Gestion - Ambiental SEMARNAT

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La cisrix axniixrai ix Mixico
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Ixc. Josi Lus Luici Taxaico Secretario
Di. Fiixaxoo Tuoiia Anao Subsecretario de Planeacin y Poltica Ambiental
Ixc. Josi Raxx Aioavx Iruairi Subsecretario de Fomento y Normatividad
Ambiental
Lic. Jiss Biciiia Pioiori Subsecretario de Gestin para la Proteccin
Ambiental
Ixc. Goxzaio A. Guiiia Hiixxoiz Ocial Mayor
Lic. Ciisrnai Jaixi Jquiz Director General de la Comisin Nacional del
Agua
Di. Eixisro Exxiiiix Hoiiiicu Presidente de la Comisin Nacional de reas
Naturales Protegidas
Ixc. Icxacio Lo\oia Viia Procurador Federal de Proteccin al Ambiente
Di. Aoiix Fiixxoiz Biixauxrz Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
Ixc. Maxuii Acusrx Riio Sicovia Director General de la Comisin Nacional Forestal
Di. ivaio Ainiiro Aioaxa Rooicuiz Director General del Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua
Mria. Axa Luisa Guzxx \ Liiz Ficuiioa Secretara Ejecutiva de la Comisin Nacional para
el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
Lic. Mxica Rooicuiz Cioixas Coordinadora General de Comunicacin Social
ISBN 968- 817 - 799 - 7
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i. Presentacin
ii. La dimensin ambiental global
iii. Sociedad y medio ambiente
1. Riiacix axniixri-ioniacix
1.1. Poniacix ix Mixico ;
:. Viciracix \ oisriinucix oi ia ioniacix 8
. Coxsuxo \ ricxoioca
. Ixiacros axniixraiis oi ios asixraxiixros
uuxaxos \ ias acrivioaois iiooucrivas
. Ecoxoxa \ axniixri 8
iv. La evolucin de la gestin ambiental

1. Eiixixros oiriixixaxris oi ia cisrix axniixrai o
:. Axricioixris oi ia cisrix axniixrai \ oi ios iicuisos o
xaruiaiis ix Mixico

. Eraia ixiciai oi ia cisrix axniixrai: oo
ia coxsiivacix oixrio oi ia visix iiooucrivisra
oi ios iicuisos xaruiaiis (1,1;-1,;1)
.1. Sunsicroi ioiisrai oo
.:. Sunsicroi iisquiio oo
.. Sunsicroi uioiuiico o;
. Sicuxoa iraia oi ia cisrix axniixrai: ia coxraxixacix o;
axniixrai. Ei ixioqui oi ia saiuo iniica (1,;1-1,8)
8
. Tiiciia iraia oi ia cisrix axniixrai: o8
ixriciacix oi ia visix icosisrixica (1,8-1,,)
o. Cuaira iraia oi ia cisrix axniixrai: o,
uacia ia ixriciaiioao oi ia cisrix (1,,-:ooo)
;. Quixra iraia oi ia cisrix axniixrai: ;o
ciiacix oi ia Coxisix Nacioxai Foiisrai (coxaioi)
i ixicio oi ia riaxsviisaiioao (:oo1-:ooo)
8. Piocuiacix oi ;usricia axniixrai ;1
,. Coxisix Nacioxai oi iias Naruiaiis Pioricioas (coxaxi) ;1
1o. La cxa \ ia cisrix oii acua ;1
11. Coxisix Nacioxai iaia ii Coxocixiixro ;1
\ Uso oi ia Biooiviisioao (coxanio)
v. El ordenamiento ecolgico del territorio
1. Ei xaico coxciiruai oii oioixaxiixro icoicico ;
oii riiiiroiio
:. Ei Riciaxixro oi ia iciiia ix xariiia oi Oioixaxiixro ;;
Ecoicico
. La airiruo riiiiroiiai coxo iiioia axcuiai ;;
oii oioixaxiixro icoicico
. Mooaiioaois oi oioixaxiixro icoicico: ;8
ariinucioxis \ coxiirixcias
. Porixciaiioaois oii oioixaxiixro icoicico iaia ixcioii ;,
ix ii oisaiioiio susrixranii oii riiiiroiio
o. Lixiracioxis ix ia ioixuiacix oi ios iiociaxas ;,
oi oioixaxiixro icoicico
;. Riros oii oioixaxiixro icoicico oii riiiiroiio 8o
8. Ux naiaxci oii oioixaxiixro icoicico oii riiiiroiio 8:
ix Mixico
,. Piisiicrivas oii oioixaxiixro icoicico 8
vi. La evaluacin del impacto ambiental
1. Los iiros oii Piocioixiixro oi Evaiuacix oi Ixiacro ,1
Axniixrai (iiia)
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vii. Cobertura de vegetacin natural y usos del suelo
1. Siruacix acruai ,,
1.1. La xicaoiviisioao nioicica oi Mixico ,,
1.1.1. Diversidad de ecosistemas ,,
1.1.:. Diversidad de especies 1oo
1.1.. Diversidad gentica y la contribucin humana a la megadiversidad
de Mxico 1o
1.:. Ei Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix sonii Biooiviisioao oi Mixico 1o;
:. Tixoixcias ix ias coniiruias oi viciracix \ usos oii suiio 1o,
:.1. Esraoo iiiarivo oi coxsiivacix oi ios icosisrixas 11o
:.1.1. Tendencias recientes en la cobertura de los ecosistemas 11;
:.1.:. Tendencias recientes y actuales en los usos del suelo 118
:.:. Moxiroiio oi ios icosisrixas 1:1
. Diioiisracix \ oiriiioio oi ios icosisrixas xaruiaiis 1::
.1. Biivi iisixa oi ia siruacix xuxoiai acruai 1::
.:. La oiioiisracix \ ii oiriiioio oi ios icosisrixas ix Mixico 1:
.:.1. Las causas principales de la deforestacin 1:
a) Cambio del uso del suelo 1:
b) La tala ilegal 1:
c) Incendios forestales 1:
.. Ciiias iiciixris oi oiioiisracix ix Mixico 1:
..1. Ecosistemas bajo riesgo por la deforestacin 1:;
..:. Cunta deforestacin, cul cifra? 1:;
.. Ei oiriiioio oi ia viciracix ix Mixico 1:,
..1. La ganadera extensiva 1:,
..:. Especies introducidas 1o
... La fragmentacin de las masas forestales 1o
.. Coxsicuixcias nioisicas \ socioicoxxicas oi ia oiioiisracix 11
\ ii oiriiioio
..1. Prdida de hbitat y extincin de especies 11
..:. Reducida disponibilidad de recursos naturales y materias primas 1:
... Erosin del suelo y deserticacin 1
... Servicios ambientales afectados 1
a) Servicios ambientales de soporte 1
b) Servicios ambientales de abastecimiento 1
c) Servicios ambientales de regulacin 1
d) Servicios ambientales y culturales 1
. Coxsiivacix \ aiiovicuaxiixro: 1
iiiaiis oii oisaiioiio susrixranii
. Gisrix oi icosisrixas iaia ii oisaiioiio susrixranii 1o
.1. Pioriccix \ coxsiivacix iiixaxixri oi ios icosisrixas xaruiaiis 1o 1o
.1.1. reas Naturales Protegidas 18
a) La operacin de las reas naturales protegidas 18
b) b) Tipologa de las reas naturales protegidas 1o
10
c) Tendencias histricas y existencias actuales de ANP 1o
d) La biodiversidad mexicana: patrimonio de la humanidad 11
e) Las ANP de la Selva Lacandona: problemtica y estrategia de atencin 1
i. La problemtica: grupos irregulares 1o
ii. La solucin implementada: el ordenamiento agrario 1o
.:. Aiiovicuaxiixro susrixranii oi ios iicuisos niricos 18
.:.1. La Comisin Nacional Forestal 18
a) El Programa Estratgico Forestal para Mxico (PEF), 2025 1,
i. Evaluacin del PEF por parte de la FAO 1o
.:.: Manejo Forestal Sustentable (MFS) 11
a) El Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) 11
i. Productos maderables 1:
ii. Productos no maderables 1
b) Alcances actuales del PRODEFOR 1
c) Certicacin del Manejo Forestal Sustentable 1;
.:.. Conservacin y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre 1,
a) Sistema de Unidades de Manejo para la Conservacin 1,
de la Vida Silvestre (SUMA)
b) Las Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre (UMA) 1oo
i. Tendencias histricas y alcances actuales 1o1
c) Reexiones nales en torno las UMA 1o
.:.. Silvicultura comunitaria 1o
a) Programa de Desarrollo Forestal Comunitario PROCYMAF I y II 1o
b) Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento 1oo
a la Autogestin Silvcola (PROFAS)
.. Ricuiiiacix oi isiiciis \ oi icosisrixas 1o8
..1. Proyectos de Recuperacin y Conservacin de Especies Prioritarias (PREP) 1o8
..:. Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas
Forestales (PROCOREF) 1o,
a) Programa Nacional de Reforestacin (PRONARE) 1o,
b) Programa Nacional de Suelos Forestales 1;o
c) Programa de Compensacin Ambiental por Cambio de Uso del Suelo 1;1
en Terrenos Forestales
.. Vaioiacix oi ios iicuisos xaruiaiis \ ios siivicios axniixraiis 1;:
..1. Recaudacin de ingresos para apoyar labores de conservacin en ANP 1;:
..:. Pago por servicios ambientales 1;
a) El Fondo Forestal Mexicano 1;
b) Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (PSAH) 1;
c) Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales 1;
por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad
y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas
Agroforestales (PSA-CABSA)
d) El apoyo del Banco Mundial y la creacin de mercados de servicios 1;
ambientales
.. Miricacix oi ios iacroiis oi oiriiioio 1;;
..1. El Programa de Deteccin y Combate a los Incendios Forestales 1;;
a) Resultados obtenidos 1;8
..:. El Programa de Sanidad Forestal 1;,
11
... Programa de Plantaciones Comerciales Forestales (PRODEPLAN) 18o
a) a) Tendencias histricas y alcances actuales del PRODEPLAN 181
... Cultura ambiental 18
a) Cultura Forestal 18
i. Cruzada Nacional por los Bosques y el Agua 18
... Proyecto de Conservacin de la Biodiversidad por Comunidades 18
e Indgenas (COINBIO)
a) Resultados obtenidos 18
.o. Disaiioiio iicioxai susrixranii 18
.o.1. Programas de Desarrollo Regional Sustentable 18
a) Resultados obtenidos 18;
.o.:. Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaa 18;
a) Resultados obtenidos 1,1
.o.. El Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM) 1,1
a) Alcances actuales 1,1
.o.. Programa para la Integracin y Desarrollo de Cadenas Productivas Forestales 1,
a) Alcances actuales 1,
o. Eiicrivioao oi ios ixsriuxixros oi cisrix 1,
oi ios icosisrixas riiiisriis
o.1. Coiiiiacix oi vaiianiis axniixraiis \ socioicoxxicas 1,;
o.1.1. Caracterizacin de los instrumentos de poltica ambiental :oo
;. Piisiicrivas ix ii coiro, xioiaxo \ iaico iiazo :o;
;.1. Ei aicaxci acruai oi ios iiociaxas oi ia sixaixar :o;
;.1.1. Costos relativos de la gestin de los ecosistemas: :o,
conservacin versus restauracin
;.:. Posiniis xiras oi xioiaxo iiazo :11
;.. Ixacix on;irivo: iosiniis xiras a iaico iiazo :1
viii. Los humedales costeros
1. Los xaxciaiis ix Mixico :1;
:. Piixciiaiis iioniixas qui aiicrax a ios icosisrixas :18
oi uuxioaiis cosriios \ oi xaxciai
:.1. Los caxnios oi uso oii suiio :18
:.:. Aiicracioxis ixoiiicras ::o
:.. Ixiiaisriucruia ::o
:.. Coxraxixacix ::1
. Accioxis iioiuisras ix ia arixcix ixsrirucioxai ::1
oi ia iioniixrica oi isros icosisrixas
. Ei xaico ;uioico aiiicanii. ::1
.1. Diiixii ux iuxno :::
. Esriaricia iaia ia coxsiivacix \ xaxi;o ixriciai ::
oi ios uuxioaiis cosriios ix iairicuiai oi xaxciaiis
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ix. Poltica de ocanos y costas
1. Diiixicix oi ia zoxa cosriia \ iicioxaiizacix ::,
oi ias zoxas xairixas, nasis iaia uxa ioirica axniixrai
xacioxai ix ia xariiia.
:. Siruacix oi ios ociaxos \ cosras oi xixico :1
:.1. Caiacriisricas oi ia nasi riiiiroiiai cosriia \ ocixica oi Mixico :1
:.:. Coxiaiarivo oii israrus oi ias uxioaois iisquiias oi xaxi;o :
ix Mixico cox ias xuxoiaiis.
. Maico xoixarivo aiiicanii a ociaxos \ cosras :o
. Ixsriuxixros oi ioirica axniixrai :o
. Aoxixisriacix oi ias iias cosriias iioiiaiis :o
o. Goniixaniiioao ix ociaxos \ cosras :8
;. Poirica axniixrai ix ociaxos \ cosras oi Mixico :8
8. Eiixixros nsicos iaia ia ivoiucix oi ia ioirica xacioxai :8
iaia ios ociaxos \ cosras
,. Acuiioos, coxvixios \ orios ixsriuxixros ixriixacioxaiis :,
x. Los recursos hdricos
1. Disioxiniiioao oi acua :1

:. Los usos coxsuxrivos oii acua :
. Coxraxixacix oii acua :
. Acuas iisiouaiis \ su riaraxiixro :;
. Coxraxixacix oii acua \ saiuo :o
o. Piisiicrivas oi ia oisioxiniiioao oi acua :1
;. La susrixraniiioao oii acua, visix \ isriaricia ::
;.1. Arixcix a iiioiioaois uoiicas :
;.1.1. Consumo pblico :
;.1.:. Consumo industrial :
;.1.. Consumo agrcola :
;.:. Gisrix ixriciai oii acua. :
;.. Pioricciox oi ios sisrixas acuricos \ riiiisriis iicaoos :8
ai cicio uoiico
;.. Ixciixixro oi ia ixviisix iaia iociai ia sicuiioao oii acua :,
;.. Piivixcix oi iiiscos uioioxirioioicicos :o1
;.o. Diiusix oi coxocixiixros sonii ii acua. :o
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xi. Las sustancias qumicas y los residuos
1. Susraxcias quxicas :o8
1.1 Las susraxcias quxicas ix Mixico :o8
1.:. Ei xooiio ixsrirucioxai \ iicuiaroiio iaia ia cisrix :;1
oi ias susraxcias quxicas.
1.. La iicuiacix ixriciai oi ias susraxcias quxicas :;:
1..1. Licencia Ambiental nica :;
1..:. Cdula de Operacin Anual :;
1... Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) :;
1.. Ei iuruio oi ias susraxcias quxicas :;o
:. Las Acrivioaois Airaxixri Riiscosas (aai) :;;
:.1. Las ixiicixcias axniixraiis ix iixix :;8
:.:. Maico coxciiruai \ ;uioico iaia ia iicuiacix oi ias aii :;,
:.. Los ixsriuxixros oi ioirica \ ia cisrix oi ias aii :81
:..1. El listado de aii :81
:..:. Los estudios de riesgo :81
:... Programas para la Prevencin de Accidentes :8:
:... Zonas Intermedias de Salvaguarda :8:
:.. Hacia uxa xi;oi cisrix oi ias aii :8:
. Risiouos :8
.1. Los iisiouos uinaxos, isiiciaiis \ iiiiciosos :8
.:. Risiouos Siioos Uinaxos (isu) :8;
.. Risiouos oi Maxi;o Esiiciai (ixi) :8,
.. Risiouos Piiiciosos(ii) :8,
.. Acixoa ixriixacioxai ix ii rixa oi iisiouos :,:
.o. Coxsioiiacioxis iixaiis :,
. Sirios coxraxixaoos :,
.1. Siruacix acruai :,o
.:. Coxraxixacix oii suiio ioi uioiocainuios :,;
.. Coxraxixacix oii suiio ioi xiraiis :,;
.. Arixcix a iasivos \ ixiicixcias axniixraiis :,8
.. Coxsioiiacioxis iixaiis :,8
xii. La contaminacin del aire
1. Exisioxis a ia arxsiiia oo
1.1. Ixvixraiio oi Exisioxis oo
1.:. Ixvixraiio Nacioxai oi Exisioxis oi Mixico-1999 (ixix-1999) o;
:. Caiioao oii aiii 1o
:.1. La cisrix oi ia caiioao oii aiii 11
:.1.1. Redes y estaciones de monitoreo atmosfrico 1:
:.1.:. Normas ociales mexicanas para el control de la contaminacin atmosfrica 1
:.1.. Reduccin del contenido de azufre en combustibles 1
:.1.. Programas locales para la gestin de la contaminacin atmosfrica :1
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a) Programas para mejorar la calidad del aire (PROAIRE) :1
i. Actualizacin del PROAIRE para la ZMVM 2002-2010 ::
ii. PROAIRE para Salamanca 2003-2006 :
b) Programas de contingencias ambientales :
c) Programas de vericacin vehicular :
. Acciso iniico a ia ixioixacix :o
.1. Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix oi Caiioao oii Aiii (sixaica) :o
.:. Sisrixa Nacioxai oi Exisioxis (sixi) :o
. Ixvisricacix iaia ia iioriccix axniixrai :o
. Piisiicrivas \ iiros iaia ia cisrix oi ia caiioao oii aiii :;
.1. Foiraiicixiixro oi ia iicuiacix :8
.:. Pioxocix oi xi;oias ricxoicicas \ ixiicas iixovaniis :,
.. Riioizai ios iiociaxas oi viiiiicacix i ixsiiccix :,
.. Ricuisos uuxaxos \ isriucruia aoxixisriariva o
xiii. El cambio climtico global
1. La coxriinucix uuxaxa ai iiicro ixviixaoiio
:. Vuixiianiiioao oi Mixico o
. Coxriinucix oi ias xacioxis ai iioniixa ;
. Exisioxis oi cii ix Mixico ,
. La iisiuisra oi ia coxuxioao ixriixacioxai 1
axri ii caxnio ciixrico cionai
o. Accioxis \ aiiicio ixsrirucioxai xacioxai :
axri ii caxnio ciixrico
;. Riioiri Pniico Axuai oi Accix Ciixrica
8. Pio\icros oii xoi
,. Posicioxaxiixro cixiiai oi Mixico sonii caxnio ciixrico
ix ios ioios ixriixacioxaiis
,.1. Uxa oioiruxioao iaia ia riaxsicix uacia ii oisaiioiio susrixranii
,.:. Aio\o a ios ixsriuxixros ;uioicos ixriixacioxaiis vicixris
,.. On;irivos oi iaico iiazo o
,.. On;irivos oi coiro iiazo: ii Micaxisxo iaia ux Disaiioiio Lixiio o
ix ii xaico oii Piorocoio oi Kioro
,.. Evoiucix oi ios coxiioxisos oi xiricacix oii caxnio ciixrico ;
,.o. Cuisrioxis oi iquioao ;
,.;. Usos oii suiio, caxnios oi uso oii suiio \ siivicuiruia 8
,.8. Aoairacix 8
1o. Hacia uxa Esriaricia Nacioxai oi Accix Ciixrica (uixac) 8
15
xiv. La evolucin del sistema jurdico y del acceso
a la justicia ambiental
1. Maico cixiiai 1
:. Los rixas iixoiixris ix ii Diiicuo Axniixrai Mixicaxo o:
:.1. Oioixaxiixro icoicico oii riiiiroiio o
:.:. Ixiacro axniixrai o
:.. Acrivioaois Airaxixri Riiscosas (aai) o
:.. Aicaxcis oi ios ixsriuxixros iaia ia coxsiivacix o
:.. Ixsriuxixros icoxxicos ix ia iicisiacix axniixrai oo
. Los iiros oi ia ioirica iicisiariva axniixrai o;
.1. La aiiicacix oi ia iicisiacix axniixrai: ios iiros oi ia iioiiia ;o
.:. La auroxoxa oi ia iioiiia: uxa iaisa soiucix iaia ux iioniixa ;
viioaoiio
.. La aiiicacix oi ia iicisiacix axniixrai \ ios riinuxaiis oi ;usricia ;;
xv. Instrumentos econmicos para el desarrollo sustentable
1. Ixrioouccix 81
:. Vaioiacix icoxxica 8:
1.1. Vaioiacix iaia ivaiuacix oi ioiricas 8:
:.:. Vaioiacix iaia ii xaxi;o oi ia oixaxoa 8
:.. Vaioiacix iaia coxiixsacix 8
. Ixsriuxixros icoxxicos 8
.1. Ixsriuxixros iiscaiis iaia ioirica axniixrai 8
.1.1. Precios relativos de los combustibles 8o
.1.:. Precios relativos de autos 8o
.1.. Tarifas de agua 8;
.1.. Sistemas depsito-reembolso 8;
.1.. Cobro de derechos 88
.: Sunsioios iiiviisos iaia ii xioio axniixri 8,
.:.1. Reingeniera del subsidio elctrico para bombeo 8,
.:.:. Arancel cero de IVA a plaguicidas ,o
.:.. Subsidio al diesel marino ,1
.:.. Reingeniera de subsidios ,1
. Paco ioi siivicios axniixraiis ,1
..1. Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos en zonas forestales ,:
..:. Pago por servicios ambientales: carbono y biodiversidad ,:
... Usuario ecolgico ,
... Servidumbres ecolgicas ,
. Ixioixacix iaia ia ciiacix oi xiicaoos viiois ,
.1. Ixioixacix sonii caiioao oii acua ix iia\as ,
.:. Ixousriia iixiia ,o
16
.. Ciiriiicacix ruisrica ,;
.. Miicaoo oi xaoiia ciiriiicaoa ,8
. Coxciusioxis \ iicoxixoacioxis ,8
xvi. Transversalidad de las polticas pblicas
para el desarrollo sustentable
xvii. La participacin social, el acceso a la informacin
y la educacin ambiental
1. Ixioixacix axniixrai 1o
1.1. Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix Axniixrai \ oi Ricuisos 11
Naruiaiis (sxiaix)
1.:. Piisiicrivas oi ia ixioixacix axniixrai 1
1.. Acciso a ia ixioixacix 1o
1..1. Gestin del acceso a la informacin en la SEMARNAT 1;
1.1.:. Capacitacin y difusin del acceso a la informacin en la SEMARNAT 1;
:. Pairiciiacix sociai 18
:.1. Coxsi;os Coxsuirivos iaia ii Disaiioiio Susrixranii (ccos) 18
:.:. Coxsi;o Ticxico Coxsuirivo Nacioxai Foiisrai (coxai) 1,
:.. Coxsi;o Nacioxai oi iias Naruiaiis Pioricioas (coxaxi) 1,
:.. Coxiri Coxsuirivo Nacioxai oi Noixaiizacix oi Mioio Axniixri 1,
\ Ricuisos Naruiaiis (coxaixar)
. Arixcix ciuoaoaxa 1,
.1. Riuxioxis iniicas oi ixioixacix :o
.:. Evaiuacix ciuoaoaxa oii siivicio ::
. Piociaxa oi Gixiio, Mioio Axniixri \ Susrixraniiioao ::
. Piociaxa iaia ios Puinios Ixocixas :
o. Riros \ iiisiicrivas oi ia iairiciiacix sociai :
;. Eoucaciox axniixrai iaia ii oisaiioiio susrixranii :
;.1. Piociaxa oi Eoucacix Axniixrai :
;.:. Piociaxa oi Cuiruia Axniixrai \ Coxuxicacix Eoucariva :
;. Piociaxa oi Caiaciraciox iaia ii Disaiioiio Susrixranii :o
;. Esriaricia oi Eoucacix Axniixrai iaia ia Susrixraniiioao :o
ix Mixico (ias)
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xviii. Descentralizacin
1. La oiscixriaiizacix oi ia cisrix axniixrai ix Mixico :,

