Rreformas Economicas

Ningn planteamiento sobre la forma de afrontar la crisis de la deu-
da en Amrica Latina estara completo sin una llamada a los deudores para
que satisfagan su parte de la negociacin expresada en los trminos poner
sus casas en orden, emprender reformas polticas o someterse a estrictas
condiciones. La cuestin que se plantea en este artculo es qu significan
estas frases y, en especial, qu se interpreta generalmente en Washington
acerca de su significado. Por tanto, este artculo pretende establecer qu se
considera en Washington que constituira un conjunto deseable de reformas
de poltica econmica. Uno de los propsitos de esto es establecer una base
con que poder medir hasta qu punto los diversos pases han llevado a
cabo las reformas que se les han exigido.
El artculo identifica y trata diez instrumentos de poltica acerca de
los que Washington puede lograr un grado razonable de consenso en cuan-
to a su desarrollo ms apropiado se refiere. En cada caso, se intenta apuntar
la amplitud del consenso y, en algunos concretos, sugiero cmo me gustara
que se modificara la perspectiva del consenso. El artculo pretende suscitar
comentarios tanto sobre hasta qu punto las opiniones identificadas cuen-
tan en efecto con un consenso, como en si merecen tenerlo. Cabe esperar
67
LA CULTURA DE LA ESTABILIDAD Y EL CONSENSO DE WASHINGTON I
III. Lo que Washington quiere decir
cuando se refiere a reformas de
las polticas econmicas
(
*
)
John Williamson
(**)
(*) What Washington Means by Policy Reform. Publicado en Williamson, John, Latin American Adjustment: How Much
Has Happened? (Washington, DC: Institute for International Economics, 1990).
(**) Institute for International Economics.
que los estudios de los pases que hayan de guiarse por este artculo de fon-
do expliquen en qu medida el consenso de Washington es compartido por
ellos, como tambin la medida en que ese consenso haya sido ejecutado y
los resultados de esa realizacin (o su falta de realizacin).
El Washington de este artculo hace referencia tanto al Congreso de
Washington y a los altos cargos de la administracin, como al Washington
tecnocrtico de las instituciones financieras internacionales, las agencias
econmicas del gobierno norteamericano, el Consejo de la Reserva Federal
y los grupos de expertos. El Institute for International Economics contribu-
y a la codificacin y propagacin de diversos aspectos del consenso de
Washington en su publicacin Toward Renewed Economic Growth in
Latin America (Balassa et al., 1986). Naturalmente, Washington no siempre
practica lo que predica para los dems.
Los diez temas en torno a los cuales se organiza este artculo tratan
de instrumentos de poltica ms que de objetivos o resultados. Son instru-
mentos de poltica econmica que, segn creo, Washington considera
importantes y tambin sobre los que existe algn tipo de consenso.
Generalmente se supone, al menos en el Washington tecnocrtico, que los
objetivos econmicos estndar de crecimiento, baja inflacin, balanza de
pagos viable y distribucin equitativa de la renta deberan determinar la dis-
posicin de tales instrumentos de poltica.
Al menos, existe una cierta conciencia de la necesidad de tener en
cuenta el impacto que algunos de los instrumentos de poltica en cuestin
pueden tener en la extensin de la corrupcin. Se cree que en Amrica
Latina la corrupcin alcanza todos los rincones y que es una de las causas
principales de los mediocres resultados de esa regin en trminos de bajo
crecimiento y distribucin desigual de la renta. Estas implicaciones se men-
cionarn ms adelante, cuando tengan importancia.
En efecto, Washington tiene otras preocupaciones en su relacin
con sus vecinos latinoamericanos (y, respecto a eso, con otros pases) ade-
68 I LO QUE WASHINGTON QUIERE DECIR CUANDO SE REFIERE A REFORMAS DE LAS POLTICAS ECONMICAS
ms de fomentar su bienestar econmico. Me refiero a la promocin de la
democracia y de los derechos humanos, la supresin del trfico de drogas,
la conservacin del medio ambiente y el control del crecimiento demogrfi-
co. Sin embargo, para bien o para mal, estos objetivos ms amplios jue-
gan un papel muy poco importante a la hora de determinar la actitud de
Washington hacia las polticas econmicas que recomienda a Amrica
Latina. Se pueden ofrecer sumas limitadas de dinero a los pases a cambio
de actos especficos para combatir las drogas, para salvar las selvas tropica-
les o (al menos, antes de la administracin Reagan) para fomentar el control
de la natalidad, y ocasionalmente se pueden imponer sanciones en apoyo
de la democracia o de los derechos humanos, pero da la sensacin de que
las polticas que discutiremos a continuacin no parecen tener implicacio-
nes importantes para muchos de esos objetivos. Desde luego, el Washington
poltico tambin est preocupado por los intereses estratgicos y comercia-
les de Estados Unidos, pero la creencia general es que la mejor manera de
fomentarlos es con la prosperidad de los pases latinos. La excepcin posi-
ble ms evidente a esta armona percibida de intereses se refiere al inters
nacional de EE.UU. en la recepcin continuada del pago de los intereses de
la deuda por parte de Amrica Latina.Algunos (aunque no todos) creen que
esta consideracin tuvo su importancia a la hora de motivar el apoyo de
Washington a las polticas de austeridad en Amrica Latina durante los
ochenta.
1. Dficit presupuestarios
Washington cree en la disciplina presupuestaria. El Congreso aprob
la Ley Gramm-Rudman-Hollings con la intencin de restablecer un presu-
puesto equilibrado en 1993. Los candidatos presidenciales lamentan los
dficit presupuestarios antes y despus de ser elegidos. El Fondo Monetario
Internacional (FMI) hace tiempo que ha convertido el restablecimiento de
la disciplina presupuestaria en un elemento fundamental de los programas
de estrictas condiciones que negocia con los miembros que desean pedir
69 LA CULTURA DE LA ESTABILIDAD Y EL CONSENSO DE WASHINGTON I
prstamos. Entre los grupos de expertos de derechas puede haber unos
cuantos que crean en la equivalencia ricardiana la idea de que los indivi-
duos ajustan su comportamiento de ahorro para anticiparse a la tributacin
futura, de forma que si el gasto pblico se financia a travs de impuestos o
bonos no tiene ningn impacto en la demanda agregada, que estn dis-
puestos a negar el peligro de los grandes dficit presupuestarios, pero que
se mantienen claramente fuera del consenso de Washington. Los de izquier-
das que creen en la estimulacin keynesiana va grandes dficit presu-
puestarios son casi una especie extinta.
Sin embargo, hay diferencias de opinin respecto a si la disciplina
fiscal tiene que implicar necesariamente un presupuesto equilibrado. Un
punto de vista es que un dficit resulta aceptable mientras no desemboque
en un aumento de la ratio deuda-PNB. Un criterio an ms relajado descon-
tara esa parte del aumento de la deuda que tiene un equivalente en la for-
macin de capital pblico productivo y busca simplemente evitar un
aumento del pasivo neto del sector pblico en relacin con el PNB. Otra
perspectiva, que yo encuentro persuasiva, aunque gran parte de Washington
la considera demasiado keynesiana para apoyarla de forma explcita, argu-
menta que un presupuesto equilibrado (o, al menos, una ratio deuda-PNB
que no aumente) debera ser la norma mnima a medio plazo, pero que los
dficit y los excedentes a corto plazo alrededor de esa norma deberan ser
bien acogidos en la medida en que contribuyen a la estabilizacin macro-
econmica. (Ntese que la Ley Gramm-Rudman-Hollings se suspende auto-
mticamente si la economa de EE.UU. cae en recesin.). Una variante de
ese punto de vista, sostenida en algunos crculos en los que lo keynesiano
se considera como sinnimo de abuso, es que el progreso hacia el objetivo
a medio plazo de un presupuesto equilibrado debera ser bastante cauto
para evitar el riesgo de precipitar una recesin.
Tradicionalmente, el dficit presupuestario se ha medido en trmi-
nos nominales, como el exceso de gasto gubernamental respecto a los
ingresos. En 1982, Brasil arguy ante el FMI que esta forma de medir el dfi-
cit es muy engaosa en un pas altamente inflacionario, en el que la mayor
parte de los pagos del inters nominal de la deuda del gobierno son real-
mente una amortizacin acelerada del capital. El FMI ha aceptado este argu-
mento (Tanzi, 1989), aunque al principio con cierta reserva, y de ah que
actualmente preste a veces cierta atencin al dficit operativo, que inclu-
ye en el gasto solamente el componente real del inters pagado por la deu-
da gubernamental. (El Washington poltico an no ha descubierto esta sen-
sata innovacin, la cual est, por esta razn, pendiente de ser explotada
como medio para aliviar los constreimientos de la Ley Gramm-Rudman-
Hollings cuando estos amenazan con morder.). En efecto, Tanzi (1989) tam-
bin indica que en la formulacin de programas el Fondo ha utilizado cada
vez ms el dficit primario, que excluye todos los pagos de intereses del
dficit, sobre la base de que esto incluye slo elementos que sean, en prin-
cipio, directamente controlables por las autoridades. (Para mi gusto, eso va
demasiado lejos, ya que los pagos reales de intereses tienen, en efecto,
implicaciones en la demanda agregada y en la evolucin de la deuda real
del sector pblico.).
La exageracin de los dficit presupuestarios por inclusin del com-
ponente inflacionario de los intereses de la deuda del gobierno no es la ni-
ca insuficiencia de la contabilidad del sector pblico. La mayora de las
dems prcticas cuestionables parecen implicar una subestimacin del ver-
dadero dficit:
Los gastos contingentes, como las garantas dadas a las instituciones de
ahorro y crdito en Estados Unidos, raramente se incluyen en los desem-
bolsos presupuestarios notificados.
Los subsidios de intereses y otros gastos a veces son proporcionados por
el banco central y no por el presupuesto.
El producto de las privatizaciones a veces se registra como ingresos en
lugar de como medio para financiar el dficit fiscal.
La acumulacin de las futuras obligaciones del sistema de seguridad
social no est incluida en los gastos presupuestarios.
A pesar de las diferencias significativas en la interpretacin de la dis-
ciplina presupuestaria, mantengo que en Washington existe un amplio acuer-
do respecto a que los grandes y persistentes dficit fiscales constituyen una
fuente bsica de trastornos macroeconmicos en forma de inflacin, dficit
en la balanza de pagos y evasin de capitales. No son el resultado de ningn
clculo racional de beneficios econmicos esperados, sino de una falta de
valor u honestidad polticos para igualar el gasto pblico y los recursos dis-
ponibles para financiarlo. A menos que el exceso se utilice para financiar
inversiones en infraestructura productiva, un dficit presupuestario operati-
vo en exceso de alrededor de un 1% a un 2% del PNB
(1)
es una prueba prima
facie del fracaso de la poltica.Adems, un dficit menor o incluso un super-
vit no son necesariamente una prueba de disciplina presupuestaria: su sufi-
ciencia tiene que ser examinada a la luz de la fuerza de la demanda y la dis-
ponibilidad del ahorro privado.
2. Las prioridades del gasto pblico
Cuando hay que reducir un dficit presupuestario, se plantea la op-
cin de si habra que hacerlo aumentando los ingresos o recortando los gas-
tos. Uno de los legados de la administracin Reagan y sus aliados de la pol-
tica del lado de la oferta ha sido generar en Washington la preferencia por
reducir los gastos ms que por incrementar la recaudacin tributaria, aun-
que no queda claro que esta preferencia sea muy marcada fuera de los cr-
culos polticos de derechas (incluyendo los think tanks de derechas).
