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SOBRE EL DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE LOS TRABAJADORES ESTATALES Y LA NORMATIVA

PRESUPUESTAL
Edgardo Balbn Torres

1. Introduccin
Los rganos de control de la OIT han advertido que un contexto democrtico es fundamental para
el ejercicio de los derechos sindicales.
Resulta indicativo la dinmica del conflicto colectivo en el sector pblico encuentre respuestas de
corte autoritario manifestadas en la fijacin de los lmites inadmisibles al derecho de huelga, o
que el impulso inicial por levantar las observaciones de los rganos de control de la OIT a las
normas nacionales sobre derechos sindicales haya dado lugar nicamente a una reforma
inacabada de las disposiciones relativas al rgimen laboral de la actividad privada, mantenindose
inalterables las disposiciones relativas al rgimen laboral pblico.
El sector pblico aparece como en el territorio ms hostil a los derechos sindicales y, sobre todo,
a la negociacin colectiva debido a su especial aptitud para revertir el autoritarismo y genera
derecho a travs del consenso y no de la imposicin unilateral.

2. La clsica discusin sobre la naturaleza de la relacin del Estado con sus trabajadores: incidencia
en el derecho de negociacin colectiva.
La naturaleza de la relacin de empleo pblico
Las objeciones a la negociacin colectiva en el sector pblico tomaron como fuente la idea que,
dados los fines pblicos que persigue el Estado, la relacin entre este y sus trabajadores estaba
regida por el derecho administrativo, siendo aplicable a esta relacin los principio y las fuentes
propios de dicha disciplina. Postulada por la lgica administrativista la supremaca del Estado
frente a los administrados.
Progresivamente el derecho de organizar sindicatos fue admitida en el empleo pblico pero sin el
reconocimiento de la negociacin colectiva.
pueden los fines que persigue el empleador determinar la naturaleza de la relacin jurdica que
establece con sus dependientes?
Los fines perseguidos por el empleador no predeterminan la naturaleza de la relacin de empleo.
es el Estado un empleador como cualquier otro o se somete a reglas especiales? De someterse a
reglas especiales, cmo se definen estas y qu materia abarcan?
Afirmar que los fines perseguidos por el empleador no predeterminan la naturaleza de una
relacin de empleo, no implica admitir la identidad absoluta de regulacin entre empleo privado
y el empleo pblico o negar la incidencia de ciertos intereses pblicos sobre el trabajo de los
dependientes estatales. Por el contrario, implica afirmar la naturaleza laboral de la relacin entre
el Estado y sus trabajadores y, por lo tanto, la aplicacin de las fuentes y principios del derecho
del trabajo, sin que ello determine la identidad absoluta de regulaciones.
Armonizar la aplicacin de algunas de sus instituciones con ciertos intereses relevantes que
irradian sobre la relacin de empleo. El ingreso por mrito y concurso pblico, la carrera
profesional, la extincin necesariamente casualizada de la relacin laboral, el rgimen de
incompatibilidades o la negociacin colectiva son aspectos claros de aspectos que para ciertos
contratos de trabajo requieren de una armonizacin entre instituciones laborales e intereses
pblicos.
Para el derecho administrativo la relacin entablada entre el Estado y sus trabajadores no admite
negociabilidad a nivel individual ni colectivo, para la nueva tesis la negociabilidad resulta una
consecuencia natural del reconocimiento del contrato de trabajo y de la figura del trabajador
como contraparte que ostenta intereses diversos y conflictuales. Para las teoras
administrativistas la libertad sindical resulta admisible pero con limitaciones severas a la
negociacin colectiva o sin ella, para las teoras contractualistas la negociacin colectiva es un
derecho necesario, que admite nicamente aquellas limitaciones que se justifiquen
indubitablemente en la presencia de un inters pblico.

3. La situacin de la negociacin colectiva en nuestro ordenamiento jurdico: la indiscutible
titularidad del derecho de negociacin colectiva por los trabajadores pblicos.
La sentencia del TC que resuelve la accin de inconstitucionalidad promovida por 5000
ciudadanos contra la Ley Marco del Empleo Pblico (Exp. N 0008-2005-PI/TC): Es necesario
desarrollar el marco constitucional del rgimen del trabajo, toda vez que sus normas, con las
particularidades y excepciones que ella misma prev, se aplican tanto al rgimen pblico como al
privado de trabajo y nos servirn conjuntamente con el marco constitucional de los artculos
impugnados Fundamento N 17.
La titularidad de los trabajadores estatales de todos los derechos constitucionales laborales,
incluidos los derechos de libertad sindical, negociacin colectiva y huelga consagrados en el
artculo 28 del texto constitucional; y por otro, que las limitaciones y excepciones al ejercicio de
estos derechos solo pueden derivar del propio texto constitucional.
Los argumentos esgrimidos en contra del derecho constitucional a la negociacin colectiva de los
trabajadores pblicos fueron los siguientes:
a. La regulacin de los derechos constitucionales de los trabajadores estatales corre por cuenta
del captulo IV del ttulo primero de la Constitucin de 1993 (denominado De la funcin
pblica) art. 42 nicamente a los derechos de sindicacin y negociacin colectiva de los
derechos estatales.
Para algunos, la regulacin separada de los derechos laborales de los trabajadores del mbito
privado y del mbito pblico resultara indicativo del distinto rgimen jurdico que las regula
(de derecho laboral y derecho administrativo respectivamente).
b. El artculo 6 del C 98 de la OIT el presente convenio no trata de la situacin de los
funcionarios pblicos en la administracin del Estado y no deber interpretarse, en modo
alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto.
Los argumentos resultaban poco convincentes debido a lo siguiente:
a. La propia Constitucin denomina a los dependientes estatales trabajadores art. 39 son lo
cual enfatiza la realidad material de su prestacin de servicios antes para los fines pblicos
que persigue su empleador. Siendo trabajadores, les corresponde la aplicacin de los
derechos constitucionales laborales previstos para la tutela de toda forma de trabajo
dependiente, en particular los del artculo 28.
No establece ninguna distincin de rgimen jurdico que pueda servir de base para afirmar
que los dems derechos constitucionales previstos para los trabajadores entre ellos la
negociacin colectiva no resulten aplicables a los trabajadores estatales.
b. En los instrumentos internacionales de la OIT la titularidad del derecho de libertad sindical de
los trabajadores pblicos tiene un temprano reconocimiento en el artculo 2 del C 87, que
consagra el derecho de los trabajadores sin ninguna distincin a constituir las
organizaciones sindicales que estimen convenientes, estableciendo adems como nicas
limitaciones admisibles las que cada legislacin nacional seale para los miembros de las FFAA
y la polica. Con posterioridad el C 98 de la OIT sobre el derecho de sindicacin y negociacin
colectiva, estableci en su art. 7 que el convenio no trataba de la situacin de los funcionarios
pblicos en la administracin del Estado, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios
y Recomendaciones seal que tal exclusin deba ser interpretada en forma restrictiva,
operando nicamente respecto de los funcionarios que cumplen actividades propias de la
administracin del Estado.
Los trabajadores cuya labor comprende el desarrollo de funciones de direccin o la
emanacin de actos de autoridad, siendo alcanzados por las disposiciones del convenio los
funcionarios de menor categora que desarrollan labores auxiliares, as como aqullos
dependientes estatales de las empresas pblicas e instituciones autnomas. El Comit de
Libertad Sindical El C 98, en especial su art. 4, relativo al estmulo y fomento de la
negociacin colectiva, es de aplicacin tanto en el sector privado como en las empresas
nacionalizadas y organismos pblicos.
c. El art. 7 C 151 de la OIT debern adoptarse de ser necesario, medidas adecuadas a las
condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilizacin de los
procedimientos de negociacin entre las autoridades pblicas competentes y las
organizaciones de empleados pblicos acerca de las condiciones de empleo o de cualesquiera
otros mtodos que permitan a los representantes de los empleados participar en la
determinacin de dichas condiciones.
El C 151 compromete a los Estados al estmulo y fomento de los mecanismos de negociacin,
atribuyendo un carcter subsidiario o de mnimo necesariamente superable a otras
modalidades de participacin de los trabajadores pblicos.
El reconocimiento de la negociacin colectiva como derecho de fuente constitucional fluira
igualmente y an sin mencin expresa de la sola consagracin del derecho de libertad sindical
pues, en virtud de los establecido por la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin, la interpretacin de los derechos constitucionales debe realizarse sobre la base
de lo establecido en los convenios internacionales de la OIT, lo que nos conducira
inevitablemente a incluir dentro del contenido esencial de la libertad sindical a la actividad
negocial.
La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones ha sealado que el
derecho de libertad sindical se encuentra integrado por una faceta orgnica, por una faceta
dinmica a la negociacin colectiva, as como por cualquier otra actividad relacionada con la
defensa de los intereses de sus miembros.
El Comit de Libertad Sindical ha precisado que el derecho de negociar libremente las
condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical a travs del cual
se procura la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores, debiendo el Estado
abstenerse de toda conducta inversionista que coarte el ejercicio legtimo de este derecho.
Giugni seala que el objeto principal del reconocimiento constitucional del derecho a la
libertad sindical lo constituye, ms que la organizacin, la actividad desplegada, aadiendo
que la titularidad del derecho de libertad sindical implica necesariamente la posibilidad de
llevar a cabo todos los actos que hagan eficaz a la organizacin, ya sea desarrollando la
actividad autoorganizativa, conflictual o de produccin normativa.
Para la doctrina nacional, la regulacin constitucional conjunta de los derechos de libertad
sindical, negociacin colectiva y huelga, conforma una triloga indisoluble en la que la
integracin de los dos ltimos derechos contribuiran a la propia definicin del primero.
El propio TC agrega: La Constitucin reconoce en su art. 42, el derecho de sindicacin de los
servidores pblicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores
pblicos sern titulares del derecho a la negociacin colectiva, con las excepciones que
establece el mismo art. 42, a saber, los funcionarios del Estado con poder de decisin, los que
desempean cargos de confianza o de direccin y los miembros de las FFAA y de la PN
(Fundamento 52)
El reconocimiento constitucional determina que las eventuales limitaciones a este derecho
resultan inadmisibles nicamente si derivan del propio texto constitucional.