:. Onsrcuios a ia oiscixriaiizacix o

. Nicisioao oi ioiraiicixiixro oii iioiiaiisxo o
\ oiscixriaiizacix oi ia cisrix axniixrai
. Fixaxciaxiixro iaia uxa cisrix iniica oiscixriaiizaoa 1
. Pairiciiacix, coxiiicros iocaiis \ oiscixriaiizacix 1
o. La ixiiiiixcia oi oiscixriaiizacix oi ia sixaixar :
ix ii iiiiooo :ooo-:ooo
o.1. Coxvixios \ acuiioos oi cooioixacix: iacuiraois, coxoicioxis :
\ nasis.
o.:. E;ixiios iiusriarivos
;. Los oisaios oi ia oiscixriaiizacix
8. Discixriaiizacix: ixiris \ coxriaiisos
xix. La agenda internacional
1. Los asuxros axniixraiis ixriixacioxaiis ;
:. Ixsriuxixros xuiriiariiaiis 8
:.1. Sisrixa oi ias Nacioxis Uxioas 8
:.1.1. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) 8
:.1.:. Comisin de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) ,
:.1.. Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB) ,
:.1.. Convencin de Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin en los o
pases afectados por sequa grave o deserticacin, en particular en frica
:.1.. Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas o
de Flora y Flora Silvestres (CITES)
:.1.o. Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) 1
:.1.;. Protocolo de Montreal 1
:.1.8. Convenio de Basilea sobre Control de Movimientos Transfronterizos :
de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin
:.1.,. Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe :
:.:. Mixico ix ia Oicaxizacix iaia ia Cooiiiacix :
\ Disaiioiio Ecoxxico (ocoi)
:.. Micaxisxo oi Cooiiiacix Ecoxxica Asia Paciico (aiic)
:.. Foio Muxoiai oii Acua
:.. Foio Iniioaxiiicaxo oi Mixisrios oi Mioio Axniixri o
:.o. Giuio oi Pasis Micaoiviisos Aiixis (cixa) o
. Acuiioos iicioxaiis ;
.1. Coxisix iaia ia Cooiiiacix Axniixrai (cca) ;
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.:. Piax Puinia Paxax ;
.. Coxiri Tiiiariiai xix-cax-iua oi Vioa Siivisrii iaia ia Coxsiivacix ;
\ Maxi;o oi Vioa Siivisrii \ Ecosisrixas
. Acuiioos niiariiaiis 8
.1. Coxisix oi Cooiiiacix Ecoicica Fioxriiiza (cocii) 8
.:. Piociaxa Fioxriia :o1: 8
. Fixaxciaxiixro ixriixacioxai iaia ia cooiiiacix axniixrai ,
o. Taiias iixoiixris oi ia acixoa axniixrai ixriixacioxai 1
xx. Bibliografa ;
xxi. Acrnimos o
19
F
o
t
o
g
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Ferocactus acanthodes,
Reserva de la Biosfera
El Pinacate, Sonora
21
i
Presentacin
En un momento de transicin poltica, al culminar la administracin
2000-2006, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(sixaixar) considera oportuno realizar un balance de la situacin
del sector y una reexin que incluya algunos elementos prospec-
tivos. Este ejercicio apunta hacia la discusin de polticas pblicas
y a la progresiva construccin de una poltica de Estado que recoja
amplios consensos sociales y que permita reforzar en nuestro pas la
transicin hacia un desarrollo sustentable.
El presente trabajo intenta recoger algunos elementos centrales
del balance y de la reexin en curso, planteados a partir de la infor-
macin disponible respecto a la situacin actual del medio ambiente
y los recursos naturales renovables, su estado de conservacin y
sus perspectivas. La sixaixar desea compartir con los sectores
interesados de la sociedad, una visin y una experiencia que ha ido
construyendo desde que asumi la responsabilidad de conducir la
poltica del sector, con la institucionalidad propia de una Secretara
de Estado.
En la elaboracin de este documento han participado diversas
instancias de la sixaixar y sus organismos desconcentrados o
descentralizados. Se han considerado propuestas provenientes de
ejercicios similares, desarrollados por diversas instancias de la sociedad
civil. El contenido de este trabajo no pretende agotar el listado de
temas relevantes. Tampoco la extensin del tratamiento de cada uno
de ellos reeja necesariamente las prioridades determinadas. En la
presente administracin se han establecido dos prioridades generales,
interconectadas: la gestin del agua y la de los bosques o selvas, siendo
22
La gestin ambiental en Mxico
ambos temas denidos como asuntos de seguridad
nacional. La conjuncin de estas dos prioridades dio
origen a la propuesta de una Cruzada por los Bosques
y el Agua. A stas se agreg la bsqueda de la trans-
versalidad de las polticas pblicas, es decir, el trabajo
coordinado de diversas instancias de la Administracin
Pblica Federal, para lograr el objetivo de impulsar el
desarrollo sustentable. La denicin de prioridades
generales no demerita la importancia de muchas otras
actividades y funciones, sin cuya atencin esmerada
el impulso a los aspectos de primer orden resultara
infructuoso.
El documento desarrolla diversos temas, inicindose
con una breve descripcin de la situacin ambiental
en el mundo, continuando con el impacto de los
cambios demogrcos, sociales y econmicos sobre el
medio ambiente en nuestro pas. Asimismo, se muestra
cmo ha ido evolucionando histricamente la gestin
ambiental.
Dos de los instrumento ms relevantes de planea-
cin y gestin propiamente ambientales, que son el
ordenamiento ecolgico del territorio y la evaluacin
del impacto ambiental son incluidos.
Se analiza el uso del suelo, la cobertura vegetal y los
esfuerzos de todas las dependencias del Sector Ambien-
tal para defender los ecosistemas terrestres, y se aborda
lo relativo a los humedales costeros, que son ecosistemas
que comparten rasgos con los ecosistemas terrestres,
acuticos y marinos, y que tienen una enorme relevancia
en la provisin de servicios ambientales.
Se sintetiza la Poltica Ambiental de Ocanos y Cos-
tas, presentada por primera vez en septiembre de
2006. Igualmente, se aborda lo relativo a los recursos
hdricos, y ms tarde lo referente a la contaminacin
producida por las sustancias qumicas y los residuos en
todo nuestro entorno, enfocndose posteriormente
en la contaminacin del aire.
El cambio climtico, que es, y ser durante el pre-
sente siglo, el tema ms importante en las agendas
ambientales nacional e internacional, es brevemente
descrito, as como los compromisos y esfuerzos de
Mxico para mitigarlo.
El texto incluye tambin los elementos bsicos
sobre la evolucin del sistema jurdico para la gestin
y el acceso a la justicia ambiental, as como sobre los
instrumentos econmicos para el desarrollo sustentable,
y los avances y perspectivas de la agenda transversal.
La participacin social por un desarrollo sustentable
es un requisito indispensable, por lo que se sealan los
avances de organismos de la sociedad civil junto con el
sector, sus instrumentos y sus retos, incluyndose adems
un apartado especial para el tema de la descentralizacin.
El documento termina con la agenda ambiental interna-
cional suscrita por Mxico, la cual es insoslayable para
la consecucin de sus polticas.
En relacin con todos los contenidos abordados,
persiste la conviccin de que, para ser ecaces y ecien-
tes, las polticas pblicas referidas al medio ambiente
y los recursos naturales renovables necesitan una base
normativa slida, racionalidad econmica y viabilidad
administrativa. Tambin es indispensable una continui-
dad en su aplicacin, con una visin de largo plazo cons-
truida a partir de consensos amplios, desarrollados con
base en una extensin y consolidacin de los cauces ins-
titucionales de participacin social. Estos consensos
deben basarse en consideraciones de equidad intra e
intergeneracional, as como en un slido conocimiento
cientco y tcnico de la realidad y de los instrumentos
institucionales necesarios para su transformacin.
El balance del ejercicio es mixto: por una parte el
diagnstico sigue siendo preocupante, sin espacio pa-
ra complacencias; por la otra, el anlisis desarrollado
permite vislumbrar el futuro con un prudente optimis-
mo. Si se logran consolidar polticas pblicas como las
que aqu se esbozan y se llevan a la prctica de manera
persistente, con la legitimidad que conere un creciente
apoyo social, podemos estar seguros de que el desarro-
llo sustentable no es quimera inalcanzable, sino una
estrategia viable para la construccin de un pas ms
justo y equitativo.
23
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Bosque meslo,
Sierra de Manantln,
Jalisco
25
ii
La dimensin ambiental global
Desde sus orgenes, la accin humana ha introducido cambios en los
procesos ecolgicos, y lo que empez como un conjunto de pequeas
alteraciones puntuales termin por adquirir una dimensin global. La
conciencia de sta sobre nuestra actuacin es relativamente reciente y
se ha venido reforzando en la medida en que se ha ampliado nuestro
conocimiento de los procesos que a escala planetaria estructuran y
mantienen funcionando la biosfera, esa muy delgada capa externa
de la Tierra en la que se desenvuelve la vida.
En los ltimos 200 aos, la poblacin mundial, que creci expo-
nencialmente en casi todo el siglo xix y buena parte del xx, pas de
1,000 millones a algo ms de 6,000 millones de personas, lo que trajo
consigo un incremento notable en la presin que se ejerce sobre los
recursos naturales de la Tierra. En el lapso indicado, la utilizacin por
el hombre del suelo, el agua, los minerales, y los recursos naturales en
general, se ha incrementado ms de 10 veces. En particular, durante
el ltimo medio siglo la humanidad ha modicado los ecosistemas
ms extensa y rpidamente que en cualquier otro perodo comparable
de la historia reciente. Esta accin transformadora se relaciona sobre
todo con la necesidad de atender las crecientes demandas de recursos
y energa. En forma directa o indirecta, la humanidad podra estar
apropindose ahora de cerca de 40% de la productividad primaria
neta terrestre y ocenica
1
.
Los impactos de la accin humana exceden ya la capacidad de
los ecosistemas para proveer bienes y servicios ambientales y para
1
Vitousek, et al. 2002. Wackernagel, et al. 2002. Imho, et al. 2004. Paul & Christensen.
1995.
26
absorber los residuos. Se estima que se habra sobre-
pasado la capacidad de carga del planeta desde los
aos ochenta. Si los actuales modelos de produccin
y consumo no se transforman de manera radical, la
sustentabilidad de la ocupacin humana planetaria a
largo plazo estara comprometida.
Aparejado al crecimiento poblacional, en la se-
gunda mitad del siglo pasado se desarroll adems
un proceso de concentracin de la poblacin en reas
urbanas. En 1950, slo existan en todo el mundo dos
megaciudades que sobrepasaban los 8 millones de
habitantes: Nueva York y Londres. Al cierre del siglo se
contaban ya 25 aglomerados de esta ndole, 5 de ellos
en Amrica Latina, siendo la Zona Metropolitana del
Valle de Mxico junto con la zona conurbada de Sao
Paulo, las ms pobladas de la regin. Para el ao 2003,
48% de la poblacin mundial viva en reas urbanas.
Segn las proyecciones de las Naciones Unidas, la
poblacin urbana crecer 62% entre el ao 2003 y el
2030, siendo ms intenso este fenmeno en los pases
menos desarrollados.
A pesar de que las zonas urbanas en el mundo no
representan ms de 2% de la supercie terrestre, sus
impactos directos e indirectos sobre los ecosistemas que
los rodean son muy signicativos. La ciudad requie-
re agua para sostener las necesidades bsicas de su
poblacin e industria, alimentos para su poblacin y
energticos para sostener sus procesos. La mayor parte
de los recursos se obtiene de sitios frecuentemente muy
distantes de los lmites de la ciudad. Aunado a ello, las
ciudades generan residuos slidos y lquidos, adems
de contaminantes de la atmsfera, que afectan ecosis-
temas cercanos o distantes.
Las actividades humanas tambin han alterado la
composicin de la atmsfera global. Desde la Revolucin
Industrial del siglo xviii se increment el uso de com-
bustibles fsiles y, con ello, la emisin de contaminantes
a la atmsfera. En la actualidad slo por la quema de
combustibles fsiles o por la destruccin de vegetacin,
se emiten cada ao ms de 8 gigatoneladas (10
12
kg) de
carbono. El resultado de todo ello es que hoy la concen-
tracin de bixido de carbono en la atmsfera es 35%
superior a la existente antes de la poca industrial. Cada
vez es ms slida la evidencia de que el calentamiento
observado en los ltimos 50 aos y los cambios produci-
dos en los patrones de fenmenos hidrometeorolgicos
son atribuibles a las actividades humanas.
Otro problema asociado a la emisin de contami-
nantes a la atmsfera es el enrarecimiento de las capas
de ozono estratosfrico por efecto de las llamadas
Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono como los
clorouorocarbonos. El llamado agujero de la capa de
ozono que se forma principalmente sobre la Antrtica,
ha superado en los ltimos 5 aos los 20 millones de
km
2
, afectando no slo la salud humana de la poblacin
expuesta al incrementar el riesgo de contraer cncer
de piel, sino tambin procesos fundamentales para
los ecosistemas como la fotosntesis de las plantas y el
crecimiento del toplancton marino.
En un planeta cuya supercie est dominada por
grandes masas ocenicas, la disponibilidad de agua
representa un motivo de preocupacin creciente. El
agua dulce representa menos de 3% del agua total
planetaria, y el agua supercial disponible para nes
humanos representa menos de 0.6%, la cual est,
adems, muy heterogneamente distribuida: Canad
por ejemplo, tiene una disponibilidad per cpita casi
100 veces mayor que Egipto y 1,000 veces mayor que
Arabia Saudita. En los ltimos 50 aos las extracciones
mundiales de agua se incrementaron ms de 400% con
una tendencia a seguir aumentando. Se estima que las
extracciones de agua para uso urbano se incrementarn
en un 50% en los pases en desarrollo y un 18% en los
pases desarrollados en el prximo cuarto de siglo, lo
que seguramente se reejar en una competencia por
este recurso entre las actividades productivas y el uso
urbano y, por supuesto, en una mayor presin sobre los
ya muy deteriorados recursos hdricos continentales.
Hoy en da, prcticamente todos los grandes ros
del mundo tienen problemas de contaminacin o
modicaciones profundas en su hidrodinmica por
la construccin de presas y obras de infraestructura
agrcola, industrial y urbana.
Los cambios ocurridos en el uso del suelo en los
ltimos 50 aos son equivalentes a los registrados en los
2,000 aos anteriores, siendo quiz los ms evidentes,
la prdida y alteracin de bosques y selvas. De acuerdo
con la ltima evaluacin del la iao publicada en 2005
2
,
2
iao. Forest Resources Assessment. 2005.
27
los bosques y selvas en el mundo se estaban perdiendo
a una velocidad de 13 millones de hectreas cada ao.
De los bosques remanentes slo una tercera parte (36%)
se consideran primarias o sin alteracin antropognica
importante.
Las intervenciones antrpicas han provocado una
reduccin de diversidad biolgica global que puede
compararse con extinciones masivas como las registra-
das hacia nales de la era Paleozoica hace unos 225
millones de aos y en la que desaparecieron 75% de
las especies marinas y la ocurrida al nal del Cretcico
en la era Mesozoica, hace unos 65 millones de aos,
cuando desaparecieron los dinosaurios.
El nmero de especies consideradas extintas en el
mundo desde 1500 a la fecha es de aproximadamente
910: 595 de plantas y 315 de vertebrados, muchas de las
cuales se extinguieron en el ltimo siglo. Seguramente
un nmero alto de invertebrados y otros organismos
han desaparecido a causa de la extensa destruccin de su
hbitat sin que ni siquiera se haya tenido registro de
su existencia. Desde la aparicin de la humanidad y has-
ta mediados del siglo xx, la mayora de las extinciones
haban sido causadas por la cacera indiscriminada y
por la introduccin de especies exticas; sin embargo,
en las ltimas dcadas la destruccin o modicacin
antrpica de los ambientes naturales ha constituido la
causa principal. La tasa de extincin de especies por
razones antrpicas es ahora de uno a tres rdenes de
magnitud mayor que aquella propia de los procesos
naturales que han operado selectivamente a lo largo de
la historia de la vida en la Tierra. A este balance negativo
debera agregrsele el hecho de que cerca de una cuarta
parte de los mamferos conocidos, ms de 10% de las
aves, 20% de los reptiles, 25% de los anbios y 34% de
los peces (sobre todo de agua dulce) estn clasicados
como amenazados de extincin.
Adems del valor simblico, cultural, cientco o
incluso econmico de las especies que se extinguen, su
desaparicin frecuentemente tambin tiene impactos en
el funcionamiento ecolgico de los ecosistemas, y en los
servicios ambientales que proveen (Figura 2.1)
3
.
3
Los servicios ambientales se denen como todos aquellos bene-
cios que las personas obtienen de los ecosistemas. Estos incluyen
servicios de suministro (como los alimentos y el agua), servicios de
La forma en que se han modicado y manejado
los ecosistemas del planeta para producir bienestar a
la sociedad dista mucho de ser adecuada y ahora su
deterioro amenaza con convertirse en un problema para
el desarrollo futuro de la humanidad.
De acuerdo con la Evaluacin de los Ecosistemas del
Milenio (Recuadro 2.1)
4
la mayor parte de los servicios
ecosistmicos se han degradado o se estn usando de
manera no sustentable. Esta situacin se agrava ms si
se considera que an no se han desarrollado medios
para valorar el costo real de estas prdidas. A pesar de
que muchos servicios ecosistmicos se han perdido o
sacricado como resultado del esfuerzo de produccin
de otros servicios, como los alimentos, estas transaccio-
nes con frecuencia ubican los costos de las mismas en
poblaciones diferentes a las beneciadas.
El nivel de alteracin que presentan los ecosistemas
est propiciando una mayor probabilidad de cambios
de naturaleza abrupta, acelerada o irreversible. Algunos
ejemplos son la emergencia de algunas enfermedades
con gran potencial epidmico (como la gripe aviar)
las alteraciones abruptas en la calidad del agua, la
formacin de zonas muertas en regiones marinas cos-
teras debido a la eutrozacin y el colapso de muchas
pesqueras. Este comportamiento complica an ms la
posibilidad de recuperar los ecosistemas daados.
Los efectos de la creciente incapacidad de los ecosis-
temas, por la degradacin a la que han sido sometidos,
para proveer los servicios de los que dependemos, se dejan
sentir cada vez ms fuertemente en los grupos poblacio-
nales ms desprotegidos y pobres, lo que contribuye a
un incremento en la inequidad social y las disparidades
econmicas, que facilitan la ocurrencia de conictos
sociales. Los grupos ms afectados, son los que tienen
una marcada dependencia de los ecosistemas para su
supervivencia, y se encuentran en el frica sub-sahariana,
las regiones del sur de Asia y partes de Latinoamrica.
regulacin (del clima, del agua, de las enfermedades), y servicios
culturales (espirituales, estticos, de recreacin).
4
La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio es el estudio ms
importante y completo llevado hasta la fecha del estado de los ecosis-
temas terrestres y marinos de la Tierra. ste fue un estudio realizado
por ms de 1,700 especialistas de casi todos los pases del mundo.
El estudio fue publicado por Island Press (2005) y est disponible
en su totalidad en www.millenniumassessment.org.
28
La conciencia respecto a los problemas ambientales
afortunadamente ha evolucionado con rapidez en las
ltimas dcadas. Hace 30 aos, la incipiente percep-
cin social respecto a los problemas ambientales que
trascendan el marco nacional se centraba sobre todo en
los procesos transfronterizos de contaminacin: derra-
mes petroleros, pesticidas, metales pesados, partculas
atmosfricas, precipitacin cida. En la actualidad, la
percepcin social sobre los problemas globales se ha
modicado. Los principales temas a atender son ahora
el cambio climtico, la escasez y contaminacin de
agua dulce, la deforestacin y la deserticacin, los pro-
blemas de gobernabilidad y la prdida de biodiversidad.
Cada vez es ms aceptado que ningn proyecto
local ser sustentable si no contribuye tambin, en al-
guna medida a la sustentabilidad de la biosfera global.
Los problemas del medio ambiente global no podrn
abordarse si no es a travs de actuaciones locales y
nacionales. La atencin a la dimensin global resulta
por ello indisociable de la gestin del medio ambiente
y de los recursos naturales renovables en el mbito
nacional. Dicha gestin est determinada por procesos
29
30
31
32
institucionales que se desarrollan en los cuatro planos
que se mencionan a continuacin:
cultura, conciencia colectiva, organizacin de la
sociedad, participacin social;
legislacin y normatividad;
organizacin poltico-administrativa, estructuras
de gobierno, denicin de competencias, rdenes de
gobierno;
desarrollo de un orden jurdico internacional, ins-
tituciones multilaterales y mecanismos de nancia-
miento y cooperacin.
En el contexto del desarrollo sustentable, el entorno
debera proveer todos los recursos y servicios necesarios
para sostener a la poblacin del mundo. En este sentido,
el concepto de desarrollo sustentable est ntimamente
relacionado con la capacidad de carga de los ecosistemas
y la forma en que el hombre hace uso de los bienes y
servicios que proveen. Ser muy difcil lograr avances
sustentables en la erradicacin del hambre y la pobreza,
mejoras en la salud y en la sustentabilidad ambiental
si la mayora de los ecosistemas de los que depende la
humanidad continan en un proceso de degradacin. El
manejo correcto de los ecosistemas y sus servicios repre-
senta oportunidades ecaces para atender las mltiples
metas de desarrollo de una manera sinrgica.
Las acciones que se han emprendido en el pasado
para contrarrestar varios de los efectos negativos de la
forma de uso de los ecosistemas han sido tiles, pero su
ecacia ha sido limitada en el espectro de problemas por
resolver, y en el tiempo. Es claro que aun con decien-
cias, se cuenta con el conocimiento suciente acerca del
problema para empezar a actuar sobre l. No hay cierta-
mente una sola respuesta, ni tampoco las soluciones sern
inmediatas desde el punto de vista econmico, pero no
hay duda de que existen los elementos para proceder con
una mayor racionalidad. Es indispensable una mejor y
ms ecaz gestin ambiental que se base en informacin
suciente y conable de la situacin del ambiente y los
recursos naturales y que tome en cuenta aspectos sociales
y econmicos para darles viabilidad.
El conjunto de medidas para lograr un manejo
sustentable de los ecosistemas requiere de cambios
institucionales sustanciales, cambios en la gobernanza
y en las polticas econmicas, cambios importantes en
el comportamiento social, en las tecnologas que se
utilicen y en el conocimiento cientco que debe ge-
nerarse como sustento indispensable para el desarrollo
de planes y programas.
Los principios para el logro de la sustentabilidad eco-
lgica global se han identicado, formulado y difundido
con algunas variantes a lo largo de los ltimos aos y
siguen manteniendo plenamente su validez y vigencia:
equidad intergeneracional, plasmada en la denicin
clsica de sustentabilidad;
conservacin de la diversidad cultural y biolgica,
as como de la integridad ecolgica;
conservacin del capital natural y del ingreso;
aplicacin del principio precautorio y anticipatorio
en la gestin ambiental y los recursos;
lmites y umbrales en la utilizacin de recursos
naturales, para mantener la capacidad de reproduc-
cin de los recursos renovables y de asimilacin de
residuos por parte de los ecosistemas;
desarrollo cualitativo, no slo cuantitativo, del bie-
nestar social y de los satisfactores que contribuyen
al mismo;
valoracin econmica de los servicios ambientales
y plena consideracin de los costos ambientales y
sociales;
primaca de la perspectiva global en la consideracin
de los asuntos ambientales, en relacin con las pers-
pectivas nacionales y regionales;
utilizacin eciente de los recursos por parte de
todas las sociedades;
participacin social en la gestin del medio ambiente
y de los recursos naturales para una transicin hacia
el desarrollo sustentable.
A pesar de sus mltiples limitaciones, la progresiva
consolidacin de la agenda ambiental global, expresada
en mltiples instrumentos jurdicamente vinculantes,
ha tenido un efecto positivo en el reforzamiento a
escala nacional de polticas, medidas y desarrollos nor-
mativos que impulsan la transicin hacia el desarrollo
sustentable.
33
Fotografa Antony Challenger
34
Canales y chinampas
de Xochimilco,
Distrito Federal
35
iii
Sociedad y medio ambiente
1. Riiacix axniixri-ioniacix
En Mxico, el mal uso que por muchos aos se ha hecho de la cubierta
vegetal, combinado con inecientes prcticas de manejo agrcola y
pecuario, han disminuido de manera importante la extensin de los
bosques, selvas y otros ecosistemas naturales, adems de propiciar
la degradacin de los suelos. De acuerdo con la ltima evaluacin
realizada en el ao 2002, 45% de los suelos estaban degradados, y 5%
de stos presentaba un deterioro severo o extremo, haciendo que hoy
resulte casi imposible cualquier uso de estas supercies. Prcticamen-
te todos los grandes ros del pas estn fragmentados, y en muchas
zonas la calidad de sus aguas ha disminuido como consecuencia de
las descargas industriales y urbanas, as como de los arrastres de pro-
ductos agroqumicos en sus cuencas de captacin. Para el ao 2003
slo 15.7% de los cuerpos de agua monitoreados por la Comisin
Nacional del Agua mostraban una calidad aceptable.
Hay muchas evidencias de los efectos negativos derivados de la
degradacin ambiental y del mal uso de los recursos naturales. Por
ejemplo, el colapso de las pesqueras por efectos de la contaminacin
y sobreexplotacin ha acarreado una serie de problemas sociales y
econmicos derivados de la baja en la productividad de esta actividad;
la disminucin de la calidad del aire en las grandes ciudades est
relacionada con el incremento en la incidencia de enfermedades res-
piratorias; los problemas de salud por falta de agua de buena calidad;
la disminucin de la produccin agrcola por el empobrecimiento de
los suelos; las enfermedades de los trabajadores del campo y la conta-
36
minacin de cuerpos de agua por el uso excesivo de
fertilizantes y plaguicidas; las prdidas materiales y
humanas ocasionadas por deslaves propiciados por la
deforestacin; el incremento en enfermedades de la piel
asociado con el adelgazamiento de la capa de ozono y con
problemas que se derivan del cambio climtico global.
A diferencia de otro tipo de problemas que enfrentan
las sociedades humanas, los ambientales frecuentemente
no respetan los lmites polticos o administrativos,
por lo que su solucin exige acciones de cooperacin.
Los efectos del calentamiento global, promovido ma-
yormente por las emisiones de gases de efecto inver-
nadero de los pases desarrollados, se sienten en todo
el mundo. Las grandes cantidades de fertilizantes y
agroqumicos que se utilizan en los terrenos agrcolas
en la cuenca del Mississippi tienen efectos a cientos de
kilmetros de distancia, en el Golfo de Mxico, donde
promueven la formacin de la llamada Zona Muerta
como resultado de la eutrozacin del agua. La extrac-
cin de agua que se hace de algunos ros ha provocado
incluso que prcticamente no existan descargas al mar
(como sucede con el Ro Amarillo en China), afectando
gravemente los ecosistemas costeros o condenando a la
extincin a cuerpos de agua tan importantes como el
Mar Aral en Asia, o como est ocurriendo con el Lago
de Chapala en Mxico, que ha perdido cerca de 30%
de su supercie a lo largo de los ltimos diez aos.
Durante mucho tiempo se acept que el deterioro
ambiental era un costo inevitable del desarrollo econ-
mico de los pases y una condicin necesaria para aliviar
la pobreza; en todo caso, los problemas ambientales se
atenderan una vez resuelta la problemtica econmica y
social. Afortunadamente, ahora se empieza a reconocer
que el bienestar humano depende de que se mantengan
ecosistemas en buen estado para que sigan proporcio-
nando servicios ambientales a la sociedad.
La relacin entre bienestar humano, desarrollo sus-
tentable y ecosistemas naturales fue ampliamente exa-
minada en la reciente Evaluacin de los Ecosistemas del
Milenio (ver Captulo ii), un proyecto de las Naciones
Unidas que busc documentar y estimular la conciencia
acerca de la importancia de un uso ms racional de los
ecosistemas naturales, evitando las prcticas que daan
el ambiente, todo ello en la bsqueda de un desarrollo
sustentable.
A pesar de que a una buena parte de la poblacin
an no le queda claro el valor del ambiente o los
costos por su degradacin, es un hecho que todas las
sociedades requieren de los ecosistemas naturales y sus
servicios para su supervivencia. La composicin de la
atmsfera y el suelo, el ciclo de los elementos a travs
del agua y el aire, y muchos otros bienes ecolgicos son
el resultado de procesos orgnicos que tienen lugar en
los ecosistemas. La tecnologa y la cultura permiten a
la humanidad amortiguar el contacto inmediato con
el medio ambiente, pero no eliminan el hecho de que
nuestra especie depende plenamente del ujo de los
servicios que prestan los ecosistemas.
Paradjicamente, y a pesar de su dependencia, el
hombre es, sin duda, el principal agente de presin y
deterioro del medio ambiente. En la medida en que la
poblacin crece, son cada vez ms intensas las presio-
nes para obtener los recursos necesarios para alimentarla
y proveerla de bienes. Sin embargo, la relacin entre
el hombre y la naturaleza no es tan simple ni depende
exclusivamente del tamao de la poblacin. Ehrlich y
Holdren
1
propusieron hace poco ms de 30 aos un
modelo conceptual que an es til para entender los
impactos del hombre sobre el ambiente. Segn estos
investigadores, los impactos que el hombre causa al
ambiente dependen de tres factores: a) tamao de la
poblacin, b) intensidad de uso de los recursos, y c) un
componente tecnolgico que determina la cantidad de
recursos que se gastan y de residuos que se desechan en
las diferentes actividades humanas.
Mientras ms grande es el tamao de la poblacin,
se requieren ms recursos tanto de alimentos como de
otras materias primas (madera para construccin, agua
para beber y cubrir necesidades sanitarias, etc.) y, por
consiguiente, las presiones sobre el ambiente tambin
se incrementan. Sin embargo, un componente adicional
que determina la magnitud del impacto sobre el am-
biente es la intensidad del uso per cpita de recursos,
ya que un ciudadano promedio que vive en una ciudad
consume generalmente ms agua y energa que uno
que vive en una localidad rural. Hay, por ltimo, un
componente tecnolgico que se traduce en la forma en
1
Ehrlich y Holdren. 1971.
37
que se explotan los recursos y se producen los desechos;
los costos ambientales son diferentes si, por ejemplo, la
energa elctrica se genera por hidroelctricas, mediante
termoelctricas o por turbinas impulsadas por el viento.
La intensidad de consumo tambin es funcin de los
avances tecnolgicos; un refrigerador construido hace
20 aos consume mucha ms energa elctrica que uno
actual con la misma capacidad de almacenamiento
y de refrigeracin. La cantidad de desechos tambin
depende de los procesos tecnolgicos aplicados: los
motores a gasolina actuales son ahora ms ecientes en
su consumo, tienen mayor potencia y emiten menores
cantidades de contaminantes que los que existan hace
un par de dcadas.
En ecologa se utiliza desde hace mucho tiempo el
concepto de capacidad de carga para denir al nmero
de individuos de una poblacin que pueden vivir en un
sitio determinado de manera indenida sin deteriorar su
entorno, considerando los recursos existentes. Para el
caso de las sociedades humanas, aunque esta denicin
no se aplica en sentido estricto, existe cierto consenso
acerca de que los recursos que existen (incluyendo su
tasa de produccin) son nitos y que por tanto, pue-
den mantener de manera sostenida slo a un nmero
determinado (no innito) de poblacin. Si se consume
ms de lo que se produce, se estar en una condicin
de no sustentabilidad. Una diferencia importante para
el caso de las sociedades humanas es que la capacidad
de un ecosistema para sostener una poblacin no se da
slo por el nmero de individuos sino que incluye
tambin su nivel de consumo. Un ecosistema con una
cierta cantidad de recursos podr sostener a una po-
blacin grande de manera indenida si los individuos
los consumen de manera moderada, o bien, slo ser
capaz de mantener una poblacin pequea si los recur-
sos se consumen intensamente.
A continuacin se hace una descripcin de este
marco conceptual en el contexto de la situacin de
Mxico. Es decir, se describen las caractersticas de la
poblacin en el pas, as como sus variaciones en el
tiempo. Asimismo, se exponen de manera breve los
principales impactos que la poblacin y sus activida-
des productivas tienen sobre el ambiente.
1.1. Poniaciox ix Mixico
Mxico ha cambiado profundamente en los ltimos
aos. Slo en la segunda mitad del siglo pasado la po-
blacin pas de poco ms de 20 millones en 1950, con
una mayora dedicada a actividades relacionadas con
el sector primario, a 103.3 millones de habitantes en
el ao 2005, de acuerdo con el II Conteo de Poblacin
y Vivienda 2005 (Figura 3.1), slo que ahora con un
claro predominio de la poblacin ocupada en el sector
de los servicios (58%). Segn las proyecciones de creci-
miento que realiz el coxaio, la poblacin de Mxico
seguir creciendo hasta llegar a un nmero aproximado
de 130 millones alrededor del ao 2040 para despus
descender lentamente.
La tasa de crecimiento natural estimada para el 2004
fue del 1.4% anual, menos de la mitad de lo que se
registr en 1970, cuando creca ms rpidamente. No
obstante, si se considera el fenmeno migratorio para
el perodo 2000-2005 la tasa de crecimiento fue de tan
slo 1%, segn el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
La disminucin en la tasa natural de crecimiento est
38
explicada por varios factores, pero el ms importante
es la reduccin de la fecundidad, que apenas super los
dos hijos por mujer en el ao 2000, cuando en los aos
sesenta superaba en promedio los seis hijos por mujer;
esta reduccin ha sido tan importante que se estima que
antes de 2010, el nmero de hijos que tendrn las mu-
jeres apenas ser suciente para reemplazar al nmero
de progenitores. Tambin los adelantos en salud pblica
han contribuido a reducir la mortalidad y aumentar la
esperanza de vida de los mexicanos (Figura 3.2). A pesar
de esta reduccin en la tasa de crecimiento, en el pe-
rodo 2000-2005 se incorporaron 5.8 millones de
nuevos mexicanos, por lo que los retos para satisfacer
sus demandas de servicios, como agua potable, salud,
vivienda y empleo siguen siendo muy importantes.
De manera paralela a estos cambios numricos,
Mxico ha vivido una profunda transicin demogrca,
con importantes cambios en la estructura y composicin
de la poblacin. Cada vez es menor la proporcin de
nios en la poblacin y va cobrando importancia la
de jvenes (Figura 3.3). En estos ltimos aos Mxico
ha disfrutado del llamado bono demogrco que no
es otra cosa que una proporcin baja de poblacin de-
pendiente con respecto a la poblacin potencialmente
productiva. En el ao 2005 haba en el pas 59 depen-
dientes por cada 100 habitantes en edad productiva.
Esta condicin ventajosa se mantendr durante varios
aos, alcanzando alrededor del ao 2020 su valor ms
bajo para despus comenzar a incrementarse por efecto
de la acumulacin de adultos mayores (Figura 3.4).
39
Este incremento poblacional no se da en el vaco,
sino que ocurre con un patrn determinado en el terri-
torio con particularidades importantes de considerar. A
inicios de este nuevo siglo la distribucin de la pobla-
cin contina presentando dos tendencias encontradas:
una concentracin de la poblacin en un reducido
nmero de ciudades y una alta dispersin en un gran n-
mero de pequeas localidades ubicadas a lo largo de
todo el territorio nacional. No obstante las ventajas
de concentrar a las personas en grandes ciudades en
trminos de la factibilidad de proporcionarles servicios
y aprovechar procesos de escala, desde el punto de vista
ambiental, no existe un consenso sobre cul patrn
de ocupacin sea ms ventajoso. Se ha propuesto que
las grandes ciudades pueden convertirse en enormes
sumideros de bienes y servicios que presionan hasta el
agotamiento a los ecosistemas de zonas incluso muy
alejadas de ellas. En contraste, las localidades pequeas,
al depender en gran medida de los recursos naturales de
sus ecosistemas adyacentes, pueden tener mayor inters
por su conservacin y manejo sustentable.
Al margen de esta discusin, la tendencia en el pas
es hacia una urbanizacin acelerada, a costa de la
poblacin rural. Mientras que en 1900, tres cuartas
partes de la poblacin eran consideradas rurales, para
el ao 2000 ya slo una tercera parte segua en esta
condicin, y para el 2005 menos de una cuarta parte
de la poblacin viva en localidades rurales de menos de
2,500 habitantes. En 2005 existan nueve zonas urbanas
que rebasaban el milln de habitantes, y se estima que
para el 2030 otras siete zonas urbanas ms superen esa
cifra (Mapa 3.1).
Este patrn est explicado en buena medida por los
ujos migratorios. A mediados del siglo pasado y hasta
mediados de los aos ochenta, la Ciudad de Mxico,
junto con otros centros urbanos como Guadalajara y
Monterrey, eran focos de atraccin de personas que
vivan en zonas rurales en busca de oportunidades de
progreso. Sin embargo, hacia nales del siglo pasado
cambi el patrn de migracin, convirtindose los mo-
vimientos entre ciudades en el factor ms importante de
crecimiento urbano. De hecho, durante el quinquenio
1995-2000, cerca de la mitad de los ujos migratorios
tuvo como origen y destino a las ciudades intermedias,
mientras que la migracin del campo a las grandes
ciudades represent slo 18.3% del total. Aunque el
Valle de Mxico sigue recibiendo una cantidad signi-
cativa de migrantes, es tambin un centro expulsor
de poblacin importante; as, en el ao 2000, el 20% de
las personas que cambiaron de residencia salieron del
Valle de Mxico, principalmente con destino a ciudades
intermedias.
El crecimiento de las ciudades de tamao inter-
medio, junto con la reduccin del crecimiento de las
megaurbes, plantea benecios y retos. Por una parte,
disminuye la presin sobre las grandes ciudades para
proveer de servicios a sus habitantes y por otra, brinda
la oportunidad de que estas nuevas ciudades tengan
un crecimiento planeado para que no repliquen los
problemas de las grandes urbes.
De manera paralela al proceso de consolidacin de
grandes zonas urbanas se ha dado una proliferacin
de localidades pequeas menores a 2,500 habitantes.
40
Para el ao 2000 se contabilizaron 196 mil, mientras
que para el 2005, poco menos de 185 mil, es decir,
casi el doble de las registradas 30 aos antes. Alrede-
dor del 15% de ellas se encontraba en los alrededores
de los centros urbanos, contribuyendo al proceso de
suburbanizacin. Una mayor proporcin (44.3%) de
localidades, que albergan a poco ms de 13 millones
de personas, se encuentra ubicada lejos de las ciuda-
des pero cercano a centros de poblacin, o bien a lo
largo de carreteras. El restante 32.5% se encuentra en
situacin de aislamiento, es decir, lejos de ciudades y
vas de comunicacin transitables todo el ao, lo que
lleva consigo el gran reto de hacerles llegar los servi-
cios bsicos que requieren (Mapa 3.2). Ms adelante
se describen los impactos ambientales asociados a los
centros urbanos y rurales.
41
42
Adems de este movimiento interno, un fenmeno
muy importante en Mxico es la migracin hacia otros
pases, principalmente a los Estados Unidos (Mapa 3.3).
En los ltimos aos han salido en promedio unos 400
mil mexicanos cada ao, principalmente motivados por
la necesidad de encontrar un empleo mejor pagado. Este
intenso ujo de personas hace que la tasa de crecimiento
real del pas sea de cerca de 1% anual, y no de alrededor
de 1.4%, que es la tasa natural que considera slo la
natalidad y la mortalidad.
En varias zonas del centro y sureste del pas la mi-
gracin, principalmente de jvenes y adultos, convierte
a las comunidades en pueblos de mujeres, nios y an-
cianos, con un abandono casi total de las actividades
productivas locales.
Esta despoblacin puede traer efectos ambientales po-
sitivos o negativos. Si bien puede reducirse la presin local
y permitir una recuperacin de los ecosistemas, tambin
se han documentado casos en el sentido contrario. Por
ejemplo, en las serranas de Oaxaca se establecieron, des-
de los tiempos prehispnicos, sistemas muy extensos de
terrazas que requirieron de grandes cantidades de mano
de obra. En otros casos, el maz se cultivaba plantando
las semillas en hoyos muy profundos para explotar la
humedad del subsuelo; este tipo de tcnica requera de
10 a 15 personas trabajando a un ritmo para sembrar
una hectrea de cultivo. Cuando la poblacin se redujo,
ambas prcticas se abandonaron por la escasez de mano
de obra. Ahora, con la utilizacin de prcticas moder-
nas como el uso de tractores, el suelo arado queda poco
consolidado, lo que propicia la erosin.
Los atributos demogrcos y los socioeconmicos
estn estrechamente relacionados. Las poblaciones con
mayor proporcin de personas pobres son tambin las
que tienen mayor tasa de fecundidad, menor esperanza
de vida y migracin ms alta.
43
Los indicadores ms utilizados para describir las
caractersticas sociales y econmicas de la poblacin
en Mxico son los ndices de desarrollo humano (iou)
y de marginacin (ix), as como la medicin del gra-
do de pobreza. El concepto de desarrollo humano est
relacionado con la capacidad de los habitantes de un
pas para desarrollar su potencial productivo y creativo,
por lo que implica ms que el componente econmico.
El iou es un indicador fuertemente impulsado por las
Naciones Unidas y se basa en la ponderacin de tres
aspectos bsicos: a) una vida larga y saludable medida
por la esperanza de vida al nacer; b) conocimiento
(educacin), medido a partir de la tasa de alfabetizacin
de adultos y la matriculacin; y c) un nivel decoroso,
medido por el producto interno bruto per cpita. De
acuerdo a los ltimos resultados que se tienen, Mxico,
con un iou = 0.7937, se ubica en el lugar 53 de los
177 pases evaluados; y en el penltimo lugar dentro
de los pases de la ocoi, slo por encima de Turqua.
En el mbito estatal, el Distrito Federal y Nuevo Len
aventajan notoriamente a estados como Chiapas y
Oaxaca; el Distrito Federal registra niveles de iou no
muy diferentes a los de pases europeos como Portugal
y Grecia, mientras que Oaxaca y Chiapas son similares
a los registrados en los territorios ocupados de Palestina,
Uzbekistn o Argelia (Mapa 3.4 y Figura 3.5).
El ndice de marginacin (ix), por su parte, permite
caracterizar a las entidades federativas y municipios
utilizando como criterio las carencias que padece la po-
blacin como resultado de la falta de acceso a la edu-
cacin, viviendas inadecuadas, ingresos monetarios
insucientes y la residencia en localidades pequeas,
dispersas y en situacin de aislamiento, lo que diculta
el suministro de servicios y el aprovechamiento de las
economas de escala de los servicios bsicos, infraestruc-
tura y equipamiento. El iou y la marginacin tienen
44
45
un comportamiento muy semejante, siendo tambin
los municipios con iou ms bajo los que tienen mar-
ginacin ms alta (Figura 3.6).
A pesar de los esfuerzos que se han hecho en Mxico
por combatir la pobreza
2
, sta sigue siendo un problema
severo. En el ao 2004 existan en el pas 48.9 millones
de personas en situacin de pobreza, esto es, 47% de
la poblacin. De las personas consideradas en pobreza,
18 millones (17.3%) se encontraban en la categora
de pobreza ms extrema (alimentaria) (Figura 3.7).
2
La pobreza se mide considerando bsicamente el ingreso y se
divide en funcin de su capacidad para adquirir una canasta bsica
de productos y servicios. La condicin ms desfavorable es la po-
breza alimentaria, donde los ingresos no alcanzan para satisfacer
las necesidades mnimas de alimento; el segundo nivel es el de
pobreza de capacidades, donde los ingresos no son sucientes para
cubrir las necesidades bsicas de educacin y salud; por ltimo, la
tercera categora es la denominada pobreza de patrimonio, que
corresponde a ingresos que no son sucientes para satisfacer las
necesidades de vestido, calzado, vivienda y transporte.
La mayora de las personas en situacin de pobreza se
encuentra en zonas urbanas (26.4 millones), aunque la
mayor cantidad de los pobres extremos viven en zonas
rurales (10.9 millones).
Ms de medio centenar de grupos indgenas, con his-
torias, formas de vida y relaciones con el ambiente muy
diferentes unas de otras, y tambin muy distintas respec-
to al resto de la poblacin, se encuentra distribuido a lo
largo del pas. Este segmento de la poblacin constituye
entre 6% y 12% de la poblacin total, segn el criterio
que se utilice. Los grupos indgenas ms numerosos
son los que hablan las lenguas nhuatl, maya, zapoteca
y mixteca. Seis estados (Oaxaca, Veracruz, Chiapas,
Yucatn, Estado de Mxico y Puebla) concentran la
mayor poblacin de habla indgena; en el otro extremo
se encuentran los estados de Aguascalientes, Zacatecas,
Colima, Baja California Sur y Coahuila, que prcti-
camente no tienen poblacin indgena. El Mapa 3.5,
46
deja ver la distribucin de las poblaciones indgenas en
los municipios del pas.
Desafortunadamente, las comunidades indgenas
han estado frecuentemente excluidas de los modelos
nacionales de desarrollo, por lo que no es casualidad
que los municipios que tienen una alta proporcin de
poblacin indgena tambin sean los que presentan los
ndices de desarrollo humano ms bajos y la margina-
cin ms alta (Figura 3.8). Si a esto se aade que en las
zonas donde habita una alta proporcin de poblacin
indgena se encuentra una parte importante de los
bosques y selvas mejor conservados y la parte alta de
las cuencas de captacin de agua de los principales ros
del pas, adems de que en muchos grupos indgenas
se encuentra almacenada una gran cantidad de conoci-
miento tradicional acerca del manejo de estos recursos
con considerable potencial para su manejo sustentable,
es evidente la necesidad de que las polticas pblicas
ambientales consideren explcitamente a la poblacin
indgena.
Los grupos indgenas a travs de su historia han
hecho frecuentemente un uso intensivo, aunque al-
gunas veces destructivo, de su medio. Si se examina
la distribucin de los pueblos indgenas, sta coincide
con zonas de alta biodiversidad, lo que ha ocasionado
diversas interpretaciones sobre el papel que tienen las
prcticas indgenas y el patrimonio natural de la nacin
(Recuadro 3.1). Al parecer, en algunas regiones han
propiciado la biodiversidad al seleccionar y, al menos
parcialmente, domesticar una gran cantidad de especies;
asimismo, al utilizar comnmente un conjunto variado
de productos de los ecosistemas naturales, sus sistemas
de manejo tienden a ser diversicados o, cuando me-
nos, no optan por una transformacin completa o por
la simplicacin. Entre las prcticas que se consideran
sustentables o poco agresivas con el ambiente se encuen-
tran varias que desarrollan las comunidades indgenas.
Un ejemplo de ellas es la agricultura en chinampas,
que actualmente slo se prctica en unas pocas zonas
del centro de Mxico. Sin embargo, tambin existen
47
48
evidencias en el sentido de que algunas prcticas de
manejo indgena alteraron negativamente su entorno,
como al parecer ocurri con los mixtecos en el centro
de Oaxaca o los mayas en la pennsula de Yucatn. Un
caso particular que ha recibido mucha atencin es el
sistema agrcola de roza, tumba y quema, muy comn
en el trpico mexicano, que se discute con cierto detalle
en el Captulo vii.
:. Viciracix \ oisriinucix oi ia ioniacix
La poblacin y sus actividades productivas no estn
homogneamente distribuidas en el territorio nacional.
Durante muchos aos las actividades productivas de
los pueblos y ciudades estuvieron estrechamente rela-
cionadas con los ecosistemas que las rodeaban, tanto
as que la posibilidad de realizar actividades agrcolas o
pecuarias o la utilizacin de sus bosques o de recursos
del subsuelo denieron, en buena parte, la ubicacin de
los principales poblados del pas. Aunque las sociedades
urbanas han perdido parcialmente esta relacin directa
con su entorno inmediato, las poblaciones rurales y
marginadas an mantienen una estrecha dependencia
con sus ecosistemas cercanos, tanto porque de ellos
obtienen los bienes y servicios que necesitan, como
porque tambin son ms sensibles a los efectos negativos
de su deterioro.
El territorio mexicano es un complejo mosaico
climtico y geolgico que ha dado origen a una alta
diversidad de ecosistemas y tipos de vegetacin donde
las distintas comunidades humanas ah establecidas se
han tenido que adaptar para sobrevivir y desarrollarse.
Esto ha ocasionado que en Mxico coexistan muchos
Mxicos, en el sentido de que son muy diferentes
las condiciones sociales y econmicas de la poblacin
en distintos puntos del territorio. Las caractersticas
de la poblacin en el trpico hmedo, en trminos de
densidad, marginacin y actividades productivas son
sustancialmente diferentes de las que se encuentran
en el norte rido del pas. Asimismo, la distribucin
de los recursos naturales es tambin heterognea: por
ejemplo, la disponibilidad de agua es considerable-
mente menor en la zona norte del pas, que es la que
concentra la mayor cantidad de poblacin, actividades
industriales y producto interno bruto, que en la zona de
la frontera sur. En ese sentido, resulta necesario hacer
una descripcin de las caractersticas de la poblacin
49
que incluya ms explcitamente el ambiente natural
donde vive.
Existen diferentes formas de regionalizar al pas
considerando criterios ambientales: zonas climticas,
provincias biogeogrcas o las eco-regiones, por slo
citar algunos ejemplos. Para nes de esta descripcin
se utiliz como criterio para clasicar al ambiente a la
vegetacin.
Debido a que la interaccin hombre-ambiente en
el territorio mexicano lleva cientos de aos, la vegeta-
cin est profundamente modicada en muchas partes
del pas, lo que imposibilita saber con exactitud qu
tipo de vegetacin era la original en cada zona. Sin
embargo, recientemente el ixici elabor un mapa en
el que, utilizando criterios climatolgicos, orsticos,
biogeogrcos y edafolgicos, entre otros, describe la
vegetacin que potencialmente pudo haber existido
en el pas antes de la inuencia humana (Mapa 3.6).
Sobreponiendo este mapa con la informacin socio-
demogrca del ixici y el coxaio (por ejemplo, el
nmero y tamao de las localidades y marginacin),
es posible tener una buena idea de las condiciones de
la poblacin asentada en los principales tipos de vege-
tacin del pas
3
(Mapa 3.7).
En las poco ms de 55 millones de hectreas que
potencialmente cubrieron las selvas hmedas y subh-
medas del pas, en el ao 2000 estaban asentadas unas
82,500 localidades con una poblacin total de 29.5
millones de personas. La inmensa mayora de ellas
(82 mil) son pequeas localidades de menos de 2,500
habitantes donde habitaban 10.5 millones de personas.
En la supercie que alguna vez cubrieron las selvas, hoy
se ubican cinco ciudades de ms de medio milln de
habitantes (Tablas 3.1 y 3.2).
3
Para los clculos que se presentan en este captulo se utiliz la
clasicacin de la vegetacin descrita en el Captulo vii. Si se utiliza
otra clasicacin las estimaciones pueden ser diferentes.
50
En las zonas que alguna vez estuvieron cubiertas
por selvas hmedas, hoy estn asentados casi 32,500
localidades y 9 millones de personas; ninguna localidad
sobrepasa el medio milln de habitantes (Tabla 3.2).
Muchas de estas localidades tienen una proporcin alta
de poblacin indgena y estn clasicadas como de al-
ta marginacin. Ms del 90% de las localidades, donde
viven unos 4.4 millones de personas (casi el 50% de la
poblacin total que habita en estas zonas) estn cata-
logadas como de marginacin alta o muy alta (Mapa
3.7). Entre las poblaciones ms importantes que estn
asentadas en lo que alguna vez fueron selvas altas se
encuentran Tapachula y Chetumal.
La mayor parte de las tierras aptas para las activida-
des agrcolas y pecuarias que estuvieron cubiertas por
selvas hmedas ya ha sido desmontada y destinada a
esta actividad, pero esto no ha detenido su destruccin.
Las tierras menos aptas, como las ubicadas en laderas
pronunciadas, siguen siendo continuamente deforesta-
das para incorporarlas a la agricultura de subsistencia.
Durante el perodo que va de 1993 a 2002, todava el
2.5% de las selvas primarias remanentes y el 10% de
las secundarias fueron transformadas para dedicarlas a
actividades agropecuarias.
En lo que respecta a la supercie que cubrieron las
selvas subhmedas, hoy estn asentadas unas 50 mil
localidades con 20.5 millones de personas (Tabla 3.2).
Algunas de las localidades ms importantes son los
centros tursticos de Acapulco, en Guerrero, y Puerto
Vallarta, en Jalisco. Casi 80% de todas las localidades
asentadas en las zonas que alguna vez estuvieron cu-
biertas por selvas subhmedas, donde vive 35% de la
51
poblacin, presenta ndices de marginacin altos o muy
altos (Mapa 3.7).
El principal cambio en el uso del suelo que se ha
dado en estas zonas es hacia la agricultura y la ganadera.
En las planicies costeras de Sinaloa, Sonora y Tamau-
lipas, as como en la regin de Salina Cruz, se practica
agricultura tecnicada comercial de alto rendimiento.
Tambin el desmonte para sembrar pastos, sobre todo
de especies no nativas para alimentar ganado, ha sido
una fuente de presin importante. En las zonas margi-
nadas, como la regin de la Mixteca oaxaquea, o en
la Montaa de Guerrero, el libre pastoreo de ganado
menor y la colecta de lea para satisfacer las necesidades
energticas de estos pobladores tambin han contribui-
do a la prdida de este tipo de vegetacin.
En lo que atae a las localidades ms importantes
que se asientan sobre lo que alguna vez fueron bosques
meslos de montaa, slo Xalapa y Orizaba rebasan
el medio milln de habitantes, ya que la mayora son
muy pequeas: 5 apenas llegan a 50 mil personas, 80
estn entre 2,500 y 50 mil, y el resto tiene menos de
2,500 habitantes. La poblacin en estas zonas es quiz
la que se encuentra en condiciones ms graves de mar-
ginacin en el pas: 95% de las localidades asentadas
en estas reas, donde vive 60% de la poblacin total,
estn clasicadas como de marginacin alta o muy alta
(Mapa 3.7).
Quiz una de las modalidades de manejo directo de
los ecosistemas ms extendidas que se da en estas zonas
sea el cultivo del caf. En sus formas ms tradicionales,
las plantas de caf se siembran en el sotobosque, dejan-
do intacta la vegetacin arbolada que integra el dosel.
De esta manera se obtiene el producto comercial sin
destruir por completo el ecosistema. Bajo este esquema,
frecuente en las comunidades indgenas de Oaxaca y
Chiapas, se conserva una buena parte de la biodiversi-
dad y de los servicios ambientales de estos bosques.
Ms recientemente, sin embargo, se han desarro-
llado otras modalidades ms intensivas de produccin
de caf, en las que la mayora de los rboles de la vege-
tacin original se tala para despus sembrar rboles de
sombra del gnero Inga (tambin llamada jinicuil)
del grupo de las leguminosas, que produce una copa
menos densa que la de los rboles originales, lo que
permite una mayor entrada de luz, con el consiguiente
aumento en la productividad del sistema. Aunque ste
implica la prdida de una buena parte de la biodiver-
sidad original del bosque meslo, no lo elimina por
completo, permitiendo, adems, la retencin del suelo
y la continuacin de otros servicios ambientales, como
52
53
la conservacin del ciclo hidrolgico. La produccin de
caf ms daina para el ambiente es la que se realiza
bajo el sol directo. En ella, los rboles del dosel y el
sotobosque original son completamente removidos.
Este sistema productivo depende en gran medida de la
aplicacin de fertilizantes y pesticidas para mantener
la mxima productividad de los cafetos. Este tipo de
cultivo es el ambientalmente ms perjudicial por sus
impactos sobre la biodiversidad e integridad del suelo.
Otra actividad importante en estas zonas ha sido la
agricultura de roza, tumba y quema para soportar
la agricultura de subsistencia que, entre otros impactos,
ha contribuido a la enorme fragmentacin de estos
bosques en el pas.
En los bosques templados de conferas y latifoliadas
(principalmente encinos), estaban asentadas en el ao
2000 casi 48 mil localidades donde vivan 19.8 millones
de personas (Tabla 3.2): 85% de las localidades que
concentran a casi 6 millones de personas estn catalo-
gadas como de marginacin alta o muy alta. Toluca,
una buena parte de la Zona Metropolitana del Valle de
Mxico, y San Cristbal de las Casas en Chiapas, son
algunas de las localidades ms importantes asentadas
en lo que alguna vez fueron bosques de conferas y
encinos (Mapa 3.7).
La ocupacin de estas zonas puede ser explicada
por los patrones de la poca colonial de explotacin
agropecuaria y minera. Las zonas templadas poseen
suelos generalmente frtiles, derivados de materiales
volcnicos, que permiten mantener actividades agrcolas
por perodos largos. Debido a estas circunstancias, la
agricultura de roza, tumba y quema no es frecuente
en sitios ocupados por estos tipos de vegetacin.
Una buena parte de esta vegetacin secundaria tiene
su origen en los aprovechamientos forestales que se
concentran en esta zona, y en la ocurrencia de incen-
dios (naturales o provocados) que suelen ocurrir en
estos bosques. En aquellas reas de mayor crecimiento
poblacional y marginacin se mantiene un proceso de
apertura de nuevas parcelas y una extraccin intensa
de madera para su utilizacin como lea. Otra actividad
frecuente es la ganadera extensiva de borregos, chivos
y ganado bovino. Uno de los efectos negativos de esta
actividad es el ocasionado por la quema recurrente
hecha para promover los renuevos que consume el
ganado y que afectan a las semillas y plntulas que
regeneraran el bosque. A largo plazo, estos bosques
tienden a convertirse en pastizales.
Los matorrales xerlos y los pastizales semides-
rticos son en conjunto los tipos de vegetacin ms
extendidos en Mxico (Tabla 3.1), hoy alojan a unas 30
mil localidades donde habitan alrededor 14.5 millones
de personas (Tabla 3.2). En este caso, la poblacin que
vive en condicin de marginacin alta o muy alta no
sobrepasa al 10% de la poblacin total. Algunas de
las localidades ms importantes asentadas en lo que
alguna vez estuvo cubierto por esta vegetacin son la
Zona Metropolitana de Monterrey, Tijuana, Ciudad
Jurez, Mexicali, San Lus Potos, Chihuahua y Torren
(Mapa 3.7).
La escasez de agua y las temperaturas extremas
restringen el tipo de actividades que se pueden desa-
rrollar en estos ecosistemas. Los matorrales y pasti-
zales han sido utilizados durante muchos aos para
soportar una ganadera extensiva, sobre todo en el
centro y norte del pas. La ganadera de caprinos, con
un signicativo componente de autoconsumo o de
consumo local, predomina en las localidades de mayor
grado de marginacin. Aunque no se le ha prestado
la misma atencin que a la ganadera de bovinos, el
pastoreo de los chivos ha causado graves daos a los
matorrales xerlos.
En estas zonas se practica tanto la agricultura de
riego explotando mantos freticos y utilizando fuer-
tes cantidades de agroqumicos, que resulta bastante
productiva como la agricultura de temporal, con muy
poca productividad y de uso local o de autoconsumo.
La recoleccin de plantas o partes de ellas con valor
econmico como la lechuguilla, el ixtle, el guayule, la
jojoba y la candelilla tambin fueron actividades pro-
ductivas importantes en algunos momentos.
. Coxsuxo \ ricxoioca
Durante la segunda mitad del siglo xx, en el contexto
de una poblacin mundial que creca a tasas aceleradas,
se promovi la visin de que el problema central era el
tamao de la poblacin y que, de seguir con esa tenden-
cia, en pocos aos los recursos del planeta no podran
54
sostenerla. La idea que est detrs de esta corriente de
pensamiento es que, independientemente de los avances
tecnolgicos, econmicos y culturales, desde una pers-
pectiva funcional, la relacin de la humanidad con el
ambiente es similar a la de los otros millones de especies
que habitan el planeta: es decir, las sociedades humanas
dependen de la energa y los recursos de la naturaleza, y
toda la energa y materia son eventualmente regresadas
al ambiente en forma de desechos.
La diferencia ms importante, sin embargo, se da en
la intensidad y en los patrones de consumo del hom-
bre con respecto a los de las dems especies. Aunque
la biomasa de la poblacin humana no llega al 1%
de la biomasa total de los hetertrofos
4
que habitan
el planeta es, por mucho, el principal consumidor de
recursos de la Tierra. Segn diversas estimaciones, el
hombre se apropia de entre 16% y 40% de la produc-
tividad primaria neta terrestre del planeta y, a travs de
la pesca, es tambin la especie que consume la mayor
proporcin de recursos de los ocanos. Este consumo
es de tal magnitud que se estima que las demandas
humanas, medidas en trminos de los recursos que se
consumen y de la supercie de tierras y aguas necesarias
para puricar sus desechos, sobrepasaron la capacidad
de carga del planeta desde los aos ochenta y hoy estn
un 20% por encima de ella.
Si bien el hombre, como especie, es el principal
consumidor de recursos en el planeta, existen dife-
rencias muy marcadas entre las diversas sociedades.
Un consumidor urbano tpico gasta una cantidad de
recursos energticos e hdricos muy superior que uno
que vive en una comunidad rural. En ese sentido, la
pregunta no slo es cunta gente puede vivir de manera
sustentable en un sitio, sino a qu nivel de consumo.
Desafortunadamente, muchas veces el estilo de vida va
en sentido contrario al de un manejo sustentable. Un
ejemplo muy claro de lo anterior es la proliferacin de
campos de golf en zonas ridas, mantenidos a costa
de agua extrada de mantos freticos para satisfacer la
demanda de un juego de moda para el segmento de
la poblacin de mayores ingresos.
4
Se entiende por hetertrofos el conjunto de organismos que se
nutren consumiendo a otros organismos, partes de ellos, o sus
productos o residuos.
El consumo no puede desligarse de un componen-te
tecnolgico. Hace 10 aos se utilizaban mayoritariamen-
te focos de lamento, muy similares a los que invent
Edison hace ms de un siglo, muy poco ecientes en la
transformacin de electricidad en luz. Ahora hay focos
que con una cuarta parte del consumo de energa dan
una iluminacin equivalente. Sin embargo, vale la pena
dimensionar el papel que puede tener la tecnologa, ya
que muchas veces se le ve como la salvadora de los
innumerables problemas que aquejan a la humanidad.
En este sentido, es importante reexionar si est sucien-
temente bien fundada la esperanza de que con los avan-
ces tecnolgicos que se generen en el futuro se podrn
producir los alimentos que se necesitan, tener procesos
limpios (no contaminantes), recuperar los ecosistemas
degradados y conservar las especies amenazadas.
No se puede negar que las semillas mejoradas y los
avances en la produccin de agroqumicos han incre-
mentado la productividad de los cultivos y, con ello,
la estimacin sobre la cantidad mxima de alimentos
que se podan producir ha aumentado, argumentando
en contra de la hiptesis maltusiana acerca de la capa-
cidad de carga nita de los ecosistemas. En teora, si
un proceso se hace ms eciente, disminuir la presin
sobre los recursos: por ejemplo, si se mejora la eciencia
de procesamiento de una termoelctrica que utiliza
combustleo, podr utilizarse menos combustible para
producir la misma cantidad de electricidad, dismi-
nuyendo la presin sobre el recurso (combustleo) y
los costos de produccin (incluso puede bajar el precio
del producto, hacindolo ms accesible).
Las mejoras tecnolgicas que hacen ms ecientes
los procesos no se han traducido necesariamente en una
reduccin sostenida de la presin sobre los recursos, sino
en un incremento en el consumo per cpita. Paradji-
camente, la eciencia ganada puede ir en contra de la
proteccin de los recursos. Si se examina, por ejemplo,
el comportamiento de consumo de energa elctrica, se
podr observar que tanto el consumo total como el per
cpita se han incrementado, sin que se observara una
disminucin sostenida en el consumo de recursos. De
hecho, el mundo no slo est soportando ms gente
sino tambin gente ms grande en el sentido de que
cada individuo en la actualidad utiliza ms recursos
del ambiente.
55
No obstante, las pautas de consumo y produccin
actuales no son unidireccionales, ni en el mundo ni
en Mxico. Durante las ltimas dos dcadas, en todos
los pases ha habido cada vez mayores esfuerzos, tanto
por parte de la sociedad civil como por parte de los
gobiernos, de enfatizar las tres R: reducir, reciclar y
reusar. En diferente medida, cada uno de estos precep-
tos ha logrado adelantos, dependiendo del sector de la
economa del que se trate.
Si bien el consumo per cpita sigue aumentando
se han logrado reducciones en el uso de materiales,
recursos y energa elctrica por unidad de producto. El
reciclaje se ha reforzado en diversas ramas productivas
no solo como resultado de presiones gubernamentales y
sociales, sino tambin por razones econmicas, ya que
muchas veces resulta ms barato recuperar materiales
usados que adquirir nuevos. En nuestro pas se ha veni-
do desarrollando una industria de reciclaje. El reuso es
an incipiente y difcil, pero poco a poco se impondr.
En algunos insumos ser una opcin ineludible. El
reuso del agua, por ejemplo, cuya escasez en muchas
partes del pas se agravar como consecuencia del cam-
bio climtico, ser necesario para usos no potables.
. Ixiacros axniixraiis oi ios asixraxiix-
ros uuxaxos \ ias acrivioaois iiooucrivas
El esquema conceptual presentado con anterioridad
para explicar la relacin entre los impactos ambientales
y la poblacin y sus actividades permite comprender
mejor el problema, pero como todo modelo, se trata de
una simplicacin. Cuando se examina un caso real
de los impactos derivados de una cierta actividad, el
asunto es ms complejo ya que son muchos los factores
involucrados y los elementos del ambiente afectados.
A manera de ejemplo se puede analizar el caso del
transporte en las ciudades y sus impactos ambientales.
Es prcticamente imposible imaginarse que una
ciudad pudiera funcionar sin el sector transporte. La
gente requiere trasladarse a sus lugares de trabajo ya sea
en automviles particulares o en transporte pblico (au-
tobuses, metro, trolebuses, etc.) y tambin necesita que
innumerables bienes como los alimentos y materiales
de construccin lleguen a los centros de distribucin y
de ah a los hogares donde son consumidos. Para man-
tener este incesante movimiento de bienes y personas
se necesita energa ya sea en forma de gasolinas o diesel
o de energa elctrica, por mencionar solamente a las
ms importantes.
Para que las ciudades dispongan de estos ener-
gticos, hay que generarlos, y esto conlleva efectos
ambientales. Para el caso de las gasolinas, por ejemplo,
se requiere extraer, distribuir y procesar el petrleo
y enviar a los centros de distribucin las gasolinas.
Durante todo este proceso existen riesgos de conta-
minacin. Mxico enfrent la experiencia negativa
del derrame petrolero del Pozo Ixtoc-1 en 1979, que
volc 700 millones de litros de petrleo en el Golfo
de Mxico. Los yacimientos ubicados en tierra rme
no estn exentos de accidentes y fugas. Muchas zonas
de Tabasco son testigos de los daos ambientales de
esta actividad.
Con respecto a la generacin de energa elctrica se
pueden mencionar al menos dos puntos importantes.
Si se genera en termoelctricas, los impactos estn
asociados con las emisiones a la atmsfera de diferentes
contaminantes que disminuyen la calidad del aire a ni-
vel local y que, por el volumen de combustibles fsiles
utilizados para generar electricidad, tambin son fuentes
importantes de emisin de gases de efecto invernadero;
los cuerpos de agua naturales que reciben las descargas
del agua utilizada en los sistemas de enfriamiento de
estas plantas sufren otro impacto ambiental relevante. Si
la energa se obtiene de hidroelctricas, la construccin
de grandes presas ocasiona fuertes impactos ambien-
tales y sociales, siendo quiz los ms importantes los
efectos derivados del cambio en los patrones de ujo
de agua, que afectan a las comunidades ribereas y a
los ecosistemas costeros.
Ya en las ciudades el consumo de combustibles por el
transporte es el principal agente de emisiones a la atms-
fera. Por ejemplo, en el Valle de Mxico el transporte
contribuye con ms del 80% de las emisiones totales,
siendo el monxido de carbono el principal contami-
nante. A pesar de que ya no es tan grave el problema
de la contaminacin en la ciudad de Mxico como lo
era hacia nales de los aos ochenta y principios de los
noventa, el transporte sigue siendo el principal agente
de presin sobre la calidad del aire en esa ciudad. Es,
56
pues, evidente que el transporte produce impactos en
muchos elementos del ambiente, que incluso pueden
estar muy distantes de las ciudades.
Los asentamientos urbanos impactan al ambiente
de manera directa debido al cambio de uso del suelo,
aunque quiz sus efectos ms importantes sean los de-
rivados de los procesos que ocurren en el interior. Las
ciudades requieren de un intenso intercambio de ma-
teriales y energticos para su funcionamiento, que in-
volucran una supercie mucho ms grande que la de
la zona urbana. La ciudad requiere agua para sustentar
las necesidades bsicas de su poblacin e industria,
alimentos para su poblacin, y energticos (gasolina,
electricidad, etc.) para sostener sus procesos.
En contraparte, las ciudades generan residuos sli-
dos y lquidos, adems de contaminantes de la atms-
fera, que afectan ecosistemas cercanos o distantes. Los
impactos indirectos tambin son dignos de conside-
racin, ya que al concentrar la demanda de bienes y
servicios, inuyen en la dinmica productiva y am-
biental de otras zonas. Las presiones por cultivar un
cierto producto en Veracruz pueden estar ms cerca
de las necesidades de la Ciudad de Mxico que los
requerimientos de la poblacin de ese estado.
Una forma de medir la intensidad y sustentabilidad
del uso de los recursos es por medio de la llamada hue-
lla ecolgica que no es otra cosa que una estimacin de
la supercie necesaria para satisfacer los requerimientos
de recursos que una sociedad utiliza, as como la ne-
cesaria para procesar los residuos que genera. En este
sentido, si se utiliza una supercie mayor que la que
se dispone, se estar en condiciones de no sustentabi-
lidad. Aunque no existen estudios particulares sobre la
huella ecolgica de ciudades mexicanas, la informacin
disponible acerca de otras ciudades da una idea muy
clara a propsito de sus impactos sobre su entorno. La
ciudad de Vancouver en Canad, por ejemplo, tiene
una huella ecolgica equivalente a 23 veces la super-
cie que ocupa. Las estimaciones de otras ciudades y
pases altamente urbanizados siguen el mismo patrn:
requieren de supercies mucho mayores que las que
disponen, lo que implica que estn transriendo los
costos ambientales de su forma de vida a otros pases
o regiones. Seguramente cuando se calcule la huella
ecolgica de la Ciudad de Mxico y otras grandes zo-
nas urbanas del pas, stas sern tambin de decenas o
centenas de veces la supercie que ocupan.
El proceso de urbanizacin est frecuentemente
acompaado por una transformacin cultural, de con-
sumo y, sobre todo, de las relaciones entre los ciudada-
nos y el entorno. Desafortunadamente, para muchos
habitantes de las sociedades urbanas, el medio natural
es un artculo secundario que es agradable consumir
el n de semana, pero no una prioridad para su con-
servacin.
La poblacin rural guarda una relacin con el am-
biente muy diferente a la urbana. Entre las localidades
rurales se pueden distinguir dos tipos: a) las orientadas
a la produccin comercial especializada frecuentemente
para satisfacer necesidades de centros urbanos o regiones
alejadas de ellas, y b) las que viven del uso y manejo di-
recto de los ecosistemas, que adems son las que tambin
resienten los efectos negativos de su degradacin. Estas
ltimas suelen tener una produccin basada en el apro-
vechamiento de una amplia gama de especies silvestres y
en el cultivo de una gran diversidad de plantas.
En las localidades dedicadas a la produccin comer-
cial especializada, los ecosistemas naturales cercanos son
rpidamente sustituidos por terrenos para la produccin
de monocultivos irrigados, que requieren maquinaria
pesada e insumos qumicos para su buen desarrollo. De
esta manera, las tpicas zonas de produccin agrcola
tecnicada y especializada carecen casi por completo de
cualquier vestigio de sus ecosistemas naturales origina-
les. El caso es similar para las zonas que se especializan
en la ganadera, donde la vegetacin natural se erradica
para inducir extensos pastizales destinados a los hatos de
ganado. La excepcin son las zonas ganaderas del norte
del pas que practican una ganadera extensiva, permi-
tiendo que los animales consuman directa y libremente
la vegetacin natural, con efectos no tan visibles como
la deforestacin pero s en trminos de cambios en la
composicin o dominancia de las especies.
La produccin agropecuaria para la subsistencia que
caracteriza la produccin campesina en las pequeas
localidades rurales, se basa en una utilizacin diversi-
cada de los ecosistemas naturales, a veces con tcnicas
que permiten la regeneracin posterior de la vegeta-
cin una vez que las tierras pierden su productividad.
Esta produccin se complementa con el aprovecha-
57
58
miento de una amplia diversidad de especies silvestres,
incluyendo animales de caza, lo que requiere la per-
sistencia de ecosistemas poco modicados. Aunque
esta modalidad de produccin podra considerarse
ms favorable a la conservacin del entorno natural,
las presiones derivadas del incremento poblacional, la
marginacin y los cambios en los patrones culturales
en el ltimo medio siglo, han ocasionado que tambin
deterioren fuertemente su entorno inmediato en busca
de unos pocos recursos para subsistir.
Asociado a los procesos de urbanizacin est el
establecimiento de actividades industriales en un ciclo
de retroalimentacin positiva. Las industrias se ubican
en o cerca de zonas donde hay disponibilidad de mano
de obra y un mercado de consumidores potencial para
sus productos, pero simultneamente funcionan como
atrayentes de poblacin en busca trabajo.
Los impactos ambientales de las industrias dependen
de su actividad particular, pero en trminos generales
involucran la generacin de residuos de toda ndole,
con la consiguiente contaminacin del suelo, de los
cuerpos de agua (superciales y subterrneos) y de la
atmsfera, trayendo consecuencias negativas sobre las
personas, animales y plantas.
. Ecoxoxa \ axniixri
Cada vez es ms evidente que los problemas ambientales
tienen dimensiones econmicas que deben ser consi-
deradas a n de procurar el bienestar social y viceversa.
Las decisiones que se toman en materia econmica
tienen efectos directos o indirectos sobre el ambiente.
Asimismo, el estado de la economa tambin ha deter-
minado la atencin que se le presta a la solucin de los
problemas ambientales.
La economa mexicana tuvo un crecimiento real
anual de 6.6% en 2000, para despus desacelerarse e
incluso registrar un decremento durante 2001, inuido
de manera adversa por condiciones externas, principal-
59
mente por la desaceleracin de la economa estadouni-
dense. Hacia 2005 haba nuevamente crecido hasta en
2.9%
5
, impulsada tanto por el crecimiento del dcit
comercial de los Estados Unidos que activ al sector
exportador, como por los altos precios del petrleo, que
dotaron de mayores recursos al gobierno federal.
5
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 2006.
Dada la intencin de mantener una economa en
crecimiento, suele dejarse de lado el componente am-
biental. Parte de los problemas ambientales se derivan
de considerar al ambiente como un inmenso alma-
cn de recursos a la espera de ser aprovechados para
generar riqueza; esto es, el agotamiento de los recursos
naturales renovables y no renovables, as como la de-
gradacin del suelo y la disminucin de la calidad del
agua y el aire no entran en los costos del crecimiento.
Como se mencion, las diferentes actividades humanas
afectan al ambiente. Sin embargo existe poca informa-
cin acerca de la magnitud, en trminos econmicos,
de esta afectacin, lo que diculta poner en la balanza
este costo en el momento de tomar la decisin sobre
la conveniencia o no de un determinado proyecto o
actividad.
Desde hace varios aos el ixici ha hecho un
esfuerzo muy importante por calcular estos costos y
sus resultados muestran lo oneroso de stos. De 1996
a 2004, los costos totales por el agotamiento y la
degradacin ambiental (craoa), pasaron de 259 mil
millones a 712 mil millones de pesos. Aunque en tr-
minos proporcionales con respecto al Producto Interno
Bruto (iin) stos muestran una ligera disminucin, en
los ltimos aos han representado cerca del 10% del
mismo (Tabla 3.3).
Para ubicar en su contexto las cifras estimadas por el
costo por agotamiento y la degradacin del ambiente,
stas pueden ser examinadas contra el gasto del gobierno
en proteccin ambiental (Tabla 3.4). El gasto en pro-
teccin ambiental, en proporcin al iin generado en
el perodo de 1990 a 2004, estuvo entre 0.4% y 0.6%,
muy por debajo de los costos por degradacin ambiental
y agotamiento de los recursos naturales.
Es evidente la necesidad tanto de aumentar el gasto
en proteccin ambiental como de reducir los costos
ambientales del desarrollo del pas. En este sentido,
es necesario que los costos ambientales se interioricen
en los procesos productivos, y ms an, que existan
estudios detallados de los costos y benecios que to-
men en cuenta al ambiente. Si bien, aparentemente,
la eliminacin de un manglar en una laguna costera
para construir hoteles tiene benecios inmediatos en
cuanto a la generacin de empleo y promocin de las
actividades tursticas, tambin deben considerarse en
60
este balance los costos negativos en el mediano y largo
plazo derivados, por ejemplo, de la reduccin de la pro-
ductividad de pesqueras o del incremento de los riesgos
por incrementar la vulnerabilidad de la lnea de costa
al eliminar su proteccin, por citar slo un ejemplo.
Por ello, un paso necesario es la valoracin econmica
de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas,
tema que se trata ms ampliamente en la seccin de
instrumentos econmicos (Captulo xv).
Adems de las fuertes presiones ambientales aso-
ciadas al crecimiento poblacional y a las actividades
que desarrolla la gente, quiz el punto ms crtico de
la interrelacin del ambiente, los recursos naturales y
el desarrollo socioeconmico del pas lo ha constituido
hasta muy recientemente la virtual falta de integracin
de las polticas ambientales y las econmicas. Esta des-
vinculacin ha debilitado a la gestin ambiental y la ha
mantenido al margen de las decisiones estratgicas en
materia de desarrollo. Muestra de ello son las contradic-
ciones entre las polticas de otros sectores y la proteccin
de los ecosistemas y los recursos naturales. Un ejemplo
histrico de esto fue el Programa Nacional de Desmon-
tes lanzado por el gobierno federal a mediados de los
aos setenta que condujo a la masiva deforestacin de
cientos de miles de hectreas.
Los desafos que ahora se enfrentan para detener y
revertir el deterioro ambiental acumulado a lo largo de
dcadas en las que no se incluy al ambiente como un
elemento indispensable en el diseo de los planes de
desarrollo son enormes.
Ahora que se conocen las consecuencias de esta
desatencin, cunto tiempo ms pasar antes de que
se le de al tema ambiental la importancia que tiene en
la agenda nacional?
61 F
o
t
o
g
r
a
f