Se mantienen otros puntos de vista mucho ms slidos, especial-
mente en las instituciones internacionales, sobre la composicin del gasto
pblico. Los gastos militares son, en ocasiones, deplorados en privado, pero,
(1) Esta cifra supone un deseo de estabilizar la ratio deuda-PNB, D/Y, a no ms de 0,4. Supone una tasa de crecimiento
real,Y/Y, del 0,04. Entonces D/D Y/Y < 0 implica que D/Y < Y/Y x D/Y = 0,04 x 0,4 = 0,016.
en general, se consideran una prerrogativa decisiva de los gobiernos sobera-
nos y, de acuerdo con esto, fuera del alcance de los tecncratas internacio-
nales. Los gastos de la administracin pblica se consideran necesarios, aun-
que se cree que, a veces, se inflan sin necesidad, sobre todo donde la co-
rrupcin est fuera de control. Pero hay tres categoras principales de gas-
tos en las que las opiniones se esgrimen con firmeza: las subvenciones, la
educacin y la sanidad, y la inversin pblica.
Las subvenciones, sobre todo las indiscriminadas (incluidos los sub-
sidios para cubrir las prdidas de las empresas estatales) se consideran co-
mo los candidatos principales a la reduccin o, preferiblemente, la elimina-
cin.Todo el mundo sabe historietas sobre pases en los que la gasolina sub-
vencionada es ms barata que el agua potable, o donde el pan subsidiado es
tan barato que sirve para alimentar a los cerdos, o donde las llamadas telef-
nicas cuestan un centavo aproximadamente porque alguien olvid (o no
tuvo valor para hacerlo) aumentar los precios para seguir el ritmo de la
inflacin, o donde el crdito agrcola subsidiado est diseado para com-
prar el apoyo de los poderosos terratenientes, los cuales rpidamente reci-
clan los fondos para comprar ttulos del Estado. El resultado no es tan slo
una sangra del presupuesto, sino tambin un gran despilfarro y una asigna-
cin inadecuada de los recursos, habiendo muy pocas razones para esperar
una compensacin de los efectos sistemticamente favorables sobre la dis-
tribucin de la renta, al menos en cuanto a los subsidios indiscriminados se
refiere.
En contraste, la educacin y la sanidad se consideran la quintaesen-
cia de los gastos adecuados del gobierno (Balassa et al., 1986, cap. 4).Tienen
el carcter de inversin (en capital humano) y tambin de consumo. Ade-
ms, tienden a ayudar a los menos favorecidos. Este objetivo se vio ensom-
brecido durante los primeros aos de la administracin Reagan, pero ha
recuperado su posicin de los setenta (necesidades bsicas) a finales de
los ochenta, con la ayuda del estmulo de la UNICEF (Cornia, Jolly y Stewart,
1987). Por tanto, el director gerente del FMI, Michael Camdessus, ha declara-
do que el Fondo est preocupado por el impacto de sus programas sobre
los pobres y, ms recientemente, Barber Conable, presidente del Banco
Mundial, ha reafirmado el compromiso del Banco con el objetivo de acabar
con la pobreza.
(2)
Determinar qu ayuda suponen en realidad los gastos en educacin
y sanidad para los ms pobres depende de su composicin y tambin de su
nivel. La educacin bsica es muchsimo ms importante que la universita-
ria y la asistencia sanitaria primaria (sobre todo los tratamientos preventi-
vos) son ms beneficiosos para los pobres que hospitales en la gran ciudad
repletos de los ltimos artefactos mdicos de alta tecnologa. Esto no quiere
decir que no haya ninguna necesidad de universidades o de hospitales sofis-
ticados: los pases en vas de desarrollo tienen que formar y retener a una
elite educada, adems de elevar los estndares de las masas y de los ms
necesitados. Ms bien es afirmar que, en Washington, muchos creen que los
gastos tienen que ser redirigidos hacia la educacin y la sanidad en general
y sobre todo de una forma que beneficie a los menos favorecidos.
La otra rea del gasto pblico que Washington considera productiva
es la inversin en infraestructura pblica. Naturalmente, existe la opinin
de que el sector pblico tiende a ser excesivamente amplio (vase la sec-
cin sobre la privatizacin ms abajo). Sin embargo, esa opinin coexiste
con otra segn la cual el gasto en infraestructuras que estn propiamente
dentro del sector pblico tiene que ser grande (y tambin que una empresa
no tendra que estar privada de inversiones slo por estar, por muy involun-
tario que sea, dentro del sector pblico).
Por tanto, la reforma de poltica respecto al gasto pblico se percibe
como algo que consistiera en desviar el gasto de los subsidios hacia la edu-
cacin y la sanidad (sobre todo para beneficiar a los menos favorecidos) y
la inversin en infraestructura. Yo aadira que, a mi entender, la hostilidad
(2) Vase, por ejemplo, el discurso de Camdessus al Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas en Ginebra el
26 de junio de 1987 (IMF Survey, 29 junio 1987) y la entrevista con Conable en Estambul el 19 de mayo de 1989.
hacia las subvenciones tiende a ser excesivamente general. Simpatizo por
completo con la hostilidad hacia los subsidios indiscriminados, pero tam-
bin creo que hay circunstancias en las que los subsidios con objetivos cui-
dadosamente escogidos pueden constituir un instrumento muy til. Por lo
tanto, mi propio examen de las polticas de un pas no sera si ha abolido
todos los subsidios, sino si puede ofrecer una justificacin explcita convin-
cente para los que quedan, en trminos de mejorar la asignacin de los
recursos o la distribucin de la renta.
3. La reforma fiscal
La alternativa a disminuir el gasto pblico como remedio para el
dficit presupuestario es una mayor recaudacin tributaria. La mayor parte
del Washington poltico la considera una alternativa inferior. La mayora del
Washington tecnocrtico (a excepcin de los think tanks de derechas)
cree que la aversin del Washington poltico al aumento de la recaudacin
tributaria es irresponsable e incomprensible.
Pese a este contraste de actitudes hacia los mritos de aumentar la
recaudacin tributaria, existe un amplio consenso acerca del mtodo ms
deseable de aumentarla hasta el nivel que se crea necesario. El principio es
que la base imponible ntegra debera ser amplia y los tipos impositivos
marginales deberan ser moderados. Este principio, la base de la reforma de
1986 del impuesto sobre la renta de EE.UU., fue impulsado con idntico
entusiasmo por el fallecido Joseph A. Pechman de la Brookings Institution y
el senador Bill Bradley (D-NJ) y por los partidarios de la poltica del lado de
la oferta del Congreso y los think tanks de derechas.
Una cuestin especfica que se plantea en el contexto de Amrica
Latina es si habra que realizar algn intento para incluir en la base imponi-
ble las rentas de intereses de los activos que se tienen fuera del pas (eva-
sin de capitales). Por s misma, la ley de un solo pas que grave con im-
puestos estos ingresos quiz no tenga un impacto grande debido a la pro-
blemtica de su aplicacin, pero un pas no estar ni siquiera en situacin
de iniciar las discusiones relativas a su aplicacin con los pases de refugio
hasta que haya legislado la forma de gravar con impuestos los intereses pro-
cedentes de la evasin de capitales (Lessard y Williamson, 1987). Previsible-
mente, lograr una tributacin efectiva de las rentas procedentes de la eva-
sin de capital requerir mucho tiempo, pero sera interesante saber si
algn pas se ha embarcado ya en esta esforzada tarea.
4. Los tipos de inters
Dos principios generales relativos al nivel de los tipos de inters
parecen contar con un apoyo considerable en Washington. Uno es que los
tipos de inters deberan ser determinados por el mercado. El objetivo de
esto es evitar la asignacin inadecuada de los recursos que se deriva de la
restriccin del crdito por parte de los burcratas de acuerdo con criterios
arbitrarios (Polak, 1989). El otro principio es que los tipos de inters reales
deberan ser positivos, a fin de disuadir la evasin de capitales y, segn algu-
nos, para incrementar el ahorro. Muchos, incluido yo mismo, modificaran
esta afirmacin para decir que los tipos de inters deberan ser positivos,
pero moderados, con objeto de estimular la inversin productiva y evitar la
amenaza de una explosin de la deuda pblica.
La cuestin que obviamente se plantea es si estos dos principios son
coherentes entre s. En condiciones que no sean de crisis, no hay muchas
razones para anticipar una contradiccin; se espera que los tipos de inters
determinados por el mercado sean positivos, pero moderados en trminos
reales, aunque unos tipos de inters internacionales elevados pueden difi-
cultar el mantenimiento de los tipos tan moderados como sera deseable.
Sin embargo, en las condiciones de crisis que gran parte de Amrica Latina
ha experimentado durante la mayor parte de los ochenta, es demasiado fcil
pensar que los tipos de inters determinados por el mercado puedan ser
extremadamente altos. En tal caso, sera interesante examinar si se ha segui-
do alguno de los dos principios o qu tipo de compromiso se ha alcanzado
entre ambos. En concreto, sigue siendo interesante estudiar si el mercado
de crdito est segmentado y est canalizando fondos de bajo coste a secto-
res prioritarios y, si es as, qu sectores son esos y si su seleccin sigue
alguna lgica econmica. La sospecha es que esos mercados de crdito seg-
mentados proporcionan un marco ideal para que la corrupcin haga acto
de presencia.
5. El tipo de cambio
Como los tipos de inters, los tipos de cambio pueden ser determi-
nados por las fuerzas del mercado o bien podemos juzgar su conveniencia
sobre la base de si su nivel parece coherente con los objetivos macroecon-
micos. Aunque en Washington se ofrece un cierto apoyo a la consideracin
del primer principio como el ms importante (una opinin sostenida sobre
todo por aquellos que niegan la posibilidad de estimar los tipos de cambio
de equilibrio), la opinin predominante es que alcanzar un tipo de cambio
competitivo es ms importante que la forma de determinarlo. En concre-
to, hay un apoyo relativamente escaso a la idea de que la liberalizacin de
los flujos de capital internacionales sea un objetivo prioritario para un pas
que debera ser un importador de capital y que tendra que retener su pro-
pio ahorro para la inversin nacional.
Para comprobar si un tipo de cambio es apropiado hay que ver si es
coherente a medio plazo con los objetivos macroeconmicos (como en mi
concepto del tipo de cambio de equilibrio fundamental; vase Williamson,
1985). En el caso de un pas en vas de desarrollo, el tipo de cambio real tie-
ne que ser suficientemente competitivo para impulsar una tasa de creci-
miento de las exportaciones que facilite a la economa crecer al mximo rit-
mo que le permita su potencial de la oferta, al tiempo que mantenga el dfi-
cit por cuenta corriente en un tamao que pueda ser financiado de manera
sostenible. El tipo de cambio no debera ser ms competitivo que eso, ya
que si no provocara presiones inflacionarias innecesarias y tambin limita-
ra los recursos disponibles para la inversin nacional y, por tanto, frenara
el crecimiento del potencial de la oferta.
El crecimiento de las exportaciones no tradicionales no slo depen-
de de un tipo de cambio competitivo en un momento determinado, sino
tambin de la confianza del sector privado en que el tipo se mantendr sufi-
cientemente competitivo en el futuro para justificar la inversin en las in-
dustrias de exportacin potenciales (para pruebas recientes, vase Paredes,
1989). Por tanto, es importante valorar la estabilidad del tipo de cambio
real, adems de su nivel.
