor-
cional, qual remete Schumpeter, proposta por John Stuart Mill, assim
como por Jos de Alencar no sculo XIX, lida diretamente com esse
18
dilema. Para Schumpeter, que est preocupado com a formao e o fun-
cionamento do governo, o sistema majoritrio o mais aconselhvel, j
que reduz a representatividade do sistema e facilita a governabilidade,
sua efcincia (1942). A viso contrria que a representatividade fun-
damental para garantir uma sociedade pluralista e democrtica. Portan-
to, reduzir o nmero de vozes enfraquece a legitimidade da democracia.
Mais recentemente, essa dicotomia muito bem explicitada no trabalho
de Shugart e Wattenberg (2001) sobre reformas eleitorais.
Representatividade se refere relao eleitoreleito e tem como
base a idia de contabilidade democrtica vertical (vertical accountabili-
ty), responsividade s demandas populares, representao de interesses
diversos da sociedade, pluralismo de vises e de incluso e ampliao do
mercado eleitoral e da participao poltica.
J governabilidade remete idia de efcincia decisria do sistema
poltico. Est, portanto, relacionada formao de maiorias legislativas e
de coalizes de governo, a questes de relao entre os Poderes Legislati-
vo, Executivo e Judicirio, bem como a questes de controle horizontal,
existncia e funcionamento de pesos e contrapesos entre tais poderes.
Como fcou claro, prevalece uma idia de que h uma troca, um
trade-of, entre governabilidade e representatividade. Aumentos na repre-
sentatividade do sistema acarretam perdas na governabilidade porque um
maior nmero de interesses representados facilita a ocorrncia de discor-
dncia e diminui a probabilidade de consensos governativos. Contraria-
mente, quanto menor a representatividade do sistema, h menos atores
envolvidos no processo decisrio, e mais fcil construir maiorias.
Essa dualidade entre governabilidade e representatividade pode
at mesmo provocar um paradoxo para a reforma poltica. Um nmero
exagerado de atores na esfera poltica tende a gerar um desequilbrio e
a estimular a demanda por reformas. Mas, ao mesmo tempo, o processo
decisrio, pelo grande nmero de atores com capacidade de travar ne-
gociaes, v-se paralisado, gerando restries mudana no status quo
e, portanto, na ocorrncia de reformas. Shugart e Wattenberg (2001) e
Tsebelis (2002) nos ajudam a melhor compreender esse paradoxo.
19
Lcio R. Renn
Em trabalho comparativo sobre diversos pases que atravessaram
processos de reforma poltica, Shugart prope um modelo de anlise ba-
seado no equilbrio entre representatividade e governabilidade (2001).
Segundo ele, reformas ocorrem quando os desvios na representao le-
vam o sistema a uma hiper-representatividade, quando nenhum partido
consegue a maioria dos votos na eleio, por um lado, e ao hiperpluralis-
mo, quando um partido consegue uma maioria restrita no Parlamento,
por outro. Um sistema que caminha para esses extremos est mais pro-
penso inefcincia e a gerar insatisfao.
1
Componente central do siste-
ma, para Shugart, a coeso interna dos partidos, indicada pela dimen-
so intrapartidria, assim como pela competio entre partidos, a esfera
interpartidria. Desequilbrios nessas duas dimenses contribuem para
a hiper-representatividade e para o hiperpluralismo do sistema.
Shugart nos mostra que distores e vieses na representao e na
governabilidade criam incentivos para a proposio de reformas polti-
cas. J Tsebelis nos mostra que, quando ocorrem tais distores, a reali-
zao de mudanas torna-se improvvel.
A discusso sobre veto players de Tsebelis (2002) fundamen-
tal para compreendermos o dilema reformista. Para esse autor, quanto
maior o nmero de atores com capacidade de infuenciar o processo de-
cisrio, maior a probabilidade de manuteno do status quo. A tendncia
imobilidade fruto do nmero de atores com capacidade de bloquear
a adoo de alguma proposta poltica. As caractersticas internas desses
grupos, como disciplina e capacidade de atuar de forma unifcada, e as
caractersticas das relaes entre grupos, como a proximidade ideolgi-
ca, so fundamentais para entender a capacidade de veto do grupo. Nes-
se sentido, as vises de Shugart e de Tsebelis se aproximam bastante.
Em suma, quanto maior o nmero de atores com capacidade de
interferncia no processo decisrio, quanto mais dispersos esses atores
estejam entre si e quanto menos coesos internamente eles sejam, mais
paralisia decisria e maiores os estmulos reforma poltica. Contudo,
e paradoxalmente, tambm menor a capacidade dos atores de chegar a
um acordo sobre a reforma. Nosso argumento que o Brasil se encontra
20
em tal situao, na qual a existncia de diversas propostas de mudana
convive com uma baixa conjuno de preferncias sobre as melhores al-
ternativas e uma conseqente inabilidade de se atingir consensos emp-
ricos e normativos. Somos refns de nosso prprio sistema.
Efeitos perversos
Mas o dilema entre representatividade e governabilidade no o
nico enfrentado por reformistas. Outra questo, to complicada quan-
to a primeira, diz respeito aos efeitos causados pela reforma. Esse dilema,
na verdade, transcende a questo da reforma poltica e se aplica a qual-
quer mudana institucional. A idia bsica que muito difcil para os
atores envolvidos no processo antecipar todos os provveis efeitos da
mudana. Mesmo realizando simulaes ou experimentos, prever como
o sistema funcionar aps a reforma um exerccio de futurologia, de
adivinhao. Portanto, o clculo sobre custos e benefcios se torna mais
impreciso. O risco que a mudana pode trazer tambm de difcil an-
tecipao. Reformas sempre geram incertezas, e essas incertezas podem
reduzir o escopo da mudana.
bvio, quanto mais radical, quanto mais ampla e profunda a re-
forma poltica, menor a probabilidade de antecipar todos os seus efeitos.
O grande medo que os efeitos no antecipados possam ser negativos,
possam criar mais problemas que resolv-los. Chegar a um acordo sobre o
que deve ser feito, sobre o aspecto normativo da reforma, passa por ante-
cipar os efeitos da mudana. Por isso, atingir tal acordo to difcil.
Para Boudon (1979), efeitos perversos defnem-se como os efei-
tos no antecipados, imprevistos, gerados pelo processo de agregao
de interesses inter-relacionados no desenvolvimento de certa proposta
poltica. O carter no antecipado o marcante desse construto terico,
j que sua caracterstica bsica o fato de os resultados atingidos pela
proposta no estarem presentes na defnio inicial dos objetivos desta.
O lado perverso surge quando o efeito alcanado contraria o objetivo
inicial, gerando uma externalidade negativa que cria mais problemas do
21
Lcio R. Renn
que resolve. Todavia, cabe salientar aqui, como faz Pereira (1996) ao
citar Boudon, que os efeitos imprevistos podem no necessariamente
ser negativos. Mesmo assim, a possibilidade de ocorrncia de efeitos ne-
gativos j impe custos para a formao de um consenso.
Na essncia da idia de efeitos no antecipados esto tambm as
limitaes cognitivas de indivduos e o alto grau de incerteza e complexi-
dade inerente s relaes sociais, como defne Jones (1994) na discusso
sobre racionalidade constrita (bounded rationality). Porque prevalecem
evidncias de que o processo de tomada de deciso se d em um cenrio
de incerteza quanto ao presente e ao futuro, impossvel prever todos
os resultados de uma mudana. Dessa forma, tentativas de engenharia
institucional no podem ignorar o potencial negativo e inesperado que
reformas podem trazer em seu bojo. Alm disso, discusses sobre refor-
ma poltica se do em meio a enquadramentos especfcos do cenrio
poltico que podem mudar no tempo. De certa forma, as vises sobre o
que est errado com o sistema dependem da informao existente sobre
a matriz institucional e seu funcionamento, o que tambm varia com o
tempo. Portanto, o que pode parecer errado agora, em um segundo mo-
mento, sob novo ngulo de viso e outras informaes, pode no mais
parecer uma distoro. Essas mudanas de ateno (attention shif) po-
dem tambm ajudar a compreender variaes nos consensos empricos e
normativos, assim como reverses de escolhas feitas no passado.
O timing da reforma
Questes sobre mudanas no passado nos remetem esfera tem-
poral e histrica do processo de mudana institucional. A dimenso
temporal pode conspirar contra as reformas, principalmente na viso de
dependncia de trajetria.
inegvel que reformas polticas, por serem realizadas pelos que
esto no poder, com muita freqncia so feitas para satisfazer os inte-
resses dos que as implementam. Esse carter oportunista da reforma se
materializa muito claramente na idia de casusmo, ou a realizao da
22
reforma em um momento oportuno para quem a adota, ampliando sua
chance de sobrevivncia poltica. Fleischer (1994), em excelente artigo,
mostra-nos todos os casos de casusmo que ocorreram durante o regi-
me militar brasileiro nas diversas mudanas realizadas pelo regime para
fragilizar a crescente ameaa eleitoral da oposio. No obstante, as su-
cessivas tentativas de impedir o crescimento dos oposicionistas apenas
retardaram o processo.
Reforma polticas, em geral, ganham esse tom casustico quando
so adotadas em vsperas de eleio, benefciando os mandatrios do po-
der. Portanto, o timing de reformas polticas segue de perto o ciclo elei-
toral, com mudanas institucionais acontecendo s vsperas de eleies.
Tambm no caso brasileiro ps-redemocratizao, fca claro um carter
bastante casustico, de inspirao eleitoral, para as reformas adotadas.
Como reformas polticas so introduzidas por aqueles que esto
no poder, isso cria ainda outro obstculo para sua adoo. A idia de
retornos crescentes, em que os ganhos com certa deciso do passado au-
mentam no tempo, reduz a possibilidade de mudanas dramticas no
sistema (PIERSON, 2000). Os que esto ganhando difcilmente iro
mudar as regras do jogo para algo que seja incerto. Assim sendo, os que
tm a capacidade de realizar reformas, em geral, no adotaro medidas
cujos resultados sejam incertos, reduzindo o alcance e a profundidade
das reformas.
Incentivos para a reforma: crises (re)correntes
Tendo enfocado as difculdades inerentes a projetos de reforma po-
ltica, cabe agora indicar aspectos circunstanciais que podem gerar incen-
tivos para mudanas. Fica claro que o cenrio poltico recente na Amri-
ca Latina e, em particular, no Brasil, abre margem para discusses sobre
mudanas no arcabouo poltico-institucional. Na verdade, a mudana na
ordem poltica est na essncia dos sistemas polticos latino-americanos,
que j atravessaram diversos momentos de alterao institucional, mas
no necessariamente de ruptura com ordens anteriores. A discusso sobre
23
Lcio R. Renn
o que muda e o que se mantm constante na ordenao poltica latino-
americana est na essncia dos estudos sobre transio e consolidao da
democracia e sobre reforma do Estado. Em suma, a discusso sobre mu-
dana e estabilidade poltica chave para a compreenso dos sistemas po-
lticos na Amrica Latina.
A recente onda de governos progressistas nessa regio trouxe para
a agenda poltica uma inspirao estatizante que h muito estava dor-
mente e reavivou os debates sobre mudana poltica. Inspiradas pela
Cuba de Fidel Castro e projetadas internacionalmente pelos petrod-
lares de Hugo Chaves na Venezuela, essa nova alquimia reformista est
varrendo pases como o Equador e a Bolvia.
Na essncia desse modelo est a nacionalizao de empresas do
setor energtico, o aumento da participao estatal em vrias ativida-
des econmicas, at mesmo na distribuio de alimentos, e um contro-
le mais acentuado sobre as concesses pblicas de telecomunicaes.
O que considerado questo de segurana nacional passa a ser mais pro-
ximamente inspecionado e controlado pelo governo.
Em muitos casos, o refexo dessa nova proposta estatizante passa
por reformas na matriz poltico-institucional, como o caso da reeleio
e do trmino do limite de mandatos para presidente da Repblica na
Venezuela e como mudanas na relao entre Executivo e Legislativo no
Equador, que se pretende realizar por meio de assemblia constituinte
instaurada por plebiscito. No mera coincidncia que em todos esses
casos haja propostas muito fortes de reviso e reforma constitucional.
No caso brasileiro, o refexo desse maior mpeto intervencionista do
Estado se faz sentir no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) propos-
to pelo governo Lula mais do que em mudanas institucionais profundas.
Na sua essncia, o PAC um projeto de criao de fundos de investimento
pblicos para obras em infra-estrutura e de oferta de incentivos para setores
da economia na forma de reduo de impostos. No h reforma poltico-
institucional no caso, mas sim uma viso de que o Estado precisa investir
recursos em infra-estrutura para garantir as bases de um desenvolvimen-
to sustentado, no sentido de que se mantenha constante no tempo. Esse
24
investimento, como foi dito, passa por desonerao tributria e aumento
nos gastos pblicos, algo bastante distinto da estratgia governamental ado-
tada nos ltimos dez anos no Brasil. Mas param a os impulsos reformistas
da relao governo e economia no Brasil, o que o diferencia em muito de
seus vizinhos mais ao norte da Amrica do Sul.
Contudo, isso no significa que no haja uma discusso sobre
reforma poltica. A motivao contnua para a discusso sobre refor-
ma poltica no Brasil est ligada a outro fator: o fenmeno da corrup-
o. Simplesmente, no se pode falar em mudana poltica no Brasil
sem remeter aos objetivos de saneamento do sistema poltico, de re-
duo do escopo para comportamentos oportunistas e de moralizao
da poltica. A corrupo est no cerne da insatisfao corrente com o
sistema poltico.
Claro, a discusso sobre corrupo no est dissociada da discus-
so sobre representatividade ou governabilidade. Na verdade, as opor-
tunidades para corrupo aumentam quando os elos entre eleitores e
representantes so tnues, quando o fnanciamento de campanha frag-
mentado por milhares de candidatos, difcultando o monitoramento, e
quando h a necessidade de negociar constantemente, pelos mais diver-
sos meios, apoio para formar maiorias no Congresso. Portanto, a dis-
cusso sobre governabilidade e representatividade passa tambm pelo
problema da corrupo.
Nos meios de comunicao, a questo da corrupo passou a ser
central nos ltimos anos. Os episdios de malversao do dinheiro p-
blico e de escndalos envolvendo sobras de campanha se tornaram cor-
rentes temas nacionais de 2005 em diante e tiveram ampla cobertura
jornalstica. Essa cobertura contnua prestou importante contribuio
para aprofundar a transparncia do sistema, mas tambm para colocar
em xeque as prprias prticas e instituies da poltica brasileira. Vale
citar aqui dois escndalos que impactaram dramaticamente a efetivi-
dade do ltimo binio do primeiro mandato do governo de Lula da
Silva, assim como nortearam a discusso eleitoral em 2006.
25
Lcio R. Renn
O primeiro escndalo fcou conhecido como mensalo. A acu-
sao era de uso de sobras de campanha, em valores milionrios, para a
compra de apoio poltico de correligionrios da coligao do governo
em votaes de interesse do presidente. Pela intermediao de atores
privados, o dinheiro era canalizado para polticos em troca de votos, nas
votaes sobre propostas do Executivo. Em outras palavras, tratava-se
de um esquema de corrupo ativa de parlamentares. Dos mais de vinte
acusados e julgados em plenrio, apenas trs foram punidos, tendo seus
mandatos e direitos polticos cassados por oito anos.
2
Um segundo escndalo baseava-se na venda de ambulncias su-
pervalorizadas, com distribuio de propina a deputados que remetiam
emendas oramentrias benefciando prefeituras com a compra de tais
ambulncias. Esse esquema, que fcou conhecido como o dos sanguessu-
gas, envolvia deputados federais, prefeitos e empresas que vendiam am-
bulncias. Um dos donos dessas empresas, que j vinha sendo investigado
pela Polcia Federal, foi preso, e, benefciando-se do direito de delao
premiada, denunciou vrios polticos que participavam do esquema.
No geral, a 53 legislatura (2003-2007) teve mais de cem parla-
mentares, ou seja, um em cada cinco, mencionado em algum escndalo
de corrupo. A imagem do Congresso atingiu patamares historicamen-
te baixos, como foi demonstrado por diversas pesquisas de opinio p-
blica. Como reao, a discusso sobre reforma poltica e, principalmen-
te, sobre fnanciamento de campanha voltou baila. De fato, algumas
mudanas foram adotadas reduzindo os gastos de campanha, mas nada
mais profundo ou abrangente foi decidido. Contudo, o assunto ganhou
dimenso considervel na mdia e foi tema das eleies de 2006.
O refexo moralizante desse processo foi o retorno da discusso
sobre reforma poltica pauta da Cmara dos Deputados na atual le-
gislatura, presidida por Arlindo Chinaglia (PT-SP). O debate tambm
foi impulsionado por diversas propostas elaboradas por organizaes
da sociedade civil organizada, como a Ordem dos Advogados do Brasil
e a Associao dos Magistrados Brasileiros. A pergunta que fca no ar,
portanto, se essa discusso ter algum impacto prtico, resultando em
26
mudanas institucionais no sistema poltico. H consensos mnimos ne-
cessrios para a ocorrncia de reformas polticas no Brasil?
O caso brasileiro: aspectos empricos
A primeira pergunta que se faz necessria quando se pensa em
reforma poltica : o que se quer reformar no Brasil? O primeiro con-
senso emprico necessrio sobre quais aspectos da matriz institucional
atual apresentam problemas. Para tanto, necessrio descrever as bases
institucionais do sistema poltico brasileiro, para o qual Srgio Abran-
ches (1988) cunhou o termo presidencialismo de coalizo. A essncia
do sistema, aps a Constituio de 1988, a combinao de um sistema
eleitoral proporcional com forte estmulo existncia de mltiplos par-
tidos polticos com um sistema de governo que delega muitos poderes
de negociar e de legislar ao Executivo. Portanto, o Executivo obrigado
a governar com uma coalizo de partidos polticos, j que o partido do
presidente raramente atinge 20% das cadeiras e utiliza seus recursos de
transao para consolidar o apoio da coalizo. Vale ressaltar, tambm,
que o processo decisrio dentro do Congresso bastante centralizado
nas lideranas partidrias, principalmente dos grandes partidos (FI-
GUEIREDO; LIMONGI, 1999, 2006; SANTOS, 2006).
Uma crtica central a esse sistema o controle, considerado
exagerado, do Poder Executivo sobre o processo decisrio e a corres-
pondente limitada influncia do Poder Legislativo. Alm disso, outra
questo a propenso do sistema paralisia decisria, tendo em vis-
ta o alto nmero de atores com poder de vetar propostas legislativas
(AMES, 2001). Assim, as criticas so duas: 1) predominncia exage-
rada do Executivo no processo decisrio; 2) dificuldade para se cons-
truir maiorias no Congresso.
Outros j vem o sistema poltico brasileiro em equilbrio, combi-
nando alto nvel de representatividade com governabilidade (FIGUEI-
REDO; LIMONGI, 1999; PEREIRA; MUELLER, 2002). Em virtu-
de da centralizao de poder, o Executivo consegue aprovar sua agenda
27
Lcio R. Renn
legislativa, evitando a paralisia decisria. Ademais, os custos do Execu-
tivo para conseguir o apoio do Parlamento, na forma de recursos ora-
mentrios, so baixos. Em outros termos, dentre os analistas do sistema
poltico brasileiro, falta o consenso mnimo necessrio sobre o que h de
errado com o arcabouo institucional. Deve fcar claro que essas dvidas
acadmicas se repetem na sociedade e no mundo poltico brasileiro.
Portanto, um primeiro obstculo para reformas no Brasil a au-
sncia de consenso sobre a necessidade de mudana. Quando olhamos
para o passado recente, a ausncia de consenso se refete no limitado
nmero de mudanas ocorridas. Embora haja muitas propostas de refor-
ma, indicando insatisfao de setores da sociedade, o que se prope no
alcana apoio sufciente para ser efetivado. Um breve relato histrico
sobre as reformas polticas recentes no sistema poltico deixa isso claro.
Das propostas apresentadas desde a redemocratizao e fora de
perodos excepcionais, como o Congresso Revisor de 1993, as mudan-
as mais signifcativas, que mais alteraram o sistema poltico, foram
propostas pelos Poderes Executivo e Judicirio. Assim, ao revisarmos as
propostas aprovadas, vamos enfocar em quem as apresentou, quem mais
lucrou com a reforma e quando ocorreram as alteraes.
3
Mudanas realizadas pelo Poder Executivo
O Poder Executivo conseguiu aprovar, passando pelo Congresso,
duas propostas bastante signifcativas de reforma poltica. Foram elas
a reeleio para os postos executivos, que permite aos polticos eleitos
para cargos no Executivo concorrer a um mandato consecutivo, e a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece limites para gastos
governamentais e punies para ocupantes do Poder Executivo que
ultrapassem esses limites. Essas propostas afetam diretamente o Poder
Executivo. Foram mudanas claras nas esferas governativa e eleitoral do
sistema poltico e impuseram srias modifcaes em ambas.
28
O timing da mudana reflete tambm similaridades, embora no
to bvias. A mudana na regra eleitoral para os postos executivos cla-
ramente teve um lado casustico, sendo aprovada em ano pr-eleitoral,
1997, e beneficiando diretamente os que estavam no poder, como o
ento presidente da Repblica. A Lei de Responsabilidade Fiscal tam-
bm foi aprovada em ano eleitoral, s que nas eleies municipais de
2000. Deve ficar claro que at porque afetou as campanhas dos candi-
datos a prefeito naquele ano, beneficiou o projeto do governo central
do ento presidente Fernando Henrique Cardoso de reduzir a capa-
cidade de endividamento de todos os entes da Unio, mas principal-
mente dos estados e dos municpios. Porm, o componente casustico
no to claro nesse caso porque a LRF imps limites, embora me-
nores, ao prprio governo federal. O impacto dessa lei foi muito mais
voltado para sanar problemas mais gerais do pas do que para garantir
ganhos especficos ao partido no poder. O lado casustico da LRF no
to evidente quanto o da reeleio. Contudo, fica claro o impacto da
dinmica eleitoral em ambas.
Por ltimo, cabe destacar que tanto a mudana na regra de
reeleio quanto a LRF tiveram tambm aspectos negativos que foram
criticados recentemente. A reeleio trouxe consigo crticas de uso da
mquina do Estado em proveito dos candidatos reeleio. Tanto
assim que j est tramitando no Congresso proposta de reverso da
possibilidade de reeleio.
Tambm a LRF apresenta limitaes. Alguns apontam para um
engessamento da capacidade de investimento do Estado em reas sociais
para atingir as metas de gastos impostos pela lei. Outra crtica que em
caso de punio a um poltico que ultrapasse as metas, o que interrompe
transferncias federais para o municpio ou para o estado, quem real-
mente perde a populao, que necessita dos investimentos.
Ambos esses temas sero discutidos em detalhe na parte fnal des-
te livro. Mas cabe adiantar que os ganhos em matria de disciplina fscal
provenientes das duas mudanas parecem compensar as perdas.
29
Lcio R. Renn
Mudanas realizadas pelo Poder Judicirio
Outro ator, raramente analisado por esse ngulo, tambm alterou
signifcativamente o sistema poltico brasileiro. Trata-se do Poder Judici-
rio, cujas decises vm infuenciando diretamente a competio eleitoral e
o funcionamento dos partidos polticos no Brasil. Cabe destacar, todavia,
que a participao do Judicirio no processo de reforma poltica se d, de
maneira geral, de forma distinta do papel desempenhado pelos Poderes
Executivo e Legislativo. Na maioria dos casos, o Poder Judicirio apenas
tem direito a se pronunciar quando algum ator poltico demanda sua in-
terpretao da legislao existente. Dessa forma, uma atuao necessaria-
mente reativa. Contudo, uma vez que o Judicirio se pronuncia, a sua inter-
pretao se transforma em precedente que passa a alterar o funcionamento
do sistema. Assim, o Judicirio no inicia processos de reforma poltica,
convidado a faz-lo. Mas quando o faz, o efeito sentido de imediato.
As principais reformas realizadas pelo Poder Judicirio foram o
fm da candidatura nata de deputados federais reeleio em 1998 e a
aprovao da verticalizao eleitoral em 2001. At as eleies de 1994,
os deputados federais, assim como os demais detentores de cargos pro-
porcionais no pas, tinham assegurado o direito de serem automatica-
mente nomeados por seus partidos para disputarem as eleies. A par-
tir das eleies de 1998, deputados federais que quisessem concorrer
reeleio teriam de passar pelas prvias e pelas convenes dos partidos
para serem nomeados. A verticalizao, por sua vez, obrigou os partidos
coligados nas eleies presidenciais a repetirem a mesma coligao nos
estados. Proibiu, portanto, a participao de um mesmo partido em co-
ligaes distintas nos diferentes estados da Unio.
Mais recentemente, em 2007, uma deciso do Judicirio aponta
no sentido do fortalecimento da fdelidade partidria, impondo maiores
punies a polticos que mudam de partido poltico. No caso, o TSE
se pronunciou favoravelmente viso de que o mandato do candidato
eleito pertence ao partido poltico e, uma vez que o deputado deixa o
partido ou muda de sigla, perde o direito sobre o mandato.
30
O STF ainda no se pronunciou sobre o assunto. Contudo, vale des-
tacar que essa atitude do TSE pode vir a afetar a discusso corrente sobre
reforma que ocorre no Poder Legislativo, levando aprovao de alguma
medida sobre lealdade partidria. De fato, foi isso o que aconteceu em
meados de agosto, quando uma lei complementar que lida com a questo da
lealdade partidria foi aprovada pelo plenrio da Cmara dos Deputados.
Voltaremos a isso mais frente.
De forma mais geral, as reformas realizadas pelo Poder Judicirio no
parecem benefciar os polticos no poder. Na verdade, limitam considera-
velmente seu leque de escolha. Ainda assim, todas, novamente, seguem uma
lgica eleitoral, sendo aprovadas em vspera de eleies. Dessa forma, quan-
to ao timing, prevalece a lgica do ciclo eleitoral para aprovao de mudan-
as, mas sem benefciar os polticos no poder, portanto sem casusmo.
Mudanas realizadas pelo Poder Legislativo
Finalmente, cabe discutir o papel do Poder Legislativo. Apesar de
ser o legislador por excelncia em regimes democrticos, o Legislativo
aprovou poucas medidas de reforma poltica. Quando o fez, a exemplo
do caso da clusula de barreira, a ausncia de consenso inicial gerou
um questionamento no Poder Judicirio, com este ltimo revertendo a
deciso antes que a mudana surtisse efeito. A clusula de barreira para
partidos polticos foi aprovada em 1995 pelo Congresso, com previso
de entrada em vigor em 2007, mas respondendo a uma consulta formu-
lada por alguns partidos em 2006, o STF considerou-a inconstitucional.
Dessa forma, uma das nicas mudanas profundas propostas pelo Poder
Legislativo foi revista e alterada pelo Poder Judicirio.
Por outro lado, uma das nicas propostas aprovadas e ainda em
vigor, de autoria do Poder Legislativo, foi o aumento do nmero permi-
tido de nomeaes nas eleies proporcionais para deputados federais,
estaduais e vereadores, para cada partido e coligao em 2001. Essa alte-
rao na lei eleitoral de 1997 permitiu um aumento no nmero de can-
didatos nomeados por partido poltico ou coligao eleitoral. Tambm
31
Lcio R. Renn
em 2001, o Poder Legislativo alterou o rito de tramitao de medidas
provisrias (MPs), proibindo sua reedio. Por esse lado, a reforma foi
bastante efciente. Por outro lado, ao tentar reduzir a emisso de novas
MPs, a reforma falhou duplamente. Primeiro, no reduziu a incidncia
de MPs. Segundo, criou o instituto do trancamento de pauta, que aca-
bou por punir o Legislativo e tornar sua agenda ainda mais subordina-
da do Poder Executivo. Assim, uma das nicas mudanas profundas
realizadas pelo Legislativo gerou um efeito no antecipado signifcativo,
resultando em perdas para o promotor da reforma. Mais recentemente,
outra mudana adotada pelo Poder Legislativo foi a restrio imposta
aos gastos de campanha nas eleies de 2006, a fm de diminuir as so-
bras de campanha e aumentar a transparncia do sistema. As mudanas
realizadas aumentaram o nmero de relatrios que os partidos polti-
cos tm de apresentar sobre seus gastos de campanha durante a eleio,
proibiram a realizao de grandes shows com a presena de atores e m-
sicos durante comcios, a distribuio de brindes, como camisetas, e as
doaes de campanha de ONGs fnanciadas com recursos pblicos.
Por ltimo, em 2007, o Poder Legislativo, em uma demonstrao cla-
ra de que, quando pressionado, consegue solucionar seus problemas de
coordenao, aprovou em menos de um ms mudana na Lei n 9.096
de 1995, que regulamenta o funcionamento dos partidos polticos no
Brasil. Em maro de 2007, a distribuio do fundo partidrio foi altera-
da, numa reao clara normatizao feita pelo TSE em fevereiro desse
mesmo ano como resultado da derrocada da clusula de barreira. A re-
gra atual aumenta de 1% para 5% a parcela do fundo a ser distribuda
igualitariamente para todos os partidos e reduz de 99% para 95% o total
a ser distribudo proporcionalmente aos votos recebidos pelos partidos
na eleies anteriores. Embora essa proposta favorea mais os pequenos
partidos, ela no to radical quanto a proposta do TSE, que previa que
em torno de 40% do fundo fosse distribudo de forma equnime pelos
partidos, o que aumentaria em muito os recursos de partidos pequenos.
Ou seja, o Poder Legislativo ou implantou mudanas no sistema
eleitoral sem, no entanto, alterar profundamente seu funcionamento,
32
ou na relao ExecutivoLegislativo, mas gerando externalidades nega-
tivas para o prprio Legislativo. Em geral, as mudanas nas regras de
fnanciamento de campanha foram apenas paliativas, tendo em vista
responder crise poltica gerada pelos escndalos de corrupo. Os gas-
tos de campanha em 2006 no diminuram, o que aponta para a baixa
efcincia da medida tomada. Por fm, a mudana no fundo partidrio
foi uma resposta conservadora a uma alterao muito mais radical sina-
lizada pelo Poder Judicirio.
Em suma, dos trs atores, o que menos aprovou mudanas sig-
nifcativas no sistema poltico foi o Poder Legislativo. J o Executivo
e o Judicirio realizaram poucas mudanas, mas todas foram adotadas
e todas com impactos muito signifcativos, muito profundos no fun-
cionamento do sistema poltico brasileiro enquanto estiveram em vigor,
como no caso da verticalizao das coligaes eleitorais.
Fica claro que os custos de coordenao para os Poderes Execu-
tivo e Judicirio so bem menores que para o Legislativo, refetindo
uma maior efcincia dos dois primeiros em mudar o sistema poltico
(MELO, 2006).
Alm disso, as parcas mudanas ocorridas foram predominante-
mente defnidas em momentos pr-eleitorais, e algumas tomadas em
proveito prprio dos polticos no poder. A mudana na regra da ree-
leio para cargos no Executivo, as mudanas paliativas e superfciais
nas regras de fnanciamento de campanhas, o aumento no nmero de
candidatos que os partidos e as coligaes podem nomear em eleies
legislativas benefciaram ou, ao menos, no impuseram custos aos pol-
ticos no poder.
A mudana que restringiu gastos de campanha pode parecer um
pouco mais complexa quanto ao timing da mudana, pois ocorreu em
vspera de eleio, mas aps grande clamor popular pela moralizao do
sistema. As eleies de 2006 foram antecedidas por escndalos polticos
que engatilharam a mudana nas regras de fnanciamento de campanha.
De qualquer forma, o padro de mudana pr-eleitoral se manteve: a
despeito de a crise ter se prolongado por mais de dois anos, nenhuma
33
Lcio R. Renn
mudana foi feita durante seu desenrolar, mas apenas na vspera do plei-
to de 2006.
As nicas alteraes que no beneficiaram diretamente, e de for-
ma inconteste, os polticos no poder foram a verticalizao e o fim da
candidatura nata, impostas pelo Poder Judicirio, e a Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LRF), pelo Poder Executivo. Nas duas primeiras, fica
claro que os reformadores, no caso membros do Poder Judicirio, to-
maram decises que afetam outros atores polticos, e no eles prprios.
Nesse caso, no pode haver casusmo. Tambm a LRF tem esse carter,
j que os principais afetados por ela foram prefeitos e governadores e
no o presidente da Repblica. Assim, decises que impuseram custos
a certos setores da classe poltica foram tomadas por outros atores que
no os polticos, que seriam mais diretamente afetados pela mudana.
Quando os polticos, que sero afetados pela mudana so chamados a
decidir sobre ela, as decises tomadas raramente lhes impem custos.
Parece ser essa a tnica da discusso atual sobre reforma poltica no
Poder Legislativo.
Cabe perguntar, tambm, se as mudanas propostas afetaram dra-
maticamente questes de governabilidade ou representatividade ou, ain-
da, se diminuram a corrupo no sistema. Novamente, h indcios de que
a reeleio e a Lei de Responsabilidade Fiscal tiveram impacto na higie-
nizao do sistema poltico brasileiro e impactaram a governabilidade.
Diversos autores indicam que ambas as mudanas diminuram tanto o
endividamento de estados e municpios quanto a propenso corrupo,
embora o consenso seja mais amplo quanto ao impacto da LRF do que da
reeleio (MENEGUIN; BUGARIN, 2001, FINAN; FERRAZ, 2005,
NAKAGURA; BENDER, 2006, LEONI; RENN, 2006).
J as demais mudanas, inclusive as referentes ao fnanciamento de
campanha, parecem ter tido efeito reduzido. Como foi dito, no houve
reduo de gastos de campanha nas eleies de 2006. Nenhuma reforma,
por outro lado, afetou dramaticamente questes de governabilidade e
de representatividade. A lgica de funcionamento do sistema poltico se
manteve intacta.
34
Uma conseqncia positiva do cenrio de mudanas parcas e
pontuais a ausncia de efeitos perversos visveis. Nenhuma das refor-
mas resultou em perdas no antecipadas ou surpresas desagradveis.
Isso no signifca dizer que duas propostas profundas de mudana, a
reeleio e a Lei de Responsabilidade Fiscal, no tenham recebido cr-
ticas. Alguns estudos indicam que a LRF restringiu demasiadamente a
capacidade de investimento de alguns municpios, inclusive em gastos
sociais (MENEZES, 2006). A reeleio tambm suscitou crticas de uso
da mquina do Estado em benefcio dos polticos eleitos. O fato de os
ndices de reeleio no Poder Executivo serem altos uma evidncia dis-
so. Mas estudos sobre disciplina fscal e envolvimento com corrupo
de candidatos reeleio no nvel municipal e estadual contradizem a
idia de que a reeleio gera incentivos ao mau uso do dinheiro pblico
(FINAN; FERRAZ, 2005; NAKAGUMA; BENDER, 2006, LEONI;
RENN, 2006). Candidatos reeleio se mostram menos propensos
a se envolver com corrupo e a ser mais disciplinados fscalmente.
4

O que podemos, de fato, concluir que os efeitos no antecipados das
reformas realizadas pelo Poder Executivo foram escassos.
Uma reforma, no entanto, teve um efeito no antecipado e per-
verso, muito signifcativo. Trata-se da mudana no rito de tramitao
das medidas provisrias. Como foi dito anteriormente, a mudana ins-
tituiu o instrumento do trancamento da pauta para garantir que o Le-
gislativo se pronuncie sobre a proposta do Executivo aps um perodo
de tramitao no Congresso. O trancamento da pauta passou a ser, na
verdade, um grande entrave para que o Legislativo controle a prpria
agenda. Tanto assim que por isso se voltam a discutir mudanas nos
ritos de tramitao das medidas provisrias.
Por sinal, cabe destacar aqui uma evidncia clara da ausncia de
consensos empricos aps a realizao de reformas: h discusses sobre
reverso de decises tomadas no passado. A verticalizao foi derruba-
da pelo Congresso em 2006 e deixar de valer em 2010. Os legislado-
res simplesmente fzeram outra lei, deixando clara a ampla liberdade de
coligao. Outra proposta de reforma poltica aprovada no passado e
35
Lcio R. Renn
revista no presente a clusula de barreira para os partidos polticos,
considerada inconstitucional pelo Poder Judicirio em 2006. Tambm o
instituto da reeleio para cargos no Executivo tem sido alvo de crticas,
com muitos defensores de sua revogao. Ou seja, h indcios claros de
que o consenso emprico necessrio aps a realizao da reforma polti-
ca tambm no tem ocorrido no Brasil.
O caso brasileiro: questes normativas
Respondidas, mesmo que apenas parcialmente, as perguntas em-
pricas, necessrio nos voltarmos para as questes normativas. Nesse
quesito, a situao torna-se ainda mais complicada. O aspecto normati-
vo diz respeito ao que se prope para ocupar o lugar do que visto como
defeituoso. Um bom referente emprico do aspecto normativo desse de-
bate, portanto, o nmero de propostas existentes e sua diversidade.
Primeiro, vale a pena destacar que o Congresso tem sido o frum
privilegiado de discusso sobre reforma poltica, embora no o mais ef-
ciente na aprovao de mudanas. Soares e Renn (2006) indicam que,
de 1995 at 2005, surgiu uma infnidade de propostas de mudana pol-
tica na Cmara dos Deputados, indo desde reformas pontuais no sistema
eleitoral at outras que sugerem a mudana no sistema de governo. Em
sua anlise sobre mudanas, os autores encontraram mais de cinqenta
projetos de lei e dez emendas constitucionais propondo alteraes nas
regras eleitorais, partidrias e de tipo de governo.
O contedo dessas propostas vai da instalao de um sistema
eleitoral misto, que combina representao proporcional de lista fe-
chada com voto majoritrio, at um sistema majoritrio puro. Tam-
bm se fala de proibio de coligaes nas eleies proporcionais, de
financiamento pblico de campanha e de questes diversas sobre so-
bras de votos.
Debates similares ocorreram com relao ao sistema de governo,
com propostas de mudana para o parlamentarismo, e ao sistema parti-
drio, com tentativas consecutivas de mudana em questes referentes
36
lealdade partidria. Ou seja, o Congresso muito discutiu sobre reforma
poltica, mas pouco conseguiu mudar o sistema poltico.
A abundncia de propostas no Congresso tambm tem sido es-
pelhada por uma incontinncia de proposies vindas de organizaes
da sociedade civil. Fleischer (2007) recentemente listou essas propos-
tas, chegando a um nmero de 26 distintas vises sobre o que deve ser
feito, incluindo a propostas da sociedade civil e de polticos.
Esse profcuo nmero de propostas no denota outra coisa se-
no a falta de um consenso normativo sobre quais mudanas polticas
devem ser feitas. A diversidade de vises sobre como o sistema deve
funcionar indicada pela abundncia de distintas propostas existen-
tes. Se compararmos o nmero de propostas existentes com o nmero
de propostas aprovadas, fica ento ainda mais clara a ausncia de con-
cordncia sobre o que deve ser feito para alterar o sistema poltico bra-
sileiro. Apesar do nmero elevado de propostas, poucas alcanaram
o apoio da maioria para serem aprovadas. Dessa forma, fica claro que
atingir consensos normativos sobre como deve funcionar o sistema
parece ser ainda mais difcil do que acordos sobre o que h de errado
nesse mesmo sistema.
Discusso A proposta de reforma poltica em tramitao
na Cmara dos Deputados
Como foi dito, so necessrios dois grandes tipos de consensos
bsicos para a ocorrncia de reformas polticas: empricos e normativos.
O primeiro contribui para entender como o sistema funciona, como
foi reformado, por quem e quando. Assim, permite prever os condicio-
nantes futuros e a probabilidade de ocorrncia de reformas. A segunda
dimenso normativa e volta-se para as propostas de mudanas e suas
justifcativas, baseando-se no modo como a reforma poder melhorar o
sistema.
No caso brasileiro, evidente que no h um consenso emprico e
muito menos normativo sobre mudanas polticas. Por sua vez, as parcas
37
Lcio R. Renn
mudanas ocorridas apresentaram, de forma geral, algumas caractersti-
cas em comum:
1. as reformas propostas pelo Legislativo que chegaram a entrar
em vigor no afetaram dramaticamente o funcionamento do
sistema poltico;
2. as reformas propostas pelo Executivo e as implantadas pelo
Judicirio foram signifcativas, mudando diversos aspectos do
sistema poltico;
3. as reformas foram adotadas em vspera de eleio e no aps
crises polticas profundas e, na sua maioria, benefciaram os
polticos no poder;
4. as reformas no afetaram dramaticamente a relao governabi-
lidaderepresentatividade;
5. as reformas no afetaram dramaticamente as prticas de cor-
rupo no sistema.
Esse quadro confgura um baixo consenso emprico sobre as ma-
zelas do sistema e uma baixa conjuno de preferncias sobre o que deve
ser colocado no lugar.
A ausncia de consensos sobre a necessidade e o tipo de reforma
poltica um srio entrave para a ocorrncia de mudanas no futuro.
Isso se aplica s propostas atualmente em tramitao no Congresso que
prevem mudanas no sistema eleitoral, tais como a mudana para lista
fechada, fnanciamento pblico de campanha, lealdade partidria e o
fm das coligaes nas eleies proporcionais com a criao das federa-
es de partidos.
Alm disso, caso mudanas venham a ocorrer, no h por que
acreditar que elas no tero as mesmas caractersticas dos processos de
mudana vividos recentemente, o que diminui ainda mais a probabili-
dade de aprovao das propostas ora em discusso na Cmara dos De-
putados. Dessa forma, devemos esperar mais do mesmo, com reformas
que apresentem as caractersticas antes mencionadas.
38
A tramitao da reforma poltica na Cmara confrma a expec-
tativa de que realizar mudanas extremamente difcil. O projeto de
reforma poltica teve um de seus componentes-chave, o fechamento da
lista partidria nas eleies legislativas, rejeitado. A ausncia de consen-
so sobre a necessidade de se mudar a forma de ordenamento da lista par-
tidria deixou claro que os demais componentes da proposta de reforma
poltica tero poucas chances de aprovao. Ou seja, a discusso sobre
o fm das coligaes para eleies proporcionais, a criao da federao
partidria e o fnanciamento pblico de campanhas difcilmente resul-
taro em mudanas institucionais.
A nica proposta que pode resultar em mudanas, que acabou
sendo aprovada em agosto, diz respeito fdelidade partidria. De fato,
ao se ver pressionada por uma deciso do Judicirio que coloca em risco
o mandato de diversos deputados federais, estaduais e vereadores, a C-
mara aprovou mudana nas regras de fdelidade partidria. Contudo, a
proposta aprovada muito mais branda do que a posio do TSE sobre
o tema. A perda prevista de mandato para os que mudaram de partido,
como indicou o TSE, foi alterada por ineligibilidade na eleio subse-
qente, caso haja mudana de partido. Alm disso, a regra s passa a
valer a partir de 2008, anistiando trocas anteriores e benefciando os
polticos no poder. Por fm, foi ainda estabelecido um perodo de um
ms, um ano antes da eleio, quando mudanas so permitidas.
Repete-se, assim, o padro estabelecido pela mudana no fundo
partidrio, pelo qual o Legislativo reage a uma deciso do STF, a fm de
evitar perdas maiores. A lgica casustica fca evidente. Talvez essa venha
a ser uma das nicas formas de se conseguir realizar reformas polticas
pelo Poder Legislativo: necessrio que algum outro poder force o Le-
gislativo a atuar, ameaando-o de perdas maiores. Mantm-se, portanto,
o carter reativo do Poder Legislativo.
Em suma, a discusso atual que existe no Congresso no parece
contradizer a descrio dos processos de reforma apontadas anteriormen-
te. As chances de mudana so parcas. Mesmo assim, a discusso sobre o
tema da reforma poltica que ocorre na Cmara dos Deputados merece ser
39
Lcio R. Renn
louvada, pois traz a questo para o centro da agenda poltica brasileira e
estimula o pensar sobre nosso sistema poltico. Isso, em si, j um grande
ganho.
Notas
1
Para uma discusso mais detalhada do trabalho de Shugart, veja Pereira e Mueller
(2006).
2
O primeiro a ser punido foi o deputado do PTB pelo Rio de Janeiro Roberto Je-
ferson. Ele foi punido por ter delatado o esquema, mas sem ter provas substanciais
contra os acusados, o principal deles o deputado do PT de So Paulo e ministro-
chefe da Casa Civil, Jos Dirceu. Jeferson tambm foi acusado de envolvimento em
um escndalo nos Correios. O segundo a ser punido foi justamente Jos Dirceu, por
ser considerado o operador do esquema. Apenas outro deputado foi punido por seu
envolvimento. A acusao e as evidncias contra ele no eram to distintas quanto as
dos absolvidos, por isso consta que que ele foi punido com a cassao do mandato
por ter cultivado muitos inimigos dentro da Cmara dos Deputados.
3
Para uma lista de reformas recentes, veja tambm Melo (2006).
4
O debate sobre o fm do direito candidatura a um segundo mandato consecutivo
no Poder Executivo parte central da agenda de reforma tanto do Partido dos Tra-
balhadores quanto do Partido da Social Democracia Brasileira. No h um consenso,
na classe poltica, de que a reeleio trouxe ganhos para o sistema poltico brasileiro.
Portanto, no h um consenso ps-reforma do seu sucesso.
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43
A DEMOCRACIA COMO
OBJETIVO PERMANENTE
Arlindo Chinaglia*
* Arlindo Chinaglia Presidente da Cmara dos Deputados para o binio 2007-2008;
deputado federal desde1995 pelo Partido dos Trabalhadores, representante do Estado
de So Paulo. Mdico formado pela Universidade de Braslia, com especializao em
Sade Pblica pela Universidade de So Paulo.
Os temas e os participantes das mesas que compem este frum ga-
rantem que os assuntos envolvidos na reforma poltica tenham cada um
em seu momento a abordagem detalhada e qualifcada que merecem.
Procurarei esboar apenas, e em breves palavras, o quadro de referncias
que me parece mais produtivo e democrtico para se refetir sobre nosso
regime de representao poltica e sobre as alteraes de que necessita.
Minha exposio se articular ao redor de trs interrogaes. So
elas: 1) Qual a importncia da legislao eleitoral e partidria no Estado
contemporneo? 2) Por que a insistncia na necessidade de uma reforma
poltica no Brasil? 3) O que foi feito e o que falta fazer nesse terreno?
Para responder interrogao a respeito da importncia da legis-
lao eleitoral e partidria, assumo o postulado de que o Estado contem-
porneo, por motivos que tm a ver com a estrutura mesma da dinmica
social capitalista, concentra poderes, atribuies e responsabilidades de
tal magnitude que o tornam presena inevitvel na vida cotidiana de
cada cidad e de cada cidado.
Ao assumir tal postulado, no pretendo, de maneira nenhuma,
desqualifcar o debate a respeito do tamanho e do mbito de atuao
adequados ao Estado, nem a respeito dos mecanismos de democracia
44
direta e participativa que permitam s cidads e aos cidados toma-
rem, por si, decises quanto aos rumos da coletividade.
Na verdade, o que estou afrmando que a infuncia das decises
estatais na vida cotidiana como caracterstica estrutural da dinmica
social contempornea continuar sendo imensa ainda que a atuao
do Estado se restrinja s funes mnimas que lhe so atribudas pelo
mais radical defensor do liberalismo econmico ou pelo mais decidido
defensor da democracia direta e participativa. E a magnitude dessa
infuncia que torna a formalizao de mecanismos de insero popular
nos rgos decisrios do Estado uma necessidade imperiosa, principal-
mente para os setores sociais que encontram mais difculdades para, por
outras vias, ter peso nas decises estatais.
Quanto menos acesso um setor social tenha aos mecanismos infor-
mais de participao nas decises do Estado, mais esse setor sente necessi-
dade de mecanismos formais, bem-estruturados, que lhe permitam fazer
valer sua voz. Da que, em grande medida, o sufrgio universal e a liberda-
de de organizao partidria tenham resultado, por toda parte, da luta da
classe trabalhadora. Nem por outra razo, alis, que os setores que mais
investem na formao de partidos coerentes e consistentes so justamente
os ligados aos movimentos e s organizaes de trabalhadores.
Ora, a importncia da legislao eleitoral e partidria no Esta-
do contemporneo decorre exatamente de seu papel na conformao
de dois dos mais efetivos instrumentos de insero popular na poltica
que a histria dos dois ltimos sculos forjou: o sufrgio universal e os
partidos polticos. Talvez por isso as discusses sobre a regulamentao
legal dos sistemas eleitorais e partidrios sejam to recorrentes em pra-
ticamente qualquer pas que possua um espao de debate pblico mini-
mamente aberto.
A verdade, no entanto, que, no Brasil, a insistncia sobre essas
questes particularmente intensa. E vem sempre acompanhada de um
forte sentimento de urgncia. O que nos leva claro segunda inter-
rogao que articula esta nossa refexo: por que a insistncia na neces-
sidade de uma reforma poltica no Brasil?
45
A Democracia como Objetivo Permanente
Arlindo Chinaglia
A resposta mais simples a mais efetiva: as carncias do regime
representativo brasileiro, ao longo das ltimas dcadas, tm sido to evi-
dentes que se impem como objeto de preocupao permanente. Desde
meados da dcada de 1970, para nos atermos a um perodo relativamen-
te curto, tivemos de enfrentar, consecutivamente, dois problemas de
grande monta nessa rea.
O primeiro problema a marcar as discusses sobre as alteraes na
legislao eleitoral e partidria foi o da abertura de um regime extrema-
mente fechado participao popular. Pode-se dizer que, at o fm da
dcada de 1980, esse problema dominou a abordagem da reforma das
instituies representativas brasileiras. Adotamos, ento, uma srie de
medidas libertrias e democratizadoras da maior relevncia: a liberda-
de de organizao partidria, o voto dos analfabetos, a legalizao dos
partidos comunistas, a generalizao das eleies para a chefa do Poder
Executivo nos trs nveis da Federao.
No entanto, mal terminvamos essa autntica revoluo das pr-
ticas polticas, um outro problema fundamental surgia no cenrio: o
sistema partidrio, em vez de se estruturar consistentemente ao redor
da nova institucionalidade democrtica, encaminhou-se para um nvel
de fragmentao e inconsistncia impressionantes. Nesse momento, a
preocupao maior dos parlamentares, dos analistas e dos cidados aten-
tos ao tema passou a ser a elaborao de um enquadramento legal que
favorecesse a consistncia dos partidos polticos e do sistema partidrio.
esse, ainda, o principal problema com que nos debatemos, cerca de
duas dcadas depois de ter sido diagnosticado.
Vale destacar que a mesma questo de fundo perpassa os dois
problemas que sucessivamente nos afligiram no debate sobre a refor-
ma poltica. No perodo atual (de consolidao da representao par-
tidria), tal como acontecera no anterior (da abertura democrtica),
o que importa garantir aos vrios setores sociais condies para que
se organizem politicamente e participem efetivamente dos processos
decisrios do Estado. Sem liberdade de atuao eleitoral e de organiza-
o partidria, essa participao no seria sequer imaginvel, mas sem
46
a configurao de um sistema partidrio consistente, a participao
no se tornar efetiva.
Ao abordar o que j foi feito e o que falta fazer na reforma polti-
ca, terei em conta, principalmente, a necessidade de que os partidos e o
sistema partidrio adquiram solidez. Afnal, esse o problema que mais
diretamente nos afige hoje. Mas repito o foco nos partidos no nos
deve fazer esquecer que a preocupao a mesma que guiou a disputa
pela abertura democrtica: garantir populao comum uma insero
efetiva no regime representativo brasileiro.
A Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Po-
lticos), comprova amplamente o quanto a preocupao com a fragmen-
tao e com a falta de coerncia do sistema partidrio j antiga. Nesse
diploma legal, o Congresso Nacional criou regras estritas para o registro
de partidos polticos junto ao Tribunal Superior Eleitoral, registro que
condio para que participem dos pleitos eleitorais. Com isso, desde
sua promulgao, h mais de dez anos, apenas duas agremiaes novas
conseguiram registrar-se. Ademais, a lei tornou efetiva a existncia do
fundo partidrio, dotando os partidos de recursos pblicos para, entre
outras iniciativas, sustentarem suas fundaes e o importante trabalho
formativo e informativo que elas realizam.
Talvez ainda mais importante, a Lei dos Partidos Polticos estabe-
leceu critrios quantitativos claros pelos quais distinguir as agremiaes
que dispem de insero social sufciente para justifcar que lhes seja
atribudo amplo acesso a recursos pblicos, inclusive aos programas par-
tidrios gratuitos no rdio e na televiso. S o respeito queles critrios
objetivos justifcaria, ademais, o direito das agremiaes partidrias ao
funcionamento parlamentar noo que se consubstanciou na chamada
clusula de desempenho ou de barreira, do art. 13 da Lei dos Partidos.
O fato de que tal norma como se sabe tenha sido considera-
da inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal mostra, por si s, a
complexidade da dinmica institucional envolvida no processo de apri-
moramento do regime representativo. No se h de lastimar tal complexi-
dade, nem as difculdades que ela traz ao processo decisrio, pois que so
47
Arlindo Chinaglia
constitutivas do Estado de Direito. No entanto, ao tratar do que est por
ser feito na reforma da legislao eleitoral e partidria, deve-se ter sempre
em conta explcita ou implicitamente essa realidade subjacente.
Dando continuidade, de certa forma, s preocupaes e estra-
tgia que j se faziam presentes na redao da Lei dos Partidos Polti-
cos, a Comisso Especial da Reforma Poltica, instalada na Cmara dos
Deputados na legislatura passada, adotou uma abordagem da questo
que me parece a mais acertada para o atual momento. A comisso for-
mulou uma srie de propostas de modificaes da legislao eleitoral
e partidria que, respeitando o arcabouo bsico dos procedimentos
eleitorais brasileiros, realizasse intervenes incisivas em pontos espe-
cficos, de maneira que se obtivessem resultados de porte, sem traumas
excessivos.
A anlise das vrias iniciativas contidas nas proposies apresen-
tadas pela Comisso Especial e j amplamente debatidas, tambm, na
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara cons-
titui uma das principais preocupaes das mesas que compem este f-
rum. No me deterei, portanto, na discusso de temas como o da adoo
de listas preordenadas de candidatos e da proibio de coligaes em
eleies proporcionais, do fnanciamento pblico exclusivo de campa-
nhas, da extenso do prazo mnimo de fliao partidria exigido como
condio de elegibilidade e outros. No faria sentido tratar, superf-
cialmente e de passagem, de questes que merecem e recebero trata-
mento aprofundado a seguir.
Chamo a ateno, to-somente, para um ponto. As propostas
apresentadas pela Comisso Especial da Reforma Poltica primam pela
coerncia com que se articulam umas com as outras. E essa coerncia
resulta, em grande parte, de convergirem, todas, para uma problemtica
comum, que a de se garantir s agremiaes partidrias as condies
para bem representarem as principais correntes de opinio e de interesse
presentes no pas, tornando os agentes polticos, ao mesmo tempo, mais
sujeitos ao controle do eleitorado e menos sujeitos infuncia dos gran-
des fnanciadores de campanhas.
48
Alcanar tal coerncia s foi possvel porque as proposies sobre
a reforma poltica em tramitao no Congresso Nacional e na Cmara
dos Deputados em particular no so improvisaes. Elas resultaram
de uma longa e profcua refexo sobre as insufcincias e as potenciali-
dades dos sistemas eleitoral e partidrio brasileiros, realizada tanto no
interior do Parlamento como fora dele. Registre-se, alis, que a contri-
buio da universidade brasileira para essa refexo tem sido da mais alta
relevncia.
Como a Cmara dos Deputados tem o saudvel hbito de expor-
se amplamente na internet, a qualidade do trabalho realizado na insti-
tuio pode ser avaliada pelas brasileiras e pelos brasileiros que assim o
desejarem. Estou certo de que a leitura dos Projetos de Lei n 1.712 e
n 2.679,
1
ambos de 2003, elaborados pela Comisso Especial da Refor-
ma Poltica com as justifcaes que os acompanham e com os parece-
res que receberam no vai fazer com que nenhum eleitor ou eleitora se
decepcione com o trabalho de seus representantes.
Lembro, por fm, que o povo brasileiro tem sido capaz de cons-
truir os caminhos para se fazer participante do processo poltico em nos-
so pas. Amplos segmentos da populao brasileira, em particular uma
parte considervel da populao mais pobre, tradicionalmente excluda
da esfera poltica, encontraram e encontram formas de se mobilizar, de
se organizar e, por fm, de infuenciar nas decises do Estado.
No se trata apenas da capacidade dos sindicatos, dos movimen-
tos sociais, das associaes de moradores e de tantas outras iniciativas
populares de pressionar seus representantes. dado, tambm, o passo
seguinte. Esses grupos se articulam, formam lideranas, inserem-se em
partidos polticos e criam partidos polticos, apresentam candidatos, or-
ganizam suas campanhas eleitorais e nela se engajam. Enfm, o sistema
poltico brasileiro se abre participao popular e isso uma conquis-
ta inegvel do nosso povo.
A insistncia na reforma poltica no deve ser vista como uma ne-
gao dessa conquista, mas como um esforo para ampli-la e consolid-
la. Dialogar com os anseios de democracia e de participao do povo
49
Arlindo Chinaglia
constitui, afnal, a mais digna tarefa do Poder Legislativo. com essa pers-
pectiva que a Cmara dos Deputados se engaja na discusso sobre o apri-
moramento da legislao eleitoral e partidria, certa da vocao do povo
brasileiro para construir o mais amplo e profundo regime democrtico.
Nota
1
Aps a realizao do Frum Reforma Poltica em Questo, por razes de carter pro-
cedimental, o PL n 2.679, de 2003, foi rejeitado e, a seguir, foi apresentado Casa,
com apoio do conjunto das lideranas partidrias, o PL n 1.210, de 2007, com idn-
tico contedo.
Tema 1
Escopo e Probabilidade de
Ocorrncia da Reforma Poltica
53
Bencio V. Schmidt*
A REFORMA POLTICA EM QUESTO
* Bencio V. Schmidt Ph.D. em Cincia Poltica pela Stanford University; mestrado
em Cincia Poltica pela UFMG; ps-doutorado na Universidade de Paris; profes-
sor titular da UnB (teoria sociolgica), ex-diretor do DataUnB, fundador do Centro
de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas (Ceppac UnB), ex-presidente da
FAPDF, ex-coordenador de Cooperao Internacional da Capes, ex-secretrio-
geral do Conselho Nacional de Educao, foi pesquisador IA do CNPq, autor de
vrios livros e artigos sobre polticas pblicas, teoria social e poltica latino-america-
na. professor da UnB desde 1982, tendo sido professor da UFMG e UFRGS.