A
n
t
o
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y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
62
Selva alta perennifolia,
Montes Azules,
Selva Lacandona,
Chiapas
63
iv
La evolucin de la gestin ambiental
1. Eiixixros oiriixixaxris oi ia cisrix axniixrai
La creciente evidencia del deterioro ambiental y de sus implicaciones
negativas sobre la salud, la economa y la calidad de vida, as como el
signicado que las sociedades le asignan en funcin de sus valores y
creencias, han determinado un conjunto de respuestas instituciona-
les. En este marco se han ido construyendo polticas pblicas y una
amplia gama de iniciativas por parte de la sociedad civil.
La capacidad colectiva de la sociedad para incidir en la transforma-
cin del medio ambiente y de los recursos naturales est determinada
por factores y procesos institucionales que se desarrollan en cuatro
planos:
Aspectos culturales: evolucin del conocimiento cientco y su
relacin con otros tipos de conocimientos y saberes, conciencia
colectiva, organizacin de la sociedad y participacin social.
Aspectos normativos: desarrollo de la legislacin nacional y local,
incluyendo normas tcnicas y reglamentos.
Aspectos poltico-administrativos: relaciones de poder entre las
instituciones y las estructuras de gobierno, denicin de compe-
tencias y atribuciones, articulacin entre rdenes de gobierno.
Aspectos internacionales: desarrollo de un orden jurdico global,
instituciones multilaterales y mecanismos internacionales de
cooperacin y nanciamiento.
64
Cada uno de estos planos presenta su propia dinmica
estructural y funcional, que interacta con la de los
dems para denir, impulsar o frenar las correspon-
dientes polticas pblicas. Adems, la evolucin de la
conciencia social, as como los valores y creencias que la
sociedad tiene en torno a los problemas ambientales y a
los recursos naturales, son elementos determinantes en
la relacin sociedad-Estado y por tanto, en la generacin
e implementacin de polticas pblicas apropiadas a los
distintos contextos socio-culturales.
:. Axricioixris oi ia cisrix axniixrai \
oi ios iicuisos xaruiaiis ix Mixico
La incorporacin del medio ambiente a la esfera de com-
petencias del Estado y, por tanto, el establecimiento de
una gestin pblica, es un hecho relativamente reciente
en el mundo. En los pases de Amrica Latina, incluido
Mxico, dicha incorporacin es consecuencia de una
tendencia hacia la progresiva ampliacin de los objetivos
sociales que asume el Estado, bajo la premisa de que
solamente a partir de la participacin de su aparato
se podrn alcanzar dichos objetivos. A las funciones
iniciales del Estado, como la seguridad interior y exte-
rior, se han ido agregando progresivamente otras, que
han congurado el marco de la intervencin estatal en
sectores como el agropecuario, el forestal, el industrial,
el minero y el pesquero. Simultneamente, se crearon
rganos administrativos para la atencin de problemas
sociales, tales como el trabajo, la salud pblica o la edu-
cacin. La proteccin del medio ambiente form parte
de estos nuevos cometidos del Estado de manera ms
amplia tan slo en las dcadas ms recientes, aunque
se pueden encontrar antecedentes que datan del siglo
xviii con respecto a las vedas y restricciones a la tala de
rboles, la cacera de especies silvestres y la creacin de
zonas protegidas.
La inclusin de la temtica ambiental en la esfera
de la gestin pblica ha representado un desafo que
hasta la fecha ningn pas puede considerar superado
a plena satisfaccin. Las interacciones antes aludidas
entre elementos, recursos y procesos deben encontrar
eco en la integracin funcional de las reas de gestin
que los atienden. Esta tarea no ha sido fcil, ya que
distintas visiones acerca del desarrollo y del medio
ambiente coexisten de manera asimtrica en la esfera
de las polticas pblicas. Los objetivos econmicos han
prevalecido sobre los ecolgicos y sociales. Es por eso
que la eciencia de la gestin ambiental depende en
gran medida de que el sistema administrativo facilite
el manejo de los componentes del medio ambiente, de
manera que se preserve el delicado equilibrio que se
establece entre ellos y que hace posible la existencia y
el desarrollo de los procesos vitales y productivos. Esta
exigencia contrasta en alguna medida con las formas
tradicionales de organizacin de la administracin
pblica, basadas en el principio de la sectorizacin por
actividades.
En el caso de Mxico, el mencionado principio de
integralidad de la gestin ambiental busca cumplirse
mediante la paulatina consolidacin de un ncleo sec-
torial centrado en el manejo de los sistemas naturales
y de los recursos renovables, as como en la progresiva
incorporacin de esta temtica en los dems sectores de
la economa y la sociedad. El ncleo sectorial ambiental
constituye una plataforma inicial que articula la gestin
del medio ambiente y de los recursos naturales, a par-
tir de la cual se puede inducir una integracin de pol-
ticas por cuatro vas:
Incorporacin de la dimensin ambiental en el
conjunto de aquellas polticas sectoriales que, en
forma directa o indirecta, inciden en el manejo de
los sistemas naturales.
Desarrollo progresivo de las capacidades de gestin
ambiental local y colaboracin entre los distintos
rdenes de gobierno.
Participacin en la gestin ambiental por parte de
todas aquellas instancias de la sociedad legtima-
mente interesadas en la promocin del desarrollo
sustentable.
Educacin y capacitacin ambiental de la sociedad
en general y, en particular, de los actores cuyas ac-
tividades requieren una interaccin directa con el
medio ambiente y los ecosistemas.
Una breve resea de la evolucin de la gestin
ambiental en Mxico, haciendo hincapi sobre todo
en los mbitos normativo y gubernamental, permite
65
66
entender mejor la situacin institucional actual y sus
perspectivas. En la grca siguiente se presenta cro-
nolgicamente la evolucin institucional nacional en
materia de gestin ambiental.
Los subsectores que conuyen hoy en la sixaixar
tienen su propia historia institucional. Algunos presen-
tan races antiguas, mientras que otros se constituyeron
slo recientemente. Junto a la inercia de enfoques
que corresponden a situaciones superadas, se aprecia
tambin la aportacin de la invaluable experiencia
acumulada en los subsectores que se integran ahora en
la nueva gestin.
La gestin pblica del medio ambiente y de los re-
cursos naturales se inici en Mxico en el ao de 1917,
cuando se adopt una nueva Constitucin promotora
de cambios que conllevaron una profunda reforma
poltica, con implicaciones administrativas. El nuevo
Estado social asumira los cometidos establecidos en la
Constitucin, e intervendra prcticamente en todos los
aspectos de la vida social y econmica, entre ellos, en
la conservacin de los recursos naturales. Sobre la base
de que el dominio de las tierras y las aguas corresponde
originariamente a la nacin, la nueva Constitucin
estableci que sta poda en todo tiempo imponer a la
propiedad privada las modalidades que dictara el inte-
rs pblico y, asimismo, regular en razn del benecio
social el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, entre otras cosas para
cuidar su conservacin.
En Mxico, la base jurdica que provee la Cons-
titucin vigente ha permitido, entre otras cosas, una
gestin para la conservacin de la biodiversidad en-
tendida como un bien pblico que no se funda en la
propiedad estatal del suelo en el que se localizan los
recursos a conservar.
. Eraia ixiciai oi ia cisrix axniixrai:
ia coxsiivacix oixrio oi ia visix
iiooucrivisra oi ios iicuisos xaruiaiis
(1,1;-1,;1)
Desde la estabilizacin del rgimen revolucionario
hasta los primeros aos de la dcada de los setenta se
desarroll en Mxico una poltica ambiental implcita,
en el marco del manejo productivo de los recursos na-
turales, que los separaba en funcin de sus respectivos
referentes econmicos y sociales, como el subsector
forestal, el pesquero y el hidrulico.
.1. Sunsicroi ioiisrai
La explotacin de los bosques y selvas estuvo deter-
minada por las polticas emanadas de las sucesivas
dependencias forestales, adscritas al sector agrcola
o, directamente, dependientes de la Presidencia de la
Repblica
1
. En 1926 se expidi la primera de las siete
leyes forestales con las que ha contado Mxico
2
. Las
mismas dependencias forestales dedicaron una inci-
piente atencin a la vida silvestre terrestre, entonces
circunscrita a la gestin de la caza
3
. Las incipientes
funciones conservacionistas se asentaron en el De-
partamento de Parques Nacionales (1951), adscrito a
una Direccin General de la Secretara de Agricultura
y Ganadera.
.:. Sunsicroi iisquiio
La gestin pblica de la pesca tuvo en esta larga
etapa una vida institucional azarosa, al ubicarse su-
cesivamente en la Secretara de Agricultura y Fomento
(1923), la Secretara de Marina (1941), la Secretara
de Industria y Comercio (1958) y la Secretara de Re-
1
E1 Departamento de Bosques (1908) se vio sustituido, en el marco
de la entonces Secretara de Agricultura y Fomento, por la Direccin
Forestal (1920), que a su vez lo fue por la Direccin Forestal y de
Caza y Pesca (1926). En 1934 se cre el Departamento Forestal y
de Caza y Pesca, que dependa directamente del Presidente de la
Repblica, en consonancia con la importancia que adquirieron
entonces los asuntos forestales y pesqueros. En 1940 se regres
al esquema de la Direccin General Forestal y de Caza. Entre los
arreglos institucionales siguientes destacan: Subsecretara de Re-
cursos Forestales y de Caza (1951, en la Secretara de Agricultura y
Ganadera), y Subsecretara Forestal y de Fauna (1960), en la que
se incluy una Direccin General de Fauna Silvestre.
2
Leyes Forestales: 1926, 1942, 1947, 1960, 1986, 1992 y 2003.
3
La primera normatividad para proteger la vida silvestre terrestre se
expres mediante disposiciones reglamentarias para las vedas de caza
(1924 y 1925). En 1951 se expidi la Ley Federal de Caza misma
que, a pesar de su obsolescencia, logr sobrevivir hasta el ao 2000,
cuando fue desplazada por la Ley General de Vida Silvestre, cuyo
contenido es mucho ms amplio.
67
cursos Hidrulicos (1971). El cooperativismo pesquero
recibi un fuerte impulso en los aos treinta mediante
la decisin de reservarle algunas especies de elevado
inters comercial, como langosta, langostino, ostin,
pulpo, calamar y camarn
4
. La incipiente acuacultura
padeci una escisin institucional, al dividirse entre
el sector agrcola y el hidrulico
5
. En 1962, con la
creacin del Instituto Nacional de Investigaciones
Biolgico-Pesqueras (ixini), en el mbito de la enton-
ces Secretara de Industria y Comercio, se retom la
iniciativa de fomentar institucionalmente la aplicacin
del conocimiento cientco a la gestin pesquera. Este
Instituto fue el antecesor del actual Instituto Nacional
de la Pesca.
.. Sunsicroi uioiuiico
En el largo perodo post-revolucionario de consolida-
cin institucional, la gestin del agua estuvo marcada
por la construccin de grandes obras de infraestruc-
tura y el establecimiento de una administracin
orientada sobre todo hacia la utilizacin agrcola del
recurso, con la creacin de la Comisin Nacional de
Irrigacin (1926) y la posterior Secretara de Recursos
Hidrulicos (1946). El desarrollo legislativo fue notable
en ese perodo
6
.
4
En 1938 se expidieron la Ley General de Sociedades Cooperativas
y la Ley de Pesca en Aguas Territoriales Mexicanas del Ocano Pa-
cco y Golfo de California. La Ley de Pesca de 1947 sancionara
la exclusividad para las cooperativas pesqueras de la explotacin de
numerosas especies comerciales, incluyendo el camarn. Esta Ley
sufri una revisin en 1949 que, entre otras cosas, estableci el
Registro Nacional de la Pesca.
5
La Direccin de Lagunas Litorales, adscrita a la Secretara de Re-
cursos Hidrulicos, conri un primer impulso a la acuacultura, sin
perjuicio de que la Secretara de Industria y Comercio se ocupara
despus tambin de la piscicultura rural.
6
En 1926 se expidi la Ley sobre Irrigacin con Aguas Federales y,
en 1928, la primera Ley de Aguas de Propiedad Nacional. En 1934
se expidi una segunda Ley de Aguas de Propiedad Nacional, que
se reglament en 1936 y que se mantuvo en vigencia hasta 1972.
De gran relevancia ambiental fueron: la Ley de Conservacin del
Suelo y Agua (1946), la Ley de Riegos (1946) y la Ley Federal de
Ingeniera Sanitaria (1947). En 1956 se expidi la Ley Reglamen-
taria del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en materia
de Aguas del Subsuelo.
. Sicuxoa iraia oi ia cisrix axniixrai:
ia coxraxixacix axniixrai. Ei ixioqui
oi ia saiuo iniica (1,;1-1,8)
En la dcada de los setenta la contaminacin y su impacto
sobre la salud constituyeron el tema central de un nuevo
paradigma para la gestin ambiental. Se desarrollaron po-
lticas pblicas que convergieron con la tradicin sanitaria
y de atencin a la salud pblica. Este nuevo paradigma
coexisti con el antiguo enfoque productivista de los
recursos naturales, prcticamente sin interactuar con l.
Las inercias administrativas determinaron la incor-
poracin de la gestin ambiental a las funciones del
Estado mediante la agregacin de nuevas funciones a
las estructuras poltico-administrativas existentes. La
incipiente gestin ambiental surgi entonces fragmenta-
da. Por una parte, el problema de la contaminacin
ambiental, incluida la de ciertos recursos naturales
como el agua, el suelo y el aire, se consider slo como
un asunto de competencia de las autoridades sanitarias.
Por la otra, la conservacin de los recursos naturales
sigui concibindose como un asunto derivado de su
gestin productiva, quedando conada a las diversas
dependencias federales que se venan ocupando de
ese tema.
Como expresin legal del nuevo paradigma, en 1971
se expidi la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental
7
. Su principal autoridad de
aplicacin sera la entonces Secretara de Salubridad y
Asistencia
8
(ssa), antecesora de la actual Secretara de
Salud. En este marco se cre la Subsecretara de Mejora-
miento del Ambiente
9
. El subsector hidrulico desarroll
7
Esta Ley fue acompaada por una modicacin constitucional,
en virtud de la cual el Consejo de Salubridad General, creado en
1917 por la Constitucin Poltica, pas a tener atribuciones para
tomar medidas encaminadas a "prevenir y combatir la contami-
nacin ambiental".
8
La ssa tena la facultad de "planear y conducir la poltica de
saneamiento ambiental" (en un sentido amplio).
9
Otras dependencias pblicas tenan tambin atribuciones rela-
cionadas con el medio ambiente y la conservacin de los recursos
naturales. ste era el caso de la Secretara de Asentamientos Hu-
manos y Obras Pblicas, la Secretara de Recursos Hidrulicos, en
materia de prevencin y control de la contaminacin de las aguas,
la Secretara de Agricultura y Ganadera, en materia de prevencin
y control de la contaminacin de los suelos, as como la Secretara
de Industria y Comercio, en materia de contaminacin relacionada
68
su legislacin temtica
10
y puso en marcha un ambicioso
esfuerzo de planeacin con el establecimiento de la Co-
misin Nacional del Plan Hidrulico (1976). Por otro
lado, se cre el Departamento de Pesca (1977), que
integr funciones dispersas en diferentes secretaras,
reestructurando estas reas de la administracin pblica.
En 1982, el Departamento de Pesca se elev al rango de
Secretara de Estado.
La creciente presencia de la temtica ambiental en la
opinin pblica y la fragmentacin de la gestin ambien-
tal hicieron necesaria la creacin de una Comisin
Intersecretarial de Saneamiento Ambiental, que hasta
1982 coordin las acciones de las diversas dependencias
involucradas en la gestin ambiental. No obstante su
escaso xito funcional, esta experiencia se renov en los
siguientes aos.
En los aos setenta comenz a expresarse en las es-
tructuras administrativas un nuevo componente de la
gestin ambiental: el de los asentamientos humanos.
Este tema se ubic en la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas (sauoi), creada en 1976
mediante la incorporacin a la Secretara de Obras P-
blicas de algunas unidades importantes de la Secretara
de Comunicaciones y Transportes. En el marco de la
nueva Secretara se estableci la Direccin General de
Desarrollo Ecolgico de los Asentamientos Humanos.
En 1982 la Ley Federal para la Proteccin del Ambiente
sustituy a la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental sin presentar grandes dife-
rencias pero inuyendo en los cambios jurdicos de la
nueva administracin (1982-1988).
con las actividades industriales y comerciales. En 1973, un nuevo
Cdigo Sanitario sustituy al de 1956. Este Cdigo estableci las
regulaciones necesarias en materia de saneamiento del ambiente,
plante necesidades de investigacin y programas relativos a la
preservacin de los sistemas ecolgicos y el combate a la contami-
nacin ambiental, en concordancia con la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminacin Ambiental.
10
La Ley Federal de Aguas (1972), que sustituy a la de 1934, con-
rm las atribuciones de la Secretara de Recursos Hidrulicos.
. Tiiciia iraia oi ia cisrix axniixrai:
ixriciacix oi ia visix icosisrixica
(1,8-1,,)
Los problemas urbanos de contaminacin y algunos
aspectos de la gestin de los ecosistemas cobraron
ms importancia en el paradigma prevaleciente y la
tendencia hacia la integralidad fue ms evidente. Se
cre la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
(sioui), heredera de la sauoi. La sioui adquiri
adems atribuciones para formular y conducir la
poltica de saneamiento ambiental en coordinacin
con la ssa, para intervenir en materia de ora y fauna
(atribuciones que detentaba la Secretara de Agricul-
tura y Ganadera), y para proteger a los ecosistemas
naturales.
Con la intencin de integrar la gestin ambiental
federal se cre la Comisin Nacional de Ecologa (co-
xaoi) en 1985. La coxaoi era una Comisin Inter-
secretarial integrada por las tres principales secretaras
encargadas de la gestin ambiental. Su actividad fue
muy limitada. En 1986 se cre el Instituto Mexicano
de Tecnologa del Agua (ixra), en sustitucin de la
Comisin del Plan Nacional Hidrulico, y tres aos ms
tarde, la Comisin Nacional del Agua (cxa), autoridad
federal nica para la administracin de ese recurso,
con autonoma tcnica y operativa. Ambas entidades
se ubicaron en la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos. En la gestin del agua se reforzaron as los
sesgos en benecio del sector agroproductivo.
En 1987 se introdujeron modicaciones a la Consti-
tucin Poltica que incorporaron como un deber del
Estado la preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente, permitiendo la
posterior expedicin de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, (iciiia) en
1988.
Esta Ley busc una regulacin integral del medio
ambiente, cerrando la brecha que exista entre la
vertiente "contaminacin" de la legislacin ambiental
y la de los "recursos naturales". En efecto, el objeto
de la nueva Ley era mucho ms amplio que el de su
predecesora en trminos de proteccin del medio am-
biente en su conjunto y de los recursos naturales. En
consonancia con sus propias disposiciones, la misma
69
iciiia reformul las atribuciones de la sioui para una
gestin ambiental ms integral.
El conjunto de cambios reseados hasta ahora plan-
te la exigencia de una mayor integracin de la propia
gestin ambiental, lo que supona adaptaciones en la
estructura poltico-administrativa. Sin embargo, los
cambios que se realizaron en los inicios de la dcada
de los noventa tuvieron una direccin divergente. En
efecto, en 1992 y mediante cambios en la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal (ioaii), se
suprimi la sioui y se cre la Secretara de Desarrollo
Social (sioisoi) que, si bien asumi algunas de las
principales atribuciones ambientales que detentaba la
sioui, no recibi en cambio otras, que pasaron a la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y a la
Secretara de Pesca.
Se suprimi la Subsecretara de Ecologa y se
crearon como rganos desconcentrados de la nueva
Secretara tanto el Instituto Nacional de Ecologa
(ixi) como la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente (iioiiia), mediante los cuales la sioisoi
ejercera sus atribuciones ambientales. Este diseo
institucional establecera por primera vez la separacin
entre las funciones administrativas y normativas, y las
funciones de inspeccin y vigilancia del cumplimiento
de la ley.
En el mismo ao de 1992 se expidieron tres leyes
importantes sobre recursos naturales: la Forestal, la de
Aguas Nacionales y la de Pesca, que conrmaron y
ampliaron las atribuciones de las dependencias federa-
les encargadas de estos temas, es decir, la Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos (por medio de la
Subsecretara Forestal y de la Comisin Nacional del
Agua) y la Secretara de Pesca. Tambin en 1992 se cre,
por acuerdo presidencial, la Comisin Nacional para
el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (coxanio)
de ndole en principio intersectorial, y que se dedica
a promover el conocimiento y uso sustentable de la
biodiversidad del pas.
o. Cuaira iraia oi ia cisrix axniixrai:
uacia ia ixriciaiioao oi ia cisrix (1,,-
:ooo)
La situacin dio un giro en favor de la integralidad de la
gestin ambiental con la creacin, a nes de 1994, de la
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (sixaixai), encargada de coordinar la administra-
cin y fomentar el aprovechamiento de los recursos
naturales renovables y la proteccin al medio ambiente.
La creacin de la nueva Secretara supuso una profunda
reestructuracin en la asignacin de las atribuciones
ambientales, muchas de las cuales pasaron a la nueva
dependencia, procedentes de la sioisoi, la saiu y la
Secretara de Pesca, que nalmente desapareci.
La nueva Secretara contemplaba la existencia de tres
Subsecretaras: de Planeacin, de Recursos Naturales
(heredera de la Subsecretara Forestal de la saiu, que
a su vez se convirti en la Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural) y de Pesca (con base
en la extinta Secretara de Pesca), as como de cinco
rganos administrativos desconcentrados: la cxa y el
ixra (hasta entonces ubicados en la saiu), el Instituto
Nacional de Pesca (antes rgano desconcentrado de la
entonces Secretara de Pesca), el ixi y la iioiiia, ambos
adscritos previamente a la sioisoi .
En 1996 se modic en profundidad la iciiia: se
reformaron 161 de los 194 artculos originales, se apro-
baron 60 adiciones y se derogaron 20 artculos. A pesar
de sus amplios alcances prcticos, estas modicaciones
no requirieron cambios institucionales importantes.
Entre las mltiples modicaciones introducidas por la
reforma de 1996 figur la supresin formal de la ino-
perante coxaoi.
En el ao 2000 se cre la Comisin Nacional de reas
Naturales Protegidas (coxaxi), y con ello se sentaron
las bases para avanzar ms rpida y consistentemente en
este crucial tema.
Los Programas de Desarrollo Regional Sustentable
(iiooiis), siendo un esquema de articulacin de
diversos programas, ejemplican el camino hacia la
integralidad de la gestin ambiental. Su objetivo fue
fomentar la conservacin de los recursos naturales y la
biodiversidad y, de esa manera, crear las condiciones
para aliviar la pobreza de las comunidades campesinas.
70
Los iiooiis tenan tres vertientes: el desarrollo social,
el productivo sustentable y el de la infraestructura social,
econmica y de servicios. Se implementaron en seis
regiones: Los Chimalapas y la Chinantla, en Oaxaca;
Los Tuxtlas, en Veracruz; la Zona Maya Sur y la Zona
Maya Norte, en Quintana Roo y en la Selva Lacandona;
y Marqus de Comillas, en Chiapas.
;. Quixra iraia oi ia cisrix axniixrai:
ciiacix oi ia Coxisix Nacioxai Foiis-
rai (coxaioi) i ixicio oi ia riaxsviisaii-
oao (:oo1-:ooo)
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 estableci
a la sustentabilidad como uno de sus doce principios
fundamentales y plante los objetivos nacionales para un
desarrollo que proteja el presente y garantice el futuro:
La inclusin de la proteccin de la naturaleza en el
desarrollo de nuestro pas.
La valoracin correcta de los recursos naturales para
evitar su depredacin y contaminacin.
La incorporacin de la sustentabilidad ambiental en
los procesos de desarrollo industrial, de urbanizacin
y de dotacin de servicios.
La preservacin del patrimonio natural del pas y
la reconstruccin de los sistemas ecolgicos para las
generaciones futuras.
Buscando alcanzar tales objetivos se hicieron modi-
caciones en las polticas ambientales y en la estructura
gubernamental que hasta entonces se haba constituido.
La ms importante fue la creacin de la coxaioi, como
se referir en el Captulo vii.
Adems, se transri la responsabilidad del sector
pesquero de vuelta al sector agrcola y ganadero, es
decir, a la misma Secretara de Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (sacaiia). Est
por evaluarse, y se encuentra sujeta a controversia, la
ecacia de la medida de separar el sector pesca del resto
de los procesos de gestin ambiental de los ecosistemas
y del aprovechamiento de los recursos naturales. Hay
argumentos para considerar que esta actividad que
extrae recursos naturales directamente del ambiente, sin
que medie antes un proceso de transformacin podra
encontrar mejor ubicacin en el espacio poltico adminis-
trativo de una agencia enfocada a la gestin integrada de
ecosistemas, en este caso, de los marinos y de los acuticos
terrestres
11
. Las limitaciones al incremento sustentable
de su produccin estn en la capacidad biolgica de
reproduccin de las especies de mayor inters comercial
y no en factores tecnolgicos o de inversin.
Para hacer efectivo el concepto de sustentabilidad
en los planes y polticas nacionales, se incluy a la
sixaixar en los tres gabinetes del Poder Ejecutivo,
Desarrollo Social y Humano, Crecimiento con Cali-
dad, y Orden y Respeto, donde se atienden las prio-
ridades nacionales. Con este cambio, se busc que el
ambiente dejara de ser un tema sectorial y se convirtiera
en un tema transversal, permitiendo que la sixaixar
inuya en las principales decisiones econmicas y
sociales del pas.
La organizacin interna actual de la sixaixar
distingue las funciones bsicas de planear, gestionar
y normar. El Instituto Nacional de Ecologa (ixi)
perdi su capacidad de gestin y est dedicado a la
investigacin en materia ambiental. La funcin del
ixi es indispensable en una Secretara que requiere de
constantes innovaciones y adaptaciones, basadas en
evidencia cientca.
El actual arreglo institucional interno con las tres sub-
secretaras (Planeacin y Poltica Ambiental, Fomento y
Normatividad, y Gestin para la Proteccin Ambiental)
padece una acumulacin de tareas y responsabilidades
en la instancia de la gestin, en lo que recae la mayora
de los actos de autoridad. Por las caractersticas de sus
tareas, la mayor eciencia y ecacia de esta Secretara
requiere de la descentralizacin de funciones y atribu-
ciones a las delegaciones federales, as como a los gobier-
nos locales, lo cual implica fortalecer la coordinacin y
concurrencia entre los tres rdenes de gobierno.
En 2001 la sixaixar estableci el Programa para
Promover el Desarrollo Sustentable en el Gobierno
Federal, mediante el cual 32 secretaras de Estado y
dependencias del gobierno federal asumieron compro-
11
Podra establecerse un paralelismo entre la extraccin de recur-
sos marinos y la de recursos forestales sin transformar los ecosis-
temas, por un lado, y entre la acuacultura y la agricultura que s
los transforman.
71
misos especcos relacionados con la promocin del
desarrollo sustentable. Las dependencias participantes
incorporaran los compromisos asumidos en sus respec-
tivos programas sectoriales y promoveran el desarrollo
sustentable, en sus mbitos de competencia, a travs de
acciones especcas. La lista de compromisos y acciones
es muy grande y diversa y se incluy en la Agenda de
Transversalidad (ver Captulo xvi) que, a partir de 2003,
fue objeto de seguimiento mensual por parte de la
ocina de Polticas Pblicas de la Presidencia. No obs-
tante, estos compromisos no siempre se formulan con
relacin a los problemas ambientales ms agudos aso-
ciados al sector, sino con aquellos que las dependencias
consideran poder alcanzar. Este pragmatismo se debe al
desconocimiento de los impactos ambientales, de sus
programas y acciones, y a las maneras tradicionales em-
pleadas en la prctica de la planeacin y administracin.
Por lo mismo, el impacto real de estos compromisos
ambientales ha sido, hasta ahora, limitado.

8. Piocuiacix oi ;usricia axniixrai
Durante la actual administracin se reforz el apoyo
a la procuracin de justicia en materia ambiental a
travs de la reestructuracin de la Procuradura Fede-
ral de Proteccin al Ambiente (iioiiia). Las lneas
estratgicas se concentraron en el fomento de los es-
quemas y mecanismos voluntarios, complementados
con la inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la
normatividad ambiental, aplicables tanto a las activi-
dades industriales y de servicios como a los recursos
naturales del pas. Para proteger la riqueza natural con
la que cuenta el pas, la iioiiia oper programas de
inspeccin y vigilancia para recursos forestales, de vida
silvestre, recursos marinos, zona federal martima terres-
tre e impacto ambiental y en reas naturales protegidas
(ver Captulo xiv).
,. Coxisix Nacioxai oi iias Naruiaiis
Pioricioas (coxaxi)
Un importante paso en la conservacin de la diversidad
biolgica se dio con la consolidacin de la coxaxi.
Para tal efecto, se increment el presupuesto durante la
presente administracin de 150 millones de pesos que
tena en el 2000, a 544.6 millones para el ao 2006.
El rea bajo proteccin tambin se ha incrementado
de manera sustancial. Para nales del ao 2006 se
contar con ms de 160 axi de carcter federal, con
una supercie total que superar la meta sexenal de 20
millones de hectreas (ver Captulo vii). En 2001 se
reform la Ley Federal de Derechos para dar cabida al
cobro por el uso, usufructo, y explotacin en dichas
reas con la intencin de nanciar la conservacin de
los recursos biolgicos. Los iiooiis se relocalizaron en
esta Comisin para reforzar actividades sustentables en
reas perifricas anexas a las axi.
1o. La cxa \ ia cisrix oii acua
La cxa, a travs del Plan Nacional Hidrulico 2001-
2006, consider que para promover el uso racional del
agua y frenar su agotamiento y deterioro era necesario
implementar y fortalecer programas de diversa ndole
como el de uso eciente del agua en el sector agrcola;
de ampliacin y mejora en la cobertura y calidad de
los servicios de agua potable y saneamiento tanto en
zonas urbanas como rurales; de reduccin de la con-
taminacin del agua incrementando el tratamiento de
agua residual; de desarrollo tcnico, administrativo y
nanciero del sector hidrulico; de promocin de la
participacin de los usuarios y la sociedad en el manejo
del agua. La mayor transformacin del sector se basa
en la aportacin de la nueva Ley de Aguas Nacionales
(2004) en la que, entre otras cosas, se reconoce que
cuencas y acuferos constituyen la unidad territorial
bsica para la gestin de los recursos hdricos (ver cap-
tulos x y xiv). El Instituto Mexicano de Tecnologa del
Agua (ixra), por su parte, es ahora una dependencia
descentralizada.
11. Coxisix Nacioxai iaia ii Coxocixiix-
ro \ Uso oi ia Biooiviisioao (coxanio)
La Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de
la Biodiversidad mantuvo y fortaleci una trayectoria
72
de actuacin que acumula ya con un amplio recono-
cimiento internacional. Es necesario revisar el carcter
de esta Comisin con el propsito de que consolide
su estructura, su perl intersecretarial y se asegure su
presupuesto operativo. Sera conveniente que la in-
vestigacin sobre la biodiversidad se concentrara ah y
que se fuera delineando ms claramente la divisin del
trabajo entre esta Comisin y el ixi.
73
F
o
t
o
g
r
a
f

A
n
t
o
n
y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
74
Bosque de pinos,
Parque Nacional Ixta-Popo,
Estado de Mxico
75
1. Ei xaico coxciiruai oii oioixaxiixro icoicico
oii riiiiroiio
La planeacin del territorio se inicia en la dcada de los aos setenta
con la publicacin de la Ley General de Asentamientos Humanos
(icau, 1976). Con base en esta ley se generan los primeros planes
ambientales, llamados ecoplanes, documentos de planeacin con una
estructura y contenido muy similares a los actuales ordenamientos
ecolgicos, pero que tenan un sesgo eminentemente urbano. En
la dcada de los ochenta, se introduce el ordenamiento ecolgico
del territorio a la agenda pblica, de manera independiente a la
planeacin de los asentamientos humanos. As, la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente (1982) incluy por primera vez el concepto
de ordenamiento ecolgico, desde entonces considerado como ins-
trumento bsico para la planeacin territorial.
En 1988, con la publicacin de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (iciiia), se incorpor el or-
denamiento ecolgico como instrumento de la poltica ambiental, al
cual se asignaba como funcin la de programar y evaluar el uso del
suelo. Posteriormente, con la reforma a la iciiia de nes de 1996
se fortaleci el ordenamiento ecolgico al delimitar las competencias
de la ordenacin del territorio entre los tres rdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal) y se le dot de carcter normativo al
denirlo como un instrumento para regular e inducir el uso del
suelo, as como tambin se otorg a los municipios la atribucin
de expedir los ordenamientos ecolgicos locales.
v
El ordenamiento ecolgico
del territorio
76
As, hoy en da el ordenamiento ecolgico del territo-
rio (oir) es un instrumento fundamental de la poltica
ambiental mexicana. La esencia conceptual del oir con-
siste en concebir la poltica pblica como un proceso de
decisin organizado que tiene como n lograr objetivos
y metas especcas, y del cual se derivan orientaciones o
directrices espaciales y territoriales que rigen la actuacin
de los diferentes sectores de la sociedad. De esta manera,
est llamado a ser el medio para establecer las pautas sobre
el patrn de usos del territorio a las que deben ajustarse
los sectores sociales en una regin.
En una sociedad democrtica y diversa, los intereses,
las preferencias y las actividades de un sector suelen
oponerse a los de otros. Esta contraposicin genera
conictos que una autoridad debe arbitrar mediante la
aplicacin de diferentes mecanismos, procedimientos y
estrategias de gobierno. En este sentido, frecuentemente
las cuestiones que son objeto del ordenamiento ecol-
gico tienen que ver con la resolucin de los conictos
ambientales que se maniestan como pugnas entre
sectores con posiciones opuestas con respecto al uso del
territorio. Cabe aclarar que, en el contexto del Regla-
mento de oir, los sectores no son slo las actividades
productivas, sino que tambin pueden incluir a grupos
de inters por la conservacin natural o por los usos y
costumbres en territorios indgenas.
Existen tres conceptos fundamentales para entender
el oir: inters sectorial, actividades incompatibles y
conicto ambiental.
Un inters sectorial se maniesta en un objetivo
explcito que determina la actuacin de un sector en
el territorio. La actuacin de un sector se instrumenta
a travs de una serie de actividades especcas que pue-
den tener concurrencia espacial con las actividades de
otros sectores. Las actividades incompatibles suceden
cuando las acciones de un sector intereren directa
o indirectamente con los intereses de otros sectores,
complicndoles el logro de sus objetivos y metas.
Ello crea un conicto que la autoridad ambiental
debe resolver con la generacin y aplicacin de un
programa de ordenamiento ecolgico basado en un
proceso participativo.
Los conceptos de bienes y servicios ambientales
y riesgos naturales son fundamentales para que el
esquema del oir se base en polticas cuyo objetivo
sea la proteccin del patrimonio natural y la calidad
ambiental del pas.
Consecuentemente, la planeacin ecolgica del te-
rritorio debe hacer converger el desarrollo regional bajo
un esquema de sustentabilidad, en un espacio y tiempo
determinados. El concepto de desarrollo sustentable
lleva a que, en la planeacin ambiental o en el ordena-
miento ecolgico del territorio, se deban considerar las
necesidades de los diferentes actores sociales, tanto de
los presentes como de los futuros. Bajo este contexto, la
planeacin ambiental debe considerar las metas de las
distintas actividades productivas para establecer de
manera justa los lmites de las mismas.
El ambiente est formado por estructuras y fenme-
nos ecolgicos, econmicos y sociales que interactan
de manera compleja. En este sentido, el desarrollo es la
utilizacin de esas estructuras y fenmenos para satisfa-
cer las necesidades humanas y, por ende, mejorar el nivel
de vida o de bienestar. Por lo tanto, en esta denicin
de desarrollo se acepta que los ambientes naturales son
multifuncionales, ya que proveen numerosos bienes y
servicios ambientales.
Un problema ambiental aparece cuando existen tres
condiciones: se percibe un cambio negativo en la calidad
ambiental; los diferentes actores sociales tienen percep-
ciones y valores distintos sobre la calidad ambiental; y
existe conicto entre estos actores sociales.
Se ha establecido que un conicto ambiental se
presenta cuando existe la concurrencia de actividades
incompatibles entre s, o con la capacidad de carga del
ecosistema en un rea determinada. Los cambios en el
bienestar se maniestan de diversas formas, dado que
los distintos grupos sociales tienen valores y percepcio-
nes diferentes sobre el ambiente. As, una misma acti-
vidad puede producir un impacto econmico positivo,
pero con impactos sociales y ecolgicos negativos; o
bien, puede representar un impacto econmico positivo
para un sector, pero negativo para otro.
Por tanto, es fundamental fomentar una apropiada
participacin de los actores sociales. Slo as los produc-
tos de dicha negociacin, o sea la regionalizacin, los
lineamientos y estrategias ecolgicas de un programa de
ordenamiento ecolgico gozarn de mayor apropiacin
y observancia por parte de los sectores participantes,
alcanzando as legitimidad.
77
En sntesis, el oir es un instrumento estratgico del
desarrollo sustentable ya que tiene implcito un cambio
estructural al incidir en las modicaciones del com-
portamiento econmico y social para garantizar la
continuidad de las actividades humanas, de tal manera
que se puedan maximizar los benecios netos del desa-
rrollo, manteniendo los servicios y la calidad del capital
natural en el tiempo. En ltima instancia, el factor ms
limitativo del desarrollo humano es la capacidad de
carga y de regeneracin del medio ambiente.
:. Ei Riciaxixro oi ia iciiia ix xariiia
oi Oioixaxiixro Ecoicico
Los aspectos legales del Reglamento de la iciiia en
materia de Ordenamiento Ecolgico se fundamentan
en tres leyes: la iciiia, la Ley de Planeacin y la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Como se estableci anteriormente, los aspectos
terico-metodolgicos son la esencia conceptual del
Reglamento, la cual parte de la teora de manejo de
conictos que promueve la bsqueda de soluciones de
forma justa en la planeacin del territorio. En cuanto a
los aspectos de gestin-administracin, el Reglamento
aborda lo relativo a las atribuciones y competencias que
tiene la Secretara en materia de ordenamiento ecolgi-
co, as como aquellas que otras leyes federales coneren
a las dependencias y entidades federales en la materia.
El espritu del Reglamento de ordenamiento ecol-
gico contiene los siguientes principios o enfoques rectores:
Adaptativo: Se trata de un proceso que permite la
retroalimentacin peridica a partir de la consulta,
modicacin y actualizacin del registro detallado que
se tiene de su evolucin.
Integral: El ordenamiento ecolgico est diseado para
caracterizar la dinmica y estructura territorial bajo
un esquema que considere las dimensiones biofsicas,
econmicas, socioculturales y poltico-administrativas
que interactan en el territorio.
Articulador: El ordenamiento ecolgico del territorio
establece armona y coherencia entre las polticas de
desarrollo sectorial y ambiental en los diversos nive-
les territoriales (nacional, regional y local), a travs
de mecanismos coordinados y de la distribucin de
competencias.
Participativo: A travs del ordenamiento ecolgico se
promueve la participacin de los involucrados en las
diferentes fases del mismo y los corresponsabiliza en
las acciones y decisiones, conrindole as viabilidad
y legitimidad al proceso.
Prospectivo: El ordenamiento ecolgico permite iden-
ticar las tendencias del uso y ocupacin del territorio
y el impacto que sobre l tienen las polticas sectoriales
y macroeconmicas. Considera las medidas preventivas
para concretar el futuro deseado por los participantes,
a partir del diseo de diversos escenarios.
Concurrente y distributivo: El ordenamiento ecolgico
permite establecer la concurrencia entre los diferentes
rdenes de gobierno y los sectores de la Administracin
Pblica Federal para su instrumentacin, evitando as
la sobreposicin de funciones y atribuciones.
Equilibrio territorial: La ejecucin de las estrategias
y lineamientos ecolgicos busca reducir los desequi-
librios territoriales y mejorar las condiciones de vida
de la poblacin a travs de la adecuada distribucin
de las actividades productivas y la mejor organizacin
funcional del territorio.
La publicacin del Reglamento de la iciiia en
materia de Ordenamiento Ecolgico en 2002 posicion
al ordenamiento ecolgico, de manera clara y explcita,
como el instrumento de primer orden de la poltica
ambiental mexicana, al establecer como sus pilares
principales la rigurosidad tcnica, la participacin social
corresponsable y la coordinacin intergubernamental.
. La airiruo riiiiroiiai coxo iiioia ax-
cuiai oii oioixaxiixro icoicico
Cualquier programa de ordenamiento ecolgico debe
estar basado en un estudio que, a travs de mecanismos
78
rigurosos, transparentes y participativos, establezca la
aptitud territorial. Un anlisis de aptitud permite esta-
blecer la expresin espacial de los intereses de un sector
sobre los recursos naturales, as como su relacin con los
intereses planteados por los dems sectores ubicados en
la zona del ordenamiento. De esta forma, los atributos
naturales de un territorio en particular juegan un papel
determinante en las posibilidades que brinda el ambien-
te para el desarrollo de las actividades productivas, ya
que pueden denir los lmites de la aptitud sectorial y
global para un espacio geogrco especco.
Los lineamientos inherentes a un anlisis de aptitud,
y que seala el Reglamento para la formulacin de
estudios tcnicos de ordenamiento ecolgico, incluyen
los siguientes aspectos metodolgicos:
Estar tcnicamente bien fundamentados, lo cual
implica el rigor metodolgico en la obtencin y
anlisis de la informacin utilizada y durante la ge-
neracin de resultados que permitan su vericacin,
actualizacin y, en su caso, su modicacin.
Incluir mecanismos claros y oportunos de partici-
pacin con la nalidad de que los lineamientos y las
estrategias ecolgicas resultantes de los programas
de ordenamiento ecolgico sean acordados y con-
sensuados intersectorialmente.
De esta manera, al tener en la aptitud sectorial su
piedra angular, el ordenamiento ecolgico se instituye
como un instrumento que debe generar certidumbre en
los sectores productivos y reglas claras en el desarrollo re-
gional. Esto a travs de la determinacin de las formas de
uso del suelo, de las buenas prcticas y de la denicin de
las reas que se deben conservar o restaurar, a travs de un
procedimiento que involucre la seleccin de alternativas
de uso del territorio, y considerando la importancia que
cada uno de los diferentes sectores involucrados conceden
a las variables ambientales que inuyen en el desarrollo
de las actividades humanas (atributos ambientales).
Un estudio de ordenamiento ecolgico suministra la
informacin necesaria para una negociacin justa a n
de alcanzar resultados aceptables al menor costo. Los
productos de un ordenamiento ecolgico, como todo
ejercicio de planeacin regional, son los lineamientos
generales para la resolucin de conictos ambientales.
. Mooaiioaois oi oioixaxiixro icoi-
cico: ariinucioxis \ coxiirixcias
El esquema del oir emana de la iciiia que, en su
carcter de ley general, distribuye las competencias de
los tres rdenes de gobierno para la ordenacin integral
del territorio nacional. Por su parte, el reglamento de
la iciiia en la materia, regula las atribuciones y com-
petencias de las dependencias de la Administracin
Pblica Federal para los oir de competencia federal.
As, la participacin del gobierno federal (la sixaixar)
en la regulacin de uso del suelo en el mbito estatal y
local, se da por medio de Convenios de Coordinacin
y a solicitud expresa de stos.
Sin embargo, a tres aos de operacin del Regla-
mento, se puede armar que el esquema fortalece el
papel rector y de fomento que debe tener la sixaixar
como cabeza de sector en la planeacin ecolgica del
territorio, fundamentalmente en el apoyo a las capaci-
dades regionales y locales en la materia.
Segn la iciiia existen cuatro modalidades de
programas de ordenamiento ecolgico. Dos de ellas,
el general del territorio y el marino, son de compe-
tencia exclusivamente federal. La modalidad puede
darse en dos variantes: los programas regionales que
abarcan parte o la totalidad del territorio de una
entidad federativa son de competencia estatal y se
formulan como lo determinen las leyes locales en la
materia; los regionales que abarcan zonas ecolgicas
de dos o ms entidades federativas se formulan de
manera conjunta entre los tres rdenes de gobierno
a travs de convenios de coordinacin suscritos con
el gobierno federal. Finalmente, desde la reforma de
1996 a la iciiia, se introdujo la nueva modalidad de
ordenamientos regionales, que comprenden parte o la
totalidad de un municipio y que son de competencia
municipal.
En todos los casos los tres rdenes de gobierno pue-
den participar a travs de la suscripcin de Convenios
de Coordinacin. Esta alternativa es voluntaria. La Fe-
deracin intervendr slo en los casos de ordenamientos
regionales que comprendan dos o ms estados para la
coordinacin entre stos, o en los Locales en que se
incluya una rea Natural Protegida (axi), para cuidar
que las pautas de desarrollo que se plasmen en el orde-
79
namiento sean compatibles con ella. En ambos casos la
intervencin de la Federacin es obligatoria.
Cabe hacer mencin de la particularidad de que
goza el ordenamiento ecolgico local al vincularse al
artculo 115 constitucional, que da la facultad a los mu-
nicipios para regular los usos del suelo y la zonicacin
de sus territorios. Esta forma, es la nica modalidad de
ordenamiento que puede imponer a los particulares
restricciones en el uso del territorio. El resto de las
modalidades son slo vinculantes para las autoridades
que suscriben su formulacin.
. Porixciaiioaois oii oioixaxiixro
icoicico iaia ixcioii ix ii oisaiioiio
susrixranii oii riiiiroiio
En Mxico, por diversas causas, se ha dicultado el
alcance de una visin compartida de cmo se debe
integrar un patrn sustentable de ocupacin del
territorio
En muchas ocasiones la visin del desarrollo no
considera, por un lado, la aptitud del territorio para
llevar a cabo dicho uso, as como la capacidad de carga
y de regeneracin del medio ambiente ni, por el otro,
los conictos ambientales que se pueden ocasionar con
otros sectores.
Mas an, este esquema se reproduce en la planeacin
que realizan los diversos rdenes de gobierno, donde
cada sector expresa sus objetivos y metas de manera ais-
lada en los diversos programas sectoriales que para dicho
n se elaboran en cada inicio de administracin, pero
que no parten de un esquema concertado con las dems
dependencias o sectores, lo que se reproduce en serias
incompatibilidades entre stos, las cuales se expresan
tambin en conictos por el uso del territorio.
Por otra parte, las diferentes atribuciones y compe-
tencias que descansan en los tres rdenes de gobierno
llevan a que una misma actividad est regulada por
diversas leyes, reglamentos y normas, mismas que
son aplicadas por autoridades distintas, las cuales
por lo general carecen de un criterio de aplicacin
homogneo.
Esta variedad de percepciones, intereses, atribucio-
nes y competencias, propicia una visin fragmentada
del territorio, lo que en ningn momento contribuye
a construir una visin compartida sobre cmo debera
ser el patrn de ocupacin del territorio.
Es aqu donde el ordenamiento ecolgico del terri-
torio, como un instrumento de la poltica ambiental,
ofrece amplias potencialidades para inducir el desarrollo
sustentable del territorio, ya que en su formulacin no
slo se ocupa de incorporar los aspectos netamente
ambientales o de recursos naturales, sino que adems
se apoya en la incorporacin al anlisis de los sectores
productivos y la aptitud que el territorio muestra para
su desarrollo.
En este sentido, el oir no genera nuevas atribu-
ciones ni una distribucin de competencias distinta
a la establecida en las diversas disposiciones legales.
Simplemente, las alinea en una visin compartida e in-
formada de lo que debera ocurrir en el territorio y de la
forma en que los sectores pueden hacer uso de l. Esto,
adicionalmente, da certeza a la inversin al establecer
las reglas del juego y los lineamientos y regulaciones a
las que habrn de sujetarse las diversas actividades que
se realicen dentro del territorio.
o. Lixiracioxis ix ia ioixuiacix oi ios
iiociaxas oi oioixaxiixro icoicico
Si bien el oir es un instrumento con potencialidad para
la gestin sustentable del uso del suelo, presenta an
algunas limitaciones en su formulacin. stas pueden
deberse a aspectos de ndole tcnico, social y poltico,
los cuales sern tratados a continuacin.
Tcnicos. Se ha hecho una tradicin que un estudio de
ordenamiento ecolgico para su formulacin requiera
de la acumulacin de gran cantidad de informacin
de ndole social, econmico y biofsico, misma que en
ocasiones se acumula sin un sentido orientador que in-
dique el tipo y la calidad de informacin que se requiere
para contar con los elementos tcnicos y cientcos que
apoyen la toma de decisiones. En otras palabras, es
indispensable al inicio de cada ordenamiento ecolgico
denir las preguntas orientadoras, que en cada caso,
guiarn su formulacin, y que esto permita discernir
la informacin pertinente, as como tambin la forma
80
en que sta se debe integrar para obtener el sustento
necesario para la toma de decisiones.
Es as, que en la mayora de los oir formulados es
difcil discernir el mtodo que el consultor que elabo-
r el estudio sigui para la obtener la regionalizacin
(Unidades de Gestin Ambiental uca), las polticas,
lineamientos y criterios de regulacin ecolgica que
aplican a cada uca y que en ltima instancia generan
un programa de gobierno.
Las preguntas orientadoras dependern de la moda-
lidad y las caractersticas del Programa de Ordenamien-
to Ecolgico que se est formulando. Sin embargo, la
existencia de un manual tcnico, el cual ser publica-
do en 2006 por la sixaixar, apoyar sustancialmente
en esta materia.
Sociales. Las limitaciones sociales tienen su mayor ex-
presin en la vertiente de la participacin que requiere
la formulacin de los oir. El punto crtico aqu es la
calidad de la representatividad, ya que una falla en este
aspecto puede cuestionar severamente todo el proceso
de planeacin ambiental.
Alcanzar un nivel de legitimidad en la sociedad
confronta con una realidad compleja. Esto se debe prin-
cipalmente a las grandes diferencias que existen entre
los sectores sociales en cuanto a su organizacin, peso
poltico y capacidad de movilizacin. Como consecuen-
cia de esto, es comn observar sectores que, en trminos
de participacin pblica, estn sobre-representados o
sub-representados, segn sea el caso.
Este hecho puede incidir en la orientacin que se le
d a un oir en trminos de los intereses particulares de
un sector, lo cual puede propiciar fallas en la atencin
equitativa a los diversos sectores sociales y por lo tanto
en los lmites impuestos a sus actividades.
Polticos. Cuando el factor poltico propicia un sesgo en
las deniciones que se toman durante la formulacin de
un oir, es cuando ste se materializa en una limitacin.
Ello puede ocurrir cuando en los altos niveles de gobier-
no priva una idea de desarrollo que prevalece de manera
no equitativa sobre otras por una concepcin propia del
estado poltico o por presiones de grupos de poder.
Esta limitacin resulta grave cuando el sesgo hacia
un sector se contrapone con la aptitud del territorio o
con la capacidad de carga y de regeneracin del medio
ambiente, y tambin en la medida en que disminuya
o anule otro tipo de utilizacin del territorio que sea
ms compatible con su aptitud y que represente una
alternativa de desarrollo viable.
;. Riros oii oioixaxiixro icoicico oii
riiiiroiio
El oir como un instrumento de la poltica ambiental
persigue el objetivo de encontrar el mejor patrn de
utilizacin del territorio, con la nalidad de promover
un aprovechamiento racional del capital natural y de
conservar los recursos naturales en un esquema adaptati-
vo, participativo, transparente y riguroso. Sin embargo,
se enfrenta a retos signicativos.
En primer lugar porque no es realista pretender
que un anlisis riguroso de la aptitud del territorio que
determine las actividades que cuentan con mayores
posibilidades de desarrollo, sea el factor nico o deter-
minante cuando se trata de asignar usos compatibles
en un esquema de planeacin ambiental. Esto, en
gran medida, debido a que se suma adems el reto de
propiciar que durante su formulacin se cumpla, en la
medida de lo posible, con otros principios elementales,
como la neutralidad y la equidad, que no son de sencillo
hallazgo, debido a que en el territorio se maniestan
los desequilibrios y conictos sociales, econmicos y
polticos que existen entre los diversos sectores de la
sociedad.
Por ello, conseguir un modelo de ocupacin territo-
rial que est exento de desequilibrios o que promueva
la equidad social puede tener serias complicaciones, ya
que ello depende de diversas circunstancias intrnsecas
a los sectores gubernamentales y de la sociedad, como
son: el grado de organizacin y movilizacin, la fuerza
econmica o poltica, la capacidad tcnica, y algunos
aspectos coyunturales, por ejemplo, la promocin y grado
de inversin que acompaen a su sector.
De esta forma, generalmente las presiones ms fuer-
tes para detentar el uso del territorio las ejercen aquellos
sectores que en el momento de la formulacin cumplen
con las caractersticas anteriores para que sus intereses
sean considerados. Incluso, es comn que desde las altas
81
esferas de gobierno exista una presin por impulsar a
un sector en particular. Pero, no es necesariamente in-
correcto, ya que precisamente una de las atribuciones
de los gobiernos es buscar reas de oportunidad para
atraer inversiones que detonen actividades rentables,
con gran impacto social y econmico.
Partiendo de la premisa anterior, se
podr entender que al formular una pro-
puesta de ordenamiento no se parte desde
una situacin de neutralidad, ni de equidad
entre los sectores, siendo precisamente aqu
en donde el ordenamiento ecolgico jugar
un papel de arbitraje en la resolucin de los
conictos presentes entre los sectores. El el
de la balanza sern los anlisis de aptitud
sectorial, y dems informacin obtenida
a travs del estudio tcnico que indique
el grado de fragilidad, vulnerabilidad e
importancia ecolgica de la zona, para con
estos datos establecer un mecanismo de
mediacin que lleve a encontrar el mejor
arreglo espacial para las diferentes actividades secto-
riales, con el menor conicto y perjuicio ambiental.
En gran parte, esto podr alcanzarse en la medida
en que los ordenamientos ecolgicos se instrumenten
como procesos permanentes de generacin de informa-
cin, dilogo y participacin, a travs de sus comits,
y no como estudios tcnicos con los que se pretende
controlar el desarrollo con base en una fotografa est-
tica del territorio. Esto se logra cuando se establece un
modelo de ordenamiento ecolgico como una imagen
objetiva a alcanzar en el mediano y largo plazos (15
a 25 aos), aparejado con una estrategia, entendida
como toda una serie de programas, proyectos y ac-
ciones alineados al cumplimiento de dicha meta. De
esta forma, si al evaluar la efectividad del programa de
ordenamiento se percibe que hay una desviacin del
objetivo, la estrategia puede ser modicada o reforzada.
En esto, en parte, estriba la caracterstica adaptativa del
ordenamiento.
Otro reto muy signicativo lo constituye la or-
denacin de la interfase urbano-rural, ya que es aqu
donde los conictos suelen ser ms agudos y con serias
repercusiones sobre la sustentabilidad de los centros de
poblacin. Sobre todo, estas presiones son maniestas
en los terrenos de propiedad social (ejidos y comunida-
des) ubicados en la periferia de los centros de poblacin,
en donde la especulacin inmobiliaria promovida por la
necesidad de vivienda irrumpe con fuerza, sin mediar
un anlisis concienzudo de la aptitud de estos sitios para
el desarrollo urbano. En estos
casos, privan circunstancias
como el valor del suelo, la vo-
luntad de los dueos o posee-
dores para vender, el abandono
paulatino del campo y la baja
en la fertilidad de la tierra,
as como la alta rentabilidad
para transformar un terreno
agropecuario o forestal a uso
habitacional.
Generalmente, son estas
zonas peri-urbanas las que
mantienen una estrecha rela-
cin funcional con los centros
de poblacin porque son las
que los proveen de los servicios ambientales que per-
miten su sustentabilidad. Es decir, en un ordenamiento
del territorio, es necesario encontrar un equilibrio entre
zonas que son impactadas por el desarrollo humano,
y otras que amortigen los impactos del desarrollo y
provean servicios ambientales.
En estas circunstancias se devela la inequidad que
surge cuando se asignan polticas diferenciadas a las
Unidades de Gestin Ambiental, derivadas de mayores
o menores usos restrictivos para algunas zonas, lo que
genera una gran diferencia en cuanto al valor econ-
mico del suelo.
En este sentido, la bsqueda de mecanismos y
estrategias que ayuden a compensar estas inequidades
es fundamental en principio por simple justicia social
y, en segundo trmino, para consolidar las reas que
deban ser protegidas, conservadas o restauradas, a travs
de incentivos econmicos, ya que de ello depende, en
cierta medida, la sustentabilidad del desarrollo territo-
rial de una regin.
Algunos de estos mecanismos y estrategias pueden
ir desde un pago por la generacin de servicios am-
bientales, hasta mecanismos ms complejos como el
pago de derechos transferibles de desarrollo, los cuales
La bsqueda de meca-
nismos econmicos para
compensar las inequida-
des en el uso del suelo de
las Unidades de Gestin
Ambiental es funda-
mental para consolidar
las reas que deban ser
protegidas, conservadas
o restauradas ya que de
ello depende la susten-
tabilidad del desarrollo
territorial.
82
consisten en una transferencia de recursos de la parte
que se desarrolla a la de no desarrollo, bajo la suposi-
cin de que cada unidad de supercie tiene el mismo
derecho de desarrollo, y que donde ste se concentre se
debe pagar lo que exceda su derecho. Un mecanismo
de esta naturaleza se ha puesto en marcha en el ioir de
la Zona Costera de la Reserva de la Biosfera
de Sian-Kaan, en Quintana Roo, y se debe
seguir este caso muy de cerca, no slo por la
oportunidad que representa para el sureste
mexicano sino porque a travs de sus ense-
anzas se pueden implementar mecanismos
similares en otras partes del pas.
Finalmente, el ordenamiento ecolgico
marino se presenta como otro reto a ser consi-
derado. En Mxico slo existe una experiencia
de este tipo que se ha desarrollado en el Golfo
de California. Las lecciones aprendidas indi-
can que armar que la complejidad del medio
marino se maniesta por las tres dimensiones
que tiene el ocano, no es simplemente un
lugar comn. Lo anterior, si se considera que
en el ocano no hay una actividad llevndose a cabo
en un punto determinado, sino un conjunto de ellas
teniendo lugar en una columna de puntos.
Por otro lado, la segregacin de actividades incom-
patibles para la disminucin de conictos puede no ser
el enfoque ptimo para un ordenamiento de este tipo.
La actividad que hasta ahora genera mayor presin
en el medio marino, la pesca, se congrega en lugares
histricamente utilizados por los usufructuarios del re-
curso, evidentemente donde se combinan la facilidad de
acceso y la presencia del recurso mismo. Sin embargo,
la reubicacin de zonas de pesca presenta dicultades
tcnicas y sociales que no se comparan con las de otros
sectores productivos. En este sentido, es muy proba-
ble que un esquema de este tipo se deba centrar en la
instrumentacin de mejores prcticas ms que en la
segregacin de actividades incompatibles.
En particular para el caso del Golfo de California,
hasta este momento se ha logrado la instauracin del
Comit de Ordenamiento Ecolgico Marino, donde
participan el gobierno federal (representado por seis
Secretaras de Estado con atribuciones en el mar), los
cinco gobiernos estatales ribereos y los sectores de la
pesca, el turismo, la acuacultura, la conservacin, el
acadmico y los grupos indgenas. Se puede armar que
el Comit es una instancia consolidada de resolucin
de conictos.
Complementariamente, el estudio tcnico que se
ha generado indica las grandes tendencias de presin
en la regin y da la pauta para
la delimitacin de las zonas
estratgicas que debern con-
servarse por su valor para el
sostenimiento de los bienes y
servicios ambientales.
El xito de este ordena-
miento ecolgico depender de
la capacidad y voluntad de los
sectores para continuar con el
trabajo del comit, fortalecien-
do su legitimidad y logrando
que ste se traduzca en expe-
riencias locales que deriven en
recomendaciones especicas a
ser ejecutadas por las autorida-
des correspondientes y supervisadas por la sociedad en
su conjunto.
8. Ux naiaxci oii oioixaxiixro icoici-
co oii riiiiroiio ix Mixico

Existen varias formas de intentar realizar un balance del
estado del arte del ordenamiento ecolgico en Mxico.
Una de ellas sera a travs de su numeralia, con lo cual
se podra apreciar el esfuerzo que se le ha dedicado a
este instrumento y la eciencia del mismo. Sin embar-
go, por s mismo, este anlisis llevara a conclusiones
parciales. Por ello es fundamental analizar, tambin, el
tipo de ordenamientos que se han formulado y cmo
stos han contribuido a la gestin ambiental.
En el primer caso se puede decir que desde 1988,
ao en que surgi el instrumento del oir hasta la
fecha, se llevan contabilizadas 124 iniciativas de Or-
denamiento Ecolgico en todas sus modalidades,
aunque de stas slo 34
1
han llegado al decreto, que es
1
Esta cifra incluye el decreto del Ordenamiento Ecolgico del
Los mecanismos pue-
den ser desde el pago
de servicios ambien-
tales hasta el pago de
derechos transferibles
de desarrollo, lo que
signica la transferen-
cia de recursos de los
grupos desarrollados
hacia los que no lo
estn, garantizando
con ello la equidad de
derechos.
83
el momento en el que el oir cobra fuerza legal y sus
lineamientos y criterios pueden incidir de alguna forma
en el desarrollo territorial a travs de la aplicacin de
los instrumentos de gestin ambiental (autorizaciones
de impacto ambiental y cambio de uso del suelo, entre
otros), que al actuar en concordancia con el oir le dan
la fuerza de instrumentacin e inducen un esquema de
desarrollo territorial benecioso para el ambiente y los
recursos naturales.
Al inicio de la presente administracin (diciembre de
2000) en Mxico se contaba con 13 ordenamientos eco-
lgicos decretados en diferentes modalidades. Esta cifra
aument considerablemente en el perodo comprendi-
do entre 2001 y 2006, durante el cual se decretaron 22
ordenamientos ecolgicos, 9 locales y 13 regionales que
abarcan la totalidad o parte de un estado (Figura 5.1).
En 6 de estos casos la sixaixar rm durante la pre-
sente administracin un convenio de coordinacin con
gobiernos estatales y municipales, mientras que en 6 ya
se contaba con un convenio anterior al 2001 y en los 10
restantes no exista un convenio con el gobierno federal.
Adems, en este perodo se rmaron otros 17 convenios
de coordinacin con dependencias y entidades de la
aii y gobiernos estatales y municipales para as iniciar
procesos de ordenamiento ecolgico, sumando un total
de 23 (10 locales, 9 regionales estatales, 3 regionales de
ms de un estado y 1 marino).
No obstante lo anterior, es obvio que la eciencia
registrada en la formulacin de este instrumento es baja,
si se considera que las iniciativas de oir cubren 88% del
territorio nacional y slo alrededor de 15% cuenta con
un ordenamiento ecolgico decretado ya sea de moda-
lidad regional o local. Las causas de esta baja eciencia
pueden ser de diversa ndole, y estn relacionadas con
las limitaciones sealadas en el punto 6.
En la Figura 5.2 se muestra de manera general la
situacin que guardan las diferentes iniciativas de or-
denamiento por modalidad y orden de competencia.
En los que coordina la Federacin existen 15 iniciativas
de las cuales, hasta el momento, ninguna ha llegado al
decreto; para el caso de los ordenamientos ecolgicos
regionales de competencia estatal, de los 68, slo 20
Sistema Lagunar Nichupt que, aunque derogado, constituye parte
de la historia de intentos que se concretaron en decretos.
estn decretados y un buen nmero de ellos (31) aun-
que concluidos, no se decretaron y en muchos casos la
informacin que contienen ya es atrasada y merecera
una actualizacin; en el caso de los locales, se registran
41 iniciativas de ordenamiento, 15 de ellas ya cuentan
con decreto, y 17 se registran concluidas, aunque tienen
los mismos problemas de desactualizacin.
Por otra parte, y desde el punto de vista de su impac-
to en la gestin ambiental, en primera instancia habr
que diferenciar las distintas posibilidades de regulacin
que pueden tener los programas de ordenamiento
ecolgico de acuerdo a su modalidad. En este sentido,
es la modalidad local la que mayor fuerza legal tiene
para regular los usos del suelo, ya que es formulada
y aprobada por las autoridades municipales, quienes
son, de acuerdo con el artculo 115, las que detentan
dicha atribucin. En tal virtud, es esta modalidad la
que tiene mayores posibilidades de regular los usos del
suelo en el mbito local. Slo habr que recordar que
son los programas de ordenamiento ecolgico locales,
los que pueden regular los usos del suelo fuera de los
centros de poblacin, al igual que lo hace un programa
de desarrollo urbano en el interior de stos.
En el caso de los ordenamientos regionales, ya sean
de competencia estatal o federal, pueden establecer
84
criterios de regulacin, con un efecto inductivo sobre el
uso del suelo, lo cual se logra al armonizar las polticas
de desarrollo de gobierno, inducindolas a que acten
en los sitios de mayor aptitud sectorial. As, es por esta
va que se fomenta o desincentiva alguna actividad, lo
que constituye un mecanismo indirecto que orienta en
la prctica los usos del suelo.
Asimismo, habr que reconocer que los ordena-
mientos ecolgicos no presentan homogeneidad en su
poder regulatorio. Ello se debe a que por mucho tiempo
no existi un Reglamento de ordenamiento ecolgico
que diera la pauta, los pasos y consideraciones a se-
guir para su formulacin. Por lo tanto, se encuentran
ordenamientos de modalidad regional, como los del
Estado de Quintana Roo, que contienen gran poder
regulatorio, a diferencia de otros de modalidad local,
como los del Estado de Baja California, que rara vez
prohben tajantemente una actividad.
Esto signica que los diferentes programas
de ordenamiento ecolgico a nivel nacional
no son comparables entre s, pues cada uno
obedeci a circunstancias y motivaciones muy
particulares para su formulacin: es por esto, y
por la falta de un Reglamento (el cual surgi
apenas en agosto de 2003) que dichos instru-
mentos dieren signicativamente en muchos
de sus aspectos, aunque todos ellos persiguen
un objetivo general similar.
,. Piisiicrivas oii oioixaxiixro icoicico
Si bien el ordenamiento ecolgico aparece como tal en
la iciiia de 1988, fue en 1994 cuando se cont con el
primer ordenamiento ecolgico decretado (Laguna de
Nichupt, Quintana Roo), y 12 aos despus tan slo
hay 34 ordenamientos decretados, a pesar de que los
intentos han sido mucho mayores (124). No obstante
la experiencia acumulada,
aunque vasta, es muy
dispersa y desigual, desde
el punto de vista tcnico,
de participacin social o
voluntad poltica, pero
tambin de instrumen-
tacin. En algunos casos
los oir tienen incidencia
incluso en el valor del uso
del suelo, mientras que
en otros, son ignorados
hasta por el mismo or-
den de gobierno que los
formul.
Ante este escenario
resulta evidente la necesidad de detenerse y cuestio-
nar el rumbo que debera seguir el desarrollo de este
instrumento en el camino hacia su fortalecimiento y
consolidacin.
En primer lugar, se debe avanzar hacia la consoli-
dacin del ordenamiento ecolgico como un proceso
de planeacin. Alejarse de la ccin de que un orde-
namiento ecolgico empieza y termina con un estudio
tcnico que determina para un momento en el tiempo,
la vocacin del territorio. De esta manera, el oir
debe aspirar a constituirse en el instrumento
de Planeacin Maestro que compatibilice las
visiones sectoriales al interior del gobierno
y de la sociedad. Es decir, que engarce, en
un primer momento, a los instrumentos de
gestin ambiental (evaluaciones de impacto
ambiental o establecimiento de reas naturales
El oir debe aspirar a
constituirse en el ins-
trumento de Planeacin
Maestro que compatibili-
ce las visiones sectoriales
al interior del gobierno y
de la sociedad.
Con relacin al compo-
nente tcnico y cientco,
sin lugar a dudas se nece-
sita aumentar los esfuerzos
de capacitacin.
85
protegidas), y en un segundo mo-
mento, a los instrumentos de gestin
econmica y social, concretando as
una visin de territorio compatible
con un esquema transversal del actuar
gubernamental.
Con relacin al componente tc-
nico y cientco, sin lugar a dudas se
necesita aumentar los esfuerzos de
capacitacin. Si bien el reglamento
indica con claridad la obligatoriedad
de ejecutar procedimientos tcnicos
rigurosos, las capacidades de los fun-
cionarios y la oferta de las institucio-
nes acadmicas continan siendo fuertes limitaciones
para el desarrollo de este instrumento. Se debe aspirar a
que el ordenamiento incorpore, en todas sus variedades,
herramientas y tcnicas de vanguardia, en particular, la
inclusin de aspectos como la capacidad de carga, los
umbrales ecolgicos y las relaciones funcionales de los
ecosistemas, entre otros.
La promocin de una cultura de
participacin social que contribuya
al logro de procesos representativos,
equitativos y justos es, tambin,
uno de los caminos prioritarios
que se tendrn que transitar para el
fortalecimiento del ordenamiento
ecolgico. De manera complemen-
taria, los mecanismos de informacin
debern continuar su desarrollo. En
este sentido ya se ha avanzado en la
conceptualizacin del mecanismo de
transparencia y de rendicin de cuen-
tas: la bitcora ambiental. Surgida a
partir del Reglamento y actualmente en operacin en va-
rios casos que estn siendo formulados o instrumentados,
la bitcora ambiental deber fortalecerse por su impacto
en las acciones de evaluacin y seguimiento, sin las cuales
difcilmente se alcanzarn las premisas que calican al
oir como un planteamiento transparente, sistemtico y
participativo para la planeacin ambiental.
La promocin de una
cultura de participacin
social que contribuya al
logro de procesos repre-
sentativos, equitativos y
justos es, tambin, uno
de los caminos priorita-
rios que se tendrn que
transitar para el forta-
lecimiento del ordena-
miento ecolgico.
86
Para nalizar, es importante sealar los esfuerzos
realizados por la sixaixar y la sioisoi para integrar,
en un nico instrumento de planeacin territorial,
al ordenamiento territorial (or) y al ordenamiento
ecolgico del territorio (oir). Actualmente ya se
tiene consenso para la elaboracin de ordenamientos
ecolgicos locales en su modalidad municipal, y son
varios los estados que estn formulando sus oir con
una visin integrada.
Este esquema, aunque a escala nacional, se debe
replicar y ampliar a otras dependencias de la Admi-
nistracin Pblica Federal, de modo que la prxima
administracin cuente con el Ordenamiento Ecolgico
General del Territorio, instrumento que, de acuerdo
87
con el espritu del Reglamento, permitir hacer territo-
rialmente explcitos los objetivos de la Administracin
Pblica Federal, ubicar incompatibilidades y establecer
los criterios ambientales que debern ser considerados
en la persecucin de los objetivos del gobierno federal.
As, la concrecin del Ordenamiento Ecolgico General
del Territorio marca la pauta para llevar el proyecto de
transversalidad al mbito de la planeacin territorial.
88
89
El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental para establecer
las condiciones a que se sujetar la realizacin de obras y actividades
que puedan causar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y
condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger
el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a n de evitar o
reducir al mnimo sus efectos negativos sobre el ambiente, ha ido
evolucionando, tanto en Mxico como en el mundo, para conver-
tirse en un instrumento con mayores certezas metodolgicas y de
valoracin sobre las expectativas sociales de la poltica ambiental,
transformndose en el instrumento preventivo por excelencia de
este tipo de poltica.
Aunque en teora la Evaluacin de Impacto Ambiental (iia) es un
instrumento de segundo piso que debera sustentarse en un sistema
de planeacin, en la prctica se ha convertido en el instrumento de
poltica ambiental con mayor peso en la toma de decisiones dentro
del sistema de gestin ambiental, debido a su carcter transversal,
que se aplica a todas las actividades econmicas, y al hecho de que
el ordenamiento ecolgico an dista mucho de cubrir una parte
signicativa del territorio nacional. Sin embargo, la evaluacin de
impacto ambiental enfrenta una presin enorme y los procesos
de decisiones suelen no ser satisfactorios para alguno o para ningu-
no de los actores involucrados, en particular, tratndose de obras o
acciones social o econmicamente relevantes.
Los primeros ejercicios hechos en el pas en materia de evaluacin
de impacto ambiental datan de la dcada de los setenta del siglo pa-
vi
La evaluacin del impacto ambiental
Desarrollo turstico de
la costa del Caribe
F
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g
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A
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y