Un tipo de cambio real competitivo es el primer elemento esencial
de una poltica econmica orientada hacia el exterior, en la cual la restric-
cin de la balanza de pagos se supera bsicamente por el crecimiento de las
exportaciones ms que por la sustitucin de las importaciones. En Washing-
ton existe la firme conviccin de que la orientacin hacia el exterior y la
expansin de las exportaciones especialmente el crecimiento de las
exportaciones no tradicionales son necesarias para la recuperacin de
Amrica Latina (vase, por ejemplo, Balassa et al., 1986).
6. La poltica comercial
El segundo elemento de una poltica econmica orientada hacia el
exterior es la liberalizacin de las importaciones. El acceso a las importacio-
nes de factores de produccin intermedios a precios competitivos se consi-
dera importante para la promocin de las exportaciones, mientras que una
poltica de proteccin de las industrias nacionales frente a la competencia
extranjera se interpreta como creadora de distorsiones costosas que acaban
penalizando las exportaciones y empobreciendo la economa nacional. Lo
ideal es una situacin en la que el coste en recursos nacionales para generar
o ahorrar una unidad de divisa sea igual entre las industrias de exportacin e
importacin en competencia.
Se considera que la peor forma de proteccin es la concesin de li-
cencias de importacin, con su enorme potencial para crear oportunidades
para la corrupcin. En la medida que tiene que haber una proteccin, es me-
jor dejar que la ofrezcan los aranceles, de manera que sea, al menos, el erario
pblico el que obtenga las rentas.Y mantengamos las distorsiones al mnimo
limitando la dispersin de aranceles y eximiendo de aranceles la importacin
de los bienes intermedios necesarios para producir exportaciones.
Generalmente (aunque quiz no universalmente), se admite que el ideal
de la libertad comercial est sujeto a dos requisitos. El primero hace referencia
a las industrias nacientes, que pueden merecer una proteccin sustancial, aun-
que estrictamente temporal. Adems, un arancel general moderado (que oscile
entre el 10% y el 20%, con escasa dispersin) se podra aceptar como mecanis-
mo para ofrecer una tendencia hacia la diversificacin de la base industrial sin
amenazar con serios costes. El segundo requisito se refiere al calendario. No es
de esperar que una economa muy protegida se deshaga de toda la proteccin
de la noche a la maana. Sin embargo, hay diferentes opiniones sobre si la libe-
ralizacin de las importaciones se debera desarrollar de acuerdo con un calen-
dario predeterminado (la opinin del Banco Mundial, encarnada en numerosos
prstamos para fines de ajuste estructural) o si la velocidad de la liberalizacin
debera variar de forma endgena, dependiendo de lo que pueda tolerar el esta-
do de la balanza de pagos (mi propia opinin, basada en la experiencia del exi-
toso proceso de liberalizacin de Europa en los cincuenta).
7. La inversin extranjera directa
Como ya hemos sealado anteriormente, la liberalizacin de los flu-
jos financieros extranjeros no se considera una prioridad importante. En
contraste, una actitud restrictiva que limite la entrada de la inversin extran-
jera directa (IED) se considera una insensatez. Tales inversiones pueden
aportar capital necesario, tecnologa y experiencia, ya sea produciendo bie-
nes necesarios para el mercado nacional
(3)
o contribuyendo a nuevas expor-
taciones. La principal motivacin para restringir la IED es el nacionalismo
econmico, que Washington desaprueba, al menos cuando lo practican
otros pases que no son Estados Unidos.
La IED puede ser fomentada por canjes de obligaciones por accio-
nes. Algunos sectores de Washington, quiz los ms sobresalientes sean el
Tesoro de EE.UU., el Institute of International Finance y la International
Finance Corporation, estn decididamente a favor de que los pases deudo-
res faciliten los canjes de obligaciones por acciones, argumentando que
esto puede fomentar simultneamente los objetivos inseparables de promo-
ver la IED y reducir la deuda. Otros sectores de Washington, a saber el FMI,
son mucho ms escpticos. Cuestionan si habra que subsidiar la IED; se
preguntan si la inversin subvencionada ser adicional; argumentan que, de
no ser as, el deudor pierde al verse reducida su deuda extranjera en vez de
ganar divisas de libre convertibilidad; y sobre todo, se preocupan por las
implicaciones de aumentar la expansin monetaria nacional.
8. Las privatizaciones
Los canjes de obligaciones por acciones no implican ninguna presin
monetaria cuando la accin adquirida por el inversor extranjero es comprada
al gobierno, en el curso de la privatizacin de una empresa. Este es uno de los
atractivos de la privatizacin. De forma ms general, la privatizacin puede
ayudar a aliviar la presin en el presupuesto del gobierno, tanto a corto plazo,
por los ingresos producidos por la venta de la empresa, como a largo plazo,
puesto que la inversin necesaria ya no ser financiada por el gobierno.
Sin embargo, el principal fundamento de la privatizacin es la creen-
cia de que la industria privada est gestionada de forma ms eficiente que las
(3) Se puede dar una excepcin al caso de la buena acogida de la IED si el mercado nacional en cuestin est fuerte-
mente protegido, cuando el crecimiento producido por la inversin extranjera puede comportar penalidades; vase
Brecher y Daz Alejandro (1977).
empresas estatales, a causa de los incentivos ms directos que se le presentan
a un directivo que tiene un inters personal directo en los beneficios de la
empresa, o bien que es responsable ante aquellos que lo tienen. Como mni-
mo, la amenaza de la bancarrota sita un lmite al escaso rendimiento de
empresas privadas, mientras que muchas empresas del Estado parecen tener
un acceso ilimitado a las subvenciones. Esta creencia en la mayor eficiencia
del sector privado ha sido, durante mucho tiempo, un artculo de fe en
Washington (aunque quiz no se ha esgrimido de forma tan ferviente como
en el resto de Estados Unidos), pero no fue hasta la proclamacin del Plan
Baker de 1985 que se convirti en una poltica oficial norteamericana impul-
sar la privatizacin extranjera. Desde entonces, el FMI y el Banco Mundial han
impulsado tambin la privatizacin en Amrica Latina y el resto del mundo.
La falta de un fuerte sector privado autctono es una de las razones
que ha motivado que algunos pases fomenten las empresas estatales. Esto
vuelve a ser una motivacin nacionalista y, por tanto, cuenta con muy poco
respeto en Washington.
Mi propio punto de vista es que la privatizacin puede resultar muy
constructiva cuando desemboca en una mayor competencia y tambin til si
alivia la presin fiscal, pero no estoy convencido de que el servicio pblico
sea siempre inferior a la codicia privada como fuerza motivadora. En deter-
minadas circunstancias, como pueden ser que los costes marginales sean in-
feriores a los costes medios (por ejemplo, en el transporte pblico) o en pre-
sencia de efectos indirectos medioambientales demasiado complejos para
ser compensados con facilidad por la regulacin (por ejemplo, en el caso del
suministro de agua), contino creyendo que la propiedad pblica es preferi-
ble a la privada. Pero este punto de vista no es tpico de Washington.
9. La desregulacin
Otra forma de fomentar la competencia es a travs de la desregula-
cin. Esta fue iniciada en Estados Unidos por la administracin Carter y
desarrollada por la administracin Reagan. Generalmente, se afirma que fue
un xito en Estados Unidos y se supone que podra reportar beneficios si-
milares a otros pases.
A juzgar por la valoracin de Balassa et al. (1986, 130), los beneficios
potenciales de la desregulacin podran ser mucho mayores en Amrica
Latina:
La mayor parte de los grandes pases latinoamericanos se cuen-
tan entre las economas de mercado ms reguladas del mundo, al menos
sobre el papel. Entre los mecanismos econmicos reguladores ms
importantes estn los controles del establecimiento de compaas y de
las nuevas inversiones, las restricciones a las entradas de inversiones
extranjeras y a los flujos de salida de transferencia de beneficios, el con-
trol de los precios, las barreras a la importacin, la asignacin de crdito
discriminatoria, los elevados niveles de impuestos sobre la renta de las
empresas combinados con mecanismos discrecionales de reduccin fis-
cal, y tambin las limitaciones al despido... En varios pases latinoameri-
canos, la red de la regulacin est gestionada por administradores mal
pagados. Por esta razn, el potencial para la corrupcin es grande.
La actividad productiva puede ser regulada por la legislacin,
por decretos del gobierno y por la toma de decisiones sobre casos pun-
tuales. Esta ltima prctica est ampliamente extendida en Amrica
Latina y resulta perniciosa, ya que crea una incertidumbre considerable
y ofrece oportunidades para la corrupcin. Tambin discrimina a las
pequeas y medianas empresas, que, aunque son importantes creadoras
de empleo, raramente tienen acceso a las altas esferas de la burocracia..
10. Los derechos de propiedad
En Estados Unidos, los derechos de propiedad estn establecidos tan fir-
memente que su importancia fundamental para el funcionamiento satisfactorio
del sistema capitalista se pasa por alto fcilmente. Sin embargo, tengo la sospe-
cha de que cuando Washington se decide a reflexionar sobre el tema, todo el
mundo acepta que los derechos de propiedad realmente tienen importancia.
Tambin reina la idea general de que los derechos de propiedad son muy inse-
guros en Amrica Latina (vase, por ejemplo, Balassa et. al., 1986, cap. 4).
11. Las prcticas de Washington
Washington no siempre practica lo que predica, como seguramente
revelar un momento de reflexin sobre el tema ms embarazoso mencio-
nado ms arriba: la corrupcin. Despus de todo, este artculo fue escrito
durante las semanas en que sali a la luz el escndalo del Departamento de
Vivienda y Urbanismo de EE.UU., un caso relacionado con el fraude y la
irresponsabilidad a una escala lo bastante grande para erosionar la credibili-
dad del sermn de Washington.
Al menos, eso sera cierto si los consejos de Washington fueran una
exhortacin moral a la pureza. Pero, de hecho, no es as como se entiende
en general. Ms bien, el consejo pretende fomentar el inters personal de
los pases a los que va dirigido (aunque no necesariamente con una ponde-
racin de los intereses de las clases componentes idnticos a los de la elite
dirigente en esos pases). El hecho de que Estados Unidos tambin sufra el
fraude y la corrupcin no convierte esas prcticas en menos perjudiciales
en los pases latinos, especialmente para los excluidos de la elite. Al contra-
rio, la mayor difusin de la corrupcin en muchos pases latinoamericanos
sugiere que el dao que hace es mucho mayor.
La trayectoria de Washington es tambin imperfecta en otras reas
discutidas ms arriba. Segn el primer criterio, el del control del dficit
presupuestario, el historial de EE.UU. en los ochenta es deficiente. Es cierto
que el dficit federal ha ido descendiendo desde 1985, especialmente en re-
lacin con el PNB, y que el dficit operativo es tan slo el 1% del PNB, lo
cual est dentro del rango consecuente con el mantenimiento de la solven-
cia del sector pblico. Sin embargo, el dficit presupuestario sigue siendo
excesivamente grande para el equilibrio macroeconmico, dada la baja tasa
de ahorro privado en Estados Unidos. Un dficit fiscal excesivamente eleva-
do desemboca en el mantenimiento de tipos de inters reales altos y en
un importante e insostenible dficit por cuenta corriente, con las consi-
guientes cargas sobre los deudores, el desnimo de los inversores, el estmu-
lo del sentimiento proteccionista y la continua amenaza de un aterrizaje
brusco.