4. Las particularidades de la negociacin colectiva de los trabajadores estatales y su incidencia en el
marco normativo y la legalidad presupuestaria.
Es el propio TC quin define los lmites admisibles: en el caso del Per, el ejercicio del derecho a
la negociacin colectiva de los servidores pblicos, a travs de sus organizaciones sindicales,
como cualquier otro derecho, no es absoluto y est sujeto a lmites. En efecto, dentro de las
condiciones nacionales a que hace referencia el C 151, la Constitucin establece determinadas
normas relativas al presupuesto pblico. En efecto, a tenor de los artculos 77 y 78 de la norma
suprema, el presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, y su proyecto debe estar
efectivamente equilibrado. En el caso de las negociaciones colectivas de los servidores pblicos,
estas debern efectuarse considerando el lmite constitucional que impone un presupuesto
pblico y equitativo, cuya aprobacin corresponde al Congreso de la Repblica, ya que las
condiciones de empleo en la administracin pblica se financian con recursos de los
contribuyentes y de la nacin (Fundamento 53)
El presupuesto pblico encarna un inters pblico pasible de imponer limitaciones al derecho de
negociacin colectiva de los trabajadores pblicos, pero, de qu tipo y magnitud pueden ser
estas limitaciones?
Ninguna posicin extrema puede resultar admitida: ni aqulla que en nombre de la negociacin
colectiva permita el desapoderamiento por parte del Congreso de su potestad definitoria del
presupuesto pblico, ni aqulla que sustraiga a la negociacin colectiva su capacidad reguladora o
la minimice al punto de tornarla irrelevante. Debe producirse una armonizacin entre el inters
pblico que traducen el presupuesto y la efectividad del derecho constitucional a la negociacin
colectiva de los trabajadores pblicos.
Tal armonizacin tiene 2 campos definidos:
1. La conformacin de un marco institucional que regule un procedimiento de negociacin
colectiva armnico con las exigencias presupuestales.
2. La expedicin y/o aplicacin de las leyes anuales de presupuesto con estricta observancia del
espacio temtico que corresponde a la negociacin colectiva.
Las competencias parlamentarias sobre el presupuesto son entendidas como un apoderamiento
exclusivo por las normas presupuestales de la regulacin de las condiciones de empleo con
incidencia presupuestal: como si el principio de legalidad presupuestal conlleva necesariamente la
determinacin unilateral de las condiciones de empleo. Esto se refleja en el art. 44 del Dec. Leg.
276, en el D.S. N 003-82-PCM y el D.S. N 026-82-JUS. Slo la Ley Marco del Empleo Pblico,
reconoce el convenio colectivo como fuente de derecho en el empleo pblico.
El TC al declarar la compatibilidad del principio de legalidad presupuestaria con la negociacin
colectiva de condiciones de empleo si se habilitan mecanismos que supediten lo negociado a la
autorizacin y programacin presupuestal. El TC seala una negociacin colectiva en el mbito
laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes
puedan cumplir. No porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo pblico que tenga
incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el
derecho a la negociacin colectiva y a la libertad sindical. En efecto, precisamente despus de los
acuerdos logrados mediante la negociacin colectiva, conforme a la legislacin vigente para los
servidores pblicos, los que tengan incidencia econmica se podrn autorizar y programar en el
presupuesto (fundamento 54)
El Comit de Libertad Sindical de la OIT manifiesta que aun cuando el principio de autonoma de
la voluntad de las partes en la negociacin colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los
funcionarios pblicos amparados por el C 151 este ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad,
dadas las caractersticas particulares de la administracin pblicas sealadas anteriormente.
Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente
y de manera significativa en la determinacin de este marco global de negociacin, lo que implica,
en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra
naturaleza que le sirvan para evaluar la situacin con pleno conocimiento de causa.
La negociacin colectiva en el sector pblico exige la verificacin de los recursos disponibles en
los distintos organismos o empresas pblicas, de que tales recursos estn condicionados por los
presupuestos del Estado y de que el periodo de vigencia de los contratos colectivos en el sector
pblico no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuesto del Estado lo cual plantea
dificultades.
La negociacin colectiva, al constituirse en la expresin del pluralismo social y normativo que
caracteriza a nuestro modelo de Estado social, garantiza a los sujetos colectivos un espacio de
regulacin y reformula la nocin de soberana imponiendo la armonizacin de los poderes
reguladores provenientes del Estado y la autonoma colectiva en la que la potestad normativa del
primero, aunque preminentemente por resultar expresin del inters pblico, cede espacios a la
potestad normativa de los sujetos colectivos.