A sociedade brasileira est, h muito, vivendo uma relao con-
turbada com seu corpo poltico representativo, especialmente no que
pertinente aos impasses e s denncias que envolvem procedimentos
suspeitos na construo de consensos e coalizes que tm permitido a
governabilidade. Todavia, mesmo abalado por denncias, inquritos e
cassaes de mandato no mbito do Poder Legislativo, o pas tem expe-
rimentado sua mais longa fase de estabilidade institucional no perodo
republicano.
Esse paradoxo tem alimentado encarniada disputa envolvendo
intelectuais, pesquisadores e quadros polticos profssionais sobre a
oportunidade, ou mesmo a legitimidade, dos movimentos orientados
para a consecuo de uma ampla reforma poltica. As linhas gerais das
propostas dessa reforma tambm oscilam entre medidas que exigem
mudanas na prpria Constituio Federal de 1988 e outras que esto
no plano infraconstitucional.
54
O artigo 14 de nossa Constituio Federal estabelece que o voto
seja obrigatrio para os maiores de 18 anos, sendo facultativo aos anal-
fabetos, aos maiores de 70 anos e os que tm entre 16 e 18 anos de idade.
O aumento da incluso macia de eleitores no corpo bsico de nosso
sistema de representao poltica, ainda que de forma compulsria, tem
sido um dos fatores amplamente destacados como o responsvel pela
estabilidade institucional assumida pela democracia brasileira, especial-
mente aps a redemocratizao iniciada em 1985.
Assim, para debater as possibilidades e as alternativas da refor-
ma poltica, a Universidade de Braslia organizou evento com enorme
repercusso. No episdio aqui relatado, compareceram o professor de
cincia poltica e assessor legislativo da Cmara Federal Antonio Oct-
vio Cintra; o ministro do Supremo Tribunal Federal e professor Gilmar
Mendes; e os deputados federais Rubens Otoni Gomide (PT/Gois),
relator do PL n 2.679/03 na Comisso de Constituio e Justia, bem
como Ronaldo Caiado (DEM/Gois), relator do projeto na Comisso
Especial que tratou da reforma na Cmara Federal, que teve como pre-
sidente o deputado Alexandre Cardoso (PSB/RJ).
Antonio Octvio Cintra destaca o carter infraconstitucional da
proposta atual justamente como um modo de operar mais celeremente no
Legislativo. Destaca os componentes essenciais, entre eles a apresentao
da lista fechada de candidatos de cada partido como meio de contornar a
formao de oligarquias internas e de favorecer a transparncia nas rela-
es entre a direo partidria, os representantes eleitos e a opinio pbli-
ca. Cintra destaca, ainda, dimenses contextuais que tm sido adotadas
recentemente na sociedade poltica brasileira e que tm colaborado para
o estabelecimento de um regime realmente democrtico, como a prpria
movimentao de largo espectro que possibilitou a queda do regime mi-
litar, a incorporao de novos eleitores a partir da Constituio Federal
de 1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal vigente desde o governo de
Fernando Henrique Cardoso, bem como mudanas tcnicas nos proce-
dimentos eleitorais como a urna eletrnica. Tudo isso compe um regime
democrtico, hoje altamente respeitado em todo o mundo, seja pela lisura
55
A Reforma Poltica em Questo
Bencio V. Schmidt
dos procedimentos, seja pela atuao da Justia Eleitoral e demais Cortes
de Justia, ou ainda pela magnitude de seu corpo eleitoral.
O pesquisador tambm lembra que, a partir de 1988, as mudan-
as conferiram maior poder ao Poder Executivo e cpula do Con-
gresso Nacional. Isso justamente um problema a ser administrado
pela reforma poltica proposta, dados os fatores de poder envolvidos
nas conhecidas tendncias oligarquizao burocrtica de qualquer
organizao, independentemente de sua orientao poltica ou ideo-
lgica. Sublinha, correlatamente, a existncia curiosa de haver, de fato,
duas eleies a cada evento. O alinhamento partidrio e pessoal do
candidato no pleito, em busca de eleitores, no corresponde, em geral,
aos seus posteriores posicionamentos no Congresso Nacional, onde os
representantes tm de se perfilar de acordo com interesses ditados pela
capacidade de formao de novas vontades determinadas pelo Poder
Executivo por meio das emendas ao oramento, cujo contedo ins-
trumento de efetiva acumulao de poder perante a opinio pblica.
Cintra reage s posies dos que no querem adotar nenhuma
mudana no sistema poltico brasileiro atual, supondo que sua disperso
partidria corresponde ao iderio democrtico do povo brasileiro. Em
verdade, os eventos ps-eleitorais provocam um alinhamento perverso
de foras polticas no Congresso, reforando o centralismo do Poder
Executivo e enfraquecendo os partidos polticos.
O ministro Gilmar Mendes explora, analiticamente, os parado-
xos apontados pela concepo polirquica da Constituio de 1988, a
criao do Ministrio Pblico e as perverses poltico-administrativas
imputadas prpria constitucionalidade instaurada pela redemocrati-
zao do pas. Para ele, preciso manter o bom-senso, exercer a razo,
aceitando que a consolidao do regime democrtico um processo que
repousa em uma cultura prpria, ainda muito controversa. Dessa forma,
traa um paralelo com a reforma do Poder Judicirio, que surge, em ver-
dade, somente em 2004, ainda que estivesse concebida em 1988.
Mendes relata alguns casos mais penosos, objeto das ntimas re-
laes entre o os poderes republicanos, especialmente entre Legislativo
56
e Judicirio, justamente para contestar a hiptese difundida de que a
poltica brasileira estaria sendo judicializada. Uma forma expressiva
do temor do controle judicial sobre o sistema poltico-representativo.
Uma boa polmica, alimentada pela tenso necessria que deve existir
em qualquer democracia!
O deputado Ronaldo Caiado, invocando sua experincia como
candidato a presidente da Repblica, sublinha a dependncia dos po-
lticos profssionais ao poder econmico, este traduzido na infuncia
de empresas e organizaes sociais como sindicatos, ou mesmo grandes
interesses corporativos abrigados em polticas nacionais de fortes pases
que tm ingerncia na sociedade brasileira.
O relator da Comisso Especial cr que o voto facultativo e outras
mudanas no sistema eleitoral deveriam ser contemplados na reforma,
mas implicariam reforma da prpria Constituio o que seria invivel
nessa quadra histrica.
Alm de destacar os elementos essenciais de convico de seu pr-
prio ingente trabalho como relator do projeto de lei, Caiado defende,
com nfase, uma maior participao dos intelectuais e dos jovens aca-
dmicos na vida poltica profssional como modo de resgate da dignida-
de da prpria representao. Na mesma direo, alude necessidade de
maior participao das mulheres nos partidos polticos nacionais.
O deputado Rubens Otoni dramatiza a situao deteriorada da re-
presentao poltica brasileira atual. Afrma, inclusive, que se no houves-
se obrigao de fliao partidria, muitos deputados e senadores seriam
avulsos, pois no tm tido maior envolvimento com a vida e os compro-
missos programticos de seus prprios partidos. Da, segundo ele, a cons-
tante mudana de partido, especialmente dos deputados.
Otoni destaca temas que so constantes em muitos projetos de
reforma, como a estrutura do prprio regime de representao, o papel
do Senado Federal e, especialmente, a existncia da suplncia ao cargo de
senador, bem como os dilemas entre voto obrigatrio e facultativo. Reco-
nhece, todavia, que isso implica reforma constitucional; assim postergan-
do, mais uma vez, a instaurao de uma reforma que fundamental aos
57
A Reforma Poltica em Questo
Bencio V. Schmidt
costumes nacionais. Ele enfatiza suas preferncias, especialmente contra
coligaes em eleies proporcionais; marcadamente, uma forma de ceder
s presses econmicas oriundas dos mais fortes.
Foi um evento oportuno, devido atual tramitao do projeto
de reforma poltica, sendo, ao mesmo tempo, uma instigante sesso de
debates sobre a relao entre os dilemas morais da representao pblica
e as perverses to freqentemente praticadas. A suposio bsica de
que uma nova institucionalidade possa cooperar para o estabelecimento
de uma convicta cultura poltica democrtica. Ou, como diria um Pla-
to distrado: ... e vice-versa!
59
Professor Bencio Schmidt, caro amigo, colega de profsso, se-
nhores parlamentares, deputado Ronaldo Caiado, com quem trabalhei
na Comisso Especial de Reforma Poltica, e deputado Rubens Otoni,
relator da reforma na Comisso de Constituio e Justia, doutora Mi-
riam Campelo, constitucionalista e grande especialista em direito elei-
toral, senhores professores e alunos.
Queria agradecer a UnB pelo honroso convite. uma iniciativa
extremamente importante e louvvel neste momento em que a reforma
poltica parece ganhar novo flego no Congresso. Os parlamentares que
aqui esto tero condies melhores de falar sobre o que consta do tema,
ou seja, sobre a probabilidade de ocorrncia da reforma.
O assunto tem ido e vindo ao longo dos anos, mas o trabalho da
Comisso Especial foi o que talvez tenha chegado mais longe, no senti-
do de abrangncia e viso sistemtica da questo eleitoral e partidria.
Como assinalou o presidente Arlindo Chinaglia em sua apresentao,
trata-se de propostas coerentes de modifcao do sistema eleitoral por
meio da legislao ordinria.
REFORMA POLTICA: MUDANDO OS
TERMOS DA CONEXO ELEITORAL
Antnio Octvio Cintra*
* Antnio Octvio Cintra doutor em Cincias Polticas pelo Massachussetts
Institute of Technology (MIT). Foi professor do Departamento de Cincia Poltica
da UFMG e do Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da UnB.
consultor legislativo da Cmara dos Deputados e tem numerosos trabalhos publica-
dos sobre temas de cincia poltica.
60
Esse um aspecto crucial tambm. A Comisso Especial, ao co-
mear seu trabalho, poderia optar por um mbito muito extenso, que
abrangeria, por exemplo, discutir o chamado pacto federativo, ou o
sistema de governo. Muitos membros da comisso queriam isso. Po-
rm, todas essas questes exigiriam reforma constitucional, algo mais
complicado em termos de qurum parlamentar de deciso. Foi opo,
pois, das lideranas polticas, naquele colegiado, trabalhar num n-
vel inferior da hierarquia das leis, o da legislao infraconstitucional.
E impressiona, quando se l o Projeto de Lei (PL) n 2.679/2003, ve-
rifcar o quanto se pode fazer sem extrapolar a legislao infraconsti-
tucional. Prope-se uma mudana bastante radical no sistema eleitoral
brasileiro. Por exemplo, a adoo do voto em lista fechada, ao qual vol-
taremos adiante.
Agora, preciso considerar a infuncia, sobre a viabilidade des-
sa reforma poltica, do clima de opinio com respeito ao assunto. Da-
ria nfase, em particular, atitude de parcela infuente da comunidade
acadmica de cincia poltica, que contamina tambm uma parte dos
comentaristas da imprensa. So nossos colegas panglossianos, para usar
o termo de que se vale o colega Bolvar Lamounier, remetendo-nos ao
personagem de Voltaire, o doutor Pangloss, na pea Cndido. Por exem-
plo, quando se d o terremoto de Lisboa, uma catstrofe tremenda, que
muito impressionou Voltaire, Pangloss teimava em repetir que tudo
est muito bem, no melhor dos mundos possveis. Recentemente, por
exemplo, nosso colega, o professor Wanderlei Guilherme dos Santos,
escreveu no jornal Valor artigo em que vergasta a idia de que o sistema
poltico brasileiro funciona mal e requer vrias modifcaes. Essa viso,
para ele, completamente errada, no se sustenta em nenhum debate
srio. Passou da hora de dizer com todas as letras, clama ele, que o sis-
tema poltico brasileiro apresenta excelente desempenho democrtico
no presente momento histrico, talvez por isso o pretendam reformar.
No fnal do artigo, a seguinte frase: Reforma sem sal, sem tempero, sem
grandeza. Vo trabalhar e deixem a democracia brasileira em paz.
1
No
se podia ser mais contundente na condenao da reforma.
61
Reforma Poltica: Mudando os Termos da Conexo Eleitoral
No h por que discordar em vrios aspectos da anlise que ele
faz. O sistema poltico brasileiro progrediu muito nos ltimos anos.
O presidente Arlindo Chinaglia recapitulou hoje, na abertura do even-
to, coisas importantssimas que aconteceram entre ns, entre elas a re-
democratizao do pas e a incorporao poltica crescente, aspectos
sob os quais Wanderlei Guilherme dos Santos insiste, com toda razo.
Tambm poderamos acrescentar outras coisas, alm das que ele assi-
nala em seu artigo. Por exemplo, dentre um mbito maior da reforma
poltica, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), j em vigor faz uns
anos, foi uma grande conquista poltica. Por meio dela se reforou um
pilar do chamado pacto federativo, ou seja, a norma da boa gesto fscal.
Havia uma frase folclrica no meio poltico, atribuda a um infuente
lder: Eu quebro o Estado, mas elejo o meu sucessor. O comportamen-
to a refetido se repetia em nossa organizao poltica, de alto a baixo.
A LRF constituiu uma importante inovao, no h por que no v-la
como uma fundamental reforma poltica j levada a cabo.
Houve tambm outras coisas dignas de assinalar, por exemplo, no
plano tcnico do processo eleitoral. Hoje em dia, com a urna eletrnica,
temos uma apurao rpida, at no mesmo dia da votao. Isso mui-
to importante, no se trata de uma coisa superfcial, vinda do encanta-
mento com a informtica. Havia, quando da implantao do sistema,
grandes temores, mas acho j se haverem dissipado, com relao possi-
bilidade de fraude. Antes da urna, tnhamos aquela fraude que era quase
por assim dizer nsita, congnita ao sistema, porque a apurao era feita
por meio do chamado mapismo, no qual se podiam deturpar os resulta-
dos. Se as eleies tm de ser limpas e incontestes, h que reconhecer o
grande passo dado.
No poderia deixar passar sem meno, contudo, que no h por
que concordar com a concluso do professor Wanderley Guilherme. No
prprio jornal Valor, o professor da UFMG Fbio Wanderley Reis, dia
07/05, manifestou sua discordncia no artigo Confana em credibilida-
de, discordando sobretudo daquele fnalzinho do texto de que os propo-
nentes da reforma poltica deveriam ir trabalhar e deixar a democracia em
62
paz. Segundo Reis, admoestao sem muita clareza quanto aos destinat-
rios da recomendao e com, digamos, impacincia. Prossegue ele:
A crise de 2005 trouxe peculiar corroborao do carter cultural da di-
fusa desateno para com as normas que parece destacar-nos em alguma
medida, ao mostrar o empenho generalizado, por parte de lideranas
importantes dos mais diferentes partidos, em separar o trigo, o meu
crime sem importncia, do joio, o crime dos outros, este, sim, grave e
merecedor de punio.
2
Tomei essas manifestaes mais chamativas em artigos de colegas
para mostrar que a necessidade de reforma poltica no consensual na
academia. H uma avaliao positiva do sistema, que aponta, alm dos
aspectos que Wanderley Guilherme dos Santos destaca em seu artigo,
centrados sobretudo na faceta da democratizao encarada como incor-
porao poltica, a capacidade governativa do sistema poltico brasilei-
ro, pois ele tem sido capaz de tomar decises. Nessa avaliao, as crticas
que se fazem aos partidos seriam injustas, pois seria preciso reconhecer
que pelo menos no mbito parlamentar eles funcionam e produzem de-
cises. No haveria, portanto, uma crise de governabilidade por incapa-
cidade de decidir. Se o sistema tem aspectos que induzem disperso de
poder, eles so, nesse modo de ver, sufcientemente contrabalanados
por instrumentos dentro do Congresso e nas competncias presidenciais
que permitem que o poder se exera e as decises sejam produzidas.
Todavia, parecem-me insufcientes os critrios para avaliar o de-
sempenho democrtico do pas. Uma coisa, na verdade, ver o sistema
funcionar, mas preciso nos indagarmos se funciona bem. Essa pergun-
ta tem de ser suscitada.
Nosso colega Bruno Reis, da UFMG, aponta, em artigo que vai
sair na revista Plenarium, da Cmara dos Deputados em nmero de-
dicado reforma poltica haver um reconhecimento implcito, por
parte dos autores que sustentam no faltar capacidade governativa em
nosso sistema poltico, de que o sistema problemtico. Se no, por que
63
necessitar de to grande concentrao de poderes para compensar as for-
as de disperso? A Constituio de 1988 criou um sistema com tendn-
cia ingovernabilidade, e para remedi-la reforou muito o Executivo
e, dentro do Congresso, a cpula da organizao. Ora, se so necess-
rios esses instrumentos para compensar as foras centrfugas, porque o
diagnstico que as identifcava no estava errado. Pois bem, pergunta-se
Bruno Reis, se o preo este, essa assimetria e desequilbrio de poderes,
por que manter o arranjo? O sistema funciona, mas a dimenso que se
privilegia (a governabilidade) no a nica pela qual se pode avaliar um
sistema poltico, particularmente um sistema que se queira democrtico.
H um lado da vida poltica omitido nessa viso otimista, ou seja,
a interface do eleitor com o sistema poltico. Tomemos o fenmeno da
troca de partidos, que j atinge propores gigantescas em termos com-
parativos internacionais. Vou at conceder que tal fenmeno no se d
com total desconsiderao do eleitor. O brasilianista Scott Desposato,
em artigo recente, mostra que em muitos casos os parlamentares de re-
gies muito dependentes dos favores governamentais, das polticas que
os norte-americanos chamam pork barrel presentes, por exemplo, nas
emendas parlamentares ao oramento mudam de partido precisamen-
te para continuar servindo a seus eleitorados, e o fazem incorporando-se
base de governo. Ento, aquelas outras funes partidrias, de estru-
turar opes de polticas para a deciso do eleitor, perdem sentido. No
h, na arena eleitoral, para o Legislativo, a caracterstica da identifca-
bilidade prvia, que permite ao eleitor saber em que time o poltico
jogar, se ser um poltico situacionista ou de oposio. O jogo se defne
depois, na composio da base de governo, em que os que dependem de
seus favores tm de se localizar. Essa localizao posterior eleio ocor-
re independentemente da posio manifestada, poucos meses atrs, pelo
parlamentar na disputa eleitoral sobre os seus adversrios partidrios
que venceram as eleies para os postos do Executivo. Essa redefnio
vir nas tratativas para formar a chamada base de governo. A clivagem
entre quem est de dentro, para obter os favores, e quem est de fora,
muitas vezes querendo ser cooptado. o velho trao do governismo, to
64
caracterizado em estudos clssicos da poltica tradicional brasileira: to-
dos buscando o guarda-chuva governamental, poucos agentando fcar
de fora. Mas em termos de percepo da poltica, da classe poltica, e do
prprio jogo democrtico, em suma, da legitimidade do sistema demo-
crtico, no creio seja um bom resultado.
A reforma poltica que se prope no PL n 2.679/2003 tem um
foco que lhe d coerncia. Qual o foco dessa proposta de legislao
infraconstitucional? a meta de reforar as agremiaes partidrias no
plano eleitoral, no plano da interao ex-ante com a sociedade, com o
corpo eleitoral. Esse escopo deriva de um diagnstico, com razes his-
tricas e tambm normativas. Historicamente verificamos que, quan-
do o eleitorado cresceu nos pases que primeiro se democratizaram,
foi necessrio organizar a participao poltica de uma forma ainda
desconhecida. No se quer dizer com isso que antes no havia faces
parlamentares e luta de grupos dentro do Parlamento, cujos membros
tinham a eleio garantida em seus redutos tradicionais. Mas se ns
examinarmos, por exemplo, pases como a Inglaterra, veremos que foi
necessrio inovar, a partir de certo momento, na seqncia das gran-
des reformas eleitorais que incorporaram crescentemente o eleitorado
desde 1832. Inovar para organizar campanhas, recrutar os candidatos
do partido, oferecer plataformas eleitorais sobre as grandes questes
com respeito s quais o Parlamento teria de decidir, por exemplo, a
poltica tarifria, que dividia interesses urbanos e rurais, como nas
famosas corn laws. Havia opes diversas, posies divergentes, que
os dois grandes partidos, os liberais e os conservadores, encarnavam.
Eles precisaram se organizar como grandes mquinas para conquis-
tar eleitorados crescentes e cada vez mais urbanos. O partido poltico
comea a prover algo muito importante, a saber, as referncias para o
eleitorado. O eleitor no precisa estar cem por cento de seu tempo en-
volvido com poltica, lendo sobre poltica, estudando as questes. Esse
trabalho delegado ao partido, que, ao longo do tempo, vai conquis-
tando a confiana e a lealdade do eleitor. O partido um atalho que
permite ao eleitor fazer uma escolha sem necessariamente ele prprio
65
ter de estudar e de tomar posio sobre uma srie de temas que sero
objeto de deciso. Nessa viso, o partido existiria para facilitar a vida
do eleitor. E, para depois da eleio, se o partido ganhar, cumprir certa
plataforma, claro que com a flexibilidade que o realismo exige. Sobre
essa flexibilidade, uma importante discusso normativa surge quando
um partido conquista o poder e tem de se adaptar ao jogo realista, mas
no h tempo aqui para essa outra discusso.
No Brasil, desenvolveu-se recentemente a viso de que a fragmen-
tao partidria no grave, porque se pode obter efccia governamental
mediante as coalizes de apoio ao governo no Congresso. Para justifcar
essa posio, recorda-se haver multipartidarismo em pases de democracia
mais antiga sem que tal fato lhes comprometa o funcionamento demo-
crtico. Isso ocorre em vrios pases parlamentaristas do continente eu-
ropeu em que se governa mediante coalizes. Mas quando se estudam as
coalizes neles efetuadas, percebe-se que se trata de coalizes feitas com a
preocupao de manter a coerncia com o eleitorado, com a campanha
eleitoral, com o manifesto do partido. A coalizo feita ou j na campa-
nha, ou seja, antes da eleio j sabendo o eleitor, pois, que partidos vo
se coligar ou depois dela. Nesse caso, incorporar a coalizo governamen-
tal negociado em funo dos compromissos eleitorais. Alis, acabamos
de ver h pouco tempo o que aconteceu na Alemanha: para ser a chan-
celer, a lder da Democracia Crist, Angela Merkel, precisava da maio-
ria parlamentar e teve de envolver-se em demoradas negociaes com os
Social-Democratas para formar o governo. Ponto por ponto.
A coalizo brasileira desmoraliza a idia de partido que estou
apresentando aqui, a de uma entidade, uma organizao que responde
perante a populao, que organiza o voto, que faz a campanha, etc., e
depois cumpre, com a necessria fexibilidade, uma plataforma de gover-
no prometida na eleio ou exerce a oposio democrtica, sendo esta
tambm um mandato que as eleies lhe conferem. Esse um aspecto de
que realmente preciso cuidar no Brasil.
Lembro que a idia de presidencialismo de coalizo, enunciada por
um colega nosso em 1988, o Srgio Abranches, surgiu para caracterizar
66
o imperativo, no Brasil dadas a fragmentao partidria e as diferenas
regionais , de governar mediante coalizes partidrias, traduzidas em
compartilhamento dos postos no governo. Diferentemente, porm, do
que acabou acontecendo nas interpretaes posteriores, Abranches no
via o presidencialismo de coalizo como uma soluo estvel e louvvel,
seno como problemtica. Hoje essa forma de governar passou a ser um
trao positivo e louvvel.
Lcio Renn, professor desta universidade, em texto publicado em
livro recente sobre a reforma poltica, publicao patrocinada pelo PNUD
e organizada pelos professores Ftima Anastasia e Leonardo Avritzer, da
UFMG, volta um pouco avaliao de Abranches ao mostrar que o pre-
sidencialismo de coalizo, que muitos esto vendo como a grande frmu-
la brasileira, na verdade um arranjo dependente de condies polticas
muito especfcas entre elas as qualidades pessoais e o estilo de liderana
do chefe do Executivo para funcionar de modo aceitvel. O presiden-
cialismo de coalizo resultado contingente. Pode funcionar muito bem
ou pode no funcionar, na elevada dependncia do comportamento do
lder. Em si, no uma soluo estvel, uma frmula institucional digna de
fgurar entre os grandes avanos institucionais do sculo.
3

O PL n 2.679 parte, pois, do pressuposto de ser preciso equili-
brar melhor o sistema poltico por via de reforar os partidos no plano
eleitoral. Deixarei aos senhores parlamentares aqui presentes a tarefa de
falarem em pormenor sobre como almejam esse desejado efeito, entre
outros, nas estipulaes do projeto de lei.
Quero, contudo, chamar a ateno sobre um ponto do projeto so-
bre o qual h muita controvrsia: o problema da lista fechada. A idia de
representao proporcional historicamente esteve muito ligada lista
partidria. Os partidos apresentavam suas chapas, suas listas partidrias,
ao eleitor. Ao longo do tempo, isso foi sendo modifcado, mas a forma
normal de representao proporcional por votao em lista fechada.
frica do Sul, Portugal, Israel, Espanha, alguns pases da Escandinvia
praticam-na. Pode haver a variante, que o Jairo Nicolau aqui presente
defende, da lista fexvel, que permite tambm ao eleitor participar do
67
seu ordenamento, melhorando a posio de um ou outro candidato no
preordenamento, apesar de, na prtica, poucos eleitores se valerem dessa
faculdade.
Ora, que se diz da lista preordenada pelo partido? Diz-se que
vai oligarquizar os partidos. Se o fizer, importante observarmos que
sero oligarquias estaduais, pois o Projeto de Lei no muda nossa sis-
temtica de eleger os deputados federais nos distritos estaduais e no
no distrito nacional. Perguntemo-nos, contudo, sobre se as listas tero
esse poder, se agravaro o fenmeno pois ele j existe. No me parece
que sero elas as criadoras das oligarquias, dentro e fora dos partidos.
No sistema eleitoral atual, de lista aberta, alguns caciques estaduais se
mostram muito poderosos em determinar quem vai eleger-se e quem
no vai. Mobiliza-se toda a rede, que conecta governadores, secret-
rios de estados, prefeitos e vereadores, canalizam-se votos para certos
candidatos e assim se impede que esses votos sejam dados para ou-
tros candidatos do partido. Mesmo em estados de economia moderna
e, at mesmo, em partidos de perfil moderno nesses estados... Se um
deputado se indispe com alguma liderana regional ou nacional im-
portante, ele pode at se reeleger, mas vai faz-lo com uma votao
muito menor do que a obtida em pleito anterior. Sabemos, ademais,
que todo partido, mesmo os regidos por inspirao mais democrtica
ou mais basista, acaba criando sua prpria oligarquia. Organizao
significa hierarquia, implica a presena de um grupo que controla a
organizao permanentemente. Pelo menos, o PL n 2.679/2003 no
ignora o problema e estipula que as convenes partidrias faam suas
listas da maneira mais democrtica possvel. Eis a um problema que o
ministro Gilmar Mendes, nosso companheiro de mesa, pode ajudar-
nos a equacionar, pois o PL no pode ir muito longe na imposio de
normas construo das listas em face do princpio constitucional da
autonomia partidria. Assim, a legislao infraconstitucional sobre a
organizao das listas tem de evitar dispositivos de constitucionalida-
de duvidosa, mesmo visando a um fim bom, isto , que haja procedi-
mentos democrticos em sua elaborao.
68
Quo democrtica vai ser a organizao das listas ser, pois, as-
sunto da economia interna dos partidos. Alguns partidos vo continuar
dominados, como hoje, por oligarcas, sobretudo nas regies menos de-
senvolvidas do pas. Em outras regies, a lista ter de ser feita de manei-
ra mais consensual e aberta, porque isso ser mais inteligente para os
partidos, para sua imagem perante a opinio pblica. Um partido no
pode surgir na campanha com uma lista feita de modo truculento, au-
toritrio, questionada de pblico pelas lideranas dissidentes, pois ser
malvista pelo eleitor mais politizado.
Gostaria de chamar a ateno para um ponto importante na lista
fechada, j aqui mencionado, o da participao feminina. Quando exami-
namos os exemplos de pases que praticam a lista fechada h mais tempo,
damo-nos conta de que ela permite equilbrio maior entre a representa-
o de homens e mulheres. Recomendo-lhes entrar na internet, no portal
IDEA, no qual se encontra muita informao sobre como as listas fecha-
das permitem aos partidos fazer listas que representem regies, setores,
profsses e tambm os gneros.
Como observao fnal, lembro que fazer reformas inerente
democracia, por ser ela um sistema perfectvel. Ao longo da histria
das democracias modernas, verifcamos que nmerosas reformas foram
feitas. O sistema proporcional uma inveno da segunda metade do
sculo XIX. No sistema parlamentarista, os alemes, depois da guerra,
inventaram um dispositivo importante que a moo de censura cons-
trutiva. Por ela, s se derruba um gabinete quando se elege outro para
substitu-lo, para no haver os interregnos sem governo. No ps-guerra,
os sistemas parlamentaristas introduziram dispositivos com o intuito de
melhorar sua capacidade de decidir e obter estabilidade, por via do cha-
mado parlamentarismo racionalizado.
Os opositores da reforma, entre ns, dizem: As conseqncias
podem ser catastrfcas. Que conseqncias to catastrfcas so essas,
que perdem at mesmo no confronto com todas as mazelas do status
quo? Ao mesmo tempo, procuram ver os aspectos positivos deste, que se
torna tolervel, quando no, at, recomendvel. So os mecanismos que
69
os psiclogos sociais chamam de dissonncia cognitiva. Como vem as
reformas com horror, tm de procurar mritos no que existe e os acabam
encontrando. Dissuade-se a busca de melhorias, numa atitude muito
conservadora. No digo que tenhamos de repetir os economistas, que
ousam demais e nos fazem s vezes, sem dor de conscincia, embarcar
em reformas insufcientemente pensadas e amadurecidas. Tampouco
devemos cair na aceitao e at na louvao do status quo a que aderiram
muitos colegas da cincia poltica. De reformas, por certo, no adviro
apenas efeitos positivos, mas se estes tm probabilidade de acontecer, o
risco vale a pena. E ajustes e afnaes podem sempre ser feitos a partir
da observao das conseqncias no desejadas, como ocorre em qual-
quer democracia consolidada que busca aperfeioar-se e balancear me-
lhor, em sua confgurao, os vrios valores que deve perseguir.
Muito obrigado!
Notas
1
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Pondo tempero na reforma poltica. Valor
Econmico, 24/04/2007.
2
REIS, Fbio Wanderley. Confana e credibilidade. Valor Econmico, 07/05/2007.
3
RENN, Lcio R. Crticas ao presidencialismo de coalizo no Brasil: processos
institucionalmente constritos ou individualmente dirigidos. In: AVRITZER,
Leonardo; ANASTASIA, Ftima (Org.). Reforma poltica no Brasil. Belo Hori-
zonte: Editora UFMG, 2006.
71
CONSIDERAES SOBRE
A REFORMA POLTICA
Gilmar Mendes*
* Gilmar Mendes Ministro do Supremo Tribunal Federal do Brasil; professor de
Direito Constitucional nos cursos de graduao e ps-graduao da Faculdade de
Direito da Universidade de Braslia; mestre em Direito pela Universidade de Bra-
slia, em 1988, e pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha,
em 1989. Doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da
Alemanha, em 1990. Membro fundador do Instituto Brasiliense de Direito Pbli-
co (IDP); membro do Conselho Assessor do Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional Centro de Estudios Polticos y Constitucionales Madri, Es-
panha; membro da Academia Brasileira de Letras Jurdicas; membro da Academia
Internacional de Direito e Economia (AIDE).
No que concerne chamada reforma eleitoral, acredito que es-
tejamos muito prximos do mote do Modernismo: se no sabemos
bem o que queremos, sabemos o que no queremos. isso que moti-
va as vrias foras polticas, estudantis e intelectuais, permitindo um
consenso bsico em busca de solues. O modelo que se desenhou em
nosso pas o de alheamento das sucessivas legislaturas em relao aos
temas atualmente discutidos.
A Constituio de 1988 foi um marco importante na nossa hist-
ria institucional. O perodo de 1881 a 1988 foi marcado por sucessivas
interrupes, tentativas de golpe e comprometimento da democracia.
Mas, sob a Carta de 1988, estamos vivendo, com todas as suas vicissitu-
des e problemas, o mais longo perodo de normalidade institucional de
nossa histria republicana.
72
A Constituio de 1988 foi prognosticada como uma constitui-
o fadada falncia. Promessas impossveis de cumprimento e analitis-
mo exagerado sugeriam uma rpida superao do modelo polirquico,
no qual h papis diferenciados para a Cmara, o Senado, o Judicirio e
o Ministrio Pblico, entre outras instituies, e todos tm contribudo
para que haja um quadro de normalidade institucional.
claro que as mazelas se manifestam. E ns, que temos caracte-
rsticas ciclotmicas, passamos do entusiasmo depresso com muita
rapidez. Contudo, o modelo est em funcionamento. As respostas que
damos a eventuais distores comprovam-no. As instituies conti-
nuam exercendo seus papis e so respeitadas. As questes polmicas
so tratadas pelas instncias competentes. H a possibilidade de se
recorrer ao Judicirio sempre que haja violao de direitos e dficits
que precisem ser superados. O quadro de inequvoca normalidade
institucional.
Porm, relativamente ao sistema poltico eleitoral, parece que no
conseguimos de fato avanar, nem sugerir mudanas adequadas. Temos
sido extremamente inventivos nas mais diversas searas, por exemplo, no
que concerne ao papel do Ministrio Pblico na nova sociedade ps-
1988. um modelo singular, certamente com problemas, os quais, po-
rm, so detectveis e passveis de correo. inegvel, contudo, que o
Ministrio Pblico cumpre uma funo importantssima no novo mo-
delo institucional, especialmente no tocante fscalizao, inclusive no
mbito eleitoral.
Percebemos as defcincias do Judicirio, cujo papel independen-
te determinante para uma democracia funcional. Mas, quanto s ques-
tes polticas, fcamos alheios a uma evoluo. Da a frase de Ulysses
Guimares quanto ao fcil prognstico de que a prxima legislatura
ser sempre pior que a atual. Quer dizer, temos tido um quadro de de-
teriorao poltica. Os debates polticos ausentaram-se do Congresso
Nacional. Temas importantes j no so discutidos. Projetos de lei rele-
vantes acabam no sendo vistos pelas comisses temticas. Estas deixa-
ram de ser atrativas. So raras as pessoas de talento poltico.
73
Consideraes sobre a Reforma Poltica
Gilmar Mendes
Certamente, isso fruto do modelo de sistema proporcional cria-
do pelas instituies polticas brasileiras. um sistema singular, que me-
receu diversos estudos e at cumpriu uma misso importante. Foi til
para a soluo de srios problemas polticos; mas, ao que tudo indica,
vem dando sinais de exausto.
Todavia, estamos diante de uma estrutura institucional consolida-
da. Da a difculdade de se proceder a uma reforma. Seria como conser-
tar um avio em pleno vo.
natural, portanto, que haja receio de mudanas, tal como acon-
teceu com a reforma do Poder Judicirio, levada a efeito por meio da
Emenda Constitucional (EC) n 45/2004. Quanto tempo e energia essa
reforma consumiu! Talvez muitas questes concernentes magistratura
pudessem ter sido incorporadas ao respectivo estatuto, no na EC 45.
No havia consenso, e somente depois de muitas discusses, censuras,
escndalos, etc. concebemos o Conselho de Magistratura, rgo de di-
fcil implantao, porque os juzes no se entendiam sobre o modelo do
estatuto a ser adotado.
Essas difculdades refetem-se tambm no que tange reforma po-
ltica, embora, de modo evidente, estejamos sendo impulsionados pelo
processo constante de discusso atinente ao esvaziamento do papel do
Parlamento, que compromete a democracia.
interessante notar que estamos partindo de uma premissa abso-
lutamente equivocada quando imaginamos que discusses tendentes a re-
formas polticas colocariam em xeque o valor da democracia, embora essa
preocupa o revele o importante grau de nosso atual estgio civilizatrio.
Felizmente, no temos partidos polticos defendendo posies
nazifascistas ou a instalao de modelos racistas. Esse dado serve para
aferir o estgio de solidez das nossas instituies democrticas. Apesar
disso, institumos um conceito generalizado de desvalorizao do polti-
co, cuja atividade hoje, talvez, seja bastante desacreditada, especialmen-
te porque no se consegue sequer cumprir planos bsicos de governo.
Seria interessante se pudssemos distinguir o joio do trigo. Porm,
como faz-lo numa sociedade to complexa? Infelizmente, ou felizmente,
74
precisamos da fgura do poltico. No se conhece democracia que se faa
sem polticos. Sendo assim, temos de valorizar a atividade poltica.
O que precisamos descobrir o que h de errado no sistema pol-
tico que nos levou fase atual.
A judicializao da poltica
Consideraes gerais
Alguns aspectos do nosso processo de judicializao tm sido objeto
de muitas crticas, algumas realmente pertinentes. Mas o Supremo Tribunal
Federal (STF) e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) tm dado respostas s
distores.
Fui membro do Tribunal Superior Eleitoral e presidente daquela
instituio. No TSE perflhava a mesma posio adotada no Supremo
Tribunal relativamente aos direitos fundamentais uma posio bastante
liberal no que concerne soluo de confitos polticos.
Note-se que o Congresso Nacional aprovou uma lei extremamen-
te restritiva a Lei n 9.504 de 1997, que estabelece normas para as elei-
es , tendo em vista a novidade da reeleio, no que tange participao
no processo eleitoral. Essa lei instituiu diversas regras proibitivas dirigidas
aos participantes do pleito, tais como o uso de bem pblico por prefeito
candidato reeleio, a participao em evento de inaugurao, etc., po-
dendo sua aplicao resultar na anulao do registro do candidato.
Algumas aes judiciais com fundamento na mencionada lei ge-
raram situaes curiosas. Um exemplo o caso relatado no Recurso Es-
pecial Eleitoral (Respe) n 23.549, publicado em sesso de 1/10/2004.
No interior de So Paulo, o ento governador Alckmin foi inaugura-
o de uma obra pblica. Trs candidatos prefeitura de uma pequena
cidade vizinha tambm l compareceram. O Ministrio Pblico props
ao com fundamento no art. 77
1
da Lei n 9.504/97 pedindo a cassa-
o do registro dos candidatos, logrando a condenao pelo Tribunal
Regional Eleitoral (TRE). Proferindo voto no caso, consignei minha
75
Gilmar Mendes
preocupao relativamente ao tema da igualdade eleitoral. Pareceu-me
que a razo preponderante do art. 77 da Lei n 9.504/97 seria preservar
a igualdade de oportunidades e evitar abusos que levassem a um dese-
quilbrio na relao. O resultado da situao mostrava que a deciso aca-
tada estava equivocada. A aplicao da lei, levada a extremo, produziria
um resultado absolutamente incompatvel com seus desgnios. No TSE,
inclusive, por diversas vezes, j se havia cogitado a possibilidade de se
afrmar a inconstitucionalidade dos artigos da Lei n. 9.504/97, que es-
tabelecem condutas vedadas em perodo eleitoral e que tm por sano
a perda do registro ou a cassao do diploma. Conclu, na ocasio, da
seguinte forma:
Creio que ao mantermos esse regime punitivo infexvel estaremos ferin-
do o texto constitucional. Entendo que a interveno do Tribunal Supe-
rior Eleitoral no processo h de se fazer com o devido cuidado para que
no haja alterao da prpria vontade popular. que o ativismo judicial
aqui pode colocar em xeque o prprio processo democrtico no me
canso de ressaltar , dando ensejo conspurcao da deciso majoritria
ou criao de um tipo de partido da Justia Eleitoral, que acabar por
consagrar, o mais das vezes, o segundo mais votado. Penso haver esse risco
na interpretao literal que se advoga em torno dessas disposies.
2
O Direito haveria de ser aplicado. No se poderia operar segun-
do a frmula fat justititia, pereat res publica. Alm da aplicao da lei,
tnhamos de ter o senso do ridculo. No podamos perder o senso de
justia. Ns, juzes e juristas em geral, temos de rezar para no perder
o senso de justia. Todavia, se o perdermos, temos que rezar para no
perder o senso do ridculo.
Outra situao interessante revelada pela jurisprudncia do TSE
foi objeto do Respe n 24.862.
3
O prefeito do municpio de Ajuricaba,
Rio Grande do Sul, foi condenado cassao do registro por ter usa-
do um bem pblico. Quando preparava um showmcio, percebeu que
sua organizao de campanha nada havia comunicado polcia sobre a
76
realizao do evento. Usou o fax da prefeitura para fazer a comunicao.
O TSE considerou a ao ofensiva ao 5 do art. 73
4
da Lei n 9.504/97,
sob os fundamentos de que no se cogita da potencialidade do ato para
infuenciar no pleito e de que s a prtica da conduta vedada estabele-
ce presuno objetiva de desigualdade.
Observe-se que, s vezes, h um excesso de intervencionismo.
As leis genricas produzidas pelo modelo deram ensejo a que o Judici-
rio eventualmente avanasse para alm de determinados limites indica-
dos pela razoabilidade.
Em geral, o TSE assim como o STF tem cumprido uma fun-
o de moderao, tem dado respostas razoveis s demandas eleitorais,
inclusive nos casos de omisso do sistema poltico, e, s vezes, at esti-
mulado as reformas.
Questes polticas relevantes julgadas pelo Judicirio
Proporcionalidade de vereadores
No clebre caso da fxao da proporcionalidade dos vereadores
questo que se arrastava sem soluo por longo perodo , os legislado-
res municipais estabeleciam a composio das respectivas Cmaras com
observncia apenas dos limites mximos e mnimos previstos pelas al-
neas a, b e c do inciso IV do art. 29 da Constituio Federal.
5
A falta de
parmetro que delimitasse a ao dos Legislativos municipais implicava
afronta ao princpio da isonomia. Em conseqncia, municpios com o
mesmo nmero de habitantes tinham nmeros diversos de vereadores,
ou seja, municpios menos populosos tinham mais vereadores que ou-
tros com um nmero de habitantes vrias vezes maior. O STF, exami-
nando a matria no Recesso Extraordinrio (RE) n 197.917, mediante
uma razovel e fundamentada interpretao do preceito constitucional,
fxou o critrio da proporcionalidade por meio de um clculo aritmtico
rgido, determinando sua implantao j na prxima legislatura.
6

77
Gilmar Mendes
Verticalizao
Houve, entretanto, ocasies em que a interveno judicial foi apon-
tada como insufciente. Por exemplo, no primeiro julgamento referente
questo das coligaes partidrias,

o TSE, inicialmente, expediu a Resolu-
o n 20.993, de 26/02/2002, que disps sobre a escolha e o registro dos
candidatos nas eleies de 2002, j em meio ao processo eleitoral, dentro
do prazo proibitivo previsto no art. 16 da Constituio.
Em pronunciamento na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
n 2.628, proposta contra a mencionada Resoluo n 20.993/2002, asseve-
rou o ministro Seplveda Pertence:
[...] por fora do art. 16 da Constituio, inovao salutar inspirada na
preocupao da qualifcada estabilidade e lealdade do devido processo
eleitoral: nele a preocupao especialmente de evitar que se mudem as
regras do jogo que j comeou, como era freqente, com os sucessivos
casusmos, no regime autoritrio.
A norma constitucional malgrado dirigida ao legislador contm prin-
cpio que deve levar a Justia Eleitoral a moderar eventuais impulsos de
viradas jurisprudenciais sbitas, no ano eleitoral, acerca de regras legais de
densas implicaes na estratgia para o pleito das foras partidrias.
7
Assim, afgura-se imperativo que o processo eleitoral seja posto
a salvo de alteraes por parte do legislador ou mesmo da Justia Elei-
toral, devendo qualquer alterao, para afetar as eleies vindouras, ser
introduzida em perodo anterior a um ano do prlio eleitoral.
8
Seguindo a mesma linha de entendimento, votei no segundo jul-
gamento do TSE relativo verticalizao.
9
Ora, se o legislador no pode
modifcar o processo eleitoral um ano antes de sua realizao, muito
menos o juiz poder faz-lo.
Observe-se que o TSE contribuiu para o processo legislativo,
uma vez que sua deliberao impulsionou as foras polticas a toma-
rem uma das mais srias decises da histria legislativa contempornea.
78
Os partidos polticos perceberam que era preciso proceder a um ajuste
e o fzeram logo, substituindo a Resoluo do TSE pela Emenda Cons-
titucional n 52.
Na ltima deciso sobre o tema ADI n. 3.685,
10
interposta
contra o art. 2 da Emenda Constitucional n 52, que probe a verti-
calizao , assentamos que o art. 16 da Constituio, ao submeter a
alterao legal do processo eleitoral regra da anualidade, constituiu
uma garantia fundamental para o pleno exerccio dos direitos polti-
cos. Portanto, no poderia o processo eleitoral sofrer mudana consti-
tucional nesse perodo.
Clusula de barreira
Creio que o processo de interveno judicial tem sua lgica, que
diferente da lgica da administrao ou da poltica. Em nome dessa
lgica talvez tenhamos cometido algum erro de procedimento.
Nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade n
os
1.354 e 1.351,
11

interpostas contra dispositivos da Lei n 9.096/95 Lei dos Partidos
Polticos relativas chamada clusula de barreira, ou de desempenho,
12

as normas questionadas condicionavam o funcionamento parlamentar
a determinado desempenho eleitoral, conferindo aos partidos diferen-
tes propores de participao no Fundo Partidrio e de tempo dis-
ponvel para a propaganda partidria (direito de antena), conforme
alcanados, ou no, os patamares de desempenho impostos para o fun-
cionamento parlamentar. O STF entendeu que os dispositivos impug-
nados violaram o pluralismo poltico fundamento da Repblica (CF,
art. 1, V); a livre criao, fuso, incorporao e extino de partidos
polticos (CF, art. 17); e a representao proporcional dos partidos ou
dos blocos parlamentares na constituio das mesas e das comisses
permanentes ou temporrias da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal (CF, art. 58, 1). A previso quanto competncia do legisla-
dor ordinrio para tratar do funcionamento parlamentar (CF, art. 17)
no poderia esvaziar os princpios constitucionais do pluripartidarismo
79
Gilmar Mendes
e inviabilizar, por completo, o funcionamento dos partidos, acabando
com as bancadas dos partidos minoritrios e impedindo os respectivos
deputados de compor a Mesa Diretiva e as comisses. Ademais, sob o
ngulo da razoabilidade, o tribunal considerou inaceitveis os patama-
res de desempenho e a forma de rateio concernentes participao no
Fundo Partidrio e ao tempo disponvel para a propaganda partid-
ria adotados pela lei. No Estado Democrtico de Direito, a nenhuma
maioria dado tirar ou restringir os direitos e as liberdades fundamen-
tais das minorias, tais como a liberdade de se expressar, de se organizar,
de denunciar, de discordar e de se fazer representar nas decises que
infuem nos destinos da sociedade como um todo, enfm, de participar
plenamente da vida pblica. Creio que a deciso do STF foi correta,
embora temporalmente inadequada.
Note-se que a clusula de barreira foi aprovada em 1995 e seria
aplicada, pela primeira vez, nas eleies de 2007. O Congresso Nacio-
nal fora cauteloso ao estatuir o prazo de dez anos para a implemen-
tao das novas regras, visto ser de difcil adequao, por se tratar de
uma questo de tamanha magnitude. O novo modelo estava prestes a
ser implantado e, contudo, j no final do nono ano, o Supremo deci-
diu em sentido contrrio.
A deciso parecia inadequada, do ponto de vista do momento
institucional em que vivamos, o que levou certa parcela da sociedade
a emitir juzo sobre o tribunal, tachando-o de rgo poltico. Obser-
ve-se que o STF tem enorme responsabilidade poltica. Quem define
limites de poderes tm uma atividade eminentemente poltica, mas
quem detm esse poder precisa ter uma noo dos limites dos seus
poderes. Assim, em razo de alguma incongruncia organizacional
da Corte, rejeitamos a medida cautelar solicitada nos autos da ADI
n 1.354, em 7 de fevereiro de 1996, e julgamos procedente a ao. Isto
se deu quando o novo modelo poltico estava prestes a ser implantado.
80
Fidelidade partidria
Por ltimo, o tema da fdelidade partidria.
consenso que uma das maiores debilidades do nosso sistema
eleitoral a troca de partidos. A facilidade com que os candidatos se
elegem por um partido ou coligao e depois se desvestem do compro-
misso assumido com suas legendas conseqncia do nosso modelo de
lista aberta, tema sobre o qual os cientistas polticos tm se debruado.
Esse sistema produz uma disputa interna muito intensa, alm de apre-
sentar algumas distores.
Observe-se que a eleio se faz por modo proporcional, mas o in-
divduo precisa obter um grande nmero de votos. Para lograr xito nos
pleitos eleitorais, os partidos convidam a fliarem-se os chamados puxa-
dores de votos, aos quais acabam por fcar cativos. So atletas, pastores,
pessoas da mdia, fguras pblicas em geral, que atraem muitos votos.
natural que possuam certa independncia em relao agremiao
partidria. Essa situao gera, em conseqncia, um modelo proporcio-
nal desequilibrado.
Do ponto de vista jurdico, parece que o tema precisa ser discuti-
do, uma vez que a Constituio estabeleceu a fliao partidria como
condio de elegibilidade.
A jurisprudncia pacfca do STF no sentido de que a infde-
lidade partidria no ter repercusso sobre o mandato exercido. No
Mandado de Segurana (MS) n 20.927,
13
julgado em outubro de 1989,
o Supremo Tribunal Federal fez uma leitura simptica, liberal, desse fe-
nmeno, suprimindo a idia de fdelidade partidria.
No voto por mim proferido na ADI n 1.351, relativa clusula
de barreira, sustentei, em obiter dictum, a necessidade de o tribunal rever
a jurisprudncia.
A crise poltica antes referida tornou, porm, evidente a necessida-
de de que sejam revistas as atuais regras concernentes fdelidade parti-
dria , em outros termos, estamos desafados a repensar o atual modelo,
a partir, inclusive, da prpria jurisprudncia do STF. Devemos refetir,
81
Gilmar Mendes
portanto, sobre as conseqncias da mudana de legenda por aqueles que
obtiverem mandato no sistema proporcional, fato que constitui, sem d-
vida, clara violao vontade do eleitor e um falseamento grotesco do
modelo de representao popular pela via da democracia de partidos.
Vrios colegas, aps essa minha manifestao, posicionaram-se no
mesmo sentido, o que j aponta para uma nova interpretao. Naquele
voto, assim me pronunciei:
Com efeito, assegurada aos partidos polticos autonomia para fi-
xar, em seus programas, seus objetivos polticos e para definir sua es-
trutura interna e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer
normas de fidelidade e disciplina partidrias
14
(CF, art. 17 e 1).
Nesse aspecto, tem sido at aqui pacfica a orientao no Supremo
Tribunal Federal [...]
Se consideramos a exigncia de filiao partidria como condio
de elegibilidade e a participao do voto de legenda na eleio do
candidato, tendo em vista o modelo eleitoral proporcional adotado
para as eleies parlamentares, essa orientao afigura-se amplamen-
te questionvel.
Assim, ressalvadas situaes especficas decorrentes de ruptura de
compromissos programticos por parte da agremiao ou outra si-
tuao de igual significado, o abandono da legenda, a meu ver, deve
dar ensejo perda do mandato. Na verdade, embora haja participao
especial do candidato na obteno de votos com o objetivo de posicio-
nar-se na lista dos eleitos, tem-se que a eleio proporcional se realiza
em razo de votao atribuda legenda. Como se sabe, com raras
excees, a maioria dos eleitos sequer logram obter o quociente eleito-
ral, dependendo a sua eleio dos votos obtidos pela agremiao.
Nessa perspectiva, no parece fazer qualquer sentido, do prisma jurdi-
co e poltico, que o eventual eleito possa, simplesmente, desvencilhar-
se dos vnculos partidrios originalmente estabelecidos, carregando o
mandato obtido em um sistema no qual se destaca o voto atribudo
agremiao partidria a que estava filiado para outra legenda.
82
Continuo mantendo essa posio. Certamente que essa discusso
tem contribudo para a ampliao do debate no mbito do Congresso
Nacional. Ademais, a recente deciso tomada pelo TSE ao responder
Consulta n 1.398
15
contribuiu, como uma medida cautelar, para
evitar que o processo de eroso tivesse prosseguimento.
Concluso
Se avaliarmos de forma rigorosa o dilogo que o Judicirio tem
travado com o sistema poltico, apesar de todos os seus acidentes, ve-
remos que obtivemos um balano positivo. Algumas intervenes aqui
mencionadas tm servido como elemento de correo de distores,
contribuindo para o aperfeioamento das instituies. No signifca
que no possamos fazer crticas tal como acima as fz sempre que a
interveno judicial na vida poltica se mostrar exagerada.
Cabe ao Congresso Nacional, e isso ele est fazendo bem, defnir a
matria. essa a sua tarefa. Que o Congresso Nacional tambm resgate
seu importante papel na formulao das questes de interesse nacional
e de participao nas discusses que devam conduzir o nosso complexo
processo democrtico.
Para isso parece fundamental a reforma do processo eleitoral
embora essa no seja a nica carncia independentemente do desenho
institucional que se venha implementar.
Certamente, o novo sistema merecer aperfeioamentos. pro-
vvel que as novas regras apresentem tambm distores sujeitas a
eventuais correes e aperfeioamentos.
O nosso compromisso permanente contribuir para a consoli-
dao de uma democracia slida no Brasil. Certamente, esse deve ser o
intuito de todos.
Notas
1
Art. 77. proibido aos candidatos a cargos do Poder Executivo participar, nos trs
meses que precedem o pleito, de inauguraes de obras pblicas.
83
Gilmar Mendes
2
Respe n 23.549, Relator Humberto Gomes de Barros, publicado em sesso de
1/10/2004.
3
Relator Humberto Gomes de Barros, DJ de 16/09/2005.
4
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes con-
dutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos
eleitorais: I - ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coli-
gao, bens mveis ou imveis pertencentes administrao direta ou indireta da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, ressal-
vada a realizao de conveno partidria; II - usar materiais ou servios, custeados
pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas
nos regimentos e normas dos rgos que integram; III - ceder servidor pblico ou
empregado da administrao direta ou indireta federal, estadual ou municipal do
Poder Executivo, ou usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral de
candidato, partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal,
salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; IV - fazer ou permitir uso
promocional em favor de candidato, partido poltico ou coligao, de distribui-
o gratuita de bens e servios de carter social custeados ou subvencionados pelo
Poder Pblico; [...] VI - nos trs meses que antecedem o pleito: a) realizar trans-
ferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados
aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos des-
tinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio
em andamento e com cronograma prefxado, e os destinados a atender situaes de
emergncia e de calamidade pblica; b) com exceo da propaganda de produtos e
servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade institucional
dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos federais, es-
taduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administrao indireta, sal-
vo em caso de grave e urgente necessidade pblica, assim reconhecida pela Justia
Eleitoral; c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso, fora do horrio
eleitoral gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria
urgente, relevante e caracterstica das funes de governo; [...] 5
o
Nos casos de
descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, sem prejuzo
do disposto no pargrafo anterior, o candidato benefciado, agente pblico ou no,
fcar sujeito cassao do registro ou do diploma.
84
5
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o in-
terstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara
Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Consti-
tuio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I - eleio do
Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante
pleito direto e simultneo realizado em todo o Pas; II - eleio do Prefeito e do
Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino
do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Muni-
cpios com mais de duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito
no dia 1 de janeiro do ano subseqente ao da eleio; IV - nmero de Vereadores
proporcional populao do Municpio, observados os seguintes limites: a) mnimo
de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes;
b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um
milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de quarenta e dois e m-
ximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes.
6
RE n. 197.917, Relator Maurcio Corra, julgado em 06/06/2002, DJ de 07/05/2004.
Ementa: Recurso Extraordinrio. Municpios. Cmara de Vereadores. Composio.
Autonomia municipal. Limites constitucionais. Nmero de vereadores proporcional
populao. CF, artigo 29, IV. Aplicao de critrio aritmtico rgido. Invocao
dos princpios da isonomia e da razoabilidade. Incompatibilidade entre a popula-
o e o nmero de vereadores. Inconstitucionalidade, incidenter tantum, da norma
municipal. Efeitos para o futuro. Situao excepcional. 1. O artigo 29, inciso IV da
Constituio Federal, exige que o nmero de Vereadores seja proporcional popula-
o dos Municpios, observados os limites mnimos e mximos fxados pelas alneas
a, b e c. 2. Deixar a critrio do legislador municipal o estabelecimento da composio
das Cmaras Municipais, com observncia apenas dos limites mximos e mnimos
do preceito (CF, artigo 29) tornar sem sentido a previso constitucional expressa
da proporcionalidade. 3. Situao real e contempornea em que Municpios menos
populosos tm mais Vereadores do que outros com um nmero de habitantes vrias
vezes maior. Casos em que a falta de um parmetro matemtico rgido que delimite a
ao dos Legislativos Municipais implica evidente afronta ao postulado da isonomia.
4. Princpio da razoabilidade. Restrio legislativa. A aprovao de norma municipal
que estabelece a composio da Cmara de Vereadores sem observncia da relao
85
Gilmar Mendes
cogente de proporo com a respectiva populao confgura excesso do poder de le-
gislar, no encontrando eco no sistema constitucional vigente. 5. Parmetro aritm-
tico que atende ao comando expresso na Constituio Federal, sem que a proporcio-
nalidade reclamada traduza qualquer afronta aos demais princpios constitucionais e
nem resulte em formas estranhas e distantes da realidade dos Municpios brasileiros.
Atendimento aos postulados da moralidade, impessoalidade e economicidade dos
atos administrativos (CF, artigo 37). 6. Fronteiras da autonomia municipal impostas
pela prpria Carta da Repblica, que admite a proporcionalidade da representao
poltica em face do nmero de habitantes. Orientao que se confrma e se reitera
segundo o modelo de composio da Cmara dos Deputados e das Assemblias Le-
gislativas (CF, artigos 27 e 45, 1). 7. Inconstitucionalidade, incidenter tantun, da
lei local que fxou em 11 (onze) o nmero de Vereadores, dado que sua populao
de pouco mais de 2.600 habitantes somente comporta 09 representantes. 8. Efei-
tos. Princpio da segurana jurdica. Situao excepcional em que a declarao de
nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria grave ameaa a todo o sistema
legislativo vigente. Prevalncia do interesse pblico para assegurar, em carter de ex-
ceo, efeitos pro futuro declarao incidental de inconstitucionalidade. Recurso
extraordinrio conhecido e em parte provido.
7
ADI n 2.628/DF, Relator Sydney Sanches, DJ de 5/03/2004.
8
Cf. sobre o assunto discusso na ADI n 3.741, Relator Ricardo Lewandowski,
Pleno, 06/08/2006, DJ de 23/02/2007.
9
Resoluo n 22.161/TSE, DJ de 28/04/2006. No primeiro caso, Resoluo
n 20.993 no houve a participao do ministro Gilmar Mendes.
10
Relatora Ellen Gracie, julgada em 22/03/2006, DJ de 10/08/2006.
11
Relator Marco Aurlio, DJ de 30/03/2007.
Ementa: Partido Poltico. Funcionamento parlamentar. Propaganda partidria gra-
tuita. Fundo Partidrio. Surge confitante com a Constituio Federal lei que, em face
da gradao de votos obtidos por partido poltico, afasta o funcionamento parlamentar
e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidria gratuita e a participao
no rateio do Fundo Partidrio. Normatizao Inconstitucionalidade Vcuo. Ante
a declarao de inconstitucionalidade de leis, incumbe atentar para a inconvenincia
do vcuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigncia de preceito transitrio, isso
visando a aguardar nova atuao das Casas do Congresso Nacional.
86
12
A regra prevista na Lei dos Partidos Polticos estabelecia que os partidos que no
tivessem 5% dos votos para deputado federal fcariam com dois minutos por se-
mestre, em rede nacional de rdio e de TV, e teriam de ratear com todos os demais
partidos 1% dos cerca de R$ 120 milhes do Fundo Partidrio. Alm disso, esses
partidos pequenos no teriam direito a funcionamento parlamentar: seus depu-
tados e senadores poderiam falar e votar no plenrio, mas no teriam lderes nem
estrutura de liderana.
13
Relator Moreira Alves, DJ de 14/04/1984.
Ementa: Mandado de Segurana. Fidelidade partidria. Suplente de deputado fe-
deral. Em que pese o princpio da representao proporcional e a representao
parlamentar federal por intermdio dos partidos polticos, no perde a condio de
suplente o candidato diplomado pela Justia eleitoral que, posteriormente, se des-
vincula do partido ou aliana partidria pelo qual se elegeu. A inaplicabilidade
do princpio da fdelidade partidria aos parlamentares empossados se estende, no
silncio da Constituio e da lei, aos respectivos suplentes. Mandado de Segurana
indeferido.
14
O art. 3
o
da Lei n
o
9.096/95 diz que assegurada, ao partido poltico, autono-
mia para defnir sua estrutura interna, organizao e funcionamento. O art. 14
da mesma lei diz que o partido livre para fxar, em seu programa, seus objetivos
polticos e para estabelecer, em seu estatuto, a sua estrutura interna, organizao e
funcionamento.
15
Julgamento realizado em 27/03/2007, DJ de 08/05/2007. O TSE, acompanhando
o voto do Relator, Ministro Cesar Asfor Rocha, assegurou aos partidos polticos e s
coligaes o direito vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver
pedido de cancelamento de fliao ou de transferncias do candidato eleito por um
partido para outra legenda.
87
POR QUE UMA
REFORMA POLTICA?
Ronaldo Caiado*
Bom-dia! Aos alunos e s alunas, aos professores e a todo o corpo
tcnico da Universidade de Braslia, aos cientistas polticos, a todos os
que compem a mesa, ao professor Bencio, que a coordena. Ao minis-
tro Gilmar Mendes, que tambm faz parte da UnB. Ao meu professor
Antnio Cintra. doutora. Miriam e ao meu colega Rubens Otoni.
Quero rapidamente, Bencio, explicar que alguns podem no en-
tender bem o fato de eu estar aqui. O Ronaldo Caiado debatendo sobre a
rea de reforma poltica, sendo eu mdico cirurgio e exercendo a profs-
so at hoje? At os dias de hoje, continuo na minha atividade. Ao mesmo
tempo, muitos j me viram em atuao na rea rural e tambm na rea de
sade. Ento, por que essa dedicao toda reforma poltica?
Primeiro, porque tenho sido pelo menos um aluno razovel do
professor Cintra e da professora Miriam. Tenho aprendido bastante
com eles. E, depois, porque estou no meu quarto mandato. No decorrer
dessas eleies todas, decidi, sobretudo a partir da legislatura anterior,
dedicar-me quase em tempo integral discusso da reforma poltica.
* Ronaldo Caiado Deputado federal no exerccio do quarto mandato, mdico e em-
presrio rural. Representa os interesses dos proprietrios rurais e da rea de sade no
Congresso. Foi relator da Comisso Especial que tratou da Reforma Poltica na C-
mara dos Deputados e presidente da Comisso de Agricultura em 2005. Atualmente
relator, pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, do PL n 1.210/2007,
que dispe sobre a Reforma Poltica.
88
Posso fazer uma provocao aqui, professor Bencio? Eu gostaria
de incluir na grade curricular do cientista poltico a obrigatoriedade de
participar de uma eleio como candidato, porque extremamente in-
teressante isso. Alguns aqui devem ser da rea de medicina tambm. No
livro, muito bonito, a artria, o nervo, a veia... os msculos aparecem
muito bem defnidos, passando a idia de que uma abordagem cirrgica
um processo simples. Quando vai para a mesa de cirurgia, em que come-
a a sangrar e ele no sabe distinguir uma coisa da outra, vem o pnico.
No caso da poltica, temos algo similar, uma realidade descrita
nos livros e a outra, a prtica. A distncia entre a teoria e a prtica pre-
cisa ser percebida por cada um, pois est cada dia mais afugentando as
pessoas da poltica. O jovem hoje s vai participar da poltica se tiver
um padrinho. Quem o padrinho poltico? o governador de esta-
do, o ministro, o senador. Ento, diz o padrinho: Vou garantir os co-
lgios eleitorais para voc, e voc vai ser o deputado estadual. aquele
que, com poder fnanceiro, capaz de fazer dobradinha com todos os
outros e bancar as candidaturas. E chega outro cidado e diz: Mas eu
gostaria de fazer a campanha. Mas, infelizmente, lhe dito: A sua cam-
panha no tem volume. A voc pergunta: mas o que esse volume?
debater os problemas aqui do municpio, do estado? No. Entenda
bem, deputado contratao, som, palanque. poder ter aqui ca-
bos eleitorais. poder ter, sem dvida nenhuma, a maior quantidade de
showmcios, de encontros, de mobilizaes, arcar com todas as despesas
e eventos do municpio. Mas onde que fca o problema da sociedade
na rea de sade, de educao, de segurana? Isso outro assunto. Essa
a realidade que no pode ser desconhecida, porque seno camos numa
discusso totalmente divorciada da realidade, que no adianta nada.
Como coibir esse estado de coisas? Como conter esse processo?
Da a necessidade, como bem enunciou aqui o professor Cintra, e bem o
sabe o deputado Rubens Otoni, de um projeto infraconstitucional que
evitasse os altos quruns de uma reforma constitucional. Por isso, no
termos ainda tratado do que muitos nos cobram, por exemplo, o voto
facultativo, o sistema de voto majoritrio distrital, ou o voto misto...
89
Por que uma Reforma Poltica?
Ronaldo Caiado
Tudo isso exige emendar a Constituio, e est aqui o professor Gilmar
Mendes para aclarar o assunto. H que enfrentar esses problemas, mas as
coisas tm de ser feitas por etapa.
O que quisemos foi atacar o problema por um rito simples, que re-
quer apenas a maioria simples da Casa, ou seja, um projeto de lei ordinria.
O que pode ser feito com essa legislao, como primeiro e urgente passo
de uma reforma poltica? Essa foi nossa indagao na Comisso Especial.
Nela trabalhamos durante doze meses, produzindo o Projeto de
Lei (PL) n 2.679/03, que seguiu para a Comisso de Constituio, Jus-
tia e Cidadania (CCJC), na qual tramitou por mais doze meses. Pela
primeira vez, no se fez um projeto fatiado, como a praxe. Na verdade,
tramitam vrios projetos. Um trata de verticalizao, outro, do fundo
partidrio, outro, do nmero de vereadores nas cmaras municipais, ou-
tro, do voto facultativo. O nosso, no. Pela primeira vez, fzemos um
levantamento de todos os projetos, identifcamos os pontos principais
que a sociedade, o povo reclamava nas pesquisas. Por exemplo, o troca-
troca partidrio, uma verdadeira promiscuidade poltica. Na legislatura
anterior, 195 deputados federais mudaram de partido 345 vezes. Per-
gunto a qualquer cientista poltico onde existe algo prximo a, pelo me-
nos, um dcimo disso. Primeiro ponto.
Segundo ponto: os escndalos. Quem importante numa cam-
panha? o candidato ou o operador de campanha? Se continuar assim,
daqui a pouco a UnB ter de criar um curso de operador de campanha,
e este vai ser o cidado mais importante no pas. a pessoa que vai dar
conta de movimentar, de fazer o caixa para que uma campanha sobrevi-
va. Esse cidado vai ter mais poder que o ministro de Estado e o secre-
trio de governo. Porque, de repente, torna-se o homem-chave do pro-
cesso, por ter todo o controle de despesa de uma campanha. Da nasce
o grande problema dos escndalos sucessivos. Qual a origem deles?
Eles vm exatamente da campanha eleitoral. Quem foi que fnanciou a
campanha? Os problemas comeam a vir tona. O Congresso Nacional
no legisla, o Executivo no tem como avanar, instala-se a crise, que
perdura por anos e anos sucessivos.
90
Terceiro ponto: todos ns conhecemos: qual o prefeito da ci-
dade, o governador do estado e o presidente da Repblica que no faz
maioria na Cmara de Vereadores, na Assemblia e no Congresso no
tempo mnimo de trinta a quarenta dias ao assumir a caneta? O pro-
fessor Cintra foi bem diplomtico. O jogo bruto! Voc vai ter a sua
emenda liberada se votar. Voc s vai participar da inaugurao, ou ser
atendido pelos ministrios, se tiver votado com o governo. Isso indepen-
dentemente de quem esteja l. Esse o jogo que vem sendo jogado.
Ento, saindo da rea da cincia poltica e vindo para a rea m-
dica, eu diria: no adianta tratar o sintoma. Sintoma, na anamnese,
importante para ns, para o diagnstico. Porm, se tenho uma premissa
errada, vou chegar a uma concluso errada. Se no tenho a capacidade
de analisar os dados para diagnosticar corretamente o que terei de ope-
rar, a cirurgia vai ser um insucesso total.
Pois bem, a Comisso Especial trabalhou com base nesses pon-
tos especfcos. Quisemos propor um projeto de lei infraconstitucional,
com a capilaridade entre todos os pontos que estamos discutindo e que
pudesse implantar um novo sistema eleitoral no pas, que constituir,
sem dvida nenhuma, uma mudana de 180 graus no sistema eleitoral
brasileiro. uma mudana substantiva. outro mundo do ponto de
vista de uma campanha eleitoral.
Isso assusta muita gente habituada com o curral eleitoral, com
a maneira de ganhar a eleio base de compra de votos. E no tem,
muitas vezes, conhecimento, nem contedo, para estar representando o
estado, o municpio, seja na Cmara de Vereadores, seja na Assemblia,
seja no Congresso Nacional. Essa a grande verdade.
Como ns podemos atacar tudo isso num mesmo projeto? o
projeto salvador da ptria? No, de maneira alguma. O deputado Ru-
bens Otoni o expressou muito bem. Ningum est desenhando o PL
como o Eldorado, a soluo de tudo, muito pelo contrrio. Sabemos
que, a partir da, poderemos melhorar a situao crtica de hoje e incen-
tivar os senhores e as senhoras que queiram participar de uma eleio,
dando-lhes as condies de faz-lo.
91
Ronaldo Caiado
Essa a realidade. O cidado, hoje, est sendo excludo da poltica.
Qualquer um de vocs diga em casa, que quer ser candidato. Seu pai e
sua me sero os primeiros a dizer: Pelo amor de Deus, flho, mexa com
qualquer outra coisa, menos com poltica. um processo que vem sen-
do criado no Congresso Nacional. Lembrou o deputado Rubens Otoni
uma frase do Ulysses Guimares. Eu no era parlamentar poca. Um
reprter teria perguntado a ele: O que acha o senhor da prxima legis-
latura? ao que o doutor Ulysses retrucou: Eu s tenho uma certeza,
que ser pior que a atual.
Ora, precisamos mudar o atual sistema. Para isso, foram pensados
os mecanismos confguradores do projeto, tanto dentro da Comisso
Especial quanto dentro da CCJC.
Ora, esse instrumento, o PL n 2.679, sofre crticas, e muitas. Ve-
jam bem, contudo, o quo inteligente a lista preordenada. Sem dvi-
da, a coluna vertebral do projeto, sua sustentao. A lista preordenada
viabiliza de uma vez s o fnanciamento pblico exclusivo de campa-
nha. Se voc tem dinheiro pblico, como que voc vai distribu-lo aos
pr-candidatos? Ele tem mais direito do que ela? No h como decidir.
Alm disso, como voc vai fazer com que todo mundo preste conta de
um dinheiro que pblico? Ento, o presidente do partido vai para a
cadeia e os candidatos tambm. Portanto, o que necessrio? A lista
preordenada. Com ela, quem presta contas o partido: ao TSE, aos
TREs, aos juzes eleitorais.
O PL viabilizar o fnanciamento pblico e dar transparncia aos
gastos. Se o partido recebeu para a campanha, no estado tal, por exemplo,
R$5.245.300,25, esse valor antecipadamente publicado. Tudo isso cons-
ta do projeto de lei. No fca dependendo do humor do presidente do par-
tido dizer: Eu gosto do estado A, vou repassar mais dinheiro, eu no gosto
do estado B, vou repassar menos. No. Esto defnidos no PL os critrios
para calcular o repasse do dinheiro a cada estado. O que as eleies majo-
ritrias tero? Est especifcado no projeto. O que as eleies proporcio-
nais tero tambm est defnido. A lista fechada viabiliza o fnanciamento
pblico de campanha e inibe inteligentemente o troca-troca partidrio.
92
Vrios cientistas esto aqui. So pesquisadores que conhecem a
fundo o tema. No pouco que consegui de uma reviso bibliogrfca a
respeito dos pases que compem a ONU, no achamos em nenhum
sistema eleitoral a redao do texto dizendo que se perde o mandato por
infdelidade partidria. Isso um instrumento da Revoluo, foi criado
no Brasil por ela.
Por que a lista fechada inteligente no que diz respeito s trocas de
partido? Na lista fechada, o cidado que negociou, que recebeu propina,
que teve benefcio para trocar de partido, ao chegar na agremiao vai en-
contrar resistncia. Vo dizer-lhe: Meu amigo, voc vai l para o fm da
fla. Se quiser, v construir base para ter condio de chegar conveno
e ter seu nome apoiado. Em poltica, h os que acham que podem chegar
por cima s porque tm condio fnanceira ou apadrinhamento polti-
co, sem respeitar a base que sustenta o partido, que criou os diretrios
nos municpios, que foi l lutar na candidatura de prefeito, de vereador e,
de repente, vm os pra-quedistas...
Na conveno, hoje, basta voc ter seu nome l. A lista foi enca-
minhada ao TRE. Ao sair da conveno, voc do Democratas. A partir
da, voc pode fazer coligao com o PSB, com o PC do B, dobradinha
com o deputado do PT. Cada um vai achar o seu jeito de se eleger, sem
o menor compromisso com o programa do partido, com a doutrina do
partido, com nada. Sai jogando o jogo que precisar para conquistar voto.
A lista fechada acaba com isso. No verdade? Fortalece os partidos.
Quem j fez uma campanha? Quem j foi ao palanque de uma
campanha? Quem j esteve presente em um comcio? Se um candida-
to tem sua base eleitoral, vai outro candidato falar nessa base? Vai haver
briga em cima do palanque. A claque de A vai brigar com a de B. Vo
desligar o som. Hoje, essa briga interna, dentro do mesmo partido.
O meu adversrio no o Rubens Otoni, que do PT, o meu adversrio
o meu colega de partido, que se tiver um voto a mais que eu, pode me
derrotar. Vejam que processo autofgico. Quer dizer, o atual sistema induz
a uma luta interna, tenho de tomar mais prefeitos, mais vereadores, mais
estrutura da base dele para me eleger sendo ele meu colega de partido!
93
Ronaldo Caiado
A lista fechada viabiliza assim o fnanciamento pblico de campa-
nhas. Acaba, lgico, com o troca-troca partidrio e, ao mesmo tempo,
fortalece as estruturas poltico-partidrias. O partido vai poder sentar-
se mesa, como lembrou o professor Cintra. o que ocorre em qual-
quer democracia de referncia no mundo. Os partidos sentam, fazem
um acordo, elaboram um programa de governo. Em cima daquilo, fazem
os acertos, na expectativa de que o acordado seja cumprido, sem terem
de instalar mensalo ou conviver com sanguessugas para que o gover-
no possa aprovar matrias no Congresso Nacional.
Um ponto importante que ns, no projeto, tambm evolumos
para o fm das coligaes das eleies proporcionais. Coligao, senhor
coordenador, eu costumo dizer, igual a amor de carnaval: comea na
sexta-feira e acaba na Quarta-Feira de Cinzas. Assim a coligao, que
comea na conveno do partido e acaba no dia da apurao no primei-
ro domingo de outubro. Dali para frente, quem votou em algum que
defende uma tese, acaba elegendo um outro deputado federal que con-
trrio quela tese. O deputado Enas j no est mais entre ns, o eleitor
que votou nele de repente descobriu que elegeu mais cinco deputados
que nem conhece, nem sabe o que pensam.
Pode-se retrucar: Ah, a lista vai fazer com que o cidado coloque
l o parente, o flho, a mulher... que maravilha! Eu pergunto: J pen-
sou voc poder disputar com uma lista em que o cidado colocou s a
famlia dele?, quer dizer, a lista da panelinha, a lista da panelocracia.
Essa lista tem voto? Porque ele colocou na lista, ela vai ter voto? A, al-
guns perguntam: Mas tem de ter alternncia com as mulheres. Por que
no pode haver uma chapa s com as mulheres? A conveno que vai
decidir. O Supremo Tribunal Federal j decidiu sobre isso, j deliberou.
A conveno autnoma, no tem candidato nato. Tem de ter a conven-
o, pois ela quem delibera. Quais so os melhores candidatos? Numa
lista voc vai buscar o qu? O melhor estudante, o melhor lder estu-
dantil, o melhor mdico, o melhor engenheiro, o melhor sindicalista,
o melhor gestor pblico. Os melhores nomes que voc tem no estado.
94
O cidado no ter de espoliar patrimnio, ele no ter de entrar nesse
processo mesquinho, atico e imoral de compra de colgio eleitoral, de
negociao de dobradinha. Vamos excluir isso do processo eleitoral.
Notem que, hoje, muito deputado federal, de repente, passou a
ser executivo: Vote em mim, que eu vou construir uma universidade
aqui na cidade; Vote em mim, que eu vou fazer uma rodovia. Que
histria essa? Deputado legislador, no executivo. De repente, os
deputados esto mais preocupados com a Comisso de Oramento do
que em legislar nas comisses. Vejam a distoro do processo todo com
o atual sistema eleitoral.
Antes de concluir, lembro que, neste projeto de lei, com o fm das
coligaes nas eleies proporcionais, defnimos a nova fgura das fede-
raes de partidos, para que os partidos pequenos possam ter um estatu-
to nico, registrar-se no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e ultrapassar
o quociente eleitoral, elegendo seus deputados.
Tambm abrimos a possibilidade, para os partidos pequenos,
que no atingem o quociente eleitoral, de participar da distribuio das
sobras.
Alm disso, estipulamos que os institutos de pesquisa vo ter de
apresentar justia eleitoral no apenas as perguntas e os formulrios,
mas os bancos de dados, para que no haja maquiagem de dados na reta
fnal de campanha. Lembro ser este um instrumento muito usado para
manipular, principalmente, o eleitor indefnido.
De igual modo, modifcamos a legislao do fundo partidrio.
Repassamos 30% do fundo partidrio para estimular a presena da mu-
lher nas campanhas eleitorais no pas e promover as campanhas publi-
citrias. Estipulamos tambm 20% do tempo da campanha em rdio e
televiso para que as mulheres tenham seus programas defnidos, para
trazer a presena da mulher na poltica. Com a lista aberta, elas no ul-
trapassam 8% a 10% nas assemblias no Congresso Nacional. Nas listas
fechadas hoje, temos a presena da mulher quase que em patamar de
40%, 50%, em vrios pases da Europa. um aumento signifcativo da
presena da mulher na poltica.
95
Ronaldo Caiado
Sim, temos tambm as propostas da Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), seja de referendo revogatrio, seja de ampliao de ple-
biscito, seja de apresentao de projeto popular, mas isso tudo requer
emenda Constituio, que ns no podemos trazer para dentro do
corpo do Projeto de Lei n 2.679.
um momento de muita felicidade, professor Bencio, porque
vamos assistir, depois de quatro anos de luta, entrada do projeto de
lei, no Plenrio da Cmara, recebendo as emendas, e o relator encami-
nhar o substitutivo, com chances reais de ser votado, apesar do atro-
pelo das medidas provisrias. Estas, alis, so tpico a ser enfrentado,
mas tal assunto requer tambm emenda Constituio.
Com alegria, participamos hoje deste evento. Foi oportuno ouvir
hoje a posio do presidente da Casa, Deputado Arlindo Chinaglia, fa-
vorvel matria. J a pautou e dessa maneira acreditamos poder avan-
ar na reforma do sistema eleitoral brasileiro, que para ns o alicerce,
a base para avanarmos em outras reformas. Ultimamente, s vezes, al-
guns deputados criticam o TSE, dizendo que est legislando. O TSE
no est legislando. Por omisso da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, os partidos consultam o TSE. Ns deveramos fazer a lio de
casa que vetar ou aprovar a reforma poltica to sonhada por todos
ns. Quando o TSE baixa a determinao, vm as crticas dizendo que
ele est querendo legislar. Mas por que o Congresso no legisla? No
legislou quanto verticalizao, s depois. No legislava quanto ao fun-
do partidrio, legislou depois. No legislou quanto vaga de vereador.
E agora, graas a Deus, o TSE, respondendo a uma consulta do nosso
partido, disse que a vaga do partido e no do deputado. Com isso, pelo
menos, estancou-se, como se diz na medicina, a sangria. Porque, num
curto espao de tempo, perdemos, 26 deputados na legislatura anterior
e, nesta, em 45 dias, j tnhamos perdido oito deputados federais. Com
essa deciso, pelo menos, arrefeceu-se o troca-troca partidrio no Con-
gresso Nacional e esperamos com isso votar a reforma poltica.
Muito obrigado a todos pelo convite. Espero a presena de vocs
no Plenrio da Cmara dos Deputados para que participem conosco.
96
Apresentem s emendas sugestes sobre o projeto de lei. Sero muito
bem-recebidas por todos ns, e esperamos votar isso num curto espao
de tempo e trazer um novo sistema eleitoral para as eleies de 2008.
Muito obrigado!
97
Quero agradecer o convite formulado, a oportunidade de par-
tilhar com vocs esse espao privilegiado de debate e cumprimentar o
nosso coordenador, professor Bencio, os nossos participantes e pales-
trantes, o ministro Gilmar Mendes, o professor Antnio Cintra e o de-
putado Ronaldo Caiado.
O tema da reforma poltica, por si s, desperta opinies diferencia-
das. Como foi dito pelo professor Antnio Cintra, ainda h aqueles que
acham que o sistema atual vai muito bem. bem verdade que est dimi-
nuindo o nmero dos que pensam assim, mas ainda existem.
Eu sou um daqueles que reconhecem que ns temos um sistema
poltico que funciona, mas no porque se est vivo que no se possa
ter doenas. Na verdade temos um sistema poltico que funciona, mas
tambm tem seus problemas. Alm disso, sou daqueles que tm convic-
o de que reforma poltica no pode ser apresentada como remdio
para todos os males. Reforma poltica no tem essa condio de resolver
todos os problemas nem de imunizar nosso sistema contra eles. Isso d
sociedade brasileira e confere a todos ns uma responsabilidade maior,
que a de poder avaliar bem o sistema atual e poder buscar solues para
sua implementao e para sua proteo.
No Brasil cresce hoje o sentimento de que ns temos um siste-
ma poltico que est defasado, ultrapassado e que, por isso mesmo, abre
Rubens Otoni*
A REFORMA POSSVEL
* Rubens Otoni Deputado federal pelo PT-GO e membro da Comisso Especial de
Reforma Poltica que existe na Cmara dos Deputados, desde 1995.
98
brechas que fragilizam nossa democracia. Se ns abrirmos o debate aqui
neste plenrio ou em qualquer outro lugar, inmeras sugestes e opi-
nies sobre a fragilidade desse sistema sero apontadas. Para ilustrar e
referenciar nosso debate, um dos pontos que mais aparecem, que um
desvio do nosso sistema poltico, a infuncia, cada vez maior, do poder
econmico na escolha dos nossos representantes. Nossos representantes,
seja na esfera municipal, seja na estadual ou federal, so escolhidos pela
infuncia da estrutura da sua campanha. O que prevalece a estrutura
de campanha que se tem, o dinheiro que se gasta numa campanha, a ca-
pacidade de ter cabos eleitorais, ter carro de som, ter isso ou aquilo para
a campanha eleitoral. As referncias ao debate poltico, as propostas, as
idias, os programas e os projetos que se tem para apresentar sociedade
passam ao largo de qualquer considerao.
A cada eleio as avaliaes so: pior do que essa eleio no tem
jeito de acontecer. Na prxima eleio se constata que possvel ser pior
do que foi na campanha anterior. Essa uma realidade do nosso sistema.
Outro problema de nosso sistema que ele aponta para a fragi-
lizao dos nossos partidos polticos. Os partidos polticos no tm
fora, infuncia. Eu diria, at de maneira um pouco exagerada, que se
no houvesse exigncia de fliao partidria para ser candidato, talvez
a maioria dos candidatos nem se lembrasse dos partidos polticos. Essa
fragilidade dos partidos, a falta de importncia nas defnies das pol-
ticas, nas defnies do poder, deixa, no meu entendimento, uma lacuna
e enfraquece nossa democracia.
Um outro ponto fraco ser um sistema poltico que oportuniza e,
eu diria mais, incentiva a troca constante de partidos polticos, fraudan-
do de certa forma o desejo e o resultado das eleies.
No trabalho com a idia da fdelidade partidria por decreto,
mas avalio que ns precisamos ter um sistema poltico que no seja in-
centivador da infdelidade, que possa trabalhar para a preservao do
espectro partidrio.
Na ltima legislatura federal ns tivemos mais de duzentos par-
lamentares que mudaram de partido, mais de trezentas mudanas.
99
A Reforma Possvel
Rubens Otoni
Tivemos parlamentares que mudaram de trs a quatro vezes de partido
no mesmo dia. Evidentemente, isso no fruto apenas da cabea do par-
lamentar, porque h um sistema que confere alguma vantagem em um
dado momento para que isso possa acontecer.
Cito aqui apenas alguns exemplos que demonstram que o sistema
funciona e est vivo. Tem mritos, j os teve e ainda os tem, mas nossa
responsabilidade precisa ser constante, consciente.
Ao se fazer o diagnstico, necessrio que tambm saibamos qual
o remdio que deve ser dado ao paciente doente. a que aparecem v-
rias opinies.
Esse debate tem ocorrido no Congresso Nacional com grande
freqncia h mais de 15 anos. E as mais diferentes idias aparecem.
Temos l mais de trezentos projetos circulando, versando sobre os mais
diversos assuntos. Cada um coloca sua opinio, seu entendimento e qual
o remdio que ele julga mais oportuno para essa situao. Os debates so
os mais diferenciados.
Quanto ao voto distrital: mas no o voto distrital puro, e sim
o voto distrital misto... Vamos discutir o papel do Senado.... Precisa ser
uma Cmara Bicameral? O senador ter suplente? O mandato de oito
anos? Ser que o voto facultativo poderia contribuir para resolver esse
problema? Mas ns no deveramos discutir a proporcionalidade dos
estados novamente? Isso no um problema da representao? E por a
vai. So inmeros os temas que so levantados nessa discusso.
No esforo da Cmara dos Deputados de poder buscar em 2003
uma sada, uma contribuio, na minha avaliao, a Cmara realmente
conseguiu dar um passo adiante. Formou uma Comisso Especial, re-
presentativa de todos os partidos polticos da Casa, para poder analisar
todos os projetos que estavam circulando sobre os mais diferentes enfo-
ques, para que, a partir deles, se pudesse buscar um rumo para o debate.
A Comisso Especial foi coordenada pelo deputado Alexandre
Cardoso, do Partido Socialista Brasileiro (PSB-RJ) e teve, como relator,
o deputado Ronaldo Caiado, que coordenou um trabalho muito impor-
tante de sistematizao dessa discusso. O primeiro caminho, que j foi
100
citado aqui, tentar avanar no que for possvel na lei infraconstitucional.
Tentar avanar sem que fosse preciso fazer mudanas na Constituio e,
por isso, as propostas tivessem maior facilidade para aprovao.
Esse trabalho foi realizado. Muitos pontos foram analisados
e chegou-se a esse projeto que o professor Antnio Cintra citou. Ele
participou ativamente do acompanhamento desse debate. Esse projeto
pode parecer tmido se comparado a outro de maior abrangncia. Mas
entendo que a reforma poltica hoje desperta o interesse de toda a so-
ciedade ou de grande parte da sociedade brasileira e, por isso mesmo,
sua discuso no poderia fcar restrita ao Congresso Nacional. Precisaria
ser um debate amplo, aberto a toda a sociedade, dando oportunidade
para que as organizaes sociais se mobilizassem e, dessa forma, realizar-
mos uma reforma poltica ampla, democrtica e participativa que fosse
muito mais alm da reforma do sistema eleitoral. Uma reforma poltica
que fosse capaz de reformar o prprio exerccio do poder e tambm a
forma de control-lo em nosso pas. Certamente precisaremos avanar
na discusso dos mecanismos, dos instrumentos de democracia direta,
na sua regulamentao, instrumentos como o plebiscito, o referendo e
outros de participao popular. O aperfeioamento dos instrumentos
de democracia participativa, de controle social, tudo isso fundamen-
tal. At agora, o que prevaleceu na Comisso Especial foi o debate mais
estratgico, o debate mais de teses, e preciso fazer esse debate avanar.
Temos a responsabilidade de ver o que pode ser feito nesse momento
histrico para poder contribuir com o aperfeioamento do sistema que
est funcionando hoje. Foi pensando nisso que a Comisso Especial op-
tou por incentivar o debate amplo, o debate mais estratgico da refor-
ma poltica em geral, e tentar avanar em alguns pontos da reforma
do sistema eleitoral, apesar de alguns os classificarem como tmidos.
E eu j tive a oportunidade de ouvir pessoas dizerem assim: Se for
para fazer s isso, melhor no fazer. Sempre digo que se ns tivsse-
mos conseguido na eleio passada aprovao de pelo menos um dos
pontos elencados na discusso da Comisso Especial j teramos avan-
ado bastante.
101
A Reforma Possvel
Rubens Otoni
Foi com essa preocupao de poder trabalhar no que possvel,
sem deixar de lado uma discusso mais estratgica, mas tendo a res-
ponsabilidade de ver o momento histrico e no que se poderia avan-
ar, que esse projeto trabalhou o financiamento pblico de campanhas
e assim dar uma resposta influncia, cada vez maior, do poder econ-
mico na escolha dos representantes. Por exemplo: a questo do voto
em lista preordenada serviria para ajudar na fiscalizao do financia-
mento pblico de campanha e, ao mesmo tempo, teria a preocupao
de fortalecer os partidos polticos e o fim das coligaes proporcionais
com o instituto da federao partidria.
Temos grandes problemas no nosso sistema poltico eleitoral, mas
acredito que um dos mritos que ele tem ser um sistema proporcional.
O fato de ser sistema proporcional garante a democracia, e esta uma
discusso que precisa ser realizada. Eu trabalho para que isso seja preser-
vado, o sistema proporcional, porque ele vem justamente dar o direito
s minorias. Aquele que tem maioria ganha eleio, representado com
sua proporcionalidade. Mas aquele que perdeu a eleio, seja em segun-
do, terceiro, em quarto lugar, precisa ter o direito de representao na
proporcionalidade dos votos que ele obteve. Isso para mim democr-
tico e um mrito do sistema atual. Agora, ter coligao proporcional
justamente deturpar a proporcionalidade, porque, ao se fazer a coliga-
o, deturpa-se essa proporo. Faz-se que algum possa ser mais repre-
sentado do que a verdadeira proporcionalidade da eleio lhe daria.
importante dizer que temos feito um debate desarmado. No
um debate apaixonado, sem querer defender a ferro e fogo, a todo custo,
o que apresentado. Estamos ouvindo os posicionamentos, as idias, as
propostas. Nosso posicionamento tem sido, em todos os estados que te-
mos visitado, o de poder orientar, de ajudar a refetir, de ajudar a pensar,
de jogar luz sobre esse debate. Temos conscincia de que teremos sem-
pre problemas e de que precisaremos sempre estar atentos para corrigi-los.
Costumo dizer que houve um tempo em que nossos avs no precisavam
fechar a porta da casa para poder dormir sossegados. Podiam dormir de
porta aberta. Esse tempo passou e foi preciso escorar a porta. Depois foi
102
preciso colocar uma fechadura e, mais tarde, um cadeado. Hoje se colocam
cerca eletrifcada, alarme e, mesmo assim, no se resolve o problema. Isso
pode ocorrer com o sistema poltico e eleitoral. Mas ns precisamos, te-
mos a responsabilidade de poder aperfeioar os mecanismos de proteo,
os mecanismos de aprofundamento da democracia. Queremos avanar
muito mais na discusso da reforma poltica, debatendo pontos estratgi-
cos que demandam emenda constitucional. Promover uma discusso mais
ampla, com a participao da sociedade, mas tambm ter a responsabili-
dade de avanar naquilo que for possvel.
Qual a probabilidade de se avanar nesse debate hoje na Casa?
Ser que ns temos um clima favorvel? Acho que no temos maioria
consolidada sobre os pontos apresentados. Existe um acordo de proce-
dimentos na Cmara dos Deputados para se colocar o projeto em vo-
tao no plenrio. Esse acordo de procedimento vai priorizar o debate
em cima dos pontos j elencados na Comisso Especial. Na Comisso
de Constituio e Justia, onde fui relator, que tivemos um bom deba-
te, mas fomos atropelados pela crise poltica de 2005 e 2006 e fcamos
impossibilitados de avanar. L tomamos a deciso poltica de no fazer
modifcaes na Comisso de Constituio e Justia e de deixar que es-
sas modifcaes pudessem ser trabalhadas em plenrio. Com isso, foi
apresentado um relatrio Comisso Especial.
Nosso desafo construir, descobrir a mdia de pensamento da
Casa e verifcar onde est o ponto de equilbrio para avanar. Estou oti-
mista quanto a essa nova oportunidade que est se abrindo para o debate
da reforma poltica, mas no sobre os riscos que ns temos de enfrentar,
inclusive o de no acontecer nada, fcar do jeito que est. Porque, como
eu j disse, existem aqueles que ainda acham que ns podemos fcar com
esse sistema. Repito, sou daqueles que no tm iluses de que a reforma
poltica seja um remdio para todos os males.
Vamos fazer a reforma poltica, a reforma do sistema eleitoral
neste momento, mas vamos ter que continuar fazendo esse debate in-
cessantemente.
103
A Reforma Possvel
Rubens Otoni
Neste momento as decises devem ser tomadas com responsabi-
lidade pelo Congresso Nacional, sob pena de se poder estar pavimen-
tando o caminho de uma grave crise institucional, para a qual depois
teremos de dedicar muito mais tempo e energia para contornar.
Tema 2
Representao e
Sistema Eleitoral
107
Reforma poltica, assim como muitos termos das cincias histri-
cas, permite razovel diversidade de signifcados. Pode ser vista a partir
dos estmulos que a impulsionam; do que se pretende, implcita e expli-
citamente, com ela alcanar; do efeito que essas transformaes provo-
cam nas expectativas dos agentes e da qualidade das reaes de cada um
deles. Pode ser tambm ambientada em um processo nico ou no mbi-
to de transformaes mais graduais. Pode pretender a incluso poltica
de alguns ou de todos ou o seu reverso, o distanciamento deste, daquele
ou de quase todos do processo poltico-eleitoral. Em uma palavra, re-
forma poltica pode estimular uma diversidade de gostos e preferncias,
como os de quem a est propondo, os de quem a rejeita, assim como os
de quem a aceita parcialmente.
Antes de avanar sobre os tpicos que foram concretamente dis-
cutidos nos textos que se seguem, faz-se necessria uma breve observao
a respeito dos contedos qualitativamente diferenciados dos conceitos
de mudana e de reforma poltica. O conceito de mudana tende a estar
associado ao resultado de um dinamismo mais intenso, com freqncia
encontrvel nas sociedades modernas ou naquelas que de modo mais
ou menos rpido afastam-se das estruturas longamente cristalizadas das
Antnio Brussi*
REFORMA POLTICA:
PARA ONDE VAI?
* Antnio Brussi Professor associado do Instituto de Cincia Poltica da Universidade
de Braslia; mestre em Sociologia pela UnB e Ph.D. em Sociologia pela Binghamton
University, NY, EUA. reas de interesse: estudos de desenvolvimento, anlise pol-
tica e poltica brasileira.
108
sociedades tradicionais. Em ambos os casos, o aforar de novos interesses
e aspiraes encontra resistncia sua afrmao por parte daqueles j
existentes, que se recusam a ceder ou a compartilhar posies alcana-
das, estimulando a emergncia de um ambiente potencialmente confi-
tuoso. Em tais situaes, marcadas por transformaes to dinmicas
e pelo surgimento de interesses e expectativas to diversos, o aparato
jurdico-institucional passa a ser crescentemente pressionado por esses
interesses poltico-sociais para que, no mnimo, sejam possveis o reco-
nhecimento e a acomodao poltico-institucional desses novos atores
poltico-sociais. Portanto, ao falarmos de mudana poltica, estamos
tratando de processos de transformao de muito mais profunda densi-
dade social, pela emergncia de novos grupos e classes sociais, de novas
elites, novos tipos de associao, de representao, de diferente quanti-
dade e qualidade da participao poltica e preponderncia do ambiente
urbano sobre o rural. Evidentemente tais modifcaes invariavelmente
so acompanhadas de novas e inovadoras instituies polticas que so
criadas como produto de todas essas transformaes. Pode-se dizer que
mudana poltica traz consigo o entendimento de mudana de regime.
1
Ademais, reforma poltica implica alteraes nas regras de funcio-
namento do regime poltico, quer em aspectos relevantes do conjunto
das instituies polticas, quer em algumas de suas partes, como partidos,
eleies, mandatos, representao e legislao eleitoral. Embora sufcien-
temente amplo para produzir alteraes signifcativas na vida poltica de
uma nao, pode-se notar, a partir do que foi esboado anteriormente, que
o termo reforma poltica atm-se mais a alteraes institucionais provo-
cadas menos por mudanas sociais longamente amadurecidas como o
surgimento de novas classes sociais, por exemplo e mais para superar
entraves e limitaes que ameaam a governabilidade.
2
Entretanto, ao buscar evitar ou superar crises polticas, as pro-
postas de reforma acabam elas mesmas sendo fontes geradoras de inse-
gurana. Afnal, toda ameaa de alterao do status quo produz certo
grau de incerteza, e com a classe poltica o sentimento tambm no
diferente. O resultado uma tendncia a evitar o processo de reforma na
109
Reforma Poltica: Para Onde Vai?
Antnio Brussi
medida em que cada interesse insiste em mudar apenas o que lhe convm.
O resultado desse dilogo de surdos a paralisao ou o esvaziamento
das propostas originalmente apresentadas, situao que s se altera a
partir de presses provenientes do campo da sociedade civil. No caso
da reforma que motivou o presente encontro, a insufcincia desse tipo
de presso social organizada tem sido um dos fatores mais importantes
para tantas postergaes, indecises, tanta aleatoriedade, oportunismo
e incerteza.
A trajetria do presente cenrio de reforma poltica deve ser reme-
tida longnqua dcada de 1980, mais precisamente por ocasio da Cons-
tituinte de 1988. Naquela oportunidade, questes polticas importantes
foram decididas, como a manuteno do presidencialismo, o estabeleci-
mento da durao do mandato presidencial em cinco anos, sem reeleio,
e a reduo da idade mnima para votar. Entretanto, vrias decises de
modo algum foram consensuais. Algumas delas provocaram reaes, en-
tre as quais a que culminou no racha do PMDB e na criao do PSDB,
alm de um acordo para uma reviso constitucional em 1993, momento
em que o tema reforma poltica deveria ser novamente debatido.
Afortunadamente aos que desejavam evitar a reforma em 1993,
nesse mesmo ano eclodiu a crise dos anes do Oramento, com o en-
volvimento de alguns dos principais partidos do Congresso, entre eles
o PMDB e o PFL. Mais uma vez atropelou-se a reforma poltica, sendo
esta rebaixada pelo Congresso a apenas um tema de estudo. Em 1995
foi aprovada a Lei Orgnica dos Partidos Polticos, com a incluso da
clusula de barreira.
A partir de ento no se notaram avanos nesse tema at que em
2005 o escndalo do mensalo deu oportunidade para que o tema vol-
tasse novamente mesa de discusso como matria de urgncia, dessa
vez com o argumento de difcultar a corrupo e de restaurar a credibi-
lidade dos cidados para com a poltica e os polticos.
Era esse o ponto em que nos encontrvamos quando se organizou
o Frum Reforma Poltica em Questo, e foi a partir dessa matria-pri-
ma e das perspectivas que as propostas em debate abriam para a reforma
110
e suas possveis conseqncias para o futuro da nao brasileira que os
artigos aqui presentes foram organizados.
Nesta seo, denominada Representao e Sistema Eleitoral,
o leitor encontrar quatro artigos que em boa medida se completam.
A ordem desta apresentao obedece ao princpio de ordenamento de
acordo com o tratamento dado ao tema, do mais geral ao particular.
O primeiro mais um depoimento, muito oportuno, por sinal. O depu-
tado Joo Almeida apresenta, com a experincia de quem est h quase
vinte anos no Parlamento, algumas importantes difculdades para o Le-
gislativo, para a representao e para as relaes ExecutivoLegislativo
que a manuteno das atuais regras partidrias e eleitorais vem reprodu-
zindo em nosso ambiente poltico. Esse testemunho expe ao leitor a ur-
gente necessidade da reforma poltica em questo, parodiando o ttulo
deste nosso frum. O segundo texto, do professor Octaciano Noguei-
ra, profundo conhecedor da histria e do Parlamento brasileiros, traz
uma avaliao carregada de ceticismo a respeito do alcance da reforma,
quando no manifesta total incredulidade acerca de sua realizao. Os
fatos que vm ocorrendo aps a realizao do frum comprovam as pre-
vises apresentadas pelo professor Octaciano. Refro-me especialmente
ao vnculo que fez entre lista fechada e fnanciamento pblico como o
ponto mais importante do que ele mesmo chamou de reforminha de
ocasio, reproduzindo a lcida afrmao de Jos Honrio Rodrigues.
Alm disso, com a deciso de se manter a lista aberta, caiu por terra a
universalidade do fnanciamento pblico, sendo a partir de ento reivin-
dicado apenas para as eleies majoritrias. Os sucessivos adiamentos
nas votaes reforam as antecipaes pessimistas do texto quanto ao
futuro da reforma.
O artigo do professor Jairo Nicolau, do Instituto Universitrio
de Pesquisa do Rio de Janeiro (Iuperj), especialista em legislao eleito-
ral e reforma poltica, apresenta-nos uma anlise comparada, apontan-
do as vantagens e as desvantagens das principais opes apresentadas
para essa reforma: a que se refere representao proporcional (lista
aberta, fechada ou fexvel), a que trata do sistema majoritrio-distrital e
111
Reforma Poltica: Para Onde Vai?
Antnio Brussi
a combinao do sistema majoritrio com o proporcional, conhecido
no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto. Com esse texto o lei-
tor pode informar-se com mais detalhe a respeito das conseqncias de
cada proposta para o desejado incremento da capacidade de o eleitor
controlar seus representantes e da indispensvel accountability, ou a
necessidade de estes prestarem contas para seus representados. O resul-
tado dessa transformao nas relaes representanterepresentado no
Brasil reveste-se de especial importncia para o futuro da participao
poltica e para a consolidao da democracia em nosso pas.
A professora Lcia Avelar diretora do Instituto de Cincia Pol-
tica da Universidade de Braslia apresenta-nos um interessante e opor-
tuno estudo a respeito da necessidade de se incluir entre as propostas
em discusso para essa reforma aquelas que priorizam maiores e reais
oportunidades para a participao feminina na vida poltica do pas. Os
dados que divulga, reforados por longa e reconhecida militncia na
luta em favor das minorias, especialmente em favor das mulheres, dra-
matizam a posio em que se encontram as mulheres no Brasil quanto
busca de paridade de participao no mbito legislativo, ao mesmo tem-
po em que ressaltam o quanto se tem ainda de percorrer. Mas isso no
tudo. O texto e seu tema so tambm excelentes exemplos para o lei-
tor se inteirar da pertinncia e da qualidade dos esforos que setores da
sociedade civil, embora minoritrios, vm desenvolvendo para direcio-
nar a reforma poltica rumo a uma reforma efetivamente democrtica.
O artigo, portanto, representa uma pequena manifestao de um enor-
me esforo que as mulheres vm desenvolvendo em todos os campos e
que, apesar de pouco barulhento, tem conseguido notveis avanos no
mbito da participao poltica e da democracia.
Finalmente, importante ressaltar a relevncia de iniciativas des-
se tipo, agradecendo a todos os organizadores deste evento pela oportu-
nidade que nos ofereceram de podermos participar, durante dois dias,
de discusses e debates to informativos e inteligentes. Mais uma vez, a
Universidade de Braslia brinda a comunidade acadmica com seu per-
manente vanguardismo, uma caracterstica de origem, deve-se lembrar.
112
Notas
1
importante prevenir que mudana poltica pode signifcar avanos como retro-
cessos no que diz respeito referncia democrtica que tomamos como valor para
tratarmos do conceito neste texto. Isso signifca que mudana pode se dar tambm
para eliminar a democracia.
2
Por governabilidade deve-se entender a atuao e o funcionamento legitimados e le-
gitimadores do governo ao manter a ordem poltico-institucional e ao conviver com
transformaes sociais e econmicas.
113
As palestras aqui proferidas apresentaram idias, propostas e pon-
tos de vista que devem ter estabelecido alguma preferncia em muitos
dos que assistiram a elas.
Na verdade, tenho a impresso de que nosso sistema eleitoral no
possibilita proceder a mudanas de qualidade no relacionamento entre
o Executivo e o Legislativo.
Nosso sistema eleitoral gera um presidente forte com legitimidade
das urnas, porque eleito pelo voto popular. escolhido pela populao
com o voto direto de todo o pas. O brasileiro vota e gosta de votar, est
provado isso. Vota em eleio e em plebiscito, vota levado, com comida
paga, e vota at sem ser levado. O plebiscito recente sobre desarmamen-
to demonstrou isso claramente.
A eleio nesses moldes d uma legitimidade e uma fora extraor-
dinrias ao presidente da Repblica. Mas esse sistema na mesma eleio
gera tambm um Congresso fragmentado, com deputados e senadores
defendendo posies muito individualistas. Ento, um governo legti-
mo, com fora aparente para governar, mas enfrenta muita difculdade
porque no tem maioria no Congresso. Desde 1990 nenhum presidente
eleito formou maioria com seu partido ou mesmo somado aos outros
que formalmente se coligaram na eleio.
RELAO EXECUTIVOLEGISLATIVO
* Joo Almeida Deputado federal (PSDB-BA) no exerccio do quinto mandato. Tem
sido membro de todas as comisses de reforma poltica da Cmara dos Deputados e
foi relator das leis dos partidos e das eleies.
Joo Almeida*
114
Para que seja possvel governar, a formao da maioria feita
depois, pelo processo que os cientistas polticos denominam coalizo
presidencial. E como se faz essa coalizo presidencial? Ela se faz funda-
mentada num processo fsiolgico.
Assim, depois de realizada a eleio, o presidente precisa se dedi-
car a formar sua maioria pela coalizo. E a tarefa comea logo na eleio
das mesas da Cmara e do Senado. No h regras claras e delineadoras
para a formao dessas mesas nos seus regimentos. Elas so formadas
sempre com uma forte e decisiva interferncia do Executivo. E a, nessa
hora, o Legislativo sai perdendo o mais valioso dos seus bens, que sua
autonomia, na medida em que permite que o presidente interfra, d as
cartas e vincule seus interesses, por dvida ou gratido, na composio
das mesas da Cmara e do Senado.
Ns no temos a cultura de separao dos poderes porque ao lon-
go da Repblica no a sedimentamos. Nossa Constituio no separa
nitidamente os trs Poderes. No consolida a autonomia de cada Poder
da Repblica.
Seria desejvel que a reforma poltica procedesse a uma mudana
no regimento interno da Cmara e do Senado que exclusse completa-
mente a interferncia do Executivo nos assuntos exclusivos do Legislati-
vo, mas isto no interessa, no consta da agenda.
Nosso pas regido por um sistema de governo presidencialista
que prev a autonomia dos Poderes. natural que cada Poder tenha
suas virtudes e defeitos, seus prprios mecanismos, sua cultura prpria
e seus deslizes corporativistas. Quem vive muito num ou noutro poder
sempre absorve e incorpora os costumes prprios de cada um deles, es-
pecialmente seus defeitos.
No Brasil, um cidado pode ser candidato a senador, ser eleito e,
portanto, ser membro do Poder Legislativo com elevada responsabili-
dade. Depois ele pode ir para o Executivo, pode ser ministro da Justia,
por exemplo, e ainda, antes de terminar o mandato, transformar-se em
membro do Supremo Tribunal Federal (STF). H vrios casos assim. Eu
no estou fazendo nenhuma censura porque isso acontece. O sistema
115
Relao ExecutivoLegislativo
Joo Almeida
que o permite. No tenho nada contra as pessoas, nem vou citar os no-
mes delas. Os mais recentes, muitos so amigos meus, pessoas de grande
valor. isso, no h separao, no h regras que defnam esses limites.
Vocs observaram agora, nesse segundo mandato de maior apren-
dizado do presidente Lula, que ele fcou esperando, interferindo clara-
mente na formao das mesas da Cmara e do Senado para s depois
disso montar o ministrio.
Quer dizer: ganhou a eleio, foi reeleito, o que implicaria a conti-
nuidade de muitos projetos. Deveria ter comeado o novo governo ime-
diatamente com toda a fora, mas no, fcou ali, esperando a Cmara e o
Senado elegerem seus presidentes para depois, ento, comear as conver-
sas defnitivas sobre a formao da equipe de governo e do ministrio.
Ento, nesse ambiente que se forma o governo de coalizo.
E por que assim? Por que os deputados so todos homens ruins? Pes-
soas ms? Picaretas? No. o sistema eleitoral.
O sistema eleitoral produz o deputado individualista. Ele se elege
pela sua fora, pela sua capacidade de organizar suas redes de interesse,
que podem estar nas igrejas, nos sindicatos, no lixo, no bicho, nos mu-
nicpios, s para citar algumas, no tem importncia onde seja. Se ele
no for capaz de organizar suas redes de interesse, por esse atual sistema
eleitoral, ele no se elege. Assim, aos partidos qualquer um serve para
candidato, preferencialmente se exibe capacidade de organizar suas re-
des. Porque os partidos tambm no so verdadeiramente partidos, mas
quase s agncias eleitorais.
Meu partido eu sou do Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB) com muita honra e glria e no pretendo sair dele tem um
feito extraordinrio: foi capaz de realizar o seu programa quase que in-
tegralmente; s ler o Programa do PSDB que foi apresentado na sua
fundao para constatar isso.
No estou querendo fazer propaganda do PSDB, mesmo porque
estou falando bem agora, mas depois pode vir a crtica. O PSDB tinha
um programa, ganhou o poder, mas desencaminhou-se quando chegou
l. Ganhou o poder, realizou seu programa e, quando saiu, perdeu o
116
rumo. No se reencontrou para consolidar de novo uma proposta porque
no exerccio do poder e para exerc-lo nessas condies tambm teve de
se desvirtuar, ajustar-se ao sistema. E a adequou suas prticas e fcou pen-
sando nas prximas eleies. Em vez de retomar seu legado constitudo e
dizer: Olha! Ns somos o partido reformador, ns queremos continuar
reformando a Constituio, que foi o que deu o mote para ns termos
hoje no pas essa situao melhor, preferiu enfrentar a eleio no modelo
reciclado: uma disputa patrimonial de poder, e perdeu.
Como a eleio aqui no Brasil? Vocs, como eleitores, conse-
guem, no municpio, no estado, na Unio identifcar claramente as pro-
postas? Ou seja, o que depois vai resultar em aes do governo? Identi-
fcamos, depois da eleio, os programas dos candidatos e dos partidos?
Claro que no. No se identifca, porque aqui no se fazem as propostas.
Os partidos no tm coragem e ousadia para tal. Na verdade, os partidos
pensam s na eleio, como uma disputa patrimonialista. Os partidos
no trabalham para agregar pessoas que viabilizem seus programas, as
idias que eles deveriam ter para a conduo do pas, do estado ou do
municpio.
Isso no se d somente no Brasil, mas o mundo tambm est, de
certa forma, um pouco assim. Depois que inventaram pesquisas to
aprimoradas em marketing poltico, o candidato no vai levar uma pro-
posta e bancar aquela idia para ver se ganha adeses. Antes ele procura
sentir mais ou menos o que o povo quer para evitar os temas polmicos,
os fundamentais, porque isso no d voto, tira voto. No assim? Vo
adotando a linha do menor esforo para ganhar a eleio.
Atualmente pode-se ler o que dizem os marqueteiros depois das
eleies. interessante. Eles abrem o jogo: Minha estratgia foi essa.
Eles tiram o presidente, o governador ou o prefeito das discusses que
so transformadoras, que podem fazer diferena, e dirigem a campanha
para assuntos de menor relevncia e promessas fceis. Esse o sistema de
se fazer campanha atualmente.
117
Joo Almeida
Voltemos ao tema da formao do governo.
Eleito, o presidente tem de governar. As mesas do Congresso j
esto constitudas. Vamos governar. sufciente? No. Temos de ter
maioria e, para tal, temos de fazer a coalizo.
Tivemos um episdio muito interessante patrocinado pelo par-
tido de maior representao no Congresso Nacional. Vou fazer a an-
lise como um observador da cena, com a viso de deputado, no como
cientista poltico. No estou fazendo nenhuma censura, nenhum juzo
de valor relativo aos partidos. O Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB) no governo Fernando Henrique Cardoso era go-
vernista. Havia um partido que tambm era governista e que foi mais
criativo ou cnico, se preferirem, que disse assim: Olha! Eu estou aqui.
O presidente que mudou, mas eu estou no mesmo lugar, aqui na porta
do palcio. Eu sou o governo.
O PMDB no, ele disse assim: Ns estamos aqui, podemos entrar
no governo e fazer uma unidade nunca vista, mas ns temos seis pontos
essenciais que precisam ser assimilados no programa de governo. Ao
analisar esses seis pontos, viu-se que no eram grande coisa, eram pa-
recidos com o que iria acontecer em qualquer situao. Mas, com os
acertos, o que foi feito? O governo nunca respondeu aos seis pontos.
Deu seis ministrios ao PMDB e os seis pontos transformaram-se em
ministrios.
Essa foi a lio do primeiro para o segundo mandato do presiden-
te Lula. No primeiro, o Jos Dirceu dizia: Faz o acerto com o PMDB.
O PMDB um partido bom de servio. O Lula no fez, e deu no que
deu. Nesse sentido, o Jos Dirceu tinha razo. Agora ele aprendeu as
lies do Jos Dirceu e, continuando a conversar com ele, recebeu a lista
dos seis pontos e deu seis ministrios. Ser que governa dando os seis
ministrios ao PMDB? No governa. necessrio completar a fsiolo-
gia nomeando milhares de cargos de segundo, terceiro e quarto esca-
les. preciso emitir medidas provisrias, como est acontecendo hoje.
preciso ter a banca aberta para negociar com os grupos de presso da
Cmara, as bancadas evanglica, ruralista, etc., e tambm com alguns
118
deputados, individualmente, que, em certos momentos e votaes, as-
sumem posio de relevncia. Ou seja, tem de continuar barganhando,
fazendo concesses, para seguir conduzindo o governo, caso contrrio
s gerenciar crises, uma atrs da outra.
Quando h demora na tramitao de matrias de grande interesse
do Executivo, comum ouvir-se dizer: Ah! Est demorando l na C-
mara ou no Senado porque eles esto discutindo, mas, na realidade,
que as negociaes esto sendo feitas, esto sendo acertados os interesses
das redes.
certo que esse sistema tem produzido resultados. Os governos
tm podido governar, saindo daquelas crises de impeachment, e temos
at resultados signifcativos. Agora preciso saber se ns estamos an-
dando com a velocidade que o mundo requer e permite nesse momento
favorvel ao crescimento econmico, melhoria da renda; se o sistema
est correspondendo a isso. No acredito que esteja. Ns poderamos
estar dando um salto muito mais veloz se o sistema funcionasse melhor.
H outras coisas muito interessantes no complemento da fsio-
logia, como, por exemplo, a elaborao do oramento. Na Cmara dos
Deputados e no Senado a Comisso de Oramento est perfeitamente
ajustada a esse modelo, funciona bem para ele. Quer dizer, os deputados
aceitam que existe uma cota de emendas individuais. Era R$ 1,5 mi-
lho e agora so R$ 4,5 milhes que cada parlamentar atribui, como se
diz, para aes nos municpios, dando resposta s redes de interesse que
ele forma para se eleger. Deputado que no faz nada, que s discute as
matrias, que s faz discursos, s faz projeto, tem idia; esse no volta.
S 8% dos deputados dessa legislatura atingiram por suas votaes o
nmero mnimo de votos necessrios sua eleio, destes nem metade,
4%, se elegeu por voto de opinio. Voto de opinio a que me refro o
voto difuso, dado por pessoas que conseguiram perceber uma mensa-
gem, conhecer a fgura e votar nela sem interesse de contrapartida alm
da confana de que ele v fazer um bom trabalho como deputado.
Ento, o deputado tem tambm de organizar a vida dele com esses
parmetros que organizam o sistema. E ele ento aceita aquele negcio
119
Joo Almeida
das emendas, e vai l, e crava aqueles R$ 4,5 milhes. S que o oramen-
to no mandatrio na execuo. A execuo depende do Executivo, e
para executar ele exige que o Parlamento tambm execute as coisas que
lhe interessam. E por a se d a nova barganha. Abre-se ento a porta
para a entrada de todos: para o deputado que faz o negcio para o mu-
nicpio, e briga, vai l no ministrio etc., e tambm para todos os outros
que precisam do mecanismo para atender a interesses de fnanciadores
que ele teve de buscar para a eleio que passou ou para a que vir logo
mais, porque a eleio nesse sistema uma coisa inacreditvel. A cam-
panha normalmente custa mais do que ganha um deputado em quatro
anos de exerccio do mandato.
Ento, meus amigos e minhas amigas, me perdoem por eu ter sido
to cruel com o Parlamento e com o sistema poltico. Eu sou deputado
h cinco legislaturas. Essa a quinta de deputado federal. Fiz uma de
deputado estadual l na Bahia. No tenho nenhuma ligao com grupos
tradicionais da poltica baiana. No tenho chefe. Sempre fui oposio
l na Bahia e entrei na poltica no por herana, mas motivado por mi-
nhas convices e lutas estudantis. Eu amo o Parlamento. No falo nada
contra a instituio, tudo que fao na busca do fortalecimento do Po-
der Legislativo. Por isso repito: sem a reforma do sistema eleitoral no
temos chance, no muda nada. O sistema eleitoral que modela tudo
o mais. Tentei mostrar isso aqui. Se o sistema eleitoral no mudar, se a
constituio da representao no se der em outros padres, nada vai
mudar, vai fcar tudo como est. Da porque apio o projeto em trami-
tao na Cmara, as iniciativas de mudar o sistema eleitoral.
Fizemos vrias reformas no cdigo eleitoral e em leis afns, refor-
mas no, remendos, um aqui, outro ali. Eu sou autor de vrios crimes
que se cometeram nestes ltimos anos, tentando esses remendos que
resultaram quase sempre em judicializao do processo eleitoral, nada
mais. Ns estamos tirando as eleies das mos dos cidados e dos par-
tidos e colocando nas mos da Justia. Agora tudo vai para a Justia.
tanto que o Tribunal Superior Eleitoral est pretendendo construir
um prdio novo que vai custar 250 milhes de reais. Muito obrigado.
121
Supor que as reformas polticas ora em discusso vo melhorar
a qualidade da representao poltica uma utopia. Se quando depen-
diam apenas do Congresso, j no tinham futuro, fcil imaginar ago-
ra quando passaram a depender tambm do Judicirio. Alis, bom
que assim seja. De todas as reformas, ou saem lesados os cidados ou
prejudicados os contribuintes. Em outras palavras, as reformas pol-
ticas ou restringem os direitos dos eleitores, ou pesam no bolso dos
contribuintes.
A dissemntica evidente: enquanto falamos em reforma poltica,
os congressistas discutem reforma eleitoral. Listas fechadas e bloqueadas,
fnanciamento pblico das campanhas, arremedo de clusula de desem-
penho e fm das coligaes nas eleies proporcionais nada mais so que
remendos, que, j em 1962, Jos Honrio Rodrigues chamava de refor-
minhas de ocasio. Hoje diramos, reforminhas de convenincia. Os po-
lticos usam o argumento de que o fnanciamento pblico essencial para
pr fm infuncia do poder econmico, tornando mais legtimas as elei-
es e, em conseqncia, a representao parlamentar. So dois os engodos:
o primeiro que basta o voto em lista para fortalecer os partidos; o segun-
do que, com o fnanciamento pblico, teremos eleies mais limpas.
QUEM PAGA A CONTA
DAS REFORMAS POLTICAS?
Octaciano Nogueira*
* Octaciano Nogueira Bacharel em Direito, licenciado em Histria, possui curso de
especializao em Cincia Poltica e professor aposentado do Instituto de Cincia
Poltica da UnB.
122
Estaremos mais prximos da verdade se dissermos que no o
primeiro que justifca o segundo, mas exatamente o contrrio. O voto
em listas est sendo proposto para viabilizar o fnanciamento pblico.
O sistema atual, em que os candidatos e no os partidos custeiam as elei-
es, inviabiliza o fnanciamento pblico. Como distribuir 880 milhes
de reais entre os 333.378 candidatos a vereador e os 14.982 a prefeitos
das eleies municipais de 2004? E isso porque o Supremo Tribunal Fe-
deral (STF) diminuiu o nmero de vereadores, para cumprir o disposto
no art. 29, inciso IV, da Constituio.
Com o voto nas listas, os partidos que passaro a fnanciar as
campanhas. E a diviso dos recursos pblicos, em vez de se dar entre cen-
tenas de milhares de candidatos, poder ser feita, apenas, entre duas ou
trs dezenas de legendas. Logo, vai pesar no bolso dos contribuintes.
O fundo partidrio que sustenta os partidos custou-nos na le-
gislatura passada R$ 508.108.766,03. Como em cada legislatura temos
duas eleies, o fnanciamento pblico gravar nosso bolso em mais R$
1.760.000,00, ou seja, o total de R$ 2,2 bilhes. O custo de veicula-
o da propaganda eleitoral no rdio e na TV durante as campanhas,
tomando-se por base os ltimos quatro anos, representar mais R$ 312
milhes, e durante os anos no eleitorais, mais R$ 400 milhes. Total:
R$ 3,9 bilhes.
Nas condies atuais, o fundo partidrio j uma aberrao. Suas
contas so julgadas pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), quando
mais adequado seria prest-las ao Tribunal de Contas da Unio (TCU),
ao qual cabe, constitucionalmente, o julgamento do emprego dos recur-
sos pblicos. Esse fundo tem sido usado para todas as necessidades dos
partidos, mesmo que proibidas expressamente pela legislao vigente.
Em 2005 o TSE constatou que no Partido dos Trabalhadores (PT) ele
serviu para pagar viagens dos flhos, noras, genro e neta do presidente
de honra do partido em 2003 (ESP, 11/09/2005). Custeou tambm
passagens areas da esposa e da me do ento futuro ministro da Fazen-
da e da esposa do presidente do partido em sua viagem China (FSP,
14/09/2005). Bancou o pagamento de jatinhos para seus dirigentes e,
123
Quem Paga a Conta das Reformas Polticas?
Octaciano Nogueira
inclusive, a passagem para o assessor do deputado estadual fagrado com
dlares na cueca (ESP, 18/09/2005), quando foi recolher propina em
So Paulo. No Partido Liberal (PL) h suspeitas de que tenha custeado o
aluguel de R$ 15 mil mensais de uma casa no Lago Sul cuja benefciria
chegou a obter liminar da Justia para l permanecer residindo depois
que o presidente da sigla dela se separou, embora sua alegao seja de
que os recursos para esse fm tenham tido como origem a contribuio
mensal dos parlamentares federais para o partido (JB, 21/07/2004). As
contas do Partido Progressista (PP), por sua vez, revelaram 146 ligaes
para a Sua, tendo servido tambm para quitar multas de trnsito, ad-
quirir artigos de Natal e compras em supermercados de Braslia (ESP,
25/09/2005). J no Partido Verde (PV) o TSE glosou R$ 97 mil de
fretamento de um jato e R$ 70 mil de dirias do seu presidente (FSP,
21/05/2007).
Os exemplos de como as reformas polticas suprimem ou mutilam
direitos dos eleitores tambm so notrios. No Imprio, a adoo do
voto direto, pondo fm eleio em dois graus, foi proposta em 1835
pelo deputado Ferreira Frana e seu projeto nem sequer foi considera-
do objeto de deliberao. A medida foi materializada em 1881 pela Lei
Saraiva. Alm de tardar 46 anos, a supresso dos eleitores de 1 grau,
chamados eleitores de parquia, implicou, como lembra Jos Murilo de
Carvalho, reduzir o eleitorado da poca, de pouco mais de 1 milho
para pouco mais de 100 mil eleitores. Uma reduo de 13% sobre a po-
pulao, para 0,8% do total!
A primeira reforma eleitoral republicana, por sua vez, foi adotada
quatro dias depois da proclamao do novo regime: pelo Decreto n 6,
de 19 de novembro de 1889, foram declarados eleitores para as cma-
ras gerais, provinciais e municipais, todos os cidados brasileiros, no gozo
de seus direitos civis e polticos que souberem ler e escrever. Dois anos
depois, a Constituio de 1891 ratifcou a excluso dos analfabetos pelo
inciso 2, 1 do seu art. 70. Os brasileiros que no sabiam ler nem escre-
ver maioria absoluta em toda a nao s reconquistaram esse direi-
to de que sempre desfrutaram nos setenta anos anteriores 94 anos mais
124
tarde, pela Emenda Constitucional (EC) n 25, de 15 de maio de 1985.
Em 1890 eles eram 12,2 milhes de brasileiros em face dos 2,1 milhes
de alfabetizados. Nas eleies de 1 de maro de 1894, a primeira para a
escolha do presidente pelo voto direto, o nmero de votantes foi de pouco
mais de 238 mil eleitores, pouco mais de 10% dos letrados do pas.
Para que se tenha uma idia de como foi devastadora para a maio-
ria dos brasileiros essa excluso, basta lembrar que em 1950, quando a
populao adulta com 18 anos ou mais somava 38 milhes, o nmero
de eleitores era de apenas 11,4 milhes e o de analfabetos adultos de
14,9 milhes. O nmero de votantes nas eleies presidenciais foi, na-
quele pleito, de apenas 8,2 milhes. Em outras palavras, s 21,72% dos
brasileiros com idade de votar foram s urnas. Uma bvia demonstrao
de que h pouco mais de meio sculo ainda ramos a democracia das
minorias. S esse dado d idia de como recente a democracia exercida
e praticada pela maioria em nosso pas.
Reforma poltica versus reforma eleitoral
Durante o Imprio, foram apresentados Cmara, segundo o li-
vro Reforma Eleitoral, organizado pelo diretor-geral de sua Secretaria,
o bacharel Antnio Pereira Pinto, editado por aquela Casa do Parla-
mento em 1875 e reeditado pela Universidade de Braslia (UnB) em
1983, nada menos de 68 propostas de alterao da legislao eleitoral.
Contando-se as vinte legislaturas, de 1826 a 1889 a mdia foi de 3,4
projetos por legislatura.
As conturbadas repblicas brasileiras conviveram, desde sua pro-
clamao, com crescentes reivindicaes de reformas polticas, um as-
sunto reiterativo na pauta poltica desde ento. Alberto Sales, irmo do
presidente Campos Sales, inventor da poltica dos governadores, que
deu vida, continuidade e estabilidade, mas tambm imobilidade Re-
pblica Velha, foi um dos mais veementes crticos do novo regime. Nos
dias 18 e 26 de julho de 1901, A Provncia de So Paulo publicou sua
polmica e contundente crtica Balano poltico necessidade de uma
125
Octaciano Nogueira
reforma constitucional. Nele, segundo contou Silvestre Lima em artigo
de 1933 no mesmo jornal,
fazia Alberto Sales uma anlise sucinta, mas segura, de toda a poltica
republicana, e conclua por conden-la de alto a baixo, como imoral e
falida [registrando]: Ainda no sei de nenhum escrito que maior sen-
sao j tenha produzido. Citado ou transcrito por toda parte, dentro
e fora do pas, com a nota nunca esquecida de que o autor era irmo do
presidente da Repblica.
Em seu texto, Alberto Sales, depois de assinalar que o novo regi-
me j tinha completado dez anos, afrma que era chegado o momento
de apreci-lo com justia e de dizer com franqueza o que ele e o que
deve ser. Confrontar o iderio republicano com a realidade da primeira
dcada escreveu ele
reconhecer com amargura que a estrutura poltica que levantamos
cheios de entusiasmo e de f, sobre os destroos do antigo regime, no
tem sido mais do que uma longa decepo, um desengano mortifcante
s nossas mais ardentes aspiraes, [para logo concluir que] o pas vai se
precipitando cada dia na mais profunda decadncia moral e poltica.
Ataca os governos provinciais afrmando que outra coisa no tm
feito seno atirarem-se com fria mais desbragada dilapidao dos co-
fres pblicos. Do Congresso, diz que faz do exerccio do poder um
patbulo do carter, para depois classifc-lo como o smbolo mais per-
feito e acabado de nossa profunda decadncia moral e poltica.
Essa no era uma atitude isolada. A crtica exacerbada foi co-
mum e corrente depois do advento do novo regime. Dela participaram,
alm de Capistrano de Abreu, as figuras ento mais eminentes, como
Alberto Torres, Azevedo Amaral, Oliveira Viana, Gilberto Amado e
o prprio Rui Barbosa. Eles no clamavam contra o sistema eleitoral,
mas contra as prprias instituies de nossa precria, insubordinada e
126
conflituosa Repblica Velha, cujo desfecho no poderia ser outro que
o de 1930.
Nossa mais que centenria Repblica s conheceu trs avanos
efetivos: a instituio da Justia Eleitoral e a do sistema proporcional
em 1932, bem como a informatizao das eleies, que ps fm mais
desbragada das fraudes eleitorais, o mapismo.
Congresso e consenso
Num Congresso cuja composio tem oscilado nas ltimas legis-
laturas entre 16 e 19 legendas, a busca do consenso se faz sempre pelo
caminho estreito da cooptao. Os instrumentos para logr-lo so co-
nhecidos: variam do mensalo liberao das emendas oramentrias,
de que exemplo o escndalo dos sanguessugas, ao aparelhamento da
estrutura do Estado, cujo gigantismo e inefcincia so imemoriais. Jus-
celino governou com onze pastas ministeriais. O atual governo j che-
gou a 37 ministrios e 42 ministros. Estamos em marcha batida para
chegarmos ao recorde da Unio Sovitica de Leonid Brejnev, com 102
ministrios, um dos quais o das Catstrofes. A diferena que a cats-
trofe, aqui, o prprio ministrio.
Se as reformas eleitorais sempre trazem prejuzo para o eleitor
ou para o contribuinte, a busca do consenso no Congresso sai at mais
cara, pois quem paga a conta todo o pas. Acresce a difculdade que,
com uma base de apoio que soma 373 deputados, nenhuma reforma se
materializar sem a concordncia, o aval ou o empenho do Executivo.
E a reside outro obstculo. O sumrio da reforma poltica apresen-
tada pelo ento candidato Lula em 2002 (FSP, 18/08/2002) previa
incentivar a adoo do oramento participativo em nvel municipal,
mas descartava adot-lo em nvel estadual ou federal. O candidato se
declarava parlamentarista, mas seu partido anunciava defender a ma-
nuteno do presidencialismo, respeitando o resultado do plebiscito de
1993. Outra divergncia referia-se ao sistema eleitoral: Lula preconiza-
va a mudana para o sistema majoritrio, mas o PT optou pelo sistema
127
Octaciano Nogueira
proporcional de listas fechadas. Quanto ao voto facultativo, defendido
pelo candidato, seu partido adotou o modelo vigente, de voto obrigat-
rio. consolador que as discordncias entre o candidato e o partido se
restringissem a esses quatro pontos essenciais. Ambos coincidiam com
o estmulo realizao de plebiscitos e referendos, fdelidade parti-
dria, exceto por motivos ideolgicos, com o fnanciamento pblico
exclusivo e a proporcionalidade das bancadas estaduais na Cmara, as-
segurada a representao mnima para os pequenos estados, medida j
prevista na Constituio.
No dia 29 de junho de 2006, j candidato reeleio, o pre-
sidente anunciou querer o fim da reeleio e a adoo de um man-
dato de cinco anos, adiantando que a reforma poltica seria priori-
dade em seu segundo mandato (O Globo e FSP, 30/06/2006). Um
ms depois foi mais enftico, ao defender em Olinda que a reforma
poltica era o nico meio de acabar com os escndalos, e assegurou
que a reforma passa pelas organizaes das estruturas partidrias
e que incluiria desde a mudana no regimento interno do Con-
gresso, at a discusso de mandato de pessoas (FSP, 27/07/2006).
Em agosto, o programa de governo detalhou a reforma poltica do
candidato presidente: Pluralidade de partidos, fidelidade partid-
ria, financiamento pblico, voto proporcional de listas fechadas e
bloqueadas e construo de maiorias necessrias governabilidade
(O Globo, 30/08/2006). J eleito, no discurso da vitria pronunciado
no dia 30 de outubro, o presidente referiu-se mais uma vez refor-
ma poltica: Os partidos polticos precisam se fortalecer e, para isso,
ns vamos discutir logo no comeo do mandato a reforma poltica
de que o Brasil tanto necessita (FSP, 31/10/2006). Como temos o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da economia, PAC da
educao e PAC da segurana, o prximo deve ser o PAC da poltica.
esperar para ver.
129
CINCO OPES, UMA ESCOLHA:
O DEBATE SOBRE A REFORMA
DO SISTEMA ELEITORAL NO BRASIL*
Jairo Nicolau**
* Este texto foi publicado anteriormente na Revista Plenarium, Cmara dos Deputados,
ano IV, n. 4, p. 70-78, maio 2007.
** Jairo Nicolau doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pes-
quisas do Rio de Janeiro (Iuperj), onde atualmente professor e pesquisador. Autor
dos livros: Histria do voto no Brasil ( Jorge Zahar, 2002), Sistemas eleitorais (FGV
Editora, 2004).
O novo Congresso que tomou posse em fevereiro de 2007 deve,
enfm, debater e votar a to esperada reforma poltica. Entre os diversos
tpicos que entraro em pauta, um dos mais importantes a reforma
do sistema eleitoral usado nas eleies para a Cmara dos Deputados.
O propsito deste artigo avaliar as cinco opes de sistema eleitoral
que freqentam o debate sobre o tema no Brasil, a saber: as trs verses
de representao proporcional (lista aberta, lista fechada e lista fexvel);
o sistema majoritrio distrital; e a combinao do sistema majoritrio
com o proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de dis-
trital misto.
Dois pontos devem ser salientados. O primeiro que nada impe-
de que, a exemplo de outros pases, diferentes sistemas eleitorais sejam
adotados para as eleies para a Cmara dos Deputados, as Assemblias
Legislativas e as Cmaras dos Vereadores. Por exemplo, o voto majorit-
rio distrital pode funcionar nos municpios, mas difcilmente produzi-
ria bons resultados na disputa para a Cmara dos Deputados.
130
O segundo ponto que, ainda que tenha preferncia pessoal por
um determinado sistema (a lista fexvel), o propsito aqui no fazer
uma defesa dessa opco, mas mostrar os diversos aspectos (positivos e
negativos) associados a cada proposta.
A lista aberta
A lista aberta est em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis le-
gislaturas da Cmara dos Deputados foram escolhidas utilizando esse
sistema. J nos anos 1950, alguns polticos, tais como Carlos Lacerda
e Milton Campos, chamaram a ateno para o fato de a lista aberta in-
centivar a competio entre os candidatos de uma mesma legenda, o que
enfraqueceria os partidos. Este foi o principal argumento apresentado
pelos crticos da lista aberta at recentemente, quando outros pontos
passaram a ser salientados.
O primeiro deles refere-se transferncia de votos entre os candi-
datos de um mesmo partido ou coligao. A eleio de Enas Carneiro
(2002) e Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados fede-
rais por So Paulo, apresentada como caso exemplar dessa tendncia.
Os dois concorreram por micropartidos, obtiveram mais votos do que
o quociente eleitoral e ajudaram seus partidos a eleger deputados com
reduzido nmero de votos. Na realidade, o espanto com casos como es-
ses deriva do desconhecimento de como feita a conta para distribuir
as cadeiras na disputa para deputado federal. Ainda que as campanhas
sejam concentradas nos candidatos, a distribuio das cadeiras feita a
partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligao). O elei-
tor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no
processo de apurao, os votos desse candidato sero somados aos de
outros. Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele
ajuda outros nomes da lista a se eleger; se tiver menos, ser ajudado pelos
votos de outros candidatos.
Um segundo ponto refere-se desigual distribuio geogrfca dos
deputados eleitos. Hoje, h uma crescente tendncia ao municipalismo
131
Cinco Opes, Uma Escolha
Jairo Nicolau
nas eleies para a Cmara dos Deputados e, sobretudo, para as Assem-
blias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos com fortes
vnculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta no
garante que todas as reas de um determinado estado (ou municpio,
nas eleies para vereador) tenham representantes com vnculos mais
diretos com essas reas (domiclio eleitoral, carreira poltica). Muitas
vezes, grandes municpios no elegem representantes (pois dispersam
o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municpios, por
concentrarem o voto em um nmero reduzido de candidatos, acabam
elegendo deputados. Sem contar que os padres no so seguidos em
duas eleies consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem sido vista
como um ponto frgil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem
o vnculo territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema
representativo.
Uma terceira crtica atribui lista aberta um estmulo ao cliente-
lismo e corrupo. Como os deputados so incentivados a criar vn-
culos territoriais ou de identidade (religioso, profssional, corporativo)
com os eleitores durante a campanha, eles precisam cultivar, ao longo do
mandato, algum tipo de prestao de contas especfco para esta clien-
tela: emendas do oramento; aes perante os rgos do Executivo fe-
deral ou estadual para implementar polticas que favoream suas bases;
apresentao de proposies legislativas.
O incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados elei-
tos cultivem uma relao estreita com clientelas especfcas no signifca
que essa relao derivar necessariamente para a corrupo. No caso das
emendas do oramento, h casos de corrupo (por exemplo, no caso do
escndalo do superfaturamento das ambulncias), mas na maioria das
situaes os deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas
para a realizao de obras em suas bases eleitorais.
Poderia o sistema eleitoral estar associado corrupo? pouco
razovel creditar escndalos polticos somente ao procedimento adotado
para a escolha dos representantes. A Itlia e o Japo, dois pases que passa-
ram por escndalos envolvendo boa parte da elite poltica nos anos 1990,
132
trocaram seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itlia abandonou
um sistema de lista aberta, e o Japo, uma variante de sistema majoritrio
em distritos que elegiam poucos representantes. Denncias de corrupo
eleitoral atingiram a Democracia Crist alem (sistema misto) e o Partido
Socialista Operrio Espanhol (PSOE) (lista fechada).
Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes que com-
param o grau de corrupo entre os pases. Tambm sabemos pouco por
que alguns pases so mais corruptos que outros e por que a corrupo
varivel entre as diferentes regies de um mesmo pas. A razo simples:
o fenmeno difcil de mensurar e avaliar. As pesquisas comparativas,
que geralmente lidam com percepes da elite sobre o grau de corrupo
em um dado pas, so muito criticadas pela metodologia utilizada, que,
em geral, padece de problemas de confabilidade e de validade.
Um estudo do cientista poltico fnlands Lauri Karvonem, que
comparou o sistema eleitoral de setenta pases, chamou a ateno para
um ponto vulnervel dos sistemas de voto preferencial (lista aberta
e fexvel). Como o fnanciamento obtido pelos candidatos indivi-
dualmente, e a prestao de contas de responsabilidade dos candida-
tos, haveria um controle menor dos dirigentes e dos rgos centrais do
partido sobre os gastos de campanha. Acredito que a prtica do sistema
proporcional no Brasil nos anos recentes mostra tais difculdades. Com-
binamos grandes distritos eleitorais, um grande nmero de candidatos
e de partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram
702 candidatos em So Paulo e 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um
pequeno estado como Alagoas, 75 nomes disputaram. quase imposs-
vel examinar cuidadosamente as contas de tantos candidatos.
Em resumo: no existe associao emprica ou lgica entre a lista
aberta e a corrupo, mas o controle dos gastos de campanha mais di-
fcil em sistemas de representao proporcional com voto preferencial.
Tal tendncia seria agravada no Brasil em razo do alto nmero de can-
didatos que disputam as eleies.
O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta o
grau de escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de
133
Jairo Nicolau
escolher um determinado candidato entre uma lista de nomes contras-
tada com o sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar
em um partido. Essa liberdade de escolha permitiria aos eleitores utilizar
o voto como instrumento de punio e recompensa, enquanto no mo-
delo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de corrupo
poderiam ser colocados nas primeiras posies da lista.
A lista fechada
A Comisso Especial da Reforma Poltica cujo relator foi o de-
putado Ronaldo Caiado (DEM-GO), que apresentou seu relatrio fnal
em 2003 sugeriu a adoo da lista fechada. Os eleitores deixariam de
votar em nomes e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada
partido ordenaria a lista de candidatos antes das eleies.
O principal argumento em defesa da lista fechada que ela for-
taleceria os partidos. Em primeiro lugar, o processo de escolha dos
candidatos ganharia enorme importncia, o que vitalizaria os partidos.
Em segundo lugar, estes passariam a ter um papel predominante nas
campanhas, j que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas
legendas. Alm disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor op-
o no caso de adoo do financiamento de campanha exclusivamente
com recursos pblicos. Essa sugesto da Comisso Caiado correta: se
a prioridade da reforma introduzir o financiamento pblico integral,
a melhor escolha a lista fechada.
O fortalecimento dos partidos, que visto pelos defensores da
lista fechada como virtude, percebido pelos seus crticos como risco.
O argumento o de que a lista fechada produziria uma oliguarqui-
zao (essa a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes,
os dirigentes de cada seo estadual controlariam a feitura da lista,
colocando seus aliados nas primeiras posies e seus adversrios en-
tre os ltimos nomes. A tese da oliguarquizao acompanhada por
exemplos hipotticos: Imagine fulano organizando a lista no estado
x; beltrano, sanguessuga notrio, mas chefe do partido no estado z,
134
posicionando-se na cabea da lista. Restaria ao eleitor dos partidos x
ou z a resignao, j que perderia a liberdade conferida pelo sistema de
lista aberta de votar em nomes.
Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas h de
se considerar dois aspectos. Muitos pases utilizam os sistemas de lista
fechada com sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, adotaram-na
ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar um sistema
partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema
de lista fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religio-
sos; a Argentina, para garantir a representao feminina no Legislativo.
A Sucia utilizou com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhu-
ma evidncia de que os partidos nesses pases sejam menos democrti-
cos que os de outras democracias.
Poderamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma me-
nor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao).
A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David
Studlar, que comparou 25 pases diferentes, mostrou que no h nenhuma
relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar.
Outra premissa equivocada da crtica da oliguarquizao
imaginar que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a
vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar
em um dos candidatos, mas a lista de nomes selecionada pelos parti-
dos de maneira fechada. Em geral, os nomes so escolhidos pelos diri-
gentes partidrios e aprovados em convenes pouco democrticas.
Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de
lista fechada, tambm plausvel imaginar que poderamos ter parti-
dos menos oliguarquizados (com primrias e convenes mais dis-
putadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Alm disso, pos-
svel introduzir na lei mecanismos antioligurquicos. O primeiro
garantir que os lugares na lista sero distribudos na proporo dos
votos obtidos pelas diversas chapas que disputaro a conveno. O se-
gundo assegurar que a escolha na conveno partidria que escolher
os nomes que comporo a lista ter de ser feita pelo voto secreto.
135
Jairo Nicolau
Menos do que a oliguarquizao, acredito que o maior pro-
blema do sistema de lista fechada seja a ausncia de um mecanismo
de accountability personalizada; ou seja, uma forma de estimular uma
ligao mais direta dos representantes com seus eleitores. Sabemos que
o sistema atual tem uma srie de distores, mas os deputados so mo-
vidos pela necessidade de sempre estarem conectados s suas bases. No
sistema de lista fechada, a principal motivao do deputado cultivar
o trabalho partidrio (pois esse que garante a boa posio da lista na
eleio seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse
de prestar contas de seu mandato populao em geral. No esquea-
mos que o sistema tambm poderia ser implementado nos estados e
nos municpios, onde a relao entre representados e representantes
ainda mais forte.

A lista flexvel
Alguns pases europeus (Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca,
Noruega, ustria) tm utilizado uma verso de representao propor-
cional, a lista fexvel, sistema no qual os partidos ordenam a lista de
candidatos tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor pode votar
em um candidato especfco, ou, em alguns casos, at reordenar a lista.
A principal vantagem da lista flexvel poder combinar simul-
taneamente a vontade do partido e a dos eleitores. Os partidos apre-
sentam uma lista ordenada de candidatos; caso o eleitor concorde com
ela, vota na legenda; caso queira votar em um candidato especfico
pode faz-lo.
At onde eu saiba, at hoje nenhuma proposta de adoo da
lista flexvel foi apresentada no Congresso Nacional. Como acredito
que ela pode ser uma alternativa para o aperfeioamento da repre-
sentao proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como
poderia funcionar. Em linhas gerais, a principal mudana seria na
contagem dos votos de legenda, que seriam transferidos para os pri-
meiros nomes da lista:
136
1. Os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos
em ordem de preferncia.
2. Os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na
legenda.
3. O total de votos obtido por um partido (nominal mais legen-
da) dividido pelo nmero de cadeiras que o partido elegeu,
obtendo-se uma quota.
4. Os votos de legenda so transferido para o primeiro nome da
lista at que este atinja a quota. Os votos em excesso so transfe-
ridos para o segundo candidato, e assim sucessivamente.
5. Caso um candidato obtenha uma votao nominal superior
quota, ele tem prioridade na lista de eleitos.
O exemplo hipottico a seguir ilustra como quatro cadeiras eleitas
por um partido seriam alocadas para os candidatos da lista. Os catorze
candidatos do partido somados obtiveram cerca de 180 mil votos, e o
partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de
aproximadamente 200 mil votos. O total de votos (cerca de 200 mil)
dividido por quatro (as cadeiras eleitas) encontrando-se a quota de 50
mil votos.
Os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lis-
ta at que ele atinja a quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10
mil votos. Os votos de legenda remanescentes so transferidos para o
segundo da lista, que recebe 10 mil votos.
A primeira cadeira alocada para o candidato 8, que obteve 55
mil votos nominais. A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50
mil votos (40 mil nominais + 10 mil de legenda transferidos). A terceira
iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A ltima cadeira
conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10
mil de legenda transferidos).
137
Jairo Nicolau
Tabela 1 Exemplo de distribuio de cadeiras em um sistema de lista
fexvel
Candidato Votos
Transferncias do
voto de legenda
Total Situao
1 40 mil 10 mil 50 mil 2 eleito
2 12 mil 10 mil 22 mil 4 eleito
3 15 mil 15 mil
4 10 mil 10 mil
5 32 mil 32 mil 3 eleito
6 1 mil 1 mil
7 2 mil 2 mil
8 55 mil 55 mil 1 eleito
9 1.500 1.500
10 1 mil 1 mil
11 500 500
12 18 mil 18 mil
13 500 500
14 1 mil 1 mil
Legenda 20 mil
Total 200 mil
Na prtica, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sis-
tema se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situao oposta,
com altos contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do
modelo de lista aberta vigente.
138
A principal vantagem da lista flexvel seria fortalecer os parti-
dos sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos
individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos pro-
vavelmente teriam forte incentivo para, paulatinamente, concentrar a
campanha na reputao do partido, num esforo de diferenciao com
outras legendas.
maneira da lista aberta, a lista fexvel tambm no garantiria
uma representao territorial equnime. Mas a possibilidade de os par-
tidos levarem em conta o critrio geogrfco no momento de ordenar a
lista poderia minorar esse problema.
O sistema majoritrio (o voto distrital)
Durante os anos 1960 e 1970, o voto distrital apareceu no meio
poltico como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil.
Mas desde a redemocratizao esta opo foi perdendo adeptos. Somen-
te na campanha eleitoral de 2006 o voto distrital passou novamente a ser
defendido por alguns polticos e intelectuais ligados ao Partido da Frente
Liberal (PFL) e ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
O voto distrital utilizado no Reino Unido e sobretudo nas
ex-colnias britnicas (Estados Unidos, Canad, ndia e Bangladesh).
O movimento das reformas eleitorais no mundo todo tem sido na dire-
o de abandonar esse modelo. Na ltima dcada, treze pases que uti-
lizavam o sistema majoritrio distrital mudaram para a representao
proporcional ou para os sistemas mistos.
O Reino Unido, matriz do modelo majoritrio, j utiliza a repre-
sentao proporcional com lista fechada nas eleies para o Parlamento
Europeu e variantes do sistema misto para eleger representantes do Parla-
mento da Esccia,do Pas de Gales e de Londres. A Assemblia da Irlan-
da do Norte escolhida por um sistema de representao proporcional.
Nos ltimos anos, duas comisses especiais propuseram o abandono do
voto distrital no Reino Unido. O diagnstico que o sistema distorce a
representao partidria de maneira grave, o que seria inadmissvel nas
139
Jairo Nicolau
modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela Nova Ze-
lndia em 1993, aps duas eleies em que um partido com menos votos
fcou com mais cadeiras na Cmara.
Dois argumentos aparecem com mais freqncia entre os defen-
sores do sistema distrital. O primeiro que ele reduz a fragmentao
partidria. De fato, as democracias com sistemas eleitorais majoritrios
tendem a ter sistemas partidrios menos fragmentados. Mas estudos re-
centes mostram que em pases nos quais o sistema partidrio no na-
cionalizado casos da ndia e da parte majoritria do sistema eleitoral
da Rssia , o voto distrital pode estar associado alta fragmentao.
O segundo argumento que o voto distrital permitiria um maior
controle dos eleitores sobre seus representantes. A eleio de um ni-
co deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade
parlamentar e uma relao mais freqente entre eleitores e representan-
tes. De fato, na mdia, os cidados tm mais contato com os deputados
nos pases que utilizam os sistemas majoritrios do que nos outros. Mas
a variao dentro de cada famlia de sistemas eleitorais enorme, o que
revela que outros fatores tambm infuenciam a freqncia com que os
eleitores procuram (ou so procurados) pelos deputados.
Os sistemas mistos
Por conta das distores produzidas na relao entre votos e ca-
deiras recebidos pelos partidos, o sistema majoritrio vem deixando de
ser uma opo, seja nas reformas eleitorais de antigas democracias, seja
nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relao mais ou
menos equilibrada entre votao e representao hoje um valor funda-
mental das modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas
mistos, que procuram combinar caractersticas das duas famlias de sis-
temas eleitorais (majoritrio e proporcional).
No Brasil, desde os anos 1960 diversas propostas de adoo de
sistemas mistos, quase sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alema-
nha, vm sendo apresentadas no Congresso. Durante os anos 1990, falar
140
em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opo por alguma
variao de sistema misto. Hoje, diversos polticos e intelectuais, sobre-
tudo ligados ao Partido dos Trabalhadores (PT) e ao PSDB, defendem
a introduo dos sistemas mistos no Brasil.
O principal argumento em defesa dos sistemas mistos que eles
garantem simultaneamente a accountability territorial (deputados elei-
tos em distritos de um representante) e a representao partidria (de-
putados eleitos em listas partidrias).
As confuses aparecem quando se comea a discutir para alm
dessa apresentao superfcial. Existem muitas formas de combinar a re-
presentao proporcional e majoritria nas eleies para o mesmo cargo.
Mas qualquer opo exige que uma srie de perguntas seja respondida,
algumas delas bastante tcnicas: Quantos votos dar cada eleitor, um
ou dois? A parte proporcional ser eleita independentemente da ma-
joritria ou haver um mecanismo de correo? Os candidatos podem
concorrer simultaneamente na lista e no distrito? As cadeiras de cada es-
tado na Cmara dos Deputados sero defnidas previamente s eleies
ou variaro como na Alemanha? A conta dos votos proporcionais ser
feita no mbito nacional ou nos estados? Quem ser responsvel para
desenhar os distritos de um representante? O sistema ser utilizado nas
eleies para as Assemblias Legislativas e as Cmaras dos Vereadores?
Haver clusula de barreira?
Mais do que qualquer opo, o sistema misto exige a montagem
de uma complexa engenharia institucional, sobretudo se ele tambm for
adotado na disputa para as Assemblias e as Cmaras Municipais, com
impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores. Distritos
tero de ser desenhados nos estados (que no sero os mesmos na dispu-
ta para deputados estaduais). Os dirigentes partidrios devero ordenar
a lista de candidatos e ainda escolher os nomes dos que disputaro as
eleies majoritrias nos distritos. Os eleitores tero de aprender a lidar
com um sistema muito mais complexo, no qual ele poder ter de fazer
duas escolhas para a Cmara dos Deputados e duas para a Assemblia
Legislativa.
141
Jairo Nicolau
O maior obstculo para a adoo de um sistema misto deve-se jus-
tamente difculdade de se criar um consenso mnimo para responder a
todos esses desafos tcnicos. Os legisladores devero refetir se a adoo
de um sistema eleitoral complexo trar os benefcios desejados para o
sistema representativo brasileiro deciso difcil.
143
* Lcia Avelar Doutora em Cincia Poltica, com ps-doutorado na Yale University/
EUA. Ex-professora da Unicamp, professora titular de Cincia Poltica no Instituto
de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Autora, entre outros, de Mulheres na
elite poltica brasileira e, juntamente com Antnio Octvio Cintra, organizadora de
Sistema poltico brasileiro uma introduo.
Lcia Avelar*
Estou aqui para falar dos aspectos da reforma poltica que tm a
ver principalmente com a perspectiva das mulheres no campo da repre-
sentao poltica. Diferentemente do que foi apresentado pelo professor
Jairo Nicolau, as mulheres j tm uma discusso consolidada a respeito
daquilo que no se quer na reforma poltica.
Sabemos que as mulheres so sub-representadas na arena polti-
ca formal. Apresento-lhes alguns dados sobre as mulheres na poltica
brasileira, comparando-os com a situao em outros pases da Amrica
Latina. difcil comparar com outros pases como os nrdicos, por
exemplo , porque neles as representaes de homens e mulheres so
quase idnticas. Uma situao que no a mesma para todos os pases da
Europa, ainda que, ali, em alguns pases, a representao seja bem mais
signifcativa do que a nossa.
A Tabela 1 mostra a representao feminina nas Cmaras dos
pases latino-americanos, em que se destaca a situao da Argentina e
da Costa Rica.
A REFORMA POLTICA SOB A
PERSPECTIVA DAS MULHERES
144
Tabela 1 Representao feminina nas Cmaras
Pas Populao Homens Mulheres
P
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Argentina 40.301.927 19.884.139 20.417.788 35,02 43,06
Belize 294.385 149.124 145.261 6,67 25,00
Bolvia 9.119.152 4.510.991 4.608.161 16,92 3,70
Brasil 190.010.647 93.871.956 96.138.691 8,77 12,35
Chile 16.284.741 8.067.977 8.216.764 15,00 5,26
Colmbia 44.379.598 21.751.256 22.628.342 8,43 11,76
Costa Rica 4.133.884 2.087.267 2.046.617 38,60 *
Equador 13.755.680 6.884.469 6.871.211 25,00 *
El Salvador 6.948.073 3.382.839 3.565.234 16,67 *
Guatemala 12.728.111 6.281.356 6.446.755 8,23 *
Guiana 769.095 385.707 383.388 28,99 *
Honduras 7.483.763 3.761.676 3.722.087 23,44 *
Mxico 108.700.891 53.238.464 55.462.427 22,60 17,19
Nicargua 5.675.356 2.839.168 2.836.188 18,48 *
Panam 3.242.173 1.637.699 1.604.474 16,67 *
Paraguai 6.669.086 3.351.627 3.317.459 10,00 8,89
Peru 28.674.757 14.429.255 14.245.502 29,17 *
Suriname 470.784 233.962 236.822 25,49 *
Uruguai 3.460.607 1.684.273 1.776.334 11,11 9,68
Venezuela 26.023.528 12.877.503 13.146.025 18,56 *
* Pases com sistema unicameral.
Fonte: PESCHARD, Jacqueline. El sistema de cuotas en Amrica Latina. La aplica-
cin de las cuotas: experincia latinoamericana: Lima. International/IDEA, 2003
145
A Reforma Poltica sob a Perspectiva das Mulheres
Lcia Avelar
O eleitorado brasileiro hoje de 125.987.442, sendo 60.667.810
homens, 65.148.269 mulheres e 171.363 sem informao quanto ao
sexo, segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) em junho de
2007. E, no entanto, as mulheres tm representao poltica em torno
de 9% na Cmara dos Deputados, ou seja, so 46 para um total de 513
deputados. Nas prefeituras, elas so 416 em um total de 5.560. Em um
montante aproximado de 51.942 vereadores, as vereadoras so 6.550, ou
seja, 12,6%. Nas Assemblias Legislativas as mulheres esto em torno de
12%: elas so 123 em um total de 1.035. Enfm, a sub-representao da
mulher brasileira na poltica se encontra em todas as instncias.
Falo no s como estudiosa da participao das mulheres na pol-
tica, mas tambm por meu lado militante, que me permite sempre estar
em contato com as organizaes de mulheres e em discusso sobre como
avanar no campo da representao feminina. Neste momento, em que
o tema da reforma poltica est na agenda, temos de fazer propaganda,
criar confitos, apresentar os dados, problematizar, apontando a difcil
ascenso poltica da mulher, bem ao estilo do que fzeram os movimen-
tos de esquerda e os partidos de trabalhadores nos pases da Europa Oci-
dental na virada do sculo XIX para o sculo XX.
As instituies liberais burguesas de representao no acolhiam
o segmento dos trabalhadores. As mulheres, muito menos. Mesmo os
militantes dos partidos de esquerda diziam: Primeiro, temos de fazer
a revoluo e, depois, atender s demandas das mulheres. As conquis-
tas dos trabalhadores foram feitas progressivamente, mas as mulheres
permaneciam na esfera da invisibilidade. Por isso, este o momento de
discutir regras do sistema eleitoral que podem melhorar a entrada das
mulheres na poltica.
O sistema eleitoral brasileiro constitudo pelo sistema majorit-
rio e pelo proporcional, de lista aberta. H relativo consenso nos estu-
dos: onde se adotou o voto proporcional de lista preordenada, as mulhe-
res tiveram melhor oportunidade de ser eleitas.
146
Grfco 1 Porcentagem de mulheres no Parlamento sistema majorit-
rio versus sistema proporcional de representao
Mulher, partidos polticos e reforma eleitoral
P
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25
20
15
10
5
0
1945 1950 1998 1960 1970 1980 1990
Proporcional
Majorit[ario
Ano
Fonte: MATLAND, Richard. Enhancing womens political participation: legis-
lative recruitment and electoral systems. In: MNDEZ-MONTALVO, Myriam;
BALLINGTON, Julie (Ed.). Mujeres en el Parlamento. Ms all de los nmeros. Esto-
colmo: International/IDEA, 1998
Pode-se ver que no perodo entre 1945 e 1998 o sistema de repre-
sentao proporcional e de lista preordenada, como apontado no texto
de Matland, abre melhores oportunidades para a entrada da mulher na
poltica.
Tomemos um exemplo: na Argentina, durante a ditadura militar,
as mulheres se organizaram para protestar contra as torturas e o desapa-
recimento de seus flhos, maridos, parentes. Intitulavam-se as madres
de la Plaza de Mayo, e hoje so as voelitas de la Plaza de Mayo. Orga-
nizadas, elas pressionaram para que se adotasse um sistema de represen-
tao proporcional de lista preordenada, e, nessa lista, a cada trs nomes
a partir do topo, constasse o nome de uma mulher. Esse um sistema
147
Lcia Avelar
de obrigatoriedade de posio competitiva pelo qual as mulheres garan-
tem o direito de estar nos primeiros lugares das listas de candidaturas
dos respectivos partidos. Para tanto, as mulheres argentinas foraram o
compromisso partidrio. Esse compromisso garantiu cotas com reserva
de assentos, e no apenas cotas para candidaturas. Foi isso que modif-
cou o perfl da representao poltica feminina na Argentina.
No Brasil, ns temos enormes difculdades at mesmo para conse-
guir um sistema de representao proporcional de lista fechada. Temos
acompanhado audincias pblicas na Cmara dos Deputados sobre o
sistema proporcional de lista preordenada e as demandas das mulheres,
e nelas os deputados debatem com os movimentos de mulheres, ONGs
de todo o pas. Nosso sentimento o de que os deputados esto muito
refratrios mudana das regras, porque para eles isso signifca maior
incerteza quanto sua eleio.
Os interessados no aprofundamento da questo sobre lista aberta
ou preordenada devem visitar o site da Cmara dos Deputados. Ali h um
texto do professor Antnio Octvio Cintra, estudioso dos sistemas elei-
torais e meu co-organizador, com muita honra, do livro Sistema poltico
brasileiro: uma introduo, em que reunimos textos de vrios especialistas,
como o professor Jairo Nicolau e o professor David Fleischer. O professor
Cintra recomenda, ainda, uma visita ao site do IDEA, que apresenta estu-
dos sobre os prs e os contras das listas preordenadas e abertas.
A justifcativa para a realizao de mudanas vem do fato de que
o Brasil no mais um pas rural, imagem da poca em que a lei de re-
presentao proporcional de lista aberta foi adotada, na Constituio de
1946. Lembremos que as mulheres haviam conquistado o direito poltico
de votar em 1932, quando Getlio Vargas desmobilizou o movimento da
sufragettes, dizendo: Ah! Esto demandando pelo direito ao voto? Ento
muito bem! Pois que votem. Mas, em seguida, com o Congresso fechado
entre 1937 e 1945, as mulheres s votaram efetivamente em 1946.
E as mulheres de 1946 eram muito diferentes das mulheres do
sculo XXI, porque elas quase no saam de casa para trabalhar, apre-
sentavam baixa escolaridade e no tinham a responsabilidade de dividir
148
o oramento domstico com seu marido, como hoje. A sociedade pa-
triarcal ali estava com toda a sua fora, e as mudanas viriam lentamente
com a vida urbana, com as novas necessidades decorrentes da entrada no
mercado de trabalho.
importante lembrar que h uma proposta de mudana de regra,
do sistema proporcional de lista aberta para o de lista preordenada ou
fechada. O Projeto de Lei n. 2.679, de 2003, da Comisso Especial de
Reforma Poltica, cuja elaborao contou com a assessoria legislativa do
professor Cintra, em seu artigo 8, pargrafo 8, diz:
Do nmero de vagas resultantes das regras previstas neste artigo, cada
Partido ou Federao dever reservar o mnimo de 30 por cento e o
mximo de 70 por cento para as candidaturas de cada sexo.
Ou seja: adotando-se a lista preordenada, abrir-se-ia a possibilidade de
os movimentos de mulheres lutarem para que se adotasse a clusula da
obrigatoriedade da posio competitiva, com os nomes de mulheres em
melhores posies nas listas dos partidos. Mas difcil que essa alterao
seja aprovada, pelas discusses que temos visto nos ltimos dias. Mudar
a regra de representao de lista aberta para fechada e, ainda por cima,
adotar uma regra de que a cada trs nomes um ser de mulher so pontos
que apavoram os deputados. No querem nem ouvir falar.
Uma outra modifcao do sistema eleitoral que mudaria para me-
lhor a competitividade de todo e qualquer candidato porque todos te-
riam condies semelhantes na corrida eleitoral seria o fnanciamento
pblico de campanha. Esse ponto, juntamente com a lista preordenada,
poderia arejar o perfl da representao poltica, no sentido de incorporar
representantes de outros segmentos da sociedade que carecem de oportu-
nidades por falta de recursos para enfrentar a campanha eleitoral.
A voz geral das mulheres, a cada eleio, diz que elas no tm
dinheiro para as campanhas. E como elas no representam necessaria-
mente interesses econmicos, empresariais, nem de empreiteiras, nem
de bancos, seja o que for, esto reivindicando direitos de cidadania, de
149
Lcia Avelar
igualdade, de eqidade, o direito a ser diferente, redistribuio em to-
dos os sentidos, reconhecimento da populao como um todo, portanto
no atraem esses fnanciamentos, como atraem os candidatos que repre-
sentam tais interesses.
Finalmente, gostaria de lembrar que no sou neutra em relao a
uma proposta de reforma poltica, porque, para mim, no h reforma
poltica neutra. Com os estudos que temos em mos, mostrando clara-
mente que h um formato do sistema eleitoral que realmente melhora a
representao poltica das mulheres, temos de concluir e estruturar nos-
sas aes no sentido de buscar a reforma nessa direo. E, quando no se
tem a perspectiva feminista, seja entre mulheres, seja entre homens, no
h interesse em olhar a reforma poltica por tal perspectiva.
Quando falamos de perspectiva feminista, sabemos do impac-
to que isso causa, porque o feminismo ainda visto como um estigma,
mesmo que tenha se tornado um dos fenmenos mais signifcativos do
sculo XX. At hoje h preconceitos enraizados em relao ao feminis-
mo, como se fosse um comportamento caracterstico de pessoas declas-
ses, o que uma atitude de descompromisso com a democratizao na
perspectiva das mulheres. Se o feminismo uma ideologia que prega a
igualdade poltica, entre outras coisas, que busca a abertura dos siste-
mas polticos para outros segmentos da sociedade, esse feminismo ter
de derrubar obstculos entre homens e mulheres. Felizmente, hoje, h
muitos homens feministas, especialmente entre os mais jovens, mais
abertos a valores e a crenas sobre igualdade, pois sabem que h, sim,
determinadas preferncias no campo das escolhas da representao po-
ltica que podem abrir o sistema eleitoral para a maior incluso tanto
das mulheres quanto dos segmentos jamais representados, porque no
h igualdade de oportunidades na corrida eleitoral.
Discutimos no Seminrio Internacional sobre Feminismo, pro-
movido pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade Fe-
deral de Minas Gerais em maio de 2007, a recuperao do feminis-
mo como esse conjunto de crenas e de valores que estrutura as aes
dos movimentos de mulheres. Estamos participando de uma pesquisa
150
coordenada por alguns professores do Instituto Universitrio Europeu,
o Projeto Demos, agregando vrios pases europeus e latino-americanos.
Percebe-se que algumas prticas desenvolvidas nos movimentos sociais e
nas ONGs deveriam ser incorporadas democracia representativa.
H crticas contundentes democracia representativa, formula-
das por estudiosos e participantes desses movimentos: tal como ela se
encontra hoje, um clube da elite. E esse clube deve ser repensado quan-
to sua constituio e quanto s suas prticas, a fm de incorporar ou-
tras vozes que ajudam a produzir a riqueza do pas, na direo de maior
justia e igualdade.
Tema 3
Partidos Polticos
153
Maria Francisca Pinheiro Coelho*
O LUGAR DOS PARTIDOS
NA REFORMA POLTICA
* Maria Francisca Pinheiro Coelho Doutora em Sociologia e pesquisadora associada
do Departamento de Sociologia da UnB. autora do livro Jos Genono escolhas po-
lticas (Centauro, 2007) e co-organizadora, entre outros, de Marx morreu: viva Marx!
(Papirus, 1993); Poltica, cincia e cultura em Max Weber (Editora Universidade de
Braslia, 2000); e Poltica e valores (Editora Universidade de Braslia, 2000).
A sociedade civil no Brasil foi bastante atuante no processo de
transio do regime militar para a democracia. Com o retorno ao gover-
no civil, em 1985, o pas j tinha acumulado rica experincia de presena
dos movimentos sociais na vida pblica. No contexto da redemocrati-
zao surgiram novas formas de mobilizao e de organizao de seg-
mentos da sociedade e de categorias profssionais. Como conseqncia,
ampliou-se tambm o espectro da representao poltica, com a volta do
multipartidarismo.
Uma viso retrospectiva das ltimas dcadas demonstra que os
partidos polticos, embora tenham cumprido papel relevante na rede-
mocratizao, no acompanharam os avanos e as conquistas da socie-
dade. No poder, mostraram-se refratrios diversidade das temticas
discutidas pelos movimentos sociais e frustraram expectativas quanto
aos compromissos de campanha. Continuaram a reproduzir prticas
oligrquicas que contriburam para seu distanciamento da sociedade.
Um retrato da lacuna entre sociedade civil e Estado foi o impasse
criado em torno da reforma poltica, tema que se encontra na agenda
do Legislativo pelo menos desde a Constituio de 1988. H no Senado
154
vrios projetos de lei e propostas de emenda constitucional aprovados
aguardando deliberao na Cmara dos Deputados. Por sua vez, o Proje-
to de Lei n 2.679/03 da Cmara, aprovado por uma Comisso Especial
de Reforma Poltica, em dezembro de 2003, e posteriormente pela Co-
misso de Constituio, Justia e Cidadania, renomeado nesta legislatura
como Projeto de Lei n 1.210/2007, comeou a ser votado em junho
ltimo, sem xito.
Apesar das difculdades em torno da aprovao da reforma pol-
tica, h elementos novos na conjuntura atual e, mais uma vez, vm de
instncias da sociedade civil, que chamam para si o debate sobre a refor-
ma, buscando meios de infuenciar o Estado. Entidades e instituies se
articulam para oferecer subsdios s discusso do problema, que por sua
natureza pertence esfera do Legislativo.
Nos ltimos dois anos, o tema ganhou espao e expresso com
a produo de documentos e propostas de entidades. Entre as contri-
buies ressaltam-se a da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (DCES) e a da
Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Polti-
co. Em maro de 2007, foi criada a Frente Parlamentar pela Reforma
Poltica com Participao Popular.
Ainda que no haja consenso entre as solues propostas, a posi-
o pr-reforma, tendncia tambm medida nas pesquisas de opinio.
A OAB defende uma reforma poltica ampla, que exigiria profundas
mudanas constitucionais, com alteraes no sistema de governo, com a
implantao do parlamentarismo e com a introduo do sistema distri-
tal misto a combinao entre o voto majoritrio e o voto proporcio-
nal, nas eleies para deputados federais, estaduais e vereadores.
Em relao a mudanas na legislao ordinria, o debate basica-
mente se desenvolve em torno da proposta Caiado, como fcou sendo
chamado o Projeto de Lei n 2.679/2003, que teve como relator o depu-
tado Ronaldo Caiado (PFL/DEM-GO). Mesmo que existam divergn-
cias quanto a esse projeto, observa-se que houve uma repercusso posi-
tiva nas entidades e um reconhecimento de que representa um avano,
155
O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica
se comparado ao sistema vigente. Na votao desse projeto na Comisso
Especial da Reforma Poltica (votao por partido e nominal) somente
os representantes do PL, PP e PTB votaram contra.
O documento da Plataforma dos Movimentos Sociais tambm
propugna por uma reforma poltica ampla, mas defende como medida
imediata a votao desse projeto. A Plataforma precisa em seus en-
caminhamentos:
Defendemos a no-instalao de uma nova comisso especial e sim que
o relatrio da comisso da legislatura passada seja levado votao com
a nomeao de relator/a de plenrio, com o compromisso de fazer um
processo de dilogo com a sociedade civil na elaborao de novo relatrio.
Avaliamos que apesar do mencionado relatrio ser limitado e no atender
a uma reforma ampla, democrtica e participativa, esta a melhor estra-
tgia para que a reforma poltica seja votada em 2007. Reivindicamos que
ao novo relatrio sejam incorporados os eixos apresentados pela Platafor-
ma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico.
1
Os fruns da sociedade civil sobre a reforma poltica debatem as-
sim a pauta do Legislativo, consubstanciada de certa forma no contedo
mnimo do Projeto de Lei n 2.679/2003: a votao em lista partidria
preordenada, nas eleies proporcionais; o fm das coligaes em elei-
es proporcionais, com a criao de federaes partidrias; o fnancia-
mento pblico de campanha.
Reforma Poltica em Questo, seminrio promovido pela Uni-
versidade de Braslia, situa-se nesse espao importante do debate nacio-
nal. Os trs participantes da Mesa sobre Partidos Polticos, o professor
David Fleischer (UnB-Ipol), o consultor legislativo Marcelo Lacombe
(Cmara dos Deputados) e o jurista e poltico ministro Nelson Jobim
trouxeram signifcativas contribuies para a refexo sobre o sistema
partidrio brasileiro, assim como quanto ao mrito das propostas em
discusso no momento. A Mesa refetiu o clima do debate existente, as
convergncias e as divergncias entre as propostas.
2
156
David Fleischer, especialista em partidos polticos, iniciou sua
apresentao com a seguinte indagao: Reforma poltica, quando?
E em uma meno ao longo perodo em que esta est na agenda do
Congresso Nacional, uma constatao: Reforma poltica sem fim.
Marcelo Lacombe concordou com Fleischer a respeito de que esse
tema realmente sem fim: Tento fugir dele j h algum tempo, mas
sempre sou convidado a falar e me vejo novamente envolvido no deba-
te. Nelson Jobim foi direto ao assunto: O modelo poltico atual est
esgotado.
Os trs palestrantes concordaram em um ponto: no existe um
modelo ideal de sistema partidrio, bons ou maus sistemas, mas mode-
los adequados e funcionais a cada pas. Maurice Duverger, em sua obra
Os partidos polticos, j reforava essa idia: a de que apenas anlises
prprias a cada sociedade podem determinar as fontes de seu sistema
partidrio. Mas reconhecidas essas fontes, frisava ele, deve-se ajustar o
sistema eleitoral ao modelo partidrio: O papel desses fatores nacio-
nais , decerto, muito importante; mas no se deve, em proveito deles,
minimizar, como se faz com excessiva freqncia, a influncia de um
fator geral de ordem tcnica: o sistema eleitoral.
3
As contribuies dos integrantes da Mesa concentraram-se, prin-
cipalmente, na anlise das modifcaes previstas na proposta de refor-
ma poltica que entraria em votao nos dias seguintes na Cmara dos
Deputados. Se no existe um modelo partidrio ideal, qual seria o mais
adequado ao pas? Quais os impactos da reforma poltica em questo no
sistema em vigor no pas?
David Fleischer examina os possveis impactos da reforma pol-
tica sobre os partidos polticos. Eu sou favorvel lista fexvel, mas
acho que a lista preordenada j um avano, declarou em relao ao
voto em lista partidria nas eleies proporcionais. Em seu texto, pon-
dera que se houvesse uma prvia entre todos os fliados dos partidos no
estado para defnir a lista, essa seria uma boa maneira de estimular a
vida partidria e conduzir a uma pr-mobilizao eleitoral. Considerou
tambm que as federaes partidrias, com a durao mnima de trs
157
anos, permitiriam aos pequenos partidos histricos a manuteno de
sua identidade, contribuiriam para a coeso e para a fdelidade parti-
dria. Em relao ao fnanciamento pblico de campanha, avalia que
o sistema de fnanciamento misto mais adequado. Porm, para isso,
seria imprescindvel que os poderes da Justia Eleitoral fossem amplia-
dos, para fscalizar, punir, impugnar e cassar candidaturas, sem a utili-
zao de liminares na justia comum para reabilitar candidaturas.
Marcelo Lacombe v com preocupao a proposta de reforma po-
ltica em pauta porque, segundo ele, so medidas que na Amrica Latina
favorecem pases com tendncia ao hiperpresidencialismo. De acordo
com sua anlise, as democracias consolidadas permitem sempre uma fe-
xibilidade na escolha do eleitor. Se partidos fortes so necessrios para
a consolidao democrtica, antes se tem de pensar nas instituies que
favorecem a criao desses partidos. Considera que no so os sistemas
eleitorais que criam partidos fortes. Ele avalia o fnanciamento pbli-
co como uma medida que no impediria o uso ilegal de recursos nas
campanhas eleitorais. Seria uma medida impopular e no evitaria o uso
do caixa dois, na medida em que as campanhas no se enquadrassem
no marco dos recursos pblicos: Eu sei que uma proposta idealista,
utpica, mas penso que se deveria criar um incentivo, na declarao do
imposto de renda, para o fnanciamento privado, nos moldes existentes
nos Estados Unidos.
Nelson Jobim enfoca o sistema poltico brasileiro do ponto
de vista funcional. De acordo com ele, o modelo partidrio atual se
exauriu porque refora o individualismo e pune os partidos. Ele tra-
balha com uma tipologia construda com base em sua experincia po-
ltica, que mostra como na fase atual da democracia as candidaturas
individuais obscurecem as disputas interpartidrias. Seu diagnstico:
O modelo poltico se esgotou! Funcionou em 1946, quando tnha-
mos um controle das elites. Com a ampliao da participao eleito-
ral, esse modelo no funciona mais. Alerta, contudo, que no se deve
pensar em construir um sistema completo e perfeito:
158
Temos de comear a fazer mudanas, assumindo que estamos em um
processo democrtico e por isso precisamos fazer testes. Aprova-se al-
guma coisa, ajusta-se daqui, ajusta-se dali e avana-se. a forma pela
qual podemos caminhar progressivamente no sentido de encontrar uma
frmula que se ajuste a esse processo democrtico atual.
Reformar por partes, essa a dica de quem tem experincia no as-
sunto e que no v a possibilidade de se aprovar uma reforma ampla de
uma s vez. Argumentos de especialistas avanam em relao necessi-
dade de melhorias no sistema vigente e pesam como elementos favor-
veis reforma.
No obstante as contribuies, as votaes na Cmara dos Depu-
tados foram no sentido de impedir a reforma poltica. Na primeira sesso
legislativa ordinria, realizada em 27 de junho passado, os artigos do PL
n 1.210/2007 referentes ao voto em lista preordenada dos candidatos nas
eleies proporcionais foram derrotados por 252 votos contra 181. Antes
dessa votao, uma emenda aglutinativa que defendia uma lista fexvel,
ex, como foi chamada, pois combinava o voto na legenda com o voto no
candidato, foi tambm derrotada por 240 votos contra 203.
Comparando-se essas votaes com a realizada pela Comisso Es-
pecial de Reforma Poltica, em dezembro de 2003, houve um retrocesso
nos acordos construdos, porque naquela ocasio somente os represen-
tantes do PL, do PP e do PTB votaram contra. Ainda que no recaiam
com exclusividade sobre esses partidos os males que afigem o sistema
partidrio, eles foram os mais envolvidos nos escndalos de corrupo
do primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Como interpretar at o momento o resultado das votaes da re-
forma poltica no segundo mandato Lula? A tendncia de voto nas duas
votaes foi a mesma, com exceo do PMDB, que se dividiu na votao
da lista preordenada, ampliando a diferena contra a reforma. Como em
torno da emenda aglutinativa foi construda uma articulao mais am-
pla, na medida em que introduzia a lista fexvel, sero apreciados aqui
os votos dessa emenda.
159
A diviso em relao ao voto na emenda aglutinativa no ocorreu
pelo crivo entre governistas e oposio nem pelo perfl poltico-ideo-
lgico dos partidos. O PP, o PR (fuso do PL com o Prona) e o PTB
continuaram votando por unanimidade contra a reforma, seguidos pelo
PMN, o PRB, o PSC, o PT do B e o PV, tambm por unanimidade.
A quase totalidade do PDT, do PSB e do PSDB votou contra, com ex-
ceo, pela ordem, de trs, um e dois votos. O DEM, partido de oposi-
o, liderou, junto com o PT, o voto na emenda, sendo os dois partidos
seguidos por unanimidade pelo PC do B e pelo Psol. Dois teros do
PMDB votaram favoravelmente, e o PPS se dividiu.
H que se considerar na anlise dos votos algumas variveis: o n-
dice de renovao da Cmara dos Deputados em 2006 foi de 47,6%,
sendo possvel supor que boa parte dos parlamentares no tinha posio
clara sobre a reforma; a mudana de posio, por interesses eleitorais,
do PSDB, que receou ser prejudicado no Nordeste pelo voto em lista no
PT; o recuo do PDT e do PSB, este ltimo uma das lideranas na defesa
da reforma na legislatura anterior. O presidente da Comisso Especial
da Reforma Poltica era do PSB, o deputado Alexandre Cardoso (RJ),
e um dos membros mais atuantes da Comisso era a deputada Luiza
Erundina (SP), lder da Frente Parlamentar pela Reforma Poltica com
Participao Popular.
Um exame dos votos contrrios emenda aglutinativa mostra que
faltou convico poltica e sobraram interesses particulares. Um outro
fator que tem pesado no adiamento da reforma poltica a no-interfe-
rncia do Executivo, que tem procurado manter-se afastado desse deba-
te, por considerar que essa deciso cabe eminentemente ao Legislativo.
sociedade civil restam o debate e a presso social pela reforma
poltica. Dela tambm vem a demanda ao Estado e no apenas ao Legis-
lativo pela reforma, embora reconhea ser esse o frum de votao da
matria. Ampliar os canais de discusso procurando um vnculo entre
sociedade civil e Estado tem sido o caminho das entidades nesse mo-
mento. Elas procuram estender as formas de expresso da democracia
participativa como um meio de melhorar a qualidade da representao
160
poltica. O foco no problema concreto da reforma poltica permitiu
aproximar os dois modelos de democracia.
O apelo reformista cada vez mais crescente contra a prtica con-
servadora dos partidos espelha uma necessidade real de mudana e de
alteraes substantivas no sistema poltico. Existe um conhecimento
acumulado sobre o tema no Congresso Nacional, e projetos de solues
que podem ser acordados e negociados por meio do debate e de uma
convivncia parlamentar que situe em primeiro plano as mudanas pos-
sveis no momento e os interesses da sociedade.
No primeiro governo Lula, o problema da aprovao ou no da
reforma no se deveu impossibilidade de formao de maiorias, mas
principalmente aos problemas com a base aliada contrria reforma e
s questes conjunturais que afetaram o jogo poltico, principalmen-
te os escndalos de corrupo. Nesse segundo mandato, o problema se
tornou mais complexo em virtude da mudana de posio e do recuo de
partidos que antes eram favorveis reforma.
A reforma poltica em votao na Cmara dos Deputados uma
lei ordinria. Uma emenda constitucional requereria o qurum de dois
teros para aprovao. Mesmo sendo um projeto de lei, os efeitos da
reforma seriam signifcativos nos ajustes do sistema poltico, ao possibi-
litarem o estabelecimento de um vnculo maior entre o eleitor, seu re-
presentante e o partido poltico. A prtica das campanhas eleitorais, vol-
tadas para as candidaturas individuais, e o funcionamento parlamentar,
para os partidos, difcultam uma relao de compromisso entre o eleitor,
o representante e o partido. As contribuies dos textos desta Mesa tra-
zem subsdios importantes para a refexo sobre o lugar dos partidos na
reforma poltica e traduzem bem a complexidade do tema.
Notas
1
Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico, maro de
2007. Integram a Plataforma 24 entidades: ABONG (Associao Brasileira de
ONGs); AMB (Articulao de Mulheres Brasileiras); AMNB (Articulao de
Mulheres Negras Brasileiras); ACB (Associao dos Cartunistas do Brasil); CNE
161
(Campanha Nacional pela Educao); CEAAL (Conselho Latino-Americano de
Educao); CNLB (Conselho Nacional do Laicato do Brasil); Comit da Escola
de Governo de So Paulo da Campanha em Defesa da Repblica e da Democracia;
FAOC (Frum da Amaznia Ocidental); FAOR (Frum da Amaznia Oriental);
FBO (Frum Brasil do Oramento); FES (Fundao Friedrich Ebert); Frum Mi-
neiro pela Reforma Poltica Ampla, Democrtica e Participativa; Frum de Refexo
Poltica; FNPP (Frum Nacional de Participao Popular); FNRU (Frum Nacio-
nal de Reforma Urbana); Inter-Redes Direitos e Poltica; Intervozes Coletivo
Brasil de Comunicao Social; MNDH (Movimento Nacional de Direitos Huma-
nos); Movimento Pr-Reforma Poltica com Participao Popular; Observatrio
da Cidadania; PAD (Processo de Dilogo e Articulao de Agncias Ecumnicas e
Organizaes Brasileiras); Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais;
REBRIP (Rede Brasileira pela Integrao dos Povos); Rede Feminista de Sade.
2
Os textos de David Fleischer e do ministro Nelson Jobim integram este livro. As
referncias s contribuies de Marcelo Lacombe baseiam-se em sua exposio na
mesa-redonda.
3
So Paulo: Zahar Editores/Editora Universidade de Braslia, 1980, p. 253.
163
David Fleischer*
REFORMA POLTICA NO BRASIL:
OS PARTIDOS POLTICOS EM QUESTO
* David Fleischer Professor Emrito no Instituto de Cincia Poltica (Ipol) na Uni-
versidade de Braslia.
Neste primeiro semestre de 2007, existem vrias propostas de re-
forma poltica (RP) na agenda do Congresso Nacional que poderiam
vir a impactar as eleies municipais em outubro de 2008, caso sejam
aprovadas dentro do prazo constitucional 30 de setembro de 2007.
Para as eleies gerais de outubro de 2010, qualquer modifcao na le-
gislao eleitoral ou partidria deveria ser aprovada at 30 de setembro
de 2009.
H entre as propostas que poderiam ser contempladas: 1) vrios
projetos de lei (PLs) e propostas de emenda constitucional (PECs) j
aprovadas pelo Senado Federal que aguardam deliberao na Cmara
dos Deputados; 2) o PL n 2.679/03, aprovado por uma comisso es-
pecial em dezembro de 2003 e mais tarde pela CCJ; 3) uma proposta
de reforma elaborada pela OAB em maro de 2007; e 4) um elenco de
propostas elaborado pelo Ministrio de Relaes Institucionais.
Possveis impactos sobre os partidos polticos?
Como a reforma poltica poderia afetar os partidos polticos?
Quais so os possveis impactos e conseqncias?
164
1) Clusula de desempenho
Popularmente chamada de clusula de barreira, esse artifcio
usado para barrar partidos pequenos e reduzir o nmero de partidos
representados na Cmara Baixa dentro do sistema de representao pro-
porcional como da Alemanha, que usa uma barreira de 5% dos votos
vlidos para determinar quais partidos tero representao no Bundestag.
Os partidos que no conseguem alcanar esse mnimo no elegem nin-
gum, e os assentos so distribudos (proporcionalmente) entre os parti-
dos que conseguiram ultrapassar a barreira dos 5% (CASTRO, 2006).
Na eleio de outubro de 2006, estava em vigor uma barreira faz
de conta que na verdade no barrou ningum e 21 partidos elegeram
pelo menos um deputado (ver Quadro 1).
Quadro 1 Partidos versus clusula de barreira
Partido
Eleitos
em 2002
Bancada
set./2006
Eleitos
em 2006
% voto
vlido
Aplicar
barreira*
Bancada
maio/2007
PMDB 74 78 89 14,57 116 93
PT 91 81 83 15,01 108 82
PSDB 71 59 66 13,62 86 57
PFL/DEM 84 64 65 10,93 84 57
PP 49 50 41 7,15 53 42
PSB 22 27 27 6,15 35 29
PDT 21 20 24 5,21 31 23
395 513
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
PTB 26 43 22 4,72 _ 20
PL** 27 37 23 4,37 _ 41
PPS 15 15 22 3,90 _ 14
PV 5 7 13 3,61 _ 14
PC do B 12 12 13 2,13 _ 13
(continua)
165
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
Partido
Eleitos
em 2002
Bancada
set./2006
Eleitos
em 2006
% voto
vlido
Aplicar
barreira*
Bancada
maio/2007
PSC 1 7 9 1,87 _ 7
PTC 0 1 3 0,86 _ 2
PMN 1 0 2 0,94 _ 5
PSOL 0 7 3 1,23 _ 3
PHS 0 0 2 0,47 _ 2
Prona** 6 2 2 0,97 _ 0
PAN 0 0 1 0,28 _ 5
PRB 0 0 1 0,25 _ 1
PT do B 0 0 1 0,32 _ 1
Total 513 513 513 100.00 _ 513
Notas: * Barreira de 5% barra partidos menores
** Fuso de legendas: PL + Prona PR
Em 2006, essa barreira brasileira na verdade apenas criou de-
putados de segunda classe, pois deputados de partidos que no alcan-
aram 5% dos votos vlidos teriam fcado sem uma liderana na C-
mara dos Deputados e, portanto, estariam excludos de participar de
comisses permanentes e temporrias, no podendo ser presidentes ou
relatores destas. Em funo disso, no fnal de janeiro de 2007, o STF
declarou essa barreira inconstitucional. Antes dessa deciso da Suprema
Corte, vrios partidos menores estavam preparando fuses e incorpo-
raes para superar esta barreira ex post facto e alcanar o desempenho
retroativamente:
PTB + PAN PTB (5,00%) Incorporao
PPS + PMN + PHS MD Movimento Democrtico (5,31%) Fuso
PL + Prona PR Partido da Repblica (5,34%) Fuso
Mas, com a deciso do STF, esses partidos desistiram desse artifcio.
Porm, o Prona decidiu manter a fuso com o PL para criar o Partido da
Repblica, e o partido de Enas Carneiro deixou de existir. Assim, a Cmara
Federal fcou com vinte partidos representados em fevereiro de 2007.
166
Se a barreira de 5% tivesse o rigor da norma adotada na Ale-
manha, somente sete partidos estariam representados, como mostra o
Quadro 1: PMDB, PT, PSDB, PFL/DEM, PP, PSB e PDT. Esses parti-
dos elegeram 395 deputados em 1 de outubro de 2006, mas a aplicao
rigorosa dessa barreira teria redistribudo os outros 118 assentos con-
quistados pelas outras 14 legendas que no alcanaram os 5% dos votos
vlidos.
A questo central aqui para a democracia representativa no Brasil
alcanar a governabilidade ou a representatividade com apenas
sete partidos na Cmara Baixa ou um leque maior de representao com
21 partidos? Para o nosso presidencialismo de coalizo faz alguma di-
ferena? (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO; SANTOS, 1997;
LIMONGI, 2006)
O sistema de representao proporcional da Turquia usa uma
clusula de desempenho de 10%. Com esse artifcio, nas eleies gerais
de 2002, o Partido de Justia e Desenvolvimento (AKP) recebeu 34%
dos votos vlidos, mas, quando os partidos menores foram eliminados,
conquistou 55% dos assentos no Legislativo.
2) Eliminar as coligaes nas eleies proporcionais
Existem vrias propostas de simplesmente eliminar o mecanismo
de coligaes em todas as eleies proporcionais para deputado fede-
ral, estadual e vereador.
O efeito seria semelhante ao encontrado no Quadro 1 (aplicao
de uma clusula de barreira rgida de 5%): apenas sete ou oito partidos
teriam votos sufcientes para alcanar (sozinhos) o quociente eleitoral
na grande maioria dos estados (DALMORO; FLEISCHER, 2005).
Outro efeito sobre os partidos seria a provvel eliminao dos mdios e
dos pequenos, inclusive dos chamados partidos histricos (PSB, PPS,
PC do B, etc.).
167
David Fleischer
3) Federaes de partidos
Uma soluo para essa situao permitir que os pequenos
partidos histricos mantenham sua identidade, tenham uma chance
de sobreviver e ao mesmo tempo evitem a migrao partidria (troca
de legenda) o mecanismo de usar federaes de partidos em vez de
coligaes.
Essa idia foi excluda no PL n 2.679/03 em que os partidos jun-
tariam numa federao em junho/julho do ano eleitoral para organi-
zar listas fechadas a fm de eleger deputados em outubro. Mas, aps as
eleies, esses partidos (e seus deputados e suplentes) seriam obrigados
a permanecer juntos por trs anos sem trocar de legenda. Essas trocas
seriam permitidas dentro do prazo previsto de um ano antes da prxima
eleio (FLEISCHER, 2004; ARAJO, C. E. P.).
As conseqncias mais importantes seriam que os pequenos par-
tidos poderiam sobreviver dentro do guarda-chuva de uma federao,
a coeso partidria se tornaria mais forte e cada federao em tese pode-
ria se tornar uma nova legenda na prxima eleio.
4) Manter RP com a lista fechada
Essa proposta foi includa no PL n 2.679/03 em que cada par-
tido (ou federao) teria de preordenar sua lista de candidatos (para
a eleio proporcional) antes de submet-la ao registro na Justia Elei-
toral. O problema quem faria essa ordem? O diretrio nacional, a co-
misso executiva ou a conveno estadual do partido? No caso de uma
federao, representantes dos partidos confederados teriam de sentar
mesa para decidir as cotas de candidatos entre os partidos aliados e a
ordem destes na lista.
Pode ser que cada partido elabore sua respectiva lista na conven-
o estadual ou decida a incluso de nomes e a ordem destes por meio de
uma prvia entre todos os fliados do partido no estado. Esse mecanis-
mo seria uma boa maneira de estimular um maior nmero de fliaes e
168
conduzir uma pr-mobilizao eleitoral para o partido, justamente se a
seleo de candidatos a governador e a senador tambm fosse realizada
via uma eleio prvia.
Adotar RP com a lista fechada seria uma tima oportunidade para
aproveitar a experincia argentina com a Ley de Cupos na qual o nome
de uma mulher candidata a deputada obrigatoriamente teria de constar
pelo menos na 3, 5 e 7 posies na lista ( JONES, 1996). Logo que
essa modifcao foi introduzida na Argentina no incio dos anos 1990,
a proporo de deputadas aumentou de 6% para 23% da Cmara Baixa.
Considerando que o PL n 2.679/03 continha vrias condicionali-
dades para assegurar posies mais altas na lista para os atuais deputados
(candidatos natos) pela ordem decrescente da sua votao obtida na
eleio anterior, fca a pergunta como fcaria a renovao da bancada
do partido? Esse mecanismo para favorecer os deputados antigos foi
includo nessa proposta em 2003 visando angariar mais votos para faci-
litar a aprovao dessa medida. Mas, mesmo assim, o PL n 2.679/03 foi
rejeitado por trs partidos mdios na poca (PTB, PL e PP) que perce-
beram que seriam prejudicados por terem recebido muitos migrantes
em 2003 que no seriam contemplados como candidatos natos pelo
novo partido (FLEISCHER, 2004). Basta lembrar que a renovao
(de caras novas) na Cmara dos Deputados em 2003 foi de 47,6%
usando a RP com listas abertas e coligaes das mais diversas.
5) Fidelidade partidria
Observamos anteriormente que fechar a lista e adotar federa-
es de partidos seriam medidas que contribuiriam para impor a fde-
lidade partidria ao candidato. Mesmo assim, em 2007 tramitam vrios
mecanismos (PECs) no Congresso Nacional para garantir a fdelidade
e punir quem trocar de legenda (MACIEL, E. C. B. A.; MELO, 2004;
Oliveira, A. F., 2004).
Com um prazo de fdelidade partidria de trs anos e um decurso
de prazo de um ano para trocar de partido antes da prxima eleio, a
169
David Fleischer
margem para essa migrao seria muito pequena. Por exemplo, para a
eleio de 2010, pr-candidatos (ou deputados atuais) teriam de con-
frmar sua fliao partidria at 30 de setembro de 2009 e continuar
fliados a esse partido por trs anos, at se abrir uma pequena janela
para mudar de legenda um ano antes do prximo pleito, talvez em agos-
to/setembro de 2013.
Se forem mantidas as eleies municipais defasadas (em dois
anos) das eleies gerais (para deputado), esses prazos quebrariam os
vnculos entre deputados federais e prefeituras. Tradicionalmente (no
perodo ps-1988), uns 150 deputados federais (eleitos dois anos antes)
tm se candidatado a prefeito municipal e, em mdia, uns 30 a 40 se
elegem, e um ano antes dessas eleies muitos desses deputados trocam
de legenda. Com um prazo de trs anos de fdelidade partidria para os
deputados, se forem candidatar-se a prefeito, no poderiam mudar de
legenda para enfrentar essa eleio municipal.
6) Calendrio eleitoral
Alm do problema exposto no item 5, o calendrio eleitoral tem
muito a ver com os mandatos dos cargos em questo, a saber: o mandato
do presidente deveria ser de quatro ou cinco anos? As eleies de todos
os nveis deveriam ser coincidentes? E os outros mandatos (senador, de-
putado, governador, prefeito e vereador) deveriam ser coincidentes, ou
no? A idia de aumentar o mandato do presidente para cinco anos (e
talvez o do governador e do prefeito tambm), deixando os mandatos
legislativos em quatro anos, simplesmente repetir a confuso de man-
datos defasados no perodo 1947-1965 quando o presidente e dez
governadores tinham mandatos de cinco anos e seus respectivos Legisla-
tivos de quatro anos o que produziu muito confuso.
Por exemplo, Jnio Quadros (UDN) foi eleito presidente em
1960 e tomou posse em 31 de janeiro de 1961 com um Congresso Na-
cional eleito em 1958 (com uma maioria absoluta do PSD-PTB); por-
tanto, Quadros teria de ter esperado at as eleies de outubro de 1962
170
(mais dois anos) para tentar eleger uma maioria legislativa. No quis
esperar, tentou uma sada em agosto de 1961, provocou uma grande
crise (quase um racha militar) e permitiu ao vice-presidente Joo Gou-
lart (PTB) assumir o governo amarrado a um sistema parlamentarista
que desembocou no golpe de abril de 1964.
Contudo, alteraes no calendrio eleitoral e a coincidncia (ou
no) dos mandatos poderiam enfraquecer os partidos.
7) Sistema eleitoral
7.1 Na eleio para deputados existem trs propostas: 1) manter
a representao proporcional (com listas abertas ou fechadas); 2) adotar
o sistema distrital uninominal; ou 3) adotar o chamado sistema misto
distrital/proporcional.
7.1.1 No caso de se manter o sistema de representao proporcio-
nal, teria de haver uma deciso quanto manuteno do atual sistema com
listas abertas (e coligaes), ou mudana para listas fechadas (sem ou com
coligaes). Se forem adotadas as listas fechadas, decidir se se vo usar su-
blegendas ou no. Na lista fechada, decidir se se vai adotar uma cota mais
efcaz para as mulheres, como a Ley de Cupos na Argentina.
7.1.2 Em maro de 2007, o ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso (PSDB) props que o Brasil adotasse o sistema majoritrio
(distrital uninominal) para eleger deputados (com um ensaio geral
para vereador em 2008). Nesse modelo, o pas seria dividido em 513
distritos e cada partido (ou coligao) lanaria UM candidato em cada
distrito, assim provocando uma disputa direta entre os partidos. Cada
partido teria de realizar uma conveno (ou uma prvia) distrital para
escolher seu candidato.
Uma questo importante a ser resolvida seria quem faria essa divi-
so distrital o TSE, o IBGE, o Congresso Nacional ou cada Assemblia
171
David Fleischer
Legislativa? Considerando que a Constituio Federal afrma que a di-
viso eleitoral do pas cabe Justia Eleitoral, provavelmente essa tarefa
seria realizada pelo TSE (talvez com o auxlio do IBGE), ou seja, o poder
da caneta.
Em princpio, em cada estado, todos os distritos deveriam ser do
mesmo tamanho em termos de populao. Por exemplo, o Estado de
So Paulo (com uma populao de 40 milhes) seria dividido em seten-
ta distritos, cada um com aproximadamente 471.500 habitantes. Um
distrito na capital abrangeria dois ou trs bairros, mas numa rea no in-
terior, com uma populao mais esparsa, talvez um distrito inclusse uns
10 a 15 municpios contguos.
Esse sistema majoritrio reduziria o nmero de candidatos a
deputado e o volume de recursos gastos nas campanhas. Tambm forta-
leceria os vnculos entre o deputado eleito e os eleitores no distrito. Po-
rm, ainda teria o problema da suplncia se um deputado tirar licena,
morrer, renunciar ou for cassado, quem assumiria o mandato? Talvez
um suplente fosse eleito junto com o deputado titular (como no caso
do Senado atualmente), ou teria de se realizar uma eleio suplementar
no distrito. Mesmo assim, essa eleio distrital para deputados (federais
e estaduais) praticamente impediria que os deputados fossem chamados
para ocupar (temporariamente) cargos executivos (estaduais ou fede-
rais) no nosso sistema de presidencialismo de coalizo.
7.1.3 Sistema eleitoral misto chamado de sistema MMP (Mi-
xed Member Proportional), h uma diviso dos assentos em duas parcelas
a serem eleitas, uma via listas fechadas e a outra via distritos uninomi-
nais. Essa diviso pode ser 50%-50% (Alemanha), 40%-60% (Mxico),
33%-67% (Lesotho), etc. H trs variaes na frmula:
1) na Alemanha, a cota proporcional fnal determinada pelos
resultados da votao em listas e desse total diminuem-se os
assentos conquistados pelo partido nos distritos, e a diferena
seria o nmero de assentos tirado das listas desse partido;
172
2) na Nova Zelndia, as duas eleies so separadas, sem a propor-
cionalidade fnal, como na Alemanha; e
3) o eleitor tem apenas um voto dado para candidatos distritais e
esses votos so totalizados para os partidos e usados para alocar
os assentos nas listas proporcionais (Brasil, via Emenda Cons-
titucional n 26 de 1982).
A proposta para esse sistema misto no Brasil semelhante ao mo-
delo alemo, com dois votos no vinculados e uma diviso 50%-50% dos
assentos, a qual foi amplamente debatida durante a Assemblia Nacio-
nal Constituinte e nos anos 1990 (PINHEIRO FILHO, 1992).
7.2 A eleio de trs senadores por estado ocorre pela eleio
de maioria simples no Brasil, permitindo coligaes. Com um manda-
to de oito anos, temos eleies desequilibradas elegendo um sena-
dor (1990 e 1998) e quatro anos depois dois senadores (1994 e 2002).
O primeiro e o segundo suplentes so eleitos vinculados (atrelados) ao
candidato titular.
Existem vrias propostas para alterar essa situao reduzir o
mandato a quatro anos, reduzir o nmero de senadores de trs para dois
por estado e proceder eleio dos suplentes. Para que os suplentes
tambm sejam votados (recebam votos), h duas propostas: 1) adotar o
mecanismo da sublegenda (usado durante o regime militar), pelo qual
cada coligao poderia apresentar at trs candidatos, e dentro da coli-
gao vencedora o mais votado seria eleito senador titular, o segundo
mais votado, o primeiro suplente, e o terceiro seria o segundo suplente;
e 2) cada partido ou coligao teria apenas um candidato, e a maioria
simples elegeria o senador titular, e este seria substitudo pelo segundo
mais votado (de outro partido). Nessa segunda alternativa, o senador
titular nunca tiraria licena. Finalmente, h o modelo usado nos Esta-
dos Unidos onde a substituio defnitiva de um senador por eleio
suplementar.
173
David Fleischer
7.3 Cargos majoritrios (presidente, governador e prefeito)
A Constituio de 1988 explica que as eleies para presidente
e governador podem ter um segundo turno caso nenhum candidato
alcance a maioria absoluta dos votos vlidos. Nas eleies municipais,
somente existe a possibilidade de um 2 turno nas cidades com mais de
200 mil eleitores. Esses trs cargos majoritrios tm mandatos de quatro
anos, e as eleies para presidente e governador so coincidentes (1998,
2002 e 2006, por exemplo), enquanto os pleitos municipais so defasa-
dos em dois anos (1996, 2000 e 2004, por exemplo). Com a Emenda
Constitucional n 16 de 1997, esses trs cargos ganharam a possibilida-
de de uma reeleio consecutiva em 1998, 2002 e 2006 (para presidente
e governadores) e em 2000 e 2004 para prefeitos.
Quais so as propostas na agenda para 2007?
1) abolir o mecanismo de reeleio imediata;
2) voltar a coincidir as eleies municipais com as eleies gerais;
talvez com mandatos de cinco anos?
3) acabar com a exigncia da maioria absoluta;
4) suavizar a maioria absoluta, como na Argentina
com 45% dos votos eleito
44% versus 33% (2 colocado), 1 colocado eleito
43% versus 34% haver um 2 turno
5) alterar as normas para a desincompatibilizao?
6) alterar as normas para inelegibilidades?
8) Financiamento de campanhas
um assunto muito complicado. O PL n 2.679/03 visa ao fnan-
ciamento exclusivamente pblico e probe fnanciamento de fontes priva-
das. O fnanciamento pblico (para campanhas) seria calculado para os
partidos com base na proporo de votos vlidos recebidos na ltima elei-
o (R$ 7,00 por voto). Com um eleitorado estimado em 138 milhes em
174
2010, o total a ser distribudo entre os partidos seria de R$ 966 milhes
fora os custos com o horrio gratuito (campanha eleitoral e inseres
semestrais) e o fundo partidrio (TRINDADE, F.).
Porm, se bem regulamentado e fscalizado, o sistema de fnanciamen-
to misto seria mais adequado mas com os poderes da Justia Eleitoral
ampliados para fscalizar, punir, impugnar e cassar candidaturas sem a utili-
zao de liminares na justia comum para reabilitar candidaturas.
9) Impedir o TSE de legislar sobre normas eleitorais
Este sempre foi o objetivo dos deputados e dos senadores. Em
maro de 2002, estes ficaram indignados quando o TSE imps a verti-
calizao das coligaes eleitorais (seis meses fora do prazo estipulado
no art. 16 da Constituio). Os parlamentares tentaram aprovar uma
PEC para reverter essa situao, mas somente a conseguiram em feve-
reiro de 2006. Porm, o STF decidiu que foi aprovada fora do prazo
estipulado no art. 16, e a verticalizao continuou valendo em 2006.
Pelo menos essa PEC acabou com a verticalizao no pleito de 2010.
No final de janeiro de 2007, o TSE reformou a frmula para a
distribuio do fundo partidrio, com repasses maiores para os parti-
dos menores e quantias menores para os partidos maiores. Num prazo
rapidssimo, os quatro maiores partidos (PT, PMDB, PSDB e PFL)
articularam a aprovao de uma lei complementar praticamente resta-
belecendo a frmula anterior.
Porm, ministros do TSE e do STF afirmaram que no esto
legislando normas eleitorais, mas apenas respondendo a consultas for-
muladas por partidos e parlamentares para esclarecer certas ambigi-
dades na legislao eleitoral ambigidades estas colocadas proposi-
talmente pelos parlamentares em busca de um qurum para aprovar
essas medidas.
175
David Fleischer
10) Outras modifcaes
Finalmente, h outros cinco pontos sendo considerados pelos
parlamentares que possivelmente seriam adotados na reforma poltica
alguns desses pontos com menos chances que os outros.
10.1 Plebiscitos e referendum constam na Constituio de 1988,
mas somente podem ser convocados pelo Congresso Nacional como o
plebiscito realizado em outubro de 2005 sobre a proibio da venda de
armas de fogo. As propostas objetivam tirar a exclusividade do Congres-
so, permitindo que o presidente da Repblica e/ou a iniciativa popular
possam possuir as mesmas prerrogativas. Provavelmente, o Congresso
no abriria mo dessa iniciativa. Na Sua, por exemplo, todas as deci-
ses dos Poderes Executivo e Legislativo esto sujeitas a ser revogadas
por referendum, convocado via iniciativa popular.
10. 2 Voto destituinte (recall) um mecanismo usado freqen-
temente nos Estados Unidos para revogar mandatos de deputados, sena-
dores, prefeitos e at governadores como o governador da Califrnia
em 2003. O mecanismo do voto destituinte no vivel para eleies
proporcionais, mas somente para eleies majoritrias deputado dis-
trital, senador, prefeito e governador. A questo em debate como e
por quem iniciar a convocao desse processo? Via abaixo-assinado, por
exemplo? Esse ponto tem poucas chances de ser deliberado.
10.3 Desigualdades regionais esse ponto chegou a ser deba-
tido durante a Assemblia Nacional Constituinte, contudo a chamada
periferia, temendo ser prejudicada, tinha maioria, evitou a deliberao
do assunto graas sua maioria absoluta. A questo aqui so as banca-
das estaduais mnimas (de oito deputados para os estados pequenos) e
o limite mximo (teto) para a bancada de So Paulo em setenta deputa-
dos. Em alguns casos, a populao de estados muito pequenos (Amap
e Roraima, por exemplo), proporcionalmente populao nacional,
176
to pequena que deveria ter uma bancada de apenas um deputado fede-
ral. Enquanto isso, a populao do Estado de So Paulo equivale a uma
bancada de uns 120 deputados federais. A nica deciso que a Consti-
tuinte tomou em 1988 foi de criar o novo Estado de Tocantins (mais
oito deputados) e converter os territrios do Amap e de Roraima em
estados (quatro deputados a mais para cada um), perfazendo 16 deputa-
dos novos para a Regio Norte. Como prmio de consolao, a Cons-
tituinte achou por bem aumentar a bancada de So Paulo de sessenta
para setenta deputados. Isso signifca que a representao regional fcou
ainda mais desigual. Em 1990, So Paulo tentou eleger uma bancada de
setenta deputados, mas o TSE negou essa inteno com o argumento
de que este aumento no havia sido regulamentado ainda. Aps essa
regulamentao, fnalmente, em 1994, So Paulo conseguiu eleger seus
setenta deputados. Outra modifcao? Misso impossvel.
10.4 Voto facultativo ou obrigatrio? A tendncia na Amrica
Latina o voto obrigatrio, consistente com a idia de que o eleitora-
do ainda muito pouco esclarecido, com escolaridade baixa e pouca
conscincia poltica. Por isso, o povo tem de ser obrigado a votar
dentro do conceito de que votar um dever (SANTOS, E. A. G. C.;
SOARES, P. H.).
Quem pensa que votar um direito, que o cidado pode exercer
se quiser, a favor do voto facultativo. Nos pases onde o voto facul-
tativo (e o alistamento tambm), como nos Estados Unidos, s vezes o
comparecimento (participao) muito baixo, em torno de 40% dos
eleitores alistados, e uma proporo menor ainda para a populao apta
a votar (com mais de 18 anos).
No Brasil, o pensamento popular que com o voto facultativo, o
pobre deixaria de votar mas as pesquisas de opinio pblica mostram
outra realidade. Sim, o pobre continuaria a votar no regime facultativo e
os ricos tambm, mas quem deixaria de votar seria a classe mdia.
177
David Fleischer
O PT tinha uma proposta interessante durante a Constituinte
que o alistamento continuaria obrigatrio, mas o voto seria facultativo.
Nem assim foi aprovada em 1988, e difcilmente seria aprovada em 2007.
10.5 Aumentar o nmero de vereadores esta uma proposta
muito popular nos municpios pequenos e mdios e por essa razo
sensibiliza muitos deputados. De 2003 para 2004, o TSE simplesmen-
te tomou a regra constitucional sobre o clculo do tamanho das Cma-
ras Municipais de acordo com a populao local e a aplicou para as elei-
es de 2004. A gritaria foi geral por parte de municpios lesados, e o
Congresso aprovou uma PEC restaurando algumas das vagas perdidas.
Agora, em 2007, visando s eleies municipais de outubro de 2008, a
Cmara dos Deputados tem vrias propostas de PECs tramitando para
alterar a frmula para aumentar as Cmaras Municipais com razoveis
chances de ser aprovadas.
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Nelson Jobim*
O MODELO POLTICO
BRASILEIRO EST ESGOTADO
* Nelson Jobim Foi trs vezes deputado federal pelo PMDB do Rio Grande do Sul.
Um dos mandatos foi como deputado da Assemblia Nacional Constituinte (1987-
1990). Foi ministro da Justia no governo de Fernando Henrique Cardoso, minis-
tro do Supremo Tribunal Federal (STF) e presidente do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE). Atualmente ministro da Defesa do governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Como ponto de partida, gostaria de dizer que no acredito em sis-
temas eleitorais bons ou maus. Acredito sim em sistemas que funcionam
ou que funcionaram em determinado tempo, mas se esgotaram. No te-
nho condies de fazer uma anlise a partir de um modelo poltico aca-
bado, abstrato, ou mesmo de premissas acadmicas ou tericas. Queria
examinar empiricamente o problema brasileiro e verifcar a questo da
funcionalidade. Como funciona o nosso sistema? Deveramos mant-lo
ou no? Com base na resposta a essas questes, tento construir alterna-
tivas, se isso for necessrio.
Tentemos examinar o problema da representao proporcional,
ou seja, da eleio para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legisla-
tivas e Cmaras de Vereadores, deixando o Senado de fora porque um
sistema majoritrio. Como se ganha a eleio para a Cmara dos Depu-
tados? Temos 27 bancadas estaduais, mas no temos uma diviso de lu-
gares na Cmara considerando proporcionalmente o eleitorado nacio-
nal. Consideram-se espaos estaduais. Alguns estados tm uma relao
de vagas mais ou menos proporcional ao nmero de eleitores, como o
192
Rio Grande do Sul, com 31 vagas, mas outros esto muito aqum, como
So Paulo, e alguns bem acima, como Amap e Roraima.
Os partidos disputam a eleio em cada Unidade da Federao.
Como essas vagas so divididas entre os partidos de cada estado? Faz-se
o clculo do coefciente eleitoral, que consiste na diviso do nmero de
votos vlidos (votos no candidato e na legenda, excluindo-se os votos
em branco antes considerados) pelo nmero de vagas. O nmero mni-
mo de vagas oito e o teto, setenta.
Tomando o caso do Rio Grande do Sul como exemplo, vamos
admitir, para efeito de clculo, que para cada uma das 31 vagas so ne-
cessrios 200 mil votos. Para conquista de uma vaga seriam necessrios
200 mil votos, duas, 400 mil, etc. Feito isto, passa-se ento para a diviso
dessas vagas entre os partidos. Como o voto no Brasil no candidato, ele
joga tudo na disputa eleitoral sem nem mencionar o partido. Tanto isso
verdade que foi necessria uma legislao para obrigar que se colocasse
na propaganda eleitoral do candidato a legenda do partido. E quando se
obrigou a colocar a legenda, ela aparecia de forma minscula.
Vamos admitir que esse partido x que ns estamos examinando ob-
teve com a soma de votos dos seus candidatos 2 milhes de votos. Dividido
por 200 mil, foram eleitos dez candidatos, ou seja, esse partido conquistou
10 das 31 vagas. Poder conquistar mais algumas considerando os restantes,
pelo clculo das sobras. Os eleitos foram os dez candidatos que receberam
mais votos na legenda do partido, ou seja, os dez mais votados.
Nessa modelagem, os partidos vo atrs de candidatos que atraiam
votos. A partir de minha experincia nas dcadas de 1970 e 1980 no Rio
Grande do Sul, eu constru uma tipologia do perfl dos candidatos que
interessavam ao partido. Procuro mostrar que so eles que determinam
as condutas dos partidos. A linguagem que se usava na poca e que ain-
da hoje se repete : Eu voto em candidato e no em partido. Dizia-se
com orgulho essa expresso. Ento, essa foi a percepo construda pelos
eleitores, pelos candidatos e pelos partidos.
A minha tipologia continha quatro categorias de candidatos cujo
perfl bsico era: indivduos capazes de atrair e agregar votos para a soma
193
O Modelo Poltico Brasileiro Est Esgotado
Nelson Jobim
geral dos votos do partido. O primeiro tipo era constitudo por can-
didatos de categorias organizadas. Era necessrio que sassemos atrs,
por exemplo, de policiais da brigada militar. A polcia militar tem uma
coisa no Rio Grande do Sul que ns chamamos de a famlia brigadia-
na. Queramos algum dessa famlia que fosse representar os interesses
da brigada militar dentro do Parlamento. Ento, saamos atrs de um
candidato que tivesse sido presidente do clube de subtenentes e sargen-
tos. Podia ser algum comandante da polcia militar que tivesse assumi-
do uma postura populista perante a corporao. Esse candidato votado
pela corporao, para atender aos interesses dela, trazia para dentro do
partido os votos oriundos dessa corporao.
O mesmo se passava com a associao dos professores de segundo
grau, com grande representao no estado. Saamos ento atrs de profes-
sores que pudessem atrair votos. Tivemos tambm casos de auditores e
representantes de vrias outras corporaes organizadas, como a compa-
nhia estadual de energia eltrica. Atendido o quinho da cota correspon-
dente aos candidatos de categorias profssionais, passvamos a escolher
um segundo tipo de candidatos, que eram os candidatos de aparelho. Es-
ses eram aqueles que dispunham de um instrumental que lhes dava acesso
populao e lhes permitia criar uma empatia com ela.
Nessa segunda categoria de candidatos, inclumos os de mdia.
Quando o Brasil conquistou o tricampeonato mundial em 1970, os
partidos saram atrs dos cronistas esportivos. No era aquele sujeito
que irradiava o jogo, mas os comentaristas, que entravam na hora do
intervalo. Quando esse tipo caiu em desuso, os partidos foram atrs dos
candidatos assistencialistas. Pessoas que faziam programa de televiso e
prometiam cadeira de rodas, muletas, etc. Nesse estilo pode-se tambm
incluir os candidatos oriundos de programas de segurana pblica.
Um exemplo tpico de candidato de mdia foi o Antnio Brito.
Ningum no Rio Grande do Sul o conhecia. Ele morava em Braslia,
mas fcou exposto na televiso durante um perodo de tempo longo, que
o favoreceu na eleio de 1986 at o ponto de ser um dos mais votados
no Rio Grande do Sul.
194
Na dcada de 1980, a Rede Brasil Sul de Comunicaes tinha
um programa, e ainda o tem, mas agora com outra caracterstica, que
se chamava o jornal do almoo. s 12h30, a famlia reunida assistia na
televiso ao comentrio, de 15 a 20 minutos, de Jorge Alberto Mendes
Ribeiro, que eu chamava de comentrio digestivo. Era, em geral, um
comentrio belssimo, que trazia paz, amor, tranqilidade. Jorge Alberto
foi convidado pelo ento presidente do Partido do Movimento Demo-
crtico Brasileiro (PMDB) no Rio Grande do Sul, hoje senador Pedro
Simon, para integrar a legenda, com a garantia de que nada seria exigido
dele pelo partido. H uma carta do senador selando esse compromisso.
Na poca, Jorge Alberto foi o candidato mais votado no Brasil, em ter-
mos nominais, com uma votao em torno de 330 mil votos.
Tambm nessa poca surgiu um tipo de candidato que hoje se con-
solida enormemente. Ele tinha palanque, tribuna, povo e no custava di-
nheiro. Os partidos foram busc-los. Eram os pastores evanglicos. No
foram os pastores evanglicos que entraram voluntariamente para a pol-
tica, mas os partidos que foram busc-los. Por qu? Porque eles tinham a
possibilidade de congregar os votos dos crentes e lev-los para o partido.
O terceiro tipo de candidato emergiu claramente com a reforma
tributria de 1967, os candidatos regionais. Eram as pessoas que tinham
a funo de vir ao Congresso obter investimentos pblicos. Eles vinham
obter emendas parlamentares visando a solues de problemas locais
como, por exemplo, o asfaltamento de estradas, a construo de col-
gios, a soluo de problemas de saneamento, enfm, obras pblicas que
pudessem ser transferidas para l. Esses candidatos regionais eram co-
nhecidos na poca como candidatos preferenciais dos diretrios munici-
pais dos partidos. E a campanha que se dava em torno desse personagem
era: Vote num representante da regio. Ns tnhamos um conjunto de
regies e microrregies do estado que era carente de investimentos p-
blicos, de obras pblicas, que precisava ter representantes. As chamadas
foras vivas dos municpios organizavam-se e sustentavam a necessi-
dade de se ter candidatos regionais. Mais do que se falar em partido,
dizia-se: Votem em candidatos vinculados regio.
195
Nelson Jobim
Em 1986, na minha cidade, em Santa Maria, ns tivemos dois
candidatos regionais tpicos, eu e o Tarso Genro. Eu era candidato pelo
PMDB e o Tarso, candidato pelo PT. Nenhum outro candidato do
PMDB ou do PT podia entrar no municpio de Santa Maria porque as
militncias partidrias no permitiam, com a justifcativa de que no se
podiam roubar votos desses candidatos porque isso podia impedir sua
eleio. Havia uma espcie de aliana desses partidos com esse fm regio-
nal. Tanto isso verdade que no momento da campanha eleitoral, se um
candidato fora do municpio colasse propaganda eleitoral, era arrancada
pelo prprio partido. No se permitia subir em palanque de comcio
candidato de outra regio ainda que do mesmo partido.
Um quarto e ltimo tipo de candidato chamado candidato de
opinio, que aquele candidato em que o voto transitrio, depen-
dente do momento. o candidato que tem acesso populao via sua
presena nacional ou sua presena local.
Essa tipologia determina o qu? Um certo corporativismo que
acarreta uma srie de problemas. O grande desastre no Estado do Rio
Grande do Sul era quando um brigadiano se elegia deputado estadual
e o governo era do mesmo partido que o elegeu. Ele tinha de sair do
partido porque o governador, embora fosse do seu partido, no pode-
ria atender s reivindicaes pretendidas pela categoria. O candidato
ento confitava com seu partido ou com o governo. Ele ento mudava
de partido e ia para outro, seno a categoria que o havia eleito o chama-
va de traidor. Foi o que aconteceu com um candidato conhecidssimo
no estado, que foi presidente do sindicato dos eletricitrios, companhia
estadual de energia eltrica, hoje privatizada. Esse cidado circulava de
partido em partido e se elegia sempre, porque os votos eram dele e a
lealdade era com a categoria que lhe deu o voto, e no com o partido que
lhe deu a legenda.
Essa a realidade do voto no pas. So 27 Unidades Federativas
comportando-se de forma atomstica. As bancadas partidrias se orga-
nizam em frentes, que so formas pelas quais aqueles que tm alguma
coincidncia nos diversos estados da Federao em termos de origem
196
dos votos passam a atuar. Temos ento a frente parlamentar da agricul-
tura, a frente ruralista, a frente evanglica, a frente parlamentar disso e
daquilo, todas formadas pela origem dos votos.
Os evanglicos evoluram at chegar a dominar um partido, o
Partido Liberal, o PL, hoje Partido da Repblica, o PR. Houve uma
divergncia em um determinado momento da evoluo do processo des-
ses evanglicos, principalmente com a Igreja Universal, que preferia ter
candidatos em vrios partidos.
As coalizes e as maiorias que se possam formar no Congresso
Nacional so episdicas e temticas. A negociao poltica feita te-
maticamente com um grupo A, num outro momento com um grupo
B. Essa confgurao determina o nascimento das relaes clientelistas.
Esse o problema que vivemos no pas. A questo saber como ns va-
mos resolver isso. Vamos continuar assim ou no? Espera-se que no se
adote a postura de que as solues no vo dar certo. Espera-se que no
se adote o discurso reacionrio de dizer, logo na primeira tentativa de
mudana: Isso no vai dar certo. a famosa teoria do efeito perverso:
No vou fazer isso porque no vai dar certo. Em nome de que no se
pode fazer situaes prospectivas no se deve cair na imobilidade por
meio da falcia do efeito perverso.
Ento, eu diria o seguinte: o modelo se esgotou. Esse modelo fun-
cionou em 1946, quando tnhamos uma situao estrutural de controle
das elites e um colgio eleitoral reduzido. No momento em que comea-
mos a aumentar a capacidade da representao isso se agravou em termos
de controle dos partidos e dos votos. O tipo de campanha hoje muito
diferente da do passado. Antigamente voc precisava circular junto ao
eleitor para o eleitor conhec-lo. Hoje o eleitor o v todos os dias na
televiso. Mudou o mecanismo do comcio. O comcio que se fazia era
de apresentao do candidato, hoje o comcio passou a ser nada mais do
que uma festa da militncia.
Os fnanciamentos das campanhas eleitorais so dplices. As elei-
es majoritrias so fnanciadas por meio de aes da estrutura par-
tidria. a estrutura partidria que consegue recursos para fnanciar
197
Nelson Jobim
a candidatura do governador, do presidente e do senador. J nas elei-
es proporcionais quem busca o fnanciamento o prprio candidato.
O partido concentra seus recursos nas candidaturas majoritrias. E o
que acontece? Caminha-se para um processo de obteno de recursos
que est cada vez mais jogado para a ilegalidade.
Vejo como problemtico o financiamento pblico de campanha
com o modelo de hoje. Vamos admitir o seguinte: que ns faremos
um fundo no Brasil fala-se no nmero de R$ 7,00 por voto. Vamos
supor que esse fundo seja de 3 bilhes de reais, que sero divididos
pelos partidos e que o critrio de distribuio seja o nmero de votos
que os partidos obtiveram, numa mdia entre as eleies majoritrias
e as eleies proporcionais.
Com esses valores o partido tem de fnanciar a eleio nacional.
Uma parte vai para o diretrio nacional do partido e um outro subcon-
junto para os diretrios regionais. Vamos pensar que um tero fque no
diretrio nacional e dois teros vo para os diretrios regionais, os 27 es-
tados. Qual o critrio a ser utilizado para a diviso desses recursos nos
diretrios regionais? O critrio do voto? Ento signifca que aquele que
no se elegeu, que no teve voto, vai continuar no tendo voto, porque
no vai ter recurso para fazer a campanha. E aquele que se elegeu ter
chances de continuar sendo eleito porque ter sempre mais recursos.
Observem bem, esse tipo de fnanciamento pblico no funcio-
na. absolutamente invivel, porque h candidato que vai receber uma
parcela mnima de recursos e ser empurrado para a ilegalidade. Ele far
despesas, ter de encontrar um jeito de pagar e dir: Vamos fazer a des-
pesa e depois a gente resolve. Da a origem de todos esses problemas que
surgem ou que surgiram nestes ltimos tempos, e o que est emergindo
o esgotamento do sistema. A questo reconhecer que esse sistema
atual se esgotou e que precisamos pensar num outro sistema funcional
ao pas.
No adianta pensar que vamos construir um sistema completo e
perfeito. Temos de comear a fazer mudanas. Promover reformas, mas
sem esquecer que estamos em um processo democrtico. No adianta
198
fcar pensando em casusmo, nem que quem pensa em mudar o sistema
porque quer se benefciar com ele.
Em resumo: no h outro caminho seno o debate dentro do
Congresso Nacional. Temos formas de debater esse assunto dentro do
Congresso. No devemos pretender tambm fazer uma reforma com-
pleta. Devemos trabalhar ponto a ponto. Eu no tenho nenhum proble-
ma em dizer que estou falando h trinta anos sobre a reforma poltica.
O importante que estamos tratando de um problema que ser funcio-
nal para a poltica no pas.
O problema da reforma diz respeito a toda a sociedade. No Brasil,
sempre culpamos algum, nunca assumimos nossa responsabilidade e
nossos defeitos. Sempre h algum que nos culpa e a quem culpamos.
Na poca dos militares tnhamos um inimigo comum e tudo era culpa
deles. Mas hoje diferente. Vivemos em uma democracia, e se cada um
de ns virar as costas para achar um culpado, vai encontrar um espelho e
vai ver ele mesmo. Esse o nosso problema: temos medo de avanar.
Ento, eu creio que, se o diagnstico esse, se h um esgotamento,
precisamos fazer testes. Aprova-se alguma coisa, ajusta-se daqui, ajusta-
se dali e avana-se. o meio pelo qual podemos caminhar progressiva-
mente para encontrar uma frmula que ajuste esse processo democrtico
a um mecanismo eleitoral que funcione salvo se os senhores acharem
que para ajustar o processo democrtico precisamos interromper a de-
mocracia. Foi exatamente isso que aconteceu em 1964, quando os gene-
rais pensaram exatamente dessa forma: vamos interromper a democra-
cia por um perodo para ajustar as instituies. Castelo Branco fez isso e
depois veio o golpe de Costa e Silva, e passaram-se 21 anos.
Tema 4
Reeleio e Lei de
Responsabilidade Fiscal
201
Caetano Ernesto P. de Arajo*
REELEIO E RESPONSABILIDADE FISCAL
* Caetano Ernesto P. de Arajo Professor do Departamento de Sociologia da Uni-
versidade de Braslia (UnB) e consultor legislativo do Senado Federal.
A possibilidade de reeleio dos titulares do Poder Executivo por
apenas mais um mandato completa agora dez anos de vigncia, acom-
panhada de intensa polmica sobre a convenincia de sua manuteno.
Amparadas no argumento da desigualdade das condies de campanha,
na ausncia de regra de desincompatibilizao dos candidatos reelei-
o, proliferam as propostas de retorno situao anterior, aperfeioa-
da com a ampliao dos mandatos para cinco anos.
Capacidade similar de gerar controvrsia tem demonstrado a Lei
de Responsabilidade Fiscal, nos quase sete anos que decorrem de sua
promulgao. Aqui o debate ope, em tese, defensores da sade das con-
tas pblicas queles cujo foco se volta mais para o tamanho das tarefas
no concludas do Estado. Na sua faceta mais interessante, a discusso
desdobra-se na necessidade de considerar, na avaliao dos governos,
tambm ou principalmente, critrios de responsabilidade social.
Os trabalhos apresentados por ocasio do Seminrio Reforma
Poltica em Questo, na Mesa voltada para o tema, tm alguns mritos
comuns. Numa discusso que mal se inicia, at porque as duas regras so
recentes, esses trabalhos trazem dados no considerados na literatura
anterior. Partilham, portanto, do objetivo de suprir lacunas observadas
nos poucos artigos que se propuseram at o momento a avaliao dos
primeiros resultados da operao da regra da reeleio. Finalmente, tm
202
o mrito adicional de chegar a concluses em alguma medida discor-
dantes, situao que demanda, a meu ver, novas pesquisas em torno dos
dados que resultaro das eleies municipais de 2008.
Antes de comentar as divergncias e suas possveis razes, apre-
sentarei, brevemente, os pontos essenciais dos dois artigos.
Lcio Renn e Eduardo Leoni constatam uma situao inicial de
m governana e de irresponsabilidade econmica dos governos muni-
cipais. Seu interesse est nas causas especifcamente institucionais dessa
situao e, particularmente, no impacto das duas mudanas mais rele-
vantes nesse campo nos anos recentes: as regras da reeleio e da respon-
sabilidade fscal.
Para tanto, trabalham com dados relativos a uma amostra de 2.110
municpios, numa srie temporal que se estende de 1996 a 2004. Des-
se conjunto de dados, retiram algumas concluses iniciais. Primeiro, o
progresso da disciplina fscal no perodo, medida pela diferena entre a
receita e as despesas sobre a receita. Segundo, a diferena do ajuste pro-
duzido como efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal. At sua vigncia,
receitas e despesas cresciam sem controle. Depois da promulgao da
lei, a receita continuou a crescer, enquanto as despesas sofreram queda.
Terceiro, a comparao entre candidatos reeleio e os demais prefei-
tos mostra um comportamento ligeiramente mais responsvel daqueles
que tentam a reeleio. Quarto, a comparao entre prefeitos no segun-
do mandato e os demais mostra, por sua vez, maior irresponsabilidade
entre os veteranos, exceto no ltimo ano de mandato.
A anlise economtrica dos dados trouxe concluses adicionais.
Mostrou um pequeno diferencial de irresponsabilidade dos prefeitos
reeleitos no seu segundo mandato, a propenso maior irresponsabili-
dade nos municpios de economia mais pujante e a importncia muito
mais acentuada da Lei de Responsabilidade Fiscal quando comparada
aos efeitos da reeleio.
Em sntese, ambas as regras teriam mostrado efcincia na con-
secuo dos objetivos que as inspiraram, o estmulo s prticas de boa
governana e responsabilidade fscal. Teriam inclusive efeitos de certa
203
Reeleio e Responsabilidade Fiscal
forma complementares, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal
coibiria a tendncia ao comportamento oportunista dos prefeitos j
reeleitos, incapacitados para uma nova reeleio.
O trabalho de Carlos Alexandre Rocha, por sua vez, procura iden-
tifcar o peso dos diversos fatores responsveis pela eleio dos prefeitos.
Constitui uma sntese de trabalhos anteriores com preocupaes seme-
lhantes produzidos em conjunto pelo autor e por outros pesquisadores.
Analisa especifcamente o peso desses fatores para o desempenho dos
candidatos reeleio.
diferena de trabalhos anteriores, aqui o processo de reeleio
desdobrado em duas fases constitutivas: o sucesso na candidatura e o
sucesso na eleio. A separao relevante, uma vez que, na suposio de
que todo prefeito deseja a reeleio, os fatores que prejudicam a eleio
podem se fazer notar na fase anterior e inibir o lanamento de candida-
turas ou impedir sua afrmao na conveno partidria. Ou seja, esses
fatores operam um vis de seleo que transforma o conjunto dos prefei-
tos no conjunto dos candidatos reeleio.
As concluses do trabalho so claras. Relaciono algumas das mais
interessantes. Primeiro, a correlao entre aumento da despesa, ao lon-
go do mandato, e sucesso eleitoral. Segundo, a expanso da receita no
mesmo perodo est igualmente relacionada com o sucesso nas eleies.
Terceiro, as polticas pblicas que se mostraram signifcativas foram a
reduo do percentual de partos sem cobertura mdica e a quantidade
de docentes de 5 a 8 srie. Quarto, a cobertura da imprensa s mostrou
infuncia nos casos de divulgao de crime grave (apenas no que diz
respeito candidatura) e de prmios de desempenho gerencial. Quin-
to, a situao de candidatos correligionrios do presidente da Repbli-
ca mostrou relao com as possibilidades de sucesso eleitoral, relao
lgica, uma vez que deve estar vinculada possibilidade de obteno
de maiores transferncias de receita. Sexto, a existncia de um padro
regional que ope o Norte e o Nordeste ao Sul e ao Sudeste, com maior
importncia do apoio do presidente e menor importncia da divulgao
de crimes no primeiro grupo e o resultado inverso no segundo.
204
Para fns de comparao com o trabalho anteriormente discutido,
importa ressaltar que, nesse caso, a aprovao da Lei de Responsabilida-
de Fiscal no parece haver produzido resultados signifcativos na com-
parao entre os dados de 2000 e 2004. Em ambos os casos verifcou-se
o padro que liga aumento nas receitas e nas despesas com o sucesso elei-
toral dos candidatos reeleio. O resultado contraria as concluses de
parte da literatura anterior, assim como aquelas do trabalho de Renn e
Leoni. Quais as razes dessa discrepncia?
Conforme Rocha, trs explicaes so possveis. Primeiro, o con-
trole por ele realizado do vis de seleo responsvel pelo insucesso das
candidaturas. Segundo, a defnio da categoria reeleio a partir da
reconduo do mesmo partido prefeitura e no do mesmo candidato,
adotada por alguns dos autores citados. Terceiro, a considerao da des-
pesa apenas no ltimo ano de mandato.
Em todo caso, a persistncia do modelo, mais receita, mais des-
pesa, mais sucesso atribuda a uma caracterstica do federalismo bra-
sileiro: a maior parte da receita dos municpios tem origem em transfe-
rncias, origem que no estimularia um comportamento responsvel de
gestores e de eleitores. Estes no identifcariam nos recursos transferidos
os impostos pagos, e a propenso dos gestores seria aumentar as trans-
ferncias, ao invs de racionalizar os gastos. O comportamento racional
do gestor municipal nesse sistema seria pleitear todos os recursos poss-
veis e gast-los por completo.
Como resolver essa diferena? claro que medies adicionais,
provindas das prximas eleies municipais, podem lanar luz sobre a
questo, at porque houve apenas duas eleies municipais sob a regra
da reeleio e uma na plena vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Algumas possibilidades podem ser elaboradas, dando origem a hipte-
ses frutferas. Duas direes parecem-me promissoras.
A primeira refere-se a uma maior investigao dos ciclos eleito-
rais. Gasto maior e responsabilidade fscal so compatveis num calen-
drio de gastos modifcado, com maior conteno no incio do mandato
e aumento do gasto no fnal. A constatao de Rocha no foi essa, como
205
Reeleio e Responsabilidade Fiscal
vimos, mas vale investigar se a repetio de eleies na regra da respon-
sabilidade no induziria a uma tendncia nessa direo.
A segunda diz respeito a uma possvel tendncia ao aumento
do peso do vnculo com o presidente da Repblica nas possibilidades
de sucesso eleitoral. Afnal, gasto maior e responsabilidade social so
compatveis tambm num contexto de aumento da receita, ou seja, de
aumento das transferncias. Verifcada essa hiptese, teramos um resul-
tado inesperado da Lei de Responsabilidade Fiscal: aumentar a depen-
dncia dos municpios em relao Unio, dos prefeitos em relao ao
presidente. Prefeitos correligionrios (entendido esse termo no sentido
amplo, como integrantes dos partidos da base de apoio do governo) te-
riam maior possibilidade de reeleio e, nos intervalos entre uma e outra
eleio municipal, um estmulo maior a apoiar candidatos a deputado
federal e estadual alinhados com o governo federal.
Uma observao fnal aponta para os clculos presumidos dos
atores envolvidos nos processos de eleio, candidatos e eleitores.
A literatura citada por ambos os expositores mostra exemplos de cl-
culos atribudos aos atores, normalmente considerados auto-evidentes.
Assim, candidatos reeleio tendem ao comportamento responsvel
para evitar os dissabores de uma situao difcil no segundo mandato.
Pela mesma razo, privados desse estmulo, prefeitos j reeleitos tende-
riam a um comportamento irresponsvel no seu segundo mandato. Os
dados de Renn e Leoni mostram variaes pequenas nesse aspecto.
interessante notar que o comportamento mais responsvel observado
no ltimo ano do segundo mandato questiona, de certa maneira, o pres-
suposto da irresponsabilidade, na ausncia de controle dos eleitores ou
da lei. Afnal, por que, na ausncia de eleio, a irresponsabilidade seria
racional e, conseqentemente, esperada?
Mais importante ainda seria, a meu ver, investigar as motiva-
es dos eleitores que regem a ao dos candidatos que procuram o
sucesso. Responsabilidade fscal um valor presente no eleitorado? Em
que circunstncias? Qual a sua rentabilidade em termos de votos? Ou
seja, quando o gasto maior racional do ponto de vista do sucesso nas
206
eleies e quando a conteno vista como tal? Os dados de Rocha
mostram uma variao no eleitorado associada educao e ao acesso
informao. Em que medida a expanso recente do acesso da populao
jovem ao ensino, que data de 1995, poder repercutir nos dados que a
eleio de 2008 vir a oferecer?
Parece claro que a polmica est em seu incio e que seu futuro
promete surpresas.
207
Introduo
Esta resenha rev as concluses de Mendes e Rocha (2004a e
2004b), Mendes (2004 e 2005) e Costa (2006) sobre as reeleies de
prefeitos em 2000 e em 2004. Todos esses trabalhos procuraram identi-
fcar os fatores que infuenciaram o sucesso ou o insucesso dos prefeitos
na tentativa de obter novo mandato. Alm de apresentar evidncias em-
pricas acerca da efcincia do processo eleitoral na seleo de gestores
pblicos, os estudos citados expuseram uma viso detalhada das eleies
para prefeito no Brasil.
Modelagem
O prefeito o principal gestor dos servios pblicos diretamente
fornecidos populao. a fgura pblica que pode ser mais facilmente
identifcada como responsvel pelos buracos e pela sujeira nas ruas, pelo
bom resultado de um novo corredor de transporte ou pela falta de vagas
nas escolas pblicas. Sua performance observada pelo eleitor com mais
facilidade que a do presidente da Repblica, que lida com assuntos com-
plexos como poltica externa e macroeconomia, ou a de parlamentares,
que no tm responsabilidade direta pela gesto de polticas pblicas.
PERFORMANCE DOS PREFEITOS E CHANCES
DE REELEIO EM 2000 E EM 2004
Carlos Alexandre A. Rocha*
* Carlos Alexandre A. Rocha Mestre em Economia pela Universidade de Braslia e
consultor legislativo do Senado Federal.
208
Eventual constatao de que uma m (boa) performance administrativa
reduz (aumenta) a probabilidade de reeleio de um prefeito indicaria
que o processo democrtico e eleitoral do pas efciente na seleo dos
melhores dirigentes polticos.
As reeleies de prefeitos em 2000 e em 2004 ofereceram exce-
lentes condies para uma avaliao economtrica por permitirem que
a anlise se centrasse na fgura do candidato em vez na do partido, pois
nossas agremiaes polticas no tm identidades claras e as campanhas,
em geral, so pautadas por compromissos difusos, pouco relacionados
com os objetivos programticos declarados. Convm notar que, na au-
sncia do instituto da reeleio, priorizar o candidato em detrimento do
partido tambm seria bastante problemtico, pois cada poltico procura
cativar o eleitorado tanto mediante promessas e compromissos de todo
tipo como por meio de caractersticas intrnsecas de sua personalidade
(p. ex.: simpatia, humildade e solidariedade, entre outras). Nos pleitos
citados, a reeleio permitiu que esses aspectos fossem controlados.
Como as promessas e os compromissos do candidato e suas caractersti-
cas pessoais foram aprovados pelo eleitorado nas eleies anteriores (em
1996 e em 2000), pode-se supor que tiveram impacto nulo ou reduzido
sobre os novos pleitos. Isso trouxe para o primeiro plano da anlise o
desempenho do prefeito no exerccio do cargo, captado por meio de va-
riveis sobre a performance fscal e das polticas pblicas, sobre o acesso
informao do eleitorado e sobre a atuao poltica dos candidatos.
Alm do mais, as eleies municipais ocorrem com uma defasagem de
dois anos em relao aos pleitos estaduais e federais, atenuando o impac-
to dos temas nacionais sobre as questes locais.
Efetivamente, as reeleies, no contexto brasileiro, no devem ser
avaliadas por meio de anlises de painel, com seus desdobramentos ao
longo do tempo, em face da j citada debilidade programtica dos par-
tidos e da intensa movimentao dos polticos entre agremiaes. Tam-
bm por esses motivos, convm que as estimaes foquem o poltico e
no o partido. Como a reeleio permitida uma nica vez (ou seja, um
dado poltico pode participar, no mximo, de duas eleies sucessivas
209
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
para cargos majoritrios), isso gera apenas uma observao. Dessa for-
ma, impe-se fazer uma anlise cross-section, submetendo os resultados
s condies poltico-econmicas vigentes no momento em observao
(efeito-tempo). No se pode, alm do mais, isolar o efeito-fxo dos
municpios, o que resulta na necessidade de utilizao de variveis de
controle que traduzam caractersticas tpicas de cada municpio.
Esquematicamente, o prefeito, ao fnal do seu primeiro mandato,
tem as seguintes opes:
1. abandonar a carreira poltica;
2. candidatar-se a vereador;
3. candidatar-se reeleio;
4. fcar dois anos sem mandato espera da possibilidade de se
candidatar a outro cargo na esfera estadual ou federal.
Em todos os estudos, a ltima opo foi considerada dominada
pela terceira opo e, conseqentemente, descartada do menu, pois os
prefeitos podem, a qualquer momento, buscar outra vaga. Efetivamente,
se um poltico pretende ocupar cargos estaduais ou federais, a melhor
opo candidatar-se reeleio (terceira opo), para, dois anos mais
tarde, capitalizando as vantagens da condio de prefeito (espao na m-
dia, realizaes administrativas e alocao de recursos pblicos, entre
outras), lanar-se a outra posio. Permanecer dois anos no ostracismo,
para somente ento voltar cena poltica, em busca de cargos melhores,
no uma prtica comum.
A segunda opo, por sua vez, praticamente se equipara desis-
tncia da carreira poltica (primeira opo), pois grande a diferena de
status entre os cargos de prefeito e de vereador. Essa escolha (empirica-
mente irrelevante) indica que o mandatrio antecipou que tinha chan-
ces pequenas de reeleio e de ascenso na poltica.
Assim, a primeira e a terceira opes so as nicas relevantes: can-
didatar-se ou no a novo mandato. A hiptese bsica da presente linha
210
de pesquisa a de que o poltico deseja a reeleio. Para obt-la, contu-
do, precisa, primeiramente, garantir sua candidatura, evitando que seu
partido indique outro candidato, com maior fora poltica ou menor
desgaste perante o eleitorado, ou que a Cmara de Vereadores ou a Jus-
tia cassem seu mandato.
O sucesso no processo de reeleio desdobra-se, portanto, em
duas etapas:
1. conseguir candidatar-se reeleio;
2. conseguir reeleger-se.
Dessa forma, o sucesso na tentativa de reeleger-se depende do
xito no esforo de tornar-se candidato. So dois processos que devem
ser pensados em conjunto, pois a m avaliao de um prefeito poder
repercutir no na disputa eleitoral propriamente dita, mas ainda duran-
te a escolha do candidato. Estatisticamente, a distribuio das variveis
explicativas para o conjunto de prefeitos que se candidatou (ou seja,
aqueles que foram bem-sucedidos na primeira etapa) no igual quela
observada para todo o universo de prefeitos, dado que a obteno da
candidatura selecionou previamente os prefeitos com maior probabili-
dade de reeleio.
Trata-se de um caso tpico de vis de seleo. Para lidar com essa
especifcidade do processo eleitoral, os estudos citados estimaram mo-
delos de escolha binria (probit) com seleo (GREENE, 1992), bem
como, em um caso, um modelo de seleo de Heckman (1979).
1
As estimativas economtricas basearam-se em informaes dis-
ponibilizadas por vrios rgos pblicos sobre a gesto das fnanas
municipais, as caractersticas sociais e geogrfcas dos municpios, o rol
de prefeitos com contas julgadas irregulares e os resultados eleitorais.
Complementarmente, usou-se a relao dos municpios que foram fna-
listas de concurso sobre qualidade na gesto pblica, bem como um rol
de notcias sobre prefeitos envolvidos (com ou sem condenao) em cri-
mes graves. Cabe ressalvar, entretanto, que nem todos esses dados foram
211
coletados para as duas eleies ou usados em todos os estudos da linha
de pesquisa considerada. O Quadro 1 sintetiza os diferentes enfoques
adotados.
Quadro 1 Enfoques
Estudo Modelos Eleio Foco
Mendes e Rocha
(2004a)
probit com seleo e de
seleo de Heckman
2000
performance fscal e
das polticas pblicas,
acesso informao e
atuao poltica
Mendes e Rocha
(2004b)
probit com seleo 2000
performance das
polticas pblicas e
acesso informao
Mendes (2004) probit com seleo 2000 performance fscal
Mendes (2005) probit com seleo 2000
performance das
polticas pblicas e
acesso informao
Costa (2006) probit com seleo 2004 performance fscal
O Quadro 2, a seu tempo, discrimina as variveis empregadas pe-
los diversos estudos.
212
Quadro 2 Variveis
Foco Variveis reportadas Estudo
Performance
fscal mdia de
1997 a 2000 e de
2001 a 2004
Variaes mdias da despesa corrente, da
receita de transferncias correntes e da
receita tributria, bem como as variaes
de 1998, 1999 e 2000 em relao a,
respectivamente, 1997, 1998 e 1999, e as
variaes de 2002, 2003 e 2004 em relao
a, respectivamente, 2001, 2002 e 2003
Mendes (2004)
e Costa (2006)
Performance
fscal de 1998
em relao a
1997
Variaes da despesa corrente, da receita de
transferncias correntes, do resultado fscal
corrente e da receita tributria
Mendes e Rocha
(2004a)
Performance
das polticas
pblicas
Variaes mdias, de 1997 a 2000, do
percentual de partos sem cobertura pr-
natal, da quantidade de docentes da 5
a 8 sries e da mortalidade por doenas
infecciosas e parasitrias, e variaes mdias,
de 1998 a 2000, do nmero de unidades
bsicas de sade e da formao dos docentes
da 1 a 4 sries em escolas pblicas
municipais e estaduais
Mendes e Rocha
(2004a e 2004b)
e Mendes
(2005)
Acesso
informao
Condenao pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU), denncia por crime grave e
prmio por boa gesto
Atuao poltica
O candidato ter mudado de partido, ser
do partido do presidente, ser adversrio
do governador e ter parlamentar como
adversrio
Mendes e Rocha
(2004a)
(continua)
213
Foco Variveis reportadas Estudo
Controle
Regio geogrfca do municpio, densidade
demogrfca, taxa de crescimento
populacional (de 1991 a 2000), proporo
da populao municipal na estadual, grau
de urbanizao, ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), pertencer regio
metropolitana, ser capital, ser novo, ter
sido dividido, propores de sucessos do
candidato na microrregio em obter a
candidatura e em reeleger-se e desempenhos
eleitorais em 1996 e 2000
Diversos
No caso da performance fscal de 1998 em relao a 1997, esco-
lheu-se o segundo ano de mandato, por ser representativo da real in-
teno fscal do prefeito. Em 1997, as aes do novo mandatrio foram,
em alguma medida, pautadas pelo oramento elaborado por seu prede-
cessor e pelo pagamento de obrigaes assumidas pela gesto anterior.
Somente no ano seguinte, em 1998, o prefeito eleito pde praticar a
poltica fscal que considerava adequada. Nos dois anos fnais do man-
dato (1999 e 2000), as decises fscais puderam ter sido infuenciadas
pela perspectiva de reeleio. At no intuito de validar esse primeiro
entendimento, testaram-se, posteriormente, os efeitos sobre as proba-
bilidades de obteno da candidatura e de sucesso na reeleio tanto
da performance fscal mdia ao longo do mandato como das variaes
observadas em todos os anos.
Ainda sobre a modelagem usada pela linha de pesquisa em exame,
alguns estudos estratifcaram os dados segundo a regio geogrfca, o per-
centual de adultos alfabetizados e a concentrao de renda. O Quadro 3
aponta todos os estratos usados.
214
Quadro 3 Estratos
Critrio Estratos Estudo
Regio geogrfca
Regies Norte e Nordeste versus
Regies Sul e Sudeste
Mendes e Rocha
(2004a)
Concentrao de
renda
1 e 2 quintis versus 4 e 5 quintis da
distribuio do ndice de Gini
Mendes e Rocha
(2004b)
Percentual
de adultos
alfabetizados
distribuio do percentual em questo
Mendes e Rocha
(2004b) e Mendes
(2005)
Condies de vida
distribuio do IDH
Mendes (2005)
Resultados
Na eleio de 2000, os 5.561 prefeitos estavam aptos a concorrer
reeleio. Na anlise da performance fscal, Mendes (2004) compilou
dados sobre 3.374 municpios (61% do total). J na eleio de 2004,
quando alguns prefeitos estavam completando o segundo mandato, en-
quanto outros concluam o primeiro, Costa (2006) apurou que 2.650
municpios possuam sries fscais completas e prefeitos em condies
de concorrer reeleio. Em decorrncia da excluso de 29 municpios
criados em 2001, cujos gastos foram julgados atpicos, trabalhou-se com
uma amostra de 2.631 observaes (47% do total). A Tabela 1 contm
a matriz de candidatura e reeleio para as eleies de 2000 e 2004 dos
municpios com sries fscais completas.
215
Tabela 1 Matriz de candidatura e reeleio dos municpios com sries
fscais completas
No Reeleito Reeleito Total
Eleio 2000 2004 2000 2004 2000 2004
No candidato 34,3% 38,7% n.a. n.a. 34,3% 38,7%
Candidato 27,3% 35,9% 38,4% 25,4% 65,7% 61,3%
Total 61,6% 74,6% 38,4% 25,4% 100,0% 100,0%
Fonte: Mendes (2004) e Costa (2006)
Nota: n.a.: no aplicvel.
Enquanto, na eleio de 2000, 65,7% dos prefeitos da amostra
candidataram-se reeleio, sendo reeleitos 38,4%, na eleio de 2004
esses percentuais caram para 61,3% e 25,4%, respectivamente. A queda
na taxa de reeleio, em especial, foi bastante acentuada (diminuio de
13 pontos percentuais).
Como costuma ocorrer em estudos economtricos, os trabalhos
de estimao indicaram que algumas das variveis empregadas so signi-
fcativas, enquanto outras no o so.
As estimativas acerca dos efeitos da performance fscal sobre os
pleitos de 2000 e 2004 mostraram que h correlao positiva entre au-
mento da despesa e sucesso eleitoral. Isso poderia ser refexo da existn-
cia de um ciclo eleitoral, no qual os prefeitos elevam as despesas ao fnal
do mandato para mostrar aos eleitores que so competentes. Para checar
essa possibilidade, substituiu-se a variao mdia ao longo do mandato
pelas variaes anuais. Constatou-se que a expanso da despesa em to-
dos os anos do mandato est associada a maiores probabilidades de can-
didatura e de reeleio. Alm do mais, observou-se que a variao com
mais impacto no foi a do ltimo ano de mandato. Pelo contrrio, tanto
na determinao da probabilidade de obteno da candidatura, quanto
na de sucesso na reeleio, as variaes de 2000 em relao a 1999 e
de 2004 em relao a 2003 apresentaram os efeitos mais fracos. Assim,
216
no parece que um impulso da despesa no fnal do mandato aumente as
chances eleitorais dos prefeitos, mas sim um crescimento consistente ao
longo do mandato.
Ressalte-se que as decises fscais tomadas no fnal do mandato
devem ser interpretadas com cuidado, pois pode haver um problema de
endogeneidade, no qual os gastos pblicos (que deveriam ser uma vari-
vel explicativa) so afetados pela probabilidade de reeleio (que deveria
ser a varivel explicada). Nos meses que antecedem o pleito, o prefeito
provavelmente j fez uma avaliao sobre quais so suas chances. Caso
esteja convencido de que ser vitorioso, tender a ser mais comedido na
execuo do oramento, evitando estrangular fnanceiramente o incio
do seu provvel segundo mandato.
Apurou-se, tambm, que a expanso da receita de transferncias
correntes est positivamente correlacionada s probabilidades de candi-
datura e de reeleio.
Na eleio de 2004, um prefeito que tenha reduzido a despesa
corrente mdia em 18% apresentava uma probabilidade de reeleio de
14%. Outro que a tenha aumentado em 18% possua uma probabilidade
de reeleio de 31%. Essa relao pode ser observada por intermdio do
Grfco 1.
Fonte: Costa (2006)
Grfco 1 Probabilidade de reeleio em funo da taxa mdia anual
de crescimento da despesa corrente
217
J na eleio de 2000, um prefeito que tenha diminudo a despesa
corrente mdia em 5% tinha probabilidade de reeleio de 20%. Outro,
com um aumento de 17%, possua probabilidade de reeleio de 40%.
Essa relao ilustrada pelo Grfco 2.
Fonte: Mendes (2004)
Grfco 2 Probabilidade de reeleio em funo da taxa mdia anual
de crescimento da despesa corrente
No que tange performance das polticas pblicas, a populao,
no pleito de 2000, monitorou de maneira parcial as aes dos prefeitos.
Somente duas das quatro variveis consideradas (ou seja, as variaes
mdias no percentual de partos sem cobertura pr-natal e na quantida-
de de docentes de 5 a 8 sries) revelaram-se signifcativas, afetando as
chances de obteno da candidatura.
Em relao ao acesso informao, apenas as variveis relaciona-
das a fatos amplamente divulgados pela imprensa (ou seja, denncia por
crime grave e premiao por boa gesto) afetaram signifcativamente o
processo eleitoral do ano 2000, contudo as acusaes apenas difculta-
ram a obteno da candidatura uma vez obtida, as probabilidades de
reeleio igualaram-se s dos demais prefeitos.
Quanto atuao poltica e s variveis de controle, merecem
destaque as melhores chances de reeleio, no pleito de 2000, dos
correligionrios do presidente da Repblica
2
e dos prefeitos de novos
218
municpios. Esses resultados so condizentes com o que foi apurado
acerca da performance fscal. Os correligionrios tm, por hiptese,
maior acesso s transferncias federais, o que viabiliza a expanso das
despesas municipais. Administrar um novo municpio, por sua vez, sig-
nifca no ter dvidas acumuladas, ter transferncias asseguradas e poder
contratar funcionrios para o quadro do novo municpio.
No que tange estratifcao regional, verifcou-se um padro dife-
renciado nas Regies Norte e Nordeste em relao s Regies Sul e Sudes-
te. Nas duas primeiras, o apoio ao (e, por hiptese, do) presidente da Re-
pblica infuenciou o processo eleitoral, e os prefeitos acusados de crimes
graves no foram rejeitados pelo eleitorado. Observou-se padro inverso
nas duas ltimas, que puniram com mais rigor o prefeito acusado de crime
grave e no privilegiaram o candidato do partido do presidente. Assim, a
infuncia do presidente foi mais pronunciada nas regies mais pobres e
dependentes de recursos federais, enquanto somente nas regies onde o
eleitor mdio mais instrudo e mais bem-informado que houve resistn-
cia obteno da candidatura por prefeitos acusados de crimes graves.
Na estratifcao pelo percentual de adultos alfabetizados, o grupo
com o melhor ndice foi mais severo com seus prefeitos. As denncias
por crimes graves, que antes afetavam apenas a probabilidade de candi-
datura, passaram a infuenciar a probabilidade de reeleio. Ademais, as
condenaes pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) mostraram-se
signifcativas no grupo em questo, enquanto as premiaes por boa ges-
to tiveram maior impacto no grupo com o pior ndice. Esses resultados,
exceto no que se refere s condenaes pelo TCU, que continuaram no
signifcativas, coincidem com aqueles proporcionados pela estratifcao
pelas condies de vida.
Considerando-se a estratifcao pela concentrao de renda,
tem-se que, nos municpios menos desiguais, as denncias por crimes
infuram com mais fora na probabilidade de candidatura, e as conde-
naes pelo TCU passaram a interferir na probabilidade de reeleio,
enquanto as premiaes por boa gesto perderam importncia, embora
continuassem signifcativas.
219
Concluses
Particularmente relevante para esta resenha a comparao en-
tre os efeitos das performances fscais sobre os pleitos de 2000 e 2004.
Mendes (2004) e Costa (2006) convergem para as mesmas concluses,
ilustradas pelos Grfcos 1 e 2. A despeito da aprovao, em maio de
2000, da Lei de Responsabilidade Fiscal, persiste o padro que favorece
os prefeitos candidatos que aumentarem, ao longo do primeiro manda-
to, as despesas correntes e as receitas de transferncias correntes.
Esses resultados divergem daqueles obtidos por Meneguin e Bu-
garin (2001) e Meneguin, Bugarin e Carvalho (2005), segundo os quais
o governante que pretende reeleger-se tende a controlar os gastos p-
blicos, pois suas chances de reeleio diminuem medida que a despe-
sa per capita aumenta. Parece que h trs razes para essa divergncia:
(i) Mendes (2004) e Costa (2006) controlaram o vis de seleo deriva-
do da no-obteno da candidatura por todos os prefeitos aptos a dis-
putar a reeleio; (ii) Meneguin e Bugarin (2001) e Meneguin, Bugarin
e Carvalho (2005) defniram reeleio como sendo a permanncia de
um mesmo partido no poder, o que contraria a tradio poltica bra-
sileira; e (iii) estes ltimos autores valeram-se somente da despesa do
ano 2000 (no fnal do mandato, portanto), podendo ter incorrido no j
citado problema de endogeneidade.
Outros dois aspectos merecem destaque. Em primeiro lugar, em-
bora no se possa estabelecer, com base nos dados disponveis, uma rela-
o de causalidade, no deixa de ser sugestivo que a queda no percentual
de prefeitos reeleitos (de 38,4% para 25,4%) tenha coincidido com uma
mudana radical no perfl do grupo poltico que ocupa a Presidncia da
Repblica. uma singularidade que evoca um dos achados de Mendes
e Rocha (2004a) acerca da infuncia do chefe de Estado nas disputas
eleitorais municipais. Pode-se especular que os governantes alinhados
com o grupo poltico anterior, especialmente nas pequenas cidades, po-
dem ter tido difculdades adicionais para permanecer no cargo no novo
contexto.
220
Em segundo lugar, embora as anlises de Mendes e Rocha (2004a
e 2004b) e Mendes (2005) sobre o papel das denncias por crimes gra-
ves sejam limitadas, interessante notar que h uma convergncia entre
as concluses desses estudos e os de Ferraz e Finan (2005) sobre como os
relatrios de auditoria elaborados pela Controladoria-Geral da Unio
sobre administraes municipais foram levados em considerao pelos
eleitores no pleito de 2004. Diferentemente, porm, do que estes lti-
mos autores pretendem, os estudos resenhados no tm a inteno de
identifcar diferenas entre as performances dos prefeitos no primeiro e,
eventual, segundo mandatos. A questo a ser respondida , ao mesmo
tempo, mais limitada e ambiciosa: descortinar por meio das campanhas
reeleitorais (portanto, de prefeitos que estejam concluindo seu pri-
meiro mandato) a dinmica subjacente ao processo eleitoral como um
todo, controlando-se, como afrmado inicialmente, as promessas e os
compromissos do candidato e suas caractersticas pessoais.
Finalizando, os resultados de Mendes (2004) e Costa (2006),
juntamente com os de Mendes e Rocha (2004a), podem ser uma con-
seqncia do modelo de federalismo fscal do pas. Os municpios so
fnanciados, principalmente, por transferncias que recebem dos gover-
nos federal e estaduais, sendo a receita tributria prpria de somenos
importncia. Esse tipo de composio da receita no estimula a respon-
sabilidade fscal nem a accountability dos gestores locais. Os eleitores
podem tanto no estabelecer uma associao clara entre os tributos que
pagam e os dispndios do governo local como no ter poder de barga-
nha para induzir o governante a administrar o oramento pblico com
prudncia. Ademais, para os muncipes e seus representantes, o compor-
tamento timo no sentido de obter o mximo possvel de recursos para
seus municpios. O prefeito com boa performance justamente aquele
que consegue captar recursos de fora. Nesse contexto, o controle das
despesas ou a reduo de eventual dfcit fscal no a estratgia mais
racional.
221
Notas
1
Subsidiariamente, Rocha (2004) estimou um modelo probit sem seleo, contem-
plando somente os efeitos da performance fscal de 1998 em relao a 1997 sobre as
probabilidades de reeleio no pleito de 2000. Embora incompleto, os achados do
aludido exerccio so similares s concluses correspondentes de Mendes e Rocha
(2004).
2
Convm frisar, porm, que o mesmo no ocorre com os correligionrios do governador.
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223
Introduo
Dfcit pblico, infao, irresponsabilidade fscal, paralisia de-
cisria e corrupo so marcas da governana e do gerenciamento ma-
croeconmico na Amrica Latina durante a segunda metade do sculo
XX. Esses fenmenos so resultado de diversos fatores histricos, eco-
nmicos e sociais. No desconsideramos essas explicaes de cunho so-
cioeconmico, mas o enfoque aqui so os determinantes poltico-insti-
tucionais da ocorrncia de m governana e administrao econmica
irresponsvel na Amrica Latina. Investigamos como mudanas insti-
tucionais recentes, que varreram grande parte do mundo e dramatica-
mente alteraram as bases da administrao pblica, de fato impactaram
padres de atuao do governo no que concerne a despesas e a receitas
do oramento pblico. Mais especifcamente, o objetivo avaliar o im-
pacto de mudanas poltico-institucionais recentes na disciplina fscal
dos governos.
O IMPACTO DE REFORMAS
POLTICAS RECENTES NA DISCIPLINA FISCAL
DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Eduardo L. Leoni*
Lcio R. Renn**
* Eduardo L. Leoni candidato a Ph.D. pela Columbia University.
** Lcio R. Renn professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre
as Amricas (Ceppac), da Universidade de Braslia. Ph.D. em Cincia Poltica pela
University of Pittsburgh.
224
Dessa forma, o objetivo principal deste estudo analisar como re-
formas poltico-institucionais recentes afetaram o funcionamento pr-
tico do sistema poltico mensurado por meio da responsabilidade fscal.
Examinamos o impacto das reformas na regra de reeleio para cargos do
Executivo e a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na vora-
cidade defcitria dos municpios brasileiros, de 1996 a 2003. Nosso ob-
jetivo principal avaliar o impacto da LRF e da reeleio em um mesmo
modelo explicativo sobre a variao na disciplina fscal dos municpios
brasileiros para os quais h dados em srie temporal cobrindo o perodo
inteiro de anlise. Com isso, pretendemos avaliar como as duas reformas
de fato aumentaram a responsabilidade fscal dos representantes eleitos
para o Poder Executivo no nvel local, contrapondo duas vises acerca do
impacto das reformas: uma contrria e outra favorvel.
Nosso banco de dados, portanto, permite comparar dois perodos
eleitorais distintos, com regras diferentes, e avaliar como a variao no
conjunto de incentivos institucionais afetou o comportamento de prefei-
tos. Podemos comparar prefeitos que concorreram reeleio de 1996 a
2000 com os que no concorreram; podemos comparar os prefeitos ree-
leitos em seu ltimo mandato com os que concorrem reeleio em um
ambiente regulado pela LRF e podemos comparar a disciplina fscal antes
e depois das reformas. Assim sendo, o caso brasileiro oferece tambm uma
oportunidade nica de avaliar o impacto de reformas institucionais no
comportamento poltico de atores-chave do sistema.
Apesar dos signifcativos avanos feitos recentemente no estudo
tanto da LRF quanto da mudana na regra da reeleio, nosso trabalho
agrega a esse rico debate a forma como ambas as leis interagem afetan-
do o comportamento individual de polticos no nvel municipal no Bra-
sil. Por termos uma srie temporal das fnanas municipais, enfocamos
como ciclos eleitorais e como prefeitos concorrendo reeleio ou em
seu segundo mandato se comportam fscalmente. Sendo assim, combi-
namos os estudos de Menezes (2005) e Giuberti (2005) sobre o impac-
to municipal da LRF com os estudos de Nakaguma e Bender (2005) e
Meneguin e Bugarin (2001) sobre ciclos eleitorais, reeleio e LRF nos
225
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
estados brasileiros. Exploramos, dessa forma, como reeleio, ciclos elei-
torais e a LRF oferecem incentivos complementares e contraditrios
para o comportamento poltico de prefeitos em uma amostra maior do
que as anteriores, explorando seu impacto nos municpios brasileiros.
Pontos positivos e negativos das reformas recentes
Tanto a LRF quanto a reeleio visam a aumentar a transparncia da
administrao pblica e a reduzir a irresponsabilidade fscal. Vale destacar
que corrupo e irresponsabilidade fscal estavam no mago da falncia do
modelo de desenvolvimento anterior, baseado em um estado interventor
(DORNBUSCH; EDWARDS, 1991).
A emenda constitucional que permitiu a reeleio para um man-
dato consecutivo para cargos no Executivo foi aprovada em 1997.
Fernando Henrique Cardoso foi o primeiro presidente a se benefciar da
mudana, j nas eleies de 1998, assim como diversos governadores na
mesma eleio, e muitos outros prefeitos nas eleies de 2000.
H diversos argumentos tericos favorveis idia da reeleio como
geradora de transparncia e controle democrtico. Para alguns, a idia de
contabilidade democrtica, de prestao de contas (accountability) em um
regime democrtico, s possvel quando h reeleio (PRZEWORKSI,
STOKES; MANIN 1999). Segundo esses autores, contabilidade demo-
crtica s existe quando eleitores tm a capacidade de premiar ou punir
seus representantes por seu desempenho no cargo. Pois bem, essa capaci-
dade de punio s possvel quando o mesmo poltico concorre para o
mesmo cargo. Quando a reeleio proibida, o mecanismo de punio do
eleitor fca reduzido. Pode-se pensar que, ao contrrio disso, caso o pol-
tico concorresse a outro cargo eletivo, haveria espao para premiao ou
punio eleitoral. Mas no h garantias de que isso ocorra, j que a ret-
rica utilizada para concorrer a outro cargo pode ser distinta e, at mesmo,
no passar por uma prestao de contas sobre seu desempenho anterior,
mas sim focar mais em propostas para o futuro. Mesmo assim, isso no en-
fraquece o argumento de que, quando existe a possibilidade de reeleio,
226
o poltico se ver muito mais forado a prestar contas de sua atuao do
que em outras circunstncias.
Contudo, a permisso da reeleio, por si s, no garantia de res-
ponsabilidade fscal, j que ela vem acompanhada da idia de restrio
do nmero de mandatos consecutivos. Esse ponto fundamental para
entendermos o impacto ltimo da reeleio na disciplina fscal de muni-
cpios. A reforma, portanto, tem dois componentes e cria duas lgicas de
ao. Para quem concorre reeleio, o incentivo evitar dvidas e df-
cits para no herdar essa herana maldita (MENEGUIN; BUGARIN,
2001). Porm, para quem est em seu segundo e ltimo mandato, as
chances para um comportamento oportunista so maiores. Segundo essa
lgica, o aumento nos gastos pblicos que poderia existir no primeiro
mandato, quando da ausncia da permisso da reeleio, pode vir a acon-
tecer no fnal do segundo mandato. Nesse cenrio, o poltico no exerccio
de seu ltimo mandato pode sofrer de falta de capacidade administrativa,
fragilidade poltica e paralisia decisria, levando a ciclos correspondentes
de irresponsabilidade fscal e dfcit e presses infacionrias da poca em
que a reeleio era proibida. O que garante que polticos no fm de seu
segundo mandato no sero irresponsveis fscalmente?
Uma forma de solucionar esse problema foi a adoo, em 2000, de
uma proposta de lei que regulasse os gastos pblicos no Poder Executivo,
impondo punies claras para as unidades federativas que desrespeitas-
sem a lei. Essa medida, que fcou conhecida como Lei de Responsabilida-
de Fiscal, institua exatamente isso: metas para gastos pblicos e punies
para polticos que desrespeitassem as metas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem o objetivo de aumentar o
controle e a transparncia dos gastos pblicos. A lei estabelece limites
para gastos com pessoal e para o dfcit pblico e uma srie de punies
correspondentes no caso de desrespeito aos limites de gasto estipulados.
Os gastos devem ser defnidos com antecedncia, na Lei Oramentria
Anual, e devem ser executados de acordo com a previso de receitas. Os
gastos defnidos no podem ser alterados no transcorrer do ano, a no
ser em casos excepcionais. Igualmente importante, a LRF obriga a uma
227
prestao de contas peridica dos entes da Unio, em relatrios que dis-
cutem despesas e receitas. Alm disso, a lei estipula que gastos com pessoal
no podem ultrapassar 60% das despesas e que o total de endividamento
novo no limitado pelos gastos de capital. Finalmente, os entes da Unio
que desrespeitarem a lei sero punidos, tendo suas transferncias volunt-
rias e operaes de crdito bloqueadas at a regularizao de sua situao.
A lei, portanto, estabelece critrios claros para os gastos pblicos e restrin-
ge a capacidade de endividamento do Poder Executivo.
Mas ambas as mudanas tm sido criticadas no Brasil, por argu-
mentos tanto da direita quanto da esquerda no espectro poltico-ideol-
gico brasileiro. O principal argumento contra a reeleio que a regra
atual leva a um uso abusivo da mquina estatal durante as eleies para
favorecer os candidatos reeleio. Nessa viso, a regra da reeleio levaria
a um aumento nos gastos pblicos e irresponsabilidade fscal, porque
estimularia o gasto. Portanto, candidatos concorrendo reeleio, ou seja,
em seu primeiro mandato, estariam mais propensos a gastar mais do que
tm, gerando dfcit, do que candidatos que no concorrem reeleio.
J com respeito LRF, seus adversrios alegam que ela exagera-
damente engessa o poder pblico, principalmente os municpios, ao
defnir punies dramticas para aqueles que no conseguem atingir as
metas. A LRF cria uma situao na qual pode haver os recursos para serem
investidos em um municpio, onde h a demanda pelos benefcios gera-
dos pelos recursos, mas onde o investimento vetado por lei. Nesse caso,
quem realmente perde a populao, que fca impedida de ter acesso aos
benefcios que as transferncias voluntrias e as operaes de crdito tra-
riam para a localidade. Segundo essa viso, a LRF uma camisa-de-fora
para a governana local, ao impor restries excessivas ao gasto.
Ambas as crticas s duas reformas so slidas, mas elas s se sus-
tentam se, de fato, levarem a aumentos na irresponsabilidade fscal e
reduo exagerada dos gastos pblicos. O teste do impacto simult-
neo da LRF, da reeleio e de ciclos eleitorais nos gastos municipais no
Brasil ainda no foi realizado. H estudos sobre a primeira nos munic-
pios e sobre os trs nos estados, mas no dos trs nos municpios. Iremos,
228
portanto, contribuir para a literatura sobre o impacto das mudanas re-
centes que visam a aumentar a transparncia e o controle democrtico no
Brasil ao avaliar ambas as mudanas em uma amostra maior de casos que
estudos anteriores.
Dados e estatsticas descritivas
Os estudos que se concentram no nvel nacional (PERSSON;
TABELLINI, 2005) ou estadual (MENEGUIN; BUGARIN, 2001;
NAKAGUMA; BENDER, 2005) tm problema no nmero mais limi-
tado de observaes do que em uma anlise no nvel municipal. As con-
cluses contraditrias obtidas por esses estudos, ora favorveis ora contr-
rias ao impacto da reeleio, por exemplo, podem ser resultado disso ou de
uma inobservncia do carter dual da reforma na regra da reeleio.
Alguns poucos estudos sobre o Brasil realizados no nvel muni-
cipal j avaliaram o impacto da reeleio nos gastos pblicos e na cor-
rupo (FINAN; FERRAZ, 2005). Esses autores tm uma viso muito
positiva sobre o impacto da reeleio. Contudo, eles avaliam apenas o
perodo posterior reforma. No h estudos que comparem o impacto
do ciclo eleitoral antes e depois das reformas no nvel municipal, apenas
estadual (NAKAGUMA; BENDER, 2005). Portanto, esses estudos
falham por no ter uma base inicial para comparao, anterior s refor-
mas nos municpios.
O nico estudo que contrasta os momentos antes e aps a refor-
ma, mas apenas para os estados brasileiros, chega a concluses negativas
sobre o impacto da reeleio, contradizendo os estudos de Finan e Ferraz
(2005) e de Meneguin e Bugarin (2001), que enfocam apenas o perodo
ps-reforma. Contudo, a interpretao de seus achados se mostra pouco
convincente. Segundo Nakaguma e Bender (2005), a reeleio nos esta-
dos no gera indisciplina fscal, entendida como uma defasagem entre
despesas e receitas. Afeta alguns componentes dos gastos pblicos e da
receita, gerando aumentos em ambos, mas no dfcit. Ora, aumentos
nos gastos, desde que no se traduzindo em dfcits ou dvidas, no tm
229
necessariamente impacto negativo no funcionamento do sistema pol-
tico. Muito pelo contrrio, gastar mais, mas de forma responsvel, um
ganho para a governana em um pas onde h grandes necessidades.
Para Menezes (2005), a restrio nos gastos aps a LRF parece ser,
na verdade, um entrave trazido pela lei aos brasileiros. Contudo, Menezes
ignora o impacto da mudana na regra da reeleio. Sendo assim, cabe
perguntar se a regra da reeleio no provoca um reequilbrio nas despe-
sas e na arrecadao, que poderia ser enviesado pela LRF. A LRF, por sua
vez, no imporia restries necessrias a tendncias de comportamento
oportunista de polticos em seu segundo mandato. Nesse sentido, as duas
reformas se complementariam perfeitamente.
Com essas limitaes da literatura em mente, construmos um ban-
co de dados de painel para os municpios brasileiros de 1996 a 2004. Des-
sa forma, podemos avaliar o impacto da reforma da regra da reeleio e da
LRF na disciplina fscal dos municpios brasileiros. Utilizamos os dados
disponveis no stio do Ipeadata na internet, cuja fonte original o Finbra
Finanas do Brasil. Utilizamos dados econmicos do Ipea relativos aos
municpios e dados eleitorais do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Dessa forma, podemos avaliar o impacto concomitante da refor-
ma da regra da reeleio e da LRF na disciplina fscal dos municpios
brasileiros. Utilizamos apenas uma amostra de 2.110 municpios para
os quais h dados para a srie temporal inteira. Assim, temos um ban-
co de dados balanceado, com nmero idntico de pontos temporais
para cada caso. O banco de dados, portanto, inclui dois ciclos eleitorais.
O primeiro composto pelos anos de 1997 a 2000 e o segundo de 2001 a
2003. Os prefeitos eleitos em 1996 foram os primeiros a se benefciar da
mudana na regra da reeleio, podendo concorrer novamente em 2000.
De todos os municpios (>5.000), 67% dos prefeitos eleitos em 1996
decidiram concorrer novamente em 2000. Destes, 56% foram reeleitos
(2.069 municpios). No caso, os reeleitos em 2000 passam a exercer seu
ltimo mandato de 2001 a 2004. A mudana institucional gera variaes
nos tipos de mandato exercidos pelos prefeitos. O banco de dados cap-
ta essa variao, contendo prefeitos que decidem concorrer reeleio,
230
os que no o fazem e aqueles que esto exercendo seu segundo mandato.
Alm disso, o banco de dados distingue entre os perodos antes e depois
da implementao da LRF.
O principal problema do banco de dados a ausncia de dados para
uma parte razovel dos municpios. Nossa amostra cobre apenas 38% das
municipalidades brasileiras. Ademais, os dados ausentes no parecem ter
uma distribuio aleatria. A Figura 1 indica que as municipalidades na
nossa amostra so signifcativamente mais ricas e populosas. Os prefeitos
na nossa amostra tambm parecem ser menos propcios a se candidatar
reeleio e a ganh-la, mas essas diferenas so menores. A nossa amostra
cobre 55% da populao e 63% do produto interno brasileiro. Portanto,
embora a amostra no seja aleatria, ela corresponde a uma importante
parcela dos municpios.
A amostra inclui casos de prefeitos que tm mais autonomia de
alocao do oramento pblico, no sentido de ter maiores receitas, para
incorrer em dfcit. Como os municpios includos so grandes, com ora-
mentos signifcativos, capacidade de arrecadao e maiores presses para
despesas, a possibilidade de comportamento irresponsvel real. Muni-
cipalidades pequenas tm muito pouca capacidade de endividamento,
portanto sua incluso na amostra poderia artifcialmente infar o impacto
positivo da LRF.
231
Figura 1 Mediana, 25 e 75 percentis das principais variveis inde-
pendentes para municpios dentro e fora da nossa amostra.
O grfco indica que os municpios da amostra so em geral
mais ricos que os de fora
Com essas caractersticas da amostra em mente, podemos partir
para uma anlise exploratria dos dados. Nossa principal varivel a inves-
tigar a disciplina fscal dos municpios. Essa varivel pode ser operacio-
nalizada de diversas formas. Nossa opo simples, dividir o supervit ou
dfcit (receita menos despesa) pela receita. A Figura 2 apresenta o valor
mdio dessa medida em todos os municpios no transcorrer do perodo.
232
Ano
D
i
s
c
i
p
l
i
n
a

F
i
s
c
a
l
0.1
0.0
0.1
0.2
1998 2000 2002 2004 2006
Figura 2 Plotamos disciplina fscal por ano. Linhas interrompidas in-
dicam datas importantes no perodo: eleies (outubro de
1996 e outubro de 2000), aprovao da emenda constitucio-
nal da reeleio (junho de 1997) e da Lei de Responsabilida-
de Fiscal (maio de 2000). A disciplina fscal medida como
(arrecadaodespesa)/arrecadao. A linha escura conecta
as medianas da distribuio de cada ano, enquanto a linha
de cima conecta os 75 percentis e a de baixo os 25 percentis.
Os pontos representam os valores para cada um dos 2.110 mu-
nicpios na nossa amostra, adicionados de pequenos valores
aleatrios (jitter) para reduzir a sobreposio dos pontos
A Figura 2 mostra um inequvoco aumento na responsabilidade
fscal dos municpios brasileiros, confrmando os achados de estudos an-
teriores (MENEZES, 2005; GIUBERTI, 2005). Os anos de 1997 e 2002
apresentaram saltos signifcativos, indicando, com clareza, os impactos
da renegociao da dvida de estados e municpios e a implementao da
LRF. Essa diferena fca ainda mais clara na Figura 3, na qual se apresenta
233
a primeira diferena da disciplina fscal. De fato, a concluso da renego-
ciao da dvida em 1997 representou uma revoluo na administrao
pblica brasileira. difcil, no entanto, avaliar se a reforma da reeleio
contribuiu para esse aumento na disciplina. A anlise economtrica que
se segue auxiliar na identifcao dos efeitos distintos desses eventos.
Ano
D
i
s
c
i
p
l
i
n
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F
i
s
c
a
l

(
P
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)
0.1
0.0
0.1
0.2
2000 2002 2004 2006
Figura 3 Grfco com a primeira diferena (disciplina
i(t)
disciplina
i(t1)
)
para cada ano. Os anos de 1997 e 2002 se mostram atpicos,
conforme esperado. Os outros elementos do grfco so os
mesmos da Figura 4
Vale tambm discutir como os componentes do nosso clculo de
disciplina fscal, despesa e receita, comportaram-se no perodo. Note
que a disciplina fscal pode ser obtida de diversas formas: diminuio
das despesas, aumento nas receitas ou crescimentos e retraes de cada
um em ritmos similares. A relao entre esses dois componentes nos
234
fornece interpretaes distintas sobre os incentivos ao comportamento
dos polticos. Portanto, a Figura 4 apresenta a receita e a despesa per
capita, condicionada por trs nveis distintos de renda per capita.
Figura 4 Logaritmo da despesa mediana per capita para cada ano.
Criamos grfcos separados para diferentes nveis de renda
Fica claro que o processo de ajuste teve dinmicas distintas antes e
depois de 2000. Antes da LRF, o ajuste se produziu por meio da aproxi-
mao das despesas com a receita, enquanto ambos cresciam dramatica-
mente. Aps a LRF, houve uma queda acentuada nos gastos, sem gran-
de variao na receita. Isso tambm confrma os resultados de Menezes
(2006), indicando que os crticos da LRF tm razo quando argumentam
que a lei serviu como uma camisa-de-fora para os prefeitos, limitando
sua capacidade de gasto e gerando supervits, e no oramentos equili-
brados, em que receita e despesa se equivalem. Em um pas que necessita
235
de investimentos, a constrio exagerada das despesas pode vir a ser mui-
to perniciosa para a melhoria da qualidade de vida dos cidados.
Com relao reeleio, uma forma interessante de visualizar seu
impacto comparar as mdias nas nossas variveis de disciplina fscal de
polticos em condies eleitorais distintas. Podemos contrapor candida-
tos reeleio aos demais prefeitos e prefeitos em seu segundo e ltimo
mandato em relao aos demais.
As Figuras 5 e 6 mostram esses dados. Primeiro, as variaes nos
dois casos no so to distintas em magnitude quanto as dos demais, mas
h algumas diferenas interessantes. No caso dos prefeitos que concorrem
reeleio, na Figura 5, fca claro que eles so levemente mais responsveis
que os demais, mas principalmente nos primeiros anos de seu mandato,
no caso, antes da mudana na prpria regra da reeleio. Aps a regra, e
chegando a seus ltimos anos do mandato, os prefeitos se tornam igual-
mente responsveis, e as linhas para cada grupo distinto se encontram.
Figura 5 Comparao entre os prefeitos que concorreram reeleio
e os demais
236
J os prefeitos em seu ltimo mandato, apresentados na Figura
6, se mostram menos responsveis fscalmente que seus outros colegas
em situaes diferentes. Os que esto em seu ltimo mandato s pas-
sam a ser mais responsveis quando se aproximam as eleies de 2002,
indicando que esses prefeitos tm grande probabilidade de concorrer a
outros cargos em um futuro prximo, por isso buscam ser mais respon-
sveis fscalmente. Essa uma hiptese que no poderemos testar apro-
priadamente aqui, j que no identifcamos os prefeitos nessa condio,
mas tpico interessante para pesquisa futura. O fato, contudo, de aps
as eleies a diferena entre prefeitos em segundo mandato e os demais
voltar ao padro anterior pode ser um indicativo desse fenmeno.
D
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Figura 6 Comparao entre os prefeitos em seu segundo e ltimo
mandato e os demais
As fguras e os dados anteriores j nos dizem muito sobre o im-
pacto das reformas polticas recentes. Contudo, essas informaes no
237
so sufcientes para avaliar a variao existente entre municpios com
caractersticas distintas. Tambm no nos permitem verifcar como tais
variveis se relacionam entre si e o ciclo eleitoral. Voltamos nossa aten-
o, portanto, para uma anlise mais complexa, que nos permitir con-
frontar essas questes.
Anlise economtrica
Na anlise rodamos quatro modelos distintos para explicar va-
riaes na disciplina fiscal. Inclumos efeitos fixos para cada munic-
pio, no intuito de controlar por qualquer varivel que seja constante
no perodo testado, como por exemplo, a Unidade da Federao de
cada municpio.
O primeiro modelo contm apenas uma anlise dos efeitos dire-
tos das variveis com efeitos fxos para ano e municpio, sem termos de
interao. O modelo inclui uma defasagem da varivel dependente, um
indicador para prefeitos que concorrem reeleio, outro para prefeitos
reeleitos, o produto interno bruto do municpio e o tamanho de sua
populao. Note que variveis constantes em um determinado ano (por
exemplo, a vigncia ou no da Lei de Responsabilidade Fiscal) no po-
dem ser includas na anlise nesse momento.
O segundo modelo inclui termos de interao entre o PIB do mu-
nicpio e dummies, indicando a vigncia da LRF e da lei de reeleio.
O objetivo avaliar se o impacto das reformas polticas heterogneo
de acordo com o tamanho da economia do municpio. Vale lembrar que
sugerimos a idia de que municpios maiores tm mais latitude para en-
dividamento, portanto seriam mais sensveis LRF e reeleio.
Os resultados das regresses so apresentados na Figura 7. Nosso
principal achado o seguinte: os prefeitos reeleitos so mais irrespons-
veis fscalmente no segundo mandato que no primeiro. Isto , os resul-
tados confrmam nossas expectativas de que a possibilidade de reeleio
aumenta a responsabilidade fscal dos prefeitos. O tamanho do efeito
em termos percentuais, no entanto, modesto. O modelo prediz que
238
prefeitos reeleitos gastam 1% da arrecadao a mais no segundo man-
dato. Contudo, em termos absolutos, esse valor signifca uma quantia
monetria bastante elevada.
* eff = efeitos fixos
* *
Figura 7 Resultados da anlise economtrica tendo disciplina fiscal
como varivel dependente. Todos os modelos incluem efei-
tos fixos para cada municpio. As barras de erro represen-
tam mais ou menos dois erros-padro. Portanto, quando
estas perpassam a linha tracejada, a varivel no significa-
tiva no nvel 95%
239
Outro achado interessante trata do impacto do tamanho da eco-
nomia do municpio na disciplina fiscal. Quanto maior esta, menor
a responsabilidade fiscal dos prefeitos. Aparentemente, portanto, pre-
feitos de cidades economicamente mais poderosas tendem a ser mais
irresponsveis que prefeitos de cidades menores, talvez porque os lti-
mos tenham uma margem muito reduzida de manobra. O efeito esti-
mado que um aumento de 1% no PIB do municpio aumenta em 1%
a indisciplina fiscal. J o tamanho da populao (o poder de voto)
das cidades s atinge significncia estatstica quando os termos intera-
tivos no so includos.
Os modelos interativos, por sinal, indicam que h uma mudana
profunda nos padres dos dados aps a aprovao da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal. A Figura 8 apresenta o efeito estimado para cada pe-
rodo: antes da emenda da reeleio (e, conseqentemente, da LRF),
aps a aprovao da emenda, mas antes da aprovao da LRF, e aps a
aprovao da LRF.
Enquanto antes da LRF o crescimento da economia implicava a
diminuio da responsabilidade fiscal, com a aprovao da lei, o cres-
cimento econmico implica uma melhora no comportamento fiscal.
Apesar deste ltimo efeito no ser significativamente diferente de zero
no nvel de 95%, ele de fato significativamente diferente do efeito do
perodo anterior. Contudo, a aprovao da lei de reeleio por si s
no pareceu mudar de maneira significativa o comportamento fiscal
dos prefeitos.
Os primeiros dois modelos, com efeitos fxos tanto para tempo
como para municpios, so mais robustos a especifcaes erradas da di-
nmica temporal.
240
Figura 8 Efeitos do Log do PIB municipal. O modelo prediz que um
aumento de 1% no tamanho do PIB antes da LRF leva a por
volta de 1% menos disciplina fscal. Depois da LRF, o efeito
estimado positivo. A diferena de antes a depois estatis-
ticamente signifcativa. No entanto, o erro-padro no nos
permite afrmar tomando nveis convencionais de signifcn-
cia estatstica que o efeito do PIB aps a LRF positivo
A Figura 9 apresenta os efeitos estimados para cada ano. Nota-se
que muito clara uma tendncia na direo de maior responsabilida-
de fscal no perodo inteiro, com exceo do ano de 2003. No entanto,
parece tambm claro que a simples linha de tendncia (tracejada) no
parece dar conta de alguns detalhes importantes do grfco, como, por
exemplo, a enorme diferena existente entre 2001 e 2002.
241
Figura 9 Disciplina por ano obtida pelos pontos de estimao calcula-
dos pela regresso com efeitos fxos para cada ano, contrastando
com o efeito da varivel trend apresentada na linha pontilhada
Nosso intuito nos dois ltimos modelos da Figura 7 modelar
essa variao no tempo, mas o nmero limitado de perodos nossa dis-
posio impede a incluso de muitas variveis explicativas que apresen-
tem variao somente nessa dimenso. Inclumos as variveis principais,
os indicadores marcando as vigncias da LRF e da emenda da reeleio,
como tambm indicadores para o primeiro e o quarto anos de mandato.
Conforme previsto, LRF e reeleio apresentam efeitos positivos na dis-
ciplina fscal dos prefeitos.
O efeito estimado da reeleio est entre um e dois pontos per-
centuais. O efeito da LRF, por sua vez, dez vezes maior, ao redor de
quinze pontos percentuais de disciplina! So tambm interessantes os
resultados das dummies que marcam o primeiro e quarto anos de man-
dato. Ambas tm efeito signifcativamente negativo, isto , os prefeitos
242
so destacadamente mais responsveis nos anos dois e trs do mandato,
o que implica uma relao no linear entre tempo at a prxima eleio
e disciplina fscal.
1
Concluso e discusso
Neste trabalho testamos vrias hipteses sobre o impacto de duas
importantes reformas polticas e fscais ocorridas recentemente no Bra-
sil. Ambas as mudanas institucionais tinham como objetivo aumentar
a transparncia e o controle democrtico sobre gastos pblicos.
As concluses indicam que a possibilidade de reeleio afeta os
resultados oramentrios e de gasto dos municpios. Prefeitos so mais
responsveis em seu primeiro mandato do que no ltimo ano. Portanto,
a reeleio oferece resultados empricos positivos, enquanto a limitao
no nmero de mandatos tem efeito negativo. Esses padres confitan-
tes, oriundos da mesma mudana institucional, do a ela um efeito con-
traditrio que estudos anteriores no detectaram. Em ltima instncia,
no a reeleio que apresenta resultado negativo, mas sim a limitao
de mandatos que oferece incentivos para comportamentos irrespons-
veis fscalmente. Dissociar esses dois componentes da reforma na regra
da reeleio passa a ser importante.
Claro, h motivos bastante razoveis para restringir o nmero de
mandatos no cargo executivo. O principal deles evitar a continuidade no
cargo de uma mesma pessoa, gerando uma personalizao ainda maior do
sistema poltico. O medo que a permanncia ininterrupta no cargo res-
trinja demasiadamente a alternncia no poder e a competio entre foras
polticas distintas, colocando em risco a prpria democracia. Nesse senti-
do, algum comportamento irresponsvel mais do que tolervel em um
ltimo mandato, se o retorno for a garantia de que h rotao de pessoas
nos cargos de poder e manuteno da competio poltica.
J a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentou resultados mui-
to impressionantes ao condicionar a disciplina fiscal de municpios.
A LRF, portanto, atenua problemas de indisciplina fiscal gerados no
243
segundo mandato. De fato, aps a LRF, como pice de um processo de
rediscusso da dvida de estados e municpios, a disciplina fscal dos en-
tes federativos subnacionais aumentou dramaticamente. A prestao
obrigatria de contas, o estabelecimento de tetos para gastos e a previ-
so de punio para infratores afetaram de forma marcante o comporta-
mento de prefeitos.
Contudo, a LRF tambm resultou em um desequilbrio entre ar-
recadao e despesa, diminuindo gastos em reas nas quais investimen-
tos so necessrios. Em um pas com graves demandas de justia social, a
retrao em alguns desses gastos pode ser perniciosa. essa a concluso
a que chega Menezes (2006) em sua anlise detalhada do impacto da
LRF nos mais distintos tipos de gastos. importante reconhecer, no
entanto, que as condies econmicas do perodo que estudamos, como
os juros reais bastante altos, altssima carga tributria, assim como a co-
nhecida inefcincia e a corrupo nos municpios brasileiros, indicam
que a reduo de gastos provavelmente melhor que um aumento arre-
cadatrio indiscriminado.
Consideramos que o aspecto mais importante do nosso trabalho
a tentativa de estimar empiricamente o efeito de reformas institucionais
cuja continuidade no tempo vem sendo questionada. H fortes discus-
ses sobre mudanas na regra da reeleio, mesmo esta estando em vigor
h muito pouco tempo e sem que tenhamos tido ainda a possibilidade
de avaliar seu impacto apropriadamente. Um conhecimento maior so-
bre alguns dos efeitos benfcos tanto da emenda da reeleio como da
Lei de Responsabilidade Fiscal fundamental para que possamos deci-
dir sobre sua continuidade ou interrupo.
Com base nos achados deste estudo, ambas LRF e reeleio
tm efeito muito positivo no aumento da disciplina fscal de municpios
brasileiros. Dessa forma, seu efeito muito positivo para o equilbrio
das contas pblicas brasileiras. Mudar algo que est dando certo no
uma boa receita para o aprimoramento das instituies democrticas.
Assim, acabar com a reeleio e alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal
traro mais perdas que ganhos para o sistema poltico brasileiro.
244
Nota
1
Uma possvel explicao para este achado pode ser encontrada nas leis vigentes em
anos eleitorais. Aumentos salariais, inauguraes de obras, etc. so proibidos a partir
de seis meses antes da eleio, o que pode lanar alguns gastos para o ano seguinte.
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PRZEWORSKI, A.; STOKES, S.; MANIN, B. (Ed.). Democracy, accounta-
bility, and representation. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
247
UMA ECOLOGIA DA REFORMA
POLTICA NO BRASIL DE HOJE:
GUISA DE ALGUMA CONCLUSO
Dris de Faria*
muito difcil fazer alguma previso mais consistente sobre como
o Congresso Nacional ir se comportar diante da demanda cada vez mais
intensa da sociedade brasileira por uma reforma poltica. Alguns aspec-
tos j so visveis nesse cenrio, especialmente aps a eleio do depu-
tado Arlindo Chinaglia para a presidncia da Cmara Federal, pela sua
determinao em realizar avanos nessa direo uma reforma possvel
em face da realidade da Casa que dirige, ainda que construda ponto a
ponto. De fato, uma proposta mais estruturada, sistmica, enfrentaria
muitos interesses polticos particulares e poderia implicar, alm disso,
para sua aprovao, uma emenda constitucional, o que certamente no
possibilitaria resultados imediatos.
Muitos pontos j foram votados, alguns aprovados, outros rejei-
tados, muitos transformados para se aproximarem mais de algum con-
senso. O trabalho dos deputados continua sem que possamos fazer infe-
rncias quanto ao resultado que ser alcanado, simplesmente porque os
interesses so muito variados, o cenrio muito dinmico e passvel de in-
terferncias variadas. S mesmo o tempo dir a reforma que foi possvel
* Dris de Faria Doutora em Psicologia, com ps-doutorado em Antropologia
Biolgica, professora aposentada do Departamento de Ecologia do Instituto de
Biologia da UnB. Atualmente pesquisadora associada do Centro de Educao a Dis-
tncia (Cead/UnB). Dirige o Laboratrio de Estudos do Futuro da UnB.
248
ao pas neste momento! No entanto, h mais a considerar: o cenrio da
reforma poltica no se restringe a mudanas nas regras eleitorais. Exis-
tem relaes do sistema poltico com a administrao pblica que tam-
bm so extremamente importantes para que ocorra o aperfeioamento
institucional que o pas merece, tem o direito e deve ter. Alteraes no
sistema poltico como um todo vm se mostrando muito difceis, se no
impossveis de ocorrer. Existem muitas propostas tramitando, mas pou-
co consenso, seja emprico ou normativo como nos mostrou Lcio
Renn na introduo deste livro.
Entretanto, o Frum Reforma Poltica em Questo tambm mos-
trou que h avanos na relao entre o sistema eleitoral e a gesto pbli-
ca, como atesta a surpreendente correlao observada, a partir da insti-
tuio da reeleio, entre a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) mesmo em um contexto absolutamente casustico como foi o
que aconteceu no primeiro governo FHC e a inibio da corrupo.
Mesmo havendo impreciso quanto aos efeitos posteriores das
reformas, h indicaes de que vale a pena tentar realiz-las, ainda que
num cenrio perverso como o atual. A conseqncia dessas mudanas,
mesmo pontuais, fortalece sobremaneira o interesse e a participao po-
pular, de maneira que, na base dos poderes mais diretamente relaciona-
dos com a vida do cidado, podem ocorrer alteraes que tragam efeitos
benfcos para as prticas pblicas e para o futuro, especialmente tico,
dos nossos polticos. Assim, podemos esperar que novas modifcaes
que porventura venham a ocorrer em nosso sistema eleitoral devero
ampliar o sucesso de nossa administrao pblica. O fundamental que,
mesmo diante das difculdades oriundas de tantos e to diferentes inte-
resses no Congresso Nacional, sua direo consiga garantir o cenrio
propcio para as reformas, mesmo pontuais e gradativas, de modo que
esta instituio venha a fazer jus aos anseios da nao brasileira.
Ao longo de todo este Frum vimos o quanto a reforma poltica pa-
tina em funo de interesses particulares de seus legisladores, transitando
nas relaes custobenefcio de interesses e suas conseqncias econ-
micas ou polticas, distantes, muitas vezes, de princpios de uma tica
249
Uma Ecologia da Reforma Poltica no Brasil de Hoje
Dris de Faria
pblica. Isso nos d fortes indicaes de que seres polticos, como os
humanos, agem em conformidade com alguns princpios universais que
necessariamente no atendem aos da tica pblica.
Situaria o primeiro desses princpios como relativo a uma ecolo-
gia dos recursos envolvidos na ao poltico-partidria de modo que,
sempre, o sujeito poltico ir raciocinar e agir em convenincia com uma
relao de custo e benefcio que lhe seja favorvel. Ou seja, poucos, mui-
to poucos deles, em princpio, iriam cortar a prpria carne em prol de
avanos institucionais coletivos. Se isso nos sinaliza a improbabilidade
efetiva de uma reforma mais consistente, por outro lado nos indica, de-
fnitivamente, que fatores externos ao prprio Congresso devero estar
envolvidos, se pensarmos realmente nos aperfeioamentos que a nao
demanda. O principal deles o envolvimento decisivo da sociedade, o
que no exclui a participao dos Poderes Judicirio e Executivo. Estes
tambm esto tangenciando a tica, sendo capazes de agir em funo de
interesses prprios. Resta a possibilidade de interferncia de um terceiro
tipo de fora, seja ela vinda da imprensa ainda que com seus interesses
prprios interferindo no processo , seja do Ministrio Pblico, o gran-
de fator de avano institucional neste pas ps-constituinte.
Outro princpio que emerge desse cenrio de interesses envolvidos
numa reforma poltica poderia ser o de uma ecologia das conseqn cias
comportamentais. Ou seja, quando a impunidade a regra, ningum ir
se ater a bons comportamentos pblicos ou sociais. fundamental que
se tenha uma legislao que deixe bem claro que haver punio para os
desvios de um bom padro de servio pblico, o que, certamente, inibi-
ria o padro ruim, o mau poltico. Faz parte dessa ecologia comporta-
mental haver, alm do fm da impunidade, o fm do frum privilegiado.
A preocupao correta de buscar preservar os Poderes de sua justa prti-
ca institucional deturpou-se e transformou-se no algoz das instituies
pblicas, elevando o mau poltico at a condio de dirigente pblico,
legislador e juiz, inclusive de sua prpria causa.
Um terceiro princpio que detectamos nesses dois dias de discus-
ses sobre a reforma poltica de que h, na verdade, uma ecologia que
250
eu chamaria de evolutiva, porque envolve a capacidade de o poltico se-
guir em seu caminho de sucessivas eleies. Vimos o quanto a reeleio
levou a uma prtica pblico-administrativa menos corrupta e mais par-
cimoniosa quanto aos gastos pblicos. Por um lado, a reeleio fxa mais
o processo na pessoa do poltico e no no processo propriamente dito,
em que um bom poltico deveria ser capaz de formar e dar oportunidade
a substitutos. Por outro, preserva os dois princpios anteriores custo
benefcio dos recursos pessoais e das conseqncias (positivas) de seus
comportamentos polticos , alm de garantir a capacidade desse pol-
tico de continuar selecionado pela sociedade eleitora para um prximo
exerccio funcional. Ou seja, quem teve um bom desempenho poltico-
administrativo poder reeleger-se.
Por fm, o ltimo princpio, demandado, muito falado, mas pou-
co praticado, o da tica pblica. Aqui o animal poltico difere-se de
qualquer outro: (ou no) capaz de agir em funo dos interesses co-
letivos para alm dos prprios interesses. Muito difcil de ser realmente
realizado, poucos polticos nesse cenrio bicameral que conhecemos so
efetivamente capazes disso. Para esses bons polticos, vale o reconheci-
mento da histria pblica de nosso pas mesmo correndo o risco de
terminarem relegados ao esquecimento , em detrimento dos prprios
interesses e ganhos mais imediatos. No fcil, reconheamos, mas
necessrio que a atual legislatura brasileira possa ser capaz de assim agir
e realizar, por fm, alguma reforma mais signifcativa no cenrio pbli-
co, eleitoral e administrativo para garantir ao povo brasileiro um futuro
melhor
Anexos
253
Dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legen-
da em listas partidrias preordenadas, a instituio
de federaes partidrias, o funcionamento parla-
mentar, a propaganda eleitoral, o fnanciamento de
campanha e as coligaes partidrias, alterando a Lei
n 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral),
a Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos
Partidos Polticos) e a Lei n 9.504, de 30 de setem-
bro de 1997 (Lei das Eleies).
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em
listas partidrias preordenadas, a instituio de federaes partidrias, o
funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o fnanciamento
de campanha e as coligaes partidrias, alterando a Lei n 4.737, de 15
de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral), a Lei n 9.096, de 19 de setembro
de 1995 (Lei dos Partidos Polticos) e a Lei n 9.504, de 30 de setembro
de 1997 (Lei das Eleies).
Art. 2 Os artigos adiante enumerados da Lei n 4.737, de 15 de julho
de 1965 (Cdigo Eleitoral), passam a vigorar com a seguinte redao:
Art. 105. (REVOGADO)
ANEXO 1
PROJETO DE LEI N 1.210/2007
Congresso Nacional
254
.............................................................................
Art. 107. Determina-se para cada partido ou federao o quociente
partidrio dividindo-se pelo quociente eleitoral o nmero de votos
vlidos dados sob a mesma legenda, desprezada a frao. (NR)
Art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos por partido ou federao
partidria quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na or-
dem em que foram registrados. (NR)
Art. 109. .............................................................................
I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido ou
federao pelo nmero de lugares por eles obtidos, mais um, cabendo
ao partido ou federao que apresentar a maior mdia um dos lugares a
preencher;
II .............................................................................
Pargrafo nico. O preenchimento dos lugares com que cada parti-
do ou federao partidria for contemplado far-se- segundo a or-
dem em que seus candidatos forem registrados nas respectivas listas.
(NR)
Art. 110. (REVOGADO)
Art. 111. Se nenhum partido ou federao alcanar o quociente elei-
toral, proceder-se- a nova eleio. (NR)
Art. 112. Considerar-se-o suplentes da representao partidria ou
da federao os candidatos no eleitos efetivos das listas respectivas,
na ordem em que foram registrados. (NR)
255
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Art. 3 Fica acrescido, Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, o art.
11-A, com a seguinte redao:
Art. 11-A Dois ou mais partidos polticos podero reunir-se em fe-
derao, a qual, aps a sua constituio e respectivo registro perante
o Tribunal Superior Eleitoral, atuar como se fosse uma nica agre-
miao partidria, inclusive no registro de candidatos e no funciona-
mento parlamentar, com a garantia da preservao da identidade e da
autonomia dos partidos que a integrarem.
1 A federao de partidos polticos dever atender, no seu conjun-
to, s exigncias do art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua
criao:
I s podero integrar a federao os partidos com registro defniti-
vo no Tribunal Superior Eleitoral;
II os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela f-
liados, no mnimo, por trs anos;
III nenhuma federao poder ser constituda nos quatro meses
anteriores s eleies.
2 O descumprimento do disposto no 1 deste artigo acarretar
ao partido a perda do funcionamento parlamentar.
3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federa-
o continuar em funcionamento, at a eleio seguinte, desde que
nela permaneam dois ou mais partidos.
4 O pedido de registro de federao de partidos dever ser enca-
minhado ao Tribunal Superior Eleitoral acompanhado dos seguintes
documentos:
256
I cpia da resoluo tomada pela maioria absoluta dos votos dos
rgos de deliberao nacional de cada um dos partidos integrantes
da federao;
II cpia do programa e estatuto comuns da federao constituda;
III ata da eleio do rgo de direo nacional da federao.
5 O estatuto de que trata o inciso II do 4 deste artigo defnir
as regras para composio da lista preordenada da federao para as
eleies proporcionais. (NR)
Art. 4 Os arts. 13, 39, 44 e 45 da Lei n 9.096, de 1995, passam a vigo-
rar com as seguintes alteraes:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Ca-
sas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido
que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados, obtenha o apoio
de, no mnimo, dois por cento dos votos apurados nacionalmente,
no computados os brancos e nulos, distribudos em, pelo menos,
um tero dos Estados e eleja, pelo menos, um representante em cinco
desses Estados. (NR)
.............................................................................
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico ou fede-
rao pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para a cons-
tituio de seus fundos, sendo vedado us-los no fnanciamento de
campanhas eleitorais. (NR)
.............................................................................
Art. 44 ..............................................................................
257
Congresso Nacional
II na propaganda doutrinria e poltica, exceto no segundo semes-
tre dos anos em que houver eleio;
III no alistamento;
IV na criao e manuteno de instituto ou fundao de pesqui-
sa e de doutrinao e educao poltica, sendo esta aplicao de, no
mnimo, vinte por cento do total recebido, dos quais, pelo menos,
trinta por cento sero destinados s instncias partidrias dedicadas
ao estmulo e crescimento da participao poltica feminina.
.............................................................................
4 vedada a aplicao de recursos do Fundo Partidrio em cam-
panhas eleitorais. (NR)
.............................................................................
Art. 45. .............................................................................
.............................................................................
IV - promover e difundir a participao poltica das mulheres, dedi-
cando ao tema, pelo menos, vinte por cento do tempo destinado
propaganda partidria gratuita.
............................................................................. (NR)
Art. 5 Os dispositivos adiante enumerados da Lei n 9.504, de 1997,
passam a vigorar com seguinte redao:
Art. 5 Nas eleies proporcionais, contam-se como vlidos apenas
os votos dados s legendas partidrias e s de federaes. (NR)
258
Art. 6 Podero os partidos polticos e as federaes partidrias, dentro
da mesma circunscrio, celebrar coligao somente para a eleio ma-
joritria.
.............................................................................
2 Na propaganda eleitoral, a coligao usar, obrigatoriamente,
sob sua denominao, as legendas de todos os partidos que a inte-
gram, devendo a coligao ser identifcada por nmero prprio, di-
verso dos usados para identifcar cada um dos partidos coligados.
3 .............................................................................
.............................................................................
II o pedido de registro dos candidatos deve ser subscrito pelos
Presidentes dos partidos e federaes coligados, por seus Delegados,
pela maioria dos membros dos respectivos rgos executivos de dire-
o ou por representante da coligao, na forma do inciso III;
III os partidos e federaes integrantes da coligao devem desig-
nar um representante, que ter atribuies equivalentes s de Presi-
dente de partido poltico, no trato dos interesses e na representao
da coligao, no que se refere ao processo eleitoral;
IV a coligao ser representada perante a Justia Eleitoral pela
pessoa designada na forma do inciso III ou por delegados indicados
pelos partidos ou federaes que a compem, podendo nomear at:
.............................................................................
4 A deliberao sobre coligaes caber conveno de cada
partido ou federao partidria, em mbito nacional, nas eleies
259
Congresso Nacional
presidenciais; em mbito regional, quando se tratar de eleio federal
ou estadual; e, em mbito municipal, quando se tratar de eleio mu-
nicipal, e ser aprovada conforme dispuserem seus estatutos;
5 Na mesma oportunidade, sero estabelecidas as candidaturas
que cabero a cada partido ou federao. (NR)
.............................................................................
Art. 8 A escolha dos candidatos pelos partidos ou federaes e a
defnio da ordem em que sero registrados devem ser feitas no pe-
rodo de 10 a 30 de junho do ano em que se realizarem as eleies,
lavrando-se a respectiva ata em livro aberto e rubricado pela Justia
Eleitoral.
1 (REVOGADO)
.............................................................................
3 Obedecido o disposto no 4, o partido ou a federao organi-
zar, em mbito estadual, em conveno regional, pelo voto secreto
dos convencionais, uma lista partidria para a eleio de Deputado
Federal e outra para a de Deputado Estadual, Distrital ou de Territ-
rio; em conveno de mbito municipal, organizar uma lista parti-
dria para a eleio de Vereador.
4 A ordem de precedncia dos candidatos na lista partidria
corresponder ordem decrescente dos votos por eles obtidos na
conveno;
5 Cada convencional dispor de trs votos, sendo-lhe permitido
conferir mais de um voto ao mesmo candidato.
260
6 Se no primeiro escrutnio no se lograr estabelecer a ordem de
precedncia da totalidade dos candidatos inscritos, os lugares rema-
nescentes sero preenchidos em escrutnios sucessivos, vedado con-
ferir mais de um voto ao mesmo candidato.
7 No caso de mais de um candidato obter a mesma votao, a pre-
cedncia ser do mais idoso.
8 Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo,
cada partido ou federao dever reservar o mnimo de trinta por
cento e o mximo de setenta por cento para as candidaturas de cada
sexo.
9 O estabelecimento da ordem de precedncia dos candidatos na
lista de federao partidria obedecer ao disposto no respectivo es-
tatuto. (NR)
.............................................................................
Art. 10. Cada partido ou federao poder registrar candidatos em
listas preordenadas para a Cmara dos Deputados, Cmara Legis-
lativa, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e
cinqenta por cento do nmero de lugares a preencher.
Pargrafo nico. No caso de as convenes para a escolha de candi-
datos no indicarem o nmero mximo de candidatos previsto neste
artigo, o partido ou a federao poder preencher as vagas remanes-
centes at sessenta dias antes do pleito.(NR)
.............................................................................
Art. 12. (REVOGADO).
261
Congresso Nacional
.............................................................................
Art. 15. Aos partidos e federaes partidrias fca assegurado o direito
de manter os nmeros atribudos sua legenda na eleio anterior.
1 Os candidatos aos cargos majoritrios concorrero com o nme-
ro identifcador do partido ao qual estiverem fliados.
2 Os candidatos de coligaes, nas eleies majoritrias, sero
registrados com o nmero prprio da coligao, diverso dos usados
para identifcar cada um dos partidos coligados. (NR)
.............................................................................
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a
responsabilidade dos partidos e federaes, e financiadas na forma
desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria respectiva e seus crditos
adicionais incluiro dotao, em rubrica prpria, destinada ao fnan-
ciamento de campanhas eleitorais, de valor equivalente ao nmero
de eleitores do Pas, multiplicado por R$ 7,00 (sete reais), tomando-
se por referncia o eleitorado existente em 31 de dezembro do ano
anterior elaborao da lei oramentria.
2 A dotao de que trata este artigo dever ser consignada ao Tri-
bunal Superior Eleitoral, no anexo da lei oramentria correspon-
dente ao Poder Judicirio.
3 O Tesouro Nacional depositar os recursos no Banco do Brasil,
em conta especial disposio do Tribunal Superior Eleitoral, at o
dia 1 de maio do ano do pleito.
262
4 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos
aos rgos de direo nacional dos partidos polticos, dentro de dez
dias, contados da data do depsito a que se refere o 3, obedecidos
os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos
com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II quatorze por cento, divididos igualitariamente ente os partidos e
federaes com representao na Cmara dos Deputados;
III oitenta e cinco por cento, divididos entre os partidos e federa-
es, proporcionalmente ao nmero de representantes que elegeram,
na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
5 Os recursos destinados a cada partido ou federao devero apli-
car-se de acordo com os seguintes critrios:
I nas eleies presidenciais, federais e estaduais, quando o partido ou
a federao tiverem candidato prprio a Presidente da Repblica, os
diretrios nacionais dos partidos polticos e a direo nacional de cada
federao reservaro trinta por cento dos recursos para sua administra-
o direta;
II se o partido ou federao no tiver candidato prprio a Presiden-
te da Repblica, mesmo concorrendo em coligao, os respectivos
diretrios nacionais reservaro vinte por cento dos recursos para sua
administrao direta;
III nas hipteses dos incisos I e II, os diretrios nacionais dos par-
tidos ou federaes distribuiro os recursos restantes aos diretrios
regionais, sendo:
263
Congresso Nacional
a) metade na proporo do nmero de eleitores de cada Estado, do
Distrito Federal e de cada Territrio; e
metade na proporo das bancadas dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios, que o partido ou federao elegeu para a Cmara
dos Deputados.
II nas eleies municipais, os diretrios nacionais dos partidos po-
lticos ou a direo nacional de cada federao reservaro dez por
cento dos recursos para sua administrao direta e distribuiro os no-
venta por cento restantes aos diretrios regionais, conforme critrios
estabelecidos nas alneas a e b do inciso I.
III dos recursos recebidos pelos diretrios regionais, dez por cen-
to sero reservados para a sua administrao direta e os noventa por
cento restantes sero distribudos aos diretrios municipais, sendo:
metade na proporo do nmero de eleitores do municpio; e
metade na proporo do nmero de vereadores eleitos pelo partido
poltico ou federao, no municpio, em relao ao total de vereado-
res eleitos pelo partido poltico ou federao no Estado.(NR)
Art. 18 (REVOGADO)
Art. 19. At dez dias aps a escolha de seus candidatos em conveno, o
partido, coligao ou federao partidria constituir comits fnanceiros,
com a fnalidade de administrar os recursos de que trata o art. 17. (NR)
Art. 20. O partido, coligao ou federao partidria far a adminis-
trao fnanceira de cada campanha, usando unicamente os recursos
oramentrios previstos nesta Lei, e far a prestao de contas ao Tri-
bunal Superior Eleitoral, aos Tribunais Regionais Eleitorais ou aos
Juzes Eleitorais, conforme a circunscrio do pleito.
264
1 Fica vedado, em campanhas eleitorais, o uso de recursos em di-
nheiro, ou estimveis em dinheiro, provenientes dos partidos e fede-
raes partidrias e de pessoas fsicas e jurdicas.
2 Os partidos polticos, as coligaes e as federaes partidrias
devero apresentar:
I quarenta e cinco dias anteriores data da eleio, a primeira pres-
tao de contas dos recursos usados na campanha at o momento da
declarao; e
II - at dez dias aps a data de realizao do pleito, a prestao de
contas complementar, relativa aos recursos despendidos posterior-
mente primeira declarao at o fm da campanha. (NR)
Art. 21. (REVOGADO)
Art. 22. obrigatrio para o partido, coligao e federao partid-
ria abrir conta bancria especfca para registrar todo o movimento
fnanceiro das campanhas.
1 Os bancos so obrigados a aceitar o pedido de abertura de conta
destinada movimentao fnanceira de campanha, sendo-lhes veda-
do condicion-la a depsito mnimo.
............................................................................. (NR)
Art. 23 (REVOGADO)
Art. 24. vedado a partido, coligao, federao partidria e can-
didato receber, direta ou indiretamente, recursos em dinheiro ou es-
timveis em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, alm dos previstos nesta Lei.
265
Congresso Nacional
1 A doao de pessoa fsica para campanhas eleitorais sujeita o infrator
ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia doada.
2 A pessoa jurdica que descumprir o disposto neste artigo estar
sujeita ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia
doada e proibio de participar de licitaes pblicas e de celebrar
contratos com o Poder Pblico pelo perodo de cinco anos, por de-
terminao da Justia Eleitoral, em processo no qual seja assegurada
ampla defesa.
3 O partido ou federao que infringir o disposto neste artigo esta-
r sujeito a multa no valor de trs vezes o valor recebido em doao.
4 Nas eleies majoritrias, o candidato que infringir o disposto
neste artigo estar sujeito cassao do registro ou do diploma, se
este j houver sido expedido.
5 Nas eleies proporcionais, observar-se- o seguinte:
I comprovada a responsabilidade do candidato, aplicar-se-lhe-o as
mesmas punies previstas no 4 deste artigo, sem prejuzo de sua res-
ponsabilizao por abuso de poder econmico, conforme as penas comi-
nadas no art. 23, inciso III, da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994;
II comprovada a responsabilidade do partido ou federao, indepen-
dentemente da aplicao da multa prevista no 3, sero cassados o re-
gistro da lista partidria ou os diplomas dos candidatos, se j expedidos.
6 Na hiptese de cassao de registro da lista partidria ou de fe-
derao, os votos que lhes foram atribudos sero nulos, devendo a
Justia Eleitoral proceder a novo clculo dos quocientes eleitoral e
partidrio. (NR)
266
Art. 25. O partido ou federao que descumprir as normas referentes
arrecadao e aplicao de recursos fxadas nesta Lei perder o di-
reito ao recebimento da quota do Fundo Partidrio do ano seguinte,
sem prejuzo de responderem os candidatos benefcirios por abuso
do poder econmico. (NR)
Art. 25-A. A fscalizao de abuso do poder econmico, no curso
da campanha, ser exercida por uma comisso instituda pela Justia
Eleitoral, em cada circunscrio.
1 A composio, atribuies e funcionamento da comisso sero
disciplinados pelo Tribunal Superior Eleitoral.
2 Entre os membros da comisso constaro os representantes dos
partidos, federaes, coligaes e outros que a Justia Eleitoral con-
siderar necessrios.
3 Por solicitao da comisso, o rgo competente da Justia Elei-
toral poder, liminarmente, determinar a suspenso da campanha do
candidato ou da lista, nas hipteses previstas nos 4 e 5 do art. 24,
pelo prazo mximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.
.............................................................................
Art. 27 (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 33. .............................................................................
.............................................................................

267
Congresso Nacional
IV plano amostral e quotas a serem usadas com respeito a sexo, ida-
de, grau de instruo, nvel econmico e rea fsica de realizao do
trabalho; intervalo de confana e margem de erro mximo admissvel;
informaes sobre base de dados usada para a confeco da amostra, a
saber: provenincia (censo, pesquisa por amostragem, ou outra moda-
lidade), entidade que produziu e o ano de coleta dos dados;
............................................................................. (NR)
Art. 33-A. As entidades e empresas especifcadas no art. 33 so obri-
gadas, a cada pesquisa, a depositar, na Justia Eleitoral, at quarenta e
oito horas aps a divulgao dos resultados, as seguintes informaes:
o percentual de entrevistas obtido em cada combinao de atributos
ou valores das variveis usadas para estratifcao da amostra, tais como
idade, sexo , escolaridade e nvel scio econmico dos entrevistados;
para pesquisas de mbito nacional, o perfl, por Estado, da amostra
usada, com as informaes da alnea a, complementadas com a re-
lao nominal dos municpios sorteados e o nmero de entrevistas
realizadas em cada um;
para pesquisas de mbito estadual, a relao nominal dos municpios
sorteados, nmero de entrevistas realizadas e nmero de pontos de
coleta de dados usados em cada um deles;
para pesquisas de mbito municipal, nmero e localizao dos pon-
tos de coleta de dados usados, nmero de entrevistas efetuadas em
cada um, e processo de seleo desses pontos;
para as pesquisas de boca de urna, alm das informaes objeto dos
itens anteriores, a distribuio das entrevistas por horrios no dia da
eleio, com especifcao de quantas entrevistas foram feitas em cada
horrio, a partir do comeo da votao, at o ltimo horrio, quais as
268
zonas e sees eleitorais sorteadas, qual o nmero de entrevistas por
zonas e sees eleitorais e, se houver quotas, a sua especifcao por
horrios, zonas e sees eleitorais.
Pargrafo nico. O arquivo eletrnico com os dados obtidos pela
aplicao do questionrio completo registrado dever ser deposita-
do, at quarenta e oito horas aps a divulgao dos dados da pes-
quisa, nos rgos da Justia Eleitoral mencionados no 1 do art.
33, e ser de imediato posto disposio, para consulta, dos partidos,
coligaes e federaes com candidatos ao pleito.
.............................................................................
Art. 39 .............................................................................
.............................................................................
4 A realizao de comcio permitida no horrio compreendi-
do entre as oito horas e as vinte e quatro horas; espetculos do tipo
showmcio e apresentaes de natureza similar, que usem de artif-
cios visuais ou da participao de msicos, artistas e profssionais dos
meios de comunicao de massa so permitidos desde que, para efei-
to de prestao de contas, sejam contabilizados a preo de mercado,
ainda que prestados graciosamente.
.............................................................................
6 Os infratores do disposto no 4 esto sujeitos a multa equi-
valente ao dobro do que foi recebido ou estipulado, e o candidato,
partido ou federao, a cassao do respectivo registro. (NR)
.............................................................................
269
Congresso Nacional
Art. 42. .............................................................................
.............................................................................
2 .............................................................................
I trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coliga-
es que tenham candidato a Presidente da Repblica;
II trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coli-
gaes que tenham candidato a Governador e a Senador;
III quarenta por cento, entre os partidos e federaes partidrias
que tenham candidatos a Deputado Federal, Estadual ou Distrital;
IV nas eleies municipais, metade entre os partidos, federaes
partidrias e coligaes que tenham candidato a Prefeito, e metade
entre os partidos e federaes que tenham candidatos a Vereador.
............................................................................. (NR)
.............................................................................
Art. 46. .............................................................................
.............................................................................
II nas eleies proporcionais, os debates devero ser organizados
de modo que assegurem a presena de nmero equivalente de can-
didatos de todos os partidos e federaes partidrias a um mesmo
cargo eletivo, podendo desdobrar-se em mais de um dia.
.............................................................................(NR)
270
.............................................................................
Art. 59. .............................................................................
.............................................................................
2 (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 60. (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 83. .............................................................................
.............................................................................
2 Os candidatos a eleio majoritria sero identifcados pelo
nome indicado no pedido de registro, pela sigla e pelo nmero adota-
dos pelo partido, coligao ou federao a que pertencem, e devero
fgurar na ordem determinada por sorteio;
3 Para as eleies realizadas pelo sistema proporcional, a cdula
ter espaos para que o eleitor escreva a sigla ou o nmero do partido
ou da federao de sua preferncia.
............................................................................. (NR)
Art. 85. (REVOGADO)
Art. 86. (REVOGADO)
271
Congresso Nacional
Art. 6 Os atuais detentores de mandato de Deputado Federal, Estadual e
Distrital que, at a vspera da conveno para escolha de candidatos, fze-
rem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional, de sua inten-
o de concorrer ao pleito, , comporo a lista dos respectivos partidos ou
federaes, na ordem decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002,
salvo deliberao em contrrio do rgo competente do partido.
1 O ordenamento da lista a que se refere o caput obedecer aos se-
guintes critrios:
I primeiramente, na ordem decrescente da votao obtida no pleito
de 2002, os candidatos originrios, isto , os eleitos pelo prprio parti-
do ou em coligao com este, os suplentes efetivados e os suplentes que
exerceram o mandato por, pelo menos, seis meses at 31 de dezembro
de 2003;
II a seguir, os candidatos que houverem mudado de legenda partid-
ria aps o pleito de 2002, respeitada, igualmente, a ordem da votao
obtida.
2 Na hiptese de o partido ou federao no dispor de nenhum can-
didato originrio, os candidatos oriundos de outros partidos comporo
sua lista pela ordem decrescente de suas votaes no pleito de 2002.
Art. 7 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
O presente projeto de lei visa a sanar alguns problemas cruciais,
de longa data apontados no sistema eleitoral brasileiro, os quais afe-
tam no apenas o comportamento dos candidatos durante as campa-
nhas, mas tambm os prprios partidos polticos. Esses problemas tm,
272
igualmente, profundos refexos no funcionamento das Casas Legislati-
vas, dos rgos governamentais nos trs nveis de governo e, at mesmo,
no relacionamento entre os Poderes.
Entre os problemas mencionados, que requerem solues mais
urgentes, esto os seguintes:
a) a deturpao do sistema eleitoral causada pelas coligaes par-
tidrias nas eleies proporcionais;
b) a extrema personalizao do voto nas eleies proporcionais, da
qual resulta o enfraquecimento das agremiaes partidrias;
c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o
seu fnanciamento dependente do poder econmico;
d) a excessiva fragmentao do quadro partidrio;
e) as intensas migraes entre as legendas, cujas bancadas no Le-
gislativo oscilam substancialmente ao longo das legislaturas.
Tais aspectos esto inter-relacionados e demandam, portanto, tra-
tamento conjunto, apesar de a disciplina legal das matrias pertinentes
ocorrer em diferentes diplomas.
O sistema eleitoral proporcional, adotado em nosso pas desde o
Cdigo Eleitoral de 1932, praticado em numerosas democracias con-
temporneas, seja em forma pura, seja combinado com o sistema majo-
ritrio, em escala distrital, em sistemas mistos de vrias modalidades, os
quais se tm difundido mundialmente nos ltimos anos.
No sistema proporcional, a regra de converso de votos em ca-
deiras parlamentares estipula que se guarde a proporcionalidade entre
o tamanho da bancada que um partido conquista e o nmero de votos
por ele recebido. No Brasil, essa proporcionalidade se faz dentro dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. usada a frmula do
quociente eleitoral, somente podendo ter representantes eleitos o
partido que conquistar votos que alcancem pelo menos um vez o valor
desse quociente.
273
Congresso Nacional
A exigncia no atendida por muitos partidos, os quais, para con-
torn-la, se coligam com outros, estratgia que lhes permite superar a bar-
reira do quociente. Os votos dos partidos coligados se totalizam em nvel
de coligao e, na atribuio das cadeiras, segue-se a ordem de votao
nominal dos candidatos, como se apenas de um partido se tratasse.
A mecnica mencionada habitualmente ignorada pelo eleitor,
que sufraga um candidato, sem saber que o voto que a ele confere pode,
na verdade, vir a eleger candidato de outro partido. No raro, um candi-
dato da agremiao maior na coligao deixa de ser eleito, porque vem a
ser preterido pelo da agremiao menor. Esta, sem a coligao, no teria
alcanado o quociente.
A prtica dilui as diferenas entre os partidos, parecendo servir
apenas de expediente para burlar a barreira legal. Alm disso, a no-per-
manncia da coligao aps o pleito, no trabalho legislativo, acentua o
carter oportunista e episdico da aliana.
Da perspectiva do eleitor comum, portanto, subtrai-se inteligibi-
lidade ao sistema e, no mdio prazo, pode afetar-se a prpria legitimida-
de da representao.
Para corrigir tal distoro, estamos propondo o fm das coligaes
nas eleies proporcionais, em linha com numerosos projetos de lei que
tm tramitado tanto nesta Casa quanto no Senado Federal, entre eles o
PL n 1.562, de 1999 (PLS 178/99), de autoria do ento Senador Srgio
Machado, o PL n 669, de 1999, de autoria do Deputado Aloysio Nu-
nes Ferreira; PL n 3.367, de 2000, do Deputado Ricardo Ferrao; PL
n 7.048, de 2002, do Deputado Coriolano Sales.
Contudo, pequenas agremiaes, de carter histrico, que legiti-
mamente se propem a difundir suas idias e princpios na vida poltica,
reivindicam o direito de subsistir como tais. Com o fm das coligaes,
a frmula das federaes, sobre a qual dispe o projeto, permitir aos
pequenos partidos contornar o obstculo do quociente eleitoral, des-
de que haja o compromisso, legalmente estabelecido, de estabilidade da
aliana pelo perodo mnimo de trs anos, pois funcionaro eles como
um s partido.
274
Outrossim, a unio de partidos em federaes permitir-lhes- sa-
tisfazer as exigncias da Lei dos Partidos no que respeita ao funciona-
mento parlamentar, uma vez que seus votos so somados como se de um
nico partido se tratasse.
A idia de federao foi lanada, inicialmente, no Senado Fede-
ral, no PL n 2.220, de 1999, de autoria do Senador Jos Agripino (PLS
n 180/99), dentro do contexto do voto proporcional vigente no Pas, que
o da lista aberta. Visa a proposio contornar a exigncia legal para o
funcionamento parlamentar contida no art. 13, da Lei n 9.096, de 1995
(Lei dos Partidos). Nesta Casa, o Deputado Virglio Guimares apresen-
tou o PL n 3.952/2000, instituindo as federaes partidrias destinadas
a permitir o registro defnitivo dos partidos dela integrantes.
Outro aspecto problemtico do sistema eleitoral brasileiro que
acima apontamos reside na personalizao do voto. Uma caracterstica
da maioria das democracias que adotam o sistema eleitoral proporcional
o voto em listas fechadas, ou seja, listas, defnidas pelos partidos antes
das eleies, em que os candidatos vm apresentados na seqncia em
que os partidos os querem eleitos. Aps as eleies, se um partido, em
razo do quociente partidrio, tem direito, por exemplo, a quinze ca-
deiras no Legislativo, elas sero ocupadas pelos quinze primeiros nomes
da lista preordenada oferecida aos eleitores.
No Brasil, optou-se por uma espcie rara de sistema proporcional,
a lista aberta, em que o voto dado ao candidato, no legenda. Ainda
que se permita o voto de legenda, ele ainda minoritrio. somado ao
total de votos conferidos aos candidatos, para efeito do clculo do quo-
ciente eleitoral.
O voto em candidato, em vez de em partido, tem sido diagnostica-
do, de longa data, inclusive por eminentes lderes polticos, como nocivo
disciplina e coeso partidrias. Na medida em que boa parcela de nossa re-
presentao poltica enfrenta o desafo eleitoral atravs de esforos e estrat-
gias individuais, inclusive no fnanciamento de campanhas, certamente seu
comportamento com relao ao partido no ter as mesmas caractersticas
que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores.
275
Congresso Nacional
Como se v, estamos diante do voto de legenda puro. Em geral, na
cdula de votao, aparecem legenda partidria e, a ttulo de ilustrao,
os primeiros nomes da lista, nunca a lista completa. Vota-se num parti-
do, no num candidato. Propostas no sentido de abandonarmos a vota-
o em candidato para a votao na lista partidria preordenada, seja em
forma pura, seja mista (no que a literatura chama sistemas de lista fex-
vel), tm sido apresentadas no Congresso: na Cmara, o PL n 2887, de
2000, de autoria do Deputado Joo Paulo; o Senado Federal aprovou o
PL n 3.428, de 2000 (PLS n 300/99), de autoria do ex-Senador Ro-
berto Requio, ao qual se apensaram nesta Casa o PL n 3.949/2000,
de autoria do Deputado Virglio Guimares, e o PL n 992/2003, de
autoria do Deputado Bonifcio de Andrada.
Trata-se de uma opo poltica, no sentido de reforar as agre-
miaes partidrias, dentro da viso de que, em sociedades de massa,
com gigantescos eleitorados, a democracia representativa s funciona
bem quando h partidos, isto , organizaes intermedirias capazes de
recrutar lderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas,
atuar disciplinadamente no Legislativo e, conquistando o governo, le-
var adiante as polticas pelas quais propugnaram. O funcionamento da
democracia requer interlocutores confveis e permanentes. Os partidos
so to relevantes na moldura poltica de um pas quanto a existncia
de um marco regulatrio e jurdico estvel o para a sua economia e
sociedade.
No h falar, com a introduo do voto em lista partidria preor-
denada, em ofensa ao princpio do voto direto, clusula ptrea da Cons-
tituio. Voto direto signifca que o voto leva apurao do resultado da
eleio sem deciso intermediria. Fica excluda, por exemplo, a eleio
por meio de delegados, num colgio eleitoral. O eleitor escolhe direta-
mente o partido, o que signifca escolher um grupo de candidatos orga-
nizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam,
vo desempenhar sua funo no parlamento. No novidade ter opta-
do nosso sistema constitucional, faz muito, pela democracia por meio
dos partidos.
276
Nossa Constituio dedica aos partidos polticos o Captulo V
Dos Partidos Polticos do Ttulo II Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, alm de exigir, entre as condies de elegibilidade, a fi-
liao partidria, na forma da lei. Aos que argumentam que, com a sis-
temtica ora proposta, priva-se o eleitorado de um direito, que o de
votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade,
h que lembrar que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta,
o eleitor no vota no universo de concidados. Vota em candidatos fi-
liados a partidos, por estes selecionados previamente, colocados numa
lista e assim apresentados ao eleitorado. Houve, portanto, uma inter-
mediao, uma seleo prvia, feita pela agremiao, no pelo eleitor,
que no pode votar em quem quiser, a seu bel-prazer, seno apenas
num grupo de pessoas designado pelo partido.
Ademais, o voto de legenda nsito ao sistema proporcional,
sendo adotado entre ns desde a introduo deste, jamais contestada a
sua constitucionalidade.
A disposio contida no projeto visa precisamente ao reforo das
entidades partidrias. A disciplina do comportamento legislativo destas
se obtm, quase sempre, no como fruto da adeso de seus fliados a prin-
cpios ou programas, que os levam a votar na mesma direo, mas sim da
busca, por eles, de vantagens individuais. Tampouco se pode ignorar que,
tal como acontece na presente legislatura, em virtude das intensas migra-
es entre as legendas, a disciplina do partido num tempo 1 a de uma en-
tidade diversa da que se apresenta em plenrio nos tempos 2, 3, e assim por
diante, em virtude da mudana signifcativa de composio partidria.
Tal situao longe est de refetir a desejvel estabilidade institu-
cional; retrata, antes, um ambiente altamente instvel, e provavelmente
diminui o prestgio das instituies polticas, em particular o do Poder
Legislativo, perante a sociedade. Com maior estabilidade do quadro par-
tidrio, podem os partidos desempenhar uma crucial funo, a de clari-
fcar, para o eleitorado, as questes em jogo na sociedade e as propostas
de cada grupo para lidar com elas. Os partidos organizados so capazes
de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente uns
277
Congresso Nacional
com os outros nas negociaes no plano do Legislativo e na composio
dos governos de coalizo, que em nosso pas so a forma habitual de exer-
ccio do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem segurana vida
poltica e permitem a formao de expectativas razoveis sobre seus com-
portamentos futuros, exigncia da vida moderna para todos os agentes
responsveis no mbito pblico.
O atual sistema eleitoral no s corrosivo para os partidos, mas
tambm obstculo implantao do fnanciamento pblico de campa-
nhas eleitorais.
O problema do fnanciamento de partidos e candidaturas um
dos maiores desafos que enfrentam as democracias hodiernas. Em pas-
sado no muito distante, o trabalho eleitoral era feito, em muitos pa-
ses, com recurso militncia, quase sempre em carter voluntrio. Em
alguns pases, fazia-se a campanha de porta em porta e contato direto
com o eleitor. Os comcios tinham grande importncia. Crescentemen-
te, os meios de comunicao de massa passaram a substituir o antigo
trabalho pessoal, sobretudo devido prpria magnitude demogrfco
do eleitorado. As campanhas mudaram radicalmente de feio, com a
presena cada vez maior da mdia televisiva. As implicaes de custo
foram imediatas. Hoje em dia, as campanhas se tornaram carssimas, o
que leva necessidade de abundantes recursos fnanceiros, em geral no
disponveis para partidos e candidatos.
A necessidade de recursos suprida seja pelas contribuies priva-
das, de cidados e, sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da m-
quina administrativa. Em ambos os casos, so maculadas a normalidade
e a legitimidade das eleies. Na primeira situao, gera-se dependncia
da representao com respeito aos seus fnanciadores, o que no sadio
para a vida democrtica. Na segunda, confgura-se uma deturpao do
princpio republicano, desigualando os competidores e criando-se uma
patrimonializao da coisa pblica em proveito de poucos. As democra-
cias tm apelado, por essa razo, para esquemas de fnanciamento pblico,
que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos sem acesso a
fontes privadas competir em igualdade de condio com os demais.
278
No entanto, o convvio entre fnanciamento pblico e privado
problemtico, porque no inibe a ao do poder econmico, razo pela
qual optamos, neste projeto, pelo fnanciamento pblico exclusivo.
O tema do fnanciamento pblico vem sendo tratado em pro-
posies apresentadas nas duas Casas do Congresso: o PL n 4.593,
de 2001 (PLS n 353/99), de autoria do ex-Senador Srgio Machado,
o PL n 671/99, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira, o PL
n 830/99, de autoria da ex-Deputada Rita Camata, o PL n 1.577/99,
de autoria do Deputado Clementino Coelho, o PL n 1.495/99, do De-
putado Joo Paulo, o PL n 2.948/00, do Deputado Haroldo Lima.
O fnanciamento pblico exclusivo , porm, incompatvel com a
sistemtica atual do voto em lista aberta. A campanha em bases indivi-
duais, peculiar a essa modalidade, exigiria a diviso da dotao partid-
ria pelos candidatos. Os recursos se diluiriam e, certamente, teriam de
ser complementados com recursos de outras fontes, e o sistema estaria
comprometido. Com fnanciamento a partidos que apresentam listas
fechadas, a campanha eleitoral ser da agremiao como um todo. Os
programas eleitorais, os comcios, a propaganda, enfm, sero empre-
endimentos partidrios, devendo todos trabalhar pela causa comum.
O custo da campanha poder diminuir sensivelmente e mais se refora-
r a legitimidade do processo poltico. Tambm a fscalizao dos plei-
tos pela Justia Eleitoral tornar-se- muito mais simples, pois em vez
de deparar-se ela com milhares de prestaes de conta, produzidas por
milhares de candidatos, examinar um nmero reduzido delas, de res-
ponsabilidade os prprios partidos.
No menos signifcativo em nossa vida poltica tem sido o proble-
ma da fragmentao do quadro partidrio, j implicitamente menciona-
do quando falamos do tema das coligaes nas eleies proporcionais.
Diagnsticos de faz alguns anos viam como extremamente negativa a
proliferao de legendas, propiciada por normas legais demasiado per-
missivas para a criao de partidos.
Muitas democracias contemporneas so multipartidrias e
parlamentares. Sua governabilidade no comprometida, porque os
279
Congresso Nacional
partidos se unem para a formao de gabinetes, que procuram contem-
plar as vrias agremiaes com pastas ministeriais. Na prtica, portanto,
os partidos se aproximam, passando a funcionar em bloco, seja no go-
verno, seja na oposio.
Contudo, o multipartidarismo com presidencialismo mais pro-
blemtico. So oportunas as concluses de ambiciosa pesquisa compa-
rativa sobre as instituies polticas e o desenvolvimento, que a seguir
citamos:
Tem-se afrmado serem os sistemas presidenciais sobremodo instveis
quando seu sistema partidrio altamente fracionado [...] A ausncia de
um partido majoritrio [...] tem forte impacto sobre a estabilidade das
democracias presidenciais, instveis quando nenhum partido controla
uma maioria de assentos na cmara baixa. J as perspectivas de sobrevi-
vncia das democracias parlamentares independem da existncia de um
partido majoritrio.
1
Na verdade, a maneira como o sistema presidencial brasileiro procura
superar a difculdade da fragmentao partidria, com a falta de um partido
maior de sustentao parlamentar, mediante a construo de coalizes, te-
cidas mediante forte cooptao individual de parlamentares, a qual, o mais
das vezes, a responsvel pelas intensas mudanas de partido.
Para obter um quadro partidrio menos fragmentado, as demo-
cracias contemporneas valem-se de alguns recursos. Um deles a ado-
o de uma regra de atribuio de cadeiras entre os partidos, aps as
eleies, que pode favorecer os partidos maiores (a frmula dHondt,
conhecida como das maiores mdias, tem esse efeito). Outro recurso
so as clusulas de desempenho, que fxam porcentagens mnimas do
eleitorado para que os partidos tenham representao parlamentar.
No Brasil, o art. 13 da Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos)
dispe que, para funcionamento parlamentar, os partidos tenham alcan-
ado pelo menos cinco por cento dos votos apurados, distribudos em,
pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento
280
do total de cada um deles. Essa clusula, atenuada por disposies tran-
sitrias de transio, entrar em vigor na eleio de 2006.
A existncia de legendas pequenas, mas com importncia histri-
ca, que se propem a difundir suas idias e princpios, suscita uma im-
portante questo para os esforos de engenharia poltica destinados a
estreitar o leque partidrio.
At o momento, como salientado anteriormente, a mecnica das
coligaes tem dado sobrevida a essas legendas. No projeto ora apre-
sentado, prope-se a nova fgura das federaes partidrias, para que
desempenhem a mesma funo das coligaes, sem os inconvenientes
destas.
A disposio permanente do art. 13 da Lei dos Partidos, diante da
proibio das coligaes nas eleies proporcionais, parece-nos poder
ser atenuada, sem concesso, todavia, no que diz respeito ao carter na-
cional dos partidos, exigncia da Constituio Federal (art. 17, I).
Alm dos aspectos acima discutidos, outros problemas se apresen-
tam no sistema eleitoral, com refexos no sistema poltico, que possvel
corrigir. Outra defcincia de nossa organizao poltica a baixa repre-
sentao das mulheres. A experincia internacional demonstra que um
estmulo consciente, no plano institucional, dessa representao tem
dado frutos, pelo que se recomenda a ateno ao problema na presente
reforma. Alm de manter, na disposio relativa s listas preordenadas,
o percentual mnimo hoje assegurado a cada sexo, o projeto tambm
assegura, inspirando-se em propostas apresentadas pela Deputada Lu-
za Erundina, trinta por cento do total de recursos do Fundo Partidrio
destinados criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa
ou de doutrinao poltica, s instncias partidrias dedicadas ao est-
mulo e crescimento da participao poltica feminina e pelo menos vin-
te por cento do tempo destinado propaganda partidria gratuita para
promover e difundir a participao poltica das mulheres.
Finalmente, o Projeto contempla aperfeioamentos no tocante s
pesquisas eleitorais, no sentido de obter maior transparncia no seu uso
durante as campanhas eleitorais.
281
Congresso Nacional
A proposio ora apresentada resulta do cuidadoso exame e apro-
veitamento de inmeras outras, oferecidas nas duas Casas do Congresso
Nacional, as quais versam sobre alguns dos temas bsicos de uma refor-
ma poltica. produto, tambm, da audincia de renomados especia-
listas nos temas tratados que atenderam ao convite da Comisso para
discuti-los conosco.
Mas, sem dvida, foi essencial para constru-la a incansvel de-
dicao e competncia de nosso Presidente, o Deputado Alexandre
Cardoso, na conduo dos trabalhos do Colegiado, durante todos esses
meses de seu funcionamento. Inestimvel foi, ainda, a contribuio de
nossos Pares, tanto os membros do Colegiado, como tambm outros
ilustres colegas interessados na reforma poltica, que, com sua presena
assdua e entusiasmo nas discusses, muito ajudaram a este Relator na
consolidao de um texto com os pontos mais relevantes e urgentes da
reforma poltica, suscetveis de tratamento articulado no plano infra-
constitucional.
Na certeza de que o projeto constitui um passo decisivo para o
aprimoramento de nossa democracia, ao atacar problemas cuja natureza
exige solues interligadas, contamos com o apoio de nossos Pares para
sua aprovao.
Nota
1
PRZEWORSKI, Adam; ALVAREZ, Michael E.; CHEIBUB, Jos Antnio;
LIMONGI, Fernando. Democracy and Development: Political Institutions and Well-
Being in the World, 1950-1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2000.
p. 128-136.
283
ANEXO 2 PROPOSTAS PARA
A REFORMA POLTICA
EXPOSIO DE MOTIVOS DA OAB
O Brasil sofre, h mais de um quarto de sculo, situao de ma-
rasmo econmico e desagregao social. No se trata de simples crise
episdica, mas de um estado de morbidez crnica, cujas causas so no
apenas econmicas, mas tambm polticas.
No tocante ao processo de crescimento econmico, o contraste no
poderia ser maior em relao ao perodo histrico imediatamente anterior.
Em 1930, o Brasil ocupava a 50 posio mundial, em tamanho de
riqueza nacional produzida. Tivemos ento o golpe de gnio de iniciar,
imediatamente, o processo de industrializao acelerada, que nos levou,
cinqenta anos depois, a ocupar a honrosa posio de 8 potncia mun-
dial em termos de produo nacional.
Ora, a partir de 1980 e at hoje, a mdia do crescimento econmi-
co do PIB brasileiro tem sido de 2,6% ao ano. Em termos de crescimen-
to do PIB per capita, ela foi, nesse perodo, de nada mais do que 0,6%
ao ano em mdia. Entre 1995 e 2005, segundo dados incontestveis do
FMI, o crescimento da economia brasileira fcou 17% abaixo da mdia
do crescimento mundial. Trata-se de fato indito na histria brasileira.
Ao mesmo tempo, e como conseqncia direta desse marasmo
econmico, tm-se produzido, desde 1980, graves sintomas de desagre-
gao social.
A distribuio da renda nacional, entre os que vivem do trabalho
e os que recebem rendimentos no ligados ao trabalho, modifcou-se
sensivelmente. Em 1980, essa distribuio era praticamente igual; em
284
2005, a repartio da renda nacional em termos de remunerao de tra-
balho de todas as formas, assalariado ou no, representava apenas um
tero do total.
O rendimento mdio do trabalhador brasileiro, segundo da-
dos divulgados pelo Dieese e pelo Seade, caiu 33% entre 1995 e 2005.
O IPEA calculou que o desemprego formal no pas aumentou 80%, en-
tre 1992 e 2004. A situao piorou sensivelmente nos ltimos 6 anos,
relativamente classe mdia. Calculou-se recentemente, com base em
registros do Caged (Cadastro Geral de Empregados e Desempregados o
Ministrio do Trabalho), que a renda mdia dos que recebem remune-
rao acima de 3 salrios mnimos, descresceu 46% entre 2000 e 2006,
com o desemprego de quase 2 milhes de trabalhadores.
Contamos hoje com uma massa de desempregados formais da or-
dem de 8 milhes de trabalhadores. Ora, quando se leva em conta o
fato brutal de que a informalidade no emprego j atinge 60% da PEA,
percebe-se o grau de desagregao a que est sendo submetida a socie-
dade brasileira.
De pouco vale, nessas condies, argir que houve um inegvel
melhoria da condio de renda das classes E e D (faixa de at 2 sal-
rios mnimos), durante o mandato do atual Presidente da Repblica.
Tal fato se deu, como ningum pode negar, em grande parte, por efeito
da poltica de assistncia social. Continua sem soluo adequada o fato
inescapvel de que, todos os anos, cerca de dois milhes e trezentos mil
brasileiros entram no mercado de trabalho demandando emprego.
Segundo quadro revelado pela PME (Pesquisa Mensal de Empre-
go) do IBGE, 23% da populao entre 16 e 24 anos no estudam nem
trabalham.
As causas dessa patologia social
Elas so de ordem econmica e de natureza poltica, como acima
assinalado, e ambas coincidem com uma insero subordinada do Brasil
no quadro da globalizao capitalista atual.
285
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
O primeiro impacto da reordenao da economia num sentido
globalizante, sofrido pelo nosso pas nos ltimos 25 anos, deu-se no
setor industrial. A indstria instalada nos pases do primeiro mundo,
no tendo condies de continuar a aumentar sistematicamente a sua
produo com base no consumo interno, imps ( bem o termo) uma
abertura dos mercados dos pases da periferia.
Tal fato traduziu-se pela adoo, um pouco em toda parte, de um
conjunto de polticas apregoadas como de revigorao do liberalismo.
Foram elas: a privatizao de empresas estatais, a revogao das regras de
proteo das empresas nacionais em concorrncia com as estrangeiras, a
liberalizao do fuxo de capitais e do sistema cambial.
O Brasil cumpriu subordinadamente a sua parte nesse terreno,
produzindo-se, em termos macroeconmicos, um fenmeno de desin-
dustrializao precoce. o que explica o extraordinrio contraste entre
a pujana excepcional da economia brasileira nos 50 anos decorridos
entre 1930 e 1980, e o marasmo econmico dos ltimos 26 anos.
O segundo impacto do processo de globalizao econmica foi o
advento da hegemonia do capitalismo fnanceiro em todo o mundo, a
partir dos anos 90 do sculo passado.
As atividades de produo foram rapidamente substitudas pela
prtica sistemtica de operaes especulativas, no s no mercado acio-
nrio tradicional, como ainda em mercados novos, ditos de ndices, sem
qualquer ligao com a produo econmica.
O resultado que as empresas industriais se descapitalizam, e os
empresrios passam a desviar recursos da produo, para aplicaes f-
nanceiras. No ltimo decnio, as emisses lquidas de aes foram em
mdia negativas, tanto nos Estados Unidos, quanto na Europa.
As aes so artifcialmente valorizadas em Bolsa, no s pela
farta distribuio de dividendos, mas tambm mediante operaes de
resgate e compra, pelas empresas, de suas prprias aes, assim como
pela emisso macia de opes de compra (stock options), distribudas
generosamente aos administradores.
286
Para tanto, obviamente necessrio aumentar ao mximo os ati-
vos lquidos e abandonar os programas de investimento. O que implica,
como fcil imaginar, o sacrifcio de todo o futuro da empresa, com a
demisso em massa dos trabalhadores.
No Brasil, entre 1995 e 2005, como mostrou o IPEA, a taxa m-
dia de investimento global (pblico e privado) em relao ao PIB, foi de
19,5%, contra 22,7% na ndia, 23,3% no Chile, 32,0% na Coria do Sul
e 35,3% na China. Com isso, o nosso crescimento econmico, durante
toda essa dcada, foi de longe o pior na comparao com esses pases.
E por que razo apresentamos esse resultado ultra-medocre? Por-
que sucumbimos, servilmente, desde o incio dos anos 90 do sculo pas-
sado, ao fascnio de uma poltica de endividamento pblico sufocante.
A reserva de quase 9% do PIB, todos os anos, ao servio da dvida pbli-
ca, impede no s os investimentos em infra-estrutura (energia, trans-
portes, comunicaes, pesquisa cientfca e tecnolgica), como tambm
em polticas sociais de amparo educao, sade, previdncia social,
entre outras. E sem essas polticas no h desenvolvimento nacional.
A esses fatores patognicos de ordem econmica, deve-se acres-
centar um conjunto de causas diretamente ligadas ao sistema poltico,
a saber:
1. A persistente marginalizao do povo, impedido de tomar diretamen-
te as grandes decises polticas, no s na esfera nacional, mas tambm
no plano local;
2. Uma representao popular falseada, que acabou criando um pequeno
mundo poltico irresponsvel, cada vez mais distanciado da realidade
social;
3. A incapacidade institucional do Estado brasileiro de elaborar e condu-
zir programas de ao de longo prazo, com base num projeto de desen-
volvimento nacional.
287
As diretrizes fxadas pelo Conselho Federal da OAB no Frum da
Cidadania para a Reforma Poltica
A Ordem dos Advogados do Brasil tem em vista, como no pode-
ria deixar de ser, os objetivos fundamentais da nossa Repblica, procla-
mados no art. 3 da Constituio Federal:
1. Construir uma sociedade livre, justa e solidria;
2. Garantir o desenvolvimento nacional;
3. Erradicar a pobreza e a marginalizao, e reduzir as desigualdades so-
ciais e regionais;
4. Promover o bem de todos, sem preconceitos ou discriminaes de
qualquer espcie.
Para tanto, classifcou as propostas de reforma em trs captulos,
correspondentes aos trs grandes defeitos do nosso sistema poltico, aci-
ma apontados: a efetivao da soberania popular, com integral prote-
o dos direitos humanos; a correo substancial das normas eleitorais
e partidrias; e a reforma do Estado, com a reorganizao dos Poderes
Pblicos.
Em sua sesso plenria de 10 de dezembro ltimo, o Conselho Fe-
deral deliberou sobre as duas primeiras sries de propostas apensadas a
esta Exposio de Motivos -, reservando-se para discutir e decidir aque-
las concernentes reforma do Estado em sua prxima sesso plenria,
no incio de 2007.
288
REFORMA POLTICA
Propostas Aprovadas na Sesso Plenria de 10.12.2006
I
Efetivao da Soberania Popular e Proteo dos Direitos Humanos
1) A OAB espera seja aprovado no Congresso Nacional, sem mais de-
longas, um dos dois Projetos de Lei, por ela apresentados: o PL
n 4.718/2004, na Cmara dos Deputados, ou o PL n 001/2006, no
Senado Federal, projetos esses que procuram tornar efetivas as mani-
festaes da soberania popular consagradas no art. 14 da Constituio
Federal, fazendo com que o plebiscito e o referendo, tal como sufrgio
eleitoral, no dependam, para o seu exerccio, de deciso do Congresso
Nacional, bem como reforando a iniciativa popular legislativa.
2) Em consonncia com o esprito dessas propostas legislativas, prope-
se a supresso do inciso XV do art. 49 da Constituio Federal ( da
competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e
convocar plebiscito), determinando-se que plebiscitos e referendos,
uma vez preenchidos os seus pressupostos formais, sejam convocados
pela Justia Eleitoral.
3) Prope-se, igualmente, a retomada da Proposta de Emenda Constitu-
cional n 002/1999, apresentada Cmara dos Deputados pela Depu-
tada Luza Erundina e outros, modifcando a redao do art. 61, 2,
da Constituio Federal, para permitir que os projetos de lei de inicia-
tiva popular possam ser apresentados por meio por cento do eleito-
rado nacional, ou por confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional, que representem este nmero, individualmente, ou
por meio de associao a outras;
4) Deve ser revogado o 3 do art. 5 da Constituio Federal, pelo
qual os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos
que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
289
equivalentes s emendas constitucionais. Essa norma, introduzida na
Constituio pela Emenda Constitucional n 45, de 2004, incom-
patvel com o entendimento universal sobre a vigncia de Direitos
Humanos, alm de confitar com o disposto no 2 do mesmo art.
5. Defnitivamente, a Constituio no pode pairar acima do sistema
internacional de Direitos Humanos.
5) Prope-se, por fm, a introduo na Constituio Federal, tal como
ocorre em algumas Constituies Estaduais, da iniciativa popular em
matria constitucional.
II
Reformas Partidria e Eleitoral
Sistema Partidrio
O objetivo, aqui, no criar pela lei partidos fortes e autnticos
o que seria puramente artifcial , mas minorar, tanto quanto possvel, a
predominncia do caciquismo interno, da instrumentalizao dos parti-
dos pelo poder econmico privado, da disputa negocial por posies de
poder e do oportunismo indiividualista. Propem-se, com esse objetivo,
as seguintes medidas mnimas:
1) Proibio de o parlamentar eleito mudar de partido, a partir da data da
eleio e durante toda a legislatura (alterar a redao do art. 26 da Lei
n 9.096/2005).
2) Proibio de os partidos receberem doaes, devendo manter-se exclu-
sivamente com as contribuies de seus fliados e os recursos do Fundo
Partidrio (mudana do Cdigo Eleitoral).
Sistema Eleitoral
1) Financiamento das campanhas eleitorais (alterao do Cdigo Eleitoral).
Prope-se aqui adotar, basicamente, o sistema francs.
290
A Justia Eleitoral ter o poder de fxar um limite mximo de des-
pesas de campanha dos candidatos, em cada eleio, bem como de
pagar, a ttulo de reembolso, uma quantia determinada, varivel
conforme a eleio, a cada candidato cujo patrimnio e cuja renda
tributvel no sejam superiores a determinado montante, desde
que o candidato tenha recebido, na eleio, pelo menos 5% (cinco
por cento) da totalidade dos votos vlidos no distrito.
A Justia Eleitoral fxar, para cada eleio, o montante mxi-
mo de doaes que cada candidato est autorizado a receber.
A infrao a essas disposies impedir o candidato eleito de
tomar posse no cargo e, se j tiver sido empossado, acarretar a
perda do mandato.
2) Revogao popular de mandatos eletivos (recall): j objeto da Propos-
ta de Emenda Constitucional n 0073/2005, oriunda da Ordem dos
Advogados do Brasil e em tramitao no Senado Federal.
3) Inelegibilidades.
O prazo de inelegibilidade do Governador e Vice-Governador
de Estado e do Distrito Federal, do Prefeito e Vice-Prefeito,
que perderem seus cargos eletivos por infringncia a disposi-
tivo da Constituio Estadual, da Lei Orgnica do Distrito
Federal ou da Lei Orgnica do Municpio, deve ser contado a
partir do trnsito em julgado da deciso condenatria e no a
partir do trmino do mandato para o qual tenham sido eleitos
(alterar o disposto no art. 1, I, alnea c da Lei Complementar
n 64, de 1990).
O mesmo dies a quo deve ser estabelecido para os que tenham
contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justi-
a Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apurao
de abuso do poder econmico ou poltico (alterar a Lei Com-
plementar n 64, de 1990, art. 1, I, alnea d).
4) Verticalizao (regra a ser inscrita no Cdigo Eleitoral).
Com a entrada em vigor da Emenda Constitucional n 52, de 8 de mar-
o de 2006, que deu nova redao ao 1 do art. 17 da Constituio
291
Federal, admitindo que os partidos polticos faam coligaes eleito-
rais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas de m-
bito nacional, estadual, distrital ou municipal, indispensvel, como
medida de elementar coerncia, quebrar a verticalizao partidria no
tempo de ocupao do rdio e da televiso pelos partidos polticos, nas
eleies estaduais, distritais e municipais. Ou seja, o tempo de ocupa-
o gratuita de rdio e de televiso, nessas eleies, ser computado
com base na distribuio de cadeiras entre os partidos em cada Casa
Legislativa, estadual, distrital ou municipal.
5) Coligaes partidrias (regra a ser inscrita no Cdigo Eleitoral, por-
que no confita com a norma geral do art. 17, 1, da Constituio
Federal, com a redao dada pela Emenda n 52).
Elas devem ser abolidas nas eleies proporcionais (para a composio
da Cmara dos Deputados, das Assemblias Legislativas dos Estados,
da Cmara Legislativa do Distrito Federal e das Cmaras Municipais),
a fm de se evitar que os votos dos eleitores sejam computados promis-
cuamente para todos os partidos da coligao, o que fere o princpio da
votao proporcional.
6) Prestao de contas de campanha eleitoral.
Prope-se seja dado apoio ao Projeto de Lei n 391, de 2005, elabora-
do por comisso de juristas presidida pelo ento Presidente do Tribu-
nal Superior Eleitoral, Ministro Carlos Mrio Velloso.
7) Eleio e durao do mandato dos Senadores (mudana constitucional):
O mandato dos Senadores passa a ser de quatro anos.
Devem ser abolidos os suplentes de Senador.
8) Prope-se seja dado apoio ao Projeto de Lei do Senado n 389, de
2006, que d nova redao ao Ttulo IV do Cdigo Eleitoral, relativo
s disposies penais e processuais penais, projeto esse oriundo dos tra-
balhos de uma comisso de juristas presidida pela ento Presidente do
Tribunal Superior Eleitoral, Ministro Carlos Mrio Velloso.
* * *
292
MANIFESTO AO CONGRESSO NACIONAL
Por uma Reforma Poltica ampla, sria e democrtica
Nenhum homem nesta terra republico, nem zela ou trata do
bem comum, seno cada um do bem particular. Assim julgou Frei Vi-
cente do Salvador na terceira dcada do sculo XVII, ao observar o des-
caso com que os primeiros colonizadores usavam e abusavam de nossa
terra, s para a desfrutarem e a deixarem destruda.
Assim haveremos ns de julgar ainda hoje, ao observarmos o per-
sistente desleixo dos governantes quanto ao futuro do Pas ?
A triste verdade que o Brasil entrou, h um quarto de sculo, em
estado de recesso econmica e crescente desigualdade social.
Entre 1950 e 1980, soubemos aproveitar os 30 anos gloriosos do
ps-guerra, apresentando a mais elevada taxa de crescimento econmi-
co do mundo. Mas a partir de 1980 e at hoje, a economia brasileira est
praticamente estagnada, fato sem precedentes em toda a nossa Histria.
Entre 1995 e 2005, segundo dados do Fundo Monetrio Internacional,
a mdia de crescimento econmico do nosso pas fcou 17 pontos per-
centuais abaixo da mdia mundial.
Nesse mesmo perodo de um quarto de sculo, a desigualdade en-
tre os que vivem exclusivamente do seu trabalho e os que vivem nica
ou preponderantemente de renda tem se acentuado. A remunerao do
conjunto dos trabalhadores, a qual correspondia metade da renda na-
cional em 1980, caiu para um tero dela nos dias atuais. O Pas j tem 8
milhes de desempregados, sem contar a multido dos subempregados
ou dos j totalmente excludos do mercado do trabalho; o que explica,
em grande parte, a onda de violncia e banditismo que se alastra por
todo o territrio nacional.
Enquanto isso, a poltica de acentuado endividamento pblico,
aplicada sem descontinuar pelos sucessivos governos, desde 1995, pro-
duz insuportvel aumento da carga tributria e acentua o marasmo eco-
nmico e a desigualdade social.
293
Em tais condies, inadivel, antes que o Pas mergulhe def-
nitivamente em um estado de irreversvel desintegrao social, que se
promova uma unio nacional para a reforma das nossas instituies,
costumes e praticas polticas, no sentido republicano da supremacia ab-
soluta do bem comum do povo sobre todo e qualquer interesse prprio
de partido, grupo, setor ou corporao.
As Entidades que esta subscrevem propem, com essa fnalidade,
sejam tomadas, sem maior tardana, as seguintes decises polticas:
1) O desbloqueio e a ampliao dos instrumentos de democracia dire-
ta e participativa, consagrados no art. 14 da Constituio Federal
como manifestaes intangveis da soberania popular juntamente
com o sufrgio eleitoral, a saber, o plebiscito, o referendo e a inicia-
tiva popular;
2) A correo das graves distores do sistema de representao popular,
notadamente a irresponsabilidade dos eleitos perante os seus eleito-
res, o abuso de poder econmico durante as campanhas eleitorais e
a acentuada desigualdade na representao do povo brasileiro, uno e
indivisvel, na Cmara dos Deputados;
3) A reforma da organizao dos Poderes Pblicos, a fm de dar ao Estado
brasileiro a necessria capacidade para projetar o futuro do pas e pla-
nejar o desenvolvimento nacional.
Braslia, 2 de maro de 2007.
Cezar Britto
Presidente do Conselho Federal da OAB
294
Entidades
Agere Cooperao em Advocacy
ABI Associao Brasileira de Imprensa
Abong Associao Brasileira de ONGs
Associao de Juzes para a Democracia
Campanha Nacional pelo Direito Educao
Cebes Centro Brasileiro de Estudos em Sade
Centro Cultural de Braslia
Centro Dandara de Promotoras Legais Oopulares
CFEMEA Centro Feminista de Estudos e Assessoria
Ciesp Centro das Indstrias do Estado de So Paulo
CPT Comisso Pastoral da Terra
Comit Feminino Suprapartidrio pela Reforma Poltica
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
Conselho de Leigos da Arquidiocese de So Paulo
Conselho de Leigos da Regio Episcopal Ipiranga
CFOAB Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Conic Conselho Nacional de Igrejas Cristas do Brasil
CNLB Conselho Nacional do Laicato do Brasil
Conselho Nacional do Laicato do Brasil Regional Sul 1
Fase Solidariedade e Educao
Fora Sindical
Frum da Cidadania de Santos SP
FNPP Frum Nacional de Participao Popular
Ibrades Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Social
Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos
Polis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Instituto da Memria do Povo Cearense
Instituto Ipanema
Instituto So Paulo de Cidadania e Poltica
MOC Movimento de Organizao Comunitria
More Movimento de Resistncia Ecolgica
295
MST Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
MEP Movimento Evanglico Progressista
Movimento Nacional Pr-Reforma Poltica com Participao Popular
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
Sociedade Brasileira de Engenheiros Florestais
Terra de Direitos
* * *
297
ANEXO 3 PARECER DO CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
SOCIAL SOBRE REFORMA POLTICA
Presidncia da Repblica
Secretaria de Relaes Institucionais SRI
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
E SOCIAL CDES
Parecer do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social sobre Reforma Poltica
Braslia, julho de 2007
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES apre-
senta a Vossa Excelncia parecer sobre a necessidade e oportunidade de
aprimorar nosso sistema poltico, fortalecendo os partidos brasileiros,
aumentando o grau de representatividade dos mandatos e, sobretudo,
assegurando a efccia da soberania popular no sistema democrtico.
O CDES considera que um processo de reforma poltica contribui es-
truturalmente para o desenvolvimento do Pas e o aperfeioamento de
nossa democracia, em relao a qual muito j se avanou.
O CDES tem pautado suas anlises e contribuies pela centralidade do
processo de desenvolvimento com eqidade, baseando-se na crena no
298
compartilhamento de responsabilidades entre governo e atores sociais
para a reduo das desigualdades e da excluso social, respeitando as
diversidades, e no incentivo participao poltica dos cidados.
Nesse sentido, o Conselho ressaltou, desde 2005, a importncia de de-
bater e contribuir com idias sobre a reforma poltica, considerada pri-
mordial, urgente e prioritria para que o Pas siga rumo ao desenvolvi-
mento democrtico e sustentado.
H um entendimento de o espao de deciso Congresso Nacional, mas
que ao conjunto da sociedade cabe debater, buscar esclarecimentos e ex-
pressar seus posicionamentos diante da necessidade e das possibilidades
de mudana na organizao poltica brasileira.
O CDES reuniu, alm de Conselheiros e Conselheiras, especialistas, e
autoridades para debater o tema, ao longo de 2006 e no Seminrio Re-
forma Poltica, realizado em junho passado, e nesse processo reconhe-
cemos possibilidades e limitaes existentes para se promover a reforma
poltica desejada.
Acreditamos, no entanto, que necessrio e possvel fazer as alteraes
demandadas pelo momento poltico atual e que o envolvimento do go-
verno, em especial de Vossa Excelncia, um fator extremamente positivo
para fazer avanar o processo e aprofundar a mobilizao da sociedade.
Consideramos fundamental que o conjunto da sociedade seja perma-
nentemente informada e chamada a discutir o funcionamento do sis-
tema poltico, as conseqncias de cada regra existente e das possveis
mudanas, seja por meio do sistema educacional, seja por meio das or-
ganizaes e movimentos sociais ou at mesmo pela prpria imprensa, a
quem cabe o papel de esclarecer os cidados.
As alteraes recomendadas pelo CDES contemplam trs eixos polti-
cos fundamentais: o do aperfeioamento da democracia representativa,
299
Anexo 3 Parecer do Conselho de Desenvolvimento...
o do fortalecimento da democracia direta e participativa, e o das rela-
es entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no processo ora-
mentrio.
Ciente das dificuldades e limitaes conjunturais e estruturais, mas
firmemente convicto sobre o desejo do aprimoramento do sistema po-
ltico brasileiro, o CDES encaminha a Vossa Excelncia as seguintes
recomendaes:
1. Reafrmar a prioridade de avanar no processo de reforma po-
ltica como um caminho para aperfeioar as relaes entre Es-
tado e Sociedade e solucionar os graves problemas enfrentados
pelos poderes constitudos;
2. Considerar que o tema da reforma poltica diz respeito ao con-
junto da sociedade aos poderes constitudos e que cabe, por-
tanto, tambm ao governo, e ao Presidente da Repblica em
particular, a iniciativa em relao a ele;
3. Considerar que um dos objetivos desse processo de reforma
poltica encontrar mecanismos efcazes para minimizar os
problemas de corrupo poltica e de desigualdade de oportu-
nidades entre partidos e candidatos, em funo das diferenas
de poder econmico, de gnero e etnia, assim como ampliar o
papel da sociedade civil no processo democrtico;
4. Considerar que a reforma poltica necessria deve buscar al-
teraes no sistema partidrio e nos processos eleitorais, con-
templando a democratizao dos processos internos aos par-
tidos para seleo de lideranas e candidatos; aperfeioando
as regras sobre formao de coligaes, migrao partidria,
eleio de suplncia, imunidades e foro privilegiado; clusula
de barreira, e fnanciamento de campanha.
300
5. Considerar que a reforma poltica necessria deve envolver
tambm a regulamentao dos mecanismos inscritos no artigo
14 da Constituio Federal, como plebiscito, referendo, inicia-
tiva popular, e consulta popular para revogao de mandatos.
De acordo com os debates realizados pelo CDES e as infor-
maes aportadas, ainda h muito espao para a ampliao da
participao popular na democracia brasileira.
6. Considerar que a reforma poltica necessria deve abranger o
aperfeioamento da relao entre o Poder Executivo e o Le-
gislativo no que se refere ao processo de elaborao e execu-
o do oramento para aumentar a transparncia e reduzir as
vulnerabilidades que levam a distores na aplicao dos re-
cursos pblicos que so, em ltima instncia, arrecadados da
prpria sociedade. Para isso, necessrio aperfeioar as regras
de elaborao, de processamento legislativo, e de execuo do
Oramento, de modo a promover a democratizao no uso dos
recursos fscais e para-fscais; a criao de mecanismos de par-
ticipao e de controle social, com amplo acesso s informa-
es em todo o ciclo oramentrio na Unio, estados e munic-
pios, e nas regras para apresentao de emendas parlamentares.
Alteraes na composio da Comisso Mista de Oramento
precisam, tambm, ser consideradas.
7. Considerar que os cidados e cidads brasileiras devem co-
nhecer e expressar seu posicionamento sobre a reforma e que
a participao de Vossa Excelncia como agente mobilizador
fundamental para fortalecer o debate e reduzir a distncia en-
tre o que se discute no Parlamento e o que a sociedade deseja.
O CDES, cada liderana que dele participa, compromete-se a manter
vivo o debate, contribuindo para que o conjunto da sociedade se apro-
prie do tema e possa se posicionar sobre ele, de modo que este processo
301
Anexo 3 Parecer do Conselho de Desenvolvimento...
seja contnuo e no se esgote apenas nas decises mais recentes do Con-
gresso Nacional. Entendemos que este tema deve ser constantemente
debatido pelos cidados e cidads, de forma que o sistema poltico refi-
ta o desejado pelo conjunto da sociedade brasileira.
O CDES se dispe a acompanhar, com especial ateno, o processo de
Reforma Poltica, que precisa tomar novo impulso daqui para frente
com a incisiva participao de Vossa Excelncia. Reitera sua convico
de que a Reforma Poltica, reconhecidas as atribuies constitucionais
do Congresso Nacional, se constitui em tema a ser debatido por toda a
sociedade, e precisa ser defnido em funo dos seus anseios de aperfei-
oamento e consolidao da democracia, para favorecer o desenvolvi-
mento eqitativo para benefcio de toda a populao brasileira.
Braslia, 17 de julho de 2007
22 reunio Plenria do CDES
303
APRESENTAO
O documento Plataforma da Reforma do Sistema Poltico foi
construdo a partir de debates realizados por pessoas, organizaes, re-
des e movimentos de todo Brasil em mbitos locais, estaduais, regionais
e em um seminrio nacional, que reuniu representaes de todos os es-
tados brasileiros em So Paulo em novembro de 2006.
Em constante construo, a Plataforma fruto deste processo e
no quer sinalizar que estamos fnalizando os debates, mas sim sistema-
tizando os acmulos que tivemos at o presente momento.
Neste sentido, continua em construo e quer dialogar com as
diversas iniciativas que tratam deste tema, principalmente com o Con-
gresso Nacional, espao em que se vai aprovar a reforma poltica.
O presente documento um resumo desta Plataforma, que tem
como objetivo introduzir o debate e as questes que esto em jogo na
disputa por uma reforma poltica ampla, democrtica e participativa.
EM QUESTO, UMA OUTRA REFORMA POLTICA
A reforma poltica, em que pese os distintos momentos do debate
tanto no Congresso, quanto no Governo Federal como na mdia, tem
um marco comum: a nfase quando no a reduo exclusiva do debate
numa reforma da legislao eleitoral e dos partidos.
ANEXO 4 PLATAFORMA DOS
MOVIMENTOS SOCIAIS PARA A REFORMA
DO SISTEMA POLTICO NO BRASIL
SNTESE
1
304
A construo de uma sociedade democrtica, no entanto, est
inserida em um contexto mais amplo, que diz respeito a mudanas no
prprio sistema poltico, na cultura poltica e no prprio Estado. As
constataes de que os objetivos da Carta Constitucional no tm sido
alcanados plenamente e de que seus avanos caminham a passos curtos
se convertem em incentivos mobilizao a fm de aprimorar as regras
do sistema poltico.
para reivindicar esta outra reforma que movimentos sociais,
redes, fruns e Organizaes No Governamentais frente delas o
Frum Nacional de Participao Popular vm construindo, desde
2005, uma proposta de Reforma Poltica para o Brasil. Esse documento,
denominado Plataforma exige uma reforma ampla que expanda a demo-
cracia em cinco diferentes eixos: I. Fortalecimento da democracia dire-
ta, II. Fortalecimento da democracia participativa, III. Aprimoramento
da democracia representativa: sistema eleitoral e partidos polticos, IV.
Democratizao da informao e da comunicao e IV. Transparncia
no poder judicirio.
Em relao democracia direta, imprescindvel a defnio de
uma nova regulamentao das formas de manifestao da soberania
popular expressas na Constituio Federal (plebiscito, referendo e ini-
ciativa popular). A atual no s restringe a participao, como a dif-
culta. A ampliao das regras sobre plebiscito e referendo necessria
para que a participao popular nas decises polticas seja efetiva e no
meramente simblica.
Os inmeros espaos de participao, em especial os Conselhos
de polticas e as Conferncias no dialogam entre si e muito menos ten-
cionam o atual sistema poltico representativo. A participao popular
nesses espaos majoritariamente uma participao consultiva, setoria-
lizada, reproduzindo a fragmentao existente nas polticas pblicas e o
distanciamento das decises econmicas referente alocao de recur-
sos pblicos. Para o aperfeioamento da democracia participativa, acre-
ditamos ser necessrio construir um sistema integrado de participao
popular.
305
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
Apesar de defendermos que a reforma poltica diz respeito no
somente aos processos eleitorais ou aos partidos, mas sim a todos os
processos decisrios, portanto, de poder, entendemos como necessrio
o aperfeioamento da democracia representativa, que implica mudan-
as no sistema eleitoral e partidrio, possibilitando acesso igualitrio
a homens e mulheres representao popular no poder legislativo e
executivo.
preciso afrmar tambm que sociedade e comunicao demo-
crticas so indissociveis. Pertencem ao mesmo universo e sua relao
no pode ser dissolvida. Se a comunicao exerce um papel fundamental
para a realizao plena da cidadania e da democracia brasileira, a de-
mocratizao da comunicao representa condio fundamental para o
efetivo exerccio da soberania popular.
O Poder Judicirio o poder que a populao tem mais difculda-
des em acessar. Os profssionais do Poder Judicirio so concursados ou
exercem cargos de confana. No esto sujeitos a nenhum tipo de con-
trole social ou participao da populao, Por isso, precisamos construir
mecanismos de participao e controle social sobre o Poder Judicirio,
para que cumpra o papel regulador das relaes sociais, econmicas e
polticas.
Tambm foco dessa plataforma o respeito s diversidades, ga-
rantindo voz e poder poltico a grandes parcelas da sociedade brasileira
que sempre foram excludas pela desigualdade econmica e social, pela
violncia e pela mdia conservadora e reprodutora do sistema opressor e
excludente, a exemplo de negros(as), mulheres e povos indgenas.
Sem negar a necessidade de um Estado efciente na defesa do inte-
resse pblico e com ampla participao popular, essa plataforma se ope
necessariamente ao paradigma do Estado mnimo. Ope-se tambm s
formas tradicionais de fazer poltica, na medida em que prope uma
reforma poltica que radicalize a democracia, que enfrente as desigual-
dades e a excluso, que promova a diversidade e a participao cidad.
Uma reforma que amplie as possibilidades de setores excludos do po-
der, enfm, de todos/as os/as despossudos/as de direitos.
306
A Plataforma para uma Reforma Poltica para o Brasil, com os
cinco eixos de ao, circulou o pas em seminrios e encontros regionais
para ampla consulta e debate nacional em redes, fruns, movimentos
sociais, populares e sindicais. Sua verso completa se encontra na pgina
www.participacaopopular.org.br.
Nossa inteno agora de que os resultados deste ciclo de debates
consolidados neste documento subsidie o novo Congresso Nacional
e sociedade no debate sobre a reforma poltica e sejam considerados num
processo que responda de fato ao interesse pblico.
CONCEPO, OBJETIVOS E PRINCPIOS
Democracia muito mais que o direito de votar e ser votado. preci-
so democratizar a vida social, as relaes entre homens e mulheres, crianas
e adultos, jovens e idosos, na vida privada e na esfera pblica, as relaes de
poder no mbito da sociedade civil. Portanto, mais que apenas um siste-
ma poltico formal e a relao entre Estado e sociedade. tambm a forma
como as pessoas se relacionam e se organizam. A Reforma Poltica que de-
fendemos visa radicalizar a democracia para enfrentar as desigualdades e a
excluso, promover a diversidade, fomentar a participao cidad.
Isto signifca uma reforma que amplie as possibilidades de partici-
pao poltica, capaz de incluir e processar os projetos de transformao
social que segmentos historicamente excludos dos espaos de poder,
como mulheres, afro descendentes, homossexuais, indgenas, jovens,
pessoas com defcincia, idosos e despossudos de direitos de uma ma-
neira geral trazem para o debate pblico.
No queremos a incluso nesta ordem que a est. Queremos
mudar esta ordem. E a Reforma do Sistema Poltico um elemento-
chave na crtica s relaes que estruturam este sistema.
Por isso, defendemos uma reforma que promova uma real trans-
formao no quadro de elementos estruturantes do atual sistema pol-
tico brasileiro, como: patriarcado, patrimonialismo, oligarquia, nepotis-
mo, clientelismo, personalismo e corrupo.
307
Esta transformao deve estar alicerada nos princpios de igual-
dade, diversidade, justia, liberdade, participao, transparncia e contro-
le social.
RESUMO DAS PROPOSTAS
Eixo 1
Fortalecimento da democracia direta
Regulamentao e ampliao dos mecanismos de democracia
direta previstos na Constituio Federal: plebiscitos, referen-
dos e iniciativa popular;
Instituio nos estados e municpios de mecanismos de
aplicao dos instrumentos de plebiscito, referendos e iniciati-
va popular;
Realizao de plebiscitos e referendos para acordos interna-
cionais;
Realizao de plebiscitos e referendos para emisso de ttulos
pblicos, privatizaes e terceirizaes dos servios pbicos es-
senciais;
Criao de uma poltica de fnanciamento pblico e de contro-
le das doaes privadas nas campanhas de formao de opinio
nos processos de referendos e plebiscitos;
Construo de uma poltica pblica de educao para a cida-
dania, oferecendo condies para que a sociedade possa infuir
efetivamente sobre as polticas pblicas;
Revogao popular de mandatos eletivos tanto no executivo
quanto no legislativo;
Realizao de referendo sobre a Reforma Poltica aprovada
pelo Congresso Nacional;
Direito a recorrer ao Poder Judicirio para que o Estado use os
mecanismos de democracia direta.
308
Eixo 2
Fortalecimento da democracia participativa
Participao da sociedade na defnio das prioridades de pau-
ta do Congresso Nacional e demais Cmaras legislativas;
Criao de mecanismos de participao, deliberao e contro-
le social das polticas econmicas e de desenvolvimento:
criao de mecanismos de participao e controle social nas
decises do Banco Central, CMN Conselho Monetrio
Nacional e no COFIEX Comisso de Financiamento
Externo;
estabelecimentos de mecanismos de dilogo desde a reali-
dade local para a aplicao de recursos pra-fscais (recursos
pblicos que esto fora do oramento federal) administra-
dos pelo BNDES, Caixa-Econmica, Banco do Brasil, Ban-
co do Nordeste e Banco da Amaznia;
Criao de mecanismos de participao e de controle social
do ciclo oramentrio (formulao/defnio, execuo,
avaliao/monitoramento e reviso) nos mbitos da Unio,
estados e municpios (poder executivo);
Reformulao das Regras de Tramitao do Oramento no
Poder Legislativo: fm das emendas individuais dos parla-
mentares;
Acesso universal s informaes oramentrias na Unio,
estados e municpios;
Continuidade de planos e programas das polticas publicas
deliberados no mbito de conselhos e conferncias, que te-
nham comprovada a sua efetividade;
Estabelecimento de princpios gerais para nortear a criao
de todos os conselhos de polticas pblicas;
Criao de mecanismos de dialogo e de interlocuo dos
diferentes espaos de participao e controle social.
309
Eixo 3
Aprimoramento da democracia representativa: sistema eleitoral e
partidos polticos
Financiamento pblico exclusivo de campanhas;
Manuteno dos partidos polticos exclusivamente atravs de
contribuies de fliados, defnidas em convenes partidrias,
e dos fundos partidrios;
Destinao do tempo de propaganda partidria para aes
afrmativas;
Uso de recursos do fundo partidrio para a educao poltica e
aes afrmativas;
Implantao da Fidelidade Partidria;
Voto de legenda em listas partidrias preordenadas;
Possibilidade de criao de federaes partidrias;
Fim da clusula de barreira;
Prazo de fliao de um ano antes da realizao da eleio ou
dois anos, caso j tenha sido fliado a outro partido;
Fim da reeleio para todos os cargos executivos com amplia-
o dos mandatos;
Limites de dois mandatos eletivos consecutivos;
Proibio de o/a candidato/a disputar novas eleies antes do
trmino do mandato para o qual foi eleito, tanto no executivo
como no legislativo;
Indicao do nome do Suplente de Senador/a conste da cdula
eleitoral (urna eletrnica) e que seja submetido a voto;
Fim das votaes secretas nos legislativos, em qualquer caso;
Fim da imunidade parlamentar a no ser exclusivamente ao di-
reito de opinio e denncia;
Fim do direito a foro privilegiado a no ser no que se refere ao
estrito exerccio do mandato ou do cargo;
Organizao dos debates eleitorais pela Justia Eleitoral e
transmisso facultada aos meios de comunicao;
310
Fim da publicao de pesquisas s vsperas do pleito (prazo de
uma semana antes das eleies para veiculao);
Proibio de contratao de cabos eleitorais nas campanhas;
Fim do Nepotismo direto ou cruzado em todo o setor pblico,
e sua classifcao como crime no Cdigo Penal;
Fim do sigilo bancrio, patrimonial e fscal de candidatos/as,
representantes e ocupantes de altos cargos dos Poderes Execu-
tivo, Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico;
Proibio de que detentores de mandatos e familiares mante-
nham vnculos administrativos de direo ou de propriedade
com entidades ou empresas que prestem servios ao Estado,
sob pena de perda de mandato;
Exigncia de concursos pblicos para preenchimento de car-
gos pblicos nos trs poderes, delimitando claramente os cargos
de confana;
Exigncia de concurso pblico para a escolha dos ministros
dos Tribunais de Contas;
Criao, com participao da sociedade civil, de Conselho Na-
cional de regulamentao do processo eleitoral, tirando este
poder do TSE;
Criao de rgo executivo eleitoral independente;
Criao de rgo fscalizador do processo eleitoral composto
pelos Partidos e organizaes da sociedade civil, com dotao
oramentria prpria;
Manuteno do TSE com a funo judiciria. Que seus juzes
no sejam os mesmos de instncias superiores, para evitar que
recursos contra suas decises voltem a cair nas suas prprias
mos ou nas mos de seus pares;
Estabelecimento de cotas especfcas para representantes ind-
genas nos legislativos federal, estaduais e municipais; estabele-
cimento de regras prprias adequadas realidade sociocultural
dos povos indgenas.
311
Eixo 4
Democratizao da informao e da comunicao
Criao do Sistema Pblico de comunicao conforme prev
o Art. 223 da Constituio Federal de 1988, complementar-
mente aos sistemas privado e estatal;
Incentivo aos mecanismos de controle pblico sobre os meios
de comunicao;
Valorizao das rdios e TVs comunitrias;
Isonomia e fscalizao de propagandas ofciais pagas em
meios de comunicao privados;
Criao de poltica publica de incentivo ao uso de sofware li-
vre e o livre acesso banda larga via radiofreqncia;
Direito de antena para as organizaes da sociedade civil.
Eixo 5
Transparncia no Poder Judicirio
Exigncia de concursos pblicos para acesso as funes/cargos
do Poder Judicirio;
Fim do STF (Supremo Tribunal Federal) e criao de um Tri-
bunal Constitucional como nica instncia acima do Superior
Tribunal de Justia;
Obrigatoriedade de criao de Defensorias pblicas municipais;
Criao de corregedorias populares com a participao da socie-
dade civil para avaliar e fscalizar a ao do poder judicirio;
Demisso de Juzes/as e promotores/as quando comprovado
caso de corrupo, venda de sentenas, trfco de infuncias
ou vnculo com grupos criminosos;
Criao e/ou ampliao dos sistemas de informao do Judicirio.
312
ORGANIZAES PARTICIPANTES
Participaram do processo de construo da plataforma as seguin-
tes organizaes, redes e movimentos
2
reunidos hoje na Mobilizao
por uma Reforma Poltica ampla, democrtica e participativa:
ABONG (Associao Brasileira de ONGs)
AMB (Articulao de Mulheres Brasileiras)
AMNB (Articulao de Mulheres Negras Brasileiras)
ACB (Associao dos Cartunistas do Brasil)
CNE (Campanha Nacional pela Educao)
CEAAL (Conselho Latino-Americano de Educao)
CNLB (Conselho Nacional do Laicato do Brasil)
Comit da Escola de Governo de So Paulo da Campanha em
Defesa da Repblica e da Democracia
FAOC (Frum da Amaznia Ocidental)
FAOR (Frum da Amaznia Oriental)
FBO (Frum Brasil do Oramento)
FES (Fundao Friedrich Ebert)
Frum Mineiro pela Reforma Poltica Ampla, Democrtica e
Participativa
Frum de Refexo Poltica
FNPP (Frum Nacional de Participao Popular)
FNRU (Frum Nacional da Reforma Urbana)
Inter-Redes Direitos e Poltica
Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social
Movimento Pr-Reforma Poltica com Participao Popular
MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos)
Observatrio da Cidadania
PAD (Processo de Dilogo e Articulao de Agncias Ecum-
nicas e Organizaes Brasileiras)
Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais
313
REBRIP (Rede Brasileira pela Integrao dos Povos)
Rede Feminista de Sade
Notas
1
Os originais da Plataforma esto disponveis em www.participacaopopular.org.br.
2
Cada rede/frum/movimento rene em suas bases centenas de grupos e organizaes.
315
...Quem no se interessa pela poltica no se interessa pela vida...
Ulysses Guimares, 4 de maro de 1985.
Apresentao
Verdades & mentiras
A Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) dirige esta car-
tilha s pessoas de boa-f, como voc. Pessoas que observam a poltica
com ateno e interesse. E que, s vezes, fcam indignadas ao ler ou ouvir
notcias sobre o dia-a-dia do pas. Respeitamos seu direito de crtica,
mas acreditamos que voc o exercer com mais responsabilidade se tiver
mais informaes a respeito dos partidos, dos polticos e da reforma po-
ltica que est em discusso no Congresso Nacional. Nosso desejo que
voc separe, sem confundir, causas e efeitos, verdades e mentiras. Assim,
voc poder participar do debate com iseno, segurana e honestidade.
E, no menos importante, poder falar sobre o assunto em seu bairro,
com sua comunidade. Contribua para o fortalecimento da democracia
fazendo parte dessa discusso.
ANEXO 5 REFORMA POLTICA:
CONHECENDO, VOC PODE SER
O JUIZ DESSA QUESTO
316
Reforma poltica
Perguntas & respostas
Por que to difcil mudar?
Qualquer um de ns sabe que s falar em mudana, s pensar em re-
forma, para todo mundo fcar com medo. Medo de ser enganado. Medo
de tudo piorar. Medo do dia de amanh.
Acontece com todo mundo?
Sim, a verdade que todo mundo quer fcar no seu canto, sossegado...
Sem mudar coisa nenhuma. Sem fazer reforma nenhuma.
E se o assunto entra em nossa cabea e no sai mais de jeito nenhum?
Se o assunto srio e diz respeito a todo mundo, a gente tem de largar
mo de ser medroso e comear a discutir com outras pessoas, a pensar em
um jeito de resolver. Principalmente se o caso mexer com os mais pobres,
com aqueles que precisam de ajuda para pr arroz e feijo no prato.
A reforma poltica diz respeito a quem no tem casa,
comida ou aposentadoria?
Diz respeito a todo mundo. Pobre, rico e remediado. Ela afeta os direitos
e a vida de todo mundo. Isso ocorre porque o sistema de poder no Brasil
democrtico, vem do povo. O povo escolhe, por meio do voto, os re-
presentantes, que so os vereadores e vereadoras, deputados e deputadas
estaduais e federais, alm de senadores e senadoras. Por meio do voto, o
povo tambm elege prefeitos, prefeitas, governadores, governadoras e o
presidente da Repblica. Esses representantes eleitos pelo voto que go-
vernam em nome do povo. Os cargos de prefeito, governador e presiden-
te da Repblica so escolhidos por eleio majoritria. Isso signifca que,
mesmo que sejam muitos os candidatos, s o que tiver mais votos ser
eleito. Tambm assim nas eleies para o Senado. Para os cargos de vere-
ador, deputado estadual e deputado federal a escolha pelo sistema pro-
porcional: a gente vota no candidato, mas as vagas so preenchidas pelos
317
Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
partidos proporcionalmente aos votos recebidos por todos os candidatos
do partido. Quanto mais votos o partido tiver, mais gente ele elege. Assim,
o partido que receber mais votos vai ocupar o maior nmero de vagas.
Por que achamos que no mandamos nem na casa da gente?
A gente vota, escolhe os representantes e eles vo tomar, em nome da
gente, as decises sobre a nossa cidade, o nosso estado e o nosso pas.
O voto o instrumento do cidado para ter infuncia na vida do pas.
Todas as decises sobre confitos sociais, econmicos e de interesses pas-
sam pelas instituies representativas do povo, que so as Cmaras de
Vereadores, Assemblias Legislativas, Cmara dos Deputados, Senado
Federal e Presidncia da Repblica. Nessas instituies, esto no coman-
do os representantes eleitos pelo povo, vale dizer, escolhidos pela gente.
por isso que todo mundo vota?
Tem gente que s vota porque obrigado pela lei. Em 30 pases, incluin-
do o Brasil, o voto obrigatrio. So obrigatrios o comparecimento s
urnas e o registro como eleitor. S que ningum deve votar s porque
obrigado. Deve votar porque assim que a gente exerce o direito de es-
colher os candidatos que vo nos representar. assim que a gente exerce
o nosso direito de cidado.
No tem muita mentira na poltica?
uma tristeza, mas tem muita mentira em tudo o que lugar deste
mundo. Tem muita gente que mente. Tem gente que engana. Que fala
uma coisa e faz outra. Que promete e no cumpre. Ao mesmo tempo,
tem muita gente honesta, que quer fazer a diferena. Por isso, preciso
estar atento para separar o joio do trigo.
O que possvel fazer contra a mentira e a enganao?
Quem pode nos salvar?
Essa responsabilidade da gente mesmo. S voc pode defender voc.
Na poltica e na vida. Aqui e em qualquer lugar do mundo. E s tem um
318
jeito de fazer isso: procurando se informar, buscando as informaes.
Lute para saber de tudo. Tenha pacincia de ouvir as notcias. Acompa-
nhe o que acontece. Verifque as declaraes, conhea os seus direitos
e os seus deveres. Preste ateno nas propostas mais adequadas para o
desenvolvimento de sua cidade e o do nosso pas.
Por que h tanta desconfana nos partidos e nos polticos?
A grande maioria das pessoas critica porque est sem esperana. A ver-
dade que a impunidade no pas deixa a populao desanimada. Todo
mundo fca descrente quando acha que tem gente fazendo coisa errada,
sem pagar pelos erros. E muita gente fca at deprimida quando pensa
que o Estado brasileiro no pune os crimes de corrupo como deveria.
Mas cuidado, porque tem tambm aqueles que criticam o Congresso de
m-f porque acham que vo se dar bem se os polticos forem mal. E ou-
tros criticam porque no conseguem entender o que est acontecendo.
No compreendem que as instituies polticas refetem a sociedade.
Ser que um dia vamos acreditar de novo?
Depende de todos ns. A reforma poltica pode representar um passo
rumo a uma sociedade mais madura, mais tica, mais vigilante e menos
tolerante com desvios e distores. Por isso, temos de reformar o siste-
ma eleitoral e partidrio e aperfeioar as instituies representativas. As
Cmaras de Vereadores, as Assemblias Legislativas, a Cmara dos De-
putados, o Senado Federal, a Presidncia da Repblica, os governos esta-
duais e as prefeituras so espaos do cidado. E, como espaos pblicos,
devem fazer por merecer o respeito e o reconhecimento da populao.
Quem vai ganhar e quem vai perder com a reforma poltica?
As mudanas no so contra ningum, elas so a favor da democracia.
Hoje, a desconfana da sociedade em relao aos polticos afasta o ci-
dado da vida partidria e pe a democracia em risco. O debate sobre
a reforma poltica pode ajudar a populao a superar idias preconce-
bidas sobre o mundo da poltica. Ao mesmo tempo, pode permitir que
319
o Congresso consiga se modernizar, corrigir eventuais distores e dar
transparncia ao processo eleitoral e ao quadro partidrio do pas. Para ir
alm do voto. Para restabelecer sua relao de confana com as pessoas.
Os partidos polticos vo mudar?
A reforma poltica a chance de todo mundo mudar para melhor. Hoje,
muitos no se lembram mais em quem votaram, e os prprios eleitos no
sabem quem foram seus eleitores. A gente deve mudar isso. Deve assumir
o compromisso de escolher com mais calma, de acompanhar o candidato
depois de eleito. Temos de prestar ateno nos partidos e nos candidatos.
Os partidos so muito importantes. A democracia representativa que ado-
tamos partidria, quer dizer: a vontade do povo se manifesta por meio
dos partidos polticos. Sem partido poltico ningum pode candidatar-se
a cargo eletivo. O partido o veculo de acesso ao mandato, ao poder.
Ser que os polticos vo se entender sobre a reforma?
Se o problema incomoda todo mundo, ele tem de ser discutido. A gente
sabe (e os polticos mais ainda) que o Brasil s vai fcar bem quando ten-
tar entender seus problemas e assumir o desafo de escolher o caminho
adequado para super-los.
Como comear a reforma poltica?
A existncia de problemas no sistema poltico o ponto de partida de
todas as discusses. O que reformar? Sobre esse ponto ainda no h
consenso: cada poltico defende uma reforma diferente. O que se pode
dizer, depois da leitura das vrias propostas, que a maioria das pessoas
envolvidas no debate apia a luta por um sistema poltico efetivamente
representativo. Um sistema que tenha cada vez mais a participao das
pessoas. Onde o povo se sinta representado nas decises polticas.
Quem decide se aprova ou no a reforma poltica?
A reforma ser votada no Congresso Nacional, pelos deputados e sena-
dores. Funciona assim: o Congresso Nacional tem duas Casas: a Cmara
320
dos Deputados e o Senado Federal, que trabalham em conjunto para
fazer as leis. No Senado, tem 81 senadores representando os estados,
sendo trs para cada Unidade da Federao (2 estados e um Distrito
Federal). A Cmara conta com 513 deputados, que representam a po-
pulao dos estados e do Distrito Federal.
Quais as propostas da reforma?
O Senado aprovou e enviou para a Cmara trs projetos: o que estabe-
lece fnanciamento pblico para as campanhas eleitorais, o que exige
fdelidade partidria e o que estabelece o fm das coligaes nas eleies
proporcionais. A Cmara nomeou uma comisso para estudar as mu-
danas, e todo o sistema eleitoral e partidrio foi debatido. Os pontos
que centralizaram o debate foram a votao em lista, o fnanciamento
pblico de campanha, a fdelidade partidria, o fm do voto secreto nas
sesses da Cmara e do Senado, a eleio de suplente para senador, o
voto distrital, a clusula de barreira e o fm das coligaes em eleies
proporcionais. Continue lendo para entender cada uma das propostas.
Propostas da reforma poltica
Voto em lista
O que
Vimos que, no sistema proporcional, a gente vota no candidato, mas as
vagas so preenchidas pelos partidos polticos que tenham recebido mais
votos. Dentro de cada partido, eles distribuem as cadeiras aos candidatos
mais votados. No sistema chamado voto em lista, que valeria para verea-
dores e deputados, o eleitor no vota no candidato. Vota s no partido, e
o partido que faz e aprova a lista com os nomes de seus candidatos.
O que muda
O eleitor passa a prestar mais ateno nas propostas dos partidos que
nos candidatos.
321
Os prs
Fora os polticos a se engajarem mais na vida partidria, na tentativa
de encabear a lista.
Partidos fcam mais fortes porque o eleitor vai fazer opo partidria.
Campanhas podem fcar mais baratas porque o candidato se elege
sem publicidade pessoal cara.
Fiscalizao e controle de gastos eleitorais pela Justia Eleitoral sero
facilitados porque contas de listas partidrias sero em nmero menor.
Os contras
Eleitor perde o poder de escolher seu candidato, o que torna mais fr-
gil o vnculo dos representantes com aqueles a quem representam.
Poder econmico continua forte porque poder comprar lugares na lista.
Caciques partidrios podem preencher a lista com familiares e apadri-
nhados, sem dar vez a novos lderes.
Defnio das listas pode causar guerra partidria.
Financiamento pblico
O que
Alm do Fundo Partidrio, o dinheiro que os partidos recebem hoje
do Estado para se manter, os contribuintes passam a bancar tambm as
campanhas eleitorais.
O que muda
Doaes privadas passam a ser proibidas, e a competio poder fcar
mais equilibrada. Acredita-se que os candidatos deixaro de fazer caixa
dois. Mas no existe garantia disso.
Os prs
Partidos e candidatos fcam menos dependentes dos fnanciadores privados.
Possvel reduo da infuncia do poder econmico nas eleies.
322
Se empresa (pessoa jurdica) no vota, no pode comprar cadeiras no
Congresso.
Transparncia dos gastos eleitorais os recursos repassados aos parti-
dos sero conhecidos.
Reduo dos custos de campanha teoricamente, s ser possvel gas-
tar recursos da Unio.
Os contras
Financiamento eleitoral com dinheiro pblico no resolve desvios de
conduta e corrupo.
No h nenhuma garantia de fm do caixa dois, logo, o fnanciamento
pblico no acaba com a infuncia do poder econmico nas eleies.
Doaes ilegais vo continuar a ser feitas por baixo do pano, uma vez
que recursos pblicos difcilmente sero sufcientes para pagar as con-
tas das campanhas.
Proibio de qualquer outra fonte de fnanciamento poder resultar
numa legislao de fachada.
Proposta pode sofrer forte rejeio do eleitorado.
Fim das coligaes nas eleies proporcionais
O que
Eleies proporcionais so para deputados estaduais, deputados federais
e vereadores. E eleies majoritrias so para presidente da Repblica,
governadores, senadores e prefeitos. Pelo sistema proporcional, as vagas
so distribudas conforme a quantidade de votos de cada partido pol-
tico. A coligao, tambm chamada de aliana partidria, o mtodo
usado pelos partidos para juntar foras, somar os votos e, assim, eleger
mais gente.
O que muda
A medida poder atingir em cheio os pequenos partidos, que normalmente
323
precisam se coligar para eleger representantes.S grandes partidos sero
benefciados.
Os prs
Partidos tero de formar quadros. Cada partido, em funo do veto s
coligaes, ser forado a buscar, por meio de argumentos doutrinrios
e das suas posies polticas, mais quadros para a disputa eleitoral. S
assim vai ter votos para permanecer no cenrio poltico.
O fm das coligaes dar a real dimenso eleitoral dos partidos.
Os contras
Agremiaes partidrias que representam minorias, mas tm fraca ex-
presso eleitoral, devem fcar alijadas de representao.
Fidelidade partidria
O que
A palavra fdelidade quer dizer dever de lealdade. Quem for fliado a
um partido deve ser leal ao seu programa. Na reforma poltica, a fdeli-
dade exigida. A proposta aprovada no Senado determina que, para ser
candidato, o poltico precisa estar fliado ao mesmo partido h pelo me-
nos trs anos. Hoje, esse prazo de apenas um ano. Alm desse projeto,
est em tramitao proposta de emenda constitucional estabelecendo
que parlamentar que mudar de partido perde o mandato.
O que muda
O parlamentar que trocar de partido no poder concorrer ao mandato
na eleio seguinte porque no ter como cumprir a exigncia obrigat-
ria da fliao partidria.
Os prs
O troca-troca entre partidos vai ter de acabar.
324
A fdelidade respeita a vontade que o eleitor expressa na urna. Ele
vota no candidato levando em conta o partido e rejeita as mudanas
constantes, que hoje so permitidas porque no h legislao sobre o
assunto.
A fdelidade faz justia aos partidos. Os parlamentares dependem dos
partidos, so eleitos em funo dos totais de votos das legendas. Dos
513 eleitos para a Cmara em 200, um grupo de 32 alcanou o nmero
de votos necessrios, o chamado quociente eleitoral, para a eleio iso-
lada de deputado federal. A maioria (que equivale a 94% do total) con-
quistou a vaga graas ao desempenho dos partidos e/ou coligaes.
Os contras
No foi feita, no Brasil, a discusso de quem ou a quem compete o
direito do mandato: se ao parlamentar, ao partido, ou ao eleitor.
A fdelidade partidria no pode se constituir em uma camisa-de-fora
usada contra o parlamentar, que, em determinado instante, pode no
ter mais condies de convivncia em seu partido.
A fdelidade pode aumentar o autoritarismo dos dirigentes partidrios
e prejudicar a democracia interna dos partidos.
Clusula de barreira
O que
Existem 29 partidos polticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral
(TSE). A chamada clusula de barreira determina restries na partilha
do fundo partidrio e no horrio pblico de propaganda eleitoral para
o partido que no obtiver 5% dos votos para deputado federal em todo
o pas e/ou 2% dos votos para deputado em pelo menos nove unidades
da Federao. Alm da diminuio da propaganda e dos recursos fnan-
ceiros, os pequenos partidos tambm no tero pleno funcionamento
parlamentar, fcando impedidos de indicar lderes ou nomear integran-
tes para comisses.
325
O que muda
O Fundo Partidrio constitudo basicamente de dinheiro de arreca-
dao tributria. Os recursos so distribudos entre as diversas legen-
das a partir de critrios proporcionais. Os partidos que ultrapassarem a
clusula de barreira devero dividir 99% do Fundo, enquanto os outros
tero de repartir entre eles o 1% restante.
Os prs
A disperso partidria favorece a existncia de legendas de aluguel, que
visam apenas benefcio prprio e criam obstculos para a formao de
maiorias slidas em votaes de questes relevantes.
S a representao popular slida justifca a existncia de um partido
poltico.
A clusula de barreira delega ao eleitor, de forma correta, o destino dos
partidos polticos. No h nada de errado com a deciso de vincular a
existncia dos partidos conquista de votos.
Os contras
A atuao partidria em causa prpria tambm est presente nos gran-
des partidos.
Os pequenos partidos garantem espao s minorias e muitos deles so
efetivamente representativos.
Fim do voto secreto no Congresso
O que
o fim das votaes secretas no Congresso. A Cmara dos Deputados
aprovou emenda constitucional estabelecendo a mudana. A medida
vale para as eleies da Mesa Diretora da Cmara e do Senado, para
a votao de vetos presidenciais, para a cassao de mandato e a in-
dicao de embaixadores. A proposta ainda depende de votao no
Senado.
326
O que muda
A cassao de mandato, por exemplo, hoje decidida sem que se saiba
como cada parlamentar se posicionou.
Os prs
Eleitor fcar sabendo como cada parlamentar votou.
Acordos para evitar punies a parlamentares processados pelo Conse-
lho de tica no devero prosperar com o voto aberto.
Os contras
preciso proteger o direito de o parlamentar votar de acordo com sua
conscincia, sem presso da opinio pblica. A opinio pblica nem
sempre est certa.
O voto deve ser aberto apenas na cassao de mandato. Nas demais si-
tuaes deve ser fechado para que haja independncia do parlamentar
em relao ao governo e ao poder econmico.
Voto facultativo para o povo
O que
a possibilidade que tem o cidado de comparecer, ou no, votao.
Ope-se ao voto obrigatrio, adotado no Brasil.
O que muda
Acaba a punio para o eleitor que no votar.
Os prs
O voto tem de ser facultativo porque o Estado no manda na cons-
cincia das pessoas para impor sua vontade at mesmo para obrig-las
a exercer sua cidadania.
O voto exclusivamente um direito, e no um dever. O cidado no
pode receber penalidades impostas pelo Estado se, voluntariamente,
no quiser votar.
327
Os contras
A obrigatoriedade do voto no constitui nus para o pas, e o constran-
gimento ao eleitor mnimo, comparado aos benefcios que oferece ao
processo poltico-eleitoral.
O voto obrigatrio aumenta a responsabilidade social e confere di-
menso histrica ao cidado.
Ao votar, o cidado assume papel ativo na determinao do destino da
coletividade a que pertence, infuindo nas prioridades da administra-
o pblica.
A omisso do eleitor pode tornar ainda mais grave o atraso socioeco-
nmico das reas pobres do pas.
Eleio de suplentes de senador
O que
Cada senador eleito com dois substitutos (suplentes). O voto nos dois
suplentes chamado de voto cego porque os candidatos so desconhe-
cidos e no aparecem na campanha eleitoral. Tambm no h critrio
para a escolha do candidato. So indicados parentes do candidato a sena-
dor ou fnanciadores da campanha. Nesse ltimo caso, podem prevalecer
interesses esprios, como acordos para a diviso do tempo do mandato.
Resultado: o eleitor no se pronuncia diretamente sobre os nomes dos
candidatos a suplentes, mas acaba surpreendido pela presena deles no
plenrio do Senado.
O que muda
As propostas so:
a) Transformar em suplentes os candidatos ao Senado que receberam me-
nos votos.
b) Criar uma candidatura especfca para o cargo de suplente.
c) Possibilitar nova eleio para senador em caso de substituies pro-
longadas.
328
Os prs
O sistema atual garante vaga no Senado para suplentes que no tm
votao alguma. O eleitor vota no candidato ao Senado e no no
suplente.
Os contras
Os suplentes pertencem ao partido ou coligao dos titulares eleitos
e comungam das mesmas idias dos titulares que foram respaldadas
pelos eleitores.
Mudana do sistema eleitoral
O que
Adoo do voto distrital. O voto distrital um sistema pelo qual o
eleitor no tem a liberdade de votar em qualquer candidato. Pode vo-
tar apenas nos candidatos inscritos pelo seu distrito. Dizem que ele
funciona melhor nos pases que tm somente dois partidos polticos
(bipartidarismo). No Brasil, a criao de partidos polticos livre. Ou
seja, aqui vigora o pluripartidarismo.
Como fca
O pas dividido em pequenas circunscries, e cada uma delas elege
um candidato. Vence aquele que obtiver mais votos.
Os prs
A grande vantagem do voto distrital que ele permite um alto grau de
controle, fscalizao e infuncia do eleitor sobre o deputado eleito.
O parlamentar presta contas periodicamente aos eleitores do seu dis-
trito.
O voto distrital produz amplas maiorias e, ainda que artifcialmen-
te, ele favorece a governabilidade e a estabilidade na ao governa-
mental.
329
Os contras
A grande desvantagem do voto distrital que ele acaba favorecendo os
grandes partidos e conduzindo o pas para o bipartidarismo.
O sistema no garante espao para as minorias, que acabam sem repre-
sentao poltica no Congresso.
Nas Cmaras de Vereadores, onde h proximidade dos eleitores com
seus representantes, no se verifcam as vantagens apontadas no voto
distrital, que seriam: alto grau de controle, de fscalizao e de infun-
cia do eleitor sobre os eleitos.
Referncias bibliogrfcas
CINTRA, Antnio Octvio. Majoritrio ou proporcional? Em busca do equi-
lbrio na construo de um sistema eleitoral. Reforma poltica: agora vai?
Cadernos Adenauer, ano VI, n. 2. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer,
2005.
CUNHA, Srgio Srvulo da. O que voto distrital. Porto Alegre: Sergio An-
tonio Fabris Editor, 1991.
NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2004.
SOARES, Paulo Henrique. Vantagens e desvantagens do voto facultativo. Re-
vista de Informao Legislativa, Braslia, 41, n. 11, jan./mar. 2004.
UNGLAUB, Manfred. Eleies e sistema poltico: experincias com voto dis-
trital misto na Alemanha. Voto distrital misto a soluo que o Brasil quer co-
nhecer. Dep. Israel Pinheiro (Org.). Braslia: Cmara dos Deputados, 1998.
330
Trs publicaes recentes de alta qualidade so dedicadas ao tema da reforma
poltica:
BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.).
Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Editora Perseu Abramo, 2003.
SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Org.). Reforma poltica: lies da hist-
ria contempornea. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 2006.
AVRITZER, Leonardo; ANASTSIA, Ftima (Org.). Reforma poltica no
Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2006.
Nota da Associao dos Magistrados Brasileiros
Esta publicao interessa a voc, trabalhador, senhora, dona de casa, a voc,
funcionrio pblico, a voc, estudante, e a todos que sonham com um Brasil
mais justo, mais tico e mais democrtico.
Permitidas a divulgao e a reproduo dos textos desta cartilha, desde que
citada a fonte.
Este livro foi composto na famlia Garamond
e impresso em off-set sobre papel AP-75 g/m
2
.

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