Las dems reas en las que las prcticas de Washington dejan mucho
que desear son la poltica de los tipos de cambio, en la que los infortunados
efectos de la vasta sobrevaloracin del dlar de mediados de los ochenta
todava subsisten, pese a que el propio alineamiento incorrecto ha sido
ampliamente corregido, y la poltica comercial, que ha provocado desalenta-
dores bandazos hacia la proteccin, a pesar de todas las promesas en con-
tra. En la mayora de las reas microeconmicas a saber la reforma fiscal, la
IED (por lo menos, hasta ahora), la desregulacin y los derechos de propie-
dad, las acciones de Washington son consecuentes con su retrica.
12. En conclusin
Las polticas econmicas que Washington recomienda al resto del
mundo pueden resumirse como polticas macroeconmicas prudentes, con
una orientacin hacia el exterior y un capitalismo de libre mercado. Practi-
ca esto ltimo con ms coherencia que los dos primeros aspectos, pero
esto no debera interpretarse como que sean menos importantes. La mayor
parte del Washington tecnocrtico cree que el fracaso a la hora de practicar
lo que predica perjudica a Estados Unidos y tambin al resto del mundo.
No est tan claro que las reformas polticas que actualmente se
siguen en Washington traten de forma adecuada todos los problemas crti-
cos que actualmente padece Amrica Latina. Pensemos, por ejemplo, en los
problemas de transicin de la estabilizacin de la inflacin. La disciplina
presupuestaria es, desde luego, una condicin previa para dominar la infla-
cin. Pero algunos argumentaran que tiene que ir complementada por la
congelacin de precios y salarios y por un tipo de cambio fijo (segn el
modelo mexicano), mientras que otros bien podran querer aadir la libera-
lizacin de los precios a la lista de iniciativas polticas que Washington
debera recomendar a Amrica Latina. No hay consenso sobre este punto,
aunque algunas polticas sobre el control de los precios (divergentes segn
el pas) pueden ser decisivas para una estabilizacin con xito.
Como segundo ejemplo, Dornbusch (1989a) ha planteado reciente-
mente la cuestin de si se puede confiar en que el programa de trabajo de
Washington descrito ms arriba restablezca el crecimiento una vez que se
haya alcanzado la estabilizacin.Apunta las decepcionantes experiencias de
Bolivia y Mxico, donde la estabilizacin decidida y efectiva todava no ha
culminado en la reanudacin del crecimiento. Si est en lo cierto al pensar
que los empresarios pueden adoptar una poltica de permanecer a la espe-
ra despus de la estabilizacin, en vez de comprometerse rpidamente con
los riesgos que implican nuevas inversiones, se plantea una importante
cuestin relativa a los consejos de poltica que tiene que aadir Washington
para restablecer el crecimiento.
Un tercer tema importante se refiere a la evasin de capitales. La disci-
plina fiscal, los tipos de inters reales positivos, un tipo de cambio competitivo
y unos derechos de propiedad ms seguros tienen gran importancia para fre-
nar la evasin de capitales. Pero hay muchas dudas sobre si todas estas refor-
mas juntas conduciran a un rpido retorno de los capitales evadidos. La elimi-
nacin de los actuales incentivos fiscales para mantener el dinero en el extran-
jero seguramente ayudara tambin (Lessard y Williamson, 1987), pero, desde
luego, sobre esta poltica Washington no ha alcanzado todava un consenso, ni
tampoco est claro que incluirla bastara para resolver el problema.
(4)
(4) Algunos querran aadir el tema de la deuda como cuarto aspecto en el que no est muy claro que el plan de traba-
jo de Washington sea suficiente para resolver el problema actual, pero no me parece justo. El Plan Brady se basa en la
premisa de que la ayuda oficial para alcanzar la reduccin de la deuda tendra que ofrecerse a los pases que han pues-
to sus casas en orden, lo cual implica que no cabe esperar que estos ltimos alcancen por s solos la resolucin del pro-
blema de la deuda.
Aunque el consenso de Washington no sea suficiente para resolver
todos los problemas latinos, seguramente es interesante preguntar:
Se comparte el consenso en Amrica Latina?
Se han puesto en prctica en Amrica Latina las polticas recomendadas?
Qu resultados se han obtenido en los pases donde se han ejecutado las
polticas recomendadas?
Estas son las preguntas que se plantean para los estudios de los pa-
ses. Responderlas contribuir, al menos, a despejar el terreno para estudiar
qu polticas adicionales pueden ser necesarias para limitar los costes de
transicin a la estabilizacin de la inflacin, para restablecer el crecimiento
y para revertir la evasin de capitales.
Una reflexin final: un hecho sorprendente acerca de la lista de polti-
cas sobre las que Washington cuenta con una perspectiva colectiva es que
todas ellas se derivan de la corriente principal de la teora econmica clsica,
al menos si se me permite considerar ya a Keynes como un clsico. Ninguna
de las ideas engendradas por las obras sobre el desarrollo como el gran im-
pulso, el crecimiento equilibrado o desequilibrado, el excedente de mano de
obra o incluso el modelo de doble desequilibrio juega un papel esencial a la
hora de motivar al consenso de Washington (aunque yo preferira reforzar mi
preferencia por variar el ritmo de la liberalizacin de las importaciones en
funcin de la disponibilidad de divisas recurriendo al modelo de doble dese-
quilibrio). Esto plantea la cuestin de si Washington acierta en su rechazo
implcito de la literatura sobre el desarrollo como una desviacin de las duras
realidades de la ciencia triste.
(5)
Es el consenso de Washington o mi inter-
pretacin del mismo el que est pasando algo por alto?
(5) Irnicamente, Washington parece haber adoptado esta postura al mismo tiempo que los tericos de Chicago han
redescubierto las viejas ideas de las externalidades que apoyan las obras sobre el desarrollo; vase Shleifer (1989) para
una recopilacin de la nueva literatura sobre la teora del desarrollo.
COMENTARIO
Richard E. Feinberg
(*)
John Williamson ha emprendido la ardua tarea de agregar las opi-
niones de un amplio espectro de instituciones y personalidades. Se
trata de un esfuerzo por acoplar a algunas extraas parejas: desde
Jesse Helms hasta Jesse Jackson, desde Michel Camdessus hasta John
Sununu. Y lo ha hecho sin una metodologa visible, utilizando
como orientacin nicamente sus bien informadas impresiones.
Williamson llega a su consenso eliminando primero el ala derecha
y luego la izquierda del espectro poltico de Washington. Eso deja
aproximadamente la mitad de la Brookings Institution y quiz
una tercera parte del Institute for International Economics, elimina
una buena parte del Tesoro de los Estados Unidos (EE.UU.), quizs
la mitad del personal del FMI (dejo que el lector decida si la mitad
derecha o la izquierda), una tercera parte del Banco Mundial y un
tercio del Congreso de los EE.UU. Despus de todo, algo menos de la
mitad del Congreso eliminara a todas las instituciones financieras
internacionales (IFIs), si se efectuara una votacin.
Se ha producido de hecho un movimiento hacia un consenso cen-
trista respecto a la estrategia adecuada de ajuste para Amrica
Latina? En esta regin, los viejos estructuralistas se han serenado,
al igual que sus nimios reflejos izquierdistas en Washington. Hay
menos fe en el Estado y ms respeto por el mercado.Y cada vez se
aprecian ms las ventajas del comercio internacional. En una con-
ferencia celebrada en 1989 en el Banco Interamericano de De-
(*) Richard E. Feinberg es vicepresidente ejecutivo y director de Estudios del Overseas Development
Council. Ha trabajado en el Equipo de Planificacin de Polticas del Departamento de Estado de los EE.UU.
y como economista internacional en el Departamento del Tesoro de los EE.UU., as como con la Comisin
Bancaria de la Cmara de Representantes. Ha escrito numerosas obras sobre poltica exterior norteame-
ricana, poltica latinoamericana y economa internacional. Su obra ms reciente es Pulling Together: The
International Monetary Found in a Multipolar World.
sarrollo, Andrs Bianchi seal que, actualmente, exportar se con-
sidera progresista.
Entretanto, como sealaba Edmar Bacha en la misma conferen-
cia, la derecha latinoamericana y hasta cierto punto sus homlo-
gos en Washington tambin han aprendido algunas cosas. Ahora
reconocen que los llamamientos que inicialmente realiz Washing-
ton a favor de un ajuste haban sido sesgados, destinados nica-
mente a los deudores. La frmula actual, reforma ms reduccin
de la deuda, implica reconocer que tanto acreedores como deudo-
res han cometido errores y que ambos deben realizar un ajuste.
Asimismo existe una nueva conciencia y preocupacin en la dere-
cha respecto a que continen las transferencias negativas netas de
recursos: ste es un concepto que los acreedores de la regin recha-
zaron en un principio, pero que ahora se encuentra en los infor-
mes oficiales de las IFIs. Asimismo, cada vez se reconoce ms que
existe una relacin entre la carga de la deuda externa y el dficit
pblico y la inflacin internos.Y existe una creciente aceptacin, si
bien renuente, de los elementos heterodoxos en el paquete de ajus-
te, incluyendo directrices en materia de salarios y precios, cuando
sean necesarios para acelerar el ajuste de las expectativas para
que se adapten a las nuevas polticas monetarias.
Esta acotacin del debate, en Amrica Latina y en Washington, es
positiva para la democracia en la regin y para las relaciones
entre los EE.UU. y Amrica Latina. Anuncia un futuro menos con-
flictivo y un dilogo ms constructivo sobre los mbitos donde
an hay desacuerdo. Aun as, a pesar de esta convergencia a un
alto nivel de abstraccin, mientras ms se ahonda en los detalles
de la poltica, ms desacuerdos aparecen. Es por ello que prefiero
hablar de convergencia, un trmino que permite algunas dife-
rencias de parecer, en lugar de consenso.
Un ejemplo lo constituye el papel del Estado. Hemos acordado que
debe llevarse a cabo cierta reduccin y racionalizacin. Pero, desea-
mos que el producto final sea un elegante Jaguar de alta potencia o
bien un Yugo minimalista? En Washington existen al menos dos
escuelas de pensamiento sobre esta cuestin. Por una parte, tenemos
a quienes prefieren el modelo restrictivo de Reagan: ocuparse de la
defensa nacional, establecer las condiciones macroeconmicas ade-
cuadas y se acab. Por la otra, est la escuela ms activista, que
incluye a quienes proponen polticas industriales y teora estratgica
comercial. Esta faccin es fuerte dentro del Partido Demcrata, en
parte del ejecutivo de los EE.UU. (como el Departamento de
Comercio) y en parte del Banco Mundial. Esta cuestin todava cons-
tituye la lnea divisoria entre demcratas y republicanos y su desa-
cuerdo refleja distintas creencias en la capacidad del Estado para
actuar de forma eficiente y equitativa. Resulta interesante observar
que ambas escuelas consideran que la experiencia de los nuevos pa-
ses industrializados de Asia viene a refrendar sus respectivas ideas.
Washington no particip en los debates entre monetaristas y
estructuralistas que Amrica Latina presenci en dcadas anterio-
res.Washington se apropi del lenguaje del estructuralismo, pero lo
puso cabeza abajo. Mientras que en Amrica Latina los fallos
estructurales significaban deficiencias del mercado y cambio
estructural significaba actuacin gubernamental, en el Washing-
ton contemporneo son las intervenciones del Estado las que dis-
torsionan las estructuras, y la liberalizacin y la desregulacin las
que corresponden a las reformas estructurales necesarias. Esta
transformacin es un ejemplo de una de las mayores capacidades
de Washington, a saber, una inteligente adaptacin del lenguaje.
Por lo que respecta a la poltica fiscal, en el consenso de Washing-
ton vemos una nueva afirmacin de la vieja tica puritana: los
dficit y las emisiones monetarias son importantes. Pero existe una
menor convergencia respecto a cmo medir el dficit fiscal y deter-
minar cunto dficit resulta tolerable y en qu condiciones.
Tampoco hay consenso sobre si los dficit fiscales deben cubrirse
mediante subidas de impuestos o con reduccin de los gastos.
Como seala Williamson, se prefiere el recorte de gastos entre la
derecha, pero tambin en las IFIs (si bien su preferencia es en par-
te tctica, ya que los recortes del gasto pueden llevarse a cabo con
ms rapidez que recaudar nuevos impuestos sin efectos distorsio-
nadores). A nivel interno, los EE.UU. muestran una marcada prefe-
rencia por un menor ahorro, mayor consumo (dos vdeos en cada
casa) y, por tanto, amplios dficit fiscales.
An perduran importantes diferencias sobre si las polticas fiscales
deben considerarse como instrumentos de justicia social. Debe
emplearse la poltica de impuestos para mejorar la distribucin de
la renta o son ms importantes los efectos sobre la eficiencia? Este
desacuerdo subyace en el actual debate en Washington sobre la tri-
butacin de las rentas del capital. Asimismo existen importantes
diferencias acerca de la composicin adecuada de los ingresos tri-
butarios.
De igual modo, existe una controversia similar respecto a las prio-
ridades del gasto. Todo el mundo est a favor de gastar ms en
educacin, al igual que tanto Michael Dukakis como George Bush
aspiraban a ser el presidente de la educacin. Pero, a quin deben
ir estos fondos: a las escuelas pblicas o a las privadas? a las
secundarias o a las universidades? Deben recibir las escuelas ele-
vados subsidios y estar abiertas para todos o ser explotadas en
funcin del cobro de costes y, por tanto, ser ms selectivas en la
admisin de alumnos? Y los valores fomentados deben ser autc-
tonos o de carcter cosmopolita?
Tambin hay desacuerdo en los aspectos externos. Existe acuerdo en
que el exceso de deuda debe reducirse, pero no sobre qu cantidad
debe reducirse. Es la deuda un obstculo perjudicial para la estabi-
lizacin y el ajuste o es un catalizador para el cambio, una palan-
ca exterior que las IFIs pueden manipular para forzar la reforma?
El Tesoro de los EE.UU. se conforma con reducir marginalmente la
deuda, pero desea mantener un excedente suficiente como para
mantener el control sobre los deudores. El debate sobre la magnitud
de la rebaja en el plan de reduccin de la deuda refleja estos pare-
ceres diferentes sobre la utilidad del exceso de la deuda.
El modelo de desarrollo que dominaba anteriormente consideraba
que la financiacin externa constitua una contribucin crucial
para el crecimiento econmico. Ahora se cree que la financiacin
externa reviste menos importancia. En dcadas pasadas, quienes
abogaban a favor del modelo de dos brechas (two-gap) conside-
raban que la financiacin externa era una contribucin crucial
para el crecimiento. La nueva retrica reduce la importancia de la
financiacin externa. Los cnicos pueden ver lo cmodo que ello
resulta cuando, al aparecer las transferencias negativas netas de
las naciones deudoras, sbitamente se descubre que realmente no
necesitan ese dinero. Por cierto, esta rebaja de la importancia del
ahorro externo resulta peligrosa para las IFIs, ya que mina una de
sus razones de ser.
Existe consenso acerca de que la fuga masiva de capitales resulta
perjudicial para un pas, pero se mantiene el desacuerdo sobre sus
causas e importancia. Una opinin bastante comn entre quienes
trabajan en la concesin de prstamos dentro de las finanzas
internacionales es que la fuga de capitales es un sntoma de
corrupcin antipatritica entre las elites de los pases en desarro-
llo; la opinin contraria, consistente en decir que la fuga de capita-
les simplemente representa una prudente diversificacin de carte-
ra, una integracin madura de los mercados globales de capital,
es ms corriente entre los banqueros que reciben los depsitos.
Una tercera opinin afirma que la fuga de capitales es primordial-
mente el resultado de una mala poltica macroeconmica. Cada
una de estas opiniones es parcialmente correcta; la primera y la
tercera son las predominantes en la actualidad, pero la segunda
puede ganar partidarios a medida que se realicen conversiones de
deuda y las actitudes de los bancos sean dictadas ms por las
cuentas de depsito que por sus carteras de prstamos.
En principio, todos podemos estar de acuerdo con la necesidad de
la competitividad de los tipos de cambio. Sin embargo, Williamson
tiene razn al sealar que no existe consenso sobre el carcter del
equilibrio a corto plazo entre la competitividad de los tipos de
cambio y la estabilidad de los precios, y, por consiguiente, sobre si
resulta conveniente sacrificar la competitividad internacional en
aras de la estabilidad interior de los precios. En Mxico y Argenti-
na, las IFIs apoyan el uso de tipos de cambio relativamente fijos
como ancla para orientar las expectativas. El Tesoro de los EE.UU.,
por otra parte, est ms preocupado por el desequilibrio en las
balanzas de pagos y la capacidad de servir la deuda, y por tanto,
suele ser menos tolerante con los desajustes de los tipos de cambio.
Williamson tambin pone de relieve una diferencia de opinin res-
pecto a la velocidad y ritmo de la liberalizacin del comercio. La
retrica y las polticas oficiales a menudo tienen un carcter prag-
mtico y aceptan que se haga gradualmente, pero los entusiastas de
la teora del equilibrio general temen los efectos de las contradiccio-
nes resultantes de que una economa se encuentre, en palabras de
Lincoln, mitad administrada y mitad libre. Una reforma poco siste-
mtica significa progreso o nuevos problemas ms adelante? La res-
puesta supone avanzar en varios frentes a la vez? Actualmente, la
respuesta es objeto de un debate ms abierto en Europa del Este.
El consenso de Washington no incluye un acuerdo sobre la teora
del crecimiento econmico. La economa neoclsica es fundamen-
talmente un ejercicio de comparacin estadstica: carece de una
teora slida sobre el crecimiento dinmico. Los partidarios de una
poltica industrial poseen los elementos de una estrategia de creci-
miento. No suponen que los mercados y las instituciones siempre
han existido o que se activan automticamente una vez que se ha
logrado la estabilizacin macroeconmica; al contrario, reconocen
que los mercados y las instituciones deben crearse. No existe con-
senso sobre la dinmica del crecimiento, a pesar de que sta resul-
tar ms crucial a medida que los pases de Amrica Latina pa-
sen, como esperamos, de la estabilizacin a la recuperacin.
Por ltimo, por lo que se refiere a los temas de la pobreza y el
medio ambiente, no existe consenso en Washington sobre la impor-
tancia de esta cuestin ni sobre lo que habra que hacer. En el
Congreso de los EE.UU. hay quienes desearan convertir el medio
ambiente en la cuestin principal de la poltica exterior, pero esta
postura no es bien recibida por el Banco Mundial.
Para concluir, se puede decir que la amplitud del debate se ha
reducido. Existe convergencia en los conceptos clave. Ahora, todos
somos internacionalistas; todos somos capitalistas; todos creemos
en la responsabilidad fiscal y en un Estado eficiente y racional. Sin
embargo, an existen cuestiones que nos dividen y en las que no
existe convergencia alguna, e incluso en aquellas cuestiones en las
que hay acuerdo al ms alto nivel de abstraccin, an queda
mucho que debatir en materia de detalles. En Washington, los eco-
nomistas no deben preocuparse an por quedarse en el paro.
COMENTARIO
Stanley Fischer
(*)
Como siempre, Williamson ha elaborado un artculo bueno y sen-
sato, incluso si, como siempre, no ha podido resistir la tentacin
de meterle algunos goles a las polticas norteamericanas en mate-
ria fiscal y de tipos de cambio. De hecho, el artculo es confuso res-
pecto al significado de Washington. En algunos lugares significa
todos los organismos oficiales y think tanks de Washington; en
otros, significa el gobierno de los EE.UU. Al menos as entiendo la
afirmacin de Williamson de que Washington no siempre hace lo
que predica en poltica fiscal, a menos que Williamson est ata-
cando los subsidios alimenticios de la cafetera del FMI.
Bsicamente, Williamson ha captado el creciente consenso existen-
te en Washington sobre lo que deberan hacer los pases en desa-
rrollo. Este consenso trasciende Washington y llega virtualmente a
todas las universidades e instituciones responsables de la elabora-
cin de polticas de los Estados Unidos, as como a muchas en el
resto del mundo. Pero no es totalmente universal: la Comisin
Econmica para frica ha criticado al Banco Mundial y al FMI
por sus planteamientos respecto a la reforma de las polticas en
frica, declarndose a favor de polticas ms intervencionistas, y
el Banco y el Fondo son objeto de frecuentes crticas de los gobier-
nos de pases en desarrollo por impulsar las reformas con dema-
siada rapidez y por no prestar suficiente atencin a la pobreza.
Pero el hecho clave es que ya no existen dos paradigmas de desa-
rrollo econmico en competencia: los participantes en el debate
sobre el desarrollo ahora hablan el mismo idioma. Afortunada-
(*) Stanley Fischer es vicepresidente de Economa del Desarrollo y economista jefe del Banco Mundial y
profesor de Economa en el Instituto de Tecnologa de Massachussetts. Es coautor de Indexation, Inflation
and Economic Policy: Macroeconomics, entre otras obras.
mente, nadie debe temer que el debate termine pronto, porque
an quedan muchas preguntas sin respuesta para aquellos que
aceptan un enfoque del desarrollo orientado hacia el mercado.
Dejar a un lado la mayora de mis pequeos desacuerdos con
Williamson, salvo los siguientes:
Su lista de instrumentos de poltica econmica no toma en consi-
deracin el medio ambiente, que se ha convertido en una parte
cada vez ms importante de la agenda poltica de Washington
para los pases en desarrollo y que podra resultar sumamente
conflictiva, en vista de que la mayor parte de los daos medio-
ambientales causados hasta la fecha son el resultado del creci-
miento en las economas industrializadas.
Es probable que surjan desacuerdos similares respecto al gasto
militar. Estos dos mbitos se caracterizan por tener importantes
factores externos de carcter internacional; en el caso del medio
ambiente, el problema reside en que las polticas de una nacin
afectan al medio ambiente global; en el caso de los gastos milita-
res, en que el nivel de los gastos necesarios para la defensa de-
pende de los gastos de otros. En ambos mbitos, la repercusin es
que las medidas internacionales podran ayudar a incrementar
el bienestar.
Si en el futuro las obligaciones de la seguridad social deben con-
signarse en las partidas de gasto del presupuesto, como deseara
Williamson, las futuras contribuciones a la seguridad social de-
beran consignarse en las partidas de ingresos.
La opinin general de que los dficit presupuestarios resultan
aceptables si sirven para financiar infraestructuras slo es
correcta parcialmente. He aqu el argumento aritmtico. Supon-
gamos que el Estado capta el 25% de cualquier ingreso adicional
en forma de impuestos. A continuacin, supongamos que las
mejoras de las infraestructuras ofrecen un rendimiento real del
16%. De esta forma, el Estado slo recupera un 4% en forma de
rendimiento de sus inversiones en infraestructuras. A menos que
pida prestado por debajo del 4% de inters real, esta inversin
ser inflacionaria aunque, por supuesto, ser menos inflacio-
naria que los gastos de consumo del Estado.
El nfasis que Washington pone en la reforma del sector financie-
ro va mucho ms all de la preocupacin que despiertan los ti-
pos de inters reales, pues considera que el sistema bancario y el
sector financiero de numerosos pases en desarrollo necesitan
una reestructuracin fundamental.
No estoy tan seguro como Williamson de que Washington consi-
dere que la liberalizacin de los flujos de capitales sea menos ur-
gente que la liberalizacin de los flujos de mercancas. Ms bien
me temo que gran parte de Washington cree firmemente que los
flujos financieros no deberan limitarse, pero simplemente no se
ha concentrado en el problema.
Por ltimo, Williamson pone menos nfasis en la necesidad de
volver a atraer los capitales fugados que el que pone el resto de
Washington; algunos sectores de Washington incluso alientan a
los pases deudores a que encuentren incentivos especiales para
tal fin, a pesar de que Washington prefiera un marco ms neu-
tral.
Breve descripcin del consenso
Existen numerosas maneras de describir el consenso que ha surgi-
do en materia de polticas. Los 10 puntos de Williamson son una
de ellas. Otra es clasificar las principales necesidades en cuatro
amplios ttulos de aplicacin general y no slo en Amrica Latina.
El primero es un slido marco macroeconmico. La poltica fiscal
recibe el mayor nfasis, como debe ser, pero los tipos de cambio
ocupan un lugar muy cercano en importancia; un tipo de cambio
competitivo es crucial para el desarrollo de las exportaciones y el
crecimiento industrial, y la tendencia a establecer tipos de cambio
reales ms elevados de lo aconsejable en la batalla contra la infla-
cin es el error ms importante y persistente que hacen los pases
con problemas. La idea del banco central independiente es objeto
de un apoyo creciente, y con razn.
El segundo es un Estado eficiente y ms reducido, lo que normal-
mente significa una reforma fiscal; revisiones del gasto pblico de
acuerdo con las lneas que indica Williamson, con la debida aten-
cin a la necesidad de construir y mantener las infraestructuras
fsicas; la reforma de las empresas pblicas y lo que es de suma
importancia la creacin de lo que el Banco Mundial entiende
como un entorno adecuado (enabling environment): el sistema
bsico de leyes e instituciones que facilitan y controlan la activi-
dad econmica, en particular en el sector privado. El desarrollo
institucional se convertir en un componente cada vez ms im-
portante de las estrategias de desarrollo en los aos noventa.
El tercero es un sector privado eficiente y en expansin, lo que nor-
malmente requiere una creciente competencia dentro del pas, as
como introducirla desde el exterior. Es en este aspecto que importa
la orientacin hacia el exterior, tanto en la promocin de las
exportaciones, como en la liberalizacin de las importaciones.
Generalmente, la liberalizacin de las importaciones adopta la
forma de una eliminacin de las limitaciones cuantitativas y, ms
adelante, de una lenta reduccin de los aranceles. Por cierto, la
descripcin que hace Williamson de las condiciones que el Banco
Mundial impone a la reforma del comercio, con un calendario
estricto para la reduccin de aranceles, no es exacta; hay un calen-
dario de hasta dos aos, con cambios para el futuro que se debati-
rn posteriormente. En los prximos aos se pondr cada vez ms
nfasis en la necesidad de coordinar la liberalizacin externa y la
interna, a fin de garantizar que no se pierdan los efectos benficos
en potencia de la liberalizacin del comercio y que la demanda
interior responda a las seales enviadas por los cambios de pre-
cios. Como se ver ms adelante, para volver al crecimiento es
necesario que se reactiven las inversiones del sector privado.
El cuarto elemento son las polticas de lucha contra la pobreza. El
nfasis en la reduccin de la pobreza ha aumentado en los lti-
mos aos y continuar hacindolo. El inters por la reduccin de
la pobreza va ms all de la creencia de que el crecimiento econ-
mico reducir la pobreza, para adoptar la opinin de que polti-
cas concretas, como los subsidios alimenticios dirigidos a grupos
especficos, as como los programas mdicos y educativos a los que
hace referencia Williamson, pueden reducir el nmero de pobres
en un pas determinado y deberan utilizarse para dicho fin.
La cuestin clave: polticas proactivas
El consenso de Washington no va suficientemente lejos, pero no
por todas las razones que expone Williamson. Por ejemplo, las cues-
tiones del debate entre programas de estabilizacin heterodoxos y
ortodoxos ya no son objeto de grandes controversias. Ya tenemos
las respuestas correctas para estas preguntas.
La cuestin principal es el crecimiento y lo que el Estado puede
hacer al respecto. El programa de Washington aconseja que el Esta-
do haga menos de todo, excepto en la promocin de las exportacio-
nes, la lucha contra la pobreza y la creacin de un entorno ade-
cuado. Uno de los desafos intelectuales ms difciles a los que se
enfrenta el consenso de Washington es cmo promover el desarro-
llo del sector privado cmo crear las condiciones que propicien el
desarrollo de un sector privado eficiente. Esta cuestin va ms
all de los derechos de propiedad y se concentra en la creacin de
los sistemas jurdicos, contables y de regulacin y en la necesidad
de una administracin estatal eficiente.
El crecimiento no volver a los pases estancados hasta que aumen-
te la inversin. Sin duda, establecer un entorno macroeconmico
adecuado es un requisito indispensable. Aparte de ello, existen dos
enfoques posibles. Uno, el enfoque chileno o thatcheriano, que exige
que el Estado establezca las polticas e incentivos adecuados, que se
comporte de forma coherente y creble y que luego deje libre el cami-
no con la esperanza de que, con el tiempo, el crecimiento volver.
Este enfoque parece funcionar, con el tiempo, al menos en aquellos
pases que tienen la capacidad institucional para adoptarlo.
En el enfoque alternativo, el del Sudeste asitico, el Estado adopta
un papel ms activo y constante, en lo que algunos interpretan
como una poltica industrial. La experiencia del Sudeste asitico
demuestra que un Estado reducido, polticas coherentes, una divi-
sa infravaluada, la promocin de las exportaciones y una protec-
cin de las importaciones a travs de aranceles expresamente limi-
tada en el tiempo, as como una mano de obra educada y discipli-
nada combinada con un buen espritu de empresa, crean creci-
miento econmico.
Contribuye al crecimiento una poltica industrial activa? Las esta-
dsticas muestran que una poltica industrial equilibrada ha ayu-
dado en el pasado a partes del Sudeste asitico, a pesar de sus
conocidos e importantes fracasos, como el intento de fomentar la
industria qumica en Corea. Sin embargo, no aconsejaramos a la
mayora de los pases en desarrollo que intentasen llevar a cabo
una poltica industrial centrada en seleccionar a los ganadores,
sino ms bien establecer un entorno econmico generalmente
favorable para la industria y la inversin. La razn de ello es que
muchos gobiernos no tienen la capacidad para llevar a cabo una
poltica industrial centrada en las empresas de xito, como tampo-
co la tienen los organismos internacionales que los asesoran. Si
bien las polticas de desarrollo deberan incluir una serie de prin-
cipios generales relativos a la orientacin e integracin de los mer-
cados en la economa mundial, tambin deben disearse a la
medida de la historia y estructuras de cada pas.
COMENTARIO
Allan H. Meltzer
(*)
El artculo de John Williamson es un loable esfuerzo por resumir el
consenso poltico de Washington respecto a las reformas necesarias
para que Amrica Latina alcance un crecimiento estable y no in-
flacionario. Cualquier tarea de este tipo corre el riesgo de que
algunos de los participantes no estn de acuerdo en haber sido
incluidos en un consenso.
Williamson enumera 10 principios o normas para las polticas en
los que considera que se ha llegado a un consenso. Esta lista resul-
ta digna de tener en cuenta, tanto por lo que omite como por lo
que incluye. Creo que hasta hace unos diez aos se habran inclui-
do muchas cosas ms, como un mayor activismo en materia de
poltica econmica, juicios discrecionales caso por caso, equili-
brios entre inflacin y desempleo y planificacin del desarrollo.
Ms lejos an en el tiempo, un ruidoso grupo se habra mostrado
a favor de la sustitucin de las importaciones. Yo no soy un cono-
cedor de Washington, de forma que no s si Williamson ha captado
el consenso. Si lo ha hecho, la comunidad poltica de Washington
ha recorrido un largo trecho para llegar a las normas, la propie-
dad privada, la confianza en el sistema de mercado, evitar los
dficit y la inflacin y una economa abierta que funcionan en un
mercado mundial competitivo.
Antes de comentar algunas de las propuestas concretas del artcu-
lo y de exponer alternativas, me gustara comentar parte de la
retrica utilizada, as como mencionar una omisin. Preferira
(*) Allan H. Meltzer es profesor universitario y profesor de la Ctedra John M. Olin de Economa y Polticas
Pblicas de la Universidad Carnegie-Mellon. Ha sido profesor invitado en la Universidad de Harvard, la
Universidad de Chicago, la Fundacin Getulio Vargas y otras instituciones. Ha colaborado como asesor del
Consejo de Asesores Econmicos, del Departamento del Tesoro de los EE.UU. y de la Reserva Federal, y es
autor de numerosos libros y artculos sobre economa monetaria.
que el artculo hiciese menos referencias a desviacionistas de dere-
cha no nombrados. Se servira mejor al pblico si el artculo se
concentrase en los temas. Asimismo qued sorprendido de ver que
no haba referencias a los desviacionistas de izquierda y a los eco-
logistas ms rabiosos. Carecen estos grupos de significacin y no
tienen influencia sobre el consenso? No ofrecen alternativas de
relevancia? Me parece difcil de creer, en particular por lo que res-
pecta a los activistas ecolgicos.
Williamson seala su preferencia por un presupuesto cclicamente
equilibrado, pero cree que el consenso favorece un presupuesto
equilibrado anualmente o, en todo caso, dficit reducidos. Yo
habra preferido combinar los dos primeros elementos de su lista,
la disciplina presupuestaria y las prioridades del gasto pblico, a
fin de hacer hincapi en el uso de los recursos y el mtodo de
financiacin. Los dficit presupuestarios no son errneos ni noci-
vos si financian gastos que aumenten la eficiencia, tienen un ren-
dimiento superior al coste de los recursos y no se financian
mediante inflacin. Una norma que mantenga fija la relacin
entre deuda y PIB o que equilibre el presupuesto anual o cclica-
mente no tiene en cuenta la utilizacin de los recursos.
Por supuesto, el Estado puede utilizar los recursos de forma defi-
ciente, convirtiendo as oportunidades productivas en proyectos
despilfarradores o una mayor corrupcin. En tal caso, lo que se
requiere para mejorar la eficiencia no es una reduccin del dficit,
sino la privatizacin. En este aspecto me uno al consenso de
Washington, pero reformulara y combinara las normas de la
poltica presupuestaria y del gasto para enfatizar la eficiencia. Mi
norma sera: Permitir al Estado gastar slo donde el gasto no redu-
ce la eficiencia en el uso de recursos y financiar el gasto de una
forma no inflacionista.
En el consenso falta una declaracin expresa sobre los controles de
precios y otras intervenciones que distorsionan los precios relati-
vos. Se menciona la desregulacin, pero ste puede ser un trmino
demasiado amplio para cubrir dichas distorsiones. La norma de la
eficiencia tambin se puede aplicar en este contexto.
Williamson seala que el consenso de Washington deseara unos
tipos reales de inters positivos y moderados. El trmino modera-
do resulta vago y plantea la cuestin de cmo pueden las polticas
cambiar los tipos reales de inters. Una manera es reduciendo el
riesgo y la incertidumbre en la economa al mnimo que le es inhe-
rente. Unas normas crebles, unas polticas estables a medio plazo,
la seguridad de los derechos de propiedad, un cdigo mercantil, un
marco jurdico y un sistema contable normalizado, todo ello redu-
ce los riesgos y las primas de riesgo de los tipos reales de inters. Por
ello formulara la norma en trminos de medidas destinadas a
reducir el riesgo y eliminar la incertidumbre que pueda evitarse.
Esto me lleva a los tipos de cambio. Comprendo los argumentos a
favor de tipos de cambio fijos y a favor de los tipos flexibles y la
estabilidad interior de precios. No comprendo las razones de los
argumentos intermedios que son tan frecuentes. Mi solucin para
Amrica Latina consistira en sustituir los bancos centrales por
consejos monetarios (currency boards). Estos consejos no estar-
an autorizados a monetizar la deuda ni a modificar el tipo de
cambio. El tipo de cambio sera fijo. El consejo monetario emitira
dinero a cambio de divisas convertibles y se le exigira que la pro-
porcin de dichas divisas en su cartera fuese igual al peso comer-
cial de las exportaciones e importaciones del pas.
Los bancos centrales no han ofrecido un beneficio neto a los pases
de Amrica Latina. La inflacin, gran parte de la fuga de capitales
de esta regin y las elevadas primas de riesgo de los tipos de inte-
rs son pruebas de este coste. Los consejos monetarios han funcio-
nado correctamente en Hong Kong y Singapur, contribuyendo
mucho ms al bienestar de los ciudadanos de esos pases que los
bancos centrales de Amrica Latina al de los suyos.
Mis propuestas, de ser adoptadas, reduciran rpidamente los tipos
reales de inters al disminuir las primas de riesgo. El resultado
sera un coste inferior del servicio interior de la deuda y un
menor gasto presupuestario. Adems, la abolicin de los bancos
centrales aumentara la credibilidad y fomentara el regreso de los
capitales fugados. Sin embargo, la inflacin no es la nica manera
de gravar los activos: el temor a una fiscalidad confiscatoria y la
confiscacin directa seguiran siendo razones para la fuga de capi-
tales.
No creo que mi propuesta forme parte del consenso de Washington
ni que lo haga en un horizonte cercano. La presento para poner de
relieve que el consenso no ha considerado con profundidad la for-
ma de institucionalizar la reforma a fin de aumentar la credibili-
dad. La reforma institucional no garantiza que el pblico crea en
quienes elaboran las polticas, pero ayuda a reducir la brecha
entre el anuncio de las polticas y sus beneficios.
Estoy de acuerdo con muchos de los puntos que expone Williamson
acerca de las polticas comerciales. Yo propondra adems que
aquellos pases que an no lo han hecho se adhieran al Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio. Asimismo, desde 1982 he
venido abogando a favor de las permutas entre deuda y acciones,
si dichas permutas van acompaadas de una privatizacin, de
forma que me alegro de que el consenso se haya formado en torno
a este tema. Y nadie se sorprender de saber que estoy a favor de
la seguridad de los derechos de propiedad cuando stos fomentan
la eficiencia, como generalmente es el caso. Aadira, como ya he
dicho, que es deseable un slido marco jurdico, un cdigo comer-
cial y la eliminacin de los controles de cambio.
En resumen, mi lista sera ms corta que la de Williamson y sera
diferente en algunos apartados. Por mi parte:
fomentara un uso eficiente de los recursos y evitara las distor-
siones
reducira los riesgos al mnimo y evitara las polticas que los
redistribuyan
abolira los bancos centrales, establecera un consejo monetario
o autoridad monetaria y fijara los tipos de cambio
establecera o fortalecera los derechos de propiedad, un cdigo
comercial y un marco jurdico. Con la posible excepcin del con-
sejo monetario, esta lista sera ventajosa para cualquier pas, ya
fuese la Unin Sovitica, Polonia, Argentina e incluso los Estados
Unidos.
Donde sospecho que Williamson y yo no estamos de acuerdo es en
la aplicacin. l habla de encontrar el equilibrio bsico de los tipos
de cambio, utilizando polticas fiscales anticclicas y de mantener
tipos de inters moderados, supongo mediante un buen juicio o
una mezcla de polticas. Yo prefiero establecer normas u objetivos
a medio plazo para reducir los riesgos y la incertidumbre.
Sin embargo, antes del problema de la aplicacin se encuentra el
grave problema de que se adopte el consenso de Washington. La
teora de la eleccin pblica sugiere que los gobiernos generalmen-
te no actan de buena fe. Por lo que tenemos que dar el siguiente
paso y preguntarnos qu incentivos son necesarios para que quie-
nes elaboran las polticas adopten y apliquen este consenso. Los
aos de experiencia con prstamos condicionados nos dicen que
no se trata de un problema fcil o que sepamos resolver. Est de
acuerdo Williamson en que los pases no deben recibir ms ayudas
a menos que apliquen normas como las que propone el consenso?
Y como controlaramos su cumplimiento?
Las investigaciones recientes consideran que estas preguntas for-
man parte del problema de generar credibilidad. La credibilidad es
una mercanca que, una vez acumulada, acelera el ajuste a los
cambios de polticas. En la mayor parte de Amrica Latina, las
existencias de credibilidad estn agotadas. Un cierto inters por
reconstituir dicha credibilidad es una parte necesaria de la aplica-
cin de las reformas.
Una de las finalidades de la descripcin del consenso reside en
poner limitaciones o condiciones a la ayuda, lo que plantea algu-
nas preguntas: Est demostrado que la ayuda extranjera sirve a
sus receptores? Y de ser as, qu tipo de ayuda? Superan los bene-
ficios de los receptores el coste para los donantes? O bien, la ayu-
da es una especie de caridad?
Una respuesta corriente consiste en decir que la ayuda fomenta
los ajustes que los gobiernos locales no emprenderan por s solos.
Si esto es as, tenemos que hacer frente al problema de la aplica-
cin, del cumplimiento de las normas. De lo contrario, es probable
que los recursos facilitados permitan a los pases conservar aque-
llas polticas que el consenso desea eliminar.
Por ltimo, podra ser til recordar que el consenso en 1983 esta-
ba a favor de prstamos adicionales una vez superada la crisis ini-
cial. Permtaseme sugerir que ahora estaramos ms cerca de una
solucin si, en aquel entonces, en lugar de ello se hubiese alentado
a deudores y acreedores a cambiar sus polticas. El consenso de
Washington no result til en aquella ocasin. Lo ser ahora? O
bien, saldran ganando todas las partes si Washington se mantu-
viese al margen y dejase que deudores y acreedores encontrasen la
solucin?
COMENTARIO
Patricio Meller
(*)
Este excelente artculo consituye un buen punto de partida pa-
ra una discusin fructfera de las polticas que se debaten en
Washington y Amrica Latina. Los presentes comentarios preten-
den ofrecer una perspectiva latinoamericana de dichos temas.
Al nivel ms general, existe un acuerdo sobre la conveniencia de
unas polticas fiscales y monetarias coherentes y responsables que
conduzcan a una baja inflacin y a una economa orientada
hacia el exterior en que las exportaciones constituyan el motor del
crecimiento; se considera que los objetivos de la erradicacin de la
pobreza y la reduccin de las desigualdades en materia de renta
revisten igual importancia. Alcanzar simultneamente estos tres
objetivos no es una empresa fcil y es por ello que se producen
desequilibrios internos y externos. Resulta fcil proponer polticas
responsables pero, si por el contrario, el resultado es un desequili-
brio incontrolable, generalmente ello no se debe a que a los econo-
mistas latinoamericanos les gusten las polticas irresponsables.
Polticas fiscales
La distincin entre el tamao de la administracin central y el del
sector pblico es de suma importancia. La opinin de Washington
a menudo no considera las diferencias de tamao y composicin
entre el sector pblico de los Estados Unidos y el de un pas latino-
americano tpico. La mayora de estos carecen de una red de segu-
ridad social; el Estado de bienestar no existe. Por ello, no resulta
(*) Patricio Meller es economista investigador en la Corporacin de Investigaciones Econmicas para Lati-
noamrica (CIEPLAN). Es autor de varios artculos sobre la economa chilena y es director del Comit Edi-
torial de Coleccin estudios CIEPLAN.
incoherente promover una reduccin del tamao del Estado norte-
americano y al mismo tiempo estar a favor de promover un incre-
mento de la red de seguridad social en Amrica Latina. Las empre-
sas de propiedad estatal (EPE) constituyen una cuestin totalmen-
te diferente que se expone a continuacin.
En Amrica Latina la magnitud de los dficit pblicos es motivo de
preocupacin. Si una vez ms utilizamos el Estado norteame-
ricano como modelo, la mayora de las recomendaciones de
Washington hacen hincapi en la reduccin del gasto pblico en
Amrica Latina. Sin embargo, no pueden tocarse dos tipos de gas-
tos: los gastos en armamento y el servicio de la deuda externa, lo
que conduce a un desplazamiento y contraccin de los gastos
sociales y a una reduccin de la nmina del Estado.
La propuesta de Williamson, que consiste en gravar los activos lati-
noamericanos en el extranjero, resulta muy interesante, pero si
algunos pases latinoamericanos intentasen imponer dicho
impuesto, es probable que la respuesta fuese negativa. No obstante,
si el FMI o el Banco Mundial promoviesen abiertamente dicha
medida, los resultados seran diferentes y ello ayudara a mejorar
la imagen que estas dos instituciones tienen en la regin. Pero an
quedan otras cuestiones de orden prctico. Cooperaran los ban-
cos norteamericanos en la recaudacin de dicho impuesto? Qu
podra hacerse respecto a los parasos fiscales?
Polticas para el sector exterior
A pesar de que existe un consenso en Amrica Latina para promover
una estrategia orientada hacia el exterior, la liberalizacin de las
importaciones no se considera un requisito indispensable para la
expansin de las exportaciones. Adems, donde existe una estructura
arancelaria sumamente protectora, se recomienda una reduccin gra-
dual de los aranceles. Un desmantelamiento abrupto de la estructura
arancelaria podra producir graves desequilibrios en las cuentas
comerciales: las importaciones podran aumentar con gran rapidez,
mientras que las exportaciones podran tardar mucho en crecer. Por
consiguiente, si un pas necesita mantener cierto excedente comercial,
la tasa de crecimiento de las exportaciones debera tomarse para fijar
un lmite al ritmo de avance en la liberalizacin de las importaciones.
La primera etapa de la reforma comercial debera ser una simpli-
ficacin de las complejas estructuras que prevalecen en la mayo-
ra de los pases latinoamericanos; todos estn a favor de reducir
los procedimientos exasperantemente burocrticos. El manteni-
miento de un tipo de cambio competitivo es una condicin indis-
pensable para la expansin de las exportaciones. Otras medidas,
de carcter complementario, resultan importantes en aquellos pa-
ses que tienen que aumentar sus exportaciones partiendo de una
base muy reducida: por ejemplo, un organismo estatal que ofrezca
informacin sobre tecnologas y mercados, lneas de crdito espe-
ciales y reducciones de impuestos para los pequeos exportadores.
El nivel del tipo de inters real debera estar determinado por la
necesidad de equilibrio de la balanza por cuenta corriente. Esto
implica que la existencia de amplias obligaciones para el servicio
de la deuda requiere un tipo de inters real hasta un 20% superior
al normal, a fin de generar la necesaria transferencia real; un tipo
de cambio real ms competitivo implica salarios reales ms bajos
en una regin en la que la media del consumo per cpita de
1990 era inferior en un 10% al de 1980.
Inversin extranjera
Se ha producido un claro cambio de actitud respecto a la inver-
sin extranjera en Amrica Latina en relacin con la que prevale-
ca en los aos sesenta y setenta. En general, las inversiones
extranjeras son bienvenidas donde vienen a colmar un hueco
por ejemplo, cuando conllevan nuevas tecnologas, nueva
maquinaria o nuevo know-how, o bien abren nuevos mercados
para la exportacin. Actualmente, los pases latinoamericanos
compiten a la hora de ofrecer incentivos a la inversin extranje-
ra; ms an, existe una importante tendencia a favor de no dis-
criminar a los inversores extranjeros respecto a los nacionales.
Hay muy pocos sectores en que la inversin extranjera se encuen-
tre limitada. A este respecto, un caso especial lo constituye la
inversin extranjera en sociedades previamente nacionalizadas.
Asimismo, estas generalizaciones se aplican nicamente a la
inversin extranjera tal como se extiende tradicionalmente, es
decir, la expansin de la actual capacidad de produccin; la inver-
sin a travs de permutas entre deuda y acciones obviamente no
encaja en dicha categora.
Desregulacin y privatizacin
Existe acuerdo respecto a la necesidad de eliminar los procedi-
mientos burocrticos. Sin embargo, el Cono Sur ha tenido una
mala experiencia con los mercados financieros no regulados.
Adems, en Amrica Latina casi no existe experiencia en la priva-
tizacin de las EPE que constituyen monopolios naturales. Debera
haber un debate pblico sobre las EPE que deberan privatizarse y
por qu. Es sumamente importante que los procedimientos de
desinversin sean abiertos y transparentes, de manera que no se
hagan regalos a los ya privilegiados. Asimismo deberan establecer-
se algunos procedimientos de regulacin para las EPE privatiza-
das a fin de que no sean explotadas de modo temerario. A menu-
do, una de las razones de la privatizacin es evitar que las EPE
con prdidas sean saneadas por el Estado, pero en Amrica Latina
incluso las sociedades privadas en quiebra a menudo pueden
transferir sus prdidas al sector pblico.
Respecto a la cuestin ms amplia entre comportamiento del sec-
tor pblico y comportamiento del sector privado, en la mayora de
los pases latinoamericanos, el sector privado adopta una actitud
muy cauta de esperar y ver qu pasa, pasando muy fcilmente
de un comportamiento productivo a uno especulativo y luego a
uno fugitivo (fuga de capitales). Un tema clave es cmo inculcar
una mentalidad de largo plazo en este sector. La estabilidad polti-
ca consituye un factor clave. No obstante, en las sociedades dbiles
como son muchos pases latinoamericanos, los grupos establecidos
pueden llegar a monopolizar el poder poltico y econmico; en
tales casos, el Estado debe actuar como fuerza de compensacin.
Omisiones
No se han incluido algunas cosas en el consenso de Washington.
Una de ellas es la magnitud del ajuste necesario. Los Estados
Unidos necesitaron siete aos para reducir su dficit fiscal del 6%
al 4% del PIB. Los prstamos stand-by del FMI pueden exigir que se
reduzca un dficit del 6% al 3% en tan slo un ao. Resulta lgico
pedir a otros que hagan lo que uno no est dispuesto a hacer?
Otra omisin del consenso de Washington es cmo lograr la distri-
bucin de la renta que parece desear. En este aspecto, las preocupa-
ciones de los latinoamericanos son de dos tipos. Primero, durante
un programa de ajuste, cmo establecer un nivel mnimo para
los pobres que ya viven cerca del mnimo de subsistencia?
Segundo, cmo estructurar el programa de ajuste de forma que
todos los grupos de renta compartan equitativamente los sacrifi-
cios? Con demasiada frecuencia es el mercado de trabajo el que
sirve para lograr casi todo este ajuste. Sera positivo que estos
temas se incluyesen en la prxima formulacin del consenso pol-
tico de Washington.
Discusin
En su calidad de moderador, C. Fred Bergsten nos inst a que la
discusin se concentrara en el problema del ajuste y de la refor-
ma de las polticas en los pases deudores, y no en la deuda en s.
El primer conferenciante, Arnold Harberger, infringi dicha reco-
mendacin haciendo como si la siguiese. Afirm que no haba
razn inherente para que se produjese una transferencia positiva
de recursos hacia los pases en desarrollo. Para cualquier pas
existe una relacin de equilibrio entre deuda y PIB. Por consi-
guiente, la cuestin es en qu direccin fluirn los recursos si se
mantiene dicha relacin. Si el tipo de inters real es superior a la
tasa de crecimiento econmico, la transferencia de recursos ser
negativa y viceversa. Puesto que el tipo de inters real internacio-
nal oscila actualmente entre el 4 y el 5% anual y parece poco pro-
bable que baje, y en vista de que tambin es poco probable que
los pases en desarrollo en general crezcan a dicho ritmo, es de
esperar que perduren las transferencias negativas de recursos (lo
que tambin sucedera si se dividiese la deuda por dos). Sin
embargo, siempre que las inversiones financiadas con la deuda
den un rendimiento superior al tipo de inters, el servicio de la
deuda no implicar una carga. Las polticas deben concentrarse
en garantizar que slo se contraiga deuda a fin de realizar inver-
siones productivas.
Colin Bradford se mostr de acuerdo con que ha habido una con-
vergencia sustancial en el pensamiento econmico durante los aos
ochenta, siguiendo las lneas que John Williamson denomina el
consenso de Washington. No obstante, seal que esta convergencia
conlleva el peligro de constituirse en una ideologa,
(*)
que puede
generar una reaccin que rechace el paquete en su conjunto, en
lugar de constituir una bsqueda constructiva a fin de gestionar los
problemas de formas distintas. Es importante destacar la gama de
opciones an posibles dentro del grado de convergencia profesional
que existe: qu sentido tiene la democracia si aquellos que llegan al
poder por medios democrticos ya no tienen nada que decir?
Bradford prosigui con la mencin de un artculo de Hirschman
(1965) acerca de la frecuente disyuntiva entre ideas intelectuales
y prctica poltica, citando la forma en que los gobiernos latinoa-
mericanos y la Alianza para el Progreso se haban preparado para
aprovechar el incremento de los flujos de capital en los aos 1960,
cuando Washington suspendi dichos flujos debido a su preocupa-
cin por la Guerra de Vietnam. Bradford especul sobre si la actual
convergencia respecto a la orientacin hacia el exterior, la estabili-
dad macroeconmica y los mercados no pudiese sufrir un destino
similar, a medida que las presiones internas desborden a los pro-
blemas externos. Los autnticos desafos a los que se enfrentan
quienes elaboran las polticas en los aos noventa pueden incluir
cuestiones sociales como la distribucin de la renta, la pobreza y
el empleo, y no la armonizacin de las relaciones con el mundo
exterior. Podran empujar dichas presiones al actual consenso en
una direccin ms introvertida?
Jessica Einhorn destac que el artculo de Williamson tena un
carcter econmico directo, en tanto que las discusiones de la
maana se haban concentrado en la importancia de la poltica
de ajuste econmico. En su comentario, Stanley Fischer haba
(*) Mi propia definicin de un idelogo, en tanto que alguien que conoce la respuesta antes de haber escu-
chado el contexto del problema, parece encajar perfectamente en las preocupaciones del autor. (Nota del
editor)
sealado que el entorno adecuado difera segn el pas. De hecho,
la capacidad poltica para aplicar la reforma econmica constitu-
ye un elemento clave para llevar a cabo con xito el ajuste.
Tenemos que analizar el papel del Estado en la promocin del cre-
cimiento. Por otra parte, los gastos militares, que durante aos
han sido discretamente olvidados en tanto que cuestin de sobera-
na que trasciende la competencia de los tecncratas internaciona-
les, estn comenzando a ser objeto de examen. Quiz el relaja-
miento de las tensiones entre Occidente y Oriente, junto con la
escasez de capital tras la crisis de la deuda, conduzca a un clima
en el que estos gastos puedan considerarse en el contexto de la
asignacin de recursos y lo que puede permitirse.
Einhorn tambin abord dos aspectos de la cuestin de si es pro-
bable que exista convergencia en el tema medioambiental. Fischer
haba sealado que el creciente inters por el medio ambiente
podra tener efectos negativos para los pases industrializados,
pero Einhorn observ que si el medio ambiente resultase ser un
importante vehculo para la construccin de regmenes y la trans-
ferencia de recursos, todos podran salir beneficiados. Asimismo,
en tanto que tema del desarrollo en Amrica Latina, el deterioro
medioambiental afecta a los ms pobres entre los pobres, pero a
nivel mundial el tema del desarrollo sostenible (con sensibilidad
para las preocupaciones medioambientales) podra considerarse
como una teora del comercio, con un reconocimiento explcito de
la interdependencia.
Al responder a este debate, Richard Feinberg hizo dos puntualiza-
ciones. La primera se refera a la transferencia de recursos y se
mostr de acuerdo con que no haba posibilidad prctica de regre-
sar a una transferencia positiva en un futuro prximo. Los llama-
mientos retricos a favor de una transferencia positiva deberan
considerarse como peticiones para que se reduzca la magnitud de
la transferencia negativa. Su segunda puntualizacin se refera a
la poltica de ajuste. Citando a Nelson (1989), destac que lo que
es equitativo no es necesariamente igual a lo que es polticamente
sostenible. El nfasis que el Banco Mundial pone en mantener la
renta de los ms pobres puede ser una respuesta a preocupaciones
de equidad, pero los disturbios provocados por el FMI general-
mente se producen entre las clases medias bajas, no entre los ver-
daderamente pobres. Si se desea abordar los problemas polticos
del ajuste es necesario compensar a las clases ms propensas a los
disturbios y el Banco se equivoca al decir que dirigiendo la ayuda
a los ms pobres se pueden resolver los problemas polticos del
ajuste.
John Williamson acept que el trmino convergencia (cuya exis-
tencia refrend el debate) habra reflejado mejor que el de con-
senso el estado del debate sobre polticas econmicas. El uso de
esta palabra le haba hecho descartar algunos temas que personal-
mente consideraba importantes, pero que no parecan ser objeto
de consenso. Se mostr de acuerdo en que la ausencia de un con-
senso total no era mala, debido al peligro de que dicho consenso
se convirtiese en una ideologa que quedase desacreditada en blo-
que apenas uno de sus elementos demostrase no ser el adecuado
para la situacin. Coincidi con Stanley Fischer en que su exposi-
cin de la poltica de tipos de inters habra podido ser mejor for-
mulada en trminos de liberalizacin financiera. Por lo que se
refiere a la afirmacin de Allan Meltzer segn la cual los bancos
centrales deberan ser sustituidos por consejos monetarios, seal
que si uno contase de antemano con la experiencia, no recomen-
dara la creacin de bancos centrales en donde todava no los
hubiese. Pero seal que la cuestin importante es la del estableci-
miento de una poltica nacional de tipos de cambio, cosa que era
perfectamente posible sin abolir los bancos centrales.
Sobre la cuestin de la equidad, Williamson declar que habra
deseado poder incluir algn elemento relevante dentro del consen-
so de Washington sobre este aspecto, pero que no crea que existie-
se acuerdo en la forma de abordar los temas relativos a la equi-
dad, que han sido descaradamente olvidados durante los aos
ochenta (y no nicamente en Amrica Latina). Indic que, cuando
volviese a surgir un inters por la pobreza, sera crucial que se
mantuviese la convergencia lograda en las cuestiones relativas a
la eficiencia. Si no se aprendiesen las lecciones derivadas de la
amarga experiencia de los aos ochenta, existira el peligro de
socavar cualquier nuevo ataque a la pobreza.

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