Actores Del Des Arrollo Local

Bloque de Formacin de
Fundamento:
Desarrollo Local

Eje N 2

Actores deI desarroIIo IocaI
Adriana Rofman
Alejandro Villar

Tecnicaturas Sociohumansticas I Ciclo de Formacin Virtual
Eje II: Actores del Desarrollo Local Curso de Desarrollo Local - 1

Eje N 2:
Actores deI DesarroIIo LocaI

ndice

I. La resignificacin deI Estado y de Io pbIico
Marco histrico: la reforma del Estado

II. ReIacin Estado - sociedad: nuevos esquemas y visiones.
ncorporacin de nuevos actores en la gestin pblica
La sociedad civil: entre el concepto normativo y la realidad emprica

III. Participacin en poIticas pbIicas
La reestructuracin de las polticas sociales en Argentina: del modelo
universalista a la participacin
El debate en torno a sus fundamentos polticos

IV. InstitucionaIizacin de Ia participacin: modaIidades y formatos

V. Participacin y Gestin PbIica. Criterios de cIasificacin
a. Actores y sectores involucrados
b. Escala territorial
c. nstancias
d. Ciclo de gestin de las polticas
e. ntensidad de la participacin

VI. Una tipoIoga de mecanismos institucionaIes

VII. Actores deI DesarroIIo LocaI y Ia Economa SociaI
Papel de los actores locales en procesos de Desarrollo Local y Economa
Social
La estructura de actores
a. Los actores estatales
b. Los empresarios y sus organizaciones
c. Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

d. Los nuevos actores sociales
e. Los emprendedores de la economa social
f. Las universidades y el sistema cientfico
Tipos de actores
La interaccin de actores en la escena local

VIII. Experiencias de DesarroIIo LocaI y Economa SociaI en Argentina: Ios
actores impIicados
Las polticas socioproductivas
Polticas de desarrollo local en municipios argentinos
Experiencias de desarrollo local y economa social desde la sociedad civil

IX. Procedimientos tcnicos: diagnstico, mapa de actores

1) Diagnstico de Ia probIemtica socioterritoriaI
Metodologas de diagnstico
Relevamiento de los recursos del territorio
a. Metodologa LPES/CEPAL
b. Capital sinrgetico
Diagnstico participativo
a. El anlisis "FODA
b. El rbol de problemas

Anlisis de la problemtica socioterritorial
2) Mapas de actores
Estructura del mapa de actores
Mapa de actores para el rbol de problemas
Mapa de actores para el anlisis FODA
a. Actores estatales y del sistema poltico
b. Actores econmico productivo
c. Actores de las organizaciones socio-territoriales
d. Actores del conocimiento
Mapa de actores para el modelo LPES

X. BIBLIOGRAFA

Eje N 2:
LOS ACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

Adriana Rofman
1

Alejandro Villar
2

I. La resignificacin deI Estado y de Io pbIico

Los profundos cambios que est viviendo actualmente la humanidad, que llevan a
algunos autores a hablar de sociedad post-industrial puesto que marcan un clivaje en
relacin al modelo de desarrollo que orient a la sociedad occidental desde los albores
del capitalismo, llevan a reconfigurar el papel del Estado y la nocin de lo pblico. La
constitucin de los Estados nacionales, piezas fundamentales del desarrollo capitalista,
est siendo fuertemente cuestionada por la globalizacin y la reestructuracin de la
economa, transformando as la concepcin vigente respecto de la relacin entre el
mbito pblico y el privado.
En este apartado realizaremos un recorrido histrico del proceso de cambio que
vivi -y vive an- el Estado argentino y plantearemos algunas de las claves de anlisis
que podran aplicarse para comprender las nuevas formas que asume la relacin entre
el Estado y la sociedad.

Marco histrico: Ia reforma deI Estado

Los procesos de reforma del Estado implementados durante la dcada del 90 se
sustentan en la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, ya que el
ajuste del gasto pblico y la reestructuracin de la accin estatal en pos de polticas que
otorguen predominio al mercado suponen que la sociedad pasa a ocupar un espacio
ms destacado en la gestin de lo pblico. Esta profunda transformacin de la
estructura societal no puede comprenderse fuera de los procesos de reconfiguracin de
la escena mundial. La globalizacin con la consiguiente transnacionalizacin de la
economa pone en cuestin la legitimidad del Estado nacional desde dos vectores
complementarios: el sistema de bienestar y el modelo keynesiano.
La Argentina se caracterizaba, hasta finales de la dcada de los '80, por su matriz
Estado-cntrica, encarnada en el Estado benefactor, en tanto aplicaba polticas sociales
universales en reas sensibles como la educacin y el sistema previsional, mientras que
la salud era garantizada a travs de las obras sociales y el sistema de hospitales
pblicos. Estas polticas e instituciones marcaron fuertemente las formas de relacin de
la poblacin con el Estado en el plano social. El sistema de polticas sociales que se
haba establecido desde la dcada del '40 haba garantizado importantes grados de

1
Lic. en Sociologa. Docente e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento
(UNGS)

2
Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.

proteccin para los trabajadores que, en una sociedad sin graves problemas de empleo,
tenda a asegurar proteccin para el conjunto de la poblacin.
A su vez, el componente keynesiano se encontraba en su carcter de Estado
empresario y regulador de la actividad econmica. En su funcin empresarial, el Estado
ocupaba un lugar central en el sistema financiero nacional a travs del Banco Nacin, el
Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) y el Banco Hipotecario Nacional, a lo que se
sumaba la rica red de bancos provinciales. A su vez, administraba dos de las principales
empresas de transporte, Aerolneas Argentinas y Ferrocarriles Nacionales y las
empresas de energa como la petrolera YPF y Gas del Estado, y controlaba la
generacin y principal red de distribucin de energa elctrica. Asimismo, era
responsable de brindar el servicio de correo a todo el pas, el de telfonos a la mayora
de la poblacin y el de agua potable en el rea metropolitana de Buenos Aires.
Finalmente, posea empresas de bienes bsicos, como la principal compaa
siderrgica del pas, SOMSA.
Como Estado regulador existan instituciones consolidadas como las Juntas
Nacionales de Carne o Granos; normas regulatorias para evitar la sobreoferta de
productos agrcolas regionales como el vino, el azcar o la yerba mate, y toda una
compleja legislacin sobre comercio exterior que combinaba distintos instrumentos de
poltica comercial externa, como aranceles altos, cupos y normas tcnicas de calidad
claramente limitativas, a los que la recurrente crisis fiscal haba incorporado una amplia
gama de impuestos y tasas a las transacciones en los mercados de capitales y a las
exportaciones. A todo esto se sumaba, en ocasiones, una poltica de precios mximos
que tena como objetivo controlar la inflacin. A su vez tambin asuma un dinmico
papel en la construccin de un sistema cientfico-tecnolgico. En efecto, a las
universidades nacionales se haban incorporado el CONCET y los institutos nacionales
de Tecnologa Agraria (NTA) e ndustrial (NT).
Ahora bien, en la dcada de los '80 se haca evidente la crisis del Estado de
Bienestar, que no slo se manifestaba en la Argentina sino que, con diferentes matices
y gradientes, recorra la mayora de los pases capitalistas. As, a partir de los '90, la
crisis se hizo evidente. En el caso argentino se debi a factores tanto externos como
internos. Los primeros se encuentran en el proceso de crisis del Estado-nacin, que se
encuentra erosionado "desde arriba, por instituciones supranacionales, y "desde abajo,
por el surgimiento de un nuevo localismo (Garca Delgado, 2000: 18). En Amrica
Latina, este proceso se presenta por la circulacin global de los capitales que hace
evidente las restricciones de la soberana estatal en el campo econmico. En efecto, el
capital financiero internacional atraviesa las fronteras nacionales con una simple
instruccin a una computadora, generando a su vez una puja de los distintos pases por
atraer inversin externa directa. Esta competencia conduce a la resignacin de
controles sobre esos capitales. A esto se suma el rol que han adquirido los organismos
financieros internacionales a partir del endeudamiento de los pases perifricos. Este
rol, como ha sido notorio en Argentina, excede la presin para obtener una determinada
direccin en las polticas, hasta el punto de pretender marcar o delimitar la agenda
gubernamental. Por el otro, los Estados nacionales tienen serios problemas para hacer
frente a los efectos sociales de la crisis econmica, producto de la concentracin a
escala mundial, ponindose de manifiesto la debilidad de la funcin social del Estado.
Por su parte, la erosin "desde abajo se hace ms notoria en los pases desarrollados,
donde se observa la consolidacin o resurgimiento de viejos nacionalismos y nuevos
regionalismos o localismos. En este sentido, la globalizacin plantea una nueva
competencia internacional que ya no ser entre pases sino entre ciudades o regiones.

Cabe advertir que esta nueva situacin presenta en Argentina limitaciones impuestas
por un sistema que es formalmente federal pero que en la prctica se comporta de
manera centralizada, por lo que las provincias y municipios continan en una situacin
de debilidad relativa frente al Estado nacional.
Las causas internas de la crisis de ese Estado en Argentina eran tanto de tipo fiscal
como producto del agotamiento del modelo mercado-internista basado en la sustitucin
de importaciones, agravada por la puja entre empresarios y sindicalistas por la
distribucin del ingreso. Ese Estado present un cuadro de alta inflacin, crisis fiscal y
violencia poltica creciente (Garca Delgado, Op. Cit.: 47). A la vez, el Estado
keynesiano era jaqueado por los planteamientos neoliberales que lo responsabilizaban
de los males de la economa argentina. Estos planteamientos se apoyaban, adems de
en un discurso que se volvera hegemnico, en la realidad de un Estado elefantisico,
pesado e ineficiente, que no satisfaca las demandas ni resolva los problemas que la
sociedad planteaba.

Hacia finales de la dcada de los ochenta se puso de manifiesto que la crisis del
Estado benefactor keynesiano era terminal, crendose las condiciones para su
desmantelamiento. Efectivamente, a la mencionada crisis estructural se sumaron la
emergencia econmica y social producida por la hiperinflacin y la consecuente
sensacin de ingobernabilidad que dio lugar a la entrega anticipada del gobierno por
parte de la Unin Cvica Radical, en un marco de creciente influencia de los grupos
econmicos y de los organismos internacionales.

De esta forma, la crisis de 1989 gener el escenario ptimo para levantar las
banderas del Consenso de Washington y presentar al Estado como el responsable de
todos los males. Con este marco y este impulso se llev adelante la reforma del Estado
que tuvo dos etapas. La primera, se aplic entre 1989 y 1995, en el contexto de la
hiperinflacin, primero, y asentada sobre el xito del Plan de Convertibilidad, despus.
Esta etapa se implement a travs de la desregulacin, la privatizacin y la
descentralizacin. La segunda, de 1995 a 1999, tuvo un contexto dominado por la
crisis fiscal y el desempleo estructural y se orient a la reduccin del dficit fiscal y a
mejorar la competitividad de la economa (Garca Delgado, Op. Cit.).

Esta reforma, a diferencia de otros intentos anteriores, se propona transformar la
matriz Estado-cntrica en mercado-cntrica (Cavarozzi, 1994). Por lo tanto, se trataba
de una reforma estructural cuyo objetivo era desmantelar al Estado empresario y
regulador para reducir y descentralizar los restos del Estado de Bienestar. El nuevo
modelo estatal deba responder a los lineamientos del Consenso de Washington, que le
reservaba los roles tradicionales de seguridad, defensa, justicia y, en menor medida,
educacin, mientras se garantizara la estabilidad macroeconmica, la apertura de los
mercados nacionales y su liberalizacin, despojndolos de todo tipo de regulacin.

El desmantelamiento del Estado keynesiano, en tanto Estado empresario y
regulador, se realiz a travs de dos polticas centrales: la privatizacin y la
desregulacin. La primera tuvo como objetivo transferir al mercado las empresas que
posea el Estado. Lo que se buscaba, en este campo, no era slo desmantelar el

Estado empresario que se demostraba ineficiente y propenso a la corrupcin, sino que,
fundamentalmente, se aspiraba a colocar al mercado en el lugar central, considerndolo
un asignador eficiente de recursos y generador de crecimiento y empleo (Garca
Delgado, Op. Cit.: 49). As, en los primeros meses del gobierno de Menem se
privatizaron la empresa telefnica ENTEL, la aerolnea de bandera Aerolneas
Argentinas y la siderrgica SOMSA. En una segunda etapa, se hizo lo propio con los
ferrocarriles nacionales, la empresa petrolera estatal YPF, el correo, la energa elctrica,
el gas, el agua, los aeropuertos, las rutas y autopistas de mayor circulacin y las
empresas estatales ATANOR y Petroqumica General Mosconi, entre otras. Asimismo,
la por entonces ntendencia de la ciudad de Buenos Aires haca lo propio con la red de
subterrneos y gran parte de los gobiernos provinciales privatizaban sus empresas de
servicios pblicos y, ms tarde, sus bancos. Este proceso de privatizaciones se llev a
cabo en gran parte bajo un cmulo de sospechas de corrupcin y en la mayora de los
casos sin contar previamente con un marco regulatorio.
El proceso de desregulacin tuvo como instrumento madre a la Ley de Emergencia
Econmica, que suspenda todo tipo de subsidio y subvencin, as como los regmenes
de promocin industrial y "Compre Nacional. Asimismo, con el propsito de alentar la
inversin externa se modific la Ley de inversiones extranjeras, eliminando el
requerimiento de aprobacin estatal a las inversiones de ese tipo de capital a la vez que
se garantizaba la igualdad de tratamiento para cualquier tipo de capital que se invirtiera
con destino a actividades productivas. A su vez, a travs del Decreto 2.284 de octubre
de 1991, se eliminaron normas regulatorias que afectaban al mercado de bienes y
servicios (por ejemplo, el transporte por ruta y los mercados concentradores de
mayoristas de frutas y verduras), y se disolvieron los entes reguladores.
La reforma del Estado tena como objetivo, tambin, el equilibrio fiscal. Para esto se
disearon polticas destinadas a reducir el gasto de la administracin central y a
incrementar los ingresos pblicos. Las primeras, se aplicaron a travs de la reduccin
del aparato administrativo a partir de su racionalizacin, la descentralizacin de
servicios sociales a las provincias y la privatizacin del sistema previsional. Las
segundas, a partir del rediseo del sistema tributario. La reforma administrativa tuvo dos
componentes centrales: uno de ellos fue un amplio programa de retiros voluntarios y el
rediseo de los sistemas administrativos, que incluy la transformacin de los de
administracin financiera y control estatal, y la implementacin de una carrera
administrativa que buscaba profesionalizar los recursos humanos de la administracin.
Por su parte, el rediseo del sistema tributario se orient a la simplificacin de las
normas y la ampliacin de la base imponible para el cobro de impuestos, lo que era
alentado por la incorporacin de las nuevas tecnologas que aportaba la informtica. Sin
embargo, la estructura tributaria tendi a basarse sustancialmente en la imposicin al
consumo, particularmente a travs del impuesto al valor agregado (VA).
La descentraIizacin de Ios servicios sociaIes a las provincias estuvo
condicionada por la lgica fiscalista, mientras que era justificada mediante un discurso
federalista y sustentada en el criterio de subsidiariedad del Estado. En este marco, en
1992 la Nacin transfiri a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires los colegios secundarios y los institutos tcnicos, de formacin docente y
de formacin superior, que hasta entonces administraba en forma directa el Ministerio
de Cultura y Educacin de la Nacin. Asimismo, se transfirieron los establecimientos
hospitalarios a estas mismas jurisdicciones, lo que reconoca la responsabilidad
constitucional de las provincias sobre la salud de la poblacin. Ese proceso de
descentralizacin de la salud fue profundizado en la provincia de Crdoba, con la

municipalizacin del sistema provincial. Estas transferencias se efectuaron sin su
contrapartida presupuestaria, pero atadas a un nuevo Pacto Fiscal que mejoraba los
ingresos provinciales, aunque stos quedaban sujetos a la suerte del crecimiento de la
economa y la consiguiente recaudacin.
De esta forma, la desregulacin y la privatizacin fueron los instrumentos centrales
para el desmantelamiento del Estado keynesiano, mientras que esta ltima y la
descentralizacin eran dos caras del proceso por el cual el Estado nacional buscaba
desentenderse de numerosas funciones econmicas y sociales, impulsado por la
bsqueda de la reduccin del gasto pblico central.
La segunda etapa de la reforma del Estado se desarroll con otro contexto poltico y
social. En efecto, para 1996 el riesgo de la hiperinflacin y de la inestabilidad poltica se
haba evaporado, pero se anunciaba un dficit fiscal creciente y la consolidacin del
desempleo estructural. El primero fue producido por la disminucin del crecimiento
derivado de la salida de capitales luego de la crisis del "tequila y el desfinanciamiento
del sistema previsional que la implementacin del rgimen de capitalizacin produjo.
Por su parte, el desempleo estructural era, tambin, producto de los efectos locales de
la crisis mexicana y la consecuente desinversin pero tambin, del proceso de
desindustrializacin que afect particularmente a las Pymes y de la privatizacin de
algunas empresas que en poco tiempo produjeron una drstica reduccin de su
personal, generando profundas transformaciones territoriales que afectaron a regiones
enteras.
De esta forma, la segunda etapa de la reforma del Estado tuvo como principal
objetivo reducir eI dficit fiscaI y, complementariamente, flexibilizar el mercado de
trabajo. El discurso dominante se centr en el argumento de la necesidad de reducir el
"costo argentino para incrementar la competitividad de la produccin nacional en el
marco de la globalizacin. Esto se deba producir mediante una nueva reduccin del
gasto pblico, mientras que la flexibilizacin del mercado de trabajo permitira reducir la
incidencia relativa de los costos laborales en los costos de produccin, a la vez que
resolvera el problema del desempleo. El problema central era que todo intento de
reforma se deba realizar dentro de los lmites de la convertibilidad que, a fines de los
noventa, daba signos de agotamiento.
Esta etapa se orient, por un lado, hacia el interior del aparato gubernamental. Las
principales medidas en esta direccin se explicitaron en la Ley 24.629, de febrero de
1996, que contena una serie de disposiciones entre las que se destacaban las que
establecan nuevas pautas sobre la organizacin de la informacin presupuestaria y las
destinadas a reducir el gasto en personal. Los resultados de esta segunda reforma
fueron magros. La reduccin del gasto pblico no se concret porque los intereses
polticos, ligados al proyecto reeleccionista del presidente Menem, presionaron sobre
las cuentas fiscales y mientras unas reas del Estado se reducan, otras crecan.

Por otro lado, la flexibilizacin del mercado laboral, que significaba precarizacin,
reduccin de salarios y modificaciones unilaterales a las condiciones de trabajo, sufri
un freno con la derrota electoral del justicialismo en 1997. Finalmente, la tercera medida
relevante fue la desregulacin de las obras sociales que posibilitaba la libre eleccin de
los beneficiarios pero que en la prctica abra a las empresas privadas un mercado que
hasta entonces haba sido controlado por los sindicatos.


El resultado de la reforma fue la constitucin de un "Estado ausente caracterizado
por una "renuncia al cumplimiento de ciertos roles que, al no ser asumidos, deja al
mercado y a la sociedad civil a merced de fuerzas cuya accin puede producir, entre
otras consecuencias, un deterioro en las condiciones materiales de vida de los sectores
sociales ms vulnerables, con sus negativos impactos sobre la equidad, el desarrollo y
la gobernabilidad (Oszlak, 2003: 535). En este sentido, resulta claro que en el caso
argentino el Estado resign los instrumentos de los que dispona para intervenir, tanto
para orientar el desarrollo en una determinada direccin como para incidir en la
distribucin del ingreso y la riqueza. En este sentido, "Sin duda, el indicador ms fuerte
de la ausencia del Estado ha sido su incapacidad para evitar o paliar la profundizacin
de las diferencias de ingreso y riqueza entre los sectores sociales de mayores y
menores ingresos (Oszlak, Op. Cit.: 536).

Por otra parte, el proceso de descentralizacin lejos de construir un "Estado mnimo,
lo que hizo fue reducir el nivel nacional pero agrandar los subnacionales,
particularmente el de las provincias, cuyo personal y gasto se increment. En efecto, se
continuaron brindando los servicios de educacin y salud con el mismo personal, en los
mismos establecimientos y con rutinas similares a la poca anterior al traspaso
jurisdiccional (Oszlak, Op. Cit.). Esta situacin gener, a partir de 1996, un creciente
dficit fiscal de las provincias que, generalmente, dependan de las transferencias
giradas por la Nacin. De esta forma, se ha dado una conformacin estatal "como un
sistema de vasos comunicantes que relaciona de manera diferente sus distintos niveles
jurisdiccionales, y no como el sistema de gestin exclusiva, al que pareca responder la
divisin del trabajo entre Nacin y provincias/municipios hasta comienzos de la ltima
dcada" (Oszlak, Op. Cit.: 538). Esta conformacin, lejos de ser novedosa, vino a
consolidar un Estado fragmentado y desarticulado, claramente disfuncional respecto de
las necesidades del desarrollo no slo local, sino tambin nacional y regional.

Finalmente, es importante resaltar que este proceso produjo un gran retroceso en la
capacidad estatal de intervencin en la orientacin del desarrollo y del sistema
productivo que, a su vez, estuvo acompaado por una abrupta y profunda redistribucin
del ingreso y del poder dentro de la sociedad.

II. ReIacin Estado - sociedad: nuevos esquemas y visiones.

Incorporacin de nuevos actores en Ia gestin pbIica
El avance de los procesos de privatizacin, desregulacin, descentralizacin y
desuniversalizacin de las polticas sociales, que se describieron en el apartado
anterior, impact profundamente en la matriz de relaciones entre el Estado y la
sociedad. La privatizacin de las empresas y servicios pblicos gener una nueva forma
de vinculacin entre el Estado y el sector privado, incorporando a este ltimo en
posiciones centrales a la gestin de las cuestiones pblicas. La reforma de las polticas
sociales, por su parte, abri las puertas del entramado de formulacin e implementacin
de los servicios sociales a los destinatarios de los mismos y a un amplio abanico de
sectores de la sociedad civil. As, estos dos procesos de privatizacin y ampliacin de la
participacin distintos aunque ntimamente vinculados- debilitan el monopolio estatal

en la gestin de polticas pblicas, gracias a la incorporacin de actores sociales a la
gestin estatal. La desuniversalizacin alude a la transformacin de la matriz
universalista de las polticas sociales hacia un enfoque guiado por los principios de
focalizacin y asistencia a los sectores de extrema pobreza.

El resultado de estos procesos, como observa Cunill Grau (1995), es una redefinicin
de lo pblico, que no queda ms asimilado estrictamente a lo estatal sino que incluye en
su gestin a representantes del mbito privado y de la sociedad. En el contexto de estas
reformas pro-mercado, la apertura a la sociedad trae consigo -y a veces confunde- la
privatizacin de los servicios con la incorporacin de la sociedad civil a la gestin. La
distincin entre lo pblico y lo privado se vuelve ms imprecisa y se pone en discusin
el reparto de responsabilidades en la gestin de lo social. Al respecto, afirma Cunill
Grau la gestin de lo pblico est cada vez ms en manos no estatales, del sector
privado o de actores sociales, por lo que el campo de lo pblico queda menos claro, ya
que no es ms sinnimo de lo estatal. (Cunill Grau, 1995).
En los debates acerca de la reforma del Estado y sus desafos a futuro, esta
perspectiva est presente en la base de diversos modelos de gestin pblica que se
proponen actualmente. Desde el campo del desarrollo local se habla de "concertacin
pblicoprivada como la estrategia central para la articulacin de intereses en la
escena local. La inclusin de instancias de participacin social en los procesos de
formulacin e implementacin de polticas, en especial las sociales, se ha convertido en
un componente ineludible de cualquier programa. Las reformas constitucionales de los
ltimos aos han abierto nuevos mecanismos de participacin ciudadana, como las
consultas pblicas, el referndum, audiencias pblicas, etc. Cada vez ms ciudades
incorporan la estrategia del presupuesto participativo como forma de democratizacin
de la gestin local. La nocin de "governance o gobernanza, que impregna hoy
numerosos discursos polticos y acadmicos, justamente "tambin hace referencia al
pluralismo de actores, a la multiplicidad de mbitos institucionales, a los medios
formales e informales de interaccin entre los sectores pblico y privado, a las
complejas relaciones de interdependencia entre los niveles de gobierno y a la
movilizacin de redes organizacionales en torno a las polticas pblicas (Martnez
Nogueira, 2001:83) Se trata, en trminos generales, de una propuesta de un modelo de
gobierno y de gestin estatal que incorpora muchas modalidades de accin propias de
la sociedad civil: las redes organizacionales, la convivencia entre pautas formales e
informales, la flexibilidad de las estructuras y la importancia de la informacin y la
comunicacin como base para las decisiones.
En sntesis, ms all de los logros efectivos en la aplicacin de estos modelos de
relacin entre el Estado y la sociedad que puedan identificarse en las experiencias de
gobierno "realmente existentes, la puesta en discusin de estas modalidades de
gestin habla del espacio que ha ganado la sociedad civil en el campo de la
intervencin sobre lo pblico.

La sociedad civiI: entre eI concepto normativo y Ia reaIidad emprica
Puesto que este proceso de reestructuracin de las polticas estatales modifica las
pautas de interaccin entre el Estado y la sociedad, supone tambin transformaciones
en el mbito de la sociedad civil. Se habla de la "emergencia o el "resurgimiento de la
sociedad civil para hacer referencia a la irrupcin en la escena poltica de una mirada de

actores que no forman parte del sistema poltico pero se reclaman portadores legtimos
de intereses universalizables, con responsabilidad sobre la gestin de lo pblico. Si bien
este fenmeno se hizo visible, inicialmente, en el contexto de gobiernos autoritarios,
particularmente en Europa del Este y Amrica Latina, las transformaciones que produjo
en la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, se han mantenido, o
profundizado, durante los perodos democrticos que los sucedieron.
La ampliacin del espectro de actores que intervienen en la gestin de las polticas
pblicas se apoya, en parte, en la multiplicacin de instituciones, grupos e individuos
que se consideran representantes de la sociedad civil. La nocin de sociedad civil, que
est en la base de los argumentos que promueven estos procesos, se vuelve as poco
precisa. Cabra detenerse, entonces, en el anlisis de un concepto que naci en
contextos histricos y poltico-institucionales muy diferentes a los que encontramos
actualmente en nuestro pas.
La mayora de los autores que han estudiado los procesos de resurgimiento de la
sociedad civil en el mundo desarrollado sostienen una visin de la estructura societal
dividida en tres mbitos separados y netamente diferenciados entre s: el Estado, la
economa y la sociedad civil. Se trata de una imagen tripartita compuesta por esferas
separadas. Para esta mirada, el Estado constituye una de las partes de dicha estructura
trifsica, mientras que en el campo de la sociedad se distinguen dos mbitos
institucionales: las organizaciones del mundo de la economa, que operan en el mbito
del mercado y expresan los intereses ligados a la ganancia y la acumulacin, es decir,
las empresas y las entidades empresariales; y las organizaciones que intervienen en el
campo de la satisfaccin de las necesidades, de la expresin de la opinin pblica y de
la solidaridad, que constituyen el mbito de la sociedad civil. En los discursos
predominantes acerca de la sociedad civil actualmente en circulacin, esta distincin se
expresa, literalmente, en los trminos con que se la denomina: "tercer sector,
"organizaciones sin fines de lucro u "organizaciones no gubernamentales.
Los escritos de Cohen y Arato, principales referentes de esta orientacin, lo expresan
claramente: la sociedad civil constituye "una esfera de interaccin entre la economa y el
Estado, compuesta ante todo por la esfera ntima (en especial la familia), la esfera de
las asociaciones (en especial las asociaciones voluntarias), los movimientos sociales y
las formas de comunicacin pblica (Cohen y Arato, 2000:8). Esta delimitacin
operativa del campo de la sociedad civil se relaciona con la definicin terica que
proponen estos autores para comprender la nocin de sociedad civil "en torno a una
nocin de movimientos democratizadores autolimitados que procuran extender y
proteger espacios tanto para la libertad negativa como para la libertad positiva y volver a
crear formas igualitarias de solidaridad sin obstaculizar la autorregulacin econmica.
(Cohen y Arato.op. cit.: 36/7).

En esta perspectiva, si la vinculacin entre el Estado y los ciudadanos, an en
sistemas democrticos, est marcada por la legitimidad de la autoridad de las
instituciones gubernamentales y la consiguiente obligatoriedad de respeto a las normas
sancionadas por los rganos estatales correspondientes, el mundo de la sociedad civil
se caracteriza por la libre asociacin entre individuos y el carcter voluntario de las
acciones. Por otro lado, la sociedad civil se distingue tambin del mbito del mercado,
ya que se considera que los intereses u objetivos que fundamentan la accin de la
sociedad civil son de orden pblico, es decir, conciernen al conjunto de la sociedad o
comunidad. Las relaciones establecidas en torno a la lgica del mercado, en cambio, se

rigen por objetivos de tipo privado: de competencia y de acumulacin privada de
beneficios. Como resultado, la visin predominante en los discursos polticos y sociales
identifica al espacio de la sociedad civil con la participacin libre y voluntaria en
cuestiones relativas al inters pblico y la participacin democrtica.
La mayora de los estudios que se realizan en nuestro pas se enmarcan en este
enfoque. Segn De Piero, el mundo de la sociedad civil entonces, se puede construir "a
partir de la conformacin de grupos o movimientos plurales y autnomos de las
acciones estatales y del mercado, vale decir, cuyo objetivo inmediato o primario no es la
dominacin poltica ni la acumulacin de capital ", es decir, "los espacios de integracin
generados por la propia comunidad, que no se expliquen a partir de la autoridad estatal
(De Piero, 2005: 27).
Una concepcin semejante aparece en los estudios de Gonzlez Bombal: "Entre el
Estado y el mercado hubo un extenso tejido asociativo, un universo heterogneo que
incluye desde las sociedades de fomento, los clubes, las entidades de beneficencia, las
colectividades, las fundaciones, etc. Eso que decimos llamar el "tercer sector para
diferenciarlo del sector estatal y del sector privado tiene algo de uno y de otro, pero es
justamente esa peculiar combinacin lo que define su naturaleza especfica: siendo una
actividad sustentada por la iniciativa de los particulares tiene una dimensin pblica en
la medida en que se emprende como un servicio voluntario a los dems (Gonzlez
Bombal, 1995: 65). En sntesis, cuando se habla de sociedad civil se hace referencia a
un espacio de relaciones y asociaciones establecidas de manera libre y voluntaria, que
se movilizan por objetivos de carcter pblico.
En las elaboraciones provenientes del campo de la filosofa poltica, los criterios de
distincin entre las tres esferas aluden, generalmente, a la naturaleza de los principios y
valores que orientan el accionar de la sociedad civil. En particular, Cohen y Arato,
caracterizan a la sociedad civil en relacin a la preeminencia del valor de la solidaridad
y a su potencial de democratizacin de las relaciones sociales, frente al autoritarismo
del Estado y al egosmo individualista del mercado. Esta accin democratizadora del
conjunto de la estructura societal se fundamenta, para estos autores, en el predominio
del principio de la autonoma, entendida como fundamento de la posibilidad de la
interaccin comunicativa, la asociacin y, por lo tanto, la libertad; y de la igualdad,
vinculada aqu a la nocin habermasiana de universalidad como "un principio regulador
del proceso discursivo por medio del cual los participantes razonan juntos sobre cules
valores, principios e interpretaciones de necesidades merecen ser institucionalizados
como normas comunes... [que]... tiene como ncleo un concepto intersubjetivo,
interactivo, de la individualidad y la autonoma (Cohen y Arato . op. cit.:40).
La lgica propia de la sociedad civil debera radicar, en este enfoque, en la
prevalencia de aquellos valores que Habermas ubicara en el "mundo de la vida y que
se contraponen con los principios competitivos y autoritarios de las otras dos esferas.
Se trata de una perspectiva que se basa en criterios de tono normativo para definir las
caractersticas propias del mbito de la sociedad civil. Este enfoque valorativo, si bien
aporta elementos valiosos para la construccin de los ideales que orientan las
intervenciones de la sociedad y ayuda a comprender las motivaciones y los objetivos de
dichas acciones, se vuelve problemtico a la hora de ofrecer un marco concreto de
anlisis de los procesos sociopolticos contemporneos.
En este sentido, otra corriente de importancia en el campo de los estudios sobre la
sociedad civil se interesa ms por conocer de manera emprica la accin de los actores
que la componen. Los estudios de ndole emprica traducen estos principios normativos

en criterios referidos a las motivaciones u objetivos que sustentaran la configuracin
organizativa de la sociedad civil. As, este enfoque seala principalmente al carcter
voluntario -fuera de la imposicin estatal- y no lucrativo -no econmico- de las
organizaciones de la sociedad civil. Podra hablarse de una vertiente de orientacin
sociolgica, ya que se identifica el espacio de la sociedad civil con el conjunto de
organizaciones que lo movilizan, haciendo referencia a la naturaleza asociativa y
voluntaria de este universo organizacional.
La sociedad civil se caracteriza, en este enfoque, como un mbito de libre asociacin
entre individuos, que se agrupan en funcin del inters pblico de servicio a otros, es
decir, sin fines de lucro privado. Es un universo donde no regiran relaciones de
autoridad propias del sistema poltico ni la lgica de la rentabilidad orientada hacia la
acumulacin econmica. Los principios que agruparan a este sector son el valor de la
solidaridad como aporte en la construccin de un horizonte de igualdad y la apelacin a
la participacin social como va de ampliacin de la democracia.
El estudio de los actores de la sociedad civil, inters principal de esta corriente, ha
dado lugar a numerosas investigaciones empricas que se proponen clasificar a las
organizaciones, valorar su aporte social, describir sus trayectorias histricas, etc. Se
destaca, en la produccin argentina implicada en este enfoque, el libro compilado por A.
Thompson "Pblico y privado, donde cada captulo analiza el desarrollo de un sector
especfico de organizaciones de la sociedad civil. (Thompson, 1995).
3
Estos trabajos, si
bien constituyen una contribucin sumamente valorable al conocimiento de la
conformacin y de la accin de la sociedad civil, tienden a detenerse en una lectura
descriptiva de la participacin, que corre el riesgo de asumir acrticamente una
definicin del espacio institucional de la sociedad civil en base a los principios y valores
que los propios actores involucrados dicen sostener. Es decir, muchas de estas
investigaciones distinguen a las organizaciones que conformaran el campo de la
sociedad civil por los valores y principios que enuncian los actores de dicho campo, en
vez de estudiar el accionar efectivo de las organizaciones o considerar a dichas
enunciaciones como objetos de anlisis de la investigacin.
En este sentido, una corriente importante de estudios inscriptos en esta perspectiva,
asume como rasgos evidentes de la sociedad civil la centralidad del "bien pblico y la
solidaridad como motivaciones para la participacin, la ausencia de intereses de orden
econmico y la separacin tajante entre esas organizaciones y el sistema poltico y
estatal. Por ejemplo, un importante estudio de alcance nacional realizado en Argentina
por el PNUD, asigna a las organizaciones "el propsito de dar respuesta a las
necesidades de los pobladores,...de realizar donaciones y desempear actividades
filantrpicas,... ayudar a otros. Las caractersticas fundamentales de estas
organizaciones, seran para este estudio, entre otras: "privadas, en el sentido de
constituir una estructura separada del gobierno, ... no lucrativas... autogobernadas...
voluntarias, ... no partidarias (PNUD/BD, 1998: 24/25) . Sin embargo, una revisin
detallada de las organizaciones que configuran el objeto de estudio de estos trabajos
encontrara all numerosos casos de instituciones atravesadas por la lgica econmica
del mercado o implicadas en las tramas clientelares del Estado, as como agrupaciones
cuyo funcionamiento interno o su labor pblica difcilmente se ajusten al ideal de
participacin democrtica.

3
Adems de este libro, cabe mencionar PNUD /BD (1998) y Filmus, Arroyo y Estbanez (1997).


De esta manera, tanto en la corriente filosfica como en la empirista aparece una
cierta tendencia hacia una consideracin esencialista del mundo de la sociedad civil, ya
que las elaboraciones de tono normativo o valorativo tienden a imaginar al conjunto de
las organizaciones de la sociedad civil como corporizacin evidente de los valores de
igualdad, democracia y solidaridad, mientras que los estudios empricos asumen como
datos el carcter solidario, voluntario y no lucrativo de sus objetos de estudio. Se
construye as una visin idealizada del mbito de la sociedad civil, que imagina un
universo organizativo comprometido de manera uniforme con los valores de igualdad y
democracia, y ntidamente diferenciado de la lgica competitiva y deshumanizante del
mercado, as como del carcter burocratizante y autoritario del poder estatal.
La separacin de la sociedad civil con el mbito de la vida econmica y el mercado,
por otro lado, se establece sobre una frontera cuya nitidez o porosidad dependen de la
definicin de economa implcita en el anlisis. Desde la perspectiva liberal, la actividad
econmica, el mundo de la produccin y circulacin de bienes tiene lugar en un dominio
regido por el principio de la libertad, base de la vigencia de las leyes del mercado. La
lgica competitiva del mercado asegurara la mejor distribucin de los recursos y, por lo
tanto, constituira la mejor forma de regulacin social para la consecucin del bien
comn. En esta matriz de pensamiento, entonces, la economa consiste en la esfera
privada por excelencia, cuyo mejor funcionamiento requiere una separacin estricta de
los intereses pblicos, de las regulaciones del Estado y de las relaciones de autoridad.
En este esquema conceptual las organizaciones de la sociedad civil se denominan
tambin "organizaciones sin fines de lucro, donde la condicin de "no lucrativa,
constituye una de las principales caractersticas de las organizaciones que conforman el
sector
4
. La relevancia asignada a este criterio hace pensar en una frontera muy precisa
entre las organizaciones orientadas por la bsqueda privada de la ganancia las
empresas- y aqullas que tendran por objetivo la consecucin de objetivos de inters
pblico las organizaciones de la sociedad civil.
Esta visin aparece no slo en los enfoques liberales o filantrpicos sobre la
sociedad civil, sino que tambin est presente en algunas perspectivas sobre el
desarrollo local, particularmente las que sostienen un enfoque ms economicista. As,
es posible leer las propuestas de articulacin multiactoral promovidas por el enfoque del
desarrollo econmico local, concebidas como "concertacin pblico-privada, como
expresin de esta lnea de pensamiento. Los discursos que documentan o promueven
estas experiencias alientan la formacin de acuerdos o instancias de articulacin entre
el sector empresario -concebido como encarnacin de los intereses privados de lucro- y
el Estado -como representante de los pblicos. Las otras actividades e instituciones no
regidas por lgicas de mercado la familia, el trabajo no mercantilizado, la participacin
social, etc.- formaran tambin parte del mundo privado, aunque no se explicita cmo se
estructura la representacin institucional de estas actividades en estos espacios de
concertacin multiactoral. En los modelos ms marcadamente economicistas estas
actividades cobran sentido slo en relacin al circuito econmico: como provisin de
fuerza de trabajo -lo que habilita la participacin de sindicatos en las instancias de
interaccin- o como consumo, de donde se promueve la conformacin de asociaciones
de defensa del consumidor.
Esta visin aparece claramente presentada por Alburquerque, uno de los
autores ms reconocidos de esta corriente: "El enfoque del desarrollo econmico local
propone ... "polticas activas de intervencin desde las diferentes instancias territoriales

4
Ver PNUD / BD (1998).

para el fomento productivo y empresarial, a partir de una concertacin de actores
pblicos y privados, a fin de impulsar la mayor articulacin y capacidad competitiva de
los diferentes sistemas productivos locales y postula que "es preciso el fortalecimiento
institucional de las administraciones territoriales, a fin de que los gobiernos locales,
provinciales y regionales puedan desempear un papel activo como animadores y
catalizadores de iniciativas de desarrollo econmico local junto a los restantes agentes
socioeconmicos privados y el conjunto de la sociedad civil (Albuquerque, 2001: 79,
183.)
Este tipo de postulados, al establecer fronteras rgidas entre el campo de la sociedad
civil y el mundo de la actividad econmica lleva a invisibilizar un amplio conjunto de
actividades econmicas que tienen lugar en el campo de las organizaciones de la
sociedad civil y restringir la potencialidad de estas relaciones para la democratizacin
de las instituciones econmicas regidas por el mercado.
Esta conclusin asume especial importancia para el estudio de las instancias
participativas impulsadas actualmente por las polticas sociales, en especial porque esta
estrategia institucional constituye un dispositivo central de los programas sociales que
se proponen fomentar el desarrollo local y la economa social. Los principales
programas de promocin socioproductiva que se implementan actualmente en
Argentina convocan a la participacin de organizaciones de la sociedad civil y aparecen
as, como interlocutores de estos programas, un espectro de organizaciones sociales
que se involucran en actividades productivas sin que ello suponga dejar de lado su
carcter de "sociedad civil. Esta confluencia de lgicas de distinto origen se aprecia
claramente en el accionar del movimiento de desocupados, que sostiene principios y
desarrolla prcticas polticas propias de un movimiento social contestatario, a la vez que
se involucra en experiencias de economa social.
En efecto, segn las teoras de la economa social existe un amplio y rico mundo de
actividades econmicas que no se rigen por los criterios de mercado y que est
movilizado, fundamentalmente, por los actores de la sociedad civil. El punto de partida
de la nocin de economa social, justamente, consiste en incluir en el espacio de la vida
econmica a una diversidad de actividades -mercantiles, de intercambio, de
subsistencia- y formas organizativas que no se ajustan al modelo capitalista -redes,
organizaciones comunitarias, mutuales, etc.-, que no se reproducen con lgicas
competitivas de mercado ni tienen como metas la rentabilidad y la acumulacin.
En esta lnea, las investigaciones sobre economa social hacen visible la existencia
de un conjunto de actividades econmicas, de produccin concreta de bienes y de
servicios que asume formas plurales: mercantiles, no mercantiles (redistribucin) y no
monetarias (reciprocidad y don). A su vez, en este sistema se encuentran
organizaciones que participan de la actividad econmica, pero cuyos estatutos jurdicos
son diversos hay organizaciones sin fines lucrativos, cooperativas, mutuales -; los
valores que portan son variados -se puede tratar de una finalidad de servicio a los
miembros o a la colectividad antes que beneficio privado-; y cuyas lgicas de gestin -
que se pueden orientar por procesos de decisin democrtica, por la primaca de las
personas y el trabajo sobre el capital, por la distribucin de los beneficios- se distinguen
de la dinmica empresarial. Tambin cabe incluir aqu al subsector de la economa
compuesto por unidades domsticas, cuya racionalidad principal es garantizar la
reproduccin ampliada de la vida, que Coraggio denomina "economa popular. La
extensin de este sector al mbito social " incluye actividades cooperativas de consumo
y produccin, asociaciones libres, redes mutuales y comunitarias, y otras formas
articuladas orgnicamente para gestionar los recursos y necesidades de sus miembros

y de la comunidad, que son socialmente eficientes, ahorran, acumulan, invierten e
innovan, pero no tienen fines de lucro (Coraggio, 2002:12).
La potencialidad de este espacio de la vida asociativa y productiva tiende a ser
minimizado por el marco conceptual que asimila a las organizaciones de la sociedad
civil con actividades no lucrativas, o que slo identifica como econmicas a las
actividades que estn orientadas por el mercado capitalista.
Una reflexin similar puede realizarse en referencia a la separacin que se formula
entre la esfera de la sociedad civil y el sistema poltico o el Estado, distincin que
tambin est presente en el modelo tripartito. En este caso, los principios que
distinguiran a estos dos campos se relacionan con la autoridad y el poder, ya que se
postula que la lgica que ordena las acciones de la sociedad civil se fundamenta en la
libre voluntad de participacin y asociacin, y la libertad de expresin, mientras que el
mundo poltico estara organizado en funcin de las relaciones de poder.
Esta imagen est tambin muy presente en los discursos pblicos que fundamentan
la participacin de organizaciones de la sociedad civil en las polticas pblicas. En el
diseo de la mayora de los programas sociales actualmente vigentes, por ejemplo,
estn previstos mecanismos de participacin de organizaciones de la comunidad,
apoyados en consideraciones acerca de la importancia de la ampliacin de la
participacin social en la implementacin de polticas, en la garanta de compromiso
solidario con la comunidad que estas organizaciones ofreceran, y en el reaseguro de
transparencia -es decir, ruptura de los mecanismos clientelares del Estado- que su
presencia aportara.
Se desprende de este enfoque que la sociedad civil estara desvinculada de los
intereses ligados a la legitimacin de relaciones de poder institucionalizadas y que
primara el principio de la autonoma en relacin a las estructuras del Estado y del
sistema poltico. Tambin surge de este postulado que los mecanismos de
conformacin de las organizaciones de la sociedad civil son absolutamente voluntarios y
ajenos a las redes de articulacin de intereses polticos. Es decir, la sociedad civil es
vista como el dominio de la libertad, opuesto a las relaciones de autoridad que regulan
las acciones estatales, y al inters por la acumulacin de poder, propio del sistema
poltico.
Esta postura trasunta una cierta ingenuidad en la evaluacin de los comportamientos
-tanto internos como externos- de las organizaciones de la sociedad civil y sus
motivaciones para la intervencin en las polticas pblicas. La "glorificacin de la
sociedad civil, como denominan Nun y Aboy Carls (2002) a esta postura, no slo
oculta los intereses polticos y econmicos que se ponen en juego cuando los actores -
supuestamente- representativos de la sociedad civil intervienen en la gestin de
polticas estatales, sino que tambin esconde las dinmicas de poder -y en algunos
casos de autoritarismo- que estructuran el funcionamiento interno de estas
organizaciones.
Por otro lado, se manifiesta aqu una visin extremadamente simplificada de la
nocin de poltica, que se limita al mbito del sistema poltico y el Estado. As, se reduce
el espacio de debate pblico y se restringe la poltica a la labor de los aparatos
institucionales del Estado, expresando de este modo uno de los postulados centrales de
la teora elitista de la democracia. Discutiendo ese enfoque, Portantiero seala que "el
poder estatal slo puede entenderse como una categora relacional, como el producto
de una correlacin entre actores sociales.... Segn este autor, el Estado no es slo una
estructura de personal y de recursos econmicos, sino la encarnacin institucional del

sistema social y econmico, "un complejo de relaciones sociales.[que]... slo puede
entenderse como una categora relacional producto de una correlacin entre actores
sociales razn por la cual es "estructuralmente constitutivo de las relaciones
capitalistas. (Portantiero 1998: 196/9). En esta perspectiva, el Estado penetra la
sociedad civil, y viceversa, tanto en el plano de la reproduccin de las relaciones
sociales y econmicas -"intromisin que se hace especialmente evidente en el Estado
benefactor- como tambin en el nivel ideolgico poltico, puesto que la legitimidad
estatal se construye en esa red de poder que atraviesa los diferentes mbitos de la vida
social.
La necesaria imbricacin entre el Estado y la sociedad civil no permite sostener la
distincin tajante entre estos mbitos en funcin de la preeminencia de valores o
mecanismos ligados a la constitucin del poder poltico. Como quedara en evidencia en
cualquier estudio emprico que se detenga a analizar el papel de las organizaciones de
la sociedad civil en los espacios participativos de gestin de polticas pblicas, el campo
de la sociedad civil participa de manera activa en la consolidacin o debilitamiento del
sistema poltico y su funcionamiento est atravesado por dicha lgica.
El modelo de estructura tripartita que supone fronteras ntidas y rgidas entre los tres
dominios, tanto en lo referente a las lgicas de cada mbito como en cuanto al campo
organizacional que lo compone, no toma en cuenta la diversidad interna de la sociedad
civil, as como la complejidad propia del mbito estatal y del econmico. Es por ello que
De Piero afirma que "esos grupos [de la sociedad civil] no se encuentran escindidos de
estos dos fundamentales espacios de las sociedades modernas -Estado y mercado- ya
que sus intervenciones se manifiestan e influyen en el campo de lo poltico, lo
econmico, los social y la cultura en trminos generales, al trabajar y buscar la
representacin de los derechos, del espacio pblico, de tradiciones y opciones propias
de la vida de los ciudadanos (De Piero, 2005: 28)
La historia de la conformacin de la sociedad civil en la Argentina no puede sino
ilustrar esta concepcin, ya que slo es posible comprender el desarrollo de los
primeros movimientos y organizaciones sociales (sindicatos, sociedades de fomento,
etc.) en el marco de la construccin del Estado peronista. Como bien seala Gonzlez
Bombal "...el Estado fue la fuente de la identidad colectiva de actores cuya consistencia
en el plano de la sociedad civil y los intereses privados fue endeble y nunca claramente
distinguible de lo estatal (Gonzlez Bombal, 1995: 69).
Este enfoque propone concebir una definicin de la sociedad civil en trminos de la
ampliacin del espacio pblico o de publificacin del Estado y la sociedad, tal como lo
plantea Cunill Grau. Esta autora cuestiona la idea de la "centralidad absoluta del Estado
como lugar de realizacin de la poltica (Cunill Grau, 1997: 25) al poner en evidencia la
diversa actividad poltica que se realiza en el campo de la sociedad. Propone despegar
el par de oposiciones Estado-pblico / Sociedad-privado, al sostener que la esfera de lo
pblico refiere a la "cuestin de la organizacin de la sociedad como un asunto que le
incumbe a s misma (Cunill Grau, 1997: 25) y no exclusivamente al Estado, como
plantea el pensamiento neoconservador al suponer que la poltica no debera traspasar
las fronteras del mbito estatal. Esta visin sobre lo pblico llevara a reinstalar el
debate poltico en el seno de la sociedad, lo que supone "otro modo de construirse una
nocin de inters pblico; una nocin plural y descentrada... (Cunill Grau, 1997: 58)
que deja "asentado que lo pblico no se circunscribe a la esfera estatal, remite
centralmente a la deliberacin colectiva de la sociedad para actualizar lo poltico en la
poltica (Cunill Grau, 1997: 61).

Esta postura conlleva una profunda revisin de la concepcin del Estado, en una
lnea concordante con la expuesta por Portantiero, a la vez que supone interrogarse
sobre su papel y los lmites de su intervencin. "El centro de la cuestin remite a la
creacin de una nueva institucionalidad que no slo involucre la posibilidad de tornar la
gestin pblica ms permeable a las demandas emergentes de la sociedad, sino de
retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados el monopolio exclusivo de la
definicin de la agenda social (Cunill Grau, op.cit.:59). Este cuestionamiento convoca a
elaborar nuevas formas de relacionamiento entre el poder gubernamental y las
organizaciones de la sociedad que superen el vnculo establecido slo sobre las
demandas sociales y las respuestas estatales, para pasar a un modelo de
involucramiento ms activo de las instancias sociales en las decisiones pblicas.
"Requieren, pues, tambin, ser tematizadas las condiciones para el establecimiento de
instancias de mediacin relacionadas con el aparato burocrtico, que puedan ser
capaces de conferir un carcter pblico a las polticas gubernamentales (Cunill Grau,
op.cit.:59) El lugar de la sociedad civil resulta as resignificado, al ponerse en evidencia
el papel de las organizaciones sociales en la construccin de estas instancias de
mediacin y en la republificacin del Estado y la sociedad.
Es evidente que esta perspectiva tambin conduce a interrogarse acerca del
segundo de los pares antes citados: la asimilacin de lo social con lo privado; es decir,
la idea de que las problemticas que circulan en el espacio de la sociedad civil y de la
economa no tienen carcter poltico. Esta autora refuta el pensamiento liberal y
neoconservador, que "al caracterizar a la esfera de la produccin como mbito privado,
oculta su carcter pblico y social. No slo elude de la discusin el hecho de que en el
terreno econmico existen relaciones de poder cuyo ejercicio tiene consecuencias
centrales en la conformacin de la vida social, sino que adems, al circunscribir
aqullas slo a la esfera estatal, asume que de ser posible- su exclusiva
democratizacin y/o reduccin puede conducir a ampliar el mbito de autonoma y
libertad de la sociedad. (Cunill Grau, op.cit.: 48)
En sntesis, encontramos aqu una mirada que dejando de lado el esquema tripartito
de esferas recortadas, pone el acento en la reconstruccin de la dimensin de lo
pblico, considerado como el conjunto de cuestiones que ataen a la sociedad.
Discutiendo con el discurso que reduce lo pblico al Estado, indica que estas cuestiones
estn presentes en los tres espacios societales, en tanto mbitos de relaciones
sociales; lo pblico consiste entonces en "el lugar de la deliberacin colectiva de los
ciudadanos (Cunill Grau, 1995).
Cabra, entonces, avanzar en una comprensin de la sociedad civil en base al
pensamiento gramsciano, quien concibe a esta esfera en relacin a la funcin de
mediacin para la formacin o cuestionamiento del consenso social en torno al sistema
de dominacin. As, parecera ms apropiado identificar a los actores organizaciones
o individuos- de la sociedad civil en relacin a la funcin de mediacin social en la
construccin o reconstruccin- de la hegemona. Esta concepcin permite apartarse de
una visin esencialista acerca de las caractersticas de la sociedad civil, para colocar el
acento en la dimensin de lo pblico.
La produccin de hegemona es una dimensin esencial para el funcionamiento del
Estado, que constituye un campo eminentemente cultural e ideolgico, funciones que
son propias de la sociedad civil. En este sentido, como postula Portelli, (2000) la
sociedad civil puede ser comprendida, entre otros aspectos, como "direccin ideolgica

de la sociedad, concepto que implica tanto a la ideologa propiamente dicha, como a
las organizaciones y las instituciones que la crean y la difunden.

Las diferentes formas de participacin social y ciudadana constituyen, a juicio de
esta autora, algunos de los mecanismos privilegiados para hacer efectiva esta
deliberacin, an si no todas las experiencias y formatos participativos resulten
igualmente fecundos en este sentido. Por ello, es necesario analizar la capacidad de las
instancias de interaccin multiactoral para incluir a las instituciones estatales- y, por lo
tanto, al sistema poltico partidario-, a las organizaciones que representan los intereses
privados de acumulacin econmica -tanto los que estn plenamente inscriptos en la
lgica de mercado como aqullos que se orientan hacia la economa social- y, el
tambin heterogneo espectro de actores de la sociedad civil, para ampliar los mbitos
de deliberacin pblicos. Es decir, evaluar la potencialidad de las instancias de
articulacin, y de los actores en ella implicados, para construir escenarios de interaccin
cada vez ms amplios, ms representativos de la diversidad de intereses y con mayor
capacidad para elaborar proyectos colectivos.
Otra mirada alternativa, que refleja la complejidad de la estructura societal, se
encuentra en la idea de Donati (1999) acerca del campo de lo "privado social, como
uno de los polos que organizan la satisfaccin de necesidades de la sociedad. Adems
del mercado, del Estado y del tercer sector, Donati hace visible la accin de un "cuarto
sector: las redes primarias conformadas por la familia, los grupos de amigos, y otras
redes no institucionalizadas. Las organizaciones del tercer sector, y las redes del cuarto
sector, constituyen el mbito de lo "privado social: "sistemas de accin organizados a
partir de motivaciones, objetivos y reglas de solidaridad social "(Donati, op.cit.:105), que
producen "bienes relacionales colectivos, es decir, servicios sociales que se brindan -o
se producen- a partir de la relacin que se establece entre los sujetos. Esta concepcin
propone una estrategia de produccin de servicios sociales muy diferente a la que
proviene de las polticas sociales centralizadas en el Estado, ya que plantea la
necesidad de reorganizar los roles jerrquicos que se construyen en la relacin Estado-
beneficiario, pasando de " actores pasivos a co-productores y co-gestores de los
servicios, por lo tanto, como nuevos ciudadanos y visibilizando "el rol de la familia como
sujeto de servicios sociales primarios de la vida cotidiana, y por lo tanto, como sujeto de
ciudadana (Donati, op.cit.:115). En sntesis, Donati afirma que existen formas (esferas)
de relaciones sociales que a) no son pblicas ni privadas; b) estn reguladas por un
cdigo simblico-normativo propio u poseen propios medios generalizados de
intercambio c) estn caracterizadas por una propia subjetividad social d) se desarrollan
en proporcin al tipo y nivel de complejidad social, si bien no sin asimetras, conflictos y
redundancias. (Donati, op.cit: 107).
Esta teora pone en cuestin la rigidez del esquema tripartito, al poner en evidencia
que, por un lado, buena parte de la produccin de bienes y servicios sociales se realiza
en mbitos sociales, lo que borra la separacin entre mbito pblico y economa; y , por
el otro, que las relaciones y los sujetos- " privadas que hacen posible esta produccin
son el ncleo de una nueva forma de ciudadana, lo que diluye el postulado acerca del
carcter apoltico de los espacios privados.
Al poner el acento en la importancia de las relaciones sociales primarias en la
produccin de servicios pblicos se flexibiliza la separacin entre la esfera pblica y la
privada. Este punto de vista respecto de la sociedad civil acerca estas elaboraciones
con la nocin de capital social, de donde se desprende un interesante cuerpo de

estudios y reflexiones que analizan la vinculacin entre las relaciones interpersonales y
el sistema social.
El concepto de capital social tiene por sentido hacer visible la importancia de las
redes de relaciones que vinculan a sujetos y organizaciones, poniendo el acento en la
potencialidad de la propia trama o relacin para incidir en la ampliacin de las
capacidades o recursos de los sujetos que la conforman. Es decir, se apoya en el
reconocimiento del valor sinrgico de la articulacin social.
Es posible identificar dos vertientes en el origen de este concepto: por un lado, los
estudios de Putnam, que analizan la incidencia del capital social en el desarrollo
econmico y fortalecimiento de la democracia; y por el otro, la elaboracin de Pierre
Bourdieu que sienta las bases de una comprensin sociocultural del concepto y pone
ms nfasis en su impacto a nivel de la reproduccin de los grupos sociales.

Segn interpretan Millan y Gordon, para Putnam el capital social "refiere a las
caractersticas de la organizacin social, tales como la confianza, las normas y las
redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad mediante la facilitacin de
acciones coordinadas. ( Millan y Gordon, 2004: 725); Como puede advertirse, este
concepto no slo hace referencia a la trama asociativa, sino tambin al sentimiento de
confianza y reciprocidad mutua que generan estas relaciones y a las normas, es decir, a
las reglas, valores , instituciones que se construyen en este intercambio pero que
trascienden a los sujetos directamente implicados.
A la vez, en esta misma definicin se avanza sobre la cuestin del impacto positivo
de estas construcciones sociales en el funcionamiento de la sociedad, tanto en el plano
de la productividad econmica como del desempeo de las instituciones y del ejercicio
democrtico. La cooperacin, que puede ser vista como el resultado de vnculos
privados entre los sujetos, no slo contribuye a la consecucin de los intereses privados
de los involucrados, sino que tambin puede promover bienes pblicos, como el
compromiso cvico. En particular, este autor se interesa por mostrar la estrecha ligazn
existente entre estos tres componentes del capital social y el compromiso cvico que
podra tambin entenderse como cultura poltica- y el desempeo institucional,
condiciones stas que determinan la calidad de la democracia. "El capital social puede,
entonces, ser simultneamente un bien privado y un bien pblico (Millan y Gordon,
2004: 729)
En la concepcin de Bourdieu, el capital social " es el conjunto de recursos actuales
o potenciales que estn ligados a la posesin de una red durable de relaciones ms o
menos institucionalizadas de interconocimiento e interreconocimiento; o, en otros
trminos, ligados a la pertenencia a un grupo. unidos por lazos permanentes y tiles.
(Bourdieu, 1980:1). A semejanza de la definicin antes analizada, la idea de capital se
fundamenta en la afirmacin de la productividad de la propia red de relaciones, al punto
que puede ser considerada como un recurso actual o potencial. Por otro lado, frente a la
relevancia que Putnam le otorga al plano de los acuerdos e instituciones normas y
confianza-. Bourdieu seala la dimensin identitaria de la red, en tanto
interreconocimiento y sentimiento de pertenencia. Ello no significa que se trate de una
trama slo cultural, ya que este pensador explcitamente afirma que estos lazos estn
fundados en " intercambios materiales y simblicos; es decir, el capital social implica
una dimensin tambin econmica, idea que se hace explcita en la siguiente
afirmacin: " El volumen de capital social que posee un agente particular depende,
entonces de la extensin de la red de relaciones que ste puede efectivamente

movilizar y del volumen del capital (econmico, cultural, simblico) posedo
efectivamente por aqullos con los que est ligado (Bourdieu, 1980:1).
Se desprende de esta ltima frase que la densidad de esta red de relaciones no slo
es valiosa en tanto expresin del grado de articulacin social, sino que tambin cuenta
en tanto capital, es decir, un recurso medible , acumulable y reproducible por los sujetos
que forman parte de dichas redes, si se combina con las otras formas de capital
mencionados. Esta concepcin, por lo tanto, antes que interesarse en establecer las
diferencias entre los mbitos econmico, poltico y social, se interesa por hacer visible la
productividad de las interacciones entre sus componentes.
Tomando los aportes de estas dos corrientes de pensamiento es que Caracciolo y
Foti destacan el valor del capital social en los procesos de desarrollo local, al poner de
manifiesto que la trama de relaciones entre los sujetos y organizaciones que conforman
un territorio constituye uno de los principales "facilitadores del desarrollo territorial.
(Caracciolo y Foti, 2003)
En sntesis, nos interesa poner en evidencia la complejidad del concepto de sociedad
civil, que no puede ser asimilado a un mapa de las organizaciones no lucrativas y
autnomas del sistema poltico, sino que refiere a un mbito societal caracterizado por
la asociatividad, la sociabilidad y la participacin voluntaria de los actores en las
decisiones sobre lo pblico.

Ejercicio:
Tomando como gua el debate respecto de la redefinicin del papel del Estado y la
reconfiguracin del mbito pblico, y utilizando la bibliografa citada:
-Reconstruya conceptualmente alguna de esas perspectivas, ilustrando con ejemplos
empricos la validez o pertinencia del enfoque seleccionado.
-Basndose en esa elaboracin, identifique en su localidad o regin las principales
organizaciones que constituyen el mbito pblico.
-Seleccione algn programa o institucin estatal y analice su desarrollo en las ltimas
dcadas a la luz de los procesos de reforma del Estado.


III. Participacin en poIticas pbIicas

El creciente peso que tiene, actualmente, la cuestin de la participacin en el marco
del diseo de las polticas sociales, es resultado de profundas transformaciones en el
modelo de intervencin social del Estado, acaecidas en nuestro pas en las ltimas
dcadas, como parte del proceso ms general de reestructuracin estatal. Como se
plantea en el primer captulo de este texto, las polticas de privatizacin, desregulacin y
descentralizacin que marcaron el fin del Estado keynesiano y benefactor condujeron a
redefinir el papel de la sociedad en la gestin de las cuestiones pblicas.
La modalidad de relacin entre los actores sociales y gubernamentales que se
comienza a configurar a partir de estas reformas, se hace especialmente evidente en el
campo de las polticas sociales, pero a la vez sustenta las estrategias participativas y
los mecanismos institucionales multiactorales que estn en la base del modelo de
desarrollo local.

La reestructuracin de Ias poIticas sociaIes en Argentina: deI modeIo
universaIista a Ia participacin.
El ncleo central del Estado keynesiano, como vimos previamente, radicaba en la
intervencin estatal en la promocin de la actividad econmica, fundamentalmente en el
sector industrial. Concordante con este esquema, la intervencin social del Estado
benefactor o social
5
se apoyaba en el mercado de trabajo que tenda al pleno empleo y
a la generalizacin de las relaciones salariales formales, con polticas que se proponan
ampliar la proteccin social de los trabajadores ocupados en el sector formal. Se trataba
de un modelo de poltica social que se organizaba en tres "regiones: una poltica del
trabajo, orientada a ampliar la vigencia de las regulaciones laborales y de la cobertura
de seguros sociales de salud y previsin social para el sector de trabajadores formales;
una poltica de servicios pblicos universales que buscaba expandir la cobertura de un
sistema de educacin pblica masiva y de salud pblica a la totalidad de la poblacin
nacional, con una estructura centralizada desde el Estado nacional; y un segmento
relativamente marginal de acciones asistenciales, destinado a los grupos sociales que
quedaban afuera del mercado de trabajo. (Soldano y Andrenacci, 2006).

El proceso de reestructuracin econmica, tanto global como nacional, iniciado en la
dcada del '80, que implicaba la ruptura de la matriz Estado-cntrica, supuso un cambio
tambin radical en el modelo de polticas sociales propias del rgimen de bienestar que
haba estructurado el Estado social argentino. A partir de ese momento, y ms

5
Si bien el complejo de polticas sociales que estructur el primer gobierno peronista difieren
bastante del modelo europeo de Estado de Bienestar, los autores que estudian este fenmeno
apelan a trminos como "Estado Benefactor o "Estado Social , entre otros, para describir a ese
rgimen de proteccin social.

drsticamente en la dcada siguiente, se instrument el proceso de desuniversalizacin
y asistencializacin de la poltica social argentina, consistente en la progresiva
desregulacin del mercado de trabajo y el consiguiente retiro del control estatal en ese
campo; la privatizacin de un sector relevante de la proteccin social, como los seguros
sociales de previsin y la diseminacin de formas encubiertas de privatizacin de los
seguros de salud; y una fuerte disminucin de la calidad y cobertura de los servicios
universales, promoviendo as la expansin de la oferta privada en este sector; y,por
ltimo, cobran centralidad las intervenciones asistenciales, destinadas a paliar algunos
de los efectos ms crticos de la reestructuracin econmica. (Soldano y Andrenacci,
2006).
Las transformaciones en el formato de las polticas sociales, propias de este nuevo
modelo hegemnico de desarrollo econmico e intervencin estatal pueden
comprenderse en el marco de un complejo de cambios en la estructura social y la
dinmica territorial que se hicieron evidentes en las ltimas dcadas: la complejizacin y
diversificacin de la cuestin social, la emergencia de la sociedad civil y la
jerarquizacin del espacio local como mbito de desarrollo.
La transicin del modelo de poltica social universalista y homogeneizadora, propia
de la sociedad salarial basada en el desarrollo industrial, al actual modelo globalizado
de desarrollo, sostenido sobre el crecimiento del sector terciario y generador de fuertes
clivajes socioeconmicos puede ser comprendido, tambin, en el marco de la creciente
complejizacin de la cuestin social. Es decir, la cuestin social de la sociedad industrial
o en proceso de industrializacin, como podra caracterizarse a nuestro pas en la
etapa del Estado Social - se organizaba sobre la relacin capital-trabajo y se planteaba
en trminos de la explotacin del trabajador por el capitalista, expresado en la lucha por
el salario y las condiciones de trabajo. Luego de la crisis y la reestructuracin
econmica, el sistema econmico neoliberal expuls a grandes contingentes de
poblacin de la relacin laboral, dando lugar a situaciones masivas de exclusin, y su
correlato de marginacin de las instituciones que servan de canales de integracin
social - como la escuela, los sindicatos, etc.- y permitan la canalizacin de los conflictos
en torno de un horizonte de movilidad social ascendente. En consecuencia, la
desigualdad social se convierte, en la actualidad, en situaciones de carencia y de
exclusin social muy agudas que conviven, sin tocarse, con la prosperidad de los
sectores que concentran el crecimiento econmico. Se generan as espacios y
conjuntos sociales fragmentados y, en cierta medida, atravesados por relaciones de
violencia real o potencial.
La fragmentacin no slo tiene bases socioeconmicas ya que se suma a este
clivaje la multiplicacin de demandas de base sociocultural que dan cuenta de la
emergencia de diversos grupos de base identitaria y la problematizacin pblica de
cuestiones antes ocultas o sumergidas en el espacio privado. De esta manera,
aparecen en la escena pblica nuevas cuestiones que nuclean a individuos y
organizaciones que reclaman la intervencin del Estado, como la cuestin ambiental, la
discriminacin de gnero, la situacin de los indgenas, la comercializacin y el
consumo de drogas, la violencia, la condicin de los nios y adolescentes, entre
muchas otras.
La diversificacin de la cuestin social, tanto si resulta de la expulsin de grupos
sociales de la dinmica capitalista de reproduccin social como si es producto de una
nueva toma de conciencia respecto de la especificidad de las distintas situaciones de
carencia o injusticia, pone seriamente en duda la efectividad de los servicios sociales
universales y homogneos para toda la poblacin.

La movilizacin en torno a estas nuevas problemticas da como resultado la
emergencia de un abanico de movimientos sociales que pueblan la escena poltica,
cuyas demandas heterogneas exigen de las polticas pblicas respuestas muy
diversas, y que apelan a recursos de accin novedosos -entre los que se destacan, en
los ltimos aos, el corte de rutas y calles-
6
. Esta movilizacin poco tiene que ver con
los "viejos movimientos argentinos propios del Estado social y el desarrollo industrial,
particularmente el sindical, que encuadraba sus demandas en una problemtica central
salarios y condiciones de trabajo-, y utilizando medios de accin ya conocidos
huelgas y negociaciones-.
7

Por otro lado, tambin cabe remarcar el cambio en las orientaciones de las
organizaciones de la sociedad civil hacia el Estado, que se han ido desplazando desde
la histrica posicin de cuestionamiento de la autoridad estatal y/o articulacin de
demandas al sector pblico hacia una exigencia de mayor participacin al interior de las
polticas estatales. Como seala Martnez Nogueira, en el campo de la sociedad se
reorganizan los actores, pasando de la "confrontacin a la asociacin, al comps de las
propuestas de incorporacin en las decisiones y en la gestin que realiza el sector
estatal. De movimientos sociales organizados en torno a la identidad, a la autonoma y a
las demandas al Estado, desde un lugar de exterioridad, muchos de ellos se van
convirtiendo en socios "partenaires del proceso de gestin de las polticas pblicas.
(Martinez Nogueira, 2001).
Al multiplicarse y fragmentarse las demandas y los sujetos que las portan, se horada,
tambin, las bases sociales de los anclajes clsicos de la disputa poltico-electoral
(Jerez y Revilla, 1997). El sistema poltico y sus actores privilegiados, los partidos
polticos, ya no pueden canalizar todas estas demandas y aparecen entonces nuevos
actores polticos en el mbito de la sociedad civil, organizaciones que pugnan por
instalar en la agenda pblica cuestiones referidas a problemticas fragmentadas y
recortadas.
El contenido de esta reconfiguracin en los pases desarrollados se distingue de los
procesos que tuvieron lugar en pases perifricos, como la Argentina. Para algunos
autores europeos, se trata de una reorientacin en los formatos y en los sujetos de las
polticas sociales, pasando "de un paquete standard de derechos sociales, a un ms
complejo conjunto de derechos sociales y humanos de well-being y wellness, no slo
material. (Donati, 1999), donde los usuarios-ciudadanos dejan de ser actores pasivos y
se convierten en gestores activos de los servicios, rol que se apoya, en buena medida,
en las relaciones familiares, de amistad y de proximidad. En nuestro pas, en cambio, se
ha instalado el principio de focalizacin temtica y territorial de la accin del Estado,
criterio que, al fragmentar las acciones segn espacios geogrficos y de acuerdo a los
servicios prestados, lleva a compartimentar las necesidades y debilitar, por lo tanto, una
elaboracin poltica de la situacin de desigualdad que ha dado origen a dichas
carencias.
La diversificacin de la problemtica social y la consiguiente ampliacin del abanico
de actores involucrados en la gestin de poltica estatal hacen evidente la
heterogeneidad social y territorial de la cuestin social y llevan a jerarquizar el espacio
local como referencia espacial para la gestin de las polticas sociales.
Con la crisis del modelo Estado-cntrico de formulacin de polticas, y la
desuniversalizacin del complejo de intervenciones, se debilita la concepcin -base de

6
Ver, al respecto,el apartado 3 de este documento.
7
Ver, al respecto, Jelin (1985); Svampa (2003).

la expansin de la educacin pblica- que aspiraba a la integracin social a travs de
una creciente homogeneizacin de la poblacin. En este nuevo modelo, en cambio, se
postula que la gestin local de los programas sociales puede convertirse en un
instrumento de fortalecimiento de la institucionalidad local, por su potencial de
generacin y/o consolidacin de espacios de gestin pblica local basados en la
constitucin de la sociedad local y el fortalecimiento de la relacin Estado-sociedad en
el territorio. El supuesto que sostiene estas fundamentaciones, y que lleva a destacar la
contribucin de las polticas sociales participativas al desarrollo local, remarca que este
modelo de implementacin implicara un proceso ms endgeno de gestin de
programas sociales con actores institucionales estatales y no estatales con mayor
capacidad de autodeterminacin respecto de las decisiones pblicas acerca del
horizonte de desarrollo para su localidad o regin. A la vez, se seala que el
fortalecimiento de las estructuras generadas en torno al proceso de implementacin
local de polticas sociales, en tanto espacio institucional de gestin de lo pblico,
ayudara a mejorar la articulacin interna de la sociedad local. En este sentido, afirma
Cabrero: "Se observa en los gobiernos locales una transicin del modelo productor al
modelo promotor de accin pblica institucionalizada
.
(Cabrero, 2004: 117).
Por otro lado, la multiplicacin de programas focalizados durante la dcada del '90
ha llevado a poner atencin en las especificidades de cada realidad local, puesto que el
principal criterio de focalizacin ha sido el territorial. Como resultado, el espritu
descentralizador est presente en el diseo de los programas asistenciales, basado en
el propsito declarado de acercar el gobierno a los ciudadanos y favorecer, as, la
participacin de la sociedad civil en las polticas y en el diseo de programas ms
ajustados a las necesidades de cada lugar, encuadrados en el combate a la pobreza
que se difundieron por la regin latinoamericana a partir de los aos 80.
As, las estrategias de transferencia de competencias del gobierno central a
instancias subnacionales han impregnado el proceso de reforma de las polticas
sociales en Amrica latina. Si bien no se ha saldado an el debate acerca de la
efectividad de la redistribucin de competencias reales en trminos de recursos,
capacidad de gestin, etc.-, de la revisin de la experiencia latinoamericana parece
desprenderse que la descentralizacin ha promovido a los gobiernos locales a asumir
responsabilidades ms amplias en el desarrollo de sus ciudades y regiones.
8
Las caractersticas del proceso de descentralizacin en Argentina mostraron un
camino diferente al de otros pases de Amrica Latina. En este pas, este proceso se
inici tempranamente, en la dcada del 50, con la transferencia de los hospitales
pblicos nacionales a las provincias, pero la descentralizacin en el sistema educativo y
en el de salud se profundiz a finales de los 70, durante el gobierno militar, y en 1992,
cuando se traspasaron las escuelas secundarias y los programas alimentarios vigentes.
Puesto que la organizacin institucional de este pas adopt el sistema federal, las
instancias de gobierno que se hicieron cargo de estas polticas fueron los Estados
provinciales, no los gobiernos municipales. La aparicin de los municipios en el
entramado de implementacin de polticas sociales aparece con la expansin de los
programas asistenciales focalizados. Estos programas incorporan a los gobiernos
locales, junto con la sociedad civil, en distintas etapas del proceso de implementacin,
pero mantienen en la rbita nacional las funciones de formulacin, financiamiento y, en
general, de seguimiento y control de las acciones.

8
Ver, al respecto, Clemente, 2004; Jordana y Goma, 2004; Cortes Castellanos, 2003.

As, la redefinicin del modelo de desarrollo econmico y de la intervencin estatal
propias de la reestructuracin neoliberal signific tambin la transformacin del complejo
de polticas sociales universales, homogneas y formuladas e implementadas
centralmente desde el nivel nacional, modelo propio del Estado Social, en un abanico
mltiple de intervenciones focalizadas social y territorialmente, y cuya implementacin
descansa en un entramado institucional que incorpora a diversos actores en momentos y
roles diferentes del proceso de gestin. Como bien sintetiza Cabrero, la profunda
transformacin del campo de las polticas sociales ha dado lugar a tres fenmenos
nuevos: "Por una parte, el Estado central en plena reconversin y fiscal, descentraliza la
poltica social. Por otra parte, y derivado de lo anterior, la poltica social deja atrs su
visin unvoca y monoltica, surge un repertorio diverso de polticas concebidas cada una
de ellas de diferente manera. Por ltimo, se detona una creciente aparicin de actores
diversos entre los que se encuentran los diferentes niveles de gobierno, diversos grupos
sociales, organismos no gubernamentales, asociaciones privadas, ciudadanos comunes,
fundaciones internacionales, religiosas, etc.(Cabrero, 2004:116). Segn este
diagnstico, la reforma del modelo de gestin de las polticas sociales estara atravesado
por tres ejes confluyentes: la descentralizacin, la diversificacin de la oferta de
programas, y la expansin de estrategias participativas de gestin de las polticas.
Es decir, la creciente importancia que asume actualmente la incorporacin de actores
no gubernamentales en la gestin de polticas, y la consiguiente inclusin de
modalidades participativas en el diseo de la mayora de los programas sociales, puede
ser comprendida en el marco de los procesos antes descriptos de desuniversalizacin y
diversificacin de la intervencin social del Estado.
El proceso de desuniversalizacin de las polticas sociales no slo signific modificar
la cantidad y calidad de prestaciones sociales, sino que tambin trajo consigo una
importante redefinicin en el marco institucional de implementacin de los servicios. Si
las polticas universales se apoyaban en una estructura vertical y centralizada en torno
al Estado nacional, el complejo fragmentado y heterogneo de intervenciones que se
impuso con la reforma convocaba a un entramado de actores institucionales diferente
para cada programa, y que inclua tanto a niveles de gobierno subnacionales como
tambin a la sociedad civil. El marco institucional se ha visto, entonces, ampliado a la
incorporacin de otros actores, y la cuestin de la participacin social en la formulacin
e implementacin de polticas ocupa hoy un lugar central en la planificacin y en el
anlisis de la accin social del Estado.
Esta participacin puede asumir diferentes formatos institucionales, as como mostrar
distintos grados de intensidad, medidos en relacin a la capacidad de incidencia de los
actores no estatales en las decisiones. Los argumentos que sostienen el valor de estos
formatos provienen de diferentes ngulos ideolgicos: desde el enfoque ms liberal que
jerarquiza el aporte de eficacia y transparencia que supone la implicacin de actores no
gubernamentales en la gestin, hasta los discursos transformadores que visualizan
estas estructuras como vas para la participacin social y la ampliacin de ciudadana
de los sectores sociales empobrecidos, destinatarios de los programas, que encuentran
as la posibilidad de hacer or su voz en el proceso de gestin de las polticas pblicas.
Los resultados obtenidos, hasta la actualidad, por este tipo de modalidad de gestin son
tambin diversos, ya que se encuentran desde experiencias de efectivo
empoderamiento de los grupos destinatarios y de ampliacin de los mecanismos
democrticos, hasta casos donde la participacin de los actores sociales se reduce a
formas tuteladas y controladas de involucramiento, que responden al nico objeto de
aumentar la legitimidad de la dominacin poltica.

En todos los casos, sin embargo, la adopcin de formatos participativos para la
gestin de las polticas sociales implica revalorizar los recursos y las articulaciones que
tienen lugar en el mbito local puesto que los actores sociales implicados en la
implementacin de los programas sociales focalizados, tienen necesariamente un fuerte
arraigo en el territorio. Ello pone de manifiesto la importancia de la insercin territorial
local que generalmente tienen las organizaciones y los proyectos que trabajan en el
campo de lo social, reconociendo y recuperando la dinmica territorial de trabajo que
traen las organizaciones de base generadas desde los sectores populares. As, la
formacin de estructuras multiactorales de gestin de polticas tiene un fuerte impacto
en la institucionalidad local, tanto si fortalece, transforma o debilita la trama institucional
existente.

EI debate en torno a sus fundamentos poIticos
En los apartados anteriores se expusieron las principales condiciones del contexto
histrico que condujeron a la incorporacin de formatos participativos en la gestin de
las polticas sociales. En los prrafos que siguen desarrollaremos el marco poltico
ideolgico de estos cambios, exponiendo los principales argumentos que fundamentan
la participacin social en las polticas pblicas en el discurso pblico actual en nuestro
pas.
En el debate acerca del sentido y de los objetivos de este formato institucional se
pueden encontrar tres ideas centrales: que la participacin en la gestin estatal supone
profundizar y ampliar la democracia ms all de los mecanismos representativos; que la
presencia de actores no estatales asegura mayor transparencia y eficacia a la accin
pblica; y que la gestin concertada permite el desarrollo de una nueva
institucionalidad, principalmente a nivel local.
En primer trmino, la estrategia de incorporacin de actores de la sociedad en la
gestin estatal est ntimamente ligada con la preeminencia que ha ganado el tema de
la democratizacin del Estado en la etapa post dictatorial. En este sentido, el principal
argumento que se hace explcito para fundamentar el valor de este tipo de arreglos
institucionales, afirma que la participacin de representantes de la sociedad civil en el
entramado de gestin de las polticas estatales contribuye a la ampliacin del
funcionamiento de la democracia, extendindolo ms all de los mecanismos
establecidos por las instituciones representativas propias del sistema democrtico.
Este argumento, referido a los lmites de la democracia representativa para expresar
los intereses de los sectores menos poderosos, aparece frecuentemente en el debate
poltico sostenido principalmente por los movimientos sociales y organizaciones de base
que se han conformado sobre redes territoriales, como los movimientos de
desocupados o las organizaciones comunitarias que efectivamente intervienen en la
implementacin de variados programas sociales. Tambin se apoya en numerosas
elaboraciones acadmicas, en especial en aquellos autores que expresan una postura
crtica acerca del funcionamiento del sistema poltico actual.
Una versin extrema de esta formulacin se apoya en una crtica radical de la
democracia representativa, denunciada como forma de encubrimiento de una relacin
autoritaria entre el Estado y la ciudadana, tal como la podran expresar los defensores
de la democracia participativa, segn la presentan Cohen y Arato: "De aqu la
insistencia en que sin espacios pblicos para la participacin efectiva de la ciudadana
en el gobernar y el ser gobernada , sin una reduccin decisiva de la brecha entre los

gobernantes y los gobernados , hasta el punto de su abolicin, la organizacin poltica
de los Estados es democrtica slo de nombre. (Cohen y Arato, op.cit,:39)
Otros autores incorporan una mirada histrica a esta crtica, sealando las
divergencias entre la complejidad de la cuestin social vigente en la poca de
instauracin del sistema democrtico y la diversidad de intereses que resultan de la
complejizacin de la sociedad en la actualidad: "tanto la sociedad como la poltica actual
poco se asemejan a la de aquellas sociedades en las que fueron inventados los
actuales mecanismos de representacin poltica...La poltica ampla su campo de
actuacin dando lugar a dos efectos fundamentales: mayor dificultad para canalizar
todas las demandas sobre temas tan diversos a travs de los instrumentos
tradicionales, as como mayor oportunidad y motivacin para participar en un mbito de
toma de decisiones colectivas. (Font, Blanco, Goma, Jarque, 2001).
Otra derivacin de este enfoque que se puede identificar en estudios ms aplicados
sobre los espacios de articulacin entre sociedad y Estado se preocupa por hacer
evidente las limitaciones que establecen las polticas estatales a la participacin efectiva
de los sectores sociales ms postergados. Los autores que se pueden colocar en esta
perspectiva valoran los procesos de interaccin y de gestin asociada siempre que se
constituyan en vas para la democratizacin de las polticas sociales y como mbitos de
participacin efectiva, de los actores sociales en general y de los beneficiarios de los
programas en particular, en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. As,
Cardarelli y Rosenfeld (2002) sostienen que desde el modelo de la gestin asociada se
visualiza a estos espacios como escenarios de "participacin ascendente y
profundizacin del sistema democrtico. Partiendo de una posicin crtica semejante,
Garca Delgado seala el riesgo de que la hegemona del paradigma gerencial y
tecnocrtico oculte las limitaciones estructurales -exclusin y pobreza estructural- que
condicionan el impacto esperado de estas instancias de articulacin en el desarrollo
social. Propone, por lo tanto, una resignificacin de la articulacin de las organizaciones
de la sociedad civil (OSC) con las polticas sociales, que tome en cuenta tanto la
necesidad de aumentar la participacin de la sociedad civil, as como superar la visin
gerencial por una perspectiva ms poltica de la intervencin de las OSC en las polticas
sociales (Garcia Delgado y De Piero, 2001).

IV. InstitucionaIizacin de Ia participacin: modaIidades y formatos

La institucionalidad de la participacin y la articulacin de los actores locales
constituyen un tema central para el desarrollo local, puesto que la participacin
constituye un eje estratgico de este modelo. En este sentido, la recuperacin de la
problemtica de la participacin social en el marco del desarrollo local adquiere un matiz
propio, interesado en la consolidacin de los espacios participativos en construcciones
institucionales locales.
Desde la perspectiva del desarrollo local, el sujeto del proceso de desarrollo no es
slo un organismo central de carcter estatal o una inversin privada de magnitud, sino
que est conformado por una instancia de concertacin de los actores locales que
vincula a los diferentes sectores Estado, sector privado, sociedad civil- que movilizan
la dinmica local. Este espacio de concertacin se convierte en una nueva
institucionalidad local, que busca representar a los diversos intereses presentes en la
sociedad local y asume el liderazgo del proceso.

Los procesos de transformacin de origen endgeno, a los que el modelo del
desarrollo local apela, requieren un grado importante de estabilidad y sostenibilidad, en
plazos relativamente largos. Es por ello que la cuestin de la consolidacin institucional
de las dinmicas de articulacin de actores cobra especial relevancia, puesto que de la
fortaleza de dicha instancia institucional es que depende, en buena medida, el logro de
los objetivos planteados.
La preocupacin por la dimensin institucional del proceso de desarrollo est
presente en todos los autores que participan del debate sobre el desarrollo local. La
vertiente ms economicista, recuperando algunos de los postulados del
neoinstitucionalismo, asigna especial importancia al papel de la trama institucional en el
desarrollo econmico. Por ejemplo, Vzquez Barquero afirma que "Las barreras al
desarrollo aparecen, frecuentemente, como consecuencia de las carencias y mal
funcionamiento de la red institucional, que dificultan el desarrollo de los procesos de
crecimiento autosostenido (Vazquez Barquero, 2001: 89). En el mismo sentido,
Albuquerque seala que [el desarrollo econmico local] "supone tambin la movilizacin
de los actores sociales territoriales implicados en los procesos de desarrollo local
.para, en suma crear la institucionalidad apropiada para el desarrollo territorial como
resultado de la concertacin estratgica para el conjunto de la sociedad local
(Albuquerque, 2001:188).
Estos sealamientos ponen en evidencia la estrecha relacin entre la trama
institucional y la actividad econmica, llegando a asimilar la dimensin institucional
resulta a un factor de produccin. Es decir, afirma la importancia del plano institucional,
pero sin problematizar sus dinmicas internas, como el proceso de conformacin de las
instituciones, o los intereses, modalidad de accin colectiva, o vnculos y conflictos que
caracterizan a los actores locales.
Una mirada ms compleja sobre la cuestin de la participacin social e institucional
en el desarrollo local, se puede encontrar en Marsiglia y Pintos, quienes se preocupan
por analizar "la construccin de mbitos de encuentro, intercambio horizontal y
concertacin de intereses entre actores" en relacin a "los contextos institucionales que
los favorecen. El nivel de institucionalidad existente en un territorio se determina por la
cantidad y actividad de las instituciones de la regin, el grado de articulacin
interinstitucional e intersectorial y el compromiso de las organizaciones con el desarrollo
local. Estas variables permiten caracterizar a los territorios de acuerdo a su grado de
dinamismo e identificar las lneas de accin prioritarias para cada uno.(Marsiglia y
Pintos, 1997:94). Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de
promover el desarrollo local no es un supuesto ya dado sino un factor ms en la
consolidacin de la trama socioinstitucional del territorio, que condiciona fuertemente las
estrategias pasibles de ser implementadas.
Es en esta lnea que cabe ubicar la definicin que presentan Ballon y Zeballos, antes
mencionada, respecto de la concertacin como un "conjunto de reglas y procedimientos
que permiten la negociacin de intereses distintos de diversos actores y por ende la
canalizacin del conflicto (Balln y Zeballos, 1998:29).
Esta ltima definicin se distingue del enfoque economicista, puesto que concibe a la
trama institucional territorial como una arena de negociacin y concertacin entre los
diferentes actores, poniendo en evidencia la conflictividad presente en los procesos de
agregacin y articulacin de intereses, tambin en escenas locales. Asimismo, desde
esta perspectiva sale a la luz la gran variedad de experiencias de articulacin
multiactoral existentes y la diversidad de formatos institucionales de articulacin de

actores a la vez que sienta las bases para la construccin de marcos analticos que
permitan evaluar la potencialidad de cada uno de ellos.
Los estudios sobre el tema de las modalidades institucionales de participacin y
articulacin de actores, tanto en el espacio local como en mbitos de mayor escala,
ponen en evidencia la diversidad de formatos institucionales existente en este campo.
Un especialista en el tema, Flix Bombarolo, en un artculo sobre los espacios
participativos multiactorales ms frecuentemente encontrados, menciona los siguientes
mecanismos: "planes estratgicos, los presupuestos participativos, los consejos
consultivos de polticas pblicas, el diseo participativo de programas sociales, los
sistemas de monitoreo integral de la accin pblica, entre otros. (Bombarolo, 2004).
Otra referente relevante, Nuria Cunill, al analizar la emergencia de estas instancias
en el proceso de descentralizacin de las polticas sociales, identifica tres tipos de
arreglos institucionales: a) la participacin de los beneficiarios en la administracin de
los servicios sociales, reducida generalmente a la intervencin en el gerenciamiento de
servicios pblicos; b) la participacin de las organizaciones voluntarias de carcter
pblico en la ejecucin de la poltica social; y c) la conformacin de rganos de control
social de la poltica social (Cunill, 2004).
Quienes analizan las caractersticas de las instancias participativas desde el campo
del desarrollo local agregan otras alternativas a esta lista. En distintos trabajos, Adriana
Clemente menciona mesas de concertacin, foros multiactorales, comisiones de gestin
asociada (Clemente, 1999) y formas de gestin asociada en torno a proyectos sociales,
alianza y consejos (Clemente, 2004). En una lnea cercana, Mara del Carmen Tamargo
identifica tres formatos: a) "alianzas: iniciativas conjuntas del sector pblico, privado y
sin fines de lucro, donde cada actor aporta sus recursos y participa en la toma de
decisiones; b) gestin asociada: instancias compartidas de gestin basadas en la
negociacin y la bsqueda de consenso entre los actores; y c) partenariado: una forma
de asociacin que supere las asimetras para construir un asociativismo sin jerarquas.
(Tamargo, 2003).

V. Participacin y Gestin PbIica. Criterios de cIasificacin

Esta enumeracin, que no se pretende exhaustiva, pone de manifiesto que la
variedad de estrategias participativas no se limita a las polticas sociales ni est
restringida a procesos de nivel local. La multiplicacin de experiencias de gestin
pblica que incluyen formas de participacin de actores no estatales ha ampliado
considerablemente la variedad de modalidades posibles. Adems, los estudios que se
abocan a sistematizar experiencias concretas de participacin hacen evidente las
singularidades de cada caso, y las caractersticas particulares de cada uno, incluso
entre aquellas que adoptan nombres semejantes.
Dada esta gran dispersin de formatos posibles, se hace necesario definir criterios
de ordenamiento de las experiencias, si se pretende comprender las caractersticas ms
generales del proceso de articulacin entre actores sociales y el Estado. An si los
casos efectivamente existentes no se ajustan totalmente a "tipos ideales que se
construyen a partir de estos parmetros, resulta til identificar los distintos criterios de
clasificacin a los que apelan los estudios para ordenar esta diversidad.


a. Actores y sectores invoIucrados
Si se intenta construir un mapa que d cuenta de la variedad de instancias de
articulacin de actores, un primer criterio refiere a las esferas y sectores sociaIes que
estn implicados, puesto que la instancia de articulacin puede vincular al Estado con la
sociedad civil o con empresas, a la vez que puede relacionar distintos sectores de
poltica por ejemplo, poltica econmica con la poltica social- con los diferentes
organismos estatales, privados y sociales que estn involucrados en cada sector. Aun si
no corresponde profundizar aqu en una caracterizacin de los distintos actores que
forman parte de estas tres esferas
9
, s es pertinente tener presente que ninguno de
estos tres mbitos Estado, sociedad civil y sector privado- son espacios homogneos,
sino que, al contrario, estn conformados por organismos sumamente diversos. A la
vez, en la consideracin de los actores de la sociedad civil, es necesario distinguir entre
las instancias que agrupan preferentemente a organizaciones o grupos constituidos, de
las que involucran a personas individuales, en su calidad de ciudadanos o destinatarios
de las polticas.

b. EscaIa territoriaI
Los procesos de participacin de actores pueden referir a distintas escaIas
territoriaIes: si bien las experiencias de desarrollo local implican formas de articulacin
a nivel local, cabe considerar tambin los mecanismos de participacin y de articulacin
de actores a nivel regional y nacional.

c. Instancias
Otro criterio relevante, indicado por Nuria Cunill, refiere a la distincin entre
procedimientos participativos, como encuestas, audiencias pblicas, iniciativas
populares, referndum; y rganos participativos, como consejos, comisiones, etc.(
Cunill, 1991). La diferencia entre una y otra instancia de participacin es relevante, tanto
en relacin a la calidad de la participacin como a los actores implicados. La creacin
de rganos participativos implica un proceso sistemtico y permanente de interaccin ,
que facilita la deliberacin respecto de las cuestiones que los convocan y da lugar a la
negociacin entre las distintas posiciones; a la vez que los actores involucrados son,
mayormente, organizaciones, lo que supone ciertas restricciones a la participacin de
los ciudadanos. Los procedimientos, por su parte, convocan a la participacin de la
ciudadana en forma amplia y masiva, pero en momentos puntuales y, en general, slo
para aprobar o rechazar iniciativas estatales. Esta diferenciacin muestra que las
instancias participativas no necesariamente deben cristalizarse en organismos que
viabilicen la intervencin de los actores organizados, sino que tambin cabe incluir en
este universo a los mecanismos de la participacin ciudadana que permiten incluir a los
ciudadanos o a sectores de la ciudadana- en las decisiones pblicas, an si no estn
organizados.

9
Ver, al respecto, el apartado 3.

d. CicIo de gestin de Ias poIticas
La misma autora, Nuria Cunill (1995) distingue dos procesos distintos: a) la
participacin en la formuIacin de poIticas y decisiones pbIicas, que tiene por
objetivo ampliar el espectro de actores implicados en la elaboracin y diseo de las
polticas, y b) la participacin en la gestin de programas o servicios pbIicos, que
da lugar a formas de colaboracin de organizaciones de la sociedad civil slo en la fase
de ejecucin de las acciones, y es resultado del proceso de transferencia de funciones
del Estado a la sociedad. Adems de estos tipos de articulacin basados en la
asociacin, esta autora seala que no deben obviarse, dentro de este panorama, las
"instancias de confrontacin propositiva, como pueden ser los mecanismos de control
social e interpelacin poltica. En este esquema, la configuracin institucional de las
modalidades de participacin social en la accin estatal est condicionada, en primer
lugar, por el momento o la instancia del ciclo de gestin de polticas que delimita el
espacio de intervencin de los actores sociales. Esto es, las estructuras participativas
podran, en principio, asumir tres modalidades distintas, segn su campo de
intervencin refiera al momento de formuIacin de Ias poIticas; de la
impIementacin o ejecucin de Ias acciones, o a Ia instancia de evaIuacin y
controI de Ias mismas.

e. Intensidad de Ia participacin
Otro criterio relevante, propuesto por Cabrero (2004) refiere a la intensidad de Ia
participacin, dimensin que se define como "el grado en que agentes
gubernamentales y no gubernamentales interactan en torno a una poltica pblica
especfica. (Cabrero, 2004:120). Este analista identifica tres niveles distintos: a)
intensidad baja: cuando los beneficiarios se posicionan ms en funcin de receptores
que como sujetos. Se trata de una modalidad propia de los programas asistencialistas;
b) intensidad media: cuando los ciudadanos se convierten en sujetos actuantes
mediante mecanismos de consultas, generacin de propuestas y otras modalidades,
como por ejemplo en los programas de autoconstruccin, autoempleo, cooperacin; y c)
intensidad alta: cuando los ciudadanos y beneficiarios asumen una participacin
estratgica, no slo son consultados sino que deciden en relacin a la orientacin y
prioridades del programa. Cuando las instancias participativas pueden ser ubicadas en
esta ltima categora, es que podra hablarse, segn este autor, de autnticas redes de
poltica pblica con elementos claros de corresponsabilidad e institucionalizacin.
Estas tres categoras podran a su vez desagregarse en cinco niveles ms precisos,
cuando se trata de estudiar la participacin de los beneficiarios en la gestin de
programas sociales, tal como formula lari (2003). El esquema propuesto identifica los
siguientes grados de participacin: a) muy alto: cuando los beneficiarios autogestionan
el programa; b) alto: cuando cogestionan el programa; c) medio: cuando participan en la
ejecucin o tienen la posibilidad de vetar acciones; d) bajo: cuando participan en el
control y evaluacin, son consultados o tienen la posibilidad de realizar reclamos y/o
sugerencias y e) nulo: cuando participan en el programa.


VI. Una tipoIoga de mecanismos institucionaIes

Este abanico de criterios ofrece un marco conceptual para construir tipologas de
clasificacin de las experiencias concretas de participacin. Tomando como base dos
de los criterios expuestos en prrafos anteriores, el momento del ciclo de la poltica en
el que intervienen los actores no estatales y la intensidad de dicha participacin, es
posible construir una primera tipologa que establece cinco tipos ideales de participacin
social en las polticas estatales:
1. Participacin baja o nula: la nica participacin habilitada consiste en la
recepcin de las prestaciones del programa.
2. Participacin en la ejecucin de las acciones: los actores sociales toman
parte en la fase de implementacin de las acciones, pero con baja intensidad, es
decir, intervienen slo en tanto ejecutores de actividades diseadas
previamente.
3. Participacin asociada en la implementacin: los actores de la sociedad
civil participan en el momento de la implementacin, con un nivel alto de
participacin, bajo un esquema de gestin asociada con la agencia estatal que
les permite intervenir en decisiones respecto de las formas y condiciones de la
implementacin de los programas.
4. Participacin en el diseo y en las decisiones: los actores no estatales
intervienen en la toma de decisiones respecto de las polticas, del
establecimiento de prioridades y de la asignacin de los recursos, o participan
en la formulacin de los programas.
5. Participacin en el control y monitoreo: la intervencin de los actores
involucrados se concentra en el control y la fiscalizacin de la accin del Estado.
A partir de la progresiva redefinicin del rol de los actores no estatales en la gestin
de polticas pblicas, la accin estatal ha tendido a incluir mecanismos correspondientes
a algunas de estas cinco categoras de modalidades de participacin, en la mayora de
sus programas. Este formato institucional de la gestin pblica es ms central an en
los procesos de desarrollo local, por lo que este tipo de experiencias mostrar la
presencia de una o varias de estas modalidades de articulacin.
En este sentido, presentamos a continuacin una tipologa ms compleja de
instancias institucionales de participacin, que se propone clasificar a los formatos ms
habituales en relacin a la modalidad de participacin y a las caractersticas de los
actores implicados. Si bien el repertorio de mecanismos participativos es, como
decamos previamente, excesivamente amplio como para presentar aqu un listado
cerrado. Sin embargo, resulta til describir las instancias de participacin ms
difundidas y analizarlas desde los criterios antes presentados.


TIPOLOGA DE MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIN EN
POLTICAS PBLICAS
ModaIidad de
participacin
Actores
Organizaciones
Individuos (ciudadanos /
beneficiarios)
Baja / nuIa Slo receptores
Mesas de concertacin
Planes estratgicos
Consultas pblicas,
referndum
Audiencia pblica
Presupuesto participativo

En eI diseo de
poIticas y en
Ias decisiones

Consejos asesores
En Ia ejecucin
de Ias acciones

Organizaciones
ejecutoras
Gestin tercerizada de
servicios
Proyectos socioproductivos
Gestin
asociada de Ia
impIementacin
Gestin asociada

Agentes comunitarios
En eI controI y
monitoreo
Consejos consultivos
Entes reguladores
Auditora ciudadana

Participacin baja o nuIa: cuando los destinatarios son slo receptores
de las prestaciones que ofrece el programa, o cuando su nica forma de participar
es la contraprestacin en trabajo, como en los programas de autoconstruccin, sin
intervencin en las decisiones respecto de la implementacin del mismo. En este
formato, que caracteriza a la mayora de las polticas universales, tampoco est
prevista alguna forma de participacin institucional de organizaciones.
Mesas de concertacin: este mecanismo institucional se aplica, en
general, a instancias de negociacin entre actores diversos que culminan en
decisiones respecto de la orientacin de las polticas, como por ejemplo, el plan de
desarrollo de una localidad. El trmino "concertacin remite a una tradicin de
negociacin entre el Estado y actores sociales y econmicos en torno a conflictos de
intereses, mayormente de escala nacional o regional. Esta dimensin territorial
cambia a partir de su recuperacin en el enfoque del desarrollo local.
ConsuItas pbIicas, referndum: Es una forma de participacin
individual que manifiesta una opinin o voluntad a travs del voto, el que puede ser
consultivo o decisorio.

Presupuesto participativo: Consiste en la habilitacin de espacios de
participacin directa o semidirecta de los ciudadanos respecto de la asignacin del
presupuesto. En general se aplica en mbitos locales, ya que supone que los
ciudadanos se organizan territorialmente y participan en foros pblicos de debate
sobre las prioridades de gasto pblico. Dependiendo de los casos, las decisiones
emergentes de estos foros pueden tener carcter vinculante o consultivo.
Consejos asesores: Trata de un cuerpo conformado por personalidades
con trayectoria en una problemtica especfica -representantes de organizaciones,
expertos, etc.- que tiene por objeto asesorar al organismo estatal a cargo de dicha
problemtica sectorial.
PIanes estratgicos: Refiere a una modalidad de planificacin
participativa, mediante la cual el gobierno local junto con las organizaciones sociales
y representantes del campo econmico de una ciudad o territorio participan de un
proceso sistemtico de definicin de las metas de desarrollo para la localidad,
definen las estrategias y los proyectos a implementar. Supone un alto nivel de
incidencia de la sociedad en las decisiones pblicas, ya que el plan elaborado
colectivamente constituye, a la vez, un instrumento para el control social de la
accin estatal.
Organizacin ejecutora: Consiste en un mecanismo muy difundido en el
entramado de implementacin de programas sociales descentralizados, donde las
organizaciones sociales se hacen cargo de la ejecucin de las actividades o la
prestacin de los servicios, sin intervencin en las decisiones o el diseo del
programa.
Gestin tercerizada de servicios: Se refiere a los casos en que el
Estado contrata a una organizacin de la sociedad civil para la gestin de los
servicios pblicos -generalmente servicios urbanos- Se trata de una forma de semi-
privatizacin de la gestin estatal.
Proyectos socioproductivos: Los destinatarios de los programas
socioproductivos se involucran activamente en la ejecucin de las acciones ya que
su trabajo forma parte de la prestacin del programa, pero no tienen intervencin en
las decisiones.
Gestin asociada: la gestin de la implementacin del programa se
apoya en un espacio de decisiones compartidas entre el Estado y organizaciones de
la sociedad civil, quienes toman decisiones en conjunto durante todo el proceso de
gestin. Supone una asociacin relativamente consolidada entre los actores
involucrados y mecanismos de decisin regulados y equitativos.
Agentes comunitarios: los destinatarios se involucran activamente en la
implementacin del programa, ejecutando actividades destinadas tanto a s mismos
como a otros beneficiarios y tomando algunas decisiones referidas exclusivamente a
la fase de ejecucin de las acciones.
Consejos ConsuItivos: espacios de articulacin de organizaciones,
implicados principalmente en el seguimiento y control de las polticas y con algunas
atribuciones para incidir en la ejecucin de las acciones. Generalmente tienen
carcter consultivo o asesor, no vinculante.
Entes reguIadores: Constituyen instancias de control de la gestin de
los servicios pblicos privatizados, donde participan, adems de representantes del

Estado y expertos, representantes de las asociaciones de usuarios de dichos
servicios.
Audiencias pbIicas: Se trata de instancias de consulta abierta a los
ciudadanos respecto del contenido de las normas, decisiones o polticas que el
Estado prev sancionar o implementar. En general, no tienen carcter vinculante.
Auditora ciudadana: Consiste en un Foro -o instancia semejante- que
rene a las autoridades locales con los ciudadanos para evaluar las prcticas del
gobierno local.
Estos quince mecanismos institucionales de participacin no constituyen un listado
exhaustivo de las instancias generadas en los distintos procesos particulares, puesto
que, como decamos previamente, cada experiencia presenta rasgos singulares en la
dimensin institucional. Asimismo, las experiencias concretas de articulacin de actores
generalmente modifican o combinan de manera particular las caractersticas de cada
tipo, por lo que el valor de este listado radica en su utilidad como gua de anlisis de los
casos singulares.

Ejercicio:
Seleccionar alguna experiencia participativa, por fuentes primarias o secundarias
(Ver Bases de experiencias locales, en el apartado de Referencias Bibliogrficas).
Identificar los mecanismos institucionales que se generaron.
Describir las caractersticas de dichos mecanismos en funcin de los distintos
criterios aqu enunciados (apartados III a VI).


VII. Actores deI DesarroIIo LocaI y Ia Economa SociaI

PapeI de Ios actores IocaIes en Ios procesos de DesarroIIo LocaI y
Economa SociaI.
En el enfoque del desarrollo local las relaciones entre Estado y sociedad ocupan un
lugar destacado, en la medida que este proceso es producto de las acciones de todos
los actores involucrados en un entramado que incluye tanto a los tres niveles del Estado
como a los actores econmicos, sociales y polticos. En efecto, el desarrollo local
postula que la orientacin de cada proyecto de desarrollo, y la estructura de sectores y
actores que involucra, constituyen configuraciones especficas de cada experiencia y su
formulacin es resultado de un proceso poltico de debate de los actores del territorio.
En esta lnea, Barreiro Cavestany (2000) apunta que "el desarrollo no es slo un
proceso econmico, sino ante todo un proceso poltico, de accin concertada de actores
pblicos y privados econmicos, sociales, polticos, tecnolgicos-, que operan y toman
decisiones en el territorio, o que inciden en l. La accin colectiva en el territorio cobra
una importancia fundamental puesto que da cuenta de la existencia de una sociedad
local que constituye la base societal del proceso.
As, la clave del desarrollo radica en la articulacin provechosa de los recursos y las
capacidades locales, potencial que Boisier denomina capital sinergtico : "la capacidad
societal de promover acciones de conjunto dirigido a fines colectiva y democrticamente
aceptados, con el fin de obtener un resultado donde el producto final sea mayor que la
suma de las partes (Boisier, 2000:280).
En ese sentido, la nocin de sociedad local, definida por Arocena como "un sistema
de relaciones constituido por grupos interdependientes. donde. lo que est en juego
en las relaciones entre los grupos es principalmente de naturaleza local (Arocena,
1995:23) permite comprender a la comunidad local como una sociedad compleja,
construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de ser articulados
en funcin de un proyecto de cambio comn. En este planteo, son los actores locales
los protagonistas del proceso, ya que la interaccin y la construccin de instancias de
asociacin llevar a valorizar las potencialidades de todos los sectores, as como a
aprovechar mejor los recursos y oportunidades que ofrece el entorno "exgeno.
Adems, es preciso distinguir la diferencia entre actor local (definido como tal porque
acta en la escena local) y el agente de desarrollo local (entendido como tal por el
sentido que le imprime a su accin). En efecto, no todo individuo, grupo u organizacin
con actuacin local podr ser considerado un agente de desarrollo local. stos sern
slo aquellos que a travs de su accin se encaminen a aprovechar mejor los recursos
existentes en una sociedad local determinada, de forma coherente con la eficiencia
econmica, la preservacin medioambiental y la equidad social (Arocena, 1997).
El anlisis de los actores implicados en los procesos de desarrollo local puede
asentarse en distintos marcos analticos respecto del concepto de actor y de las
estructuras sociales que lo constituyen en tanto tal. En este sentido, nos interesa
exponer diferentes perspectivas de anlisis acerca de la configuracin y papel de los
actores en procesos de desarrollo local, como introduccin a la descripcin ms
detallada de los tipos de actores habitualmente involucrados en estos procesos.


La estructura de actores
Reconociendo en primer trmino la complejidad referida arriba y recordando que la
relacin Estado-sociedad se va transformando en el tiempo y sus caractersticas, por lo
tanto, son un producto histrico, para los efectos didcticos es pertinente avanzar en
una sistematizacin y caracterizacin de los principales actores locales del desarrollo.
En este sentido, en los ltimos aos la relacin Estado sociedad ha venido sufriendo
profundas transformaciones que han sido ampliamente estudiadas en el nivel nacional.
A su vez, en el mbito local se plantean cuestiones particulares debido,
fundamentalmente, a la cercana de los actores sociales con el Estado. Tambin aqu
se presentan estas transformaciones que modifican el mapa de comportamientos y
relaciones. Por lo tanto, se presentarn las caractersticas ms relevantes de los
principales actores locales del desarrollo.
Tambin es necesario advertir que la heterogeneidad de las distintas realidades
locales genera una gran variedad de relaciones entre dichos actores y el Estado. stas
dependen, generalmente, del tamao de la poblacin; las caractersticas, el perfil y el
grado de desarrollo de la economa; las condiciones geogrficas; las caractersticas de
la cultura local; el nivel de desarrollo de las organizaciones sociales; el perfil de los
liderazgos, entre otras variables.
Pasamos primero, entonces, a revisar el comportamiento de los actores del
desarrollo local y la economa social: los estatales, particularmente los funcionarios
locales, los empresarios y sus organizaciones gremiales; las organizaciones de la
sociedad civil (OSC), los nuevos actores del desarrollo y las instituciones del
conocimiento.

Los actores estataIes
El Estado es un actor del desarrollo en la medida que su intervencin es necesaria para
planificar, impulsar, convocar, articular y catalizar las iniciativas que impactan en el
desarrollo de los territorios. Como se dijo, si bien no ocupa el papel central de otros
tiempos su presencia contina siendo una necesidad.
Pensar el papel del Estado en los procesos de desarrollo local obliga, en primer
trmino, a diferenciar entre los tres niveles de gobierno que constituyen el sistema
federal en Argentina: el nivel nacional, provincial y municipal. Esta distincin es
fundamental en esta temtica, dados los procesos ya mencionados de reconfiguracin
del rol del Estado nacional y la creciente relevancia del papel de los gobiernos
municipales como promotores del desarrollo territorial. En este marco, un anlisis de
experiencias de transformacin a nivel local en nuestro pas, pondra en evidencia la
complejidad de la cuestin de las competencias y atribuciones correspondientes a cada
nivel del Estado; situacin, que requiere buscar formas de articulacin entre stos para
la implementacin de las polticas pblicas locales.
10

Nos concentraremos, en este apartado, en el actor municipal, dentro del cual adquieren
relevancia los funcionarios responsables de planear, implementar, gestionar y evaluar las
polticas territoriales, convirtindose as en actores del desarrollo. El modelo clsico

10
Este tema se encuentra ms extensamente desarrollado en el Eje " Regionalismo .

general del perfil de estos funcionarios se caracteriza su capacidad de "buen
administrador, esto es, que posea la capacidad de administrar eficientemente los
recursos del municipio. Asimismo, se espera que tiendan a poseer suficiente capacidad
como para obtener recursos de los otros niveles del Estado para las polticas
municipales.
En este esquema, la lgica de acumulacin poltica de la dirigencia local se basa en
la capacidad de administrar, obtener y asignar recursos entre su base de sustentacin
poltica. Entonces, la capacidad del dirigente poltico para asignar esos recursos de
forma eficiente, con relacin a su base de sustentacin poltica, es uno de los
principales elementos que sostienen su poder y legitimidad poltica.
Este modelo de gestin local se sustenta en una concepcin que mantiene al Estado
en el centro de la escena local. En efecto, esta concepcin Estado-centrista se
encuentra profundamente arraigada y se debe, fundamentalmente al papel central que
ha tenido el Estado en la construccin y conformacin de la sociedad argentina. Para el
caso de los gobiernos locales esta concepcin del Estado se encuentra ligada al
cumplimiento de sus funciones tradicionales, como brindar los servicios urbanos
esenciales -alumbrado, barrido y limpieza-, la planificacin y construccin de la ciudad y
la de regulacin del mercado y la ciudad.
Ahora bien, la incorporacin de los nuevos temas en la agenda municipal que se
puede constatar desde mediados de la dcada pasada produjo, tambin, un cambio en
el perfil del funcionario local. En efecto, aquella se ensanch y complejiz incorporando
temas ambientales, de desarrollo econmico local
11
y resignificando las polticas
sociales (Villar 2007). Esta nueva agenda y, en particular, el enfoque del desarrollo local
demanda que el Estado y particularmente el gobierno local acten como catalizador,
facilitador de oportunidades y coordinador, y no solamente como distribuidor de
recursos. De esta forma, la dinmica de los procesos de decisin poltica se ve
transformada de la tradicional "coordinacin jerrquica y burocrtica ( Daz de Landa,
1997) a una serie de acciones de consulta, consenso y articulacin de redes de actores,
donde el municipio cumple un papel central pero no monoplico. Esta transformacin es
de ndole poltica y requiere de un cambio de visin y de prctica por parte de los
dirigentes locales.
As, los funcionarios locales tienden a reconvertirse hacia un perfil de facilitadores,
catalizadores y mediadores de los intereses de los actores de la comunidad, que no
siempre son coincidentes entre s. En efecto, armonizar y conducir polticamente
intereses de los distintos actores es la nueva tarea de los polticos locales, lo que
supone una relacin ms dinmica con los actores locales. As, si el perfil del
funcionario del modelo tradicional rescataba las capacidades de administrar con
eficiencia, y obtener y asignar recursos; ahora se incorpora la de liderar proyectos
innovadores en dnde debe superar bloqueos, canalizar y diluir los conflictos, en fin,
articular con los actores locales.

Dentro de la lgica de este modelo tradicional, muchos municipios han comenzado a

implementar polticas que tienen por objetivo estimular y promover la actividad econmica a
partir de acciones tendientes a incrementar las ventajas competitivas de la ciudad. Esto se ha
realizado a travs, fundamentalmente, de la construccin de infraestructura, el otorgamiento de
ventajas tributarias y ciertos esfuerzos de gestin destinados a obtener inversiones.

Esta apertura a los actores de la sociedad local constituye uno de los pilares de la
nueva legitimidad de los municipios, que de alguna manera se puso a prueba en la
crisis del 2001, en donde los gobiernos locales se movieron con eficacia para reducir los
impactos sociales de la crisis y contener a los sectores ms castigados.
12

De esta forma la dirigencia poltica deja de tomar a la sociedad como la base social y
legitimadora del poder poltico, para ser considerada como un actor con el que
asociarse, a fin de procurar el desarrollo local.

Los empresarios y sus organizaciones
Se trata de actores relevantes en la medida en que definen, con sus acciones u
omisiones, las caractersticas de la economa local. Estos empresarios pueden ser
actores locales o extralocales y de grandes, pequeas o medianas empresas. Desde
nuestra perspectiva se considera que los imprescindibles son los de tipo local y de las
pequeas y medianas empresas (Pymes). Esto se debe a que ocupan un lugar
estratgico para el desarrollo local por el papel que tienen para el desarrollo endgeno
en la definicin del perfil del sistema productivo local y en la generacin de empleo.
Adems, las posibilidades de crecimiento de estas empresas suelen estar fuertemente
entrelazadas con las capacidades del territorio, generando una relacin de
interdependencia con su entorno. Estas condiciones hacen que la interaccin entre los
municipios y estos empresarios resulte ms habitual que la que se desarrolla con los
representantes de las grandes empresas.
Por otro lado, si bien la historia empresarial argentina es rica en experiencias
asociativas de productores a travs de cooperativas, encontramos que en el sector de
empresas ms consolidadas han predominado las conductas individualistas, por lo que
la vinculacin interempresaria es sumamente dbil.
Ello se hace evidente en los estudios acerca de las cmaras empresariales,
instituciones que, de acuerdo a la literatura sobre el tema, no slo deberan funcionar
como mbitos de articulacin de los intereses del sector privado sino que tambin
podran canalizar el compromiso de este sector con los procesos de desarrollo.
Particularmente desde los estudios sobre desarrollo local se plantea que la formacin
de sistemas productivos locales necesita de una base institucional que organice la
vinculacin de la actividad productiva, en especial las pequeas y medianas empresas
con las polticas locales.
Sin embargo, varios estudios empricos sealan que la debilidad que enfrentan estas
instituciones en Argentina, en especial cuando se organizan con criterios territoriales y
no sectoriales, radica en una visin estrechamente corporativa de su funcin, que
supone que su nico rol consiste en la promocin de los intereses de sus asociados e
influir, desde este inters, en la orientacin de las polticas pblicas.(Carmona y Borello,
2002). Esta realidad contrasta fuertemente con el papel que han asumido las cmaras
empresariales locales en procesos de desarrollo local exitosos en otros pases, como
postulan numerosos estudios (Boscherini y Poma, 2000).

Una caracterizacin general del comportamiento de estos actores muestra que, en
trminos generales, los empresarios han privilegiado las relaciones con el nivel
provincial y nacional. Esto se debe a que histricamente han sido estos niveles de

12
Tema abordado en Clemente y Girolami (2006).

gobierno los que se han ocupado de la problemtica productiva y del desarrollo y a que
eran la va para obtener financiamiento, particularmente a travs de los bancos
provinciales antes de la privatizacin. A su vez, las caractersticas de estas relaciones
son "radiales y de "influencia, sustentadas en prcticas lobbystas. La radialidad se
expresa en que el Estado queda en el centro del esquema de relaciones al que acuden
los distintos actores para obtener beneficios. La relacin puede ser directamente
empresa-Estado o a travs de las cmaras empresariales, pero siempre teniendo al
Estado en el centro. El tipo de vnculo depender de si el reclamo que se presenta o el
beneficio que se busca obtener es sectorial o de una empresa en particular y ser
directa o intermediada segn el tamao y relevancia sectorial de la empresa. As, a
escala local la capacidad de lobby de una empresa ser menor que la de una cmara
de empresarios, excepto que esa empresa sea la de mayor importancia en la ciudad y/o
la que brinda mayor empleo.
Los objetivos del sector empresarial se orientan, por un lado, a obtener ciertas
ventajas impositivas, que en el nivel local suelen centrarse en lo vinculado a las tasas
municipales y al papel de los grandes contribuyentes; a cuestiones ligadas al poder de
polica (habilitacin e inspeccin, que ltimamente incluye la problemtica ambiental)
13
;
y por el otro, apoyo poltico e institucional en las negociaciones que se suelen
establecer con otros niveles de gobierno. A su vez, los actores con poder reconocido
localmente, y particularmente el sector empresario local tienden a utilizar su influencia
para orientar o limitar, segn los casos, el poder del decisor gubernamental. Las
cmaras empresariales reproducen esa relacin radial y rara vez estimulan la
articulacin horizontal entre empresas. As, los distintos actores se relacionan
directamente con el municipio y escasamente entre ellos.

Las Organizaciones de Ia Sociedad CiviI (OSC)
En las diversas modalidades que adquieren los procesos de desarrollo local con una
activa presencia de la sociedad civil resulta necesario ordenar el campo que refiere a la
condicin de los actores que se involucran en esos espacios en tanto representantes de
la sociedad civil. Para esto es necesario, primero, reconocer la amplitud y complejidad
de la sociedad civil, que supere el enfoque sectorialista que se deriva de la imagen
tripartita de la estructura societal (Estado mercado Tercer sector); es decir, que
piense a la sociedad civil en relacin a su funcin de recuperacin y ampliacin del
mbito pblico
14
.

En un primer anlisis se trata de agrupaciones diversamente estructuradas o
formalizadas. Estas organizaciones establecen distintas vinculaciones con otros
espacios institucionales del Estado, de la vida econmica y tambin de asociaciones de
la sociedad civil. Existen organizaciones fuertemente autnomas, otras son fundaciones

El control sobre los efectos contaminantes de las plantas industriales es jurisdiccin provincial
o municipal, dependiendo de la legislacin de cada provincia y del tamao o actividad de cada
empresa. En el caso de control municipal se presentan distintos problemas de ndole tcnico que
escapan a los alcances de este trabajo, pero es importante destacar que, en el marco de
creciente desempleo que vive la Argentina desde hace varios aos, a los municipios se les hace
casi imposible hacer cumplir la reglamentacin vigente ante el riesgo de cierre de la empresa
que aduce no estar en condiciones de realizar las inversiones necesarias. As surge una especie
de "acuerdo tcito en dnde se negocia empleo por permisibilidad.
14
Ver, al respecto, el apartado de este documento.

empresarias, creadas para canalizar recursos provenientes de las empresas por lo que
dependen de stas; muchas organizaciones de base territorial brindan servicios que son
financiados por el Estado o por organismos internacionales; tambin hay organizaciones
estrechamente vinculadas a las iglesias o a agrupaciones polticas, etc.
En cuanto a los actores colectivos, se han elaborado numerosas tipologas y
clasificaciones para ordenar el heterogneo universo de las organizaciones de la
sociedad civil. La variedad de trminos que se proponen para nombrar a estas
instancias asociativas: grupos, movimientos, asociaciones, relaciones, redes,
organizaciones, etc., pone de manifiesto que se est haciendo referencia a formas de
interaccin muy diversas.
La siguiente enumeracin, que no pretende ser exhaustiva, permite distinguir los
siguientes tipos:
Organizaciones Iigadas a instituciones reIigiosas o de base
confesionaI: se incluyen en esta categora desde grandes instituciones de
filantropa, como Critas, hasta los grupos de jvenes que se nuclean en torno a
parroquias.
Fundaciones empresariaIes: constituyen instancias institucionales
creadas por empresas para orientar parte de sus ganancias hacia objetivos de
carcter pblico.
Organizaciones no gubernamentaIes de desarroIIo: conformadas
generalmente por profesionales, que brindan apoyo a organizaciones de la
comunidad o directamente a la poblacin. Pueden trabajar en el campo social, de
apoyo psicolgico, de prevencin o asistencia en salud, defensa de derechos,
medio ambiente, etc.
Organizaciones de base o comunitarias: conformadas por grupos
sociales, generalmente desfavorecidos o que son objeto de discriminacin, para
mejorar su situacin social y/o defender sus derechos. Se incluyen en esta
categora, por ejemplo, organizaciones comunitarias que brindan asistencia social.
Movimientos socio-poIticos: conformadas por grupos sociales
desfavorecidos, que se movilizan para instalar su problemtica en el debate
poltico, como, por ejemplo, agrupaciones polticas de desocupados, grupos
feministas, o de homosexuales.
Asociaciones de afinidad: se conforman para organizar la prestacin
de servicios a sus propios miembros, como los clubes sociales y deportivos, las
cooperadoras escolares, colegios profesionales, colectividades, cmaras
empresariales, sociedades de fomento.
Redes: conformadas por organizaciones de primer grado y suponen una
lgica de vinculacin horizontal sin jerarquas.
Ahora bien, en este complejo escenario nos interesa particularmente lo que se refiere
especficamente a los actores en relacin con las polticas de desarrollo local. As, las
particularidades que conllevan las polticas municipales conducen a dirigir la mirada a
los actores con capacidad de influencia en las polticas locales.
Estos actores y sus organizaciones son relevantes para el desarrollo local por
distintos motivos. Primero, porque su trabajo se orienta a generar capacidades en la
poblacin con la que interactan. Capacidades que se orientan, fundamentalmente, al

trabajo horizontal en la construccin colectiva y democrtica de un espacio social
proclive al desarrollo y a la ciudadana (De Piero, 2005) y a acrecentar el poder social
de los grupos beneficiarios (Benencia y Flood, 1998).
En este sentido, un estudio realizado en el ao 2000 en el Gran Buenos Aires, en el
que participaron varias OSC de la regin, relev informacin sobre 273 organizaciones
de base territorial.
15
Los resultados de esta encuesta muestran que, en ese momento
tan crtico de la historia argentina, la mayora de las organizaciones estaba
comprometida en actividades asistenciales, pero complementando esta labor de
asistencia a las necesidades bsicas con acciones de promocin del desarrollo humano
y del capital social. Por otro lado, los lazos interinstitucionales con otras OSC y/o el
Estado local- eran frecuentes pero no demasiado consolidados. En conclusin, esta
investigacin mostr que las asociaciones de base territorial , como sector institucional,
ocupan un espacio muy importante en la vida social local y sus caractersticas
institucionales indican una gran potencialidad de desarrollo como articuladores de
problemticas e iniciativas de cambio, pero esa influencia est an restringida al
espacio ms inmediato del barrio y no muestran todava suficiente capacidad
institucional para asumir un rol de liderazgo a nivel local o regional (Rofman, 2002).
Por otro lado, tambin es necesario llamar la atencin, al menos para Amrica
Latina, sobre las evidentes limitaciones que numerosas organizaciones de la sociedad
civil tienen a la hora de acreditar una efectiva representacin social. En efecto, es
comn encontrar que distintas organizaciones tienen problemas de legitimidad interna,
de consensos alcanzados, de liderazgos no revalidados junto a la permanencia de
relaciones clientelares y el bajo grado de transparencia en lo que respecta al uso de los
recursos (Bustelo, 1998).
Asimismo, es importante sealar que si bien los objetivos de la mayora de estas
organizaciones estn orientados al bien comn, sostienen valores de solidaridad y se
basan en principios de ampliacin de la participacin social, no puede afirmarse que la
totalidad de las asociaciones sociales compartan todos estos principios. Como indica De
Piero: "las organizaciones de la sociedad civil no representan un conjunto homogneo,
en casi ninguna dimensin que se pretenda. Aunque en muchos casos efectivamente lo
sea, no es necesariamente un espacio de refugio tico ni el depositante del sentido de
solidaridad en los tiempos presentes, por definicin o por esencia. Se trata, en cualquier
caso, de organizaciones que buscan intervenir en la construccin de la agenda pblica
desde distintas dimensiones y con varias herramientas (De Piero, 2005:42). En otras
palabras, la caracterstica principal de este universo asociativo es su compromiso con
cuestiones de orden pblico, antes que una adscripcin total y homognea a valores de
solidaridad.

15
La "Encuesta a organizaciones de base territorial del Gran Buenos Aires fue impulsada por la Central de
Trabajadores de la Argentna ( CTA) y la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. Participaron en su
implementacin miembros de otras instituciones acadmicas, como la Carrera de Trabajo Social de la UBA,
la Carrera de Trabajo Social de la Universidad de Lujn, la Ctedra de Sociologa del Trabajo de la
Universidad Nacional de Quilmes; y varias ONG , como la Asociacin Civil Madre Tierra, SERCUPO, el
Centro Ecumnico de Educacin Popular, el nstituto nternacional de Medio Ambiente y Desarrollo (ED-
AL) , organismos estatales como las municipalidades de Morn, Quilmes y Moreno, el NAES, la Comisin
de Bibliotecas Populares y el Ministerio de Trabajo; centros vinculados a la glesia catlica como el Centro
Pablo V de San sidro, y la Vicara de Pastoral Social del Obispado de Quilmes; y otras organizaciones y
redes como la Federacin Nacional de Trabajadores por la Tierra, la Vivienda y el Hbitat (FTV-CTA), el
Movimiento de los Chicos del Pueblo y el Consejo de Asentamientos de Quilmes. As, la propia
implementacin de la encuesta consisti en una experiencia importante de articulacin multiactoral.

Como sealbamos previamente, durante la dcada de los 90 se convirtieron en el
actor privilegiado para focalizar, articular o descentralizar la implementacin de polticas
sociales a nivel local,
16
proceso de amplio desarrollo en los pases latinoamericanos que
ha sido alentado por los organismos internacionales. As, por ejemplo, el PNUD plantea
que "se considera que las organizaciones de la sociedad civil se caracterizan por su
potencial para contribuir a dar respuestas frente a estas necesidades, su capacidad de
innovacin y establecimiento de relaciones directas, su estmulo a la participacin, su
relacin costo-eficiencia, la responsabilidad y rendicin de cuentas de sus acciones
(PNUD-BD, 1998: 15).
Los principales programas sociales puestos en marcha en la ltima dcada incluyen
a organizaciones de la sociedad civil en su entramado de implementacin, tanto como
ejecutoras directas de las acciones -papel desempeado por las organizaciones de
base territorial- como en roles de apoyo tcnico, seguimiento, evaluacin, etc. donde
se implicaron, principalmente, las ONG de desarrollo. Este segmento de
organizaciones, en particular aqullas con ms trayectoria y desarrollo profesional,
tambin ocupan un lugar de importancia como mediadoras de recursos entre las fuentes
de financiamiento, tanto del Estado como de organismos de cooperacin
internacionales, y las organizaciones de base. La creciente relevancia de este
entramado de canalizacin de recursos es una muestra de la heterogeneidad que
caracteriza al sector.
Este reposicionamiento de las OSC, ha generado importantes debates respecto de
su impacto en la configuracin de la sociedad civil y en las relaciones entre la sociedad
y el Estado. Es evidente que, al asumir estas responsabilidades de la implementacin
de las polticas pblicas, las organizaciones se distancian de la concepcin terica que
visualiza a la sociedad civil como espacio de crtica autnoma sobre el Estado, tal como
la enuncian Cohen y Arato o Cunill,
17
viendo as limitadas su autonoma y su capacidad
de cuestionamiento del sistema poltico, transformada su identidad de origen popular e,
incluso, enfrentada a los riesgos de cooptacin por parte de la estructura poltica del
Estado.
Por otro lado, este modelo de incorporacin de OSC a la gestin de las polticas abre
las posibilidades de transformacin en las relaciones entre la sociedad y el Estado en el
sentido de mejorar la "gobernancia y limitar su posicin jerrquica en pos de diferentes
formas de asociacin para la implementacin de las polticas pblicas, lo que permite
ampliar la esfera pblica y ofrecer otros canales al desenvolvimiento de la ciudadana.
(Martnez Nogueira, 2001).En efecto, si las relaciones entre el Estado y las
organizaciones sociales tendan a observar un formato radial - con el Estado como
centro - y a organizarse slo en relacin a objetivos especficos, concretos y sectoriales,
estas nuevas relaciones en forma de red permitiran avanzar en la democratizacin del
Estado.

Los nuevos actores sociaIes
La crisis social que se agudizaba a fines de los noventa gener nuevas
organizaciones sociales que se dieron a conocer transformando las prcticas de la
ocupacin del espacio pblico a travs de la protesta social. Estas nuevas prcticas
produjeron un nuevo tipo de actor que se entrelaza con el desarrollo local en la nueva

16
17

clave de inclusin que incorpor el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social
"Manos a la Obra. Se trata, fundamentalmente, de las organizaciones de desocupados.
stas se convierten en actores del desarrollo local en la medida en que se trata de
organizaciones con reconocida capacidad de representacin y organizacin.
Las organizaciones de desocupados surgieron a mediados de la dcada pasada.
Son hijas del desempleo abierto e irrumpieron en el espacio pblico a travs del corte
de rutas mediante "piquetes
18
. Se originaron y crecieron en las localidades que han
sufrido una crisis abrupta para, luego, extenderse al conurbano bonaerense. Obtuvieron
su pico de legitimidad social con el estallido de la crisis entre fines de 2001 y comienzos
de 2002.
Estas organizaciones reconocen dos tipos de afluentes que generan a su vez
diferentes grupos. Por un lado, las acciones de los piquetes y puebladas del interior, y,
por el otro, la accin territorial y organizativa gestada en el conurbano de Buenos Aires
(Svampa y Pereyra, 2003). El primer grupo contiene a los nuevos pobres que el
desempleo ha generado y que poseen una experiencia organizativa basada en la
actividad sindical. El segundo es producto de organizaciones de base territorial,
fundamentalmente orientadas al desarrollo y la promocin, que poseen prestigio social y
una amplia capacidad de organizacin y que estn habituadas a entablar negociaciones
con el poder poltico de turno. Ambos grupos han incorporado a los sectores
tradicionalmente marginados, que han sido excluidos del mercado de trabajo y que
encuentran en estas organizaciones tanto un colectivo que los contiene como una forma
de canalizar sus reclamos y una fuente de recursos para garantizar su propia
sobrevivencia.
Por otro lado, segn la relacin que desarrollan con el Estado, se pueden agrupar en
dos corrientes. Una, que entronca con la tradicin sindicalista, organiza sus reclamos en
torno al mundo del trabajo, demandando planes para los desocupados y la defensa de
fbricas reabiertas, mientras busca entablar alianzas con otros grupos perjudicados por
el modelo neoliberal. En su relacin con el Estado, estas organizaciones sostienen
posturas dialoguistas no slo para recibir programas sociales sino tambin para encarar
acciones conjuntas, como la construccin de viviendas, el mantenimiento de
comedores, etc. La otra corriente plantea la construccin de organizaciones en clave de
autonoma y generacin de contrapoder (De Piero, 2005), por lo que se plantean una
relacin ms conflictiva con el Estado.
Hasta el ao 2002, los reclamos de las organizaciones de desocupados se
concentraban en solicitar la ampliacin de las asignaciones del entonces Plan Trabajar.
Con el lanzamiento del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) algunas
conservaron el eje de su lucha en la incorporacin de todos los potenciales beneficiarios
al nuevo programa y otras en la demanda de creacin de puestos de trabajo "genuinos,
es decir, empleos formales en contraposicin a los planes de empleo.

En este sentido, el Plan "Manos a la Obra produjo modificaciones tanto en estas
organizaciones como en las orientadas al desarrollo y promocin que no tomaron la
senda "piquetera. Efectivamente, dejaron de constituir un efector que ejecutaba
programas sociales diseados extralocalmente para proponer sus propios
emprendimientos como una salida productiva y asociativa a la agobiante situacin
social. Este nuevo programa encontr respuestas favorables en muchas organizaciones

18
De all que se las conoce como organizaciones "piqueteras.

de desocupados que han presentado proyectos y obtenido financiamiento para
emprendimientos productivos, particularmente microemprendimientos y cooperativas de
trabajo, que pueden vincularse a los proyectos de desarrollo local.
Por su parte, la relacin entre las organizaciones de desocupados y los gobiernos
locales es compleja. En primer lugar, porque estas organizaciones dirigen sus reclamos
directamente a la Nacin, particularmente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, que ha venido administrando los planes de empleo, y, a partir del "Manos a la
Obra, con el Ministerio de Desarrollo Social. De esta forma los gobiernos locales
quedan, generalmente, al margen de estos reclamos. Ahora bien, con la creacin de los
Consejos Consultivos Municipales (CCM) se esperaba que esa situacin debera tender
a cambiar, porque es en ese mbito donde se debe resolver el aval para los proyectos
del Plan "Manos a la Obra. Sin embargo, es necesario reconocer que la incorporacin
de estas organizaciones a los CCM no se ha producido en la medida de lo esperado,
tanto porque el municipio no las convoca o porque aqullas no aceptan participar.
Recapitulando, estas organizaciones se convierten en actores del desarrollo local en
la medida que aportan su capacidad de representacin y organizacin para contribuir a
la insercin social de los sectores marginados, a travs de su incorporacin en los
circuitos de la economa social.

Los emprendedores de Ia economa sociaI
La incorporacin de la perspectiva de la economa social en el modelo del desarrollo
local ha llevado a visibilizar un conjunto de actores econmicos diferentes del sector
empresarial que no son considerados por los enfoques clsicos de la economa. Se
trata de un subsector de la actividad econmica compuesto principalmente por unidades
domsticas, cuya racionalidad principal es garantizar la reproduccin ampliada de la
vida, y que suelen ser comprendidas como actividades de subsistencia o sector
informal, pero que asumen otra perspectiva de desarrollo en el enfoque de la economa
social. Sin duda, un referente insoslayable en Argentina de esta propuesta es Jos Luis
Coraggio (1994, 2002) quien originalmente ha propuesto el concepto de "economa del
trabajo o "economa popular para designar a este conjunto de actividades. Postula que
"la economa popular es una posible (an no constituida) configuracin de recursos,
agentes y relaciones que, manteniendo algunas caractersticas cualitativas centrales del
sustrato agregado de unidades domsticas, institucionaliza reglas internas de
regulacin del trabajo y la distribucin de sus resultados, articulndose y presentndose
como subsistema en el conjunto de la economa (Coraggio, 1994:71).
Estos recursos, actores y actividades locales que pueden operar como facilitadores
del desarrollo endgeno son resultado, en buena medida, del trabajo que se desarrolla
en el sustrato econmico informal, emprendimientos de muy pequea escala que tienen
por objeto garantizar las condiciones de vida bsicas del grupo familiar. Este segmento
de actividad, y los actores individuales y colectivos que lo sustentan, forma parte del
subsistema de economa del trabajo (Coraggio, 1999), que incluye el conjunto de
actividades econmicas no necesariamente mercantilizadas, que vincula a las unidades
domsticas y sus "extensiones sociales, es decir, aquellas formas de agrupamiento
voluntario, redes de cooperacin formales o informales que articulan actividades de
produccin de subsistencia.
En este sentido, aparece en escena un espectro de actores del desarrollo local, cuyo
ncleo son los emprendimientos productivos o mercantiles y un amplio conjunto de

instituciones que aportan a la reproduccin o subsistencia familiar, an si su actividad
no est destinada al mercado denominados "emprendimientos no mercantiles. En la
primera categora se ubican los microemprendimientos familiares y asociativos junto con
las cooperativas de productores, las empresas recuperadas y las cooperativas y redes
de comercializacin, entre otras; mientras que la segunda agrupa a un conjunto de
instituciones de la sociedad civil, estatales y privadas que brindan servicios sociales,
apoyan tcnica o financieramente la actividad de los emprendimientos, etc. (nstituto del
Conurbano, 2006). Como se puede advertir, varios de estos grupos de actores estn
contemplados en las otras categoras de actores expuestas, pero en esta perspectiva su
papel cobra un sentido diferente.
En cambio, la identificacin de los emprendedores como sujetos del desarrollo s
constituye un componente novedoso. El estudio antes mencionado contribuye a conocer
sus caractersticas: consiste mayormente en iniciativas generadas por unidades
domsticas, que tienen lugar en la misma vivienda, y motorizadas por individuos que
tienen una insercin dbil o nula en el mercado de trabajo: desocupados, amas de casa,
beneficiarios de planes de empleo, etc. En cuanto a su actividad, esa encuesta muestra
que la rentabilidad de los emprendimientos es muy limitada, apenas suficiente para
sostener a la familia, debido a, entre otros factores, la escasa tecnificacin y el uso
intensivo de la mano de obra (nstituto del Conurbano, 2006).
Por todo lo dicho, podra decirse que, a diferencia de lo que sucede con el sector
formal de la economa, la funcin de produccin y de reproduccin estn confundidas
en estos emprendimientos, tanto por las condiciones de produccin como por la
aplicacin de las ganancias a la subsistencia familiar, restringiendo casi totalmente las
posibilidades de acumulacin.
Por otro lado, es necesario reconocer que estas experiencias forman parte de un
contingente poblacional que histricamente se inserta de manera precaria en el
mercado de trabajo, que mayormente genera estos emprendimientos como una
estrategia defensiva frente a la falta de empleo, los que se caracterizan por una baja
productividad laboral; escaso nivel de complejidad tecnolgica, baja calificacin de la
mano de obra y ausencia de normas que regulan la actividad formal e insercin en
mercados competitivos. Cabra considerar si estas caractersticas son slo rasgos de
ineficiencia o si sta es "la forma de produccin caracterstica de quienes no cuentan
con capital y slo tienen como recurso su fuerza de trabajo.

Las universidades y eI sistema cientfico

Los estudios sobre el modelo del desarrollo local asignan suma importancia al
conocimiento y, por consiguiente, a las instituciones involucradas en su produccin y
transferencia, como las universidades, institutos de investigacin, institutos de
formacin superior, y el sistema cientfico tecnolgico en su conjunto.
Dentro de este postulado general, se pueden identificar dos vertientes que ponen el
acento en distintas dimensiones de la contribucin que pueden ofrecer las instituciones
del conocimiento al proceso de desarrollo local.
La orientacin de origen europeo, que considera a la innovacin como el factor clave
para el desarrollo, postula que los procesos de generacin y difusin de innovaciones
estn ntimamente ligados con la dinmica territorial de produccin de conocimiento.

Para este enfoque, tanto el conocimiento como la capacidad de innovacin son atributos
de un sistema territorial, y su mejor desarrollo es lo que posiciona a los territorios en la
competencia global. Es decir, la produccin de conocimiento e innovacin no sucede en
el interior de cada empresa o en el conjunto del sector, sino que stos son fenmenos
de ndole territorial: "el conocimiento representa un bien colectivo: las empresas y el
territorio en su conjunto participan en su produccin (POMA, 2000b: 373).
Por otro lado, la perspectiva que est ms presente en las elaboraciones
latinoamericanas, propone jerarquizar el papel del conocimiento en los procesos
polticos de construccin del proyecto de desarrollo territorial. Se habla aqu de
fortalecimiento de la identidad local, ampliacin de la esfera pblica y democratizacin
de la cultura poltica, como procesos de orden sociopoltico que requieren de un mayor
conocimiento de los actores locales acerca de las condiciones y problemticas del
territorio. Asociadas a este enfoque, se hace hincapi en el papel que juegan las
instituciones de formacin e investigacin en la implementacin de estrategias
participativas de planificacin, en tanto mecanismos de decisin sobre las vas de
desarrollo de una comunidad, basados en la participacin de los actores locales y la
socializacin del conocimiento.
En este marco, las universidades asumen una importancia especial en una
perspectiva que se interesa fundamentalmente por la complejidad y densidad de la
trama socioinstitucional, por la legitimidad y representatividad de las instituciones que
conforman esa trama, y por las reglas y valores que constituyen la cultura poltica de
esa sociedad. Cuando las instituciones acadmicas pueden pensarse a s mismas como
actores destacados del desarrollo territorial, aparece con nitidez la magnitud del papel
que pueden desempear en el fortalecimiento del entramado socioinstitucional local.
Esta visin hace manifiesto que las instituciones dedicadas a la produccin y
transferencia del conocimiento forman parte del proceso social de construccin del
territorio, y que, por lo tanto, no pueden permanecer ajenas a la responsabilidad de
participar en la formulacin del proyecto poltico de transformacin local o regional.
En el contexto poltico e institucional argentino, marcado por la crisis de legitimidad
de sus instituciones, cabe resaltar la importancia que asume esta visin. El prestigio y la
legitimidad que todava gozan las universidades y los institutos cientficos son atributos
que le permiten asumir un lugar de liderazgo o de mediacin en los procesos de
vinculacin multiactoral. Como sealan los estudios sobre experiencias en este campo,
existen numerosos casos de involucramiento activo de las universidades en el espacio
local de decisin e implementacin de las acciones, bajo la forma de intervenciones
sostenidas en el aporte de conocimiento, informacin o metodologas; as como es
interesante observar el camino que estn recorriendo muchas universidades,
redefiniendo sus tradicionales reas de "extensin universitaria" o de "bienestar
estudiantil hacia programas de promocin del desarrollo ms comprometidos con el
entorno socioterritorial. Parecera que, el modelo de relacin entre la universidad y la
sociedad local est transformndose, pasando de un esquema de "oferta de servicios
sociales o culturales, a una dinmica de involucramiento activo en las instancias de
articulacin local.

Una revisin de las experiencias de participacin de universidades en procesos de
desarrollo local permiti iluminar dos reas de intervencin de las instituciones
acadmicas en la dinmica local. En primer lugar, cobra relevancia la labor de la
universidad en su funcin ms especfica, relativa a la formacin acadmica de grado y

posgrado, as como la investigacin referida a procesos de desarrollo local. Por otro
lado, surge un modelo de vinculacin entre las universidades y su entorno territorial que
se distancia claramente del esquema academicista puesto que implica la participacin
en las instancias de vinculacin en tanto actor del territorio con intereses propios y
modalidades especficas de intervencin. (Rofman, 2006).
Sin embargo, no puede ocultarse que este tipo de iniciativas no son an
hegemnicas en el mundo universitario argentino, donde todava predomina una visin
de tono academicista y escasamente vinculada con la problemtica del entorno
territorial de las casas de estudio.

Tipos de actores
En este apartado plantearemos algunas tipologas de actores para el desarrollo que
pueden constituir la base para la elaboracin de un "mapa de actores. Para este mapa
se requiere contar con un marco conceptual que ayude a organizarlo. Entonces, como
lo que nos interesa es el comportamiento de los actores es conveniente dirigirnos de lo
general a lo particular; es decir de una definicin general sobre los actores a una
consideracin especfica sobre los que son relevantes para el desarrollo local.
Ahora bien, cuando se trata de analizar el comportamiento de los actores locales se
pueden encontrar diferentes formas de abordaje. Una primera divisin se encuentra
entre los actores IocaIes y Ios extraIocaIes. Los primeros son los "individuos, grupos o
instituciones cuyo sistema de accin coincide con los lmites de la sociedad local "
(Arocena, 1995), es decir, se trata de aquellos actores cuyo mbito de accin coincide
con la escena local. Los segundos seran las organizaciones que tienen su sede en otro
lugar una ciudad ms importante, o en los pases centrales-, pero su accin produce
fuertes impactos en la vida local. Se trata de los niveles nacional y, dependiendo de los
casos, provincial del Estado, de las empresas que deciden instalar, trasladar o cerrar un
establecimiento en un territorio determinado. El proceso de globalizacin ha acentuado
el papel que juega este segundo tipo de actores, instituciones tanto econmicas como
polticas cuyos principales decisores estn localizados lejos de la escena local pero
toman decisiones que afectan las condiciones de desarrollo de la regin o localidad.
Por ejemplo, pueden mencionarse como decisiones extralocales que inciden en el
escenario local, la decisin nacional de privatizar SOMSA que tuvo un gran impacto en
San Nicols; la aprobacin de la Provincia de Chubut de la mina de oro en Esquel que
gener una importante reaccin local; o la expansin de la actividad petrolera de Repsol
YPF en Catriel que impact en el mercado de trabajo local y regional y en el perfil
productivo de la regin que haba entrado en crisis con la retraccin de la actividad
luego de la privatizacin de YPF.
Un acercamiento estructural al anlisis de los actores, nos lleva a revisar los criterios
de clasificacin de los mismos, para lo cual hemos seleccionado tres perspectivas,
expresadas por autores reconocidos en este campo.
En primer lugar, cabe mencionar la elaboracin de Jos Arocena (1995 y 1997),
quien propone tres categoras de actores, que se definen en funcin de los tres
sistemas de accin que marcan, a su vez, lgicas de accin especficas, como se
detalla a continuacin:
a. Actores deI sistema de accin poItico administrativo: se trata del conjunto de los
organismos que integran la administracin local y su relacin con el sistema
nacional, ligados a la toma de decisiones pblicas. Tiende a predominar una lgica

sectorial vertical, pero el desarrollo de una lgica territorial-horizontal supone
impulsar instancias de concertacin interinstitucional.
b. Actores deI sistema de accin empresariaI: incluye a empresarios y
trabajadores, miembros de organizaciones patronales y sindicales. Cabe
discriminar, en esta categora, a las empresas ms concentradas que
tienden a operar con una lgica desterritorializada. La pequea empresa, por
su dimensin y su lgica de accin, se integra mejor a los sistemas de accin local.
c. Actores deI sistema de accin socioterritoriaI: incluye a integrantes de ONGs,
organizaciones sociales de base y dems "expresiones activas de las
demandas e iniciativas de la ciudadana. Se desarrolla segn una lgica
territorial y se orienta a responder a necesidades bsicas de las comunidades
locales.
En segundo lugar, encontramos a Martha Daz de Landa (1997), quien establece que
se trata de individuos y organizaciones tanto de los mbitos gubernamentaIes como
de los no gubernamentaIes, sean de carcter IocaI o extraIocaI, que desarrollen
actividades de ndoIe poItica (partidarias o sectoriales), o sociaI (incluidos en esta
ltima categora tambin los econmicos: productores, empresarios y negocios en
general, comunitarios, etc.).
La tercera perspectiva, propuesta por Prez (1995), plantea que los actores locales
pueden distinguirse analticamente de acuerdo con las siguientes "lgicas de accin:
a. Aquellos que realizan procesos orientados por una Igica de obtencin de
ganancia. Se trata de los actores de unidades econmicas (empresarios
individuales, empresas, conglomerados de empresas) que realizan
actividades dentro del mercado. (.) La lgica de la ganancia constituye la
'determinacin estructural' de estos actores, en tanto debern someter sus
comportamientos a esa lgica para mantenerse y reproducirse como tales.
b. Aquellos orientados predominantemente en funcin de una Igica poItica.
Son los actores gubernamentales, que producen la ciudad en forma directa,
con los componentes que no son ofrecidos por los capitales individuales, y
tambin, en forma indirecta al establecer los parmetros que orientan la
accin de los actores privados .
c. Aquellos que se determinan en funcin de una Igica de Ia necesidad, por
fuera del mercado y de las polticas pblicas. Estas acciones pueden ser
individuales o colectivas directas, con modalidades de organizacin
comunitaria, organizacin de movimientos reivindicativos frente al sector
pblico estatal o el establecimiento de relaciones clientelares con actores
gubernamentales o polticos.
d. Aquellos orientados por una Igica deI conocimiento (cientfico, tcnico,
ideolgico), que se encuentra subordinada a alguna de las otras tres. Ahora
bien, es importante destacar que no se trata de modalidades bsicas de
accin que resulten excluyentes ( Pirez, 1995:12/13).
En estas propuestas se reconocen dos perspectivas. Por un lado, Arocena y Daz de
Landa acentan la ubicacin del actor desde el punto de vista ms funcional dentro de
la estructural local. Por otro lado, Prez hace ms hincapi en la lgica a travs de la
cual el actor orienta predominantemente su actuacin. De todas maneras no se trata de
posiciones antagnicas ni sustancialmente diferentes sino ms bien de matices que en
conjunto contribuyen a la conformacin de un mapa conceptual de actores que

reconozca tanto la ubicacin como su lgica de actuacin. Asimismo, constituye la base
conceptual para la elaboracin del mapa de actores que se presenta en el punto V.

La interaccin de actores en Ia escena IocaI

Una visin dinmica de los procesos de constitucin de actores seala que stos se
constituyen a partir de la interaccin que realizan en la escena local en torno a las
principales problemticas de la agenda local. Esta perspectiva expresa una visin de
cuo sociopoltica e histrica de los procesos de constitucin de la trama de actores,
donde el modelo de anlisis privilegia la dinmica de los procesos sociales por sobre la
mirada estructural, por lo que identifica a los actores en relacin al papel que
desempean en dicho proceso.
Las distintas matrices tericas que explican la estructura de relaciones sociales
privilegian diferentes sistemas de relaciones sociales. Algunas ponen el acento en las
relaciones de conflicto mientras que otras slo visualizan los vnculos que favorecen la
construccin del consenso social. Una perspectiva ms conducente debera tomar en
cuenta todas estas posibilidades, considerando que el espectro de modos de relacin
entre actores, o las formas de vinculacin que aqu se generalizan bajo la denominacin
de "interaccin, abarca un extenso abanico de modalidades que van desde relaciones
de conflicto y contradiccin, mecanismos de negociacin de intereses divergentes pero
no contradictorios, distintas formas de acuerdo y convergencia, alianzas ms o menos
duraderas, etc.
El anlisis de las modalidades de interaccin que protagonizan los actores locales
debe esforzarse por identificar las diversas formas que asumen estas relaciones, por
distintas razones. La interaccin a nivel local, donde intervienen desde grandes
agregados sociales hasta organizaciones y personas individuales, cuyo lugar en la
estructura socioterritorial y el sistema de intereses no es necesariamente unvoco y
puede variar por causa de microprocesos locales, suele ser ms rica y ms compleja de
lo que un marco terico general suele considerar. Por esta razn, el sistema de
relaciones sociales en el espacio local es sumamente cambiante y dinmico, por lo que
un vnculo que es muy conflictivo en un momento puede convertirse en un acuerdo
negociado entre los contendientes.

Siguiendo este esquema de anlisis, es posible discriminar tres niveles de
interaccin de actores en relacin a las problemticas locales
19
:
a) Interaccin en torno a Ia "significacin" deI probIema: La definicin
de la situacin problemtica es en s misma un espacio de interaccin ms o
menos conflictiva- entre los diversos actores sociales que buscan incorporar o
legitimar su perspectiva en la agenda pblica.
Por ejemplo, el incremento del desempleo que se generaliz en los noventa
puede ser atribuido al proceso de concentracin econmica que produjo el cierre de
numerosos empresas o se puede responsabilizar a la legislacin laboral que
protega "en exceso los derechos de los trabajadores que no aceptaban las nuevas

19
Este desarrollo se basa en un artculo de Ozslak y ODonnell (1995).

condiciones de flexibilidad que requera en nuevo modelo econmico. Como se
observa, la misma definicin de la problemtica produce confrontacin.
En el mismo sentido, la instalacin de una empresa cuya actividad genera
riesgos ambientales produce posiciones encontradas entre los distintos actores.
Tanto el caso de Gualeguaych con las pasteras, como el de Esquel, con el
proyecto de instalacin de un mina de oro, son ejemplos en donde una mirada
considera que se trata de una iniciativa orientada a la generacin de empleo,
mientras que desde la otra perspectiva se visualiza el impacto en el medio ambiente
y en la actividad turstica ligada a lo ambiental. Es decir, cada actor elabora y lleva al
debate pblico una definicin diferente del problema.
b) Intervencin en eI proceso efectivo de transformacin de Ias
condiciones sociaIes: los distintos actores sociales son el "motor del desarrollo, en
el sentido de que los procesos de cambio son fenmenos histricos, dinmicos,
resultado de la interaccin entre los grupos o sectores que conforman la sociedad. La
sociedad est en permanente cambio, y los procesos de transformacin de las
condiciones estructurales condiciones econmicas, sociales, polticas,
institucionales e incluso fsico ambientales- dan lugar a cambiantes configuraciones
de la realidad social. Si se acuerda que este proceso est impulsado por sujetos
sociales, que pugnan por orientar el desarrollo de los procesos socioeconmicos en
funcin de sus intereses, se distingue un segundo nivel de interaccin entre los
actores involucrados.
En este nivel, el objeto de la interaccin no est radicado en la lucha por la
significacin del problema, sino que su objetivo es incidir en la orientacin efectiva
del proceso de desarrollo de las condiciones objetivas de la realidad social. Cada uno
de los actores que est relacionado con la cuestin apela a los recursos econmicos,
de poder, de conocimiento, institucionales, etc., que posee, para presionar a favor de
una resolucin del problema que satisfaga ms a sus intereses, intentando incidir en
la formulacin o condiciones de implementacin de las polticas referidas a la
cuestin.
Siguiendo con el ejemplo de Gualeguaych se puede observar como la asamblea
ambiental de esa localidad dise estrategias y sostuvo acciones con impacto
pblico tendientes a internacionalizar el conflicto y responsabilizar a los gobiernos
nacionales y a las empresas. Por su parte, estas ltimas dividan sus posiciones;
mientras la empresa espaola ENCE decida la reubicacin de su planta, Botnia ha
continuado la construccin de la suya, con el apoyo del gobierno uruguayo.

c) EI impacto diferenciaI de Ias poIticas: la dinmica del proceso de
cambio va impactando de manera diferencial en los diferentes sectores y grupos
sociales, lo que supone nuevas condiciones sociales, econmicas, polticas, etc.,
para estos sujetos. Puesto que la historia no se detiene, este reacomodamiento es
tambin un fenmeno en permanente movimiento.
La implementacin de polticas o acciones destinadas a resolver el problema
pone en marcha un proceso de cambio que produce distintos impactos en los
actores vinculados con la cuestin. La intervencin en una problemtica significa
que cambian las condiciones y posiciones de todos los sectores involucrados, y
estas transformaciones pueden ser tanto positivas como negativas. Por lo tanto, se

verifica aqu un tercer nivel de interaccin, relativo al impacto diferencial del proceso
de desarrollo en los diferentes actores.
En el mismo ejemplo anterior es pertinente comenzar a observar las posiciones y
las acciones que comienzan a llevar adelante algunos comerciantes de la zona que
se ven afectados por la reduccin de la actividad econmica, as como tambin la de
los productores forestales, tanto de la provincia de Entre Ros como de la de
Corrientes, que tenan expectativas en torno a la demanda que generara la
actividad de las pasteras.

Ejercicio:
dentificar una problemtica o cuestin relevante en su localidad o regin.
Caracterizar a los principales actores involucrados en esa problemtica,
distinguiendo:
- actores locales y extralocales.
- los actores involucrados en el debate sobre la definicin de la cuestin, los que
intervienen en el diseo e implementacin de las polticas al respecto, y los que
presumiblemente sern impactados positiva o negativamente- por las polticas.


VIII. Experiencias de DesarroIIo LocaI y Economa SociaI en Argentina: Ios
actores impIicados

La incorporacin del desarrollo local en la agenda de las polticas pblicas en
Argentina constituye un fenmeno reciente, cuyos orgenes pueden ser rastreados
desde mediados de la dcada del 90. En efecto, el proceso de descentralizacin y la
incorporacin argentina a la globalizacin produjeron transformaciones en el mbito de
los gobiernos locales que comenzaron a incorporar el desarrollo local en su agenda. Por
un lado, la reforma del Estado condujo al abandono de las polticas nacionales de
impulso al desarrollo. Por el otro, la forma en que la Argentina se integr a la
globalizacin, con la apertura indiscriminada y la sobrevaluacin del peso, produjo un
fenmeno de concentracin econmica y desindustrializacin que afect negativamente
a las distintas regiones del pas generando desempleo e incremento de la pobreza. Ante
esta situacin, las polticas de desarrollo fueron recogidas a nivel local por numerosos
municipios que se vieron impulsados a brindar nuevas respuestas a los problemas
sociales y econmicos que las polticas nacionales generaron. Se trat entonces de
buscar una salida productiva a la crisis social que se gener. En este marco se pusieron
en marcha polticas locales de estmulo a la produccin local y otras de tipo
socioproductivo que alentaban la creacin de microemprendimientos. Luego de la crisis
del 2001 y en el marco del nuevo gobierno elegido en 2003 el desarrollo local fue
incorporado a la agenda nacional a partir de diferentes planes entre los que se destacan
el "Manos a la Obra y "Ms y Mejor Trabajo.
La incorporacin del desarrollo local o territorial en el discurso pblico y,
complementariamente, la puesta en marcha de polticas nacionales que entiendan al
territorio ms como un sujeto del desarrollo antes que como un objeto de sus acciones.
Segn Costamagna (2005) la incorporacin del desarrollo local en el discurso pblico se
puede constatar a partir de una revisin de numerosos discursos de funcionarios de los
distintos niveles del Estado, y permite afirmar que "existe actualmente un discurso
pblico favorable al Desarrollo Econmico Territorial (DET)
20
en todos los niveles del
sector pblico, tanto nacional como subnacional, con diversos grados de profundidad
(Costamagna, Op. Cit.: 7). A su vez, esta nueva situacin es acompaada por la
proliferacin de actividades que abordan central o tangencialmente el desarrollo local,
generadas en los distintos niveles estatales y que van desde charlas y seminarios hasta
cursos de capacitacin. Estos dos elementos contribuyen, entonces, a la instalacin del
desarrollo local en el debate nacional. Sin embargo, este discurso se encuentra an
lejos de ocupar en la agenda pblica el lugar que tuvo, en buena parte de la segunda
mitad del siglo pasado, el correspondiente al desarrollo regional.
Existen numerosas y variadas experiencias de promocin del desarrollo local y la
economa social en nuestro pas, por lo que una revisin del conjunto resultara muy
extensa y demasiado superficial.
21
Se ha preferido, por lo tanto, presentar los resultados
de estudios ms profundos de tres tipos de experiencias: las polticas socioproductivas,
por su intento de vincular la economa social con el desarrollo local; las acciones
municipales de promocin del desarrollo local; y una iniciativa de desarrollo local
impulsada desde la sociedad civil. Los tres casos sern expuestos en relacin a una
clave de anlisis que ponga de manifiesto el papel de los actores en los procesos.

20
El trabajo de este autor se refiere al desarrollo territorial.
21
Al respecto, consultar Bases de experiencias en el apartado de Referencias Bibliogrficas.

Las poIticas socioproductivas
Del variado universo arriba descripto, interesa aqu resaltar una lnea estratgica
particular, que representa uno de los esfuerzos ms interesantes que tienen lugar en
nuestro pas para adaptar el modelo del desarrollo local a las condiciones
socioeconmicas de las localidades de nuestro pas luego de la crisis del 2001. Se trata
de los programas de promocin socioproductiva, que asocian el desarrollo local con la
economa social, y consideran a la generacin de microemprendimientos econmicos
de actividades propias del sector informal como palanca inicial del proceso de desarrollo
endgeno en territorios atravesados por condiciones de crisis econmica, pobreza y
desocupacin.
Esta reorientacin recibe un fuerte impulso del nivel nacional de formulacin de
polticas sociales, encarnada en el Plan " Manos a la Obra del Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. La puesta en marcha de este Plan institucionaliza el intento de
adaptacin del modelo de desarrollo local hacia polticas de promocin de actividades y
emprendimientos ligados a la economa social, sostenidas a la vez en un nuevo enfoque
de poltica social que, distinguindose claramente del modelo asistencialista propio de
los '90, vincula el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin empobrecida
con la ampliacin de las oportunidades de trabajo e ingreso que se generan en los
procesos de desarrollo productivo local. El basamento estratgico de esta poltica
consiste en destinar recursos pblicos para fomentar el desarrollo de la capacidad
productiva de la poblacin destinataria, con el objeto de valorizar la fuerza de trabajo de
este sector social. Los principios de la economa social, que sostienen estas
propuestas, hacen visibles los circuitos de produccin y circulacin que operan fuera del
sistema de mercado, entre los que se encuentran los ncleos de produccin para la
subsistencia, que no tienen por objeto la acumulacin de la ganancia, sino slo
"asegurar la vida de los individuos o familias involucrados (Caracciolo y Foti, 2003).
El nivel municipal desempea un rol destacado en el entramado de implementacin
del Plan, ya que el municipio asume la responsabilidad de identificar los
emprendimientos, colaborar en la redaccin de los proyectos, viabilizar la capacitacin y
la asistencia tcnica a los emprendimientos seleccionados, y hacer el seguimiento de
los mismos. Esta asignacin de responsabilidades refleja la orientacin del Plan hacia el
desarrollo local, ya que coloca en el actor estatal local una responsabilidad importante
en la identificacin de los sectores o grupos a promover y en el desarrollo de redes
territoriales que los vinculen.
Esta estrategia de promocin del desarrollo local se distingue del modelo conceptual
hegemnico, elaborado a partir de la experiencia de crecimiento econmico de
localidades dinmicas, que postula como eje de transformacin la articulacin de las
pequeas y medianas empresas con el Estado local en un proceso endgeno de
incremento de la productividad y competitividad local
22
. Las acciones que proponen los
textos ms difundidos en este campo se ubican, preferentemente, en el sector de las
polticas econmicas de fomento a la produccin. El enfoque que expresa el Plan
"Manos a la Obra, en cambio, encuentra sus fundamentos en los objetivos que ordenan
el campo de intervencin de la poltica social en la Argentina actual, es decir, la
superacin de las carencias de ingreso de los amplios sectores empobrecidos.
Concordantemente, esta poltica se basa en el reconocimiento de que los recursos,

22
Ver al respecto, Vazquez Barquero,(2001); Madoery (2001); Bervejillo,(1999) Boscherini y
Poma, (2000).


actores y actividades locales que pueden operar como facilitadores del desarrollo
endgeno en una realidad marcada por la declinacin de la actividad econmica son
resultado, en buena medida, del trabajo que se desarrolla en el sustrato econmico
informal, emprendimientos de muy pequea escala que buscan proveer un ingreso que
permita la sobrevivencia del ncleo hogareo. El desarrollo local con base en la
economa social implica, segn los documentos oficiales del Plan "identificar el rango de
posibilidades y alternativas segn la existencia de todos los recursos conducidos desde
"lo local. Esto puede definir los circuitos econmicos en la localidad, incorporando a los
sectores formales, a los informales y a los de subsistencia como formas de encontrar
puntos de vinculacin que procuren la inclusin social (Arroyo, 2005:47).
Es evidente que la opcin estratgica por promover la transformacin de estos
emprendimientos de subsistencia en microempresas, propuesta que est guiada
fundamentalmente por el propsito de generar nuevos puestos de trabajo, se distancia
considerablemente de uno de los preceptos del modelo hegemnico del desarrollo local,
aqul que jerarquiza el incremento de la productividad y la competitividad local, como
factores clave para el desarrollo econmico endgeno. En las experiencias concretas,
estos criterios son explcitamente relegados detrs de los propsitos de recuperacin
del trabajo, mejoramiento de los ingresos de la poblacin ms pobre y reinsercin social
de los desocupados, objetivos que histricamente formaron parte de las polticas
sociales antes que de las polticas econmicas. As, estas polticas estn situadas en el
cruce entre ambos campos, y es por ello que han adoptado el nombre de "polticas
socioproductivas.
De esta manera, uno de los principales instrumentos de poltica que coloca el Estado
nacional para promover el desarrollo local, el Plan "Manos a la Obra, enfoca a las
polticas de promocin del desarrollo en el marco de la intervencin social del Estado,
esto es, estrechamente vinculadas con la problemtica del trabajo, la inclusin social y
los ingresos de los sectores sociales desfavorecidos.
Si bien es cierto que la incorporacin de actores sociales a la gestin de las polticas
est presente en la estructura de implementacin de la mayora de los programas
sociales actualmente en marcha en nuestro pas, estos mecanismos de participacin
constituyen ejes centrales del Plan "Manos a la Obra. El diseo del Plan Jefes y Jefas
de Hogar, puesto en marcha en el ao 2002, expresa un primer avance en esta
direccin, ya que define un modelo de gestin que asigna a los Consejos Consultivos
locales y provinciales la funcin de seguimiento y monitoreo de la distribucin de los
subsidios. El Plan Manos a la Obra, lanzado en el ao 2004, se asienta sobre esta
estructura institucional y propone a los Consejos Consultivos como las instancias
encargadas de la seleccin de los proyectos en funcin del perfil de desarrollo de la
localidad, y de su articulacin con el conjunto de polticas sociales y productivas
implementadas en el espacio local.
La conformacin efectiva de los Consejos Consultivos no ha cumplido, al parecer,
esas expectativas, ya que en la mayora de los casos ha nucleado slo a
organizaciones de la sociedad civil y a organismos estatales, quedando afuera de los
mismos los representantes del sector econmico privado. Un amplio estudio realizado
en el ao 2003 sealaba que "hay un alto nivel de participacin de organizaciones de
voluntariado en los consejos consultivos locales, un relativo bajo nivel de participacin
de organizaciones de desocupados... y una tambin baja participacin del sector
productivo local (empresas, cmaras comerciales, sector industrial) (Arroyo, coord.
2003). En el mismo sentido, algunos estudios de caso realizados en el Conurbano
Bonaerense muestran que si bien existen diferencias entre los municipios en cuanto al

grado de consolidacin de estos Consejos, en la mayora de los distritos del conurbano
esta instancia de articulacin no ha cumplido con las funciones asignadas, puesto que
no ha logrado asumir un papel de cierto peso en las decisiones estratgicas referidas al
direccionamiento de las acciones de estos programas en pos del desarrollo econmico
local de su comunidad (Rofman, 2006).
En general, la composicin de las instancias multiactorales no ha trascendido ms
all de las dependencias municipales y las organizaciones de la sociedad civil ms
importantes, ya tradicionalmente implicada en la implementacin de programas
sociales, y su funcionamiento efectivo ha sido irregular y poco autnomo, dependiente
de la gestin del intendente municipal. Esta conformacin debilita las capacidades de
estas instancias de avanzar hacia el objetivo declarado de generar redes productivas
que vinculen los microemprendimientos socioproductivos con el sistema empresarial
formal, y adems refuerza la imagen de estos mbitos como espacios de distribucin de
prestaciones de las polticas sociales, antes que agencias de promocin del desarrollo
local.
Por otro lado, parecera que la creacin de espacios de interaccin locales todava
no ha alterado la lgica ms tradicional de relacin entre los actores locales, lgica que
organiza esta trama en funcin de la bsqueda de legitimidad poltica y apoyo electoral.
Esto estara indicando la dificultad de sentar en una misma mesa de negociacin en el
nivel local a actores con diferente capacidad de presin y de poder econmico y poltico.
La gestin de los programas ha instalado, en muchos municipios, otros mecanismos
de participacin social: se trata de los promotores barriales, agentes comunitarios que
intervienen en la gestin cotidiana del Plan en el papel de mediadores entre la
estructura estatal y los destinatarios de las acciones. En algunos municipios estos
promotores son reclutados, en su mayora, entre beneficiarios del PJJHD o entre
militantes polticos, y slo reciben como remuneracin, adems del subsidio del Plan
Jefes, alguna suma pequea en concepto de viticos. En cuanto a sus
responsabilidades, tienen a cargo las tareas de difusin de los programas en el
territorio, la deteccin y seleccin de los proyectos productivos, brindar asesoramiento
para la elaboracin de los proyectos, identificar y canalizar sus demandas, y en algunos
casos, el seguimiento de los emprendimientos. Dados los mecanismos de reclutamiento
antes mencionados, las personas que se incorporan a este plantel no cuentan, en
general, con capacidades previamente desarrolladas para responder a estas
responsabilidades, por lo que buena parte de la labor de constitucin de los equipos ha
estado destinada a la capacitacin de los promotores. Su insercin en la estructura
municipal es, por otro lado, sumamente ambigua, ya que operan en los barrios como
agentes de un programa municipal y forman parte de un organigrama que incluye a las
dependencias estatales que coordinan este equipo tienen incluso una credencial que
legitima este rol- y el municipio solventa los viticos, pero no tienen ningn tipo de
contrato laboral.
Puede afirmarse que la incorporacin de mediadores en la gestin de programas
sociales no constituye una innovacin propia de las polticas socioproductivas, puesto
que varios programas asistenciales se apoyaron en las redes de agentes comunitarios,
entre los que se destac el Plan Vida en la Provincia de Buenos Aires con las
"manzaneras. Conociendo esa historia, interesa detenerse en el papel de estos actores
en los programas socioproductivos para analizar las tensiones que genera una
estructura de gestin con estas caractersticas en acciones que se presumen orientadas
al desarrollo local.

Cabe sealar, en principio, que una intervencin estatal interesada en revalorizar las
actividades de la economa popular, necesita de un equipo de promotores territoriales
que conozcan a la comunidad y sus prcticas, factor ste que los mediadores, en tanto
miembros de esa propia comunidad, efectivamente pueden garantizar. Esta estructura
de gestin basada en la participacin de agentes comunitarios tambin ofrece todos los
valores que se asignan a la participacin social en la gestin estatal, en el sentido de la
democratizacin de la intervencin estatal. Por ltimo, no debe olvidarse que los
recursos municipales destinables a la gestin de estos programas son siempre escasos,
por lo que una contratacin formal de este equipo de promotores supondra un
crecimiento importante del presupuesto municipal.
Por otro lado, si se revisa esta modalidad de gestin desde los parmetros ideales
de participacin de los actores en procesos de desarrollo local, esta modalidad de
formacin del equipo a cargo de la tarea de promocin a nivel territorial tiene fuertes
implicancias en el plano de la preparacin tcnico-profesional necesaria para llevar
adelante este papel. Los municipios intentan subsanar esta carencia con mltiples y
diversos talleres de capacitacin, ofertados por agencias del gobierno nacional y
provincial, por universidades, por ONGs, etc. Sin embargo, este esfuerzo de
calificacin no resulta suficiente, por varias razones: por los dficits o la
heterogeneidad- de formacin previa, por la rotacin que genera la fragilidad del vnculo
laboral, y por la propia diversidad de la oferta formativa.
Adems de la escasa profesionalizacin y calificacin de los agentes que supone
esta modalidad organizativa, otras consecuencias no menos importantes se vinculan
con la imagen que construyen los promotores acerca de su papel. La construccin que
hacen los promotores barriales respecto de su rol en este proceso de implementacin
de polticas los acerca ms a la figura de mediador entre el Estado local y la poblacin
en la distribucin de beneficios sociales, propia de las polticas sociales, estructurada
generalmente sobre una matriz de relacin clientelar donde prima la exigencia de
representar las demandas de sus "atendidos y encontrar respuestas a sus
necesidades.
Esta visin, todava presente entre el equipo a cargo de la implementacin de los
programas, concibe al aporte estatal para poner en marcha el emprendimiento en
trminos de un subsidio social, de una prestacin compensatoria que pretende
aunque no lo logra- reemplazar al ingreso proveniente de un trabajo genuino. Para
muchos de los agentes implicados en estos programas, los emprendimientos
productivos constituyen una suerte de sustitucin devaluada y temporaria de un empleo
verdadero, el que se desarrolla en una estructura salarizada. Esta representacin de los
proyectos socioproductivos los asocia, en algunas perspectivas, al universo de las
polticas sociales asistencialistas.
La debilidad de este espacio de concertacin supone- a la vez que refleja- la limitada
participacin de los actores locales en el perfil de desarrollo de la localidad y en el
control de la asignacin de los recursos. La incorporacin de actores de la sociedad civil
a la gestin de las polticas no ha fructificado, todava, en la constitucin de una
institucionalidad social local que opere como representacin y direccin de la sociedad
local. La construccin de estos espacios de interaccin multiactoral, si bien constituyen
un avance importante en la institucionalizacin de la participacin de la sociedad civil, y
por consiguiente, en el establecimiento de vnculos entre los actores locales, no muestra
todava un grado de consolidacin suficiente como mbito de generacin de acuerdos
en torno al perfil deseado y a las estrategias de desarrollo local.

PoIticas de desarroIIo IocaI en municipios argentinos
Un estudio (Villar 2007) del proceso de polticas de desarrollo econmico de
municipios argentinos arroja algunas conclusiones en torno a la participacin de los
actores que pueden contribuir a un mejor conocimiento de este complejo proceso. El
estudio se realiz a partir de una muestra de veintisis experiencias
23
que se registraron
entre 1997 y 2004, que se analizan a partir de sus diferentes etapas o fases de las
polticas pblicas.
En la primera fase se procede a la identificacin del problema o situacin conflictiva a
ser tratado para alcanzar alguna solucin, modificacin y/o mejoramiento al respecto y
su ingreso a la agenda estatal. En esta primera etapa una mirada sobre los actores que
impulsaron el ingreso del problema en la agenda municipal arroja la preeminencia del
Ejecutivo municipal, seguido por los planes estratgicos y la presencia de polticas
provinciales, para, por ltimo, encontrar un caso, el de Colonia Caroya, en el que la
iniciativa fue de los productores locales. As, se puede concluir que el ingreso de las
polticas de desarrollo econmico en la agenda municipal es producto
fundamentalmente del sector pblico y particularmente del proceso de toma de
decisiones del gobierno local.
En el mismo sentido, la propuesta del tipo de poltica a implementar provino, en una
amplia mayora, del municipio. Fuera de esta preeminencia se destacan las propuestas
por los planes estratgicos (con 4 casos) y en particular la de Colonia Caroya, que fue
elaborada por la cooperativa local. Finalmente, dentro de la esfera estatal se encuentran
las propuestas de las provincias de Neuqun para Cutral C y Plaza Huincul, y de
Crdoba para Villa Mara.
Ahora bien, la centralidad que ocupa el municipio en el momento de la formulacin
de la solucin va acompaada de una apertura a la consulta de las organizaciones de la
sociedad civil local y dependencias de los otros niveles de gobierno. De esta manera, el
proceso de formulacin de la poltica a implementar se nutre de la participacin de
actores especialmente convocados. En efecto, en todos los casos analizados se
observan interacciones con instituciones extramunicipales. En efecto, en 16 casos se
registra la participacin de organizaciones sociales, en 18 de tipo empresarial, en 9 de
gobiernos provinciales, en 7 de universidades, en 5 de organismos del gobierno
nacional, en 4 de otros municipios y en 2 de organizaciones extranjeras. Pero el objetivo
central de esta incorporacin se encuentra en la bsqueda de legitimidad para la poltica
escogida y el gobierno en general. As, sin perder la centralidad en el proceso, el
municipio obtiene legitimidad mientras que la poltica en cuestin es sometida al
acuerdo de los actores claves, a una revisin jurdico-legal y acerca de su pertinencia

23
Los casos analizados son los de las Agencias de Desarrollo Local de Baha Blanca (Buenos
Aires), Ro Grande (Tierra del Fuego), Rosario (Santa Fe) y Trelew (Chubut), los nstitutos de Desarrollo
Local de Aguas Calientes (Jujuy), Caada de Gmez (Santa Fe), Florencio Varela (Buenos Aires), Lomas
de Zamora (Buenos Aires) y Rafaela (Santa Fe); los programas de promocin econmica de pequeas y
medianas empresas de Esperanza (Santa Fe) y Malarge (Mendoza), Colazo, Colonia Caroya, y Quilino de
la Provincia de Crdoba y Palpal de Jujuy; las incubadoras de empresas de General Pico y Olavarra.
Adems se seleccionaron casos de polticas municipales de empleo productivo en Rauch y Arrecifes
(Buenos Aires) y de otras que procuran crear y fortalecer microemprendimientos como los casos de Marcos
Jurez y Camilo Aldao de Crdoba y Puerto Madryn. Asimismo, se tom el caso de un sistema municipal de
microcrdito que en Firmat se present como una opcin a la crisis. Por ltimo, se incorporaron casos de
cooperacin intermunicipal para el desarrollo local. Se trata de los de ENNDER en Villa Mara, Crdoba y
el Corredor Productivo del sudoeste de la Provincia de Buenos Aires, que fue el primero de su tipo.
Asimismo, se incluy el caso de Cutral C - Plaza Huincul, por ser sta una regin sumamente afectada por
las consecuencias de la poltica de los noventa y por lo original de la solucin propuesta.


tcnica y sustentabilidad econmica, segn los casos. Efectivamente, la participacin de
los actores sociales y empresariales tiene por objeto dotar de sustentabilidad social y
poltica a la decisin a tomar. La de los organismos provinciales est ligada a consultas
sobre la viabilidad jurdica particularmente en aquellas provincias que no poseen
autonoma municipal y tcnica del emprendimiento, as como a la bsqueda de fuentes
de financiamiento, similar a lo que se observa con relacin a los organismos de nivel
nacional. La participacin de universidades y organismos internacionales se orienta en
la bsqueda de solvencia tcnica y prestigio para la propuesta. Finalmente, la de otros
municipios se circunscribe a las polticas de cooperacin intermunicipal.
En el momento de la implementacin, que consiste en la ejecucin de las acciones
se destaca, para este anlisis la articulacin con los actores sociales y las relaciones
intergubernamentales. En efecto, en primer trmino, la etapa de la implementacin
demanda un compromiso ms activo tanto del municipio como de los actores locales
que se involucran. Se trata, entonces, de participar en las acciones concretas y de
aportar algn tipo de bien, tangible o intangible, o servicio al proyecto que se pone en
marcha.
En este estudio se pudo observar cmo el entramado de actores se va multiplicando
y enriqueciendo con la incorporacin, fundamentalmente, de organizaciones de la
sociedad civil (en 14 casos), de empresas y organizaciones empresarias (en 23 casos)
y de las universidades (en 15 casos), mientras que es casi nula la participacin de los
sindicatos (slo en 5 casos). La presencia de las organizaciones empresarias es casi
universal, seguida por la de las organizaciones sociales y las universidades. Lo primero
resulta esperable en la medida en que se trata del actor imprescindible para articular
polticas de desarrollo econmico. Sin embargo, el anlisis de los aportes efectivos
realizados para la implementacin de la poltica abre interrogantes sobre su efectivo
compromiso. Por otro lado, la presencia de las organizaciones sociales se explica a
partir del fuerte componente social que estas polticas tienen, puesto que en general
estn asociadas al combate del desempleo y, adems, refleja que el desarrollo
econmico no es responsabilidad exclusiva de las empresas y el Estado sino que
requiere de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil, en los trminos
planteados antes. Por su parte, la integracin de las universidades en estas polticas se
debe a que se trata de instituciones cuya participacin genera prestigio, a la vez que
tiende a legitimar tcnicamente a la poltica o a las acciones emprendidas, motivos por
los cuales su incorporacin es alentada por el municipio. Finalmente, llama la atencin
la casi nula presencia del sector sindical, situacin que se torna ms llamativa en la
medida en que la OT cuenta con una poltica especfica y activa de estmulo al
desarrollo local. Sin embargo, se conjugan dos elementos que permiten explicar esta
ausencia: uno, el descrdito institucional que sufri el sindicalismo argentino durante la
dcada de los noventa, y el otro, la conducta aislacionista y corporativa que estas
instituciones cultivaron en el perodo analizado.
Ahora bien, tambin se ha podido constatar una escasa movilidad de los actores
involucrados. En efecto, la gran mayora de los que se incorporaron lo hicieron en
carcter de consultados en el momento de la definicin de la poltica a seguir, y,
fundamentalmente, en el comienzo de la etapa de implementacin. Una vez puesta en
marcha la poltica a travs de acciones concretas, se restringe la incorporacin de
actores, y se pueden registrar bajas de aquellos que, por diferentes razones, se
excluyen.
En los casos analizados se ha podido constatar una escasa incorporacin de otros
actores. La explicacin de este fenmeno se puede encontrar en la centralidad que

adquiere el municipio en la definicin de la relacin con los actores sociales, ya que la
incorporacin de stos se debe generalmente a la convocatoria de aqul. As, en
veintitrs de los veintisis casos fue el municipio el que convoc a los actores locales a
sumarse a la poltica.
Esta misma relacin se puede encontrar en lo que respecta a los aportes que cada
actor realiza. El principal peso de los aportes realizados recae en los gobiernos locales,
que con un 80% de los casos realizan contribuciones econmicas, a travs de la
financiacin o co-financiacin de las actividades que se ponen en marcha, y provee
recursos fsicos y humanos, en tanto se utilizan las instalaciones y se destina personal
municipal para implementar las polticas.
Los aportes que realizan las otras instituciones locales se concentran en los recursos
humanos (en el 62% de los casos), contribuyendo con horas de trabajo, a veces de tipo
voluntario en el caso de las organizaciones sociales, y de carcter tcnico, por parte de
las universidades y algunas empresas. Las contribuciones econmicas de las empresas
son los aportes menos extendidos (slo en el 23% de los casos) y se trata de cuotas
societarias en el caso de las agencias de desarrollo o de emprendimientos particulares.
Adems, los empresarios suelen financiar las actividades concretas que los tienen
como beneficiarios, particularmente las de capacitacin. En estos casos los gastos fijos
(personal, equipamiento) son sostenidos por el municipio, mientras que el costo de la
actividad es absorbido por los participantes mediante aranceles.
Por su parte, la articulacin de las polticas municipales con los otros niveles del
Estado y con otros municipios ofrece una amplia gama de combinaciones. La primera
observacin que se puede presentar se refiere a que estas relaciones se generan
"desde abajo. Son los municipios los que se movilizan para interactuar con los
organismos provinciales y nacionales buscando aprovechar la oferta de recursos que
stos ofrecen y tratando de adaptarlos a sus requerimientos. En segundo lugar, se
puede apreciar una frecuencia similar entre la articulacin de los municipios con
organismos nacionales y provinciales, aunque los primeros tienen mayor presencia.
En efecto, la articulacin entre los municipios y los organismos del Estado nacional
se observa en 16 de los 26 casos, destacndose la participacin del Ministerio de
Desarrollo Social y el NTA (los dos con presencia en 8 casos) y la Secretara de la
Pequea y Mediana Empresa (con una presencia en 7 casos). En el primer caso, se
trata de las polticas que se orientan en la relacin del sector productivo con el social,
para las cuales los programas mencionados son vitales. Los dos segundos se refieren a
los organismos nacionales dedicados a los actores econmicos centrales para el
desarrollo local, los productores rurales y las pequeas y medianas empresas. En este
sentido, llama la atencin la escasa participacin de la Secretara o Subsecretara
(segn el momento de que se trate) de Asuntos Municipales (con apenas 2 presencias).
Otro tanto ocurre con la articulacin con los organismos de los gobiernos provinciales.
Efectivamente, tambin aqu sobresalen los que estn ligados al sistema productivo
(con una presencia en 8 casos).
Por su parte, el anlisis de los aportes de los organismos nacionales y provinciales
presenta un panorama diferente al de las empresas, organizaciones sociales y
universidades, puesto que sobresalen los aportes de recursos econmicos y se reducen
considerablemente los humanos. Esto se debe, fundamentalmente, a la distribucin del
gasto pblico que se concentra en los niveles nacionales y provinciales y que genera
una relacin de dependencia econmica y financiera de los municipios respecto de los
otros niveles del Estado.

Por otro lado, esta situacin favorece el desarrollo de los funcionarios municipales
que poseen la capacidad de acceder a las fuentes de financiamiento pblico. El acceso
a esos recursos se produce por tres vas fundamentales. Una de ellas consiste en
detectar la existencia de programas nacionales o provinciales con financiamiento y
ajustar la poltica a los parmetros de dichos programas. Otra va es que, una vez
definida una poltica, se procede a recorrer las oficinas pblicas para detectar los
programas que pueden apoyarla. Finalmente, la tercera tiene lugar cuando desde los
niveles superiores se ha diseado una poltica que requiere de una implementacin
local.
Finalmente, surge claramente que los recursos para las polticas de desarrollo
econmico local provienen del sector pblico y que ha resultado sumamente difcil
obtener recursos econmicos del sector privado. En efecto, a lo antes sealado se debe
agregar que en 17 de los 26 casos se registraron aportes econmicos del nivel nacional.
Finalmente, los mecanismos de seguimiento y evaluacin que contemplan las
experiencias analizadas son variados y con distintas funciones. En 16 de los casos
estudiados se disearon mecanismos formales de seguimiento y evaluacin. Entre
stos se encuentra una amplia variedad de modalidades: formularios a ser completados
por los beneficiarios y las Pymes, informes al Consejo Asesor, a travs del Plan
Estratgico de Desarrollo, por profesionales representantes de los organismos tcnicos.
Tambin, en diversos casos se observa un proceso de monitoreo sobre las acciones
desarrolladas, con herramientas metodolgicas que permiten procesar y analizar
informacin cualitativa y cuantitativa. Adicionalmente, existen instancias de monitoreo
por parte de la sociedad civil, como las comisiones especficas de los planes
estratgicos.
Pero tambin es necesario sealar que la consuetudinaria dificultad de los
municipios para generar informacin destinada a la toma de decisiones produce que, en
general, se carezca de informes con indicadores y datos estadsticos confiables sobre
resultados. Los informes suelen referir a afirmaciones generales en trminos de una
mejora en la capacidad de exportacin o que se fortaleci un determinado sector de la
produccin pero no proveen informacin estadstica que pueda sostener esas
afirmaciones.
Experiencias de desarroIIo IocaI y economa sociaI desde Ia sociedad civiI
El modelo del desarrollo local postula, como decamos previamente, que el Estado
local cumple un papel central, tanto en el plano poltico, de promocin de la articulacin
de actores y recursos locales, como tambin econmico, en el sentido de reorientar las
inversiones pblicas hacia las iniciativas que surjan de esa vinculacin y que favorezcan
el desarrollo de la localidad. Sin embargo, tambin sealamos en apartados anteriores
que las capacidades y el estilo de gestin de los gobiernos municipales en Argentina no
siempre se ajustan a este papel, quedando muchas veces a la zaga de procesos
impulsados desde la sociedad civil.
A diferencia de lo que sucede en muchos pases latinoamericanos y europeos, las
experiencias de desarrollo local promovidas desde la sociedad no constituyen el modelo
ms frecuente, seguramente debido a la impronta Estado-cntrica que marc nuestra
consolidacin como nacin. No obstante, existen varios casos, sumamente interesantes

y valiosos por sus implicancias en trminos de ampliacin de la ciudadana y la
participacin.
24

En este apartado nos concentraremos en la descripcin de una de esas
experiencias, con el fin de analizar el papel desempeado por los diferentes actores
involucrados y las implicancias de la falta de protagonismo estatal en el proceso. Se
trata de una experiencia que naci de la participacin comunitaria en la gestin de
servicios pblicos, pero que en la actualidad abarca un amplio conjunto de actividades.
La iniciativa se origina en una localidad del noroeste del Gran Buenos Aires,
denominada Cuartel V, que se ubica en el lmite norte del partido de Moreno, lindante
con el partido de Jos C. Paz, y cerca de San Miguel, un barrio de los ms pobres de un
municipio con altos indicadores de pobreza, como Moreno.
Esta comunidad, que cuenta con una importante historia organizativa, desde
mediados de la dcada del '80 enfrentaba serias dificultades de accesibilidad al centro
de Moreno, por lo que resuelven a fines de esa dcada, crear una Mutual de Transporte
llamada " El Colmenar conformada por los vecinos de la zona, que ofreca transporte
pblico. El apoyo financiero para la creacin de esta Mutual provino de otra
organizacin con trayectoria en la localidad: la Fundacin Pro Vivienda Social (FPVS),
una ONG dedicada a promover la construccin de vivienda popular a travs de
microcrditos. Paralelamente, la FPVS continu con el ofrecimiento de microcrditos
para la construccin de viviendas, y se abri una Farmacia Mutual en el barrio.
Sobre esta base asociativa se genera, aos despus, un proyecto de provisin de
gas natural para los vecinos del barrio, que implicaba la construccin de la
infraestructura de la red con el aporte de los destinatarios. Esta iniciativa, que buscaba
resolver otro problema crtico del barrio, por la gran diferencia de precios entre el gas
envasado y el de red, cont con un apoyo financiero inicial de la FPVS, el FONCAP
una entidad pblico-privada de apoyo a emprendimientos sociales- y del Banco Mundial,
y la empresa proveedora del gas. Con estos fondos, se conform un Fideicomiso que
otorg crditos a los beneficiarios con un sistema de grupos solidarios por manzana,
donde los vecinos de toda la manzana deban comprometerse solidariamente a la
devolucin del prstamo. De esta manera, han tenido acceso al gas aproximadamente
2.500 hogares.
En este proceso se crea la Red Comunidad Organizada, una red que nuclea a 35
organizaciones de base de la localidad y que, adems de la gestin de la red de gas, ha
creado un Centro Educativo para nios y jvenes, desarrolla actividades comunitarias, y
promueve microemprendimientos productivos con los subsidios que otorgan los
programas socioproductivos nacionales. Otras iniciativas relevantes que salieron a la luz
en esa etapa son una Escuela Agronmica para el desarrollo de huertas y una radio FM
comunitaria, el dictado de una Diplomatura en Desarrollo Local a cargo de una
universidad nacional, la creacin de un Centro de Desarrollo Local, entre otros. Tambin
se vincul a este proceso una iniciativa de promocin de la cultura popular, denominada
"Aguante la cultura, consistente en festivales participativos en los barrios, con talleres
culturales y de debate, coorganizados entre la organizacin "El Culebrn Timbal y los
vecinos de cada barrio.
En estos ltimos aos, se ha ampliado la cantidad de organizaciones participantes
en la Red, a la vez que se han vinculado con otras organizaciones y redes de la zona

24
Se puede consultar, al respecto, las Bases de experiencias, en el apartado de Referencias
Bibliogrficas.

noroeste del conurbano bonaerense en una tarea de difusin y concientizacin sobre los
derechos ciudadanos en el plano local, en los partidos de Moreno, Jos. C. Paz, San Miguel y
Malvinas Argentinas. A travs de talleres, boletines, actividades culturales, y una consulta
popular, promovieron el debate acerca del presupuesto participativo en el conjunto de la
poblacin, llegando a 200.000 personas, hasta lograr que el Concejo Deliberante de San Miguel
apruebe una ordenanza de presupuesto participativo a fines del ao 2006.
En el mismo sentido, actualmente estn expandiendo la metodologa aplicada para la
constitucin del Fideicomiso para el gas a otros servicios pblicos, organizando los grupos
solidarios por manzana en otros barrios de la localidad, financiado por un organismo
internacional.
La riqueza de esta experiencia radica en la diversidad de sectores y actividades que son
objeto de intervencin: provisin de servicios pblicos, transporte, medicamentos, trabajo,
derechos ciudadanos, incidencia en polticas, educacin y capacitacin, etc. Asimismo, resulta
destacable la variedad de actores involucrados, ya que si bien la iniciativa provino de
organizaciones de la sociedad civil, se sumaron otros actores, como el Estado nacional, una
empresa y organismos de financiamiento internacional. Dentro del propio campo de la sociedad
civil, por su parte, es posible identificar organizaciones muy variadas, como Fundaciones, ONGs,
organizaciones de base, adems de los habitantes de la zona. Las dificultades de coordinacin
que pueden surgir de tanta variedad de participantes son evidentes, por lo que podra
hipotetizarse que la modalidad de organizacin en red, descentrada y sin autoridades, ha
colaborado en la consolidacin de esta trama.
Como decamos previamente, el lugar del Estado municipal est muy desdibujado frente al
Estado nacional que est presente a travs del otorgamiento de diversos subsidios. La presencia
del municipio en este proceso ha sido muy limitada, y en varias ocasiones predominaron
situaciones de conflicto antes que de colaboracin. Las razones de esta configuracin son
muchas, entre las que se pueden mencionar desacuerdos polticos, conflictos de intereses (la
vinculacin entre las empresas de transporte pblico y los gobiernos locales en el Gran Buenos
Aires suele ser muy estrecha, por lo que una iniciativa que rompa esa vinculacin no es bien
recibida por las autoridades locales), as como el aislamiento geogrfico de la localidad, entre
otras. Podra decirse que se trata de un proceso de desarrollo local autoorganizado, que
interviene en actividades tradicionalmente estatales, como la gestin de servicios urbanos, que
ha demostrado su sostenibilidad y ampliacin a lo largo de casi dos dcadas, y que, por lo tanto,
pone en evidencia la potencialidad de los mbitos pblicos no estatales. .
Sin embargo, resaltar la potencialidad de la iniciativa de la sociedad civil, como se hace en la
presentacin de este caso, no supone demostrar que la sociedad civil tiene la capacidad de
autogobernarse desconociendo la institucin estatal, puesto que esta afirmacin implicara
ignorar la complejidad de la presencia estatal en el territorio, particularmente en reas
metropolitanas. En esta escueta descripcin se hace explcito el aporte del Estado nacional a la
Red, a travs de los programas socioproductivos, a lo que habra que sumar los aportes
nacionales y provinciales en subsidios individuales, planes de empleo, servicios sociales, etc,
que tambin contribuyen al sostenimiento de los hogares de la localidad. Esta presencia de los
niveles provincial y nacional de gobierno en municipios de reas metropolitanas, da cuenta de la
compleja estructura poltico-institucional con atribuciones superpuestas de distintos niveles de
gobierno sobre las cuestiones locales, lo que limita la capacidad de intervencin municipal en la
problemtica socioeconmica.
25

25
Como se desarrolla en el Eje "Regionalismo.

IX. Procedimientos tcnicos: diagnstico, mapa de actores

1) Diagnstico de Ia probIemtica socioterritoriaI
El trmino "diagnstico alude, generalmente, a un estudio descriptivo de una
problemtica realizado con el fin de comprender las condiciones y procesos que la
determinan y conocer su efecto en las situaciones o fenmenos emergentes de dicha
problemtica. Es decir, se trata de explicar el encadenamiento de determinaciones que
dieron lugar a la situacin actual definida como "situacin inicial - , y establecer
algunos parmetros que permitan delinear los caminos a seguir para modificar las
condiciones consideradas negativas de esta realidad.
Esquemticamente, un estudio diagnstico para procesos de desarrollo local debera
cumplir los siguientes requisitos:
Pertinencia: los resultados del estudio deben permitir comprender la
problemtica socioterritorial identificada como objetivo principal de intervencin del
plan de desarrollo, dando cuenta de toda la complejidad de la misma causas,
efectos, factores intervinientes, etc.- y construida con informacin apropiada,
comprensible y referida a las variables e indicadores formulados.
ConfiabiIidad: la confiabilidad del diagnstico radica, en buena medida,
en la aplicacin de la metodologa de investigacin cientfica en el relevamiento de
informacin y anlisis de los datos. Es decir, supone un cierto nivel de conocimiento
terico acerca de los procesos que se investigan as como aplicar un diseo de la
investigacin riguroso en lo referente a la definicin de los conceptos y variables y a
las tcnicas de recoleccin de datos.
Representativo de Ia perspectiva de Ios actores: puesto que el
diagnstico es el instrumento que ayudar a orientar la accin, su contenido debe
intentar representar las concepciones de los distintos sectores involucrados acerca
de la problemtica. Es evidente que este requisito nunca puede ser cumplido en
forma total -ya que es altamente probable que en la sociedad existan perspectivas
antagnicas difcilmente conciliables, o que los resultados del estudio tcnico
cientfico no coincidan con las concepciones predominantes en la poblacin- pero
constituye la condicin que permite iniciar la construccin de consensos en torno del
plan de desarrollo. Si el diagnstico no toma en cuenta la visin de sectores
relevantes de la sociedad local, va a ser difcil que el programa de accin cuente con
su apoyo.
Por otro lado, el diseo de un diagnstico orientado al desarrollo local no es slo una
fotografa de la situacin del territorio, sino que su potencialidad como instrumento para
la promocin del desarrollo radica, en parte, en que contemple aportes en cuatro
dimensiones distintas:
Dimensin territoriaI: la perspectiva del desarrollo local ha puesto de
relieve que todos los procesos sociales tienen una dimensin territorial. La apuesta
del desarrollo local es encontrar las vas de solucin a los problemas con los
recursos propios del lugar, lo que significa adoptar la perspectiva socioterritorial
tambin para el proceso de cambio.
EvaIuar Ia potenciaIidad: debe dar precisiones acerca de la
potencialidad de los factores y recursos relevantes para el territorio: no slo debe

producir informacin sobre la situacin actual del territorio en los aspectos o
procesos relacionados con la problemtica central, sino que tambin debe evaluar la
"capacidad de desarrollo de dichos factores.
Actores deI territorio: en tercer lugar, puesto que el motor de los
procesos de desarrollo local es fundamentalmente la articulacin de actores, el
anlisis de los actores es un componente crucial del diagnstico.
Dimensin comunicativa: la produccin de conocimiento es a la vez un
proceso comunicativo que busca incorporar a los distintos actores en el proceso,
como mecanismo para la construccin de la viabilidad.

MetodoIogas de diagnstico
El marco que gua la realizacin del diagnstico est relacionado con las decisiones
polticas y metodolgicas antes mencionadas. Existen diferentes diseos
metodolgicos, cuyas diferencias fundamentales tienen que ver con el lugar que se
asigna a la participacin de los actores y con el eje de anlisis que delimita el estudio
acento en el territorio o en la situacin problemtica-.
A continuacin se presenta una somera descripcin de algunos de los modelos
metodolgicos que actualmente son aplicados en los procesos de planificacin
estratgica del desarrollo local. Para una mejor comprensin, estas metodologas estn
agrupadas en tres categoras, fundadas en los criterios enunciados en el prrafo
anterior, pero debe remarcarse que estos modelos no son necesariamente antagnicos.

ReIevamiento de Ios recursos deI territorio
En esta categora se han agrupado algunas metodologas de anlisis de la realidad
local que se interesan por estudiar las potencialidades del territorio para el desarrollo
local, y consideran que esta potencialidad se encuentra, fundamentalmente, en la
capacidad de articulacin de recursos que cuenta esa ciudad, regin o localidad. Esta
metodologa de anlisis est apoyada tericamente en el supuesto de que el desarrollo
local requiere de la existencia previa de determinados factores, y supone el
fortalecimiento de ciertos recursos.
Los modelos metodolgicos que se presentarn esquemticamente en este texto
consisten, por lo tanto, en una enumeracin de las variables e indicadores que se deben
relevar en los estudios de diagnstico.

a. MetodoIoga ILPES/CEPAL
Los manuales de desarrollo local elaborados por el LPES, un instituto de estudios
sobre planificacin dependiente de la CEPAL, sostienen que el diagnstico consiste en
el relevamiento sistemtico de informacin estadstica y documental relativa a un
conjunto de variables e indicadores que se refieren tanto a la realidad actual la base
socioeconmica- como a las potencialidades para el futuro capacidad de desarrollo-
(LPES, 1998).

Estos textos proponen una lista de recursos o aspectos a relevar en todo diagnstico
que inicie un proceso de desarrollo local (LPES, 1998:142/ 149):
Aspectos de carcter socioeconmico: de su anlisis se deducen las
caractersticas y los aspectos predominantes que configuran el rea, donde cabra
discriminar:
Contexto IocaI y sociocuIturaI generaI: su conocimiento devela los
rasgos distintivos del rea que configuran o que pueden ser utilizados
para configurar una imagen de marca del rea e inciden sobre su
economa.
Tejido econmico: explorar la estructura econmica bsica del rea, ...
analizar las tendencias actuales de la economa local, sectores dbiles,
sectores fuertes, as como sus oportunidades de diversificacin.
Base demogrfica y mercado de trabajo: .. anlisis de la poblacin
local, de las tendencias demogrficas, .. el nivel de empleo y desempleo,
nivel de renta, distribucin geogrfica de la poblacin , movimientos de
migracin, etc....Su objetivo es establecer cules son los recursos
humanos disponibles y qu parte de ellos necesita algn tipo de gestin
en cuanto a formacin...A partir de este anlisis se puede comprobar la
vitalidad del rea.
Infraestructura, tecnoIoga y servicios: este apartado ha de permitir
una identificacin de las ventajas y desventajas locales a partir de la
valoracin de la infraestructura existente, la existencia de medios que
faciliten el acceso a la tecnologa y de los servicios que los actores
econmicos precisen en el desempeo de sus actividades.
Capacidad de desarroIIo deI rea: la capacidad de desarrollo de un
rea est muy ligada a su nivel de organizacin institucional, por lo que hay que
relevar informacin sobre las siguientes categoras de instituciones:
Instituciones existentes con base en Ia comunidad : asociaciones
locales
Instituciones econmicas: cmaras, corporaciones, organizaciones
laborales , organizaciones de desarrollo estatal
Instituciones poIticas: gobierno local
Instituciones financieras: bancos, sociedades inmobiliarias
Instituciones de educacin y formacin

Este esquema pone de relieve una concepcin subyacente sobre el funcionamiento
de una sociedad local que distingue tajantemente la estructura socioeconmica de una
localidad -que es considerada como una trama esttica- de los procesos sociopolticos
que pueden movilizarla. Adems, no aparecen dimensiones que permitan captar la
capacidad de movilizacin y participacin de la sociedad local, ni las orientaciones
socioculturales respecto de las posibilidades de transformacin del territorio.


b. CapitaI sinrgetico
Un destacado analista del desarrollo territorial, Sergio Boisier, sostiene una visin
ms compleja sobre el tema, que describe apelando a la figura del barrilete. Segn este
autor, remontar un barrilete requiere, al igual que el desarrollo, diseo, construccin,
conduccin como factores endgenos y brisa adecuada como factor exgeno.
En esta perspectiva del desarrollo territorial, ms dinmica e integrada que la
anteriormente presentada, la clave est en la "existencia, nivel y articulacin de los
factores del desarrollo... La cuestin central pareciera residir en la maximizacin del
potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el logro de una articulacin slida e
inteligente, es decir, con una orientacin claramente establecida. (Boisier, 1999: 72).
Si bien este autor no plantea un modelo de planificacin muy estructurado, su
elaboracin sobre los factores o "formas de capital que pueden favorecer el desarrollo
constituye un andamiaje analtico sobre el cual sustentar un diagnstico local. El "capital
sinergtico, consistente en la capacidad de un territorio para articular sinrgicamente
los factores con que cuenta, es la base de sustentacin del proceso de desarrollo.
Las nueve formas de capital que en realidad son diez, puesto que Boisier agrega el
capital natural- son las siguientes:

0) naturaI (recursos naturales)
1) econmico : stock de recursos financieros disponibles para fines de
inversin en la regin ( que son poco controlables por la matriz decisional de la
regin)
2) cognitivo: dotacin de conocimiento cientfico y tcnico
3) simbIico: el poder del discurso para construir regin
4) cuIturaI: acervo de tradiciones, mitos, creencias, lenguaje, relaciones
sociales, en dos sentidos: cosmogona y tica / actitudes hacia el desarrollo
5) institucionaI: mapa institucional y sus atributos: flexibilidad, resilencia,
densidad del tejido organizacional
6) psicosociaI: autoconfianza colectiva, memoria colectiva
7) sociaI: capacidad de negociacin de los actores locales, participacin
social, identidad cultural y relaciones de gnero.
8) cvico: prcticas polticas democrticas, confianza en las instituciones
pblicas
9) humano: conocimiento y habilidades de los individuos


Diagnstico participativo

La metodologa que habitualmente se llama "diagnstico participativo consiste
fundamentalmente en la elaboracin de una descripcin de la realidad local construida
conjuntamente entre el "analista y los actores involucrados, elaboracin que est
orientada, generalmente, por el objetivo de modificar esa realidad.
Este modelo, en su forma ms "pura se basa en la participacin de los sujetos
involucrados en todos los momentos del diagnstico: en la definicin del marco terico y
metodolgico, la formulacin de las variables, el relevamiento de datos y la
comunicacin de los resultados. Ms an, su carcter de produccin colectiva hace que
estos distintos momentos se confundan en el proceso, de modo tal que un amplio
debate sobre los aspectos centrales de una sociedad o una problemtica lleva implcito
una discusin sobre la visin general de la sociedad, implica el aporte de datos o
informacin relevante para el estudio y contribuye a la difusin pblica de los resultados
del mismo.
Las distintas tcnicas que se aplican para la elaboracin colectiva de este
diagnstico tienen por objeto facilitar la formulacin de una imagen consensuada a la
vez que representativa de la diversidad de puntos de vista y perspectivas que estn
presentes en esa comunidad.
Numerosas y variadas tcnicas de taller son aplicadas para el relevamiento de las
visiones de los actores y su sistematizacin en un esquema que ordena y jerarquiza los
procesos. En general, consisten en el trabajo en pequeos grupos, donde se debate en
torno a consignas precisas, etc. Las conclusiones del intercambio de cada grupo se
transcribe en tarjetas, que luego se ordenan en un panel a la vista de todos, para poder
as realizar un debate general.
La aplicacin de una metodologa estrictamente participativa para la elaboracin del
diagnstico, encuentra sus limitaciones en su misma potencialidad: que slo toma en
cuenta el punto de vista de los actores. La perspectiva de los sectores involucrados en
una problemtica territorial, an cuando sea el resultado de la articulacin de
subjetividades diversas, no puede reemplazar a la informacin producida segn criterios
cientficos. Es por ello que los estudios de diagnstico generalmente combinan mtodos
y tcnicas de diferente matriz metodolgica, con el fin de enriquecer el proceso y
contribuir a la construccin de la viabilidad social de sus resultados, a la vez que se
asegura un caudal de informacin tcnica o cientficamente respaldada que permita
disear proyectos especficos de intervencin.

a. EI anIisis "FODA"
En este modelo de anlisis, la sigla FODA responde a las cuatro dimensiones que se
propone considerar:
FortaIezas -internas de la institucin o del territorio-.
Oportunidades externas de la institucin o del territorio, hace
referencia al entorno del proceso.
DebiIidades, de la institucin o del territorio.
Amenazas externas a la institucin o del territorio-.

El anlisis "FODA consiste en identificar la capacidad de una institucin, un territorio o un
sistema en cuanto a la imagen de futuro. Es comn que el anlisis considere tres parmetros:
a) Temporal, compuesto por la imagen y los escenarios futuros, los actuales y las
tendencias mostradas por el desarrollo del pasado reciente.
b) nterno-externo, considerando como interno los aspectos constitutivos del
sistema, programa o asociacin en relacin con la imagen de futuro. Si son obstculos
para la realizacin de la imagen de futuro se les identifica como debilidades. Si, por el
contrario, se les considera como promotores o facilitadores de la imagen de futuro, se
les seala como fortalezas. Por su parte, los aspectos externos son contextuales y
tienen que ver con tendencias o factores que aportan posibilidades de que los
elementos internos efectivamente realicen la imagen de futuro, en cuyo caso se les
considera como oportunidades. En cambio, si disminuyen las posibilidades o, incluso, si
provocan tendencias contrarias a las identificadas, se les asume como amenazas.
c) Factores/actores, aqu se consideran los factores como mecanismos sociales
complejos en donde es difcil identificar "voluntades, al menos de manera accesible
para los actores y los recursos centrales. Por otra parte, los actores como agentes cuya
voluntad es viable de modificar.

El anlisis en base al FODA permite identificar y priorizar estrategias de cuatro tipos:
Tipo , son aquellas que pretenden profundizar y consolidar las fortalezas
ya existentes.
Tipo , son las que tienen como objetivo transformar las debilidades en
fortalezas.
Tipo , son las que se orientan en el sentido de aprovechar las
oportunidades.
Tipo V, considera las amenazas futuras con el fin de prevenir que
impacten, especialmente en los aspectos considerados como debilidades.

b. EI rboI de probIemas
Una tcnica de trabajo colectivo que ha sido muy utilizada para construir una visin
grfica del diagnstico, elaborado de manera participativa, es el tan conocido "rbol de
problemas. En esta tcnica, cada uno de los problemas o situacin negativa- es
visualizado como un factor o una variable de una problemtica compleja, y se
establecen las cadenas de determinacin o de efecto que vinculan a estos factores.
Constituye una herramienta muy valiosa para la elaboracin participativa del
diagnstico, ya que facilita las intervenciones de todos los participantes en el ejercicio
en el proceso de construccin del diagnstico.
Esta tcnica ha sido descripta en numerosos manuales y aplicada infatigablemente
en experiencias de planificacin participativa. En forma esquemtica, consiste en lo
siguiente:


1- Los participantes identifican el o los problemas que afectan a una determinada
realidad en este caso, un territorio- y los escriben de manera clara y sinttica en
grandes tarjetas.
2- El coordinador del trabajo va ubicando cada una de las tarjetas en un panel
central, a la vista de todos, organizndolas de acuerdo a la relacin que se identifica
entre los problemas: si son causas, se coloca la tarjeta debajo de la otra, y si es efecto,
se la ubica ms arriba.
As, queda diseado una especie de rbol, donde el tronco ser el problema central,
las ramas sern los efectos, las races las causas y las flechas que los vinculan grafican
las relaciones de determinacin entre estos procesos.

El riesgo que presenta esta tcnica consiste en una excesiva simplificacin de la
problemtica, puesto que no todos los factores que intervienen son claramente causas o
efectos del problema. Por esta razn, la construccin de esta imagen grfica de los
procesos locales debera estar acompaada de un estudio analtico y fundado en
informacin cientfica acerca de dicha realidad.

Problema central

Efecto
Efecto

Efecto
Efecto

Efecto

Causa
Causa
Causa
Causa
Causa


AnIisis de Ia probIemtica socioterritoriaI

Esta metodologa presupone que un programa de desarrollo tiene su origen en la
identificacin de una situacin problemtica, cuya comprensin requiere de un anlisis
socioterritorial. Ello plantea la necesidad de tomar en cuenta la complejidad de la
problemtica, por lo que el relevamiento de informacin deber combinar tcnicas
participativas con otras propias del mtodo cientfico.
A continuacin se sealan los principales procedimientos y componentes que dan
cuerpo a esta metodologa:
El primer momento en la construccin de una poltica de desarrollo local es, por lo
tanto, la identificacin y caracterizacin de la situacin actual de la localidad o territorio,
organizada en funcin de las problemticas ms crticas, aqullos que la sociedad
identifica como "problemas, y la metodologa del estudio debera orientarse a
comprender, fundamentar y analizar el complejo de condiciones que afectan o son
impactadas por estos ejes problemticos.
Para la identificacin de un fenmeno social como "cuestin problemtica no
alcanza con los datos de la realidad. Es necesario que ese fenmeno sea "significado
como problemtico. Esto implica que no existe una nica definicin posible de los
problemas, y que cada uno de los sectores involucrados en esta cuestin tendr su
propia perspectiva acerca de los trminos en que se caracteriza la situacin. Es decir, la
misma definicin del problema es un proceso sociopoltico de interaccin entre los
distintos actores interesados en la cuestin.
Por otro lado, esta perspectiva pone de relieve que los problemas no son situaciones
aisladas, fenmenos negativos que pueden ser "listados, sumados arbitrariamente en
una lista de prioridades, sino que estn encadenados entre s. Es por ello que en esta
propuesta el diagnstico se fundamenta en la identificacin de una problemtica, no
slo de uno o varios problemas. Con el trmino "problema el sentido comn
denomina a las situaciones negativas, que suelen ser percibidas como un conjunto de
dificultades no necesariamente vinculadas entre s; mientras que el concepto de
"problemtica hace referencia a esta cadena de determinaciones que da cuenta de los
procesos fundamentales que caracterizan a un territorio.
Es posible, de todas maneras, imaginar una trama de relaciones entre procesos,
donde algunos operan de manera causal o determinante, otros aparecen como
resultado de esa problemtica, y algunos otros fenmenos intervienen de manera
colateral, condicionando los matices con que se expresa ese problema.
La tcnica del "rbol de problemas constituye una herramienta muy valiosa para la
elaboracin participativa del diagnstico, ya que facilita las intervenciones de todos los
participantes en el ejercicio en el proceso de construccin del diagnstico.
Como se sealaba previamente, esta cadena de determinaciones no sucede en el
aire, sino que la problemtica identificada est situada en un espacio geogrfico
determinado. Cada uno de los factores que intervienen y de las situaciones que
aparecen como resultados de los procesos est localizado en un lugar especfico. La
planificacin social tradicional da poca importancia a la perspectiva territorial del
diagnstico, ya que hace nfasis en la consideracin sectorial de los procesos. Pero un
diagnstico que se proponga fundamentar una poltica de desarrollo local debe prestar
especial inters a la insercin territorial de los procesos sociales, puesto que su
intervencin estar orientada hacia un territorio especfico.

Esta recomendacin saca a la luz la cuestin de las escalas territoriales de los
procesos en estudio, es decir, el mbito geogrfico de incidencia de los fenmenos o
dinmicas de accin que se estn investigando. Poner el foco en los procesos locales
no significa analizar slo los fenmenos que ocurren al interior de las fronteras de la
localidad, puesto que el origen de muchos de los problemas o procesos identificados,
as como de los actores que intervienen en la escena local, estn ubicados fuera del
espacio geogrfico de la localidad. Slo una perspectiva estrechamente localista podra
imaginar que la totalidad de las determinaciones y de los recursos necesarios para el
desarrollo local estn dentro de esa localidad o regin, as como slo un poco lcido
entusiasmo globalizante puede soar con un mundo sin obstculos territoriales para
todo tipo de flujos.
La realidad muestra una dinmica de creciente interpenetracin entre procesos
recursos, problemas, actores - alejados espacialmente, y con distinto peso o poder en la
dinmica local. La medida exacta del grado de integracin local/regional/global
constituye una caracterstica particular de cada territorio, y es difcilmente generalizable.
El mbito local constituye, en este caso, el punto de encuentro entre los procesos de
diferente escala, y la cadena de determinaciones que estn plasmadas en el "rbol de
problemas permitir organizar la importancia diferencial de los fenmenos, y , con ello,
de las distintas escalas de referencia de los mismos . La estructura de la problemtica
territorial que se intenta diagnosticar brindar el marco de referencia para ordenar esta
complejidad, al establecer el orden de jerarquas entre los procesos considerados y los
lmites pertinentes para el anlisis de una problemtica de base local.

2) Mapas de actores

El enfoque del desarrollo local otorga, como se dijo, un lugar destacado al papel de
los actores en tanto el problema que se ha identificado como fundamental del territorio
no puede ser pensado en abstracto, sin vincularlo con el sistema de actores que
intervienen en su definicin, participan en su desarrollo y son impactados por las
distintas resoluciones estructurales o coyunturales- que se van construyendo. El
diagnstico, entonces, debe considerar al amplio espectro de actores que estn -y
estarn- involucrados en el desarrollo de la cuestin. Una de las tcnicas
recomendadas para esta tarea es la conformacin de un "mapa de actores que ayude a
organizar el escenario local y que requiere de un sustento conceptual. Las propuestas
presentadas en el apartado dedicado a los tipos de actores constituyen en este caso
este sustento.
Adems para la confeccin de un mapa de este tipo es necesario tener en cuenta a
los actores locales y extralocales, estatales, sociales y polticos. Adems es pertinente
reconocer el papel de los intereses sectoriales en relacin al proyecto de desarrollo
local que se adopte. En este sentido es conveniente advertir que una convocatoria
amplia para lograr el desarrollo de una ciudad o una regin difcilmente encuentre
oposiciones explcitas pero en la eleccin de una determinada orientacin de ese
desarrollo surgirn los intereses en pro y en contra que no siempre se manifiesta
explcitamente.

Asimismo, para la realidad argentina es necesario recordar el peso diferencial del
actor estatal en tanto posee funciones, capacidades y recursos diferentes y muchas
veces superiores a los otros actores. En la escala de poder, las intervenciones del
Estado, as sea local, provincial o nacional, tienen un peso muy especial, tanto por el
poder de coaccin que legitima la accin estatal, como por la cobertura social y
geogrfica- de sus intervenciones. La toma de posicin por parte del Estado en el
desarrollo de una cuestin, usualmente expresada en la implementacin de
determinadas polticas, constituye, por lo tanto, un "nudo en este proceso social.
(Oszlak y O'Donnell, 1976).
En este sentido adquiere suma relevancia el sistema de poder que organiza a cada
sociedad, recordando que el poder poltico no es monopolio del Estado. ste depender
de las relaciones de fuerza de la estructura socioeconmica y poltica. Por ejemplo, la
capacidad de influir en la orientacin del desarrollo de los empresarios locales esta en
relacin al peso de cada sector en la economa local y al empleo generado. En el mismo
sentido el papel de los partidos polticos que actan localmente ser diferente si el
partido gobernante posee una amplia legitimidad expresada electoralmente o si, por el
contrario su poder es puesto a prueba permanentemente por la oposicin. En el mismo
sentido pesa el grado de institucionalizacin del actor, ya que no tiene el mismo peso
poltico una manifestacin espontnea de personas que un grupo institucionalizado con
instancias de representacin formalizadas y reconocidas.
Tambin es necesario otorgar un lugar al anlisis de los potenciales conflictos que
pueden surgir entre los actores y con la propia orientacin del desarrollo y la posibilidad
de promover polticas de concertacin.
Finalmente, el posicionamiento de los actores es un proceso histrico y dinmico. La
caracterizacin del sistema de actores y de las posiciones que asume cada uno de ellos
en relacin a la problemtica local no es una fotografa esttica que pueda ser
elaborada de manera definitiva al inicio del diagnstico. Esta configuracin estar en
permanente cambio durante el proceso de desarrollo, tanto en sus condicionamientos
objetivos como en el mapa de posiciones polticas que sostengan los actores. Por lo
tanto, la configuracin de actores quines son, cmo estn afectados, qu intereses
defienden- no es una imagen esttica, sino que debe ser considerada como un
esquema flexible y adaptable a una realidad cambiante. Por esto conviene ir
actualizando el mapa de actores en la medida que se van produciendo modificaciones
en la orientacin del desarrollo local o que se van modificando las relaciones existentes.
A continuacin se presentan algunos instrumentos metodolgicos para la confeccin
de un mapa de actores que se relacionan con los tipos de diagnsticos. En primer lugar,
es pertinente realizar un relevamiento de actores relevantes para el desarrollo local que
condensa a los tipos de actores, segn su lgica de accin, tal como fueron
presentados en el apartado 3. Con estos criterios, se propone la siguiente matriz, que
debera completarse con los datos particulares de cada institucin especfica, e indicar
las acciones o actividades ms relevantes de cada una. Por ejemplo, en el caso del
Estado Nacional, consignar los programas nacionales que se aplican en el territorio que
se consideren relevantes para el desarrollo local; para el caso de las organizaciones
sociales, nombrar a cada una e indicar sus actividades principales, etc.


Estructura deI mapa de actores

Estado (lgica poltica y administrativa)
Nacional
Provincial
Local (Municipios, comunas, etc.)
Partidos polticos

Sector econmico-productivo
Organizaciones empresariales
Organizaciones de Trabajadores
Grandes empresas locales
Grandes empresas de carcter extralocal
Empresas Pymes locales
Cooperativas
Redes de Cooperativas
Microempresas y microemprendimientos
Redes de microemprendimientos
nstituciones de apoyo a la economa social ( Banca social, de
capacitacin, etc)

Organizaciones socio-territoriales
Organizaciones ligadas a instituciones religiosas o de base confesional
Fundaciones empresariales
Organizaciones no gubernamentales de desarrollo
Organizaciones de base o comunitarias
Movimientos socio-polticos
Asociaciones de afinidad
Redes

Sistema del conocimiento
Colegios secundarios
nstitutos terciarios
Universidades

Centros del CONCET
NTA
NT
Centros cientfico-tcnico provinciales
Centros cientfico-tcnico locales

Sobre la base de este listado, se puede avanzar en caracterizar a cada uno de los
actores en funcin de distintos atributos o dimensiones. Las caractersticas a considerar
variarn segn el tipo de diagnstico realizado. En este caso, presentamos tres tipos de
mapas que se corresponden con el diagnstico del rbol de problemas, del anlisis
FODA y el modelo del LPES.

Mapa de actores para eI rboI de probIemas.

La caracterizacin de los actores involucrados debera seguir el esquema de anlisis
de la problemtica que qued registrado en el rbol de problemas. Es decir se debera
analizar el papel que desempea cada actor, los intereses que lo movilizan y sus
posiciones respecto de la problemtica.
Los pasos para construir esta matriz de manera participativa seran los siguientes:
1. Elaborar un listado de todos los factores causales y los efectos indicados.
2. Pedir a los participantes que indiquen, sobre la base de la estructura de
actores elaborada previamente, cuales actores estn involucrados en cada uno
de esos factores.
3. Precisar, en cada caso, qu intereses defiende o qu posicin tiene
respecto de la problemtica, y qu acciones ha implementado o podra
desarrollar al respecto.
4. Una vez elaborado el programa de desarrollo orientado a resolver la
problemtica, identificar cules actores podran apoyar a dicho programa de
accin y cules se opondran, y evaluar los recursos de poder de cada uno de
ellos.

Mapa de actores para eI anIisis FODA

Este modelo se organiza a travs de dos dimensiones. Una interna, referida a las
fortalezas y debilidades, y la otra externa en relacin con las amenazas y
oportunidades. De esta forma el mapa de actores deber organizarse en base a esos
criterios y a las siguientes consignas:


a) Actores estataIes y deI sistema poItico

FortaIeza

Cules son las fortalezas que tiene el
municipio (o los municipios y gobiernos
locales) para implementar una poltica de
desarrollo local?
Se recomienda analizar las capacidades de
gestin, recursos econmicos, legitimidad
poltica, relacin con los actores de la
sociedad local.
El gobierno local cuenta con legitimidad
poltica suficiente para convocar a los actores
sociales?

El gobierno local cuenta con poder
suficiente para llevar adelante las iniciativas de
desarrollo local acordadas con los actores
sociales?
DebiIidad

Cules son las debilidades que tiene el
municipio (o los municipios y gobiernos
locales) para implementar una poltica de
desarrollo local?
Se recomienda analizar las capacidades de
gestin, recursos econmicos, legitimidad
poltica, relacin con los actores de la
sociedad local.
El gobierno local cuenta con legitimidad
poltica suficiente para convocar a los actores
sociales?

El gobierno local cuenta con poder
suficiente para llevar adelante las iniciativas de
desarrollo local acordadas con los actores
sociales?

Oportunidad

Cules son las oportunidades que
generan los programas nacionales y
provinciales ligados al desarrollo local?
Se tiene una buena relacin del
ntendente con el gobierno de la provincia y/o
la Nacin? Se puede aprovechar esa buena
relacin?

El gobierno local acaba de ser electo.

Amenaza

Se deber evaluar si los Estados a los que
se dirige (o quiere dirigirse) la produccin local
(que se exporta) quieren pueden piensan
implementar medidas que puedan afectar la
competitividad de los productos locales en
esos mercados.
Por ejemplo, si se devaluar la moneda, si
se establecern nuevos aranceles etc. Estos
cambios se pueden generar por condiciones
particulares de esos pases como una crisis
econmica o un cambio de gobierno.

Existe un conflicto entre el ntendente y el
gobierno de la provincia y/o la Nacin que
pueda conspirar contra una iniciativa de
desarrollo local?.

Hay elecciones en el corto plazo?


b) Actores econmico - productivos

FortaIeza

Cules son las fortalezas del sector
productivo local? En este punto es importante
establecer el carcter emprendedor e
innovador del empresariado local.
Conviene desagregar a partir de los actores
consignados en el relevamiento, teniendo en
cuenta el tamao de las empresas, la rama de
actividad, etc.
Para evaluar la fortaleza resulta
conveniente analizar si se trata de un cluster,
si se desarrolla una cadena de valor y otros
elementos trabajados en el eje de
regionalismo.
DebiIidad

Cules son las debilidades del sector
productivo local? En este punto es importante
establecer el carcter emprendedor e
innovador del empresariado local.
Conviene desagregar a partir de los actores
consignados en el relevamiento teniendo en
cuenta el tamao de las empresas, la rama de
actividad, etc.

Oportunidad

Cules son las oportunidades que
perciben las empresas locales para ampliar
sus mercados e incrementar su produccin?

Se trata de analizar la perspectiva
empresarial y cotejarla con los datos que se
puedan obtener en torno a los mercados
detectados por los empresarios locales.
Amenazas

Cules son los actores extralocales que
constituyen una amenaza para una estrategia
de desarrollo local?
Se trata de analizar el impacto que puede
generar la radicacin de una empresa o la
relocalizacin de una asentada en el territorio.

c) Actores de Ias organizaciones socio-territoriaIes

FortaIeza

Cules son las fortalezas del sector socio-
territorial local?
En este punto es importante tener en
cuenta tres variables:
a. tamao, consistencias (en trminos de
participacin) y representatividad de las OSC.
b. la relacin existente con el Estado local
(captacin, enfrentamiento, colaboracin y
confianza-desconfianza).
c. la actitud de las OSC en relacin con el
desarrollo local (es decir si se involucran o no?
DebiIidad

socio-territorial local?
En este punto es importante tener en
cuenta tres variables:
a. tamao, consistencias (en trminos de
participacin) y representatividad de las OSC.
b. la relacin existente con el Estado local
(captacin, enfrentamiento, colaboracin y
confianza-desconfianza).
c. la actitud de las OSC en relacin con el
desarrollo local (es decir si se involucran o no?

Oportunidad

Existen ONGs internacionales dispuestas
a colaborar financiar, apoyar iniciativas
locales de desarrollo en la que participan las
OSC locales?

Amenazas

Conocen ONGs internacionales
dispuestas a resistir desprestigiar- obstruir
iniciativas locales de desarrollo que son
consideradas en forma negativa?
Por ejemplo: puede haber una campaa
contra el avistaje de ballenas en Pennsula de
Valdez que pueda afectar el turismo en la
regin?

d) Actores deI conocimiento

FortaIeza

Cules son las fortalezas del sector
educativo y tecnolgico local?
En este punto es importante establecer:
a. Dnde realizan los estudios superiores
los jvenes de la regin?
b. Tamao, perfil y nivel acadmico de las
instituciones de educacin superior de la
regin.
c. Cmo es la relacin de los actores del
conocimiento con los empresarios y con el
Estado local?

DebiIidad

educativo y tecnolgico local?
En este punto es importante establecer:
a. Dnde realizan los estudios superiores
los jvenes de la regin?
b. Tamao, perfil y nivel acadmico de las
instituciones de educacin superior de la
regin.
c. Cmo es la relacin de los actores del
conocimiento con los empresarios y con el
Estado local?

Oportunidad
Se conocen nstituciones ligadas al
conocimiento que no se encuentran en la
regin con las que se pueden establecer
acuerdos para el desarrollo de carreras que
demanda el sector productivo local y que no
pueden ser asumidas por las instituciones
locales?
Se conocen nstituciones ligadas al
conocimiento que no se encuentran en la
regin con las que se pueden establecer
acuerdos de vinculacin tecnolgica con el
sector empresario local y que no pueden ser
asumidas por las instituciones locales?

Amenazas

Conocen nstituciones ligadas al
conocimiento de carcter extralocal dispuestas
a resistir desprestigiar- obstruir iniciativas
locales de desarrollo que son consideradas en
forma negativa?


Mapa de actores para eI modeIo ILPES

Este modelo se orienta a la deteccin de los recursos existentes en una localidad o
regin. En base a estos recursos se puede planificar una estrategia de desarrollo local
que los aproveche en forma sinrgica. De acuerdo a este modelo se deben relacionar a
los actores encontrados en el relevamiento con las siguientes variables:
Poder de intervencin
En este punto se deber tener en cuenta el poder de cada actor para impedir,
reorientar o impulsar la estrategia abordada.
Alto
Medio
Bajo
Nulo

Aportes
Aqu se debern consignar los aportes que los actores realizan o estn en
condiciones de realizar, dependiendo del momento que se elabore o actualice el mapa.
Los aportes podrn ser:
Recursos Econmicos. (E)
Fsicos (edificios, instalaciones, etc.) (F)
Humanos (aporte de personal) (H)
Simblicos (asistencia a las convocatorias, declaraciones en la prensa,
relaciones, etc.) (S)
Tambin se consignar con una N cuando no se registra ningn aporte.

A continuacin se muestra un ejemplo de un esquema de un mapa de actores:


Mapa de actores

Poder de
intervencin
(alto, medio, bajo,
nulo)
Aportes
Nacional
Provincial
Local (Municipios, comunas, etc.)
Estado (Igica
poItica y
administrativa)
Partidos polticos
Organizaciones empresariales
Organizaciones de Trabajadores
Grandes empresas locales
Grandes empresas de carcter
extralocal
Empresas Pymes locales
Organizacin de Microempresas

Sector
econmico-
productivo
Microempresas
ONGs

Organizaciones sociales de base
Organizaciones
socio-
territoriaIes Otro tipo de organizaciones
Colegios secundarios
nstitutos terciarios
Universidades
Centros del CONCET
NTA
NT
Centros cientfico-tcnico
provinciales
Sistema deI
conocimiento
Centros cientfico-tcnico locales


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