5. Otro problema similar: las normas presupuestales.
Las leyes que regulan la conformacin de los presupuestos pblicos as como las leyes anuales de
presupuesto han incorporado disposiciones que aluden a la determinacin por norma estatal de
las condiciones de empleo o, al menos de las condiciones salariales: La Ley 28411, Ley general del
sistema nacional de presupuesto (Las escalas remunerativas se aprueban mediante DS
refrendado por el MEF y a propuesta del titular del sector. Es nula toda disposicin contraria, bajo
responsabilidad), la Ley 28652, Ley de Presupuesto 2006 (Queda prohibido el reajuste o
incremento de remuneraciones, as como la aprobacin de escalas remunerativas).La ley N
28927, Ley de Presupuesto para el sector pblico del ao 2007 (Queda prohibido el reajuste o
incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, el monto total
de incentivos y beneficios de toda ndole cualquiera sea su forma, modalidad, mecanismo, fuente
de financiamiento)
As como la reserva de la regulacin presupuestal al parlamento no excluye la negociacin
colectiva, de igual modo la atribucin de las potestades de la regulacin salarial al ejecutivo no
puede ser interpretada como una exclusin a la negociacin colectiva, pues de ser as, se
incurrira en una interpretacin que neutraliza por completo la efectividad de un derecho
fundamental.
En determinadas circunstancias resulta admisible la fijacin de limitaciones de este tipo a la
negociacin colectiva incluso en el mbito privado, pero reconocida la fuente constitucional de
este derecho, es tas limitaciones deben justificarse necesariamente en situaciones especiales en
las que medie la preservacin de un inters pblico concreto, no siendo suficiente justificacin
para producir limitaciones de este tipo la atribucin genrica al legislador de las potestades
presupuestales y debe limitarse a lo estrictamente necesario para no neutralizar ms all de lo
debido la efectividad de un derecho fundamental.
La primaca de la Constitucin cuestiona severamente cualquier disposicin como la contenida en
la actual ley de presupuesto. Incluso, con referencia a los textos de estabilizacin econmica se
debe dar prioridad a la negociacin colectiva para regular las condiciones de trabajo de sus
funcionarios, en lugar de preferir promulgar una ley sobre limitacin de salarios en el sector
pblico.

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