C
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g
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r
90
sado
1
y se regul formalmente por primera vez en la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente de 1982, que
deni los conceptos de impacto ambiental y mani-
festacin de impacto ambiental, y que determin los
supuestos en los que se aplicara este procedimiento
para evaluar aquellos proyectos que pudieran producir
contaminacin o deterioro.
Sin embargo, el sistema de iia que prevalece hasta
la fecha se deni en la iciiia expedida en 1988 (28
de junio) y en su Reglamento en materia de Impacto
Ambiental (7 de junio del mismo ao). Como base
del procedimiento, la iciiia estableci en su artculo
28 que la realizacin de obras o actividades pblicas
o privadas que pudieran causar desequilibrios eco-
lgicos o rebasar los lmites y condiciones previstos
en la legislacin ambiental, deberan contar con una
autorizacin previa del gobierno federal, de los estados
o de las autoridades municipales, as como sujetarse al
cumplimiento de los requisitos que las autoridades les
impusieran una vez evaluado el impacto ambiental que
pudieran originar.
La Ley determin el catlogo de las materias que
deberan someterse al procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental federal, incluyendo las obras pblicas
federales como las hidrulicas; la construccin de vas
generales de comunicacin, oleoductos, gasoductos y
carboductos; las actividades de las industrias qumica, pe-
troqumica, siderrgica, papelera, azucarera, de bebidas,
del cemento, automotriz y de generacin y transmisin
de electricidad; la exploracin, extraccin, tratamiento
y renacin de sustancias minerales y no minerales
reservadas a la Federacin, los desarrollos tursticos fe-
derales; las instalaciones de tratamiento, connamiento
o eliminacin de residuos peligrosos y radiactivos, as
como los aprovechamientos forestales de bosques y
selvas tropicales y de especies de difcil regeneracin en
los casos previstos por la legislacin forestal.
1
La Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Am-
biental de 1971 estableca un mecanismo que obligaba a diversas
secretaras de Estado a estudiar, planicar, evaluar y calicar todos
los proyectos o trabajos relacionados con desarrollo urbano, parques
nacionales, reas industriales y de trabajo y zonicacin en general
para prevenir los problemas inherentes a la contaminacin ambien-
tal pero no se refera expresamente a la evaluacin del impacto
ambiental, ni determinaba un procedimiento para su desarrollo.
En 1996 el rgimen de evaluacin de impacto am-
biental se transform sustancialmente con las reformas
a la iciiia en las cuales se intent corregir la tendencia
al centralismo que concentraba en el gobierno federal
una gran cantidad de atribuciones en la materia, la
ambigedad en el tipo de obras y actividades sujetas al
procedimiento, la falta de mtodos claros y ecientes
de evaluacin, as como la ausencia de mecanismos
de participacin social que otorgaran transparencia y
certidumbre en la toma de decisiones.
Para lograr los objetivos anteriores, la iciiia y su
nuevo Reglamento en materia de Evaluacin del Impac-
to Ambiental, publicado en el ao 2000, redenieron
las obras y actividades sujetas al procedimiento de eva-
luacin del impacto ambiental de competencia federal,
clasicndose por tipo de actividad, de industria, o por
los recursos naturales que pueden afectarse, y se deter-
min que corresponde a los estados y a los municipios
la evaluacin de impacto ambiental de todas las obras y
actividades no incluidas en este listado. Para simplicar
el procedimiento se estableci la posibilidad de eva-
luaciones mediante informes preventivos cuando haya
normas ociales mexicanas que regulen las actividades a
realizarse, o cuando existan planes de desarrollo urbano
o programas de ordenamiento ecolgico evaluados y
autorizados en la materia. Asimismo, para promover
la transparencia del procedimiento, se estableci un
sistema de consulta pblica que incluye el acceso a los
expedientes por cualquier interesado y la posibilidad de
realizar reuniones pblicas de informacin para que los
promoventes expliquen a la comunidad los proyectos
a realizarse.
La reforma conceptual del procedimiento posi-
cion a la evaluacin de impacto ambiental como el
instrumento clave para garantizar la transversalidad en
la toma de decisiones sobre la viabilidad de autorizar
o prohibir los impactos de las obras y actividades de
competencia federal, al establecerse en el artculo 35
de la iciiia que, para decidir sobre estas cuestiones,
la Secretara deber considerar todas las leyes aplicables
al proyecto evaluado y sujetarse a las disposiciones
contenidas en los programas de desarrollo urbano y de
ordenamiento ecolgico del territorio, las declaratorias
de reas naturales protegidas y las dems disposiciones
jurdicas que resulten aplicables para prevenir, mitigar
91
o, en ltima instancia, compensar los impactos am-
bientales negativos.
As, la sixaixar deber evaluar los posibles efec-
tos de las obras o actividades respectivas en el o los
ecosistemas de que se trate, considerando el conjunto
de elementos que los conforman y no nicamente los
recursos que, en su caso, seran sujetos de aprovecha-
miento o afectacin.
Una vez evaluada la manifestacin de impacto am-
biental regional o particular, la autoridad competente
emitir una resolucin en la que podr autorizar la
realizacin de la obra o actividad de que se trate, en los
trminos solicitados, autorizarla de manera
condicionada a la modicacin del proyecto
o al establecimiento de medidas adicionales
de prevencin y mitigacin, o negar la auto-
rizacin solicitada cuando se contravengan
las leyes aplicables, cuando la realizacin
del proyecto pueda propiciar que una o ms
especies sean declaradas como amenazadas
o en peligro de extincin, cuando se afecte
a una de dichas especies, o cuando exista
falsedad en la informacin proporcionada
por los promoventes respecto de los impactos
ambientales de la obra o actividad de que se trate, lo que
adems constituye un delito contra el ambiente.
A partir de la experiencia de casi 20 aos de apli-
cacin del procedimiento de evaluacin de impacto
ambiental, las perspectivas de este instrumento en el
plano metodolgico apuntan a una doble vertiente. Por
un lado, para limitar la discrecionalidad en la toma de
decisiones, la poltica de impacto ambiental tiende a la
emisin de normas ociales mexicanas que regulen de
manera cada vez ms especializada las obras y activida-
des de mayor incidencia en el ambiente. Otra ventaja
importante de esta alternativa es la simplicacin y la
reduccin de costos de los procedimientos, que a su
vez se convierten en un incentivo para el cumplimiento
voluntario de la legislacin ambiental, ya que las obras
y actividades reguladas especcamente por normas
ociales mexicanas pueden evaluarse mediante un
informe preventivo, mucho mas fcil de generar que
una manifestacin de impacto ambiental.
Asimismo, la evaluacin de impacto ambiental se
enla a la autorregulacin de sus destinatarios, apoyada
por la emisin de normas y criterios tcnicos que les
permitan conocer con anticipacin los impactos de su
proyecto y las medidas preventivas que pueden aplicar
para evitarlos o mitigarlos, de manera que el promovente
pueda incorporar estos factores a la planicacin de su
proyecto, evitando los costos de la vericacin ocial.
Por otro lado, en el plano de la evaluacin, este
instrumento tiende a evolucionar hacia una visin mas
integradora tanto de los procesos productivos y del de-
sarrollo econmico, como de los procesos ecolgicos. La
integracin regional de las evaluaciones de impacto am-
biental implica la ampliacin de la escala tradicional de
stas y, por ende, la aplicacin
de un anlisis ms certero,
con mayor acercamiento a los
actores locales y a los factores
que condicionan el xito o el
fracaso de los proyectos en
la realidad. Es decir, que hay
una tendencia hacia el anlisis
de los proyectos no solo en
funcin de s mismos y de
su entorno inmediato, sino
tambin de la concatenacin
estrecha de otras actividades productivas en la regin,
de otros ecosistemas y del aprovechamiento sustentable
de recursos de importancia regional, como el agua, el
aire, los suelos, la vegetacin y la fauna.
Adems de lo dicho sobre el procedimiento de impac-
to ambiental, merece la pena enfatizar algunos aspectos
de la evaluacin del impacto ambiental que, entre otros
rasgos, resulta el eje de varios de los procesos de coordi-
nacin de trmites y de las demandas de dictaminacin
conjunta. Entre los trmites que se articulan alrededor
de la evaluacin de impacto ambiental se encuentran al-
gunos que rebasan el mbito de facultades y atribuciones
de la sixaixar, lo que brinda a este instrumento otro
elemento importante de transversalidad.
1. Los iiros oii Piocioixiixro oi Evaiua-
cix oi Ixiacro Axniixrai (iiia)
Los trabajos realizados en cuanto al iiia muestran ya
resultados importantes. Sin embargo, an hay que
La poltica de impac-
to ambiental tiende a
la emisin de normas
ociales mexicanas que
regulen de manera cada
vez ms especializada las
obras y actividades de
mayor incidencia en el
ambiente.
92
avanzar hacia los cambios que se requieren a partir de
la creciente comprensin que se tiene de la iia como un
proceso transversal que demanda el concurso integral y
coordinado de las reas de la Secretara, pues el grado
de especializacin requerido para hacer una correcta
iia demanda una participacin interdisciplinaria que
difcilmente puede ser cubierta mediante la agrupacin
de los profesionales en una misma rea. La Secretara
cuenta con profesionales especializados organizados en
reas que pueden atender temas ambientales especcos.
La participacin colegiada en la toma de decisiones y la
distribucin de responsabilidades contribuir a elevar
la eciencia del proceso.
Una de las principales debilidades del iiia es que la
informacin requerida como contenido de las manifes-
taciones de impacto ambiental (cuando corresponden a
las modalidades regionales y particular) se reere
a cuestiones descriptivas y especulativas que no per-
miten la evaluacin a fondo de los impactos reales,
potenciales, acumulativos o sinrgicos de los proyectos,
ni contemplan de manera obligatoria la realizacin de
anlisis de alternativas que permitan tomar la mejor
decisin posible con base en la mejor informacin
disponible para cada actividad o proyecto.
As, a diferencia de otros sistemas como el de Es-
tados Unidos, en el cual se obliga a los promoventes
a someter sus proyectos a evaluacin con el tiempo
suciente para que las manifestaciones de impacto
ambiental contribuyan realmente al proceso de toma
de decisiones, as como a analizar objetivamente todas
las alternativas razonables que existen para la realizacin
de las obras y actividades proyectadas, incluyendo la de
su cancelacin, en Mxico la iia se presenta la mayora
de las veces como un procedimiento forzado y tardo en
el cual se trata de justicar decisiones ya tomadas con
anterioridad a la evaluacin, ya sea porque la inversin
para la adquisicin de los terrenos ya se ha llevado a
cabo, porque la nica alternativa contemplada fue la
propuesta ya que es la nica viable conforme a los
costos nancieros presupuestados para el proyecto o
porque el desarrollo del proyecto nicamente puede
realizarse en el sitio elegido por sus atributos fsicos, lo
que tiene como consecuencia que los nicos espacios
de negociacin posibles son la imposicin de con-
dicionantes, o los enfrentamientos de los diferentes
actores (autoridades, promoventes y comunidades) en
los tribunales.
Una de las partes ms delicadas, y al mismo tiem-
po ms importantes del procedimiento de impacto
ambiental consiste en la interaccin de los actores
involucrados o afectados por la realizacin de una
obra o accin: las autoridades competentes en los tres
niveles de gobierno, los promoventes, los consultores,
o prestadores de servicios tcnicos profesionales que
formulan los maniestos de impacto, y los residentes
del rea donde la accin se pretende llevar a cabo. En
lo que atae a las autoridades, esta interaccin atraviesa
por procesos que se analizan en otros captulos, y que
tienen que ver con la descentralizacin de facultades y
atribuciones, con el establecimiento de mecanismos de
transversalidad y coordinacin, y con la formulacin
consistente y con fuerza reglamentaria de programas de
ordenamiento ecolgico territorial que no sustituyen
al procedimiento de impacto ambiental, pero que s
permiten abordarlo con una perspectiva estratgica.
Un ejemplo claro de este hecho es el otorgamiento
de licencias de uso del suelo, atribucin estrictamente
municipal, que guarda una relacin especial con la
evaluacin de impacto ambiental, y que suele entraar
discusiones importantes: cul de los dos instrumentos
debe anteceder al otro?, debe predominar el crite-
rio de la soberana del municipio, y ante todo la
voluntad del cabildo de ordenar las actividades en
el territorio sujeto a su administracin, o debe ser el
imperio de la iciiia y el Reglamento en materia de
Impacto Ambiental lo que determine si una obra o
accin se puede efectuar en un espacio determinado?
Aunque seguramente una lectura cuidadosa de los
instrumentos jurdicos disponibles puede proponer
respuestas razonables a estas preguntas, lo cierto es
que, al menos en el mbito municipal y frecuente-
mente tambin en el de los gobiernos estatales, los
promoventes logran el otorgamiento de licencias de
uso del suelo que debieron ser dictaminadas antes
en trminos de impacto ambiental y, a la inversa, se
otorgan dictmenes favorables de impacto ambiental
para la realizacin de proyectos que no cuentan con
la anuencia de la autoridad local. Esto es nicamente
un ejemplo, el ms claro, de cmo la evaluacin de
impacto ambiental puede generar conictos.
93
En cuanto a este ltimo punto, es necesario hacer
algunas precisiones para aclarar por qu se sostiene que
un instrumento no sustituye al otro. Los instrumentos
que regulan el uso del suelo, como los programas de
ordenamiento ecolgico, denen la distribucin idnea
de las modalidades de uso del suelo permisibles en una
regin, estado, o municipio determinado, en funcin
de las caractersticas de las unidades ambientales que lo
constituyen (unidades de paisaje, esto es, ecosistemas y
sociosistemas en interaccin). De esta manera, si bien
denen qu actividades son viables en qu sitios, no per-
miten medir la magnitud de los impactos especcos que
se generan al emprenderlas, ni aportan elementos para
determinar las medidas que se deben llevar a cabo pa-
ra evitarlos, mitigarlos, compensarlos, o restaurar los
daos que provocan. Sin embargo, hay casos de orde-
namientos ecolgicos, como en el estado de Quintana
Roo, que presentan una serie de criterios o condiciones
que los proyectos deben cumplir, lo que ayuda sustan-
cialmente a la autoridad y al promovente.
Otro rasgo que genera controversia se debe a que,
conforme al artculo 28 de la iciiia, el objeto de la
iia consiste en establecer las condiciones a las que se
sujetar la realizacin de obras y actividades que puedan
causar desequilibrios ecolgicos o rebasar las disposi-
ciones de proteccin ambiental para evitar o reducir al
mnimo sus efectos negativos sobre el ambiente. Con
esa redaccin, no queda claro si las obras y activida-
des que puedan rebasar los lmites establecidos en las
disposiciones de proteccin ambiental pueden o no
permitirse, por lo que queda a juicio de la autoridad
ambiental determinar de forma discrecional si se pro-
hbe la realizacin de proyectos que excedan los lmites
establecidos, o si pueden permitirse condicionados al
cumplimiento de ciertos requisitos que eviten o reduz-
can sus efectos negativos.
Un ejemplo claro de esta incertidumbre se da recu-
rrentemente en los proyectos de desarrollo turstico que
requieren densidades de cuartos de hotel mayores a las
previstas en los programas de ordenamiento ecolgico
aplicables y, respecto de los cuales, en los resolutivos
de impacto ambiental de los ltimos diez aos pueden
observarse posturas radicalmente distintas para resol-
ver casos iguales en las mismas zonas, prohibindose
en algunos los excedentes de densidad para sujetarse
a los lmites de los programas de ordenamiento y
permitindose en otros, mediante el establecimiento
de condicionantes adicionales con lo que se trata de
instrumentar mecanismos de compensacin como los
mercados de densidades.
Como se ha establecido a la luz de este tipo de
eventos, resulta indudable la importancia de conside-
rar un cambio a fondo del actual (iiia) que lleve a su
perfeccionamiento y, de ser el caso, a una reingeniera
del proceso.
En primer lugar, hay que considerar las mejoras que
se estn introduciendo en el iiia; principalmente:
La elaboracin de la Gua nica para Manifestacin
de Impacto Ambiental (xia) en su modalidad regio-
nal, que rene todas las guas especcas (ver Tabla
6.1), que son extensas, repetitivas y que necesitan
ser mejoradas y actualizadas. Tambin se elabor
una Gua nica para el Informe Preventivo.
La elaboracin de diversos instrumentos de trabajo
para hacer ms rpidos los trmites, mediante la
actualizacin del Manual de Procedimientos de
Evaluacin del Impacto Ambiental, la elaboracin
del Catlogo de Criterios Tcnicos de Evaluacin,
y el perfeccionamiento del Reporte Tcnico de Eva-
luacin a ser requisitado por los evaluadores, cuya
primera versin se aplica desde 2004.
El seguimiento de proyectos ambientalmente re-
levantes autorizados con el objetivo de evaluar los
informes y asuntos pendientes de dichos proyectos
y contar, as, con elementos para valorar si el pro-
cedimiento de impacto ambiental ha contribuido
a la proteccin ambiental del sitio de la obra y su
rea de inuencia.
Por otra parte, para reforzar los avances en esta
materia, se ha actualizado el Manual de Procedimien-
tos de Evaluacin del Impacto Ambiental que, junto
con el catlogo de criterios tcnicos de evaluacin,
contribuye a dar transparencia y certidumbre jurdica
al procedimiento.
ste es cada vez mejor entendido y ms apegado a los
requerimientos; prueba de ello es que de 2001 a 2005,
de los 2,282 proyectos ingresados para evaluacin se
atendieron un total de 2,156 (Figura 6.1).
94
95
Como resultado de estos avances, Mxico, al igual
que otras naciones en el mundo como Canad, Chile
o Dinamarca
2
, tienden a disminuir los plazos en la
gestin ambiental. En el perodo comprendido entre
2001 y 2005 se han reducido sustancialmente los
tiempos de atencin a los distintos trmites en los que
se evalan los informes preventivos, las xia regionales
o particulares.
Sobresale el tiempo reducido de la evaluacin de
las xia regionales que pas de ms de 200 das a cerca
de 70. En el caso de la xia particular, el tiempo de
respuesta pas de 90 das en el ao 2000 a solo 60 en
el 2005
3
.
Se ha trabajado en la formulacin de un nuevo
instrumento para medir el impacto de conjuntos de
proyectos, planes o programas de desarrollo, denomi-
nado Evaluacin Ambiental Estratgica (iai). Se trata
de evaluar polticas, planes, programas y proyectos que
abordan, por ejemplo, el ordenamiento ecolgico de un
municipio, un estado o una regin. As, sobre la base de
la evaluacin de los impactos ambientales que dichos
programas o proyectos puedan generar es posible, ms
adelante, evaluar con mayores elementos de juicio y con
mayor facilidad las obras o actividades que se encuen-
tren incluidas en los supuestos y condiciones de dichas
polticas, planes, programas y proyectos.
La iai es un instrumento valioso pero difcil de utili-
zar debido a los factores sectoriales e intersectoriales que
involucra. Para poderla aplicar es necesario modicar la
iciiia y el Reglamento respectivo. Adems, se requiere
que los gobiernos locales presenten a iia los ordena-
mientos y programas de desarrollo urbano o regional
con que cuentan, o que stos sean desarrollados.
Durante el presente sexenio se plante nuevamente
la importancia de contar con dicho instrumento. Como
paso previo se dio prioridad a la formulacin de la meto-
dologa, y se esperaba avanzar hacia su aplicacin inicial
mediante diversos proyectos piloto. Como los procesos
de elaboracin de los instrumentos indispensables para
su aplicacin, por parte de las dependencias guberna-
mentales respectivas (sean stas federales, estatales o
2
Comparacin de tiempos reducidos en das: Canad de 480 a 145,
Chile de 108 a 45, Dinamarca de 90 a 30 das. sixaixar-ociia.
3
sixaixar. Informe de la Situacin del Medio Ambiente 2005.
municipales) son relativamente lentos, no siempre es
posible contar con estos insumos, que son esenciales
para la evaluacin.
Tambin se ha avanzando mediante la incorporacin
de criterios ambientales en las guas para la elaboracin
de los Programas de Desarrollo Urbano que impulsa
la sioisoi mediante la insercin de dos captulos: el
primero, referente a la identicacin, caracterizacin y
evaluacin del impacto ambiental, y el segundo sobre
las medidas que se proponen para prevenir, mitigar y
compensar los impactos ambientales que se prev que
producirn las obras y actividades proyectadas.
De lograrse las modicaciones a leyes y reglamentos,
y los amarres institucionales que demanda una propues-
ta de esta complejidad, las dependencias involucradas
en la gestin ambiental contarn con una herramienta
formidable para que la dimensin ambiental incida en
los procesos de planeacin del desarrollo en el mbito
estatal y municipal. Pero, a la luz de lo que se tiene hasta
hoy, el camino es todava largo.
Los promoventes tienen todava mucho que apren-
der acerca de la evaluacin del impacto ambiental.
96
Prevalece entre los inversionistas individuales o agru-
pados en organismos cpula, como las cmaras de la
construccin, o las de comercio, entre otros grupos
empresariales la impresin errnea de que el requeri-
miento de maniestos de impacto ambiental es, adems
de un engorroso y costoso trmite adicional, un freno
al desarrollo econmico, que representa pocas ventajas
para quienes pretenden crear empresas.
Asimismo, hay un camino largo que transitar para
lograr contagiar al sector privado y a la mayor parte de la
aii con la percepcin de que la evaluacin del impacto
ambiental no solamente contribuye a la sustentabilidad
de la actividad econmica, sino que
adems es una prctica saludable de
negocios. Una empresa que genera
impactos ambientales signicativos
e irreversibles, es una empresa ine-
ciente, ya que los costos ambientales
que genera repercuten, en el largo
plazo, en los costos de su actividad, y
no contribuyen a mejorar ni la calidad
de su producto, ni el volumen de su
produccin.
Tambin la interaccin con los
prestadores de servicios profesionales
que formulan maniestos de impacto
ambiental para los promoventes tan-
to pblicos como privados genera
algunas interrogantes que es impor-
tante poner sobre la mesa de debate y
despejar con imaginacin y sensatez:
cul debe ser el papel de los centros e institutos de
investigacin en el proceso?, representan en cierto
sentido una competencia desleal frente a los consultores
particulares?
Finalmente, hay un par de consideraciones de ndole
tico: los consultores deberan dejar sentado desde un
principio que su misin no es la de defender el pro-
yecto tal como lo concibi el promovente en funcin
exclusiva de su inters. Deben tener la disposicin a
incluir soluciones alternas al proyecto (son demasiado
frecuentes las manifestaciones que consideran inexisten-
te la posibilidad de sitios alternos, o procesos alternos
de construccin o de operacin para los proyectos que
promueven). De otra parte, los consultores deberan
ser rigurosos en cuanto a la calidad y propiedad de la
informacin que utilizan en su estudio.
En lo que respecta a los residentes locales, ms all
de la existencia de las vas formales, los mecanismos,
e incluso el sustento jurdico para llevar a cabo una
consulta pblica antes de dictaminar una obra o accin
de cierta importancia, a lo largo de dcadas de probar
consultas pblicas bajo circunstancias distintas (en
cuanto a las caractersticas de los proyectos, y las de las
poblaciones afectadas), la experiencia demuestra que la
consulta pblica debera tener un enfoque ms amplio,
adems de incorporar condiciones para una participa-
cin ciudadana ms efectiva y que no
se convierta, como ha ocurrido en
algunos casos, en canal de desahogo
de tensiones sociales o polticas que
rebasan el mbito de competencia
de la Secretara y que se acumulan a
veces desde antes de la existencia de
los proyectos.
Cabe recordar que la iia se pre-
senta al nal de un trayecto en el que
han participado otras instancias de
los gobiernos locales y federal. La
idea bsica es que la consulta pblica
se d desde las etapas iniciales, y que
en el caso de la publicacin del aviso
de recepcin de la Manifestacin de
Impacto Ambiental (xia), se privi-
legien los medios de comunicacin
social locales que, por lo general,
son ms accesibles para la poblacin del lugar donde
se propone realizar el proyecto.
Quiz una va que permita responder a la pregunta
por el papel de los centros de academia en el procedi-
miento que conduce a la evaluacin de los impactos
ambientales en proyectos relevantes, consista en explo-
rar la posibilidad de ampliar el mbito de participacin
tcnico-cientca que demanda la iia, mediante la
participacin de especialistas en las etapas previas de
dictaminacin, bajo la supervisin y validacin de su
trabajo por parte del rea especializada de la sixaixar.
Esto podr lograrse con la realizacin de predictmenes
por parte de especialistas certicados por un tercero
acreditado.
La idea bsica es que la
consulta pblica se d
desde las etapas inicia-
les, y que en el caso de
la publicacin del aviso
de recepcin de la Ma-
nifestacin de Impacto
Ambiental (xia), se
privilegien los medios
de comunicacin social
locales que, por lo gene-
ral, son ms accesibles
para la poblacin del
lugar donde se propone
realizar el proyecto.
97
En el caso del gobierno federal, se
debe considerar la aplicacin de un
mecanismo similar al que emplea la
sii a travs de los rganos Internos
de Control (oic) ubicados en cada
una de las dependencias de la aii.
Entre las dependencias, rganos des-
concentrados y organismos descentra-
lizados que deberan contar con este
tipo de ocinas se debe incluir, desde
luego, a aqullos que generan ms
demanda del procedimiento de iia,
por ejemplo scr, sicrui, sioisoi,
iixix, cii, ioxarui, entre otras.
En un balance general de la ex-
periencia en materia de impacto
ambiental de la ltima dcada puede
observarse un desfase entre la aplica-
cin prctica del instrumento, que
se ha utilizado para cubrir los vacos
de los sistemas de planeacin, infor-
macin y normatividad ambiental,
y el desarrollo de un sistema legal que le d sustento,
restringiendo el mbito de participacin federal y am-
pliando las competencias de los estados y municipios
para descentralizar la toma de decisiones, reduciendo
la discrecionalidad y sentando las bases para procedi-
mientos sencillos, transparentes y participativos, basados
en la mejor informacin disponible y que reejen la
naturaleza preventiva de la iia para utilizar la alternativa
de la mitigacin de daos ambientales como opcin
principal, dejando as la imposicin de sanciones y la
compensacin como medidas de excepcin.
No est de ms insistir en la idea
de que, para que el procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental se
convierta realmente en el poderoso
instrumento de gestin que debera
ser, resulta indispensable lograr que
todos los involucrados lo conciban,
no como un trmite requerido
para obtener un dictamen o una
autorizacin, y ni siquiera como un
estudio que se le debe hacer a los
proyectos desde fuera, sino como
parte integrante de los mismos. De
hecho, todo rigor, el procedimiento
del impacto ambiental debera consi-
derarse como la manera de formular
proyectos de obras o acciones, pbli-
cas o privadas, capaz de dotarlas de
sustentabilidad.
A manera de reexin nal vale
la pena recordar que tanto las mani-
festaciones del impacto ambiental
como los dictmenes que las evalan son fuentes de
informacin de considerable importancia que se han
generado durante cuando menos dos dcadas, y que no
se han aprovechado a cabalidad. El establecimiento de
mecanismos permanentes de monitoreo y evalucin no
solamente permitir saber si en efecto la formulacin
de manifestaciones de impacto ambiental contribuye
efectivamente a prevenir daos al ambiente, sino que
constituye tambin un creciente acervo de conocimien-
to importante para robustecer todos los procesos de
gestin ambiental y de diseo de polticas.
Para que el procedi-
miento de evaluacin
de impacto ambiental se
convierta realmente en
el poderoso instrumento
de gestin que debera
ser, resulta indispensable
lograr que todos los in-
volucrados lo conciban,
no como un trmite
requerido para obtener
un dictamen o una au-
torizacin, y ni siquiera
como un estudio que se
le debe hacer a los pro-
yectos desde fuera, sino
como parte integrante
de los mismos.
98
99
vii
Cobertura de vegetacin natural
y usos del suelo
1. Siruacix acruai
1.1. La xicaoiviisioao nioicica oi Mixico
Mxico es uno de los pases con mayor diversidad biolgica del
mundo; forma por ello parte del pequeo grupo de pases megadi-
versos
1
. La megadiversidad de Mxico se explica principalmente por
la convergencia en su territorio de las zonas biogeogrcas Nertica y
Neotropical, por su compleja historia geolgica y biogeogrca, por
su topografa montaosa, por su variedad climtica, y por el impacto
diversicador de las mltiples culturas humanas que se han desarrolla-
do durante milenios
2
. Esta megadiversidad se expresa en tres niveles:
el de los ecosistemas, el de las especies y el de la diversidad gentica.
1.1.1. Diversidad de ecosistemas
Los principales biomas de la Tierra, salvo los muy fros, se encuen-
tran representados en Mxico, o estn representados por tipos de
vegetacin anes o derivados. Por ello en Mxico tambin se pueden
encontrar casi todos los ecosistemas conocidos, tanto terrestres como
costeros y marinos. En Amrica Latina, Mxico ocupa el primer
lugar, junto con Per, en trminos de la diversidad de ecosistemas
terrestres, seguidos por Colombia, mientras que en el resto del planeta
slo China e India cuentan con una diversidad semejante
3
. Los eco-
1
Mittermeier, et al. 1998.
2
coxanio, 1998.
3
Dinnerstein, et al., 1995; Rzedowski, 1998; coxanio, 2006.
La megadiversidad
biolgica de Mxico F
o
t
o
g
r
a
f

A
n
t
o
n
y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
100
sistemas terrestres y acuticos de Mxico son de impor-
tancia global, no slo por su variedad absoluta, sino por
el carcter nico de muchos de ellos.
Los ecosistemas terrestres de Mxico y sus distintas
fases sucesionales de la vegetacin secundaria que se
desarrolla tras la remocin de la vegetacin original o
primaria, han sido descritos y clasicados por diversos
autores
4
. Por parte del gobierno federal el Instituto Na-
cional de Estadstica, Geografa e Informtica (ixici)
ha desarrollado un sistema de clasicacin con 50
tipos de vegetacin descritos (y hasta tres fases de ve-
getacin secundaria), mientras los distintos Inventarios
Nacionales Forestales, elaborados principalmente para
estimar cantidades aprovechables de recursos forestales,
tambin sealan coberturas de tipos de vegetacin. De
todos estos sistemas de clasicacin, el que se encuentra
ms desagregado es el del ixici, en cuyo mejoramiento
participan los usuarios. Dado que la mayora de los
cambios que han sufrido son menores, las cartografas
de vegetacin y usos del suelo publicadas por el ixici
(la Serie i de 1976
5
, la Serie ii de 1993 y la Serie iii de
2002) son comparables entre s, en trminos generales,
lo que facilita el anlisis de los procesos de cambio del
uso del suelo en el tiempo. Adems, la clasicacin del
ixici fue reestructurada para las Series ii y iii a n de
hacerla comparable con la clasicacin de Rzedowski
(Tabla 7.1).
1.1.:. Diversidad de especies
Ms all del valor intrnseco de cada especie como una
expresin de la vida planetaria, la diversidad de especies
(y subespecies) es una de las mejores maneras de medir
la biodiversidad, ya que las especies son las unidades b-
sicas para la construccin de las comunidades biticas.
En este contexto, cabe recordar que la ciencia calcula
que la biodiversidad especca actual es la ms alta en
la historia del planeta, an cuando los taxnomos slo
han podido describir alrededor de 1.75 millones de un
total (conservador) estimado de entre 7 y 20 millones
de especies potenciales
6
. Esta diversidad no se distribuye
4
Miranda y Hernndez X. 1963; Flores, et al., 1971; Rzedowski,
1978; Breedlove, 1981; ixici, 1997, 2000.
5
Para la elaboracin de esta cartografa se utilizaron insumos de
distintos aos: 1976 representa el ao intermedio.
6
ixuxa, 1995.
de manera uniforme, sino que parece concentrarse en
un cinturn dentro de las latitudes tropicales tanto en
los ecosistemas terrestres como marinos. Por ello, la ma-
yora de los pases megadiversos se encuentran en estas
latitudes (los iiuu, que son la excepcin a esta regla,
slo aparecen como pas megadiverso por incluir las islas
de Hawai y la Florida, con sus respectivos ecosistemas
tropicales), como se muestra en el Mapa 7.1.
De estos pases megadiversos, se calcula que Brasil
tiene el nmero ms alto de especies. Sin embargo,
Mxico que ocupa tan slo 1.4% de la supercie te-
rrestre del planeta, mucho menos que Brasil alberga
entre 10% y 12 % de todas las especies conocidas, por lo
que ocupa el cuarto lugar entre los pases megadiversos
(vase la Tabla 7.2).
La historia biogeogrca y la evolucin in situ han
sido determinantes para la diversicacin de la ora
mexicana, no slo al nivel de familia (p. ej., las Fabaceae
o Leguminosae, las Cactaceae y las Orchidaceae, entre
otras) y de gnero (p. ej., Bursera, Pinus, Quercus, Ti-
llandsia, etctera), sino al nivel de especie, subespecie y
poblacin. Debido a que muchas de estas poblaciones
divergentes en trminos evolutivos integran especies
o subespecies nicas, connadas a sitios o regiones
circunscritas fuera de las cuales stas no existen, dichas
especies y subespecies son endmicas de Mxico. Como
ejemplo, muchas de las especies y subespecies de pino
que integran la gran diversidad del gnero Pinus en
Mxico, son endmicas: tal es el caso de las especies
Pinus maximartinezii, P. lumholtzii, P. culminicola, as
como las subespecies Pinus pseudostrobus apulcensis, P.
pseudostrobus chiapensis y P. patula tecunumanii entre
otras
7
. Por otra parte, el teocintle, especie que se con-
sidera pariente silvestre del maz, est representado
en Mxico por tres especies, dos de ellas endmicas y
perennes (Zea perennis y Z. diploperennis) y una tercera
especie anual (Zea mays), cuya distribucin natural
abarca a Mxico y al norte de Centroamrica, con dos
subespecies endmicas de Mxico: Zea mays parviglumis
y Z. mays mexicana
8
.
Dado que el aislamiento de poblaciones es un factor
clave para su diferenciacin evolutiva, el endemismo al
7
Styles. 1993.
8
Snchez y Ordaz. 1987; Snchez y Ruz Corral. 1995.
101
vii. Cobertura de vegetacin natural y uso de suelo
102
103
104
nivel de especie y subespecie es muy elevado entre la
fauna de las islas de Mxico: las islas e islotes del Golfo
de California (de las cuales hay ms de 240 y, segn
la organizacin ambiental Conservation International,
hasta 922
9
), por ejemplo, son el hbitat para un n-
mero muy alto de especies y subespecies endmicas,
muchas de ellas connadas en una sola isla
10
. Entre las
especies endmicas de plantas se encuentra la biznaga
Ferocactus wislizenni, y entre la fauna hay 60 especies
endmicas de reptil, como la iguana de la Isla Espritu
Santo (Sauromalus ater), la iguana de la Isla San Esteban
(Sauromalus varius), y casi todos los reptiles de la Isla
Santa Catalina. Este alto nivel de endemismo regional
es un factor clave para que Mxico ocupe el segundo
lugar mundial en diversidad de reptiles (vase nueva-
mente la Tabla 7.2)
11
.
El componente endmico de la megadiversidad de
Mxico no se distribuye de manera homognea entre
los ecosistemas: las presiones evolutivas que conducen
9
Conservation International. Sin fecha.
10
Case y Cody. 1983.
11
Conservation International, op cit.
a la diferenciacin de las especies han sido ms fuertes y
prolongadas en unos ecosistemas, que en consecuencia
tienen un mayor grado de endemismo, que en otros. El
reconocido botnico Dr. Jerzy Rzedowski ha analizado
estas diferencias, as como otros datos sobre la ora
de Mxico, y sus estimaciones forman la base para la
Tabla 7.3.
De estas cifras se puede concluir que la ora de las
zonas ridas tiene una biodiversidad alfa (es decir, el
nmero de especies por hectrea) relativamente baja,
tomando en cuenta la enorme supercie que ocupa,
pero niveles de endemismo extremadamente altos; las
selvas del trpico subhmedo y, en especial, los bosques
templados, tienen ambos una alta biodiversidad beta
(conjuntos de especies muy diferentes de una regin a
otra) y niveles de endemismo muy elevados; el bosque
meslo tiene una biodiversidad alfa de las ms altas
de todos los ecosistemas principales (relativa a la muy
reducida supercie que ocupa), y un alto nivel de
endemismo, mientras que las selvas hmedas tienen
una biodiversidad alfa probablemente ms alta que
todos los dems tipos de vegetacin, pero un nivel de
endemismo ms bajo.
105
1.1.. Diversidad gentica y la contribucin humana a
la megadiversidad de Mxico
La domesticacin de las especies implica la adaptacin
evolutiva y, por tanto, la diversicacin por medio de la
modicacin gentica. sta ocurre como una respuesta
a la seleccin antropognica u articial, cuyo propsito
es aumentar ciertas propiedades naturales (como pue-
den ser tamao, sabor, olor o textura), o la reduccin
de otras (espinas, ramicacin, tiempo de maduracin,
agresividad en el caso de los animales, etctera). En todo
el mundo, desde hace 10,000 aos aproximadamente,
cuando empezaron los primeros esfuerzos de la agricul-
106
tura, los procesos de domesticacin han conducido a la
aparicin de nuevas variedades de las especies silvestres
utilizadas con nes alimenticios, ornamentales y para
otros propsitos, con nuevos genotipos y caractersticas
mejoradas. Pero como sucede con la distribucin de la
biodiversidad, hay algunas regiones del mundo donde
los resultados de la domesticacin han sido conjuntos
muy amplios de especies domesticadas, cuya importan-
cia regional o mundial es incuestionable.
En los aos treinta del siglo xx, el agrnomo ruso
Nikolai Vavilov identic lo que l llam los ocho
principales Centros de Origen de las plantas cultiva-
das del mundo
12
. Dichos centros coinciden geogr-
camente con algunas de las civilizaciones antiguas ms
importantes, incluyendo las de Mxico-Mesoamrica:
en esta regin, predominantemente en Mxico, se han
domesticado por lo menos 110 especies de plantas
comestibles
13
, ornamentales, o de otra manera tiles
(Mapa 7.2).
12
Vavilov. 1951.
13
Challenger, op cit., cuadro 1.8, p.53.
Debido a que estas plantas se domesticaron ya hace
milenios, sera fcil suponer que los procesos de do-
mesticacin y de seleccin articial que las produjeron
se concluyeron tambin hace mucho tiempo. Esto no
es as: estos esfuerzos an continan en las milpas y
huertos de los campesinos de nuestro pas, sobre todo
entre las comunidades indgenas (pero no exclusiva-
mente en ellas), como ha sido documentado por los
etnobotnicos y etnoeclogos mexicanos y extranjeros
que se han dedicado a la labor de estudiar este aspecto
de la produccin entre aquellos campesinos cuya eco-
noma an contiene un fuerte elemento de subsistencia
(Figura 7.1)
14
.
Cabe mencionar que estos procesos de seleccin y
domesticacin continan hoy para las especies ya do-
mesticadas hace milenios: con cada cosecha de maz o
frijol, el campesino reserva para la siguiente temporada
aquellas mazorcas o semillas que exhiben mejor las cua-
lidades que ms se buscan. Asimismo, al plantarse cada
ao estas semillas en el medio agroecolgico de la milpa
14
Altieri. 1988; Bye. 1998; Caballero. 1990; Hernndez X. 1998.
107
o la huerta, las plantas que germinan y crecen deben
lidiar tambin con las mismas presiones de seleccin
natural que conducen a la adaptacin en situaciones
silvestres: las plagas y enfermedades, la competicin
interespecca (con las malezas y an con los dems
cultivos en situaciones de policultivo), las heladas,
sequas y dems extremos de la naturaleza, an cuando
los fertilizantes y pesticidas facilitan estas situaciones
y los campesinos llegan a tener acceso a ellos. Todo
esto es muy importante, porque permite a los cultivos
evolucionar en respuesta a estas presiones naturales,
con lo que mantienen sus aptitudes de crecimiento y
sobrevivencia, junto con las caractersticas que las hacen
deseables como cultivos.
Conservar la base gentica de los cultivos es una
tarea vital, ya que de esta base depende an en estos
tiempos de los cultivos transgnicos la creacin de
futuras variedades, resistentes a plagas quiz hasta ahora
desconocidas, o a extremos de clima an por presen-
tarse con la evolucin eventual del cambio climtico.
Y la mejor manera de lograr la conservacin de estos
recursos es precisamente permitiendo y fomentando
su uso y cultivo presente y futuro en situaciones reales
de interaccin con los dems componentes del medio
ambiente, como actualmente sucede en las milpas de
los indgenas y de otros campesinos.
1.:. Ei Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix sonii
Biooiviisioao oi Mixico
La Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad (coxanio) es el rgano federal encargado
de crear y mantener el Sistema Nacional de Informa-
cin sobre Biodiversidad de Mxico, el sxin, que es de
importancia estratgica en un pas megadiverso como
Mxico, en donde slo se conoce una porcin pequea
108
de la totalidad de las especies, mientras que la riqueza
gentica an se encuentra esencialmente inexplorada
15
.
Para constituir el sxin se recopil y sistematiz el
conocimiento disponible sobre las especies, los genes
y los ecosistemas que, hasta hace pocos aos, estaba
desorganizado y prcticamente inaccesible para los
no expertos, as como expresado en diversos formatos
poco compatibles entre s, por lo que rara vez tena
inuencia sobre la toma de decisiones en el gobierno.
Este conocimiento, aunque se encuentra lejos de estar
completo, al estar ya organizado provee una slida base
sobre la cual fundamentar la gestin de la biodiversidad
del pas. El sxin cuenta ya con ms de 6 millones de
registros de especies de muchos grupos, algunos muy
bien representados (plantas superiores, mamferos, aves,
15
Vase: http://www.conabio.gob.mx/institucion/cgi-bin/proyec-
tos.cgi?ComiteEval=4
reptiles, etc.) y otros menos representados (invertebra-
dos, hongos, lquenes, etc.).
Toda esta informacin se encuentra organizada en
bases de datos (Figura 7.2), a las cuales se suman cartogra-
fas a diversas escalas, imgenes de satlite interpretadas,
herramientas bioinformticas y estadsticas, as como
redes de expertos. La coxanio ofrece al pblico la mayor
parte de ella en forma gratuita. Adems, la Comisin se
basa en ella para desarrollar diversos productos impor-
tantes para la gestin de la biodiversidad, entre ellos:
Las Regiones Prioritarias Terrestres, Marinas e Hidro-
lgicas. Por su importancia como zonas de alta biodi-
versidad
16
, son una herramienta indispensable para
la toma de decisiones gubernamentales en cuanto a
su gestin, proteccin y conservacin: los decretos
1o
Vase tambin: http://www.conabio.gob.mx/conocimiento/re-
gionalizacion/doctos/regionalizacion.html
109
de las nuevas axi se basan, en buena medida, en
esta informacin.
El Sistema de Informacin para la Reforestacin.
Provee informacin sobre las especies nativas ms
adecuadas para cada regin, y su oferta es suciente
para cubrir la demanda del Programa Nacional de
Reforestacin (iioxaii)
17
.
La Gua de Informacin CITES. Provee informacin
detallada e ilustraciones sobre las especies listadas
por la Convencin sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres
(ciris, por sus siglas en ingls), con el n de facilitar
su identicacin a las autoridades de los puertos y
fronteras del pas y a la sociedad en general.
17
Vase: http://www.conafor.gob.mx/programas_nacionales_fo-
restales/pronare/sire.htm
El sxin tambin se utiliza para priorizar esfuerzos
de restauracin despus de desastres naturales, evaluar
rutas de invasin de especies exticas, y para elaborar
estudios de riesgo sobre la vida silvestre debido a la
introduccin de organismos vivos genticamente modi-
cados o especies invasoras exticas, entre otras cosas.
:. Tixoixcias ix ias coniiruias oi vici-
racix \ usos oii suiio
De acuerdo con la ms reciente Carta de Uso del Suelo y
Vegetacin del ixici (Serie III), que corresponde al an-
lisis de imgenes de satlite con datos del ao 2002, las
existencias actuales de los principales tipos de vegetacin
son las que aparecen en la Figura 7.3 y y el Mapa 7.3.
110
De acuerdo con estos datos, las ms de 140 millo-
nes de hectreas de vegetacin natural que existen en
Mxico, equivalen al 73% de la supercie territorial del
pas (194,292,470 hectreas en total, de acuerdo con la
Serie III de ixici). No obstante, esta comparacin no
toma en cuenta ni el estado relativo de conservacin de
estos tipos de vegetacin principales, ni permite analizar
al detalle las existencias de los ecosistemas a niveles de
mayor desagregacin. A continuacin se emprende el
anlisis de estas cuestiones.
:.1. Esraoo iiiarivo oi coxsiivacix oi ios ico-
sisrixas
Ms all de las cifras netas de las existencias de los
principales tipos de vegetacin, es preciso poner
atencin a la calidad de estos recursos. La vegetacin
secundaria de los bosques, selvas y dems ecosistemas
es, desde luego, importante. No obstante, debido a su
estructura generalmente ms baja y menos compleja, a
su conjunto de especies distintas y, en trminos genera-
les, a su menor riqueza bitica relativa a la vegetacin
primaria o conservada, la vegetacin secundaria es de
menor valor tanto para la conservacin de la biodiver-
sidad como para la provisin de productos forestales y
servicios ambientales. Asimismo, vale la pena analizar
tambin las existencias y estado relativo de conserva-
cin de los ecosistemas naturales en una escala ms
na de desagregacin. Para ello, se elabor la Tabla 7.4
a partir de los datos de la Serie iii del ixici, misma
que permite conocer las existencias de los ms de 50
ecosistemas especcos identicados por este Instituto
para el ao 2002.
Un anlisis de la informacin contenida en la Tabla
7.4 permite hacer varias observaciones en torno a la
vegetacin natural de Mxico y su actual estado de
conservacin.
1. En cada tipo de vegetacin agregado, predominan
ciertos ecosistemas particulares:
111
112
Entre las selvas hmedas predominan las selvas
medianas subperennifolias y las selvas altas pe-
rennifolias.
Entre las selvas subhmedas predomina la selva
baja caducifolia, con la selva mediana subcadu-
cifolia en segundo lugar.
Entre los bosques templados predominan el
bosque de encino, el bosque de pino-encino y
el bosque de pino.
Entre los matorrales xerlos predominan el ma-
torral desrtico micrlo y el matorral desrtico
rosetlo.
stos son los ecosistemas que siempre han pre-
dominado entre estos tipos de vegetacin (vase
tambin la Tabla 7.6), por lo que este patrn es de
esperarse.
2. En contraste, dentro de cada tipo de vegetacin
agregado existen tambin ecosistemas con escasa o
muy escasa cobertura:
Entre las selvas hmedas, la selva mediana pe-
rennifolia tiene una cobertura extremadamente
reducida (636 hectreas), mientras que la selva
baja subperennifolia tiene una cobertura muy
escasa (11,456 hectreas) y slo existe como
113
vegetacin secundaria. No obstante, se debe de
interpretar esta informacin con cautela, ya que
la cartografa de vegetacin primaria del ixici
no incluye estos ecosistemas, lo que indica que
su cobertura siempre ha sido muy escasa, que
podran derivarse de la intervencin humana o
que, por ltimo, son de muy difcil identica-
cin en esa escala.
Entre las selvas subhmedas, la selva baja subca-
ducifolia tiene la menor cobertura, pero siempre
ha sido el caso: en cambio, la selva baja espinosa,
con 749,295 hectreas, muestra una marcada
prdida en su cobertura (Tabla 7.6).
Entre los ecosistemas del bosque templado, el ma-
torral de conferas tiene la ms escasa cobertura,
con 975 hectreas, ya que se trata de dos o tres
sitios en los cuales el matorral de pino forma el
lmite de la vegetacin arbrea cerca de las cimas
de las montaas (p. ej. el matorral de Pinus culmi-
nicola del Cerro El Potos, Nuevo Len). Por otra
parte, el bosque de cedro, con 2,314 hectreas,
y el bosque de ayarn, con 40,008 hectreas, son
los otros ecosistemas de menor cobertura, aunque
segn el ixici su cobertura potencial nunca haya
sido mucho mayor (Tabla 7.6).
Entre los matorrales xerlos, el matorral ro-
setlo costero es el nico que presenta una
cobertura menor a 500 mil hectreas.
3. Respecto al estado relativo de conservacin de los
principales ecosistemas arbolados (las cifras se resu-
men en la Tabla 7.5), en trminos de la cobertura
relativa de la vegetacin primaria (conservada) y
secundaria (en fases de desarrollo regenerativo en
parcelas productivas abandonadas), se nota que:
Casi dos terceras partes de la vegetacin de las
selvas es vegetacin secundaria.
Ms de la mitad de la supercie del bosque
meslo es vegetacin secundaria.
Entre los bosques templados, predomina la
vegetacin primaria.
Entre los matorrales predomina la vegetacin pri-
maria, aunque se requiera cautela en la interpre-
tacin de esta informacin debido a dos factores:
en primer lugar, la mayora de los matorrales no
cuenta con especies secundarias como tales y, en
segundo lugar, la mayora de ellos se utilizan con
nes ganaderos, actividad que provoca cambios
en la composicin de la vegetacin. Por ello,
en realidad se trata de ecosistemas con diversos
grados de deterioro.
4. Algunos tipos de vegetacin y ecosistemas muestran
supercies de vegetacin primaria reducidas, lo
que tiene implicaciones importantes para la prio-
rizacin y programacin de las polticas pblicas
de conservacin y aprovechamiento sustentable de
estos recursos.
El bosque meslo de montaa es el tipo de
vegetacin con mayor diversidad de especies
por la escasa supercie total que ocupa en el
pas, con 3,000 especies de plantas con ores en
una supercie potencial (original) de alrededor
de 1% del territorio nacional, reducida hoy a la
mitad (vase Tabla 7.3). Adems, tiene un nivel
de endemismo genrico de 13% (proporcin
que al nivel de especie es mucho mayor), y un
nmero de especies en riesgo muy elevado
18
.
Por ello, contar con slo 869 mil hectreas de
vegetacin primaria tiene implicaciones nega-
tivas para la conservacin de su biodiversidad,
por lo que los actuales programas para su con-
servacin y aprovechamiento sustentable deben
de reforzarse. En este sentido, cabe enfatizar que
las reservas federales de la biosfera El Triunfo,
La Sepultura (Chiapas), Los Tuxtlas (Veracruz),
Sierra Gorda (Quertaro) y Sierra de Manantln
(Jalisco y Colima), actualmente protegen cientos
de miles de hectreas de bosque meslo, mien-
tras los programas de la CONAFOR fomentan su
aprovechamiento sustentable y su conservacin
en miles de hectreas ms.
La selva alta perennifolia, uno de los ecosiste-
mas ms asombrosos por su exuberancia, por
su estructura compleja y arquitectura nica
18
Un anlisis no publicado de la coxanio indica que hay ms
especies en la NOM-059-ECOL-2001 provenientes del bosque
meslo que de la selva alta perennifolia (en segundo lugar). Ver:
Challenger. 2003.
114
115
116
117
adems de contar con el mayor nmero de es-
pecies de ora y fauna por hectrea de cualquier
ecosistema terrestre se encuentra en Mxico
representada por poco ms de 1.4 millones de
hectreas de vegetacin primaria. Esto es slo
14% de su cobertura potencial de ms de 9.8
millones de hectreas (de acuerdo con el ixici).
La teora de la biogeografa de las islas
19
postula
que al reducirse el hbitat las especies tienden
a extinguirse, y que la mejor manera de garan-
tizar su supervivencia es conservar supercies
tan amplias como para garantizar la presencia
de poblaciones reproductivamente viables de
aquellas especies que requieren territorios muy
extensos (para la caza, para encontrar y defender
una pareja y para el desarrollo y defensa de las
cras), como es el caso del jaguar en estas selvas.
Por ello, se ha fomentado la conservacin de la
selva alta perennifolia en diversas reas naturales
protegidas en Mxico, incluyendo las reservas
de la biosfera Los Tuxtlas (Veracruz), Calakmul
(Campeche), El Triunfo y El Ocote (Chiapas),
y en especial Montes Azules y Lacantn, que
protegen casi toda la vegetacin primaria de la
Selva Lacandona de Chiapas (vase el apartado
sobre reas naturales protegidas).
:.1.1. Tendencias recientes en la cobertura de los ecosis-
temas
Hasta ahora, el ixici ha cartograado las existencias
de los tipos de vegetacin y los usos del suelo del pas
en tres ocasiones (Series I, II y III), adems de elaborar
una cartografa de vegetacin potencial o primaria. Al
comparar las cifras de estas cuatro series de datos, se
puede seguir la evolucin de sus existencias y calcular
el porcentaje de la vegetacin de cada ecosistema que
an permanece en buen estado de conservacin (su
vegetacin primaria). Cabe enfatizar que se trata de
un ejercicio hipottico, ya que es imposible vericar la
conabilidad plena de las cifras de vegetacin primaria
potenciales u originales calculadas por el ixici, adems
de que existen algunas diferencias de clasicacin de la
vegetacin entre la Serie I y las Series II y III. An as,
19
MacArthur y Wilson. 1967.
vale la pena realizar el ejercicio (resumido en la Tabla
7.6), ya que ms all de las cifras como tal, nos permite
identicar tendencias generales en las coberturas de los
ecosistemas. De este modo, la Tabla 7.6 muestra de
manera muy clara que son los ecosistemas tropicales
(casi todos los tipos de selva) y subtropicales (el bosque
meslo en el cual intervienen los elementos templa-
dos pero predominan los elementos tropicales), los que
ms han resentido las transformaciones: la vegetacin
primaria de muchos de estos ecosistemas cubre menos
de la tercera parte de sus supercies potenciales. Cuan-
do se elabor la Serie I, las selvas altas perennifolias ya
haban perdido 75% de su cobertura potencial aunque
este dato podra atribuirse a los casi 20 aos que dur
la elaboracin de esta primera cartografa, durante los
cuales la Comisin Nacional de Desmonte deforestaba
las selvas de Veracruz y Tabasco (Challenger. 1998).
Fuera de los ecosistemas tropicales y subtropicales,
slo el bosque de oyamel presenta una disminucin
dramtica en su cobertura, tal vez debido a las activida-
des forestales depredadoras del pasado, ya que la mayor
parte del deterioro se registr, aparentemente, antes de
la realizacin de la primera cartografa del ixici.
La mayora de los bosques templados de pino y
encino registra prdidas en la cobertura de su vege-
tacin primaria de entre 50% y 60%. Nuevamente,
dichas prdidas ocurrieron, en buena medida, antes
de la realizacin de la Serie I, y de hecho una parte de
estas prdidas podra remontarse a cinco siglos atrs,
a raz de la colonizacin: los espaoles concentraron
sus nuevos centros de poblacin, minas y zonas agro-
pecuarias precisamente en las regiones templadas,
por sus condiciones semejantes al Viejo Continente,
provocando as una ola de deforestacin en todos los
bosques de pino y encino del centro y del Altiplano
(en donde hoy se concentran las grandes ciudades con
centros coloniales, como Mxico, Guadalajara, Puebla,
Quertaro, Guanajuato, Morelia, Xalapa, Toluca y
Tlaxcala, entre otras)
20
. Otra parte de esta deforestacin
es ms contempornea, desde mediados del siglo xx,
provocada por las prcticas forestales no sustentables
21
.
La Figura 7.4 resume algunas de las tendencias ms
20
Crosby. 1986.
21
Challenger. 1998, op cit.
118
importantes en cuanto a la cobertura de las principales
formaciones vegetales del pas durante los ltimos 30
aos, mostrando la dramtica reduccin de la vegeta-
cin selvtica, en especial de la vegetacin primaria, as
como el aumento de la vegetacin secundaria, especial-
mente de las selvas.
:.1.:. Tendencias recientes y actuales en los usos del suelo
Las tendencias en los usos del suelo reejan, aunque de
manera contrapuesta, las tendencias en las existencias
de la vegetacin, en el sentido de que las supercies de
tierras de cultivo, de pastoreo y zonas urbanas han au-
mentado en casi exactamente la misma medida en que
la vegetacin natural se ha reducido. La Tabla 7.7 y la
Figura 7.5 resumen en cifras y de manera grca estas
tendencias (y vanse nuevamente las Tablas 7.4 y 7.6).
Se puede apreciar a partir de la Tabla 7.7 que las
supercies dedicadas a la agricultura y a los agostaderos
inducidos han aumentado en cerca de 5 millones de
hectreas cada una, en los 26 aos transcurridos entre
1976 y 2002. Esto representa un aumento de 20% en
el caso de la agricultura, y de 35% en el caso de los
agostaderos, relativos a sus supercies respectivas de
1976. As, mientras las supercies agropecuarias en su
conjunto se han expandido a expensas de la vegetacin
natural en este lapso, ha sido la ganadera extensiva
la que ms ha crecido en trminos relativos. El ritmo
de este crecimiento fue ms rpido durante los aos
setenta y ochenta, que durante los noventa, mientras
que el ritmo de expansin agrcola se ha mantenido en
trminos relativos, y ha crecido en trminos de hectreas
adicionales por ao (Figura 7.5).
119
Estas tendencias se deben entender a la luz de las
condiciones econmicas globales y nacionales, incluyen-
do aquellas que resultan de las polticas agropecuarias
nacionales. As, por un lado, durante la mayor parte
de los aos setenta y ochenta, y los primeros aos de la
dcada de los noventa, la poltica agropecuaria nacional
inclua estmulos econmicos de diversa ndole para el
fomento de la ganadera, an a expensas de la vegeta-
cin natural
22
. La mayora de estos estmulos ha sido
reemplazada hoy por otros que pretenden aumentar la
22
Toledo, et al. 1989; Challenger. 1998.
cantidad y calidad del forraje disponible para el ganado
(es decir, la vegetacin), en vez de aumentar la supercie
de agostaderos como tal (p. ej. el actual Programa de
Estmulos a la Productividad Ganadera, iiocax, de la
sacaiia
23
). Por otro lado, durante los aos noventa
la poltica de fomento a la agricultura mediante precios
de garanta para ciertos cultivos se desmantelaba, a la vez
que la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte a partir de 1994 permita la im-
portacin de iiuu, y en cantidades cada vez mayores,
23
http://www.sagarpa.gob.mx/Dgg/progan.htm
120
de granos a bajo costo, sobre todo del maz, el cultivo
principal del campo mexicano. Estos factores provoca-
ron una cada en la rentabilidad de la produccin de
ciertos cultivos, en especial, de aqullos de las zonas
de temporal a la vez que estimulaba la produccin de
otros ms rentables, sobre todo, de aqullos de los
distritos de riego, lo que result en el abandono de
una porcin de las tierras de cultivo de ciertas regiones
del pas, a la vez que se expandieron en otras regiones.
Algunas de las tierras abandonadas se convirtieron en
pastizales y pasaron a engrosar la supercie ganadera,
y otras se abandonaron, permitiendo su colonizacin
espontnea por la vegetacin secundaria (sobre todo en
sus fases herbcea y arbustiva), lo que queda atestigua-
121
do por las cifras correspondientes que se presentaron
anteriormente (vase nuevamente la Tabla 7.6 y la
Figura 7.5).
Cabe enfatizar la desaceleracin tanto de la prdida
de la vegetacin primaria (aunque es preciso mencio-
nar que la fragmentacin de los ecosistemas a causa
de la deforestacin resta cierto grado de efectividad a
la vegetacin primaria restante, al reducirse el tamao
de los hbitats disponibles), como del aumento de la
vegetacin secundaria entre 1993 y 2002. Estas ten-
dencias se pueden apreciar en las cifras de la Tabla 7.7
y en la Figura 7.5, y reejan la creciente importancia
de la conservacin en el marco de la transversalidad
ambiental en todos los sectores del gobierno: se acerca
a un consenso en el sentido de que ya no es aceptable
sacricar a los ecosistemas y a su biodiversidad en aras
de expandir la frontera agropecuaria. Aunque todava
haya ms trabajo de convencimiento por hacer para
lograr el objetivo.
:.:. Moxiroiio oi ios icosisrixas
El monitoreo de los ecosistemas es una labor relativa-
mente reciente en Mxico, ya que la tecnologa moderna
lo hace ms factible y ms econmico (pero an as
resulta costoso), a la vez que las necesidades y exigencias
de la sociedad mexicana, las organizaciones internacio-
nales, as como los gobiernos federal y locales, lo hacen
indispensable. Entre los actuales esfuerzos de monitoreo
de los ecosistemas en Mxico, se encuentran;
1. Las cartografas de la vegetacin y uso del suelo del
INEGI. Elaboradas con base en imgenes de satlite
y validadas con trabajos de campo, las cartografas
cubren todo el pas, son comparables entre s, y su
anlisis permite un monitoreo de los usos del suelo
y de los diferentes tipos de vegetacin en sus fases
primaria y secundaria.
2. El Inventario Nacional Forestal y de Suelos (INFyS).
Tradicionalmente elaborado para estimar las can-
tidades de productos forestales comerciales apro-
vechables, la productividad y el crecimiento del
recurso forestal, el actual ixiys tambin estudia
la biodiversidad y calcula la biomasa de los ecosis-
temas. A la vez, complementa las cartografas del
ixici, basndose en ellas y ayudando a anarlas,
mediante el trabajo de vericacin en el campo
y una estrecha colaboracin entre la Gerencia del
Inventario Forestal Nacional y Geomtica de la
coxaioi, y el propio ixici. Por ello, el ixiys en
curso, as como los siguientes, se realizarn cada
cinco aos aunque dos aos despus de la realiza-
cin de las cartografas del ixici, basndose en stas
y en imgenes de satlite y trabajo de campo ms
actuales, para obtener una cobertura intermedia a
las fechas de stas permitiendo de este modo un
monitoreo ms cercano.
3. Monitoreo Forestal. Realizado por la coxaioi,
tiene como objetivo estimar cada ao las zonas
con cambios en la cobertura vegetal del pas. Para
ello, se interpretan imgenes de satlite del mismo
lugar pero de diferentes aos, por medio de software
especializado y apoyada en el trabajo de campo del
ixiys, para identicar as las reas que presentan
mayor deforestacin o recuperacin de la vegetacin
natural de un ao a otro. Esta informacin se enva a
las autoridades correspondientes para que tomen las
decisiones estratgicas y de planeacin apropiadas,
as como acciones urgentes (p.ej, en el caso de la
iioiiia, al detectar posibles sitios de tala ilegal).
Generada para respaldar la gestin forestal, esta
informacin y la del ixiys, se publican mediante la
aplicacin de web e-mapas
24
.
4. El Programa de Deteccin de Puntos de Calor mediante
Tcnicas de Percepcin Remota realizado por la coxa-
nio, es un monitoreo por satlite y en tiempo real
de los puntos de calor en el territorio nacional, cuyo
propsito es detectar posibles incendios forestales.
Su aplicacin ha permitido ms eciencia en las
tareas de combate a incendios y menor prdida de
ecosistemas
25
.
5. Otros. Muchos de los datos que se generan mediante
los sistemas de monitoreo mencionados se integran
a otros sistemas de ndole regional o global con los
que Mxico colabora (por ejemplo, la Evaluacin
de los Recursos Forestales Mundiales de la Organi-
24
http://www.cnf.gob.mx/emapas
25
Se puede consultar en: http://www.conabio.gob.mx/conocimien-
to/puntos_calor/doctos/puntos_calor.html
122
zacin de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentacin
26
).
. Diioiisracix \ oiriiioio oi ios ico-
sisrixas xaruiaiis
.1. Biivi iisixa oi ia siruacix xuxoiai acruai
La Evaluacin de Ecosistemas del Milenio (xia.
2005) concluye que en los ltimos 50 aos se han
transformado los ecosistemas ms rpida y extensa-
mente que en ningn otro perodo comparable de la
historia humana, y que estos cambios han contribuido
a obtener grandes benecios en el bienestar humano y
en el desarrollo econmico, pero con crecientes costos
ambientales y sociales. Esta transformacin ha tenido
diversas modalidades, pero a grandes rasgos se pueden
resumir en tres tipos principales:
Deforestacin: la eliminacin total de la vegetacin
nativa para cambiar el uso del suelo con el n de
favorecer a actividades tales como la agricultura y
la ganadera, y el desarrollo urbano, industrial, de
transporte u otra infraestructura.
Deterioro: la reduccin en la cantidad y calidad de
los recursos del ecosistema a causa de la tala ilegal, la
ganadera extensiva directa, la recoleccin excesiva de
lea, la caza excesiva, el manejo forestal no sustenta-
ble, la introduccin de especies exticas, los desastres
naturales (huracanes, deslaves, etc.), el cambio clim-
tico, as como los incendios forestales. El deterioro
puede presentarse en distintos grados, dependiendo
de la intensidad y la prolongacin de los factores
causantes, hasta culminar en la deforestacin.
Fragmentacin: sta puede derivarse de la defores-
tacin hormiga (es decir, a pequea escala, con
nes de produccin primaria de subsistencia, por
ejemplo), o del deterioro muy intenso pero locali-
zado: ambos factores reducen las masas forestales
grandes a manchones ms pequeos en una matriz
de usos del suelo y/o de vegetacin degradada.
26 Vase: http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/in-
dex.jsp?sitetreeId=1191&langId=3&geoId=0
La deforestacin es la ms profunda, completa y
extensa de estas transformaciones: tan slo las regiones
cultivadas cubren hoy 24% de la porcin terrestre del
planeta
27
. La supercie forestal mundial restante cubri,
en 2005, 3,952 millones de hectreas casi 30% de
la supercie terrestre, de acuerdo con la Evaluacin
de los Recursos Forestales Mundiales 2005, realizada
por la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (iao, por sus siglas en
ingls), mediante la recopilacin de datos solicitados a
los gobiernos de 229 pases
28
. Segn esta Evaluacin,
Mxico gura como el doceavo pas del mundo por las
existencias totales de recursos forestales en su territorio,
siendo los 12 pases con mayores supercies forestales
aquellos que aparecen en la Tabla 7.8.
De acuerdo con estos resultados, entre 2000 y 2005
el mundo perdi 7.3 millones de hectreas de bosques
y selvas anualmente, una supercie aproximada a la de
Panam. En realidad, la deforestacin mundial anual
en el perodo fue de alrededor de 13 millones de hec-
treas, pero los signicativos esfuerzos de reforestacin
y establecimiento de plantaciones forestales en muchos
pases de Europa y algunos de Asia, notablemente en
China, junto con la regeneracin natural en zonas agro-
pecuarias abandonadas, redujeron las prdidas netas de
cobertura arbolada (no obstante, las reforestaciones y
plantaciones no pueden compararse con los ecosistemas
naturales en trminos de diversidad biolgica, que indu-
dablemente sufri prdidas graves a consecuencia de la
deforestacin de los 13 millones de hectreas de stos).
Si bien la deforestacin neta anual de 7.3 millones de
hectreas a nivel mundial es muy alta, cabe resaltar que
es menor a la del perodo 1990 a 2000, de 8.87 millones
hectreas netas (una tasa anual del 0.22%, comparada
con la tasa anual actual de 0.18%).
El Mapa 7.4 muestra la distribucin actual de los
recursos forestales del mundo, y los pases con las tasas
ms altas de cambio neto en dichos recursos. De esta
grca se aprecia que los mayores problemas de defo-
restacin se dan en los pases tropicales, mientras que
27
Con ms de 30% del paisaje bajo cultivo: http://www.millen-
niumassessment.org/proxy/Document.439.aspx
28
Vase: http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/in-
dex.jsp?sitetreeId=16807&langId=3&geoId=0
123
los mayores esfuerzos de reforestacin se dan en los
pases templados o con niveles de gobernabilidad y de
gobernanza
29
mayores, como en los de Europa, pero
tambin en China y en Cuba, donde el Estado ejerce
una planicacin centralizada poderosa.
.:. La oiioiisracix \ ii oiriiioio oi ios ico-
sisrixas ix Mixico
.:.1. Las causas principales de la deforestacin
a) Cambio del uso del suelo
En una seccin anterior se presentaron las cifras del
ixici respecto a la evolucin de las existencias de los
diferentes tipos de vegetacin natural y de las tierras
de cultivo y de agostadero, y se concluy que en las
ltimas dcadas ha existido una relacin clara entre la
29
Entendido como el arte de gobernar, en el sentido de las discu-
siones internacionales en el tema
contraccin de la supercie con vegetacin natural y la
expansin de la frontera agropecuaria. Entre las causas
fundamentales de la expansin de la frontera agrope-
cuaria han estado las polticas pblicas de fomento, de
reparto agrario y de colonizacin del trpico hmedo,
entre otras. Es evidente, entonces, que el gobierno fe-
deral ha sido una de las fuerzas motrices ms poderosas
responsable de una parte importante de la deforestacin
de los ecosistemas naturales de Mxico por medio del
cambio del uso del suelo.
Actualmente existe un reconocimiento cada vez
mayor de que intentar fomentar una mayor produccin
agropecuaria a costa del medio ambiente no slo no es
sustentable en trminos ambientales sino que tampoco
lo es en trminos sociales y econmicos sobre todo,
dados los altos costos de la reforestacin, la restaura-
cin ambiental y la reparacin de los daos materiales
causados por los desastres naturales, que han sido
exacerbados por el deterioro de los ecosistemas y sus
servicios ambientales. En buena medida es debido a este
124
reconocimiento que durante la administracin actual
se han eliminado casi todos los estmulos econmicos
directos que fomentaban el cambio del uso del suelo, a
la vez que se han reforzado y expandido los programas de
manejo y valoracin de los recursos forestales y los pro-
gramas de subsidios correspondientes, que se pusieron
en marcha a partir de la administracin anterior. Esta
situacin ha contribuido a una reduccin sensible en la
tasa de deforestacin durante los ltimos 10 aos.
b) La tala ilegal
ste es el segundo factor de mayor importancia implica-
do en la deforestacin de los bosques y selvas de Mxico,
aun cuando los datos conables sobre esta actividad
ilcita son, por su naturaleza, incompletos, provocando
aproximadamente 8% de la deforestacin anual total.
La tala ilegal generalmente afecta a los bosques y selvas
mediante la remocin de aquellos rboles de mayor
valor comercial, lo que afecta la calidad del ecosistema
como hbitat para la biodiversidad, adems de incidir
en el valor total del bosque y en los intereses econ-
micos de los legtimos poseedores de estos recursos. Al
perder una parte importante de su valor el bosque se
hace ms susceptible a la deforestacin total con nes
productivos.
Se estima que en total, la tala ilegal conlleva a la
extraccin de entre 3 y 5 millones de m
3
de madera
cada ao, equivalente a entre 40% y 60% de la produc-
cin anual legal, de alrededor de 8 millones de m
3
por
ao. Adems de ser una causa de la deforestacin y del
deterioro, la tala ilegal contribuye a la fragmentacin
de los ecosistemas, al aumento del riesgo de incendios
forestales (ya que se deja mucho material combustible in
situ), a la erosin del suelo y a una reducida inltracin
del agua, adems del deterioro de la calidad del hbitat.
Por aadidura, la competencia desleal de la madera
ilegal, que tiende a ser ms barata que la madera y los
productos obtenidos legalmente, desalienta el aprove-
125
chamiento forestal sustentable, en detrimento de las
comunidades y empresas dedicadas a ello.
c) Incendios forestales
Los incendios forestales son un componente normal
de la ecologa de ciertos ecosistemas. En Mxico, sin
embargo, ste es el caso de solamente algunos tipos
de chaparral y bosques de pino y encino, connados
en su mayor parte al extremo noroccidental del pas.
Prcticamente todos los dems incendios forestales la
vasta mayora tienen causas netamente antropognicas
siendo, por lo tanto, evitables casi en un 100%.
La causa principal de los incendios forestales en
Mxico es el uso del fuego para limpiar las parcelas
agropecuarias, de costo casi nulo, sobre todo en los
sistemas de agricultura nmada de roza, tumba y que-
ma, y en la ganadera extensiva en donde se emplea
durante la poca seca del ao para eliminar las plantas
secas, muertas o espinosas, y estimular el rebrote del
pasto tierno. No todos los que emplean el fuego para
estos usos lo manejan de forma adecuada, y por lo tanto
en demasiadas ocasiones se sale de control y empieza a
afectar a las reas de vegetacin circundantes. Muchas
veces se trata nicamente de zonas de pastizal o de
vegetacin secundaria herbcea en parcelas recien-
temente abandonadas, pero en ocasiones afecta a las
masas forestales, con consecuencias negativas para los
ecosistemas, la biodiversidad, los servicios ambientales
y las comunidades que dependen de estos recursos. La
Figura 7.6 muestra las distintas causas de los incendios
forestales: como se puede apreciar, casi todos los incen-
dios son completamente evitables pero, en denitiva,
esto depende de la conciencia, la responsabilidad y la
voluntad de quienes los provocan.
Entre 1996 y 2004, como promedio anual, se
registraron 7,500 incendios forestales que afectaron
una supercie de poco ms de 195 mil hectreas. Los
incendios de 1998 fueron especialmente severos debido
al fuerte fenmeno de El Nio: su nmero alcanz los
14,445, afectando a casi 850 mil hectreas. Cabe en-
fatizar que una proporcin importante (alrededor del
79%) de la supercie incendiada cada ao es de pastos
y vegetacin secundaria de escaso crecimiento, lo que
no resta importancia a la supercie boscosa afectada,
con sus respectivos recursos biticos y forestales, y de
servicios ambientales, todos de gran valor. La Tabla
7.9 ayuda a analizar mejor las supercies y coberturas
afectadas por incendios de 1996 a 2004.
.. Ciiias iiciixris oi oiioiisracix ix Mixico
Se mencion anteriormente que de acuerdo con la me-
todologa de la iao para la elaboracin de la Evaluacin
de los Recursos Forestales Mundiales (iia 2005
30
), Mxico
gura como el doceavo pas del mundo en trminos
de sus existencias forestales, con aproximadamente 64
millones de hectreas. Como se puede notar, al com-
parar esta cifra con la de un poco ms de 71 millones
30
Para consultar los trminos y deniciones empleadas en la meto-
dologa de la iia 2005, vase la pgina web de la iao: http://www.
fao.org/forestry/foris/webview/common/media.jsp?mediaId=779
7&langId=1
126
de hectreas que aparece en la Tabla 7.5, hay una dife-
rencia de 6 millones. Esta diferencia se debe, en parte,
a correcciones realizadas por el ixici en la cartografa
de vegetacin y uso del suelo (Serie III), posterior a
su uso como insumo para la iia 2005; en parte a la
decisin de la coxaioi de no incluir las supercies de
vegetacin secundaria herbcea
31
de los ecosistemas
arbreos en la iia (aunque la metodologa de la iao lo
permite), en aras de producir cifras conservadoras de
existencias forestales; y en parte a los criterios empleados
en la metodologa de la iao, as como en la aplicacin
de sta, en trminos de los tipos de vegetacin que
se incluyen y los que no se incluyen para calcular la
supercie forestal para este ejercicio.
En adicin a la supercie forestal total reportada a
la iia 2005, Mxico tambin estim nuevamente de
acuerdo con la metodologa establecida por la iao para
ello, ms un ejercicio de proyeccin con base en otros
factores
32
una cifra de deforestacin neta anual para
31
Aunque se incluyeron las cifras de arbustiva y arbrea.
32
Esta estimacin fue calculada sobre la base de los registros de
reforestacin, plantaciones, compensacin por cambios de uso del
el perodo 2000-2005, de 260 mil hectreas (0.4%).
Comparada con la cifra de 348 mil hectreas/ao
(0.5%) de deforestacin para el perodo 1990-2000,
tambin reportada por Mxico para la iia 2005 (con
base en los nuevos criterios de la iao y utilizando la
misma metodologa empleada para calcular la cifra para
2000-2005, sta es una cifra revisada, ya que para la
iia 2000, utilizando otros criterios y otra metodologa,
Mxico estim una cifra anual de deforestacin neta de
631 mil hectreas una tasa anual de 1.1% para este
perodo
33
), se evidencia una clara reduccin en la tasa de
deforestacin entre estos dos perodos. Cabe mencionar
suelo y la tendencia de deforestacin calculada [entre 1993 y 2002].
Adicionalmente se realiz un anlisis por medio de percepcin remo-
ta comparando los aos 2000 y 2003 donde se pudo observar que la
deforestacin en Mxico est disminuyendo contra las estimaciones
que se haban hecho en el pasado. Explicacin textual del Reporte
de Pas para la iia 2005, elaborado por la Gerencia del Inventario
Nacional Forestal y de Suelos (coxaioi) en colaboracin con fun-
cionarios del ixici. Disponible gratuitamente en el sitio en Internet
de la iao: http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/in-
dex.jsp?siteId=6773&sitetreeId=28699&langId=1&geoId=0
33
http://www.fao.org/DOCREP/004/Y1997E/y1997e14.
htm#bm40
127
que Mxico tambin report a la iia 2005 una cifra de
reduccin anual de la vegetacin arbrea primaria (la
mejor conservada), de 395 mil hectreas al ao
34
.
Vale la pena hacer una breve comparacin entre estas
cifras reportadas a la iia y aqullas que se derivan de
los ejercicios de calcular tasas de deforestacin a partir
de la cartografa del ixici en estas pginas. En primer
lugar, la Tabla 7.10 presenta la informacin pertinente
para la determinacin de las tasas de cambio exclusiva-
mente de los ecosistemas arbolados, considerando tan
slo la vegetacin primaria registrada en las Series I, II
y III del ixici (no se incluye la vegetacin secundaria
herbcea, ni la arbustiva ni la arbrea). De acuerdo con
estos clculos, entre 1993 y 2002, hubo una prdida
neta anual de vegetacin primaria arbolada de poco ms
de 405 mil hectreas. Si se compara esta cifra con la
equivalente para el perodo 1976-1993 de la Tabla 7.10,
de casi 600 mil hectreas, se evidencia una reduccin en
la tasa de deforestacin anual de la vegetacin primaria
arbrea de casi 33% entre estos perodos. Esta aparen-
te tendencia a la baja de la deforestacin en Mxico
tambin se observ para la vegetacin primaria en su
conjunto (incluyendo los ecosistemas no arbreos) en
la seccin anterior (Tabla 7.7 y Figura 7.5), resultados
obtenidos, nuevamente, utilizando las cartografas y
cifras del ixici. Estos resultados evidencian la impor-
tancia dada a las polticas de conservacin y desarrollo
sustentable de los ltimos 10 aos.
..1. Ecosistemas bajo riesgo por la deforestacin
La informacin presentada en la Tabla 7.10 permite
obtener no slo una indicacin de la prdida de la
cobertura de la vegetacin primaria arbolada en su
conjunto, sino tambin una indicacin de las tasas de
cambio (tanto negativo como positivo), as como sus
tendencias en el tiempo, para cada uno de los ecosiste-
mas de vegetacin arbrea de la clasicacin del ixici.
De esta manera, se pueden evaluar estas tendencias para
un ecosistema dado, juzgar si esto se puede considerar
como favorable o desfavorable
35
, y as enfocar la aten-
34
http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/index.
jsp?siteId=6833&sitetreeId=32006&langId=1&geoId=0
35
La evaluacin presentada en la Tabla 7.10 es, en este sentido, slo
una gua aproximada basada en criterios generales cada persona o
institucin tendrn sus propios criterios y su propia evaluacin.
cin y los recursos donde se consideren ms necesarios.
En este sentido, y reforzando las conclusiones de la
seccin anterior sobre el Estado relativo de conservacin
de los ecosistemas, llaman mucho la atencin las altas
tasas de deforestacin aparente as como su tenden-
cia creciente de la vegetacin primaria de la selva
alta perennifolia y del bosque meslo de montaa,
dos ecosistemas de muy alta biodiversidad, esenciales
por sus servicios ambientales de captura de agua y de
carbono, y cuya distribucin se asocia fuertemente con
factores socio-econmicos como la pobreza extrema, la
marginacin y las culturas indgenas. Otros ecosistemas
que parecen presentar altas tasas de deforestacin de su
vegetacin primaria son la selva baja perennifolia, las
selvas bajas y medianas subcaducifolias, y el bosque de
pino y encino.
Tambin vale la pena mencionar dos ecosistemas
muy importantes por su biodiversidad, pero tal vez
an ms por sus servicios ambientales de proteccin
contra los desastres naturales: el manglar y el bosque
de galera, con tasas anuales de deforestacin de su
vegetacin primaria de 0.6% y 1.8% respectivamen-
te, de acuerdo con la Tabla 7.10. Habra que aclarar,
sin embargo, que la distribucin natural de estos dos
ecosistemas en franjas angostas, ms su deforestacin
y fragmentacin debido a actividades humanas, los
hace extremadamente difciles de captar en cartogra-
fas realizadas a escala 1:250,000, como las del ixici.
Es muy probable entonces que las cifras acerca de sus
existencias, en todas las cartografas del ixici, sean
materia de duda pragmtica (vase tambin el Captulo
viii). Debido a ello, las tasas de transformacin y las
tendencias a mediano plazo de estos ecosistemas, que
se plasman en este captulo, deben tomarse como indi-
cadores generales, ms no como evidencias absolutas.
An en estas circunstancias se puede armar que sus
tasas de deforestacin y transformacin son causa de
preocupacin.
..:. Cunta deforestacin, cul cifra?
Es preciso notar que los nmeros presentados en la
Tabla 7.10 y, anteriormente, en las Tablas 7.7 y 7.8,
muestran que ms all de una cifra de deforestacin,
hay muchas cifras distintas cada una con su rele-
vancia e importancia particular, dependiendo de si se
128
129
busca una cifra global de prdida neta anual de toda
la vegetacin, o una cifra de prdida de la vegetacin
primaria, o de la vegetacin arbrea solamente, o bien,
de un ecosistema en particular. Adems, cada sistema
usa criterios diferentes (por ejemplo, el de la iao). En
este sentido, el valor de las cifras de deforestacin no
es el monto en s, sino lo que nos dice sobre el estado
de los recursos forestales y lo que revela a propsito del
xito o no de la gestin ambiental.
.. Ei oiriiioio oi ia viciracix ix Mixico
A diferencia de la deforestacin, los factores que pro-
vocan el deterioro de los ecosistemas generalmente no
erradican a todos sus componentes naturales, sino que
causan cambios de diverso grado (dependiendo de la
naturaleza, intensidad y duracin de los factores de
deterioro), en especial en la composicin de especies
del ecosistema y sus abundancias relativas, as como en
la estructura de la vegetacin (su altura y complejidad
y la dominancia relativa de rboles, arbustos y hierbas,
entre otras cosas). En ocasiones, el deterioro podra
ser de poca importancia, en trminos de su efecto so-
bre la biodiversidad del ecosistema, como cuando se
trata, por ejemplo, del aprovechamiento persistente
pero moderado de la lea. En otras circunstancias, el
deterioro podra favorecer el reemplazo de algunos ele-
mentos de la vegetacin primaria con ciertos elementos
de la vegetacin secundaria (por ejemplo, en el caso de
los incendios forestales eventuales de intensidad baja),
aumentando as, y de manera no permanente, las exis-
tencias de vegetacin secundaria registradas en las carto-
grafas del ixici. A veces, sobre todo si la perturbacin
es prolongada y de intensidad alta, podra terminar
cambiando por completo la naturaleza del ecosistema,
dejando pocos elementos de la ora y fauna originales
y, en casos muy extremos, podra redundar en la defo-
restacin eventual de la vegetacin.
No obstante lo anterior, a menos de que se trate de
una modalidad de deterioro que favorezca la vegetacin
secundaria o que cambie la naturaleza del ecosistema
hacia un tipo de vegetacin distinto, pero que est
reconocido por el ixici, el deterioro no es fcil de reco-
nocer a partir de imgenes de satlite, ni de plasmar en
forma cartogrca. Por ello, resulta muy difcil efectuar
un anlisis conable sobre el impacto de los diversos
factores de deterioro de los ecosistemas en trminos
cuantitativos, salvo en algunos casos.
..1. La ganadera extensiva
Los ecosistemas de matorral xerlo y de pastizal natural
en las zonas ridas y semiridas de Mxico han sido
explotados durante siglos con nes ganaderos, lo que ha
conducido al deterioro de muchos de stos en super-
cies muy extensas
36
. Sin embargo, salvo casos de estudio
bastante localizados en el tiempo o en el espacio, no
existen estudios cientcos sobre el verdadero impacto
de ese deterioro al nivel nacional. La sacaiia arma que
la ganadera es la actividad productiva ms diseminada
en el medio rural, pues se realiza sin excepcin en todas
las regiones ecolgicas del pas y an en condiciones
adversas de clima. La supercie con actividad ganadera
en Mxico es de 110 millones de hectreas (equivalente
al 57% del territorio nacional)
37
.
En ausencia de estudios especcos del deterioro
provocado en los ecosistemas por la actividad ganadera,
slo es posible hacer inferencias tentativas y genera-
lizadas, con base en algunos factores para los cuales
existen datos. En este sentido, un estudio del Instituto
Nacional de Ecologa (ixi) encontr que en muchos
municipios el nmero de cabezas de ganado rebasa el
lmite mximo del coeciente de agostadero calculado
por la Comisin Tcnica Consultiva de Coecientes de
Agostadero (coricoca), dando como resultado una
sobrecarga animal en sistemas de pastoreo libre y, en
consecuencia, un manejo deciente de estos agostaderos
naturales. A partir de estos resultados, se estima que las
consecuencias de este mal manejo (parches de sobrepas-
toreo y subpastoreo, compactacin del suelo, erosin y
deserticacin) afectan 70% de los matorrales xerlos
del pas, y 95% de los pastizales naturales. Solamente
los matorrales de las zonas ms ridas en el corazn
del Desierto de Chihuahua, el Desierto de Altar en
el estado de Sonora, as como la porcin central de la
Pennsula de Baja California, no han sufrido deterioro
(Mapa 7.5).
36
Vase Captulo ii. Challenger. 1998, op cit.
37
http://www.sagarpa.gob.mx/Dgg/FTP/Sectorial2.pdf
130
..:. Especies introducidas
La afectacin a los ecosistemas provocada por las especies
introducidas puede oscilar entre un deterioro muy leve
y uno muy grave, dependiendo de la capacidad invasora
de la especie, de la vulnerabilidad de los elementos de los
ecosistemas nativos a la competencia, de la sustitucin
o depredacin causadas por la especie introducida, as
como de la vulnerabilidad de sta a los mismos factores
por parte de las especies nativas del ecosistema. Para
2005, la coxanio reconoci 798 especies invasoras en
Mxico. La mayora son plantas (655), pero incluyen
tambin a 77 especies de peces, 30 de aves, 16 de
mamferos, 8 de reptiles, 2 de anbios y 2 de inverte-
brados. De estas especies, 683 afectan a los ecosistemas
terrestres, 85 a los ecosistemas acuticos continentales,
y 8 a los ecosistemas marinos
38
. En colaboracin con los
expertos en la materia la coxanio sugiere acciones para
enfrentar los problemas causados por las especies exti-
38
Vase tambin: sixaixar. 2005, p.146.
cas, que incluyen la prevencin (cordones tosanitarios),
la deteccin temprana, el control, la erradicacin
39
,
adems de la educacin y la difusin de la informacin,
la regulacin y la normatividad, entre otras.
... La fragmentacin de las masas forestales
La fragmentacin es un fenmeno que reduce la
cantidad y la calidad del ecosistema en trminos de la
provisin de hbitat para la biodiversidad, que siempre
se ve afectada de manera negativa por este proceso, an
tratndose de la vegetacin primaria. Esto se debe a la
menor rea intacta de vegetacin primaria que causa
la fragmentacin, y al efecto de borde (la franja de
mayor luz solar y mayor lluvia de semillas de especies
secundarias) en la periferia de cada manchn remanen-
te, que altera el hbitat del borde y reduce el tamao
efectivo del manchn. La fragmentacin es difcil de
39
Por ejemplo, la erradicacin del Clavel de Espaa en la Reserva
de la Biosfera Sierra la Laguna, BCS.
131
medir y representar cartogrcamente, sobre todo a la
escala de 1: 250,000 que utiliza el ixici, por lo que no
existe informacin conable a nivel nacional sobre este
proceso
40
. Hasta la fecha, slo se tiene una aproxima-
cin realizada como una parte del Inventario Nacional
Forestal Peridico, 1992-1994, para los aos noventa
(Mapa 7.6), ms un estudio mundial que inere datos
sobre la fragmentacin de los ecosistemas en Mxico,
mismo que calcula que 67% de los ecosistemas de este
pas se encuentran fragmentados
41
.
.. Coxsicuixcias nioisicas \ socioicoxxicas
oi ia oiioiisracix \ oii oiriiioio
Ms all de la prdida de ecosistemas y otros elementos
de la diversidad biolgica, la deforestacin y el deterioro
40
Existen, sin embargo, estudios localizados: vase, por ejemplo:
Pineda, et al. 2005.
41
Ritters, et al. 2000.
de los ecosistemas conllevan una serie de consecuencias
adicionales para los servicios ambientales y para las co-
munidades humanas que dependen de este conjunto de
recursos naturales, directa o indirectamente (Figura 7.7).
..1. Prdida de hbitat y extincin de especies
La prdida de hbitat, la reduccin o an la extincin
de poblaciones de especies, conllevan paulatinamente la
puesta en riesgo de su supervivencia a largo plazo, como
tambin puede ocurrir con los ecosistemas mismos. El
riesgo de extincin es especialmente alto para aquellas
especies con una distribucin muy restringida, sobre
todo en el caso de las especies endmicas. Evidentemen-
te, desde la ptica conservacionista, la extincin de los
ecosistemas y de las especies es el problema ms agudo
causado por la deforestacin y el deterioro, dado que se
trata de un proceso completamente irreversible.
Con base en la Lista Roja de la Unin Internacio-
nal para la Conservacin de la Naturaleza (uicx, por
sus siglas en ingls), actualmente entre 12% y 52% de
132
los grupos taxonmicos mejor estudiados (mamferos,
aves, reptiles, conferas, etctera), se encuentran bajo
riesgo de extincin
42
. Para Mxico, de acuerdo con
la xox-059-sixaixar-2001, el total de probables
extinciones suma a 41 especies silvestres hasta hoy (19
aves, 11 peces, 7 mamferos y 4 plantas), mientras que
el grupo taxonmico actualmente con ms especies
en riesgo es el de las plantas (939 especies), siendo las
ms afectadas las cactceas (285 especies), las orqudeas
(181 especies), las palmas (64 especies) y los agaves
(39 especies). En cuanto a los animales, el grupo con
ms especies en riesgo es el de los reptiles con 466 es-
pecies (58% de las especies conocidas del pas). Siguen
las aves con 371 (30% de las especies), los mamferos
con 295 (62% de las especies el grupo con mayor
proporcin bajo riesgo), los anbios con 297 (55% de
las especies) y los peces con 185 (9% de las especies).
42
http://www.greenfacts.org/biodiversity/l-3/3-extinction-endan-
gered-species.htm
..:. Reducida disponibilidad de recursos naturales y
materias primas
Cuando la prdida de una especie o la reduccin drstica
de su poblacin afecta alguna otra especie con algn
valor econmico, cultural o social, puede haber con-
secuencias graves para las comunidades que dependen
de ella, ya que tal prdida representa la disminucin de
oportunidades de empleo, de ingresos y de tradiciones
culturales (en algunos casos)
43
. Por otra parte, cuando
se trata de recursos naturales de otra ndole, como la
madera, las resinas, las bras, u otra materia prima con
valor econmico o social, la deforestacin y el deterioro
tambin reducen su disponibilidad de manera parcial o
total. Mientras que sera posible encontrar materiales
similares provenientes de otras regiones, en los casos de
aquellos recursos que tengan una demanda local, siempre
ser ms caro importarlos que manejarlos y aprovecharlos
43
Vase: http://www.cib.uaem.mx/agebiol/bol_junio_julio2004.
htm
133
in situ. En este sentido, la deforestacin no slo es un
problema ambiental, sino que tambin es un problema
socio-econmico y de desarrollo sustentable.
... Erosin del suelo y deserticacin
A pesar de que la formacin del suelo es constante en
un ecosistema conservado, se considera al suelo como un
recurso natural no renovable, debido al largo tiempo
y al alto costo para intentar recuperarlo o mejorarlo
una vez que ha sufrido una degradacin profunda,
especialmente su erosin por el viento o el agua tras
un proceso de deforestacin o de deterioro agudo
mediante un uso agropecuario excesivo. Debido a la
importancia fundamental del suelo para el crecimiento
de todo tipo de vegetacin (incluyendo, desde luego,
las plantas cultivadas que son el sustento de la alimenta-
cin humana), para la inltracin y retencin del agua
y para los ciclos y almacenamiento de nutrientes, su
degradacin, erosin o eventual deserticacin repre-
sentan problemas graves para la produccin primaria.
En Mxico, una evaluacin del estado de los suelos de
la nacin (realizada por el Colegio de Posgraduados de
la Universidad Autnoma de Chapingo, en el marco
del Inventario Nacional Forestal y de Suelos), encontr
que 45% de la supercie nacional est afectado por
algn grado de degradacin del suelo, aunque la mayor
parte de sta se encuentra afectada de manera ligera
(23.2%) a moderada (19.7%), y slo 1.4% presenta
una afectacin severa, y 0.9% una de tipo extremo
(Mapa 7.7).
134
Los factores ms importantes causantes de la de-
gradacin del suelo a nivel mundial son, en orden
jerrquico: el sobrepastoreo (responsable del 35%), la
deforestacin (29%), las prcticas agrcolas inadecuadas
(28%), la extraccin de lea (7%) y el desarrollo urbano
e industrial (1%)
44
. El tema de la degradacin y, sobre
todo, de la deserticacin del suelo, es de una impor-
tancia tal que en 1994 fue adoptada la Convencin de
las Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin
(de la cual Mxico es un pas signatario).
... Servicios ambientales afectados
La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (xia, 2005),
enfatiza las afectaciones provocadas en los servicios
ambientales por la deforestacin y el deterioro de los
ecosistemas. En este apartado cabe hacer una breve
resea sobre los efectos de la prdida de los servicios
ambientales en Mxico dentro de las comunidades
locales y en aquellas otras ms lejanas (incluyendo
las zonas urbanas a grandes distancias), ligadas a las
locales mediante ujos comerciales y otros procesos
econmicos.
a) Servicios ambientales de soporte
La degradacin y deserticacin del suelo guran entre
aquellos factores que ms impacto tienen en la reduccin
de los servicios ambientales de apoyo, como la forma-
cin del suelo, los ciclos de nutrientes, la inltracin del
agua y por ende, la produccin primaria del ecosistema
o del agroecosistema. Conservar el suelo en buenas
condiciones fsicas y biticas es, entonces, la base para
el mantenimiento de los servicios ambientales de apoyo
que sostienen los procesos biofsicos fundamentales. Por
ello, la erosin severa o la deserticacin tendrn con-
secuencias a mediano o a largo plazo, ya que recuperar
la capa del suelo y todos los servicios ambientales que
dependen de l requiere de un siglo o ms.
b) Servicios ambientales de abastecimiento
La reduccin en los recursos naturales y materias primas
que resultan de la deforestacin equivale a la reduccin
de los servicios ambientales de abastecimiento que,
como ya se ha dicho, incluyen a los alimentos que se
44
sixaixar. 2005, Fig. 3.5.
pueden conseguir de los ecosistemas naturales y de
los agroecosistemas bien manejados, al agua dulce
probablemente el ms indispensable de los servicios
ambientales de este tipo y a todos los productos fo-
restales, entre otros.
c) Servicios ambientales de regulacin
Una vez deteriorado severamente o deforestado por
completo un ecosistema, es poco probable que los
servicios de regulacin del clima, de regulacin de
las inundaciones, de las enfermedades y plagas, y de
la puricacin del agua y del aire, se sostengan en los
niveles originales. Las peores afectaciones en muchos
casos de desastre natural ocurren precisamente en las
zonas deforestadas y deterioradas, donde se encuentran
los asentamientos humanos, las parcelas de produccin
agropecuaria, la infraestructura de transporte, etc. Si
bien incluso los ecosistemas bien conservados presentan
sus propios lmites en cuanto a las cantidades reales de
agua de lluvia que pueden absorber durante una tor-
menta dada o una temporada de lluvias muy fuertes,
los umbrales limtrofes de saturacin de los paisajes
antropognicos son mucho menores, por lo que su
vulnerabilidad es mayor (iao y ciioi, 2005).
Contribucin al cambio climtico global
Debido a la absorcin y almacenamiento de carbono en
los tejidos de las plantas leosas, la deforestacin de una
zona boscosa conlleva emisiones de bixido de carbono
a la atmsfera, uno de los ms importantes gases de
efecto invernadero. La degradacin y deserticacin
del suelo tambin implica la prdida y emisin a la
atmsfera de la mayor parte del carbono almacenado
en l. Cuando la vegetacin se quema, esta liberacin
de gases de efecto invernadero es prcticamente inme-
diata. En contraste, an con las mejores prcticas de
reforestacin y restauracin ambientales, no sera po-
sible volver a almacenar la misma cantidad de carbono
en el ecosistema hasta que ste llegue a tener un grado
de desarrollo semejante a aqul que se destruy, lo que
podra tardar cien aos o ms.
d) Servicios ambientales culturales
Aunque difcil de medir, ya que los valores estticos
dependen de los gustos de cada quien, la sustitucin
135
de un ecosistema natural por un paisaje en el cual
predominan usos agropecuarios con reas erosionadas
genera menos satisfaccin visual y espiritual, y se presta
para una diversidad menor de actividades recreativas
(aunque su potencial educativo podra ser
alto). No obstante que los valores culturales
asociados a los paisajes en Mxico se aso-
cian ms a los usos tradicionales del suelo
que a los paisajes integrados totalmente
con vegetacin natural, cabe subrayar que
en la mayora de los casos estos paisajes
casi siempre conservan elementos de los
ecosistemas naturales, o integran usos del
suelo y aprovechamiento de los recursos
naturales que tiendan a la conservacin de
stos: por lo tanto, son ambientes que ge-
neralmente no presentan seales obvias de
deterioro. En contraste, el aprovechamiento
irracional y no sustentable de los recursos
naturales siempre provoca estragos en la
vegetacin y el medio ambiente que derivan
en paisajes poco placenteros para la vista y
para la recreacin espiritual.
. Coxsiivacix \ aiiovicuaxiixro: iiia-
iis oii oisaiioiio susrixranii
En Mxico, como en la mayora de los pases, las
decisiones tomadas sobre el uso y aprovechamiento
del medio ambiente y los recursos naturales que han
desembocado en los problemas ambientales descritos
en la seccin anterior son explicables, en parte, por des-
vinculaciones conceptuales en torno al medio ambiente
(que an persisten en diversos sectores del gobierno,
de la economa y de la sociedad), por la falta de infor-
macin y educacin ambiental generalizadas, y por la
percepcin antes muy difundida de que los recursos
naturales eran prcticamente inagotables. En contraste,
el estudio cientco de las ltimas dcadas revela que
cada ecosistema natural tiene lmites en cuanto a sus
posibilidades productivas y de absorcin de residuos
y contaminantes, debido a factores intrnsecos y jos
(como son las tasas de regeneracin de sus especies, la
fertilidad del suelo y los ciclos de minerales, el rgimen
de precipitacin y de las temperaturas imperantes, etc.),
antes de sufrir graves deterioros, de dejar de producir
bienes y recursos, o de absorber contaminantes. En
este sentido, cada ecosistema tiene una capacidad de
carga, misma que por des-
conocimiento o por no ser
tomada en cuenta, ha sido
rebasada por las actividades
humanas en la mayora de
los casos, como una secuela
casi inherente a las pautas de
desarrollo convencional, no
sustentable.
Para alcanzar el desa-
rrollo sustentable, que ha
sido denido como aqul
que puede satisfacer las ne-
cesidades de la generacin
actual, sin comprometer la
capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus pro-
pias necesidades
45
, es muy
importante que entendamos
que la economa global es, en
realidad, slo un subconjunto
de la biosfera planetaria, y no viceversa, como se ha
concebido bajo el esquema del desarrollo convencional,
no sustentable. El mundo natural no es una mina de
recursos inagotables que hay que explotar al mximo
ni es, tampoco, un repositorio gigantesco para la de-
posicin ad innitum de nuestros residuos, descargas
y contaminantes.
Para Mxico, el desarrollo sustentable implica dos
cosas fundamentales: por un lado, mejorar los niveles
de vida de la poblacin mediante el desarrollo econ-
mico y social y, por el otro, asegurar que las pautas de
produccin y consumo del crecimiento econmico
no rebasen las capacidades de carga de los ecosistemas
que proveen los espacios y las materias primas que lo
hacen posible. Las viejas discusiones entre economistas
y ambientalistas deben acabarse porque, simplemente,
han caducado, rebasados por el entendimiento de que
la conservacin de los recursos naturales y del medio
45
wcio. 1987.
Para Mxico, el desarro-
llo sustentable implica
dos cosas fundamentales:
por un lado, mejorar
los niveles de vida de la
poblacin mediante el
desarrollo econmico y
social y, por el otro, ase-
gurar que las pautas de
produccin y consumo
del crecimiento econ-
mico no rebasen las ca-
pacidades de carga de los
ecosistemas que proveen
los espacios y las mate-
rias primas que lo hacen
posible.
136
ambiente es el sine qua non de la
explotacin y produccin econ-
micas: sin conservar los recursos
no hay nada que explotar, no hay
materias primas ni bienes transfor-
mados. Por ello, es indispensable que
dicha explotacin mejor llamada
aprovechamiento se realice de
forma sustentable. En este sentido, la
gestin del medio ambiente y de los
recursos naturales que privilegie estos
dos pilares del desarrollo sustentable,
la conservacin y el aprovechamiento
racional, dentro de los lmites de
las capacidades de carga de los ecosistemas, no puede
dejarse al azar poltico ni debe sufrir grandes cambios
de nfasis o de aplicacin.
Actualmente, el pas se encuentra en una fase de
transicin entre un largo perodo de desarrollo no
sustentable, con base en la explotacin de los recursos
naturales en aras de generar riqueza y desarrollar la
economa, y un perodo distinto, de desarrollo sus-
tentable. En la actualidad, entonces, existen rasgos de
ambos perodos, ya que por un lado persiste la defores-
tacin en aras de convertir las tierras forestales en usos
agropecuarios, y por el otro, este proceso sigue a un
ritmo menor, debido a la incipiente incorporacin de
metas ambientales en el sector agropecuario; mientras
tanto, las polticas exitosas de reforestacin pretenden
recuperar ecosistemas y hbitat en el largo plazo. Por
otra parte, persisten prcticas de caza furtiva de la fauna
silvestre, pero este problema se ha reducido desde el
establecimiento de un marco legal e institucional para
permitir niveles de caza de ciertas especies que buscan
la conservacin de sus poblaciones, a travs de las uni-
dades para el manejo y aprovechamiento sustentable
de la vida silvestre (uxa).
Durante los ltimos dos lustros, el gobierno federal
ha denido como una prioridad el asegurar la con-
servacin y el aprovechamiento sustentable de la bio-
diversidad y de los recursos naturales como un paso
primordial en la transicin hacia el desarrollo susten-
table. Es tarea del sector ambiental federal conservar y
proteger los ecosistemas de Mxico, su biodiversidad
y servicios ambientales y, junto con los dems sectores
del gobierno, fomentar y conducir
el desarrollo sustentable del pas.
Para lograr estas encomiendas, se
han desarrollado diversas estrategias
tendientes a combatir el deterioro
ambiental en sus mltiples frentes.
Algunas se dirigen a las causas raz de
la problemtica, otras se dirigen a las
fuerzas motrices y agentes directos, y
otras ms se enfocan a frenar o rever-
tir los procesos directos responsables
del deterioro. Las ms importantes
de estas estrategias son:
La conservacin de los ecosistemas y de su biodi-
versidad.
El aprovechamiento sustentable de los recursos
biticos.
La recuperacin de especies y ecosistemas.
La valoracin de los recursos naturales.
La mitigacin de los factores de deterioro.
El desarrollo regional sustentable.
El Recuadro 7.1 resume algunos de los programas
e instrumentos asociados a estas estrategias.
. Gisrix oi icosisrixas iaia ii oisaiio-
iio susrixranii
En las secciones sobre las seis estrategias principales para
la gestin de los ecosistemas se describen sus principales
programas e instrumentos, con una breve explicacin
sobre su contribucin al desarrollo sustentable del
medio ambiente y de los recursos naturales, como as
tambin una resea de su desarrollo reciente y de sus
alcances actuales.
.1. Pioriccix \ coxsiivacix iiixaxixri
oi ios icosisrixas xaruiaiis
Para asegurar la conservacin actual y permanente de
la biodiversidad no slo para el disfrute y benecio de
las generaciones presentes y futuras de mexicanos, sino
porque es parte del patrimonio natural mundial, con
Durante los ltimos
dos lustros, el gobier-
no federal ha denido
como una prioridad el
asegurar la conservacin
y el aprovechamiento
sustentable de la biodi-
versidad y de los recursos
naturales como un paso
primordial en la transi-
cin hacia el desarrollo
sustentable.
137
Ricuaoio ;. 1
Implementacin de las estrategias principales del sector ambiental para la conservacin, restauracin
y desarrollo sustentable de los ecosistemas terrestres
ESTRATEGIA PROGRAMAS E INSTRUMENTOS
Conservacin
permanente de los
ecosistemas y de su
biodiversidad
reas Naturales Protegidas (axi)
Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (isau)
Programa de Deteccin y Combate a los Incendios Forestales
Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaa
Proyectos de Recuperacin y Conservacin de Especies Prioritarias (iiii)
Unidades para el Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (uxa)
Aprovechamiento
sustentable de los
recursos biticos
Programa de Desarrollo Forestal (iiooiioi)
Programa de Desarrollo Forestal Comunitario iioc\xai I y II
Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Autogestin Silvcola (iioias)
Recuperacin
de especies
y ecosistemas
Proyectos de Recuperacin y Conservacin de Especies Prioritarias (iiii)
Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (iiocoiii)
Valoracin de los
recursos naturales
y servicios
ambientales
Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (isau)
Programa de Pago por Servicios Ambientales por Captura de Carbono, etc.
Cobro de derechos para la entrada y disfrute de las axi
Programa de Desarrollo Forestal (iiooiioi)
Mitigacin
de los factores
de deterioro
Programa de Deteccin y Combate a los Incendios Forestales
Educacin ambiental (las diversas iniciativas de la coxaioi y del Centro de Capacitacin
y Educacin para el Desarrollo Sustentable cicaoisu)
La Cruzada Nacional por los Bosques y el Agua
Los diversos programas e instrumentos de vigilancia y cumplimiento de la legislacin ambiental
de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (iioiiia)
Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (Programa Nacional
de Suelos Forestales)
Programa de Plantaciones Comerciales Forestales (iiooiiax)
Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Autogestin Silvcola
Desarrollo regional
sustentable
Programas de Desarrollo Rural Sustentable (iiooiis)
Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Autogestin Silvcola
Programa para la Integracin y Desarrollo de Cadenas Productivas Forestales
138
nfasis en aquella parte ms representativa de Mxico,
adems de las especies y ecosistemas ms raros, vulne-
rables, endmicos o de valor cultural y paisajstico, las
reas naturales protegidas han representado durante
ms de un siglo un instrumento
de primera importancia.
.1.1. reas Naturales Protegidas
La declaratoria de reas naturales
protegidas (axi) es el instrumento
por excelencia de conservacin de
los ecosistemas, los paisajes y la
biodiversidad. En muchos pases,
las axi se conciben como zonas
totalmente silvestres, sin presencia
humana. En Mxico, sin embargo,
se considera que la poblacin local
puede tener un papel clave para
concretar el concepto de desarro-
llo regional sustentable.
a) La operacin de las reas natura-
les protegidas
Para lograr el desarrollo susten-
table dentro de las axi y en sus
zonas de inuencia, ms all de la declaratoria y la
buena voluntad de las partes, se necesitan estrategias y
mecanismos institucionales que propicien la conserva-
cin y el uso sustentable de la ora y la fauna, que a su
vez requieren que los actores sociales involucrados en
el uso y cuidado de estos recursos cuenten con apoyos
y capacitacin de parte del sector ambiental. Adems,
para asegurar que los esfuerzos de proteccin y apro-
vechamiento sustentable sean compatibles el uno con
el otro, as como con los objetivos de las instituciones
gubernamentales e intereses de las comunidades locales,
es preciso contar con un marco de planeacin y orde-
namiento territorial que generalmente se incluye en un
programa de conservacin y manejo de la axi. Para la
implementacin de ste es necesario en la mayora de
las axi contar con personal, infraestructura y equipo.
En este contexto, hasta 1995 la mayora de las axi ca-
reca de personal, programa de conservacin y manejo,
y presupuesto adecuados; el nico instrumento para su
proteccin era su decreto de creacin.
Hoy, la mayora de las axi (y sobre todo, las ms va-
liosas de ellas) cuenta con personal y presupuesto (Figura
7.8) y, de stas, la mayora tambin tiene infraestructura
y equipo bsico para la ejecucin de diversas actividades
de conservacin directa (protec-
cin, manejo y restauracin) e
indirecta (conocimiento, cultura y
gestin). Para nales de 2005, esta
consolidacin institucional se rea-
liz en 47 axi con una supercie
de 13,535,115 hectreas equi-
valente al 75.8% de la supercie
total decretada a 2004, proporcin
que se pretende aumentar a 85%
para nales del sexenio.
Adems, y a pesar de un hiato
en la elaboracin y publicacin de
los planes de manejo debido a una
decisin poltica poco atinada al
principio de esta administracin,
se ha retomado con renovada
conviccin su integracin y,
para 2005, 37 axi (54% de la
Para lograr el desarrollo sus-
tentable dentro de las axi y
en sus zonas de inuencia,
ms all de la declaratoria y
la buena voluntad de las par-
tes, se necesitan estrategias y
mecanismos institucionales
que propicien la conserva-
cin y el uso sustentable de
la ora y la fauna, que a su
vez requieren que los actores
sociales involucrados en el
uso y cuidado de estos re-
cursos cuenten con apoyos
y capacitacin de parte del
sector ambiental.
139
supercie protegida, equivalente a ms de 10 millones
de hectreas), pudieron contar con su programa de
conservacin y manejo editados en forma de libro, de
los cuales 29 han sido publicados tambin en el Diario
Ocial de la Federacin (Figura 7.9)
46
.
Estos logros importantes han sido posibles en buena
medida, debido al mayor realce y apoyo recibido por las
instituciones a cargo de la gestin de las axi durante los
ltimos 10 aos y, en especial, en la actual administra-
cin, con la consolidacin de la Comisin Nacional de
reas Naturales Protegidas (coxaxi). Si bien su creacin
es reciente (el 5 de junio de 2000), sus retos han sido
enormes, dada la acumulacin de tareas pendientes, las
metas planteadas para este sexenio y la necesidad de
lograr una consolidacin institucional a la par de un
crecimiento rpido. Para sustentar el crecimiento de la
coxaxi, adems de lograr la mayor ecacia de las axi,
ha sido necesario aumentar de manera considerable el
presupuesto asignado a esta institucin, el cual ha creci-
do de 147 millones de pesos en el ao 2000 a casi 450
millones para el 2005, siendo el ejercicio nal para dicho
ao de 581 millones de pesos (vase la Figura 7.10)
46
Para ms informacin, vase el sitio en Internet de la coxaxi:
http://www.conanp.gob.mx/anp/pcm.php
140
b) Tipologa de las reas naturales protegidas
Las axi de carcter federal son zonas terrestres o acu-
ticas representativas de los diversos ecosistemas del
pas, en las que el estado natural del medio ambiente
original no ha sufrido una alteracin signicativa. Estn
sujetas a regmenes especiales de proteccin, conserva-
cin, restauracin y desarrollo, segn seis categoras
establecidas:
Reservas de la biosfera (in): Comnmente de de-
cenas de miles de hectreas, incluyen diversos eco-
sistemas con especies endmicas, raras o en peligro
de extincin. Por lo general incluyen asentamientos
humanos, con los cuales se trabaja para desarrollar
pautas de aprovechamiento sustentables de los re-
cursos naturales
47
.
Parques nacionales (ix): reas con uno o ms
ecosistemas importantes por su belleza escnica y
paisajstica, su valor cientco, educativo o de recreo,
por su aptitud para el turismo y ecoturismo, o por
otras razones de inters pblico
48
.
Monumentos naturales (xx): reas pequeas
con baja diversidad ecolgica, pero que contienen
elementos naturales nicos bajo un rgimen de
proteccin absoluta
49
.
reas de proteccin de recursos naturales (aiix):
reas de preservacin y proteccin del suelo, las cuen-
cas hidrolgicas y los recursos forestales y biticos
50
.
reas de proteccion de ora y fauna (aiii): reas que
contienen los hbitats de cuya preservacin depende
la existencia de especies de ora y fauna silvestres
51
.
Santuarios (s): reas establecidas en zonas que con-
tienen una considerable riqueza de ora o fauna, o
que se caracteriza la presencia de especies, subespe-
cies o hbitat de distribucin restringida. Abarcan
caadas, vegas, relictos, grutas, cavernas, cenotes,
caletas u otras reas circunscritas que requieran ser
preservadas o protegidas
52
.
47
http://www.conanp.gob.mx/anp/rb.php
48
http://www.conanp.gob.mx/anp/pn.php
49
http://www.conanp.gob.mx/anp/mn.php
50
http://www.conanp.gob.mx/anp/aprn.php
51
http://www.conanp.gob.mx/anp/ap.php
52
http://www.conanp.gob.mx/anp/santuario.php
En trminos de la supercie que abarcan, las 35
reservas de la biosfera ocupan ms de la mitad del rea
bajo decreto de axi, an cuando en trminos numri-
cos, son los 67 parques nacionales los que dominan la
lista. Las 28 aiii, con ms de seis millones de hectreas,
constituyen el segundo componente en trminos de
supercie (Figura 7.11).
c) Tendencias histricas y existencias actuales de ANP
En los ltimos 15 aos se han logrado avances signica-
tivos en el establecimiento de reas naturales protegidas
de competencia federal, contribuyendo con los objetivos
de ampliar la representatividad de ecosistemas terrestres
y acuticos (tanto dulceacucolas como marinos), preser-
var regiones y hbitats de alta biodiversidad, proteger el
germoplasma de los parientes silvestres de los cultivos,
y aumentar la cobertura de conservacin de los sitios
que prestan servicios ambientales estratgicos. En 1990,
Mxico tena 76 axi cuya supercie representaba apenas
2.9% de la supercie territorial; para nales de 1994 ya
se haban decretado 100 axi que sumaban una supercie
de 13,536,600 hectreas, mientras que para el ao 2000,
el pas contaba con 127 axi que cubran 17,056,600
hectreas, es decir, 8.6% del territorio nacional.
Entre 2000 y 2005 el nmero de axi se increment
a 155 y la supercie protegida aument en 1,712,219
ha, para sumar 18,867,731 hectreas (equivalente
al 9.6% del territorio nacional). De esta supercie,
80% (ms de 15 millones de hectreas) corresponde
a ecosistemas terrestres, mientras que el 20% restante
(casi 3.8 millones de hectreas) a ecosistemas marinos
(Figura 7.12). Su distribucin en el territorio nacional
se muestra en el Mapa 7.8. Con ello, casi se llega a la
meta nacional de 10% de la supercie del pas bajo
rgimen de axi, en concordancia con lo planteado por
el Convenio de Diversidad Biolgica de las Naciones
Unidas, rmado y raticado por nuestro pas.
En trminos generales, existe una buena representa-
tividad de los ecosistemas naturales en las axi del pas,
si comparamos la supercie de los diferentes tipos de
vegetacin descritos en el Mapa 7.3 con la supercie de
cada tipo de vegetacin incorporada a este instrumento
(Figura 7.13), aunque las selvas subhmedas (bajas y
medianas caducifolias, subcaducifolias y espinosas) an
carecen de una representacin del todo adecuada.
141
Entre 2001 y 2005 se decretaron 27 nuevas axi
con una cobertura de casi 1.7 millones de hectreas.
Actualmente, se encuentran en proceso de elaboracin
las propuestas de decreto de un nmero similar, con
una cobertura de alrededor de 2 millones de hectreas
ms, que se espera concretar en el transcurso de 2006,
para as llegar a un total de 21 millones de hectreas
decretadas para su conservacin en perpetuidad (si-
xaixar. 2006, p.27).
d) La biodiversidad mexicana: patrimonio de la huma-
nidad
Mxico ocupa el octavo lugar mundial en cuanto al
nmero de sitios inscritos en la Lista de Patrimonio
de la Humanidad, con 25. Si bien la mayora de stos
son centros histricos de ciudades coloniales y zonas
arqueolgicas, tres han sido seleccionados con base en
criterios de patrimonio natural: la Reserva de la Biosfera
Sian Kaan, en Quintana Roo, el Santuario Ballenero
de la Laguna Ojo de Liebre, que se encuentra dentro de
la Reserva de la Biosfera El Vizcano en Baja California
Sur (el axi ms grande de Mxico, de alrededor de 2.5
millones de hectreas) y en 2006 se sum el Sitio Islas
y reas Protegidas del Golfo de California.
Dado que Mxico alberga entre 10% y 12% de
la biodiversidad del planeta, es de esperarse que en el
futuro la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (uxisco, por sus
siglas en ingls), decrete ms Sitios de Patrimonio de
la Humanidad, de tipo natural, en el pas.
Por otra parte, tambin en el marco de la uxisco,
entre 2001 y 2006 se incorporaron 8 axi mexicanas a la
Red Mundial de Reservas de la Biosfera, llegando a un
total de 20, y con la transferencia del Punto Focal para
142
143
la Convencin Ramsar sobre humedales de importan-
cia mundial a la coxaxi, se logr la inscripcin de 59
nuevos sitios mexicanos al listado, con lo que Mxico
se ubica actualmente en segundo lugar mundial por el
nmero de sitios inscritos, con 65
53
.
Enfoques nuevos en la gestin de las ANP
En Mxico se reconoce que la conservacin de los
ecosistemas difcilmente se puede lograr sin la parti-
cipacin activa de las comunidades locales. Por ello,
en esta administracin se ha premiado el apoyo a las
comunidades ubicadas en y alrededor de las zonas de
inters para la conservacin: no slo se ha quintu-
plicado el presupuesto para el Programa de Empleo
Temporal (iir) y el Programa de Desarrollo Regional
Sustentable (iiooiis vanse los detalles sobre este
programa ms adelante), sino del presupuesto total
del programas y proyectos de la coxaxi se ha ejercido
72% en benecio directo o con la participacin de ms
de 1000 comunidades asentadas en las axi y los iio-
oii
. De manera complementaria, se ha impulsado la

elaboracin de propuestas de ordenamientos ecolgicos
participativos (oici) en 27 comunidades ubicados en
9 axi y 2 iiooiis, mismos que abarcan alrededor de
183 mil hectreas, con el n de que las comunidades
se apropien la idea de la conservacin y uso sustentable
de los ecosistemas en sus territorios.
Por otra parte, a partir de 2002 se ha impulsado
la certicacin de Reservas Comunitarias, Ejidales y
Privadas, para impulsar y reconocer la participacin
de la sociedad civil en la conservacin: hasta marzo de
2006 se han certicado 37 reservas de este tipo en
nueve estados de la Repblica, situadas en zonas de
alta biodiversidad fuera de las actuales axi, y que con-
servan un total de 107 mil hectreas de ecosistemas
naturales (incluyendo 8,600 hectreas de selva alta
perennifolia, 6,100 hectreas de selva mediana subpe-
rennifolia, 23 mil hectreas de selva baja caducifolia,
16,735 hectreas de bosque meslo de montaa y
30,300 hectreas de matorral xerolo)
55
. Adems, se
apoya a las comunidades y cooperativas costeras que
53
coxaxi. 2006a. coxaxi. 2006b.
54
coxaxi. 2006a.
55
coxaxi. 2006a.
desde 2002 constituyeron de manera voluntaria la
Red de los Humedales de la Costa de Oaxaca, en pro
de la conservacin y restauracin de los manglares y
humedales de la zona.
Hacia el futuro, la consolidacin de la coxaxi y de
la creacin y gestin de axi requiere continuar con el
aumento presupuestal, y se espera llegar pronto a niveles
de inversin de cinco dlares por hectrea de axi. Es
tambin indispensable lograr una participacin an
ms honda y comprometida de la sociedad civil en la
conservacin, misma que requiere adiciones al marco
legal vigente para reconocer y fomentar la creacin de
reservas privadas, as como otras modalidades de con-
servacin (p. ej. servidumbres ecolgicas). Asimismo,
los estados y municipios tambin deben jugar un papel
mayor en la creacin, gestin y co-administracin de
las axi, en el marco de verdaderos sistemas regionales
144
de conservacin, derivados de la regionalizacin de la
gestin de las axi impulsado por la coxaxi durante
esta administracin misma que ha sido muy exitosa en
acercar la toma de decisiones a la gente y las instancias
locales, pero que an requiere desarrollarse.
Finalmente, como pas megadiverso, se podra
cuestionar si la meta actual de llegar al 10% de la
supercie terrestre bajo el instrumento de axi es ade-
cuada. Esta meta, derivada del Convenio de Diversidad
Biolgica, como ya se ha mencionado, es una meta
comn para implementarse en todos los pases que
lo han raticado. No obstante, tal vez para los pases
megadiversos como Mxico, que albergan una propor-
cin relativamente alta de la biodiversidad planetaria,
esta meta resulta poco idnea para poder garantizar la
proteccin y conservacin de una porcin adecuada de
la biodiversidad, por lo que se debera considerar una
supercie mayor, tal vez cercana al 15% o al 20% del
territorio nacional, como un objetivo ms realista para
la conservacin de la biodiversidad de nuestro pas, un
componente importante del patrimonio natural de la
humanidad.
e) Las ANP de la Selva Lacandona: problemtica y estra-
tegia de atencin
La Selva Lacandona es una regin de vegetacin tropical
hmeda ubicada en el sureste de Chiapas, colindante
con Guatemala. Originalmente abarcaba 1.8 millones de
hectreas, equivalente a 24% de la supercie del Estado
y a 0.9% de la supercie nacional, pero en la actualidad,
ms de dos terceras partes de esa supercie selvtica han
sido deforestadas con nes agropecuarios. Dentro de
la supercie remanente, la coxaxi administra 7 axi
en tres categoras diferentes: las Reservas de la Biosfera
145
Montes Azules y Lacantn; los Monumentos Naturales
Bonampak y Yaxchiln, y las reas de Proteccin de Flo-
ra y Fauna Chan Kin, Nah y Metzabk. En conjunto,
las axi de administracin federal protegen 419,452 hec-
treas de la Selva Lacandona. Adems, existe una Reserva
Comunal, La Cojolita, con una extensin aproximada
de 13 mil hectreas, establecida por la Comunidad
Lacandona, misma que funciona como un corredor
biolgico uniendo Montes Azules (la ms grande de las
axi federales) con Lacantn, Bonampak y Yaxchiln
(Mapa 7.9). Algunas otras zonas dentro de los terrenos
de la Comunidad Lacandona con cubierta vegetal en
buen estado de conservacin, ms las reservas ubicadas
en diferentes ejidos de la zona Marqus de Comillas y
otras reas aledaas, amplan la supercie selvtica total
protegida a poco mas de 480 mil hectreas.
El programa de conservacin y manejo de la Reser-
va de la Biosfera Montes Azules reconoce 17 tipos de
vegetacin en esta axi, aunque este nmero aumenta
si se considera a la Regin Lacandona como un todo.
La diversidad biolgica de esta axi es verdaderamente
asombrosa, ya que en sus escasas 320 mil hectreas, equi-
valentes a 0.16% del territorio nacional, se concentran
alrededor de 22% de todas las especies conocidas del
pas, lo que atestigua la enorme riqueza bitica por uni-
dad de supercie. La Tabla 7.11 presenta algunas cifras
sobre la biodiversidad de algunos grupos de organismos
de la Selva Lacandona, a manera de ilustracin.
Como parte de la selva maya, la Selva Lacandona ha
estado ocupada desde hace siglos, como atestiguan los
abundantes restos arqueolgicos. Los actuales historia-
dores describen que el primer grupo de lacandones tal
como ahora los conocemos fue encontrado en Nah
en 1646, habiendo migrado de la Pennsula de Yucatn,
y que los lacandones originales fueron exterminados
por los soldados espaoles, muriendo el ltimo de ellos
en el siglo xviii. Sobre la colonizacin reciente, Jan de
Vos, un erudito en la historia de la Selva, arma que
La Lacandona ha sufrido en el ltimo medio siglo mayores
cambios por la intervencin humana que en los quinientos
aos anteriores (De Vos. 2002, p.28). A partir de 1960
se inici con intensidad el proceso de colonizacin por
el norte y oeste de la regin, por campesinos, en su
mayora indgenas, que venan de los Altos de Chiapas
y de los municipios de las Margaritas y Ocosingo.
Las compaas madereras que trabajaban en la zona
facilitaron la entrada de estos grupos, toda vez que los
terrenos deforestados quedaban listos para ser usados
para poblados, milpas y potreros. Este avance de grupos
colonizadores y madereros fue el que mayormente alter
la cubierta vegetal de la selva.
Como un intento para detener la colonizacin, en
1972 se cre por decreto presidencial la Zona de la
Comunidad Lacandona, con una extensin de 614,321
hectreas, mientras que en 1978 se puso en marcha la
Reserva de la Biosfera Montes Azules (iinixa), cuya
146
extensin de poco ms de 320 mil hectreas se sobrepone
a la recin creada Zona de la Comunidad Lacandona,
como un ltimo intento por proteger a un macizo fores-
tal de tamao an importante. En 1979 se incorporaron
a la llamada Comunidad Lacandona dos grupos tnicos
provenientes de una veintena de poblados incluidos
dentro de la reserva: choles y tzeltales se instalaron en
dos poblados nuevos, Frontera Echeverra (hoy llamada
Frontera Corozal) y Doctor Velasco Surez (hoy, Nueva
Palestina). Varios poblados adicionales se rehusaron a ser
reagrupados en estos centros de poblacin, y se mantu-
vieron en los sitios que ellos mismos haban escogido
desde hace aos. La Selva Lacandona sigue siendo una
regin sujeta a una constante inmigracin. Su tasa de
crecimiento poblacional entre 1975 y 1990 se calcul
en un 6.7% anual. La poblacin total de la Regin La-
candona en 1980 fue de 118,517 habitantes, en 1990 de
265,067, y para el ao 2000 se estim en 493,797.
i. La problemtica: grupos irregulares
El proceso de colonizacin de los terrenos de la Zona de
la Comunidad Lacandona se acrecent a nales de los
aos noventa y hasta 2003, impulsado en buena medida
por la compleja e interrelacionada problemtica del za-
patismo, de las agrupaciones sociales y polticas, de los
desplazados por conictos religiosos, y de la bsqueda
de tierras para sembrar, ms aquellas personas y grupos
que aprovecharon la coyuntura para nes diversos. En
la supercie de lo que an es la Selva Lacandona, hay
poblados con diversas situaciones jurdicas. Algunos
de ellos son dotaciones anteriores a la resolucin
presidencial de 1972; otros emanan de resoluciones
posteriores. Existen grupos irregulares cuyas acciones
agrarias culminaron con sentencia negativa del Tribunal
Superior Agrario, con acuerdos de improcedencia o sin
accin agraria instaurada. Tambin existen presuntas
pequeas propiedades y terrenos nacionales que han
sido solicitados para su adjudicacin.
En el momento ms crtico de la situacin, se ubica-
ban 1,126 familias repartidas en 33 grupos irregulares, en
posesin de 22,107 hectreas de la iinixa. La presencia
de esta poblacin alteraba de manera importante el equi-
librio de los ecosistemas de Montes Azules, toda vez que
al ser colonos de diferentes partes del Estado (sobre todo,
de la zona templada de los Altos de Chiapas) carecan de
los conocimientos tcnicos y culturales que les permiti-
ran un uso adecuado de los recursos de la selva. Prueba
de ello son los incendios forestales que se presentan en
la zona como producto de las actividades agropecuarias
que practican: durante 1998 la iinixa perdi ms de 20
mil hectreas de selva por incendios, todos ellos asociados
a asentamientos humanos. Mientras que ste es uno de
los problemas ms importantes derivados de la presencia
de los grupos irregulares en la reserva, existe otra serie de
ilcitos como la tala, la extraccin de ora y fauna y, en
algunos casos aislados, el cultivo de enervantes.
Ms all de los problemas ambientales en esta
zona, son an ms graves las condiciones de vida de
las familias all ubicadas: sin caminos y sin acceso a los
servicios bsicos de salud, alimentacin y educacin,
la permanencia de estas personas en la zona conduce a
un grave rezago en la atencin social. Adems, la Selva
Lacandona gura entre los peores lugares del pas para
quienes en verdad pretenden solucionar sus necesidades
de tierra mediante la agricultura de subsistencia: las
lluvias torrenciales, los suelos empobrecidos y de difcil
trabajo, susceptibles a la anegacin en muchas localida-
des de la regin, ms la constante presencia de malezas
de rpido crecimiento, hacen de esta zona un lugar nada
propicio para la agricultura tradicional de roza, tumba
y quema que practican la mayora de los colonos. De
hecho, los mismos lacandones slo logran sustentar
su produccin agrcola tradicional con prcticas muy
excepcionales en cuanto al manejo de la vegetacin
natural: su escaso uso del fuego, la reducida tala de la ve-
getacin primaria, el deshierbe casi diario de sus milpas,
y el uso de policultivos ms complejos que cualquier
sistema de milpa conocido entre las dems culturas
indgenas del pas
56
. Los nuevos colonos desconocen
estas prcticas exitosas, y aquellas que emplean en su
afn de hacer que la selva produzca alimentos redunda
en una produccin mediocre a costo de decenas, o an
de cientos, de hectreas de selva destruidas.
ii. La solucin implementada: el ordenamiento agrario
Con el objetivo de resolver esta problemtica se esta-
bleci el Programa de Atencin a Grupos Irregulares
en la Comunidad Zona Lacandona y la iinixa, cuyo
56
Nations y Nigh. 1978, 1980; Nigh y Nations. 1983.
147
diagnstico de la situacin agraria en la regin revelaba
un complejo mosaico de repartos a lo largo de varias
dcadas. Sobre esa base, se inici el ordenamiento
agrario y se formul la estrategia de atencin. Una
parte fundamental del programa de atencin, liderado
por la Secretara de la Reforma Agraria, fue resolver la
problemtica que representaban los grupos irregulares
(aqullos sin ningn tipo de antecedente agrario) que
se encontraban dentro de la iinixa, disendose un
esquema de atencin por medio de la ponderacin de
criterios ambientales y de factibilidad.
Se sumaron a esta discusin varias de las Secretaras
del Gobierno del Estado de Chiapas, la Coordinacin
para el Dilogo y la Negociacin en Chiapas, el H.
Congreso de la Unin (con la participacin destacada
de diputados y senadores de la Comisin de Medio
148
Ambiente), varias organizaciones
no gubernamentales (que tambin
participaron con apoyo logstico),
y la sixaixar mediante varias de-
pendencias (la Delegacin Estatal, la
coxaxi, la iioiiia, la coxaioi, el
Corredor Biolgico Mesoamericano,
etc.). El objetivo fue hacer prevalecer
la proteccin y conservacin de los recursos naturales
en todo momento durante las negociaciones.
Como producto de la coordinacin entre estas
instituciones, se han obtenido hasta el momento
resultados positivos: al verano de 2006, el sur de la
iinixa se encuentra libre de grupos irregulares, y
otras reas de fundamental importancia, como la zona
del Ro Negro, ya se encuentran en negociaciones
(Mapa 7.10).
La Comisin Nacional de reas Naturales Protegi-
das, a travs de la Reserva de la Biosfera Montes Azules,
es la depositaria nal de los terrenos recuperados. Las
actividades que se realizan en ellos se pueden agrupar de
manera resumida en dos categoras:
la restauracin de los terrenos recu-
perados y la prevencin de nuevos
ilcitos a travs de la aplicacin de
proyectos comunitarios y de vigilan-
cia. Las instituciones estatales son las
encargadas de garantizar el arraigo de
los diferentes grupos que salen de la
iinixa a los sitios en los que nal-
mente son reubicados. Con este n, se construyeron
3 nuevos poblados en sitios escogidos por los nuevos
colonos. Por otra parte, el gobierno estatal ha impulsado
diferentes iniciativas en grupos vecinos a las Reservas
para garantizar alternativas que les permitan vivir en
armona con el entorno.
Es claro que, de seguir en esta direccin, se lograr
conservar el ecosistema de la Selva Lacandona al mis-
mo tiempo que se otorgar atencin y justicia social
a un grupo de mexicanos que, debido a su condicin
irregular en un sitio tan inaccesible, y a la vez tan im-
portante para la conservacin de la biodiversidad y los
recursos hidrolgicos, han permanecido al margen de
los programas de atencin a los cuales deberan tener
derecho.
.:. Aiiovicuaxiixro susrixra-
nii oi ios iicuisos niricos
Los instrumentos de conservacin de
los ecosistemas y de la biodiversidad,
por su propia naturaleza, no pueden
cubrir sino una proporcin reducida
de la totalidad de los ecosistemas
naturales de pas. Adems, la mayor parte del territorio
nacional se encuentra habitada, con sus ecosistemas y
espacios convertidos en una gran diversidad de usos
productivos, cuya existencia y desarrollo son indis-
pensables para el funcionamiento actual y futuro de
la economa, desde su escala local hasta la nacional,
as como para la creacin y preservacin de fuentes de
empleo e ingresos destinados a la poblacin rural. As,
una proporcin muy importante de la biodiversidad
total del pas se encuentra inmersa en estas zonas pro-
ductivas del campo mexicano.
Debido a este escenario, es necesario conservar
aquella parte de la biodiversidad del pas fuera de las
axi. Para lograr esto, se requiere
construir una estrategia a largo plazo
para el aprovechamiento y manejo
de los recursos biticos, a la vez que
es indispensable implementar una
serie de criterios de aprovechamiento
sustentable de la biodiversidad y de
los recursos naturales, para permitir
as que la produccin de materias
primas, bienes y servicios ambientales contine sin
interrumpirse, a la vez que se garantice la conservacin
del capital natural los ecosistemas, las especies y los
genes que son la fuente de estos productos.
.:.1. La Comisin Nacional Forestal
Se mencion antes que para la actual administracin,
la conservacin y utilizacin sustentable de los recursos
hdricos y forestales son considerados asuntos de seguri-
dad nacional. De acuerdo con ello, y en aras de atender
a la problemtica forestal anteriormente expuesta, la
Comisin Nacional Forestal (coxaioi) fue creada por
Decreto Presidencial el 4 de abril del 2001 como un
Organismo Pblico Descentralizado de la sixaixar.
Su objetivo es desarrollar, fomentar e impulsar las acti-
La conservacin y uti-
lizacin sustentable de
los recursos hdricos y
forestales son conside-
rados asuntos de seguri-
dad nacional.
Una proporcin muy
importante de la biodi-
versidad total del pas
se encuentra inmersa en
las zonas productivas
del campo mexicano.
149
Apoyndose en progra-
mas que operan desde la
administracin pasada,
dndoles continuidad y
permanencia, pero con
mayor impulso, recur-
sos nancieros y las re-
orientaciones necesarias,
la coxaioi ha logrado
consolidarse en tan slo
cinco aos de existencia.
vidades productivas, de conservacin
y de restauracin en materia forestal,
as como participar en la formulacin
de los planes y programas, y en la
aplicacin de la poltica federal de
desarrollo forestal sustentable
57
. El
sector tuvo un incremento presupues-
tal sin precedentes: mientras que en
el ao 2000 sus recursos eran de poco
ms de 496 millones de pesos
58
, en el
2002 el presupuesto de la nueva co-
xaioi alcanz los 1,526 millones de
pesos, y en el 2006 ascendi a 2,181
millones de pesos. Asimismo, se public una nueva
ley en la materia (ver Captulo xv) y se cre el Fondo
Forestal Mexicano.
Apoyndose en programas que operan desde la
administracin pasasada, dndoles continuidad y
permanencia, pero con mayor impulso, con recursos
nancieros y con las reorientaciones necesarias, la
coxaioi ha logrado consolidarse en tan slo cinco
aos de existencia. Hoy, mediante esquemas novedosos
para la gestin integral de los bosques y selvas, y para
reconocer y retribuir a los propietarios del recurso fo-
restal los servicios que ste presta, la
coxaioi es un fuerte promotor del
manejo forestal sustentable (xis) en
benecio de miles de comunidades,
con estrategias y programas anclados
en la conservacin y aprovecha-
miento, los pilares del desarrollo
sustentable.
Entre las primeras tareas de la nue-
va Comisin se realiz un diagnstico
detallado del sector forestal mexica-
no, reconociendo tanto la comple-
jidad de su problemtica como las
grandes oportunidades reales, presen-
tes y futuras, para enfrentar y abordar
los problemas, y para desarrollar
57
http://www.conafor.gob.mx/acerca_conafor/mision.htm
58
Esto incluye el presupuesto de la Subsecretara de Recursos
Naturales con excepcin del de la Direccin de Zona Federal
Martimo Terrestre.
soluciones creativas a los mismos.
Este diagnstico forma la base para
la elaboracin del Programa Na-
cional Forestal 20012006 y, del
quizs ms importante Programa
Estratgico Forestal para Mxico,
2001-2025, el primer documento
de estrategia poltica para el sector
forestal publicado en el pas (ambos
publicados por la coxaioi). Las
lneas estratgicas y los objetivos
principales de estas publicaciones
han sido incorporadas, a su vez, al
Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, 2001-2006 (ixxayix) de la sixaixar, y
al Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006 (ixo), del
Poder Ejecutivo Federal.
a) El Programa Estratgico Forestal para Mxico, 2025
(PEF)
El iii tiene los objetivos de impulsar y fortalecer el
desarrollo sustentable de los recursos naturales en los eco-
sistemas forestales, mediante acciones de conservacin,
proteccin, restauracin, fomento y aprovechamiento
sustentable, para generar empleos e
ingresos en las comunidades rurales,
reducir el dcit en la balanza co-
mercial forestal y proveer productos
forestales de calidad para la economa
nacional. Estos objetivos se pretenden
cumplir para el ao 2025, mediante
algunos ajustes ya realizados y otros
por llevar a efecto en las polticas,
las instituciones y en la legislacin,
mediante un programa de inversio-
nes as como tambin a travs de la
formulacin de planes y programas
operacionales de corto, mediano y
largo plazos, orientados al uso susten-
table de los recursos forestales.
Al considerar factores econmicos
y sociales en su formulacin, el iii se propone mejorar la
calidad de vida de la poblacin rural y el uso sustentable de
los recursos forestales, con esquemas de inversin en los
que participen tanto el gobierno en sus diferentes rde-
La nueva Comisin
realiz un diagnsti-
co detallado del sector
forestal mexicano, re-
conociendo tanto la
complejidad de su pro-
blemtica como las gran-
des oportunidades reales,
presentes y futuras, para
enfrentar y abordar los
problemas, y para desa-
rrollar soluciones creati-
vas a ellos.
150
nes, como los sectores social y privado. As, el potencial
productivo de los ecosistemas forestales del pas y an de
las tierras degradadas, deforestadas y deterioradas una
vez restauradas podran aportar ingresos considerables
a la economa nacional, a la vez que siguen conservn-
dose como ecosistemas. Entre los principales resultados
esperados que plantea el iii se encuentran:
Disminucin de la pobreza rural y creacin de 180
mil empleos adicionales.
Mayor contribucin del sector forestal al iin y
reduccin del dcit comercial.
Fortalecimiento de los sectores sociales y privados
derivado de una mayor competitividad y produc-
tividad, y de una mejor integracin horizontal y
vertical mediante distintas cadenas productivas.
Disminucin de problemas ambientales con la re-
duccin de la deforestacin en 75%, reforestacin y
reconversin productiva en 5 millones de hectreas
y mayor captacin de gases de efecto invernadero
(especialmente el co
2
).
Fortalecimiento de la seguridad nacional como
consecuencia de una mayor disponibilidad de agua
y de la reduccin de la tala clandestina y la siembra
de enervantes.
Aumento considerable de la conciencia pblica sobre
asuntos ambientales.
Fortalecimiento de la corresponsabilidad entre so-
ciedad y gobierno en poltica forestal y ambiental.
i. Evaluacin del PEF por parte de la FAO
En diciembre de 2005, la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (iao, por
sus siglas en ingls) entreg a la coxaioi el Informe
Final de la Primera Revisin del Programa Estrat-
gico Forestal 2025 y del Programa Nacional Forestal
2001-2006, en el marco de la evaluacin y revisin
peridica de estos documentos, objetivo y compromi-
so de la propia coxaioi. En aras de evitar evaluar la
evaluacin del iii realizada por la iao, a continuacin
se citarn textualmente algunas de las conclusiones de
dicho documento (que se puede obtener gratuitamente
en Internet
59
).
,
http://www.conafor.gob.mx/programas_nacionales_forestales/
evaluaciones/evaluaciones/Informe%20Final_PEF_2025.pdf
A cinco aos de su formulacin inicial, el diagns-
tico sectorial [descrito en el iii] contina vigente
en lo central de los aspectos sociales y ambientales.
Sin embargo, se presentan algunas nuevas cuestiones
en la realidad productiva, econmica e institucional
del sector:
a) La expansin del rea de bosques nativos bajo
manejo tcnico y el aumento de su productividad no se
estn concretando. [El efecto de esto en la] produc-
cin maderable, el abastecimiento a las industrias y
la balanza comercial es muy negativo; y constituye
una seria amenaza para el logro de los objetivos
econmicos y sociales del iii.
b) El consumo aparente de productos forestales est
creciendo ms rpidamente de lo previsto. Este hecho,
conjugado con el estancamiento de la produccin
nacional, determina un rpido aumento en las
importaciones y un creciente dcit de la balanza
comercial, al punto que el abastecimiento nacional
cubre slo el 25% del consumo actual [...] El riesgo
es que, de mantenerse los altos costos internos y el
abastecimiento nacional insuciente, [...] el pas
pase a ser un importador permanente de escuadras,
celulosa y tableros.
c) Las plantaciones comerciales se expanden a un
ritmo ms lento del previsto. [Adems,] el actual
cambio del modelo de plantaciones de turnos cor-
tos con especies de uso mltiple hacia plantaciones
de turnos medios o largos para maderas de alta
calidad signica que el dcit de materias primas
para celulosa, tableros y escuadras de uso general
se intensicar en el futuro cercano, a menos que
la produccin a partir de bosques nativos aumente
muy considerablemente.
d) El mercado de servicios ambientales es incipiente
y se desarrolla lentamente. El rol actual de los ser-
vicios ambientes como generadores de ingresos a
propietarios y poseedores de bosques es todava muy
pequeo en comparacin con los ingresos obtenidos
de los productos maderables y no maderables. Su
participacin futura depender de la disposicin al
pago de los consumidores nacionales y de la inser-
cin de Mxico en el mercado global de carbono.
Pero, por ahora, la viabilidad de estas dos opciones
no es clara, porque:
151
La disposicin al pago por servicios hidrolgicos
por parte de los usuarios parece ser baja;
El potencial para la captura de carbono estar
ligado a la expansin de plantaciones, por lo
menos hasta el ao 2012; y
El potencial para la reduccin de emisiones de
CO
2
depende del desarrollo de los energticos
forestales, para lo cual no hay todava un pro-
grama formulado e integrado al iii.
e) El sector forestal atrae pocas inversiones. Hasta el
presente, el considerable esfuerzo de inversin p-
blica en el sector forestal no se ha visto acompaado
por la inversin privada. En el caso de los propieta-
rios sociales, esto se explica por sus muy limitadas
capacidades econmicas, nancieras y organiza-
tivas. Pero en el caso de los propietarios privados
[...], al igual que entre los industriales, existe una
contradiccin entre la rentabilidad aparentemente
alta que ofrecen las inversiones forestales (tanto en
plantaciones como en el aprovechamiento de bos-
ques nativos y la industrializacin de la madera) y
la gran [reticencia] a realizar inversiones jas o de
largo plazo de maduracin.
f ) La ejecucin del PEF ha quedado a cargo de la
CONAFOR, con poca colaboracin efectiva de otros
rganos de gobierno y de la sociedad civil [...] La par-
ticipacin de los gobiernos estatales ha sido menor
a la esperada. Y la participacin de los beneciarios
directos y de otros actores de la sociedad civil ha sido
ms receptiva que activa. La nocin del iii como un
esfuerzo nacional compartido no est bien arraigada
an en Mxico.

A pesar de que estas conclusiones no son de las ms
favorables, es preciso citar otro prrafo ms de la eva-
luacin de la iao para as ponerlas en perspectiva:
Esta primera revisin del iii [...], debe entenderse
como una revisin inicial y temprana, que analiza
los primeros pasos de un proceso de cambios de
largo plazo. Por lo mismo, las conclusiones aqu
presentadas son tambin de carcter preliminar.
[Y] la falta de resultados mensurables al momen-
to [...] no implica necesariamente que las accio-
nes son inefectivas o sus objetivos son inalcanza-
bles, pero debe alertar a su cuidadoso seguimiento
y evaluacin.
.:.:. Manejo Forestal Sustentable (MFS)
En 1994 un grupo de 10 pases incluyendo a Mxico
60
,
que representa 90% de los bosques templados y boreales
del mundo, formaron un Grupo de Trabajo conocido
como el Proceso de Montreal, que aprob una serie
de criterios e indicadores (C e I) para su uso en la cons-
truccin y evaluacin de las polticas de xis (Figura
7.14). Cada criterio se relaciona con un elemento clave
de sustentabilidad que se describe mediante uno o ms
indicadores que, a su vez, constituyen herramientas
para la evaluacin y seguimiento del recurso forestal en
el tiempo y que sealan si el pas (o un predio) se est
acercando o alejando del objetivo del xis.
a) El Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR)
Cuanto ms depende una comunidad de sus recur-
sos naturales para la obtencin de bienes, ingresos y
empleos, ms los valora, y tiene un mayor incentivo
para asegurar su permanencia. La autorizacin de un
permiso de aprovechamiento forestal est condicionada
a la existencia y seguimiento de un plan de manejo
debidamente sancionado por un tcnico capacitado,
lo que asegura la mayor sustentabilidad ambiental y
productiva posible dados los lmites del conocimiento
actual acerca de este tipo de actividad.
El Programa de Desarrollo Forestal (iiooiioi) se
inici en 1997 para otorgar apoyos directos a los po-
seedores de los terrenos forestales con la intencin de
impulsar una mayor productividad y manejo tcnico
del bosque, bajo criterios sustentables, con el n de
mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales
y fomentar el uso diversicado de los ecosistemas fo-
restales. El iiooiioi es operado coordinadamente con
los Gobiernos Estatales, quienes aportan 35% de los
recursos nancieros, mientras que la coxaioi aporta
el 65% restante. Adicionalmente el Programa cuenta
con recursos federales para apoyar proyectos que se
desarrollen en los municipios de inters especial o
proyectos de inters especial. En su primera fase, entre
oo
Australia, Canad, Chile, China, Rep. de Corea, Japn, Mxico,
Nueva Zelanda, Federacin Rusa y iiuu.
152
1997 y 2000, el Programa apoy un total de 3 millones
de hectreas, y entre 2001 y 2005, ha beneciado a ms
de 10 millones de hectreas adicionales.
i. Productos maderables
El mercado nacional e internacional para los productos
forestales est fuertemente sesgado hacia los productos
maderables debido, en gran medida, a que la mayor
demanda del sector an se centra en productos como
el papel, la celulosa, el triplay y la madera en rollo. Una
parte importante de esa demanda se cubre mediante la
explotacin de especies de conferas, en especial, del
pino y el oyamel, debido al crecimiento uniforme de
sus troncos rectos as como a su madera blanda, factores
que facilitan los procesos de aserro y transformacin
en gran escala. En cuanto a la madera de los encinos, su
mercado es limitado, y su principal uso es la produccin
de lea y carbn. Por su parte, aunque su madera es
muy apreciada por sus cualidades de belleza, su dureza y
durabilidad, las maderas tropicales preciosas juegan un
papel relativamente menor en el mercado. Las especies
tropicales comunes, en cambio, son explotadas para
usos diversos, incluyendo la produccin de postes y de
carbn. Debido a todo ello, la mayor parte (95%) de los
aprovechamientos forestales maderables se realiza en los
bosques templados del pas, siendo las selvas tropicales
proveedoras de tan slo 5% de la produccin maderable
total (Tabla 7.12, y Figuras 7.15 y 7.16).
153
Ricuaoio ;.:
En bsqueda de la sustentabilidad de los aprovechamientos forestales
Los Criterios e Indicadores (C e I) del Proceso de Montreal fueron desarrollados para ecosistemas forestales
templados. En Mxico hay millones de hectreas de bosques templados (los bosques de pino son los ms
importantes para la produccin forestal comercial), pero la mayora de stos dieren de los dems bosques
templados del mundo, porque se desarrollan en latitudes tropicales y diversas especies tropicales intervienen
en su composicin. Por esto, los procesos ecolgicos subyacentes, las tasas de crecimiento y el comportamiento
de estos bosques ante las intervenciones forestales dieren con respecto a otros bosques templados.
Por las dicultades para implementar en los bosques mexicanos los C e I planteados por el Proceso de Montreal
y por organizaciones como el Centro Internacional para la Investigacin Forestal (ciioi) que lleva a cabo
una serie de pruebas para evaluar diferentes bolsas de C e I en diversos pases del mundo investigadores del
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (ixiiai), plantearon ante el ciioi la
necesidad de generar una prueba para el contexto especco de Mxico, lo que dio lugar a la prueba piloto
que actualmente se lleva a cabo en el Ejido El Largo y Anexos, en el municipio de Madera, Chihuahua (con
el apoyo del Servicio Forestal de Estados Unidos y del us-aio), con el objetivo de desarrollar un conjunto de
C e I para monitorear y medir la sustentabilidad del xis en los bosques templados del pas. Otro conjunto
de C e I se deriv del Bosque Modelo Chihuahua, producto de la implementacin en Mxico del Programa
Internacional Canadiense de Bosque Modelo, apoyado por la Universidad Autnoma de Chihuahua. La
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (uxax) y otras instituciones pblicas y privadas mexicanas
tambin han trabajado sobre el desarrollo y evaluacin de C e I ambientales y socioeconmicos para la puesta
en prctica del xis en Mxico, y a partir de la publicacin en 2002 de la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable, que tiene como uno de sus objetivos especcos "Desarrollar Criterios e Indicadores para el
Manejo Forestal Sustentable", el ixiiai, la sixaixar y la coxaioi han implementado un proyecto de C e
I en los estados de Durango, Jalisco, Coahuila, Michoacn, Veracruz y Puebla esfuerzo que se une a otras
iniciativas que estn desarrollando diversas instituciones del pas.
Para complementar estos esfuerzos, se requiere tambin enfatizar en la investigacin cientca forestal y en la
dinmica de poblaciones de las especies de inters comercial, as como en aqullas de gran importancia para
la biodiversidad del pas, sobre todo, para las selvas de Mxico, para las cuales existe una grave carencia de
investigaciones de este tipo (cabe mencionar que existen dudas en cuanto a la implementacin exitosa del
xis en selvas tropicales). Con ello, se podran disear programas de aprovechamiento forestal sustentables
que conserven la biodiversidad del ecosistema y que mejoren la competitividad comercial de los productos
forestales producidos bajo esquemas de xis, en los mercados nacional e internacional. En este contexto, a
partir de 2002, con apoyos del Fondo Sectorial coxaioi-coxac\r, la coxaioi ha impulsado 365 proyectos
de investigacin con una inversin total de 136 millones de pesos.
Fuente: sacaiia, ixiiai, Centro de Investigacin Regional del Norte Centro. 2003; Rice, et al. 1997.
154
Los estados ms importantes por su produccin
forestal maderable son los que se muestran en la Ta-
bla 7.13.
En trminos de las cifras netas anuales de produc-
cin forestal maderable, stas han oscilado alrededor de
un promedio de aproximadamente 8 millones de m
3

en rollo durante los 13 aos comprendidos entre 1990
y 2003 (Figura 7.17).
ii. Productos no maderables
Una de las maneras de agregar valor a los ecosistemas
forestales, y as fomentar su conservacin, es mediante
la diversicacin de la produccin y de las fuentes de
ingresos. Por ello, ms all de la produccin forestal
maderable que se podra realizar en un predio fores-
tal, el aprovechamiento sustentable de otros de sus
componentes biticos, y de los productos y materias
155
primas derivados de ellos, permite al poseedor generar
ms ingresos. Los productos forestales no maderables
incluyen una gama de productos con una larga tra-
dicin de aprovechamiento en el pas, tales como las
bras (como el ixtle y la lechuguilla, cuya produccin
se centra en los matorrales del Altiplano), las resinas
(como la del pino, con el cual se elabora el aguarrs),
los ltex (como el chicle), los rizomas (en especial, los
del gnero de plantas trepadoras Dioscorea, de la cual se
extrae una sustancia qumica utilizada en la fabricacin
de anticonceptivos), as como ceras, gomas, hierbas de
olor, plantas medicinales y diversos productos ms.
En adicin a estos productos, recientemente se ha
incluido el aprovechamiento de la tierra de monte ya
que, si bien no se considera un producto forestal no ma-
derable stricto sensu (ya que es cuestionable si se trata de
un recurso renovable en el corto plazo), debe conside-
rrsele as en aras de regular y controlar su explotacin.
La Figura 7.18 ilustra de manera grca la evolucin de
la produccin forestal no maderable durante los ltimos
aos, la contribucin relativa de los principales rubros
de productos, as como el aprovechamiento de tierra
de monte, que ha experimentado un crecimiento muy
rpido durante esta administracin.
Como se puede apreciar en la Figura 7.18, la tierra
de monte contribuye en promedio entre 50% y 70%
de la produccin anual de los recursos forestales no
maderables, aunque los dems productos no forestales
tambin han registrado un crecimiento importante (por
ejemplo, los otros productos, que incluyen organo,
hojas de laurel, cactos, plantas y productos medicinales,
entre muchos otros).
b) Alcances actuales del PRODEFOR
Desde 2001 hasta abril de 2006, mediante este Pro-
grama se han asignado 23,883 proyectos de desarrollo
forestal a ejidos, comunidades y pequeos propietarios,
para la ejecucin de programas de manejo forestal
sustentable y para el desarrollo de actividades de di-
versicacin productiva (incluyendo el ecoturismo). La
156
suma de los aprovechamientos forestales maderables y
no maderables permite que una supercie considerable
del pas se incorpore al manejo forestal sustentable;
hasta nales de 2005, la supercie total apoyada para su
incorporacin al iiooiioi fue de alrededor de 13 mi-
llones 150 mil hectreas (Tabla 7.14)
61
. El Mapa 7.11
ilustra que una parte considerable de esta supercie se
concentra en los bosques de la Sierra Madre Occidental
y de las selvas hmedas del sur de Campeche, y en los
bosques y selvas del sur de Tamaulipas y de la Sierra
Madre del Sur de Guerrero y Michoacn.
De acuerdo con la evaluacin del iiooiioi reali-
zada por la Universidad Autnoma de Tlaxcala (uar)
61
coxaioi. 2006. (Vase tambin: http://www.mexicoforestal.gob.
mx/nota.php?id=248)
157
respecto a la operacin del programa en 2004
62
, en lo
relativo a las supercies de los principales ecosistemas
del pas incorporadas al iiooiioi predominan los
bosques templados y, en segundo lugar, los matorrales
xerlos (por su gran importancia para los productos
no maderables), como se aprecia en la Figura 7.19.
En cuanto a los efectos del iiooiioi en el medio
ambiente, de acuerdo con los beneciarios del Progra-
ma encuestados por la uar para su evaluacin durante
2004, ste ha tenido un impacto favorable en la fauna
de los ecosistemas forestales apoyados, ya que al par-
ticipar en las acciones del Programa, slo 2.8% de los
productores considera que la fauna disminuy y el resto
que se mantuvo (48%) o que aument (20%) debido
a las prcticas de proteccin forestal, de reforestacin
y conservacin de la biomasa. Dicha evaluacin tam-
62
Disponible de forma gratuita en: http://www.conafor.gob.mx/
programas_nacionales_forestales/evaluaciones/ evaluaciones/Eva-
luacion%202004/PRODEFOR_%202004_Informe_Final.pdf
bin seala: Por la participacin en el Programa los
productores que aprovechan el arbolado de sus predios
modicaron los tratamientos silvcolas empleados,
iniciando prcticas de explotacin de menor impacto
en el bosque y ms orientadas a la conservacin de las
especies; adems, en todos los mtodos el arbolado
extrado debi ser reemplazado por nuevas plantas
mediante la reforestacin.
c) Certicacin del Manejo Forestal Sustentable
La certicacin forestal es un proceso voluntario de
evaluacin del manejo forestal, desde la materia prima
hasta el producto terminado, que garantiza el buen
desempeo de dichas operaciones, y que el manejo y
los productos cumplan con estndares jos de susten-
tabilidad ambiental, viabilidad econmica y benecios
sociales. En Mxico, para dar un reconocimiento ocial
de que la produccin se realiz con base en el xis,
la certicacin forestal se basa principalmente en los
criterios establecidos por la organizacin internacional
158
Te Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Fo-
restal)
63
. En el captulo sobre instrumentos econmicos
se encontrar ms informacin sobre ese tema.
Actualmente incorporada a la legislacin nacional
(artculo 114 de la icois), e impulsada por la coxaioi
mediante apoyos a los productores para incorporarse
a los esquemas de certicacin disponibles, la certi-
cacin del xis no slo garantiza, en lo posible, la
conservacin de la biodiversidad y del ecosistema bajo
manejo, sino que brinda ventajas para los productores
al momento de ingresar su producto al mercado: con
la certeza jurdica que da la certicacin, el comprador
puede conar en su legal procedencia, y en que el pro-
ducto adquirido rene las especicaciones de calidad
y sustentabilidad requeridas. Con ello, se trata de un
producto con ventaja competitiva que puede ingresar al
comercio internacional de la madera certicada, cuyo
mercado est en crecimiento, y que premia a este tipo de
63
Para mayor informacin, vase: http://www.fsc.org/en/
producto con precios ms altos y rentables que aqul no
certicado. En Mxico, diversos ejidos, comunidades e
industrias forestales certicaron su produccin forestal
(p. ej. en Durango, Guerrero, Michoacn, Oaxaca y
Quintana Roo
64
), sumando ms de 600 mil hectreas
de bosques y selvas certicadas.
Antes de concluir esta seccin, es preciso cuestio-
narse si la estructura institucional federal actual para
la gestin forestal es la ms adecuada, y si resultar en
mayor eciencia y ecacia por parte de la coxaioi, o
si la revisin de este arreglo es una tarea pendiente. Ha-
bra que tomar en cuenta que, si coxaioi sigue siendo
un organismo descentralizado, no puede ejercer actos
de autoridad, por lo que no puede otorgar, modicar,
suspender, revocar ni cancelar autorizaciones relativas
al aprovechamiento de los recursos naturales, y esta
atribucin tiene que estar en la sixaixar (mediante la
Direccin General Forestal y de Suelos de la Subsecre-
tara de Gestin para la Proteccin Ambiental).
Por otra parte, en materia de investigacin forestal, y
de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable, se contempla una poltica nacional
de investigacin para el desarrollo rural sustentable;
asimismo, la Ley General de Desarrollo Forestal Sus-
tentable prev que la Comisin Nacional Forestal
formule y coordine la poltica de investigacin forestal
y el Programa Nacional de Investigacin y Desarrollo
Tecnolgico Forestal del pas, apoyndose en los Cen-
tros de Investigacin e Instituciones de Educacin
Superior dedicadas a esta cuestin. Para lograr estos
cometidos, el Instituto Nacional de Investigaciones
Forestales, Agrcolas y Pecuarias (ixiiai) se coordina
con la coxaioi en el diseo de las polticas y progra-
mas de investigacin y desarrollo tecnolgico forestal
que realiza, a n de garantizar su congruencia con el
Programa Nacional de Investigacin y Desarrollo Tec-
nolgico Forestal
65
. No obstante, el ixiiai est adscrito
a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
64
Consulte, por ejemplo estos sitios: http://www.conafor.gob.
mx/comunicacion_social/noticias.htm; http://www.wwf.org.mx/
wwfmex/certicacion.php
65
Vase: http://www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/9928.59.
59.1.Estatuto%20Orgnico-INIFAP-060228-enviado.doc y http://
www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/9894.59.59.1.Decreto-Proy-
060202.doc
159
Rural, Pesca y Alimentacin (sacaiia), de manera que
habra que cuestionarse si la investigacin cientca y
tecnolgica en la materia obedece plenamente a las
prioridades de la coxaioi.
.:.. Conservacin y aprovechamiento sustentable
de la vida silvestre
Algunas prcticas de aprovechamiento de la vida silvestre
plantas, animales, sus partes y derivados, por ms tra-
dicionales que sean, a veces llegan a provocar el deterioro
de las poblaciones de las especies en cuestin si no estn
adecuadamente reguladas, y si su viabilidad reproductiva
no es monitoreada para asegurar su conservacin en el
tiempo. Por ello, y de acuerdo con los principios de
valoracin de los recursos naturales y del manejo integral
de ecosistemas, la ltima dcada de gestin ambiental
ha atestiguado un cambio fundamental con relacin
a las actividades de conservacin y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre en Mxico.
Antes, se trataba de una regulacin muy parcial me-
diante la autorizacin de permisos de caza para algunas
especies, vedas totales para otras y un vaco total de
regulacin, gestin y programas de conservacin para
la mayora; y a la vez, operaban redes de trco ilegal
de especies, se efectuaba una caza ilegal y prcticamente
sin control y el saqueo de especies de ora y fauna para
abastecer a los viveros, mercados y tiendas de mascotas
nacionales e internacionales. Ahora existe un marco
legal y regulatorio cada vez ms completo, programas
de conservacin de especies prioritarias, programas
de gestin y aprovechamiento de las especies de vida
silvestre incluidas en la NOM-059-ECOL-2001
66
o en
los Apndices del ciris, un control de las actividades de
caza mucho ms estricto pero a la vez menos restrictivo,
y una autoridad (la iioiiia) encargada de la inspec-
cin, vigilancia y cumplimiento de las leyes nacionales
e internacionales en materia de aprovechamiento y
comercio de especies.
a) Sistema de Unidades de Manejo para la Conservacin
de la Vida Silvestre (SUMA)
La conversin de los anteriores mercados negros de
ejemplares vivos o muertos, sus productos, pieles y
66
http://www.ine.gob.mx/ueajei/norma59a.html
partes, en un mercado regulado y ocial, basado en el
aprovechamiento sustentable realizado en Unidades de
Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre (uxa),
est sustituyendo antiguas prcticas depredadoras por
programas de manejo y conservacin de las poblaciones
de las especies aprovechadas. Tambin, permite la mejor
valoracin de este recurso, ya que los precios recibidos
por los ejemplares vendidos son mayores (en parte por
la eliminacin de intermediarios), y los ingresos o por
lo menos una parte de ellos son para el benecio de
los poseedores de la tierra y de los ecosistemas donde
se efecta el aprovechamiento; anteriormente, estas
actividades, por ser ilcitas, iban en detrimento de los
poseedores de la tierra, ya que representaban un saqueo
realizado por terceros. Ahora, los ingresos recibidos son
un estmulo para cumplir con los requisitos de manejo
de los ecosistemas en pro de las especies aprovechadas.
La mayora de las especies incluidas en la xox-059,
y aun algunas que no estn incluidas, son especies raras
o en peligro, o de distribucin restringida, endmicas al
pas. Sobre todo en los matorrales desrticos del norte
rido de Mxico, cuya ora se caracteriza por un nivel
de endemismo de ms de 40%
67
, hay un nmero muy
grande de especies de plantas endmicas, de distribucin
limitada, que no se encuentran dentro de los lmites de
una reserva, por lo que estn bajo riesgo de no recibir
una proteccin adecuada. En este contexto, el cuidado
de la riqueza de especies que integran la vida silvestre de
Mxico y, sobre todo, aquella porcin que es endmica
al pas, requiere iniciativas viables y efectivas para su ma-
nejo, conservacin y aprovechamiento sustentable. Para
ello, se estableci en 1997 el actualmente denominado
Sistema de Unidades de Manejo para la Conservacin
de la Vida Silvestre (suxa), que es una herramienta
de gestin que retoma una de las lecciones fundamen-
tales aprendidas durante tres dcadas de esfuerzos de
conservacin de especies de ora y fauna amenazadas:
que la mejor manera de lograr el xito es mediante la
conservacin del hbitat y no mediante la proteccin
exclusiva de la especie en cuestin. En este sentido, la
operacin del suxa se basa en el enfoque ecosistmico
para la gestin de los recursos biticos, planteado por el
Convenio de Diversidad Biolgica de la oxu.
67
Rzedowski. 1993.
160
El suxa incorpora todos los predios sujetos a un
manejo sustentable del hbitat y de sus poblaciones
silvestres, adems de otros conceptos (Tabla 7.15).
b) Las Unidades de Manejo para la Conservacin de la
Vida Silvestre (UMA)
Basadas en los dos pilares del desarrollo sustentable, la
conservacin y el aprovechamiento, las uxa intentan
crear oportunidades redituables y complementarias a
otras actividades productivas convencionales, como la
agricultura, la ganadera o la silvicultura. Son aplicables
a todo tipo de rgimen de propiedad (ejidal, privada,
comunal, federal, estatal o municipal) y ofrecen opcio-
nes de diversicacin productiva en el sector rural, a la
vez que contribuyen a la conservacin y mantenimiento
de los ecosistemas, la biodiversidad, los acervos gen-
ticos y los servicios ambientales. Dependiendo de los
tipos de aprovechamientos realizadas en ellas, las uxa
pueden funcionar como centros productores de pies
de cra, como bancos de germoplasma, como nuevas
alternativas de conservacin y reproduccin de espe-
cies, en labores de investigacin, educacin ambiental,
capacitacin, y unidades de produccin de ejemplares,
partes y derivados que puedan ser incorporados a los
diferentes circuitos del mercado legal, e incluso como
reas de inters turstico (Tabla 7.16).
Para la operacin de las uxa, la sixaixar otorga
a sus titulares el derecho al aprovechamiento y la co-
rresponsabilidad en la preservacin del hbitat y las
especies que ah habitan. Esto se logra mediante la
ejecucin de un Plan de Manejo, el cual es elaborado
por el responsable tcnico de la uxa y autorizado en
su caso por la sixaixar. Para que el Plan de Manejo
sea aprobado debe garantizar la conservacin de los
ecosistemas, de sus elementos y la viabilidad de las
poblaciones de especies dentro de la uxa, con especial
nfasis en aquellas que sern sujetas a algn tipo de
aprovechamiento. Para un aprovechamiento sustentable
es necesario que se desarrolle un adecuado manejo del
hbitat, que se asegure el mantenimiento sano de las
poblaciones y que el nmero de especmenes aprove-
chados sea, invariablemente, menor a la cantidad que
se reproduce naturalmente (factor que debe ser avalado
por estudios cientcos), para garantizar la permanencia
y el xito reproductivo de las especies manejadas. Los
ejemplares, partes y derivados provenientes de las uxa
deben certicarse mediante algn sistema de marcaje,
los cuales varan segn la especie de que se trate (mi-
crochips, anillos, tatuajes, grapas, etc.), y deben ser
acompaados de la documentacin que acredite su
legal procedencia, para incorporarlos a los circuitos de
mercado nacionales o internacionales.
161
i. Tendencias histricas y alcances actuales
El suxa ha tenido mucho xito desde sus inicios, reci-
biendo un fuerte apoyo de los poseedores de tierra inte-
resados en esta opcin, de tal manera que el aumento de
la tasa de creacin y registro de las uxa ha sido vertiginoso
(Tabla 7.17 y Figura 7.20).
A nales del ao 2000, el suxa comprenda una
supercie acumulada de 14.77 millones de hectreas.
Durante esta administracin, en el perodo 2001-2005,
la supercie se increment en 9.35 millones para al-
canzar 24.05 millones de hectreas. Tan slo durante
2005 se incorporaron 1.3 millones de hectreas, con
lo que fueron beneciadas al menos 40 comunidades,
producindose una derrama econmica estimada en
560 millones de pesos.
Hasta mayo de 2006 se han incorporado 7,058 uxa,
lo que representa una extensin de 24.61 millones de
hectreas, equivalente a 12.53% del territorio nacio-
nal ms que la suma del total de las reas naturales
protegidas
68
.
68
Vase la informacin actualizada de la ocvs: http://www.semar-
nat.gob.mx/vs/suma_actualizado.shtml
Cabe mencionar que las uxa han sido adoptadas
especialmente por los pequeos propietarios del norte
rido del pas, mientras que los ejidos y comunidades
que predominan en el centro y sur tienen una partici-
pacin notablemente menor en el suxa (Mapa 7.12).
Esto se debe, en parte, a que las decisiones y actividades
relacionadas con el registro, manejo y gestin del terreno
las puede tomar el propietario privado de manera in-
dividual, mientras que en los ejidos y comunidades las
decisiones y acciones deben acordarse por consenso e
implementarse de manera compartida lo que, evidente-
mente, agrega una mayor dimensin de complejidad.
Por otra parte, muchas de las uxa en el norte del pas
son de uso cinegtico, ya que se han establecido para
la caza de especies con el n de obtener cornamentas
o cabezas trofeos que tienen un valor muy alto en el
mercado que tienden a ser tpicas de los ecosistemas
de matorral (como el borrego cimarrn, por ejemplo).
Dado que estas uxa requieren de un manejo sustenta-
ble del hbitat, y no slo de la especie aprovechada, en
muchas de ellas tambin se encuentran y se conservan
diversas especies de ora y fauna endmicas que quedan
protegidas de facto bajo este esquema.
162
Es preciso notar que an las supercies agrcolas
que en ocasiones quedan registradas dentro de las uxa
tienen una funcin determinada, al permitir a la fauna
alimentarse de los cultivos sembrados para el consumo
humano, con lo que se benecian las poblaciones de las
especies bajo manejo. ste es el caso de aquellas uxa
del norte, donde se manejan las poblaciones de palomas
migratorias con nes cinegticos: los sitios de anidacin
de las palomas podran ocupar un espacio relativamente
pequeo dentro de la uxa, pero las parcelas de cultivo
sirven de zonas de alimento para las aves, funcin que
se enfatiza al sembrar cercas vivas alrededor de ellas,
que sirven como perchas y sitios de descanso (a la vez
que contribuyen a reforestar una supercie antes sin
rboles).
Dada la concentracin actual de las uxa en las zo-
nas ridas del norte y el hecho de que la supercie apta
disponible para este instrumento empieza a agotarse
en esta regin, ms la necesidad de fomentar su mayor
adopcin en las zonas boscosas y selvticas del centro
y sur del pas, actualmente se estn implementando
diversas estrategias para lograr este objetivo. Entre ellas,
se est fomentando de manera muy activa, la adopcin
de las uxa dentro de los ejidos y comunidades que se
encuentran en los corredores biolgicos de la Penn-
sula de Yucatn, en el marco del Corredor Biolgico
Mesoamericano-Mxico (cnx-x). Otra estrategia
que se est implementando para fomentar las uxa
en otras zonas del pas consiste en identicar especies
prioritarias, no para la conservacin como tal sino
especcamente para el impulso de este instrumento
tomando en cuenta el xito de las uxa cinegticas,
principalmente. Para ello, la Direccin General de
Vida Silvestre (ocvs) de la sixaixar ha acordado con
diversas organizaciones continentales y mundiales de
cacera, modicar el estatus de ciertas especies cineg-
ticas. Por ejemplo, en vez de considerar como una sola
especie al venado cola blanca (Odocoileus virginianus),
163
se est dando reconocimiento ocial a la existencia de
ms de una docena de poblaciones y subespecies dife-
rentes, que existen en las diversas regiones de Mxico;
cada una representa un trofeo distinto para el cazador,
con lo que se puede establecer un Grand Slam para
los coleccionistas de trofeos, detonando nuevos mer-
cados y nuevas oportunidades para el establecimiento
de uxa cinegticas en diversas regiones boscosas del
pas en las cuales actualmente no existan. Adems de
las posibilidades para la conservacin y manejo de
grandes extensiones de bosques y an de selvas bajo
esta estrategia, el potencial derrame econmico para
las comunidades involucradas entre las ms pobres
del pas es enorme.
c) Reexiones nales en torno a las UMA
Antes de concluir esta seccin, es preciso mencionar
que existe, sobre todo en crculos acadmicos y cien-
tcos, cierto escepticismo en cuanto a la ecacia del
instrumento de las uxa para garantizar la conserva-
cin de la biodiversidad. Inclusive, existe la sospecha
de que algunas uxa, lejos de conservar la biodiversi-
dad, funcionan para sancionar prcticas depredadoras
que aminoran la riqueza natural que supuestamente
conservan. Estos cuestionamientos, muy legtimos,
se derivan en parte de la percepcin de que el dueo
o poseedor de los recursos naturales (o el tcnico de
la uxa empleado por l), opera como juez y parte
en el desarrollo de los planes de manejo, en su puesta
en prctica y en el desarrollo de los informes de dis-
ponibilidad de los recursos naturales. Por otra parte,
es un hecho que las casi 25 millones de hectreas
del territorio nacional actualmente incorporadas al
instrumento de las uxa representan un desafo de
vigilancia e inspeccin por parte de la iioiiia, im-
posible de alcanzar.
En este sentido, podra resultar interesante y
ms an, indispensable que, en el futuro prximo,
164
la sixaixar considere la implementacin de algn
mecanismo de evaluacin cientca del desempeo real
de las uxa, tanto en aras de despejar dudas legtimas en
cuanto a su funcionamiento, como para obtener datos
duros sobre la operatividad real de este importante
instrumento de gestin.
Como una reexin nal, vale la pena recordar que
para la vasta mayora de los dueos y operadores de las
uxa, el aprovechamiento de la vida silvestre en sus tierras
representa un recurso de subsistencia o de ingreso mone-
tario muy importante para su economa, que se obtiene
mediante el adecuado manejo de recursos naturales que
son parte de su propio patrimonio y del de su familia.
En este sentido, resulta poco lgico pensar que alguien
cuyo futuro y, potencialmente, el de sus hijos dependa de
la conservacin y buen manejo de sus propios recursos,
podra sacricarlos para obtener mayores benecios a
corto plazo. Desde luego, este supuesto no garantiza que
esto no ocurra, pero es difcil de concebir que suceda en
un alto porcentaje de las uxa.
.:.. Silvicultura comunitaria
El Programa Estratgico Forestal para Mxico 2025 se-
ala que cerca del 80% de los recursos forestales nativos
pertenecen a ejidos y comunidades, muchos de ellos
con problemas de pobreza, marginacin y deterioro
del tejido social, debido a la migracin, el narcotrco
y el debilitamiento de la organizacin y de la autori-
dad interna. Esta situacin hace que las implicaciones
sociales del desarrollo forestal sean muy complejas, y
que la prdida de conanza en, y conabilidad de las
autoridades ejidales y comunitarias sea, en muchos
casos, la causa del uso indiscriminado, individualista
y de visin de corto plazo de los recursos forestales; a
esto se suman todas las secuelas ambientales de defo-
restacin, sobreexplotacin y deterioro, ms las secuelas
socio-econmicas y culturales que implica este tipo de
explotacin irracional de los recursos naturales.
Uno de los factores que impulsa la deforestacin y
cuya operacin ha sido muy difcil de contener y re-
vertir, es la tala hormiga por parte de las comunidades
de campesinos pobres en reas aisladas: su crecimiento
demogrco por encima del promedio nacional
69
, su
o,
http://www.semarnat,gob.mx/estadisticas_2000/informe_
economa predominantemente de subsistencia, el
fuerte arraigo de sus prcticas de roza, tumba y quema,
junto con la falta de oportunidades alternativas de em-
pleo e ingresos, son factores que estn en contra de la
conservacin de los recursos forestales en estas zonas.
Dado que en muchos casos se trata de los ecosis-
temas ms amenazados (selvas altas perennifolias y
bosques meslos de montaa), con una biodiversidad
muy alta, as como con un nmero muy elevado de
especies en riesgo, este fenmeno sigue siendo uno de
los principales factores de riesgo para la conservacin
de la biodiversidad.
Afortunadamente, durante la actual administracin
ha habido apoyos gubernamentales signicativos para
aumentar la calidad de vida de estas comunidades,
asegurar mayores niveles de asistencia a los centros de
educacin (as como menores niveles de desercin), y
nuevos programas forestales no extractivos especca-
mente diseados para alentar la conservacin de estos
recursos (como es el pago por servicios ambientales,
el ecoturismo, el turismo cultural, etc.), con lo que
se empiezan a trazar pautas nuevas de desarrollo para
estas comunidades marginadas, que dependen menos
de la transformacin de los bosques y selvas, y ms de
su conservacin
70
. En este sentido, la coxaioi ha ins-
trumentado dos programas de fomento a la silvicultura
diseados especcamente para su aplicacin en comu-
nidades rurales de alta marginacin social y econmica,
incluyendo a las comunidades indgenas:
a) Programa de Desarrollo Forestal Comunitario PROCYMAF
I y II
En 1998 se puso en operacin el Proyecto de Conser-
vacin y Manejo Sustentable de Recursos Forestales
en Mxico (iioc\xai), que se concibi como parte
de una estrategia de atencin a ejidos y comunidades
forestales, principalmente indgenas, y que sirve para
que, a partir de un proceso autogestivo, dichos n-
cleos agrarios identiquen alternativas de desarrollo
local con base en el uso de sus recursos forestales. Las
2000/01_Poblacion/1.1_Dinamica/index.shtml; http://www.
conapo.gob.mx/prensa/2004/40boletin2004.htm
70
Poder Ejecutivo Federal, 2005. Quinto Informe de Gobierno.
Mxico.
165
modicaciones efectuadas en 1997 a la Ley Forestal de
1992 permitieron el diseo e instrumentacin de esta
estrategia que, asociada a la modernizacin de la poltica
sectorial (en donde, por primera vez en la historia de
Mxico, se crearon programas de subsidio dirigidos a
los productores forestales) explicita el apoyo a grupos
sociales que hasta entonces difcilmente podan acceder
a los apoyos gubernamentales.
As, el iioc\xai I inici su operacin en 1997
como un Proyecto Piloto, en el que sus beneciarios
eran nicamente ejidos y comunidades, principal-
mente indgenas, de seis estados forestales prioritarios
(Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacn
y Oaxaca). En su primera fase (1998 a 2000), este
programa otorg apoyos para 69 programas de manejo
forestal, cubriendo una supercie de alrededor de 166
mil hectreas. En su segunda fase, estando incorporado
a la coxaioi, de 2001 a 2003 se apoyaron 51 nuevos
programas de manejo, incorporndose 105 mil hec-
treas adicionales con manejo forestal mejorado. Este
programa se ejecuta en este perodo con nanciamiento
parcial del Banco Mundial, a travs de un prstamo por
15 millones de dlares. A su conclusin, haban recibi-
do apoyos alrededor de 600 ejidos y comunidades en
iniciativas importantes, que posibilitaron la denicin
de una siguiente fase para consolidar dicha estrategia.
La Tabla 7.18 presenta un resumen de los resultados
logrados por el iioc\xai I, entre 1998 y 2003, y el
Mapa 7.13 muestra las supercies atendidas.
Con el n de dar continuidad a los proyectos y de
ampliar los benecios del iioc\xai a otras regiones
forestales del pas, a partir de 2004 la coxaioi inici
una segunda etapa, llamada Programa de Desarrollo
Forestal Comunitario (iioc\xai II), con los mismos
objetivos principales. Su ejecucin est prevista para
un perodo de cuatro aos en regiones forestales prio-
ritarias de los estados de Durango, Guerrero, Jalisco,
Michoacn, Oaxaca y Quintana Roo. iioc\xai II
hace mayor hincapi en apoyar la realizacin de estu-
dios de ordenamiento territorial como una estrategia
166
para fortalecer el proceso de planeacin comunitaria
en torno a la conservacin y el uso sustentable de los
recursos naturales, mediante el cual se dene el uso del
suelo y las reglas del uso y acceso al mismo, buscando
la consolidacin del desarrollo de las comunidades apo-
yadas. Con la realizacin del ordenamiento territorial,
las comunidades pueden hacer propuestas viables con
visin de largo plazo y con criterios de equidad social a
los programas de fomento al aprovechamiento forestal
maderable y no maderable (iiooiioi), a los de desa-
rrollo de plantaciones forestales (iiooiiiax), as como
a otros programas de gestin forestal.
b) Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la
Autogestin Silvcola (PROFAS)
Este programa fue instrumentado en 2004 para di-
rigirse a lo que el iii identica como dos problemas
de fondo que explican el rezago forestal en Mxico.
Por una parte, la falta del ordenamiento forestal, lo
que ha provocado desorden en los servicios tcnicos,
dispersin de programas y, en general, una falta de
posicionamiento del sector forestal, en razn de que
ste se supedita a otros criterios de ordenamiento, en
especial, a los de carcter agropecuario. El segundo
problema es la falta de organizacin de los dueos de
los bosques y su vinculacin con el recurso, como una
fuente de ingresos y bienestar.
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
establece la necesidad de estructurar la organizacin
del sector forestal en forma piramidal, partiendo de las
Unidades de Manejo Forestal, hasta llegar al Consejo
Nacional Forestal (coxai). Para cumplir con este obje-
tivo es necesario inducir un proceso de fortalecimiento
de las organizaciones de silvicultores de Mxico, con el
propsito de ordenar y fortalecer la planeacin de las
actividades, el manejo eciente de los recursos fores-
tales y la autogestin de los silvicultores dentro de las
Unidades de Manejo Forestal (Figura 7.21).
167
En el contexto brindado por esta necesidad de rees-
tructuracin del sector forestal, el iioias tiene como
objetivo fundamental crear la plataforma estructural
que requiere el sector para operar los programas foresta-
les con un enfoque autogestivo, optimizando los recur-
sos e involucrando a los silvicultores organizados para
asegurar as el manejo forestal sustentable con visin
de largo plazo, apoyado en los instrumentos de gestin
ahora disponibles. Para ello, el iioias debe inducir al
ordenamiento y fortalecimiento del manejo forestal
sustentable de todo el pas, partiendo de la denicin de
regiones forestales y de la integracin de las unidades
de manejo forestal. Con esta base, se podra mejorar la
planeacin de las actividades, coadyuvar en la simpli-
cacin administrativa y lograr el manejo eciente de los
recursos forestales, privilegiando la organizacin de los
silvicultores para que sean ellos quienes asuman la ope-
racin de los programas y la responsabilidad de cuidar y
acrecentar los recursos forestales. En este sentido, y de
acuerdo con las Reglas de Operacin del iioias, sern
beneciarios del programa los silvicultores que decidan
agruparse para constituir una asociacin regional de
168
silvicultores en el mbito territorial de una Unidad de
Manejo Forestal, adems de los silvicultores organizados
a nivel estatal y nacional
71
.
El grado de xito del iioias es an difcil de medir,
debido al corto tiempo de su operacin, pero entre
sus comienzos en 2004, y hasta diciembre de 2005,
se otorgaron apoyos a 211 asociaciones regionales, 26
asociaciones estatales y 6 asociaciones nacionales, pro-
moviendo la organizacin de 677 mil silvicultores
72
.
.. Ricuiiiacix oi isiiciis \ oi icosisrixas
La destruccin de los ecosistemas, los hbitats y las
poblaciones de especies de flora y fauna silvestres
provocados por la deforestacin y el deterioro, es muy
difcil y muy costosa de reparar. No obstante, en aras
de asegurar que la conservacin de la biodiversidad del
pas abarque todos los instrumentos posibles de gestin
para lograr el xito deseado, sobre todo, en aquellos
casos de riesgo de extincin de las especies y de los eco-
sistemas de gran valor, se instrumentan programas de
recuperacin de especies y de reforestacin y restaura-
cin de ecosistemas.
..1. Proyectos de Recuperacin y Conservacin de Espe-
cies Prioritarias (PREP)
Para impulsar la recuperacin y conservacin perma-
nente de especies consideradas como prioritarias, ya
sea por tratarse de una especie endmica, rara, o bajo
riesgo (incluida en la NOM-059-ECOL-2001 o en
los apndices I y II del ciris
73
), por su importancia
biolgica o estratgica para la conservacin del hbitat o
para otras especies, o por su alto grado de inters social,
cultural, cientco o econmico, se ha avanzado en la
elaboracin de Proyectos de Recuperacin y Conser-
vacin de Especies Prioritarias (iiii), de las cuales se
han publicado 12 para las siguientes especies o grupos
taxonmicos:
71
Para ms detalles vase: http://www.conafor.gob.mx/progra-
mas_nacionales_forestales/profas/index.html
72
http://www.mexicoforestal.gob.mx/nota.php?id=248
73
Para consultar las listas de especies en la NOM y en ciris:
http://www.semarnat.gob.mx/vs/fauna.shtml
1. Psitcidos (loros y pericos).
2. Pinnpedos (focas y lobos marinos).
3. Tortugas marinas.
4. Berrendo (Antilocapra americana).
5. Zamiaceae (ccadas).
6. Borrego Cimarrn (Ovis canadensis).
7. Oso negro (Ursus americanus).
8. Lobo gris mexicano (Canis lupus baileyi).
9. Crocodylia (cocodrilos y el caimn).
10. guila Real (Aquila chrysaetos).
11. Perrito llanero (Cynomys mexicanus).
12. Manat (Trichechus manatus).
Los ltimos dos iiii de esta lista fueron publicados
recientemente, bajo los auspicios de la sixaixar, mien-
tras que los otros diez se editaron durante la administra-
cin anterior. Durante la mayor parte de este perodo,
los iiii fueron administrados e instrumentados por la
Direccin General de Vida Silvestre (ocvs), original-
mente incorporada al Instituto Nacional de Ecologa
(ixi) y, despus del ao 2000, a la Subsecretara de
Gestin para la Proteccin Ambiental (sscia). A partir
del ao 2005, la gestin de los iiii pas a formar parte
de las funciones de la coxaxi, aunque la colaboracin
con la ocvs, el ixi y la coxanio se convirti en un
requisito fundamental para su ejecucin.
Durante la poca de transicin del ixi a la sscia se
perdi dinmica en la elaboracin e instrumentacin
de los iiii, pero a partir de 2004 se volvieron a reac-
tivar, consolidar y crear nuevos Subcomits Tcnicos
para estas tareas. As, durante 2004 se instrumentaron
cinco iiii, y a partir de 2005, una vez transferidas estas
funciones a la coxaxi, se impuls la ejecucin de otros
tres iiii: el del guila real (Aquila chrysaetos), que se
haba elaborado unos aos atrs, y dos nuevos, el del
perrito llanero (Cynomys mexicanus) y el del jaguar (Felis
onca), llamado Plan Nacional para la Conservacin del
Jaguar, que se elabor en el marco del Ao del Jaguar,
2005, impulsado por la coxaxi
74
.
Durante 2006 se ha impulsado la ejecucin (y en
su caso, la revisin o la elaboracin) de cuatro iiii:
los ya existentes para el lobo mexicano (Canis lupus
74
Vase: http://www.conanp.gob.mx/dcei/jaguar/
169
baileyi) en el estado de Chihuahua y en la Sierra Ma-
dre Occidental, y para el manat (Trichechus manatus)
en el Golfo de Mxico, y dos nuevos, aunque todava
sin publicar, uno para el tiburn ballena (Rhincodon
typus) en las costas de Baja California y en la Pennsula
de Yucatn, y otro para el tapir (Tapirus bairdii). En
la mayora de los casos, los iiii inciden en el manejo
del hbitat y en las pautas de aprovechamiento de los
recursos naturales, aunque en otros se concentran en
el manejo de la especie en cuestin, sobre todo cuando
sus poblaciones estn en peligro de desaparicin y se
requieren programas de reintroduccin, como en el
caso del lobo gris mexicano.
..:. Programa de Conservacin y Restauracin de Eco-
sistemas Forestales (PROCOREF)
El iiocoiii integra varios programas; el Programa
Nacional de Reforestacin, el Programa de Conserva-
cin y Restauracin de Suelos y el Programa de Sanidad
Forestal.
a) Programa Nacional de Reforestacin (PRONARE)
La reforestacin es una actividad que viene realizndose
en Mxico desde hace muchos aos. No obstante, antes
de la creacin en 1995 del iioxaii por la entonces
sixaixai, esta tarea se realiz de manera poco ecaz,
provocando inclusive deterioro ambiental debido al uso
de especies exticas o inapropiadas para el ecosistema
en cuestin. Adems, frecuentemente se llev a cabo
con poco seguimiento y cuidado: en consecuencia, la
mayora de estos esfuerzos tuvo poco xito. A partir
de la puesta en marcha del iioxaii se han producido
en viveros especializados especies apropiadas (nativas
a los ecosistemas que se pretenden restaurar) y en
mayor cantidad, a la vez que se seleccionaron mejor
los lugares a ser reforestados. Inclusive se inici la
reforestacin de reas inaccesibles mediante la siembra
area con semillas peletizadas (recubiertas con arcilla
enriquecida con fertilizantes, hidrogel, micorrizas y
repelentes orgnicos a aves y roedores). Adems, se ha
mejorado signicativamente el grado de prendimiento
170
y supervivencia de las plantas sembradas, pasando de
menos de 20% a nales de los aos noventa, a casi 50%
en la actualidad
75
.
Entre los principales objetivos del iioxaii se en-
cuentran los de contribuir a la restauracin y conserva-
cin de los ecosistemas naturales, aumentar la cobertura
forestal, convertir reas degradadas e improductivas en
plantaciones con especies maderables y no maderables,
todo ello con el n de mejorar el medio ambiente,
aumentar la recarga de los acuferos, y aumentar la
biomasa leosa para contribuir a la captura de carbono
en el contexto de la mitigacin de emisiones de gases
de efecto invernadero y de adaptacin al cambio cli-
mtico, plasmadas en la Estrategia Nacional de Accin
Climtica (ixac)
76
. Para cumplir con estos objetivos,
las zonas reforestadas se concentraron principalmente
75
Ms informacin sobre este programa puede encontrarse en el
sitio en Internet de la coxaioi: http://www.conafor.gob.mx/pro-
gramas_nacionales_forestales/pronare/index.html
76
Vase: http://www.semarnat.gob.mx/spp/sppa/dgapcc/cicc.htm
en las regiones ms deforestadas, como el Eje Neovol-
cnico, El Bajo y el Sureste (Mapa 7.14).
Anualmente se reforesta una supercie de 190 mil
hectreas en promedio, por lo que entre 2001 y 2005
se reforestaron 995 mil hectreas
77
. Sumando las super-
cies reforestadas anteriormente, el total acumulado es
de 1.8 millones de hectreas (Figura 7.22).
b) Programa Nacional de Suelos Forestales
Este Programa se dirige a enfrentar la situacin de
degradacin, erosin y deserticacin de los suelos
forestales, mediante una serie de actividades de pro-
teccin, conservacin y restauracin, concentrndose
en los terrenos forestales del pas. Entre los principales
objetivos del Programa, se encuentran los siguientes:
Contribuir a frenar el deterioro de los suelos, median-
te la ejecucin de programas en coordinacin con
77
coxaioi. 2006. Op cit.
171
otras dependencias de la administracin pblica, as
como con los poseedores y usuarios de los recursos.
Conservar e incrementar la productividad de los
suelos forestales mediante la aplicacin de tcnicas
que permitan evitar su deterioro, rehabilitarlos y apro-
vecharlos de acuerdo con su capacidad de carga.
Fomentar una cultura de la conservacin y del apro-
vechamiento sustentable de los suelos forestales, que
incluya la valoracin de los servicios ambientales,
los nes productivos y el valor esttico del paisaje.
Antes, los esfuerzos encaminados a proteger, conser-
var y restaurar los suelos se realizaban principalmente
en las zonas agrcolas y ganaderas de la parte baja de
las cuencas. A partir de la creacin de la coxaioi en
2001 y del nfasis puesto en la gestin de las cuencas
hidrolgicas como unidad bsica de planeacin, estos
esfuerzos se priorizan en funcin de los grados de degra-
dacin y de las necesidades de proteccin de los suelos
forestales, colocndose mayor atencin en las partes
altas de la cuenca. En la prctica, la implementacin del
Programa Nacional de Suelos Forestales toma diversas
modalidades, dependiendo del problema a solucionar,
los recursos y materiales disponibles y las caractersticas
del entorno natural. No obstante, casi siempre se trata
de zonas arboladas o semiarboladas en laderas con
pendientes distintas y bajo diversos regmenes de pre-
cipitacin (factores que inuyen en la susceptibilidad
del suelo a la erosin hdrica).
En trminos de los resultados logrados hasta la fecha,
entre 2001 y 2005 se realizaron obras de proteccin de
suelos en 2.54 millones de hectreas y acciones de con-
servacin y restauracin de suelos en 272 mil hectreas
(Figura 7.23 y Mapa 7.15).
c) Programa de Compensacin Ambiental por Cambio de
Uso del Suelo en Terrenos Forestales
Este Programa se inici a nales de 2005, con el n
de obligar a los solicitantes de cambios de uso de suelo
previamente autorizados a realizar trabajos de com-
172
pensacin, bajo criterios establecidos de acuerdo con
el tipo de vegetacin y la supercie deforestada. Dicha
compensacin consiste en obras de conservacin de
suelos y reforestacin con especies apropiadas. Para
nales de abril de 2006 se haban efectuado obras de
ese tipo en ms de 24 mil hectreas, y se espera que
para nales del mismo ao se logre la restauracin de
50 mil hectreas en compensacin por los cambios de
uso de suelo autorizados.
.. Vaioiacix oi ios iicuisos xaruiaiis \ oi
ios siivicios axniixraiis
Uno de los factores subyacentes a la deforestacin y al
deterioro de los ecosistemas naturales ha sido la falta
histrica de mecanismos ecaces de valoracin adecuada
de los componentes de la biodiversidad, los recursos
naturales, los ecosistemas en su conjunto y las materias
primas y servicios ambientales que stos proveen a las
comunidades y a la economa. Estos problemas y
diversas soluciones a ellos se presentan en el Captulo
xvi, la seccin sobre economa ambiental, pero aqu se
adelantarn algunos ejemplos concretos y exitosos.
..1. Recaudacin de ingresos para apoyar labores de
conservacin en ANP
Una de las innovaciones introducidas a las axi durante
esta administracin fue el cobro de derechos a los visi-
tantes por el goce y disfrute de las axi, concepto que
tambin sirve para acostumbrar y educar en el hecho
de que los recursos naturales tienen un valor, as como
para disuadir a que un nmero excesivo de visitantes
ingresen a las axi.
La realizacin de esta actividad ha sido posible a
partir de reformas al artculo 198 de la Ley Federal de
Derechos, en 2001, y por el trabajo del personal de las
axi que cobran este derecho. Los ingresos recaudados
son asignados como ampliaciones presupuestales a la
173
coxaxi para apoyar acciones directas de proteccin,
manejo y restauracin, as como acciones indirectas
vinculadas con el conocimiento, la cultura y la gestin
de aquellas axi donde se realiza el cobro. Entre 2002
y 2005 se recaud un total de 105.68 millones de pe-
sos, 33.7 de los cuales correspondieron a 2005 (cifra
menor a la esperada, debido a los daos provocados
en las axi del sureste del pas por el paso del huracn
Wilma, donde se realiza la mayor recaudacin, y cuya
recuperacin todava llevar un tiempo)
78
.
..:. Pago por servicios ambientales
En el captulo sobre sociedad y medio am-
biente se discute la gran importancia de los
servicios ambientales de los ecosistemas, en
sus funciones de apoyo, aprovisionamiento,
regulacin y valores culturales, y se ha ex-
plorado cmo el desarrollo econmico no
sustentable ha afectado y reducido dichos
servicios. Una de las razones fundamentales
que ha conducido a esta situacin ha sido la
falta de una percepcin generalizada acerca
del valor real de estos servicios ambientales, ya que las
cuentas econmicas convencionales los tratan como
servicios gratuitos, por lo que no se les ha adjudicado
un valor econmico y social. As, los poseedores de los
recursos forestales no reciben seales de mercado efec-
tivas, en trminos de ingresos monetarios generados por
los ecosistemas conservados que brindan estos servicios,
para incentivar su proteccin y amortiguar los costos
de oportunidad de optar por no cambiar el uso del
suelo hacia actividades ms rentables.
En aras de enfrentar y modicar esta situacin, en
los ltimos aos se han sentado en Mxico las bases
institucionales, legales y scales para reconocer el
valor econmico y social de los servicios ambientales
y as contribuir a su mantenimiento (en el Captulo
xv se exploran algunos de estos temas ms a fondo).
Asimismo, durante la actual administracin se han
instrumentado los primeros dos programas guber-
namentales de pago por servicios ambientales, con la
intencin de detonar la rplica de instrumentos de este
tipo entre los gobiernos estatales y municipales, o entre
78
http://www.conanp.gob.mx/derechos/
mecanismos locales autnomos. Justamente, para la
instrumentacin de estos programas se cre el Fondo
Forestal Mexicano.
a) El Fondo Forestal Mexicano
El Programa Estratgico Forestal para Mxico 2025
(iii 2025) y el Programa Nacional Forestal 2001-2006
contemplan la puesta en marcha de un Fondo Forestal
Nacional que debe fungir como un mecanismo de
captacin y distribucin de recursos, vinculando el
nanciamiento a la actividad
productiva del sector forestal,
y detonando el cobro y pago
de servicios ambientales. El
diseo del Fondo Forestal
Mexicano (iix) se bas en
parte en los resultados de
talleres con especialistas, y
en una serie de manuales de
operacin destinados a inte-
grar sus lneas de trabajo (ca-
denas productivas y servicios
ambientales). A la postre, se efectuaron modicaciones
a la Ley General de Derechos que permiten que se
destinen, por medio de la coxaioi, 200 millones de
pesos al iix para el desarrollo e instrumentacin de
programas de pago de servicios ambientales
79
.
Es preciso sealar que, en adicin a estos recursos
nacionales, el Fondo obtuvo un crdito con el Banco
Mundial por 45 millones de dlares para el fortaleci-
miento del sistema nanciero de Pago por Servicios
Ambientales. Tambin se negoci con el Fondo Mun-
dial para el Medio Ambiente el establecimiento de un
fondo patrimonial de 10 millones de dlares dentro del
iix para la conservacin de la biodiversidad en zonas
estratgicas. Desde 2005 el Fondo recibe, adems, los
recursos provenientes de las autorizaciones de cambio de
uso de suelo, que se destinan a mantener el ecosistema
con trabajos de reforestacin compensatoria, objeto
de este concepto. As, al mes de febrero de 2006, el
Fondo Forestal Mexicano contaba con un total de 1.03
millones de pesos.
79
Para mayor informacin vase: http://www.conafor.gob.mx/co-
operacion_internacional/nanciamiento.htm
En los ltimos aos se
han sentado en Mxico
las bases institucionales,
legales y scales para
reconocer el valor eco-
nmico y social de los
servicios ambientales y
as contribuir a su man-
tenimiento
174
b) Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidro-
lgicos (PSAH)
En 2003 se public el primer programa nacional en-
caminado a impulsar los mercados de servicios am-
bientales, enfocado al mantenimiento de los servicios
ambientales hidrolgicos brindados por bosques y selvas
ubicados en zonas prioritarias (denidas con base en
los criterios plasmados dentro de las Reglas de Opera-
cin del programa, publicadas en el Diario Ocial de
la Federacin). El isau complementa otras iniciativas
de conservacin en zonas forestales, y busca proteger
la provisin de los servicios ambientales hidrolgicos
mediante el pago a los poseedores de terrenos forestales
en cuencas abastecedoras de agua a las poblaciones
principales. En este sentido, el programa toma como re-
ferencia las cuencas crticas y los acuferos sobreexplo-
tados, as como la relevancia de las fuentes de agua
para poblados mayores a 5 mil habitantes que puedan
eventualmente tomar la estafeta del pago del servicio
ambiental a travs de sus propios gobiernos locales u
organismos operadores de agua potable.
El pago se realiza por los servicios hidrolgicos que
presta el buen estado de conservacin de los bosques
y selvas, concebidos como la recarga de acuferos, el
mantenimiento del caudal del agua y de su buena
calidad, la disminucin de la carga de sedimentos
cuenca abajo, la reduccin de las corrientes durante
los eventos extremos de precipitacin, la conservacin
de manantiales, la existencia de un mayor volumen de
agua supercial en la temporada seca, y la reduccin
de los riesgos de desastres naturales. Los beneciarios
del programa tienen como obligacin principal la de
mantener sin cambios el uso de suelo, y el compromiso
de conservar una cobertura de dosel mnima de 80%
durante los cinco aos de duracin del convenio. Se
obtiene un pago anual de $300/hectrea de bosques
templados y selvas y de $400/hectrea en el caso del
bosque meslo de montaa (el ecosistema que recibe
y capta las ms altas cantidades de agua).
En 2003, durante su primer ao de operacin, el
isau se instrument en los predios de 272 propieta-
rios forestales, fomentando la conservacin de 3,546
hectreas de bosque meslo y de 123,272 hectreas
de otros ecosistemas. El monto total ejercido fue de
casi 39 millones de pesos para cada uno de los cinco
aos de vigencia. En 2004, los apoyos fueron por 288
millones de pesos para atender poco ms de 184 mil
hectreas, sumando as 311 mil hectreas apoyadas en
el perodo 2003-2004 de un total solicitado de 800
mil, provenientes de ms de 800 ejidos, comunidades
y predios particulares lo que atestigua una buena
aceptacin del programa, por parte de los propietarios
de la tierra (Mapa 7.16).
Al terminar 2005, el isau comprometi apoyos por
ms de 737 millones de pesos (para el perodo 2003-
2009) destinados a una supercie total de poco ms de
480 mil hectreas de bosques y selvas bien conservadas.
Para nales de 2006, se estima que se habrn cubierto
730 mil hectreas de bosques meslos y otros bosques
y selvas en buenas condiciones de conservacin.
c) Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios
Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de
la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y
Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA)
Este segundo programa de pago por servicios am-
bientales se inici en 2004 con el objetivo principal
de promover el acceso de los propietarios de terrenos
forestales a los mercados nacionales e internacionales
de los servicios ambientales relacionados con la captura
de carbono y con la biodiversidad de los ecosistemas
forestales. El isa-cansa otorga pagos por los servicios
ambientales mediante la reconversin productiva de
terrenos de uso agrcola en zonas preferentemente
forestales, hacia usos que integren elementos agrcolas
y forestales (se incluye tambin el fortalecimiento de
los sistemas agroforestales ya existentes). Cada uno de
estos propsitos es valioso por s slo, ya que atienden
problemas ambientales de gran importancia: este pro-
grama pretende enfrentar los tres a la vez, y tiene la gran
ventaja de impulsar de manera explcita la reconversin
de las tierras agropecuarias marginales en los terrenos
forestales productivos, para que recuperen su vocacin
mediante el fomento de la produccin agroforestal.
Entre 2004 y 2005, el isa-cansa otorg apoyos y
pagos por servicios ambientales en predios con una
supercie de ms de 630 mil hectreas, entre ecosis-
temas forestales conservados y sistemas agroforestales
existentes o creados a raz del programa (Tabla 7.19 y
Mapa 7.17).
175
En conjunto, estos dos programas de pago por
servicios ambientales operados por la coxaioi se ins-
trumentan en una supercie de ms de 1.1 millones
de hectreas, con una inversin equivalente a ms de
a 965 millones de pesos en tres aos. Esta rea es ms
de dos veces las 500 mil hectreas protegidas (con una
inversin de 200 millones de dlares durante diez
aos) mediante esquemas similares en Costa Rica, pas
que en marzo de 2006 report haber alcanzado, con
esa supercie, el primer lugar en Amrica Latina en
programas de este tipo.
d) El apoyo del Banco Mundial y la creacin de mercados
de servicios ambientales
Cabe mencionar la gran importancia que tienen los
fondos del Banco Mundial, ya mencionados, para el
desarrollo y puesta en marcha de estos dos progra-
mas de pago por servicios ambientales. Con la provi-
sin de estos fondos, ms otros proyectos en materia
176
Cabe notar que estos objetivos son muy importantes
a la hora de impulsar la creacin de mercados verdaderos
entre usuarios y prestadores de servicios ambientales,
como el mecanismo esencial a n de que estos progra-
mas operen con base en los precios reales para estos
servicios ambientales, basados en la disponibilidad y la
demanda. Esto sera un paso esencial para la evolucin
y persistencia futura de estos programas, debido a que
stos no funcionan con base en mercados reales para
servicios ambientales, sino que son subsidios directos
a los poseedores de los terrenos forestales, pagados por
medio de la coxaioi para asegurar la conservacin de
los ecosistemas, los recursos hidrolgicos y los dems
servicios ambientales. El valor de estos programas es el
de impulsar la creacin de mercados reales eventuales
de pago por servicios ambientales, y el de educar y capa-
citar a los usuarios y prestadores potenciales en cuanto
a su importancia y funcionamiento, inculcando en la
sociedad la valoracin de los servicios ambientales de
los ecosistemas. No obstante, en su forma actual estos
de pago por servicios ambientales en Mxico, el Banco
Mundial busca:
Crear mecanismos sustentables de nanciamiento
para servicios ambientales fundados en pagos de
usuarios, que luego se puedan canalizar a travs del
isau o de mecanismos locales autnomos de isa.
Esto ayudar a crear instrumentos nancieros basa-
dos en los principales tipos de servicios ambientales:
calidad del agua, conservacin de la biodiversidad y
captacin del carbono.
Aumentar la eciencia y capacidad del isau y del
isa-cansa para manejar una demanda cada vez
mayor y ms compleja, y para actuar como inter-
mediarios entre los usuarios y los proveedores del
servicio.
Ayudar a las comunidades en la prestacin de ser-
vicios, nanciando y haciendo pagos efectivos a los
proveedores de servicios ambientales y asegurando
que reciban la debida compensacin.
177
El valor de estos progra-
mas es el de impulsar la
creacin de mercados
reales eventuales de pago
por servicios ambien-
tales, y el de educar y
capacitar a los usuarios y
prestadores potenciales
en cuanto a su impor-
tancia y funcionamiento,
inculcando en la socie-
dad la valoracin de los
servicios ambientales de
los ecosistemas.
programas corren el riesgo de crear
una dependencia en los subsidios di-
rectos, de crear falsas expectativas de
apoyo que rebasan las posibilidades
de la coxaioi, y de crear mercados
que no funcionan en la realidad.
Por ello, y dada la importancia del
tema, el desarrollo futuro de estos
programas se debe realizar con sumo
cuidado, para asegurar su funciona-
miento con base en los mercados
reales.
.. Miricacix oi ios iacroiis
oi oiriiioio
Ms all de los programas e ins-
trumentos que constituyen un esfuerzo directo para
impulsar la conservacin y aprovechamiento susten-
table de los ecosistemas, de sus elementos y servicios
ambientales, es indispensable que
el sector ambiental cuente con
instrumentos que permitan atender
aquellas vastas zonas del pas no
cubiertas directamente por stos,
en aras de mitigar, en lo posible, los
factores de deforestacin y deterioro
de los ecosistemas.
..1. El Programa de Deteccin y
Combate a los Incendios Forestales
Como ya se ha dicho anteriormente,
los incendios forestales han afectado
miles de hectreas de extensiones
arboladas y de matorrales y pastizales
en Mxico durante dcadas, consti-
tuyndose como la tercera causa de
deforestacin en el pas (Figura 7.24 y Tabla 7.20).
El Programa de Deteccin y Combate a los Incen-
dios Forestales se basa en los esfuerzos coordinados del
178
Servicio Meteorolgico Nacional (que proporciona los
pronsticos de clima), el sistema de deteccin de puntos
de calor de la coaxnio, y las labores de la coxaioi y
la sixaixar que trabajan de manera coordinada desde
el Centro de Control de Incendios Forestales (cixcii)
en Jalisco. La sioixa, la sixai y los gobiernos estatales
y municipales, colaboran con sus respectivos cuerpos
de combate a incendios, y tambin intervienen otras
instituciones.
a) Resultados obtenidos
La Tabla 7.20 muestra una tendencia hacia la baja en lo
que se reere a la supercie afectada por cada incendio,
mientras que en la seccin sobre las causas de la defo-
restacin, la Tabla 7.9 evidencia una clara tendencia a la
baja en el porcentaje de la supercie arbolada afectada
por los incendios en la ltima dcada (de alrededor de
20% a cerca del 12%). De igual manera, el tiempo que
transcurre entre el inicio de un incendio y la llegada de
179
las brigadas de combate tiende a reducirse con el paso
de los aos, como lo muestra la Figura 7.25.
Estos logros, alcanzados con la ayuda brindada por la
sociedad en su conjunto, permiten reducir la severidad
de los efectos de los incendios en los ecosistemas de todo
el pas, conservndolos mejor para la proteccin de la
biodiversidad, el aprovechamiento sustentable de sus
elementos y la provisin de los servicios ambientales.
De continuar con estos esfuerzos, se espera que estas
tendencias favorables se consoliden y se refuercen.
..:. El Programa de Sanidad Forestal
Cada ao, una supercie considerable de los ecosistemas
forestales del pas se diagnostica afectada por alguna
enfermedad o plaga, como son los descortezadores, los
murdagos y otras plantas parsitas, los defoliadores
y los barrenadores, entre otras. En la mayor parte de
esta supercie se trata, generalmente, de una afectacin
leve que no provoca daos mayores al arbolado ni al
ecosistema. No obstante, las afectaciones pueden ser
mayores bajo condiciones de daos previos al arbolado
(provocados por incendios forestales, por la tala ilegal
o por algn aprovechamiento forestal incorrectamente
llevado a cabo), o de desequilibrios ecolgicos que lle-
van a una prdida del balance entre las poblaciones de
patgenos y sus depredadores naturales, o si se trata de
enfermedades o plagas de especies introducidas que no
tengan depredadores naturales en el ecosistema.
Dada la necesidad de una rpida intervencin para
contener el brote antes de que cause un deterioro
importante, la coxaioi ha instrumentado, como un
componente integral del iiocoiii, el Programa de
Sanidad Forestal. Este programa se lleva a cabo con un
enfoque ecolgico, que analiza la salud y vitalidad de
los ecosistemas forestales en funcin del conocimiento
del equilibrio ecolgico y de la dinmica de insectos
y otros patgenos, y las causas subyacentes de los cre-
cimientos explosivos de estas poblaciones. Se utilizan
tecnologas avanzadas de diagnstico y tratamiento
tosanitario, con el uso de sustancias orgnicas y de
controles biolgicos, y con atencin a las especies in-
troducidas
80
. Con este enfoque, y con un presupuesto
que se increment durante esta administracin, se ha
podido dar mayor atencin a este aspecto de la gestin
forestal (Tabla 7.21).
Entre 2001 y 2005 se realizaron tratamientos to-
sanitarios en 110,431 hectreas, que varan de acuerdo
80
Para ms informacin vase: http://www.conafor.gob.mx/pro-
gramas_nacionales_forestales/sanidad/index.html
180
con el ecosistema, el tipo de plaga o enfermedad, la
tecnologa disponible y en trminos de la relacin cos-
to-benecio. Los factores que inciden en el diagnstico
afectan la precisin de las estimaciones de daos y los
costos de combate y control. Por ello, con la puesta en
marcha de un sistema de mapeo areo se espera elevar
de manera considerable la supercie diagnosticada de
los ecosistemas forestales, con la expectativa de poder
llegar a un total de 600 mil hectreas al ao a partir
de 2006.
... Programa de Plantaciones Comerciales Forestales
(PRODEPLAN)
En zonas ya deforestadas de tierras preferentemente fo-
restales, o de valor marginal para la produccin agrope-
cuaria, las plantaciones comerciales se han promovido
como una opcin para mitigar el deterioro ambiental
a travs la recuperacin de suelos degradados, de ve-
getacin arbolada y de biomasa, mediante proyectos
orientados a la produccin maderable y el desarrollo
de cadenas productivas forestales regionales. Con este
propsito, en 1997 se puso en operacin el Programa
de Desarrollo de Plantaciones Comerciales Forestales,
el cual, hasta el ao 2000, otorg apoyos directos pa-
ra el establecimiento de 61 mil hectreas de plantacio-
nes de este tipo. Operado por la coxaioi a partir de
2001, el iiooiiiax ha sido rediseado para apoyar,
por un lapso de 25 aos, el establecimiento de 875 mil
hectreas de plantaciones forestales comerciales, a n
de reducir las importaciones de productos forestales y
de crear alternativas de desarrollo sustentable y de di-
versicacin productiva. Los apoyos directos otorgados
cubren hasta 65% de los costos de su establecimiento
y mantenimiento durante los primeros siete aos.
Entre los resultados esperados al alcanzar el obje-
tivo planteado (alrededor del ao 2025), se encuentra
la generacin de una base de produccin de materias
primas forestales suciente para el desarrollo de una
industria forestal moderna y competitiva que genere
benecios econmicos importantes. Se estima que el
181
programa puede inducir a la produccin de 18 millones
de metros cbicos de madera por ao (cifra superior
en dos veces y media a la produccin total nacional
actual), la generacin de 332 mil nuevos empleos, el
ahorro o captacin de nuevas divisas por ms de 3 mil
millones de dlares al ao, y la aportacin de recursos
scales por casi mil millones de dlares anuales. Todo
ello a un costo estimado de 500 millones de dlares
para ejercerse en el perodo
81
.
a) Tendencias histricas y alcances actuales del PRODEPLAN
Entre 2001 y 2005 la supercie autorizada de plan-
taciones se increment a 325 mil hectreas con la
realizacin de 2,241 proyectos, lo que se traducir
gradualmente en una mayor oferta de productos
81
Para ms informacin vase: http://www.conafor.gob.mx/pro-
gramas_nacionales_forestales/prodeplan/index.html
maderables nacionales y en una disminucin de la
presin sobre los bosques nativos. Para nales de
2005, de las cerca de 100 mil hectreas de plantacio-
nes ya establecidas, se haban vericado y pagado 47
mil 501 hectreas (Figura 7.26 y Mapa 7.18)
82
. Para
nales de 2006, se estima que habr 150 mil hectreas
de plantaciones forestales comerciales establecidas
(aunque no vericadas y pagadas). Esto se compara
con las tan slo 10 mil hectreas plantadas hasta el
ao 2000 con los apoyos gubernamentales entonces
disponibles
83
.
Como se puede apreciar en el Mapa 7.18, la ma-
yora de las plantaciones establecidas se encuentra en
el trpico hmedo del sureste del pas, sobre todo en
82
prodeplan/pdfs/SUPERFICIES%20ESTABLECIDAS_2005.pdf
83
Vase: http://www.mexicoforestal.gob.mx/nota.php?id=248
182
Veracruz, Tabasco y Campeche. As, se recupera la ve-
getacin arbolada de esta regin que ha sido deforestada
con nes agropecuarios, muchos ellos de baja rentabi-
lidad y de altos costos ambientales. De acuerdo con
la evaluacin externa de la operacin del iiooiiiax
realizada por la Universidad Veracruzana para el ao
2004
84
, el uso de suelo predominante en las parcelas
donde se establecieron las plantaciones corresponde en
un 46% a agricultura y un 45% a la ganadera; que 55%
de las plantaciones se localizan en terrenos planos; que
73% se ubican en zonas de pastizales y que 63% de las
plantaciones sustenta una alta cobertura de sotobosque
(que provee hbitat importante para la ora y fauna
nativas). Tambin se encontr que 71% de las especies
plantadas son nativas, y que mientras que el 64% de
las plantaciones son monoespeccas, el 36% restante
tiene mayor diversidad.
84
Disponible en formato pdf para su descarga gratuita desde el
sitio de la coxaioi en la siguiente liga: http://www.conafor.gob.
mx/programas_nacionales_forestales/evaluaciones/evaluaciones/
Evaluacion%202004/PRODEPLAN%202004%20-%20Inform
e%20Final%20de%20la%20Evaluacion%20Externa.pdf
Algunas de las primeras plantaciones establecidas
ya comenzaron a cosechar rboles, y el volumen de
madera en rollo que produjeron en 2005 fue de 210 mil
m
3
. Se estima que aumente a 275 mil metros cbicos
para 2006 (equivalente a 4% de la produccin anual
de madera, de cerca de 8 millones de m
3
), a 500 mil
metros cbicos para 2010, y a 10 millones de m
3
al ao
a partir de 2025
85
. La Tabla 7.22 muestra la situacin
actual de las plantaciones forestales comerciales, con
proyecciones a futuro.
En 2006, se modicaron las reglas de operacin de
iiooiiiax para permitir un ms gil desempeo de
este mecanismo. stas ahora establecen la posibilidad
de otorgar anticipos para la plantacin, jando 18
meses como perodo mximo para llevarla a cabo. An
as persisten cerca de 200 millones de pesos sin ejercer
(provenientes en buena parte de la acumulacin de inte-
reses en el Fideicomiso para el Programa) porque no se
presentan sucientes proyectos y no hay el personal ope-
85
http://www.mexicoforestal.gob.mx/nota.php?id=248; http://
www.mexicoforestal.gob.mx/nota.php?id=256
183
rativo necesario que d seguimiento y asistencia tcnica
a los proyectos a los que se les asignaron recursos, pero
que tampoco se han dado de baja. Por ello, se debern
de revisar los criterios para los nanciamientos de con-
traparte que hagan ms fcil la asignacin de recursos, y
aumentar la proporcin de stos en el deicomiso que
pueda asignarse a los gastos operativos
... Cultura ambiental
La educacin y la cultura ambientales constituyen un
eslabn imprescindible en la cadena de cambios sociales,
tecnolgicos y econmicos que requiere el proceso de
transicin hacia el desarrollo sustentable del pas. Slo
cuando est plenamente difundida por toda la sociedad
una apreciacin de la necesidad vital de conservar los
ecosistemas, la biodiversidad y los servicios ambientales
se podran evitar las desvinculaciones conceptuales en
torno a las capacidades, lmites y posibilidades produc-
tivas del medio ambiente, que subyacen en la mayora
de las decisiones que han llevado a su deterioro.
a) Cultura Forestal
La Gerencia de Cultura Forestal de la coxaioi realiza
campaas de cultura y educacin forestal mediante
concursos, sociodramas, espectculos, publicaciones y
participaciones en eventos especiales, como las ferias de
informacin ambiental, exposiciones, convocatorias,
las Semanas Nacionales de Promocin de la Cultura
Forestal y las Expo Forestales
86
. Asimismo, organiza
diversos concursos premiados, destacando el Premio
Nacional al Mrito Forestal. Este premio anual se
otorga para reconocer a las personas, empresas, ejidos,
comunidades u organizaciones sociales que un Jurado
Calicador de expertos considera que han contribuido
de manera destacada a realizar acciones relevantes a
favor de la conservacin, proteccin, restauracin y uso
sustentable de los recursos forestales.
Hasta la primavera de 2006, se han realizado ms
de 12 mil actividades de cultura forestal en el pas con
el mensaje de la importancia del desarrollo forestal sus-
tentable, participando en ellas alrededor de 3 millones
de personas. Entre sus tareas ms recientes, se elabor
86
Para ms informacin y detalle vase: http://www.conafor.gob.
mx/cultura_forestal/programas.htm;
la Plataforma de Largo Plazo del Programa Nacional
Integral de Cultura Forestal, con visin al 2025, y se
dio seguimiento e impulso a la Cruzada Nacional por
los Bosques y el Agua.
i. Cruzada Nacional por los Bosques y el Agua
Mediante esta Cruzada se pretende au-
mentar la conciencia pblica sobre la re-
lacin entre las zonas forestales y la
disponibilidad del agua. Hasta la fecha,
los eventos pblicos de reforestacin en
el marco de la Cruzada han tenido xito al convocar a la
sociedad a tomar un papel ms activo en el cuidado am-
biental. Estos eventos contribuyen a la recuperacin de
suelos y paisajes, y a generar fbricas de agua para con-
servar este recurso. Son coordinados por la sixaixar y
operados por la coxaioi, y sus resultados se conocen
como Los bosques de la Cruzada, que se concentran
en las cercanas de las zonas urbanas
87
. En 2005 ms
de 92 mil personas de cerca de 80 municipios del pas
participaron en la reforestacin de 761 hectreas.
... Proyecto de Conservacin de la Biodiversidad por
Comunidades e Indgenas (COINBIO)
El coixnio se enfoca en los estados de Oaxaca, Mi-
choacn y Guerrero, y es un proyecto nanciado por
el gobierno federal y el Fondo del Medio Ambiente
Mundial (cii) a travs del Banco Mundial. El eje-
cutor es el banco de desarrollo Nacional Financiera,
con la supervisin tcnica de sixaixar
88
. El objetivo
central del coixnio es conservar la alta biodiversidad
en los estados de Oaxaca, Michoacn y Guerrero, for-
taleciendo y promoviendo iniciativas comunitarias de
conservacin en terrenos de propiedad comunal y ejidal,
aprovechando los valores culturales y las prcticas de
manejo tradicional de las comunidades favorecidas.
La estrategia principal del coixnio consiste en
fortalecer la formacin de capital humano y social de
los ejidos y comunidades y canalizar apoyos tcnicos y
econmicos, para que en el largo plazo los poseedores
de terrenos forestales reciban pagos por sus productos o
87
http://cruzadabosquesagua.semarnat.gob.mx/ii.html
88
Vase: http://www.coinbio.org/Docs/Plestr2007.doc; http://
www.coinbio.org/Docs/PAD_esp.pdf
184
servicios ambientales en montos que
inuyan y modiquen sus decisiones,
a n de que stas privilegien el uso
sostenible de los recursos biolgicos,
con impactos positivos para las po-
blaciones de las especies silvestres,
sus hbitat y la diversidad gentica.
Con ello, el coixnio cumple cabal-
mente con la implementacin del
Artculo 10 del Convenio de Di-
versidad Biolgica (con) de la oxu,
que establece la obligacin del pas
de promover el uso sostenible de los
recursos biolgicos basndose en los
derechos y conocimientos tradicio-
nales y en el respeto a ellos
89
. Uno
de los propsitos fundamentales del
coixnio es lograr la conservacin de especies de ora y
fauna en alrededor de 150 mil hectreas de ecosistemas
naturales en las comunidades indgenas, adems del
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
en 150 mil hectreas ms dentro del universo de las
reas Prioritarias seleccionadas (Mapa 7.19).
El coixnio empez a operar a partir de 2001. La ms
reciente evaluacin externa de su desempeo, realizada
en 2006, report que el nmero de reas Comunitarias
Protegidas (aci) y acordadas formalmente aument de
modo considerable, ya que antes de la puesta en marcha
de este programa slo 8.1% de las comunidades tenan
acis, mientras que para nales de 2005 eran 51.2 % las
que contaban con ellas. De stas, la mayora ya haba
rmado el compromiso formal escrito de la comunidad
de dedicar estas reas a la conservacin, sumando 100
mil hectreas del total de 170 mil hectreas identicadas
como acis
90
. No obstante, slo en 10% de las comuni-
dades se ha realizado el proceso de certicacin por la
coxaxi, con un total de 6 mil hectreas acreditadas. En
cuanto a los avances para establecer 150 mil hectreas
89
Vase el texto del articulado del con en: http://www.biodiv.
org/convention/articles.asp?lg=1
90
Vase el informe de la evaluacin en: http://coinbio.org/MyE/
RepEvalMedTerCoinbio6.pdf
bajo manejo sustentable con algn
tipo de autorizacin ocial (inclu-
yendo uxa, aprovechamientos fo-
restales, produccin orgnica y pago
por servicios ambientales), stos son
escasos, ya que la supercie total de-
dicada a estos usos aument en slo
12% respecto a la situacin anterior
a la intervencin del coixnio.
Con respecto a los objetivos plan-
teados, los avances del coixnio han
sido mixtos, algunos ms adelantados
que otros; pero hay otros resultados
que, a la larga, podran resultar an
ms importantes, inclusive para otros
proyectos:
El nmero de comunidades que se ha incorporado
al proyecto aument con cada una de las tres con-
vocatorias: de 89 despus de la primera, a 145 en
la actualidad.
95% de los comuneros encuestados arm que el
apoyo del coixnio a las iniciativas comunitarias
de conservacin es excelente (43.3%) o bueno
(51.7%).
Se veric que es posible que las comunidades y
ejidos establezcan reas protegidas con altos niveles
de gestin.
Se constat que las comunidades y ejidos pueden
desarrollar sistemas de manejo sustentable.
La inversin en el desarrollo de un proceso partici-
pativo, con una estructura institucional descentrali-
zada, funciona para la implementacin de proyectos
de este tipo.
.o. Disaiioiio iicioxai susrixranii
Dado que la conservacin y el aprovechamiento son
los pilares del desarrollo sustentable, y dado que no es
posible, ni deseable, decretar axi para conservar toda
la biodiversidad nacional, es evidente la necesidad de
contar con una lnea de gestin ambiental que deto-
ne, fomente y premie el desarrollo rural sustentable.
Actualmente, los esfuerzos en este sentido se llevan a
cabo en aquellas regiones de alta importancia para la
Dado que la conserva-
cin y el aprovechamien-
to son los pilares del
desarrollo sustentable, y
dado que no es posible,
ni deseable, decretar axi
para conservar toda la
biodiversidad nacional,
es evidente la necesi-
dad de contar con una
lnea de gestin ambien-
tal que detone, fomente
y premie el desarrollo ru-
ral sustentable.
185
desarrollo sustentable mediante la promocin de un
modelo de planeacin y gestin integral, descentrali-
zado, transversal y participativo, basado en procesos
de planeacin regional, ordenamiento ecolgico con
enfoque de microcuenca, y con una visin de largo
plazo. Junto con las axi, los iiooiis son las Regiones
Prioritarias para la Conservacin (iic) de la coxaxi.
Los iiooiis abarcan algunas regiones que se
centran en un axi clave y en su zona de inuencia, y
otras sin axi, pero que presentan una diversidad de
ecosistemas y especies actualmente bajo cierto grado de
riesgo debido a procesos de transformacin y deterioro.
En ocasiones, estas ltimas corresponden a un territorio
conservacin de la biodiversidad, los recursos naturales
y los servicios ambientales, y de alta marginacin social
y econmica, donde la dependencia directa en el aprove-
chamiento de los recursos naturales para la subsistencia
podra constituirse en una fuente de presin que amena-
ce a la persistencia y conservacin de la biodiversidad,
los recursos y los servicios ambientales.
.o.1. Programas de Desarrollo Regional Sustentable
Los Programas de Desarrollo Regional Sustentable
(iiooiis) constituyen un instrumento de poltica de
conservacin actualmente administrado por la coxaxi
que busca impulsar procesos de transicin hacia el
186
poltico-econmico y cultural reconocido histricamen-
te, como son la Huasteca, la Montaa de Guerrero, la
Mixteca, etc.; y en otras, se trata de un espacio denido
por su importancia biolgica o por sus caractersticas
ecolgicas, geogrcas o tnicas, como en los casos de
la Comunidad Lacandona, la Meseta Purpecha, o los
Chimalapas. En todo caso, lo que lleva a delimitar los
iiooiis como espacios de inters y trabajo comunes
es el acuerdo entre los agentes institucionales y sociales
de cada regin. El Mapa 7.20 muestra la relacin entre
las axi y los iiooiis.
Los iiooiis abordan su quehacer con tres escalas
o niveles de manera simultnea:
En la escala regional se identican lneas estratgicas
y proyectos relacionados con stas que tengan un
mbito general de aplicacin.
En la escala subregional o municipal se anan las
estrategias, identificando lneas particulares en
funcin de las condiciones y circunstancias, y se da
gran importancia a la articulacin de las estrategias
y proyectos con los comits municipales de desarro-
llo, y se llevan adelante proyectos que abarcan a las
comunidades en la zona de inuencia del axi en
el centro de la regin iiooii o, en su ausencia, en
las reas de vegetacin natural bien conservadas.
En la escala comunitaria se deben fomentar cambios
mensurables en los procesos de gestin comunita-
ria y manejo sustentable de los recursos naturales,
mediante acciones institucionales conjuntas; la
sixaixar, la coxaxi, la coxaioi y otras instancias
gubernamentales participan en un proyecto de desa-
rrollo regional integral, transversal y sustentable.
As, los iiooiis trabajan en dos planos: en el de
la reforma de los procesos de gestin regional, y en el
del fomento de alternativas de desarrollo comunitario
sustentable para reducir la pobreza y marginacin de
187
las comunidades rurales e indgenas
91
. Cuentan con
un programa de subsidios mediante el cual se fortalece
la participacin de las comunidades en la denicin
y solucin de sus problemas, segn la normatividad
para cuyo ejercicio se publica en el Diario Ocial de
la Federacin. En 2005, se ejerci un monto de 87.9
millones de pesos, en 94 iic repartidos en 26 estados
(Figura 7.27)
92
.
Uno de los instrumentos indispensables para lograr
procesos de desarrollo sustentable en los iiooiis es
el Ordenamiento Ecolgico Comunitario Participa-
tivo (oici), que debe representar los intereses de la
mayora de los habitantes de las localidades. Mediante
este instrumento se fortalecen las capacidades para la
91
Para mayor detalle vase: http://www.conanp.gob.mx/proders/
doc/Componentes.doc
92
Vase la publicacin de logros de la coxaxi, 2006. http://www.
conanp.gob.mx/
organizacin espacial de un proceso local de desarrollo
sustentable, lo que convierte en responsable para su
aplicacin a las propias localidades cuya poblacin debe
estar de acuerdo para la modicacin de estrategias de
uso del territorio
93
.
La coxaxi ha diseado una serie de proyectos que se pa-
gan mediante el Programa de Empleo Temporal (iir)
94
.
Los resultados para 2004 se muestran en la Tabla 7.23.
.o.:. Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas
de Montaa
Las regiones montaosas de Mxico cubren aproxima-
damente la mitad del pas y permiten, por su rango
93
Para mayor informacin, vase: http://www.conanp.gob.mx/dcei/
proders/
94
http://www.conanp.gob.mx/dcei/l2005/3a.parte.pdf
188
altitudinal, la existencia de varios ecosistemas en dis-
tintos pisos ecolgicos: selvas en las faldas inferiores,
bosques meslos y de encino en las partes medianas,
y bosques de pino y oyamel en las altitudes mayores. Es-
tos ecosistemas de montaa son de especial importancia
por sus servicios ambientales, ya que captan el agua de
la lluvia y la dejan inltrar a los ros, lagos y acuferos
para su eventual uso humano o por otros ecosistemas;
tambin hacen posible la conservacin del suelo, que
se erosionara por la lluvia si las pendientes estuvieran
desprovistas de vegetacin (Figura 7.28). Estas regiones
se caracterizan, adems, por estar pobladas por comu-
nidades en situacin de pobreza y con diversos grados
de conicto agrario, pero con un alto valor cultural
(incluyendo 62 grupos indgenas)
95
.
En Mxico, como en 78 pases ms, el ao designado
por las Naciones Unidas como Ao Internacional de
las Montaas, 2002, fue catalizador de la formacin
del Comit Nacional de Montaas presidido por la
coxaioi, en el cual participan 45 instituciones, inclu-
95
sixaixar. 2006; y http://www.conafor.gob.mx/programas_na-
cionales_forestales/pmsem/index.html
yendo 12 Secretaras de Estado, 14 organizaciones no
gubernamentales, 5 Cmaras Empresariales del Sector
Forestal, 6 Uniones de Productores y un Organismo
Internacional (la iao). Mxico es, adems, miembro
activo de la Alianza Internacional para el Desarrollo
Sostenible de las Regiones de Montaa (Te Mountain
Partnership).
En este contexto, en 2002 la Gerencia de Silvicultura
y Manejo de la coxaioi puso en marcha el Programa
de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaa,
que incide en la conservacin de las reas boscosas que
protegen algunas de las cuencas hidrolgicas ms im-
portantes del pas, mismas que abastecen con agua
a ms de 33 millones de personas que viven en 99
ciudades vinculadas con las 60 montaas prioritarias
de este Programa. Estas montaas se distribuyen en 52
regiones (Mapa 7.21), cuya supercie total es de casi
7.5 millones de hectreas. En trminos de los recursos
naturales, esta supercie corresponde a 81 cuencas, y se
incluyen 40 acuferos sobreexplotados, 32 ecorregiones
y 35 axi; 57% de la supercie corresponde a bosques y
selvas, 26% es de uso agropecuario, 9% es de matorral
xerlo y el resto se distribuye en otras coberturas.
189
En congruencia con las polticas estratgicas am-
bientales actuales, de conservacin del agua junto con
los bosques, el programa tiene los objetivos principales
de asegurar su captacin e inltracin en las cuencas
altas, y la conservacin de los sumideros de carbono y de
los procesos de absorcin de gases de efecto invernadero
de la atmsfera mediante la incorporacin del carbono
a los tejidos de los rboles. Ello, mediante la conserva-
cin, restauracin, manejo y aprovechamiento de los
ecosistemas y recursos naturales de montaa, con un
enfoque orientado al desarrollo regional sustentable de
las cuencas hidrolgico-forestales de estas 60 montaas
prioritarias y sus reas de inuencia. Para lograr estos
objetivos, se promueve la operacin de estrategias de
transversalidad entre los diversos programas federales
que inciden en dichas montaas, de tal manera que se
pretende inducir un manejo integral y sustentable de
sus recursos
96
.
El Programa trabaja en dos esferas: la primera es
el desarrollo de una caracterizacin ambiental, sociode-
mogrca y de manejo de recursos naturales de las 60
montaas con el n de generar informacin que facilite
la ordenacin integral de sus ecosistemas
97
. La segunda
esfera conlleva la integracin de las actividades de las
96
silvicultura/index.html
97
pmsem/resumen_pmsem.htm
190
distintas instancias gubernamentales que interceden
en cada regin, aprovechando sinergias intrasectoria-
les e intersecretariales. Esta integracin requiere de la
coordinacin de un Programa Operativo de Gestin
(ioc) del Manejo Sustentable de Ecosistemas de
Montaas. Por medio de la implementacin del ioc,
se busca crear sistemas adecuados de ordenamiento
y aprovechamiento de los recursos naturales no slo
para fomentar la conservacin de la biodiversidad,
sino tambin para impulsar el desarrollo econmico de
estas zonas marginadas. Se trata de un programa vital
para el desarrollo econmico presente y futuro del pas,
191
dada la importancia de las regiones montaosas como
fbricas de agua para las ciudades, industrias, plantas
hidroelctricas y zonas agropecuarias cuenca abajo.
Adems, se pretende establecer Comits Locales
para la gestin y desarrollo sustentable de las monta-
as, con un marco jurdico adecuado, e integrados por
representantes de los municipios y por actores clave de
ncleos agrarios. Estos comits sern los responsables
de determinar con precisin los objetivos y alcances de
los programas, as como los instrumentos para dar
seguimiento a las acciones programadas. La gestin de
estos comits tiene alcance nanciero ya que pretende
atraer a estas regiones los apoyos gubernamentales y
de la iniciativa privada para la generacin de sinergias
intra e intersectoriales.
En su primer ao de operacin, 2003, se integraron
12 de los 52 Programas Operativos de Gestin (ioc)
requeridos para sustentar las acciones concretas a lle-
varse a cabo en las 60 montaas prioritarias. Durante
2004 se elaboraron otros siete ioc, en colaboracin
con la coxaxi, al tratarse de montaas en reas na-
turales protegidas, y en 2005 se terminaron otros 10
ioc ms, con la ayuda del Fondo Sectorial coxac\r-
coxaioi
98
. Para 2006 se pretende formular los 27
ioc restantes.
.o.. El Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM)
La regin Mesoamericana est integrada por la porcin
de Mxico al sur del Altiplano y por los siete pases
de Centroamrica, abarcando ms de 75 millones de
hectreas. Es una regin de importancia global para la
conservacin, ya que alberga alrededor del 10% de la
biodiversidad conocida del planeta, siendo un reservo-
rio de importancia mundial para la agrobiodiversidad
regional de este Centro de Origen (vase nuevamente
el Mapa 7.2).
Los corredores biolgicos constituyen estrategias para
evitar la fragmentacin de, y fomentar la conectividad
entre, las regiones que an mantienen una variedad de
98
pmsem/documentos/Resultados2004.pdf y http://www.conafor.
gob.mx/programas_nacionales_forestales/pmsem/index.html
ecosistemas naturales en buen estado de conservacin.
La integracin del Corredor Biolgico Mesoamericano
se estableci formalmente en 1997 como un esfuerzo
regional acordado por los gobiernos de Mxico, Guate-
mala, Belice, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y Panam, con la participacin de la Comisin
Centroamericana del Ambiente y Desarrollo (ccao). Su
objetivo principal es impulsar el desarrollo sustentable
de la regin, con nfasis especial en las zonas rurales de
alta marginacin y pobreza, donde se encuentra la
mayora de las comunidades indgenas, los recursos de
agro-biodiversidad, y las grandes zonas de ecosistemas
bien conservadas con toda su biodiversidad. Cada pas
ha identicado corredores biolgicos nacionales que
sirven de enlace entre axi estratgicas, en los cuales
las presiones demogrcas y de cambio de uso del
suelo representan una amenaza actual o potencial para
la conservacin de la biodiversidad. As, el Corredor
Biolgico Mesoamericano-Mxico (cnx-x) tiene por
objetivo promover la conservacin y aprovechamiento
sustentable de la biodiversidad en cinco corredores
ubicados en los territorios de Chiapas, Campeche,
Yucatn y Quintana Roo (Mapa 7.22).
El ejecutor del cnx-x es la coxanio, y el proyecto
es conanciado por el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (cii, por sus siglas en ingls) y el gobierno
mexicano. Promueve la planeacin coordinada entre
instituciones gubernamentales, federales, estatales y
municipales, as como entre organizaciones campesinas
y de la sociedad civil. Resalta la interaccin interinsti-
tucional con la sioisoi, la sacaiia y la sixaixar y,
sobre todo, con la coxaxi y la Direccin General de
Vida Silvestre, que resulta en una inversin conjunta
de acciones prioritarias para la conservacin de la
biodiversidad en los espacios que el cnx-x promueve,
garantizando la conectividad biolgica.
a) Alcances actuales
El cnx-x es hoy una iniciativa que transita de una vi-
sin de proyecto a un concepto que pretende armonizar
iniciativas pblicas para el buen manejo de recursos
naturales y proteccin de la biodiversidad. Entre los
resultados obtenidos, resalta la construccin del com-
ponente de geomtica y su enlace con las cartografas
locales para su manejo por los gobiernos estatales y
192
municipales y por las organizaciones y comunidades.
Se ha consensuado la denicin de las reas prioritarias
de intervencin, las lneas estratgicas para la inversin
directa en subproyectos y la multiplicacin de inversio-
nes mediante la incidencia de agentes administrativos
regionales. Existe una cartera de proyectos que va a
beneciar directamente a ms de 100 comunidades que,
con la asesora tcnica del cnx-x y de sus consultores,
podran obtener apoyos mediante los programas de la
sacaiia, la sioisoi y la propia sixaixar. Por medio
de la Cancillera Mexicana, la sixaixar y la Comisin
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (ccao), se
ha gestionado la conjuncin de recursos y el impulso
de nuevas iniciativas que atraigan nanciamiento para
las nuevas fases del proyecto, en especial con la Agen-
cia Espaola de Cooperacin, la Agencia Japonesa de
Cooperacin, la Agencia Alemana de Cooperacin, la
ciiai y la iao. Como se muestra en la Tabla 7.24, las
inversiones generales del cnx-x denotan una marcada
tendencia ascendente.
En 2005, el ejercicio total del proyecto fue de 20.5
millones de pesos, lo cual signica un incremento real
del 85% contra el ejercicio promedio 2001-2004 (de
3.5 millones de pesos). Para el ao 2006 se pretende
alcanzar una inversin de 39.6 millones de pesos, y
beneciar con proyectos de conservacin y aprovecha-
193
miento sustentable a por lo menos 120 comunidades,
con un rea de inuencia de ms de 1.5 millones de
hectreas.
.o.. Programa para la Integracin y Desarrollo de Ca-
denas Productivas Forestales
La globalizacin y el libre comercio colocan a los
empresarios forestales mexicanos en competencia con
los de otros pases, con mayor desarrollo tecnolgico,
extensas supercies en plantaciones y otras ventajas
competitivas. El Programa para la Integracin y
Desarrollo de Cadenas Productivas Forestales de la
coxaioi pretende fomentar lazos verticales entre los
distintos actores y empresas forestales, dentro de re-
giones circunscritas, para fomentar el aprovechamiento
y desarrollo regional sustentables, as como tambin
para elevar la productividad y competitividad del sector
forestal nacional.
Los objetivos del Programa son:
Fomentar la modernizacin de la base tecnolgica
y operativa.
Fomentar alianzas empresariales y mercados regio-
nales.
Desarrollar y consolidar cadenas productivas com-
petitivas.
Procurar el equilibrio entre la capacidad productiva
de los bosques y la capacidad industrial regional
(para que no se rebase la capacidad de carga del
ecosistema).
Mejorar las condiciones de vida de los integrantes
de las cadenas regionales mediante la eliminacin
de intermediarios para aumentar los ingresos.
Hacer ms eciente la aplicacin de los recursos
pblicos destinados al sector.
a) Alcances actuales
Desde su inicio en 2001, y hasta junio de 2005, se ha
logrado la integracin de 22 cadenas productivas de
bienes y servicios tan diversos como son el organo, el
ecoturismo, los rboles de navidad, la madera aserrada,
los muebles, los transportistas y los prestadores de servi-
cios tcnicos, entre otros. Esto ha beneciado a 218 ejidos
y comunidades, 50 comercializadores y 67 industriales,
as como a prestadores de servicios y proveedores en
pro del desarrollo forestal sustentable de diversas re-
giones del pas
99
.
o. Eiicrivioao oi ios ixsriuxixros oi
cisrix oi ios icosisrixas riiiisriis
En las secciones anteriores se ha documentado con
detalle tanto el estado de los ecosistemas terrestres y
sus tendencias de cambio, como los resultados de los
diferentes instrumentos de gestin que se han imple-
mentado durante esta administracin. De igual forma,
en este y otros captulos de este libro, se describe el
99
http://www.mexicoforestal.gob.mx/nota.php?id=157
194
complejo escenario socioeconmico del pas y la im-
portancia de tomar en consideracin este aspecto en
la implementacin de los diferentes instrumentos de
gestin ambiental.
Los instrumentos de gestin ambiental intentan
procurar que el valioso capital natural del pas no siga
deteriorndose, mientas que algunos de ellos tambin
buscan proveer a la poblacin de alternativas para
mejorar su nivel de vida, ya sea mediante el aprove-
chamiento sustentable de los recursos naturales y de
los ecosistemas, el desarrollo de plantaciones forestales
comerciales en tierras agropecuarias marginales, o bien
de manera indirecta, al revertir el deterioro ecolgico y
as mejorar los servicios ambientales y la productividad
agropecuaria y forestal.
En aras de obtener los mayores benecios de los
programas de gestin ambiental, sera lgico esperar,
por ejemplo, que aquellos destinados a recuperar la
cubierta vegetal se ubiquen preferentemente en zonas
desprovistas de sta; o bien, que las reas naturales
protegidas se establezcan en regiones con alta biodiver-
sidad. Asimismo, se esperara que los programas que
buscan elevar la calidad de vida de los habitantes con
ms marginacin o vulnerabilidad se instrumenten en
municipios con niveles de pobreza mayores, de desarro-
llo humano bajo, o en aquellos en los que predomina
la poblacin indgena.
A pesar de que varios de estos instrumentos se han
ejecutado durante algunos aos, existe cierta incerti-
dumbre sobre su efectividad, ya que frecuentemente
son evaluados con criterios administrativos o moneta-
rios ms fciles de documentar y seguir a travs del
tiempo que no guardan una relacin clara con los
objetivos ltimos para los que fueron planeados: eva-
luar el desempeo de un programa en funcin de los
presupuestos invertidos o de las acciones realizadas no
es siempre la mejor manera de hacerlo. En este sentido,
tanto la planeacin como la evaluacin efectiva de los
195
instrumentos de poltica requieren de informacin
conable, suciente y oportuna.
Para complementar la descripcin de los resultados de
los diferentes programas relacionados con los ecosistemas
terrestres que se hizo en la seccin anterior, y bajo la
premisa de que es necesario proponer formas diferentes
de examinar el desempeo de los diferentes instrumentos
de poltica ambiental, a continuacin se describen de
manera general los resultados que se derivan del anlisis
de la ubicacin especca de estos programas en el pas y
su relacin con diferentes caractersticas ambientales y so-
cioeconmicas de los municipios en donde se aplicaron.
En particular, este anlisis contribuye a una evaluacin
general de la poltica ambiental en lo que se reere a los
ecosistemas terrestres, a partir de la descripcin de:
la distribucin espacial de estos instrumentos de
gestin;
su relacin con los atributos ambientales y socioeco-
nmicos de los municipios en donde se aplican, y
la descripcin particular sobre la ocurrencia de estos
instrumentos en los 50 municipios del pas con los
niveles ms bajos de ndice de desarrollo humano
(iou) y con poblacin indgena, que son los de
mayor marginacin en el pas.
En este anlisis se incluyeron slo los instrumentos
de gestin ambiental en los que se poda contar con
informacin cuantitativa que involucrara adems una
medida directa de su desempeo, como lo es la super-
cie involucrada (por ejemplo, supercie reforestada o
protegida), pudindose referir espacialmente al muni-
cipio en donde se aplic.
Los instrumentos de gestin ambiental incluidos en
este anlisis, clasicados por su orientacin principal,
son
100
:
100
Los programas frecuentemente no estn slo restringidos a un
nico objetivo; por ejemplo, aunque el objetivo principal de las axi
196
Instrumentos orientados a la conservacin de la biodi-
versidad:
reas Naturales Protegidas (axi): incluye slo las
de competencia federal.
Programas de pago por servicios ambientales (isa):
incluye tanto al Programa de Pago por Servicios
Ambientales Hidrolgicos (isau), como al de Cap-
tura de Carbono, Proteccin a la Biodiversidad y
Sistemas Agroforestales (isa-cansa).
Instrumentos orientados al aprovechamiento sustentable
o regulado de los recursos naturales:
Unidades de Manejo para la Conservacin de la
Vida Silvestre (uxa)
es la conservacin, no excluye que en ellas pueda hacerse un aprove-
chamiento sustentable de los recursos naturales ah contenidos, o se
realicen en su interior labores de saneamiento o restauracin.
Proyecto de Conservacin y Manejo Sustentable
de Recursos Forestales (iioc\xai) y, desde el ao
2004, iioc\xai II, Programa de Desarrollo Forestal
Comunitario.
Programa de Desarrollo Forestal (iiooiioi).
Instrumentos orientados a la recuperacin de ecosistemas:
Programa Nacional de Reforestacin (iioxaii).
Programa de Plantaciones Forestales Comerciales
(iiooiiiax).
Programa de Conservacin y Restauracin de
Ecosistemas Forestales (iiocoiii). Incluye refo-
restacin, conservacin y restauracin de suelos y
sanidad forestal.
Los resultados aqu presentados estn basados en la
informacin disponible para estos programas hasta el
primer trimestre del 2006. Las variables ambientales
incluidas en el anlisis fueron:
197
La proporcin de la vegetacin natural remanente
en el ao 2002 (incluye vegetacin primaria y se-
cundaria).
La proporcin de la vegetacin primaria remanente.
La prdida porcentual de vegetacin natural en el
perodo 1993-2002
101
.
La supercie (porcentaje) del suelo degradado en
el municipio (incluye degradacin qumica, fsica,
erosin hdrica y elica), y
El porcentaje de la supercie del suelo con erosin
hdrica
102
.
Con respecto a las variables socioeconmicas se inclu-
yeron:
101
Estimadas a partir de la informacin de la Carta de Uso Actual
del Suelo y Vegetacin Series II y III del ixici.
102
Estimados a partir de la informacin de la Evaluacin de la De-
gradacin del Suelo Causada por el Hombre en la Repblica Mexicana,
escala 1:250 000. Memoria Nacional 2001-2002.
El ndice de Desarrollo Humano estimado para el
ao 2002
103
.
La proporcin de la poblacin de habla indgena
104
,
y
La intensidad migratoria hacia Estados Unidos
105
.
o.1. Coiiiiacix oi vaiianiis axniixraiis \ so-
cioicoxxicas
El anlisis de correlacin entre estas variables ambienta-
les y socioeconmicas ofrece algunos resultados intere-
santes. Existe, por ejemplo, una correlacin negativa del
ndice de Desarrollo Humano con la vegetacin natural,
103
ixuo. Informe sobre el Desarrollo Humano, Mxico, 2004.
Mxico. 2005.
104
Estimado a partir de ixici. 2001. XII Censo General de Pobla-
cin y Vivienda 2000. Mxico.
105
Obtenida de coxaio. 2001. La poblacin de Mxico en el
nuevo siglo. Mxico.
198
y positiva con la degradacin del suelo, lo que parece
mostrar que el desarrollo se ha estado haciendo a costa
de la prdida de los ecosistemas y de su degradacin,
fenmeno que no es nada deseable en el contexto del
desarrollo sustentable.
La poblacin indgena est correlacionada positiva-
mente con la vegetacin natural pero negativamente con
la vegetacin primaria, lo que muestra claramente que
en los municipios con alta poblacin indgena se alteran
los ecosistemas terrestres (por sus diferentes formas de
explotacin, sobre todo, mediante la agricultura nma-
da de roza, tumba y quema) pero no eliminan a stos.
Otro resultado importante es la relacin negativa entre
la poblacin indgena y la degradacin del suelo, lo que
nuevamente apoya la hiptesis de que las comunidades
indgenas emplean modalidades de aprovechamiento
menos destructivas para su entorno natural.
Con respecto a la intensidad de la migracin hacia
los Estados Unidos, tambin hay resultados interesan-
tes; existe una correlacin negativa con la poblacin
indgena lo que muestra que la poblacin indgena no
es la que mayormente est migrando al extranjero (lo
hara preferentemente a las ciudades cercanas), y existe
una correlacin positiva con el desarrollo humano, lo
que nos indica que la poblacin ms marginada no es
la que opta por migrar al extranjero. Otro resultado
interesante es la correlacin positiva entre la erosin
hdrica del suelo y la migracin, lo que podra apo-
yar la hiptesis de que una de las causas que promueven
la migracin es la disminucin de la productividad
de las actividades agropecuarias debido a la degrada-
cin de los terrenos.
La prdida de la vegetacin natural en el perodo
1993-2002 no estuvo fuertemente correlacionada con
ninguna de las variables socioeconmicas examinadas,
aunque se encontr una ligera correlacin positiva con
la migracin y una ligera correlacin negativa con la
poblacin indgena. En la Tabla 7.25 se muestran los
199
coecientes de correlacin entre todas las variables
examinadas.
El examen de las caractersticas promedio de los mu-
nicipios que tienen algn instrumento de gestin am-
biental federal con respecto a estas variables ambientales
y socioeconmicas, arroja resultados importantes.
Contrariamente a lo que se podra esperar, los
valores promedio mayores tanto de la proporcin de
cubierta vegetal natural como de la vegetacin primaria
no se presentan en los municipios donde se ubican las
axi, sino en los municipios donde estn aplicndose
instrumentos ms orientados al manejo de los recursos.
Otro resultado notorio es con respecto a la prdida de
vegetacin natural en el decenio anterior: las mayores
prdidas se registraron donde se ubican las axi y donde
ahora se aplica el iioc\xai (Figura 7.29). Como era de
esperarse, los municipios en donde se estn aplicando
los programas orientados a la recuperacin de ecosis-
temas, como las plantaciones forestales y el iiocoiii,
son los que tienen la menor proporcin de vegetacin
natural, la mayor degradacin del suelo y altas prdidas
de vegetacin.
Con respecto a las variables socioeconmicas, lo
ms relevante es que, a excepcin de los municipios
en donde se aplica el iiooiioi, en aquellos donde
se instrumentan los otros programas federales de
gestin ambiental, la intensidad migratoria es inferior
al promedio. Tambin vale la pena resaltar que, con
excepcin de los municipios en donde se aplica el
iioc\xai, en los dems la proporcin de la poblacin
indgena es muy inferior al promedio nacional, lo que
indicara la necesidad de examinar con ms cuidado
el papel del sector ambiental federal en el apoyo a los
grupos indgenas del pas. Por ltimo, nuevamente con
200
la excepcin de los municipios en donde se aplica el
iioc\xai, tambin es notorio que los valores promedio
del iou de los municipios en los cuales se aplican estos
programas son superiores al promedio nacional, lo que
otra vez remite a una revisin de las actividades de la
sixaixar para apoyar a la poblacin ms vulnerable
(Figura 7.29). Este tema se tratar con ms detalle al
nal de esta seccin.
o.1.1. Caracterizacin de los instrumentos de poltica
ambiental
En la Figura 7.30 se muestran de una manera resu-
mida las caractersticas y orientacin de los diferentes
instrumentos con respecto a las variables ambientales
y socioeconmicas consideradas. El anlisis compara
el valor promedio de los municipios en donde se ins-
trumentan los diferentes programas, con relacin al
promedio nacional que equivale numricamente a cero.
En este esquema, cualquier valor positivo indica que el
promedio de los municipios para una variable en parti-
cular es superior a la media nacional y, viceversa, valores
negativos nos muestran que el municipio promedio
est por debajo del promedio nacional. La distancia
con respecto al cero (0) es directamente proporcional
a la diferencia real. El anlisis permite tambin hacer
inferencias sobre la co-ocurrencia u orientacin de
estos programas con las variables examinadas. En este
caso, un valor de cero para una variable determinada,
indicara que ella no inuy en el hecho de que en ese
municipio se aplicara el instrumento en cuestin. En
otras palabras, sera equivalente a que el programa se
hubiera aplicado de manera independiente y aleatoria a
esa variable. Por el contrario, valores positivos indicaran
que existe una correlacin positiva (no forzosamente
causal) entre la aplicacin u ocurrencia de ese instru-
mento y la variable en cuestin.
Para el caso de las reas naturales protegidas, los
resultados ms notorios son los valores positivos para
la vegetacin natural y primaria, y negativos para la
degradacin, lo que muestra que en la actualidad los
municipios que estn incluidos parcial o totalmente
dentro de axi tienen menos deterioro que el resto del
pas, en trminos comparativos. Sin embargo, tambin
se observa que en estos municipios la prdida de co-
bertura de vegetacin natural es superior al promedio
nacional, lo que es un foco rojo, ya sea porque las axi
no estn cumpliendo bien con su funcin de conser-
vacin o, en todo caso, porque en las supercies por
fuera de estas reas protegidas los procesos de cambio
de uso del suelo son intensos, a tal grado que el valor
promedio de prdida en estos municipios rebasa al
promedio nacional. Otros resultados importantes son
que en esos municipios la migracin hacia los Estados
Unidos es comparativamente muy baja, y que las ciu-
dades que incluyen axi en su territorio no tienen una
proporcin de poblacin indgena mayor al promedio
nacional, pero s un aou superior al promedio de los
municipios de Mxico (Figura 7.30).
En el caso de los municipios en los que se instrumen-
tan los programas de pago por servicios ambientales, stos
presentan valores altos de vegetacin natural y primaria,
y bajos para degradacin del suelo. Asimismo, la tasa de
prdida de la vegetacin natural fue muy baja para los
municipios incluidos en el isau, y prcticamente iguales
al promedio nacional en aqullos incluidos en el progra-
ma isa-cansa. Vale la pena sealar al respecto que, como
son de aplicacin muy reciente, es demasiado temprano
concluir que estos programas favorecen a los munici-
pios que tienen una buena cobertura de vegetacin o a
los que tienen una tasa baja de prdida de cobertura ve-
getal, aunque por su naturaleza (en especial en lo que se
reere al isau), se esperara que as fuera. Otro resultado
interesante es que el isau se est aplicando con mayor
frecuencia en municipios que tienen una poblacin de
habla indgena mayor al promedio nacional.
Tambin entre los instrumentos que estn ms
orientados al manejo sustentable de los recursos na-
turales se observan diferencias interesantes. En el caso
de las Unidades de Manejo para la Conservacin de la
Vida Silvestre (uxa), la caracterstica ms notoria es
que el nivel de bienestar de la poblacin (iou) es muy
superior al promedio nacional, y que la proporcin de
poblacin indgena es notoriamente inferior a dicho
promedio. Estos resultados reejan claramente el hecho
de que la uxa no es, todava, una alternativa frecuente
para el manejo de la vida silvestre para las poblaciones
indgenas y para la gente ms marginada. La mayora
de las uxa actuales son, como ya se explic, ranchos
cinegticos, privados, ubicados en el norte del pas, y
que tienen como pblico interesado en su creacin e
201
202
203
instrumentacin a la poblacin con recursos sucientes
para pagar el costo de las licencias de caza.
En contraste, los municipios en donde se aplica el
proyecto para la Conservacin y Manejo Sustentable de
Recursos Forestales (iioc\xai, en sus dos etapas), tie-
nen una poblacin indgena muy superior al promedio
nacional y valores de iou muy bajos. Una caracterstica
preocupante de estos municipios es que, en promedio,
mostraron prdidas de vegetacin natural en el decenio
anterior y erosin hdrica al 2001 (frecuentemente
asociada a la extincin de cobertura forestal) superiores
al promedio nacional. Estos resultados muestran, por
un lado, la importancia de hacer un monitoreo ms
no del estado de la cubierta vegetal y del suelo en
estos municipios y, por el otro, la relevancia que puede
tener este proyecto para evitar que se siga deteriorando
el ambiente en los mismos.
Por otra parte, las caractersticas ms sobresalientes
de los municipios en donde se instrumenta el Programa
de Desarrollo Forestal (iiooiioi) son la alta intensi-
dad migratoria y la baja prdida de cobertura vegetal
registrada en el decenio anterior (Figura 7.30).
204
205
En lo que respecta a los municipios en donde se
instrument el Programa de Plantaciones Forestales Co-
merciales (iiooiiiax), su caracterstica ms evidente es
su bajo nivel de degradacin del suelo y, particularmente
de erosin hdrica. Para el caso de los municipios en
donde se aplica el iiocoiii, lo ms notorio es que la
mayora de sus valores estn muy cercanos al promedio
nacional, lo que podra interpretarse como una falta
de especicidad en la orientacin de este programa,
ya que el conjunto de los municipios en donde se est
aplicando podra ser indistinguible de una muestra
aleatoria de los municipios del pas. En este caso, parece
muy importante revisar con ms detalle los criterios que
se toman en cuenta para efectuar la aplicacin de este
programa en el territorio.
En los Mapas 7.28 y 7.29 se muestra la distribu-
cin espacial de los instrumentos de gestin ambiental
considerados en este anlisis, lo que permite identicar
claramente en dnde falta promoverlos, as como la
magnitud del reto que queda por delante para la auto-
ridad ambiental federal en cuanto a la mayor ecacia
requerida en trminos de su correlacin territorial, dadas
las caractersticas de los municipios del pas, para poder
estar en la mejor posibilidad de cumplir sus objetivos
de conservacin, manejo sustentable y restauracin de
los ecosistemas y de los recursos naturales. En trminos
cuantitativos, aproximadamente en 40% de los munici-
pios del pas no existe ningn programa de la sixaixar
relacionado con la conservacin, manejo sustentable o
restauracin de los ecosistemas terrestres (Figura 7.31).
Para el caso particular de los municipios que podran
ser considerados como los ms vulnerables debido a su
bajo ndice de desarrollo humano y a su alta proporcin
de poblacin indgena ambas muy relacionadas con
niveles de marginacin elevada, la instrumentacin de
los programas de gestin ambiental federales es inferior
al promedio nacional: en poco ms del 60% de los 50
municipios con mayor poblacin indgena, y en 54% de
los municipios con ms bajos valores del iou, no existe
ninguno de estos instrumentos (Mapa 7.30 y Tabla 7.26).
En estos municipios el programa que ms incidencia
tiene es el iiocoiii, seguido por el iiooiioi.
Al examinar la co-ocurrencia de programas, contras-
tando con un modelo nulo que supone independencia
en su aplicacin, en la mayora de los casos se encon-
tr una relacin positiva, lo que signica que es ms
probable que los programas se apliquen en municipios
que ya tienen previamente otras polticas en ejecucin
(cualesquiera que stas sean), que en municipios en los
cuales no existan. Esto parece indicar que una vez que
se crea la capacidad de organizacin suciente que les
permite a los pobladores estructurar una solicitud de
apoyo, stos procuran conseguir apoyos adicionales.
Este comportamiento es importante porque existe una
buena posibilidad de complementariedad y sinergias
entre los diferentes programas del sector ambiental
federal, aunque tambin plantea el reto de hacer ms
fcil el acceso a los planes para que otros municipios
206
207
puedan acceder a ellos. El iioc\xai es la excepcin,
ya que muestra un comportamiento independiente
(Tabla 7.27).
;. Piisiicrivas ix ii coiro, xioiaxo \
iaico iiazo
;.1. Ei aicaxci acruai oi ios iiociaxas oi ia
sixaixar
La Tabla 7.28 resume de manera sinttica las supercies
aproximadas (cifras redondeadas a cientos de miles
de hectreas) de las principales formaciones vegetales
incorporadas a los ms importantes programas de la
sixaixar.
sta muestra que los matorrales xerlos integran
la mayor parte de la supercie incorporada a estos
programas, con ms de 23 millones de hectreas, lo
que equivale a casi 50% de la supercie total protegida.
Los 10.6 millones de hectreas de bosques protegidos
o manejados sustentablemente representan 22% de la
supercie total atendida, mientras que los 7.7 millones
de hectreas de selvas incorporadas equivalen a poco
ms de 16% de la supercie total.
En cuanto el papel de cada instrumento, se puede
apreciar que las supercies de los tipos principales de
vegetacin incorporadas a axi reejan, aproximada-
mente, sus supercies relativas en el territorio nacional,
por lo que podemos concluir que este instrumento est
cumpliendo con su funcin predeterminada. Las uxa
estn integradas principalmente por el matorral xerlo
debido a su mayor grado de adopcin entre los propie-
tarios privados que predominan en el norte del pas, que
entre las comunidades y los ejidos que prevalecen en los
bosques y selvas del sur. No obstante, las uxa tambin
incorporan ya 1.3 millones de hectreas de bosques y
208
1.4 millones de hectreas de selvas. Por su parte, y como
es de esperarse debido a su contribucin mayoritaria
a la produccin forestal comercial, los bosques integran
la proporcin ms grande de la supercie bajo manejo
forestal sustentable (xis) con 7 millones de hectreas,
seguidos por las selvas y los matorrales (donde predo-
mina la produccin de no maderables), con alrededor
de 3 millones de hectreas cada uno. Cabe hacer notar hectreas cada uno. Cabe hacer notar
que estas cifras por tipo de vegetacin son preliminares,
y que se basan en los porcentajes relativos de los princi-
pales tipos de vegetacin incorporados al iiooiioi, de
acuerdo con la evaluacin realizada por la Universidad
Autnoma de Tlaxcala; no obstante, la cifra total de
13.1 millones de hectreas incorporadas al programa
es correcta
106
. A pesar de la implementacin reciente
de los programas de pago por servicios ambientales,
stos integran una supercie combinada de poco ms
de un milln de hectreas, correspondiendo la mayor
parte de ellas a ecosistemas selvticos. Finalmente, el
iioc\xai I, que fue un proyecto instrumentado en
pocas entidades federativas, alcanz una cobertura de
alrededor de 420 mil hectreas, cuya mayor parte es
integrada, nuevamente, por selvas.
Cabe resaltar que en la actualidad, y como resultado
de la instrumentacin del conjunto de estos programas,
una tercera parte de la vegetacin natural del pas se
106
sixaixar-coxaioi. 2005.
209
encuentra bajo relativa proteccin,
ya que poco ms de 47 millones de
las casi 142 millones de hectreas de
vegetacin natural del pas estn bajo
algn programa de conservacin o
aprovechamiento sustentable. La Ta-
bla 7.29 resume la situacin actual, y
la compara con la del ao 1999.
Esta Tabla demuestra que hasta la
fecha, las selvas, con 77% de su su-
percie sin incorporarse a algn pro-
grama o instrumento de conservacin
o de aprovechamiento sustentable,
constituyen los ecosistemas relativa-
mente ms desprotegidos entre los
principales tipos de vegetacin del pas. A las selvas les
siguen la vegetacin halla y gipsla, cuya importan-
cia para la conservacin de la biodiversidad radica en el
alto nmero de especies endmicas que la integran
107

con 73% de su supercie sin incorporarse a instrumen-
tos de gestin sustentable, y los bosques, con 69% de
su supercie an no integrada a algn instrumento de
conservacin o de aprovechamiento sustentable. No
obstante, en el transcurso de la administracin actual,
107
Challenger. 1998.
la supercie de vegetacin natural
atendida por algn instrumento de
conservacin o de aprovechamiento
sustentable ha aumentado de 31.25
millones de hectreas en 1999 a 47.3
millones en 2005 (esto es, poco ms
de 16 millones de hectreas adiciona-
les en seis aos, una supercie equiva-
lente al 50% del total bajo proteccin
en 1999). Esto es un logro nacional de
gran importancia, que demuestra la
continuidad y madurez de la poltica
ambiental instrumentada durante
ms de una dcada.
;.1.1. Costos relativos de la gestin de los ecosistemas:
conservacin versus restauracin
La Tabla 7.30 muestra una estimacin muy aproxima-
da de los costos comparativos de los tres principales
tipos de instrumento para la gestin de los ecosistemas
naturales: la conservacin, el manejo sustentable y la
restauracin. En esta Tabla, los costos en pesos por
hectrea de cada programa se calculan de manera muy
sencilla, dividiendo el presupuesto total anual asignado
para el instrumento en cuestin (en millones de pesos),
entre la supercie anual atendida por el instrumento
Una tercera parte de la
vegetacin natural del
pas se encuentra bajo
relativa proteccin, ya
que poco ms de 47
millones de las casi
142 millones de hec-
treas de vegetacin
natural del pas estn
bajo algn programa de
conservacin o aprove-
chamiento sustentable
210
(en millones de hectreas). A pesar de la escasa sos-
ticacin de este mtodo, resulta til para demostrar, a
muy grandes rasgos, la brecha evidente entre la baja
eciencia econmica al intentar reparar los daos am-
bientales mediante la reforestacin y la remediacin de
suelos erosionados (casi 300 pesos por hectrea), o el
establecimiento de plantaciones forestales (a un costo
de ms de mil pesos por hectrea) contra el bajo costo
de la conservacin (cerca de 28 pesos por hectrea en
axi) o, todava ms, del aprovechamiento sustentable
(entre 3 pesos por hectrea en uxa y 28 pesos por
hectrea en bosques y selvas con programas de manejo
forestal sustentable).
El propsito de este ejercicio, que es muy inexacto,
es el de recalcar que la conservacin y el aprovecha-
miento sustentable de los ecosistemas, de sus recursos
naturales y servicios ambientales, son los pilares del
desarrollo sustentable, no slo desde el punto de vista
ambiental sino tambin desde el econmico: le cuesta
mucho menos a la sociedad mexicana en su conjunto
211
asegurar la conservacin y el uso racional de los ecosis-
temas y de sus recursos que la reparacin de los daos
y la restauracin de los ecosistemas y sus suelos, una
vez deforestados stos.
;.:. Posiniis xiras oi xioiaxo iiazo
Adems de las grandes extensiones de ecosistemas na-
turales incorporados a algn instrumento de gestin
ambiental durante el transcurso de esta administracin,
es importante notar que tambin se han intensicado
los esfuerzos por aumentar la calidad de dicha gestin
en trminos de la proteccin efectiva ofrecida por el
instrumento de las axi, as como tambin los crite-
rios de manejo sustentable de los ecosistemas naturales
incorporados a los programas de manejo de las uxa,
del manejo forestal, etc., esfuerzos que comenzaron, en
trminos reales, bajo la conduccin de la sixaixai du-
rante la administracin pasada. Uno de los indicadores
del aumento en los esfuerzos para realizar una gestin
ambiental cada vez ms ecaz, es el aumento en los
presupuestos asignados para los distintos instrumentos
del sector, mismos que han crecido de manera muy
signicativa inclusive por rdenes de magnitud en
algunos casos durante la presente administracin. Es
muy deseable que esta tendencia contine y se refuerce
en el futuro.
Al terminar la administracin anterior, la entonces
sixaixai public, en el ao 2000, un libro similar a
ste en cuanto a su contenido temtico y a su propsito,
en el cual se plasmaron algunas cifras y metas posibles
acerca de los alcances futuros de los instrumentos de
gestin entonces disponibles.
108
En el mismo sentido de
la continuidad programtica que implic este ejercicio
de prospeccin, aunque muy limitado en sus alcances,
vale la pena retomarlo aqu, tanto para comparar los
resultados de la gestin actual con las pautas esperadas
entonces, como para revisar las cifras y metas plasmadas
para el mediano plazo, y establecer otras a la luz de la
experiencia de los ltimos aos.
En cuanto a las perspectivas de los diferentes instru-
mentos hacia el ao 2010, la entonces sixaixai calcul
una cobertura total de 57.82 millones de hectreas
108
sixaixai. 2000, pp. 117-121.
bajo programas de conservacin y manejo sustentable
(axi, uxa y xis), siendo sta una supercie promedio
entre dos totales potenciales, una ms baja, de 48.27
millones de hectreas, considerada como el desenlace
ms previsible, y una ms alta, de 68.04 millones de
hectreas, contemplada como un desenlace posible
en el mejor de los casos. Para alcanzar la cifra inter-
media de 57.82 millones de hectreas para 2010, se
calcul un aumento promedio anual de 2.38 millones
de hectreas de ecosistemas terrestres a incorporarse a
estos programas.
Para comparar los resultados de la gestin ambiental
actual con los objetivos planteados en ese entonces
se puede armar que, para el ao 2005, la supercie
total de 45.8 millones de hectreas en axi, uxa y mfs
(esto es, sin incluir las supercies en programas de
pago por servicios ambientales y en iioc\xai I), fue
prcticamente igual a la cifra media esperada (entre
lo previsible y lo posible) de 45.9 millones de hectreas
(dada la tasa promedio anual de crecimiento de 2.38
millones de hectreas, incorporada a estos programas).
Al agregar la supercie de 1.5 millones de hectreas
aadidas al iioc\xai y a los programas de pago por
servicios ambientales, la cifra total de 47.3 millones de
hectreas incorporadas a los programas del sector am-
biental federal durante esta administracin representa
un resultado muy por encima de la cifra previsible
de avance pronosticada para 2005, de 40.6 millones de
hectreas (y ms cercana a la cifra posible, de alrededor
de 53 millones de hectreas).
Cabe sealar que en el ao 2000 se calcul una tasa
promedio anual de crecimiento de ecosistemas terrestres
incorporados a axi de 690 mil hectreas, lo que habra
resultado en 15.7 millones de hectreas de ecosistemas
terrestres en axi para nales de 2005 (sin incluir tierras
agropecuarias, cuerpos de agua y zonas urbanas). Esta
cifra no ha sido alcanzada debido a diversos factores. La
percepcin de la necesidad de una mayor consolidacin
del instrumento de axi ha requerido un crecimiento
ms moderado de la supercie decretada, en aras de
asegurar que cada nueva axi est dotada con todos
los recursos necesarios para cumplir con su funcin.
Tomando en cuenta este factor, a principios de la ac-
tual administracin el Programa Nacional de Medio
Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006, plante
212
como meta sexenal llegar a un total de 20 millones de
hectreas incorporadas a axi incluyendo ms de 3.5
millones de hectreas marinas ms, inevitablemente,
supercies adicionales de tierras agropecuarias, cuerpos
de agua, etc.
109
. Lo observado en cuanto al crecimiento
de la supercie bajo axi durante este sexenio, ha sido
acorde con esta meta, por lo que en promedio este
aumento ha sido de alrededor de 340 mil hectreas
anuales aunque restando tierras agropecuarias y zonas
marinas, esto se reduce a poco ms de 260 mil hectreas
anuales efectivas. No obstante, el Programa Anual de
Trabajo 2006 de la sixaixar pronostica llegar a casi
21 millones de hectreas en axi al terminar 2006, con
lo que se tendra que ajustar hacia arriba el crecimiento
anual promedio
110
.
En cuanto a las uxa, se esperaba un crecimiento
promedio anual de 949 mil hectreas efectivas (sin
incluir zonas agropecuarias, cuerpos de agua, traslapes
con axi, etc.), mientras que el crecimiento promedio
anual real ha sido de poco ms de 1.1 millones de hec-
treas, es decir, un 20% ms de lo esperado. La mayor
parte de este incremento ha sido en las zonas ridas
del pas, donde este instrumento siempre ha tenido un
fuerte arraigo, pero al parecer, en las zonas de bosque la
cobertura relativa ha aumentado de 0.43 millones de
hectreas en 1999, a 1.3 millones en 2005, por ms que
esto sea menos que los 1.7 millones de hectreas que
se esperaban.
111
Por otra parte, la supercie esperada
para la cobertura de selvas sujetas a este instrumento,
de 1.27 millones de hectreas para 2005, se ha logrado
con creces, ya que se han incorporado 1.4 millones de
hectreas. Sin embargo, habra que tener cautela con las
cifras para bosques y selvas en uxa que aparecen en la
Tabla 7.28, dado que no son exactas, sino extrapoladas,
lo que implicara cierto grado de error.
En trminos del ejercicio de prospeccin del ao
2000 para los alcances del Manejo Forestal Sustentable,
se haba esperado para el ao 2010 una supercie total
en xis de 15.46 millones de hectreas, partiendo de la
base de las 7.5 millones de hectreas incorporadas hasta
109
sixaixar. 2001.
110
sixaixar. 2005, p.27.
111
Calculado con base a la informacin presentada en sixaixai.
2000, grca 37, p.120.
1999. Esto presupone un crecimiento promedio anual
de poco ms de 720 mil hectreas, por lo que para 2005
se deberan tener 11.8 millones incorporadas al xis.
Las 13.1 millones de hectreas incorporadas represen-
tan un aumento por encima de lo esperado, logrado a
pesar de las conclusiones preeliminares de la evaluacin
externa que realiz la iao del Programa Estratgico
Forestal para Mxico, 2025 y de su implementacin,
sealndose un avance ms lento de lo esperado en ese
rubro de la gestin.
Con base en estas experiencias, y en aras de conti-
nuar con el ejercicio hipottico de prospeccin, la Tabla
7.31 muestra el grado de proteccin de los ecosistemas
que se podra alcanzar para el ao 2016 si se diera
continuidad a los programas de axi, uxa y xis, con
presupuestos equivalentes a los que se han manejado
en estos aos.
En este ejercicio hipottico, para cada tipo principal
de vegetacin se indica la supercie actualmente in-
corporada a estos programas, y se muestra el aumento
total esperado que estos instrumentos podran cubrir
en 2016 al continuar su expansin a un ritmo cerca-
no a la tasa promedio de los ltimos seis aos. Cabe
sealar que, en el caso de las uxa, se considera que
este instrumento podra experimentar menores tasas
de adopcin en los aos venideros, al acercarse a sus
lmites naturales de aplicacin en las zonas ridas, y
dadas las mayores dicultades para su adopcin entre
ejidos y comunidades en las zonas boscosas y selvticas
del centro y sur del pas. Si bien este ejercicio tiene
las desventajas de cualquier pronstico con base en
tendencias, diere del primer ejercicio realizado por
la sixaixai en 2000 al apegarse ms a las tendencias
reales de crecimiento observadas en la cobertura de los
instrumentos durante los ltimos seis aos, y menos
en plantear un resultado nal deseable. No obstante,
las cifras proyectadas para el crecimiento esperado en
la cobertura de algunos instrumentos para ciertos tipos
de vegetacin, no obedecen nicamente a las tendencias
recientes, sino que incorporan un ligero sesgo hacia lo
ms deseable, debido a que la gestin ambiental nece-
sariamente se dirige de acuerdo con la priorizacin de
los esfuerzos para lograr los objetivos deseados.
Este ejercicio hipottico plantea que la supercie
total de ecosistemas naturales que podra incorporarse
213
a alguno de los principales instrumentos de conserva-
cin y manejo sustentable, ascendera a 77.9 millones
de hectreas para 2016, representando un aumento de
30.6 millones de hectreas bajo proteccin, comparada
con la supercie actualmente protegida. Al tomar en
cuenta tambin los dos nuevos programas de pago por
servicios ambientales (isa), que en escasos dos aos han
incorporado 1.1 millones de hectreas de vegetacin a
la supercie total protegida, y suponiendo tambin una
tasa de crecimiento anual promedio de alrededor de 400
mil hectreas, para 2016 se podra esperar un total de
4.4 millones de hectreas adicionales bajo proteccin
en isa, mayoritariamente, de bosques y selvas como
es el caso en la actualidad. Con ello, la supercie total
protegida para 2016 alcanzara 82.3 millones de hect-
reas. Estas dos cifras totales, de 77.9 y de 82.3 millones
de hectreas representan respectivamente, entre 55% y
58% de la supercie total actual de la vegetacin natural
del pas, e incluyen una proporcin muy amplia de la
biodiversidad de ecosistemas, especies y germoplasma
y de los recursos naturales y servicios ambientales.
;.. Ixacix on;irivo: iosiniis xiras a iaico iiazo
Para el largo plazo, los ejercicios de proyeccin de
las tendencias actuales siempre resultan ser menos
conables. No obstante, cuando se trata de un simple
ejercicio de plantear lo deseable, tomando en cuenta
las tendencias reales de crecimiento, sin ser limitadas
exclusivamente a ellas, se puede generar una imagen
objetivo de los alcances posibles de la gestin ambien-
tal a largo plazo. En lo que se reere a la supercie
total eventual de ecosistemas terrestres incorporados a
axi, se debe tomar en cuenta que es posible que sta
no supere en mucho los 20 millones de hectreas, es
decir, aproximadamente 10% de la supercie terrestre
nacional: esta cifra corresponde con la meta global
planteada durante las negociaciones internacionales en
materia de reas naturales protegidas, en el marco de la
implementacin del Convenio de Diversidad Biolgica
de las Naciones Unidas.
Por otra parte, al acercar sus lmites de aplicacin en
las zonas ridas del pas, y de persistir, aunque en menor
214
grado, las actuales dicultades para su instrumentacin
en las zonas boscosas y selvticas, es posible que la su-
percie eventual incorporada a las uxa no rebase por
mucho los 40 millones de hectreas una supercie,
de todas maneras, muy extensa. Se espera un buen
crecimiento de las reas de bosque incorporadas al xis
aunque se prev una tasa menor para su aplicacin en
las zonas de selva. No obstante, es en stas en donde se
espera que la aplicacin de los programas de pago por
servicios ambientales tenga una aplicacin importante
(an cuando los actuales programas de isa sean rem-
plazados por otros mecanismos, basados en mercados
reales para el pago de los servicios ambientales, inclu-
yendo los actualmente emergentes mercados globales de
carbono, en el contexto de las reducciones de emisiones
de gases de efecto invernadero). Bajo estas premisas, la
Tabla 7.32 plantea una imagen objetivo de la vegetacin
natural que se podra proteger a largo plazo, mediante
su incorporacin a los actuales instrumentos de conser-
vacin y manejo sustentable de la sixaixar.
De poder alcanzar esta imagen objetivo, se podran
conservar y aprovechar sustentablemente 120 millones
de hectreas de vegetacin natural, equivalentes a 84%
del total de la vegetacin natural reportado para 2002.
Se prev que la mayor parte de esta supercie estara
incorporada a instrumentos de aprovechamiento sus-
tentable, como son el manejo forestal sustentable, las
uxa y los diversos mecanismos potenciales de pago por
servicios ambientales. Mientras tanto, la supercie total
de ecosistemas terrestres incorporada a axi federales
podra alcanzar los 22.5 millones de hectreas (las zo-
nas marinas protegidas bajo este instrumento podran
alcanzar 6 millones de hectreas adicionales).
Adems de estos instrumentos de gestin de los
ecosistemas naturales, se puede extender este ejercicio
hipottico a los instrumentos de restauracin de la cu-
bierta forestal. De acuerdo con el iii de la coxaioi,
se calcula que existen, en trminos potenciales:
16 millones de hectreas de supercie total a refo-
restar.
10.7 millones de hectreas de supercie apta para
establecer plantaciones forestales.
De instrumentarse los programas de reforestacin
y de plantaciones forestales en la totalidad de estas su-
percies, se podra reestablecer la cobertura vegetal en
26.7 millones de hectreas de tierras preferentemente
forestales, hoy deforestadas o dedicadas a la agricultura
de bajo rendimiento. En total, entonces, los principales
instrumentos de gestin de los ecosistemas terrestres
del pas podran proteger a largo plazo 120 millones
de hectreas de vegetacin natural (suponiendo un
mnimo traslape entre las supercies atendidas por cada
instrumento), a la vez que se reestablecera la cobertura
de vegetacin en 26.7 millones de hectreas adicionales
para dar as un total de 146.7 millones de hectreas
incorporadas a la gestin ambiental.
215
216
Manglar, Laguna
El Ostin, cerca
de Sierra de Los Tuxtlas,
Veracruz
217
viii
Los humedales costeros
Los humedales costeros son ecosistemas que comparten algunos ras-
gos con los ecosistemas terrestres, otros con los ecosistemas acuticos,
y otros ms con los ecosistemas marinos, sin pertenecer por completo
a ninguno de estos ambientes. Por tratarse de un medio ambiente dis-
tinto, adems de la enorme relevancia de los manglares, en particular,
en cuanto a la provisin de servicios ambientales de defensa contra
inundaciones, y dados los actuales procesos de cambio climtico
global y de desarrollo turstico y de otra ndole que afectan a estos
ecosistemas, se ha decidido dedicarles un captulo independiente.
1. Los xaxciaiis ix Mixico
Los manglares en Mxico se distribuyen en el interior de lagunas
costeras, esteros y sistemas deltaicos de las costas del Golfo de Mxico
y del Ocano Pacco. En el Caribe se distribuyen en depresiones
formadas entre cordones litorales del Pleistoceno. Las especies de
manglar ms caractersticas son Rhizophora mangle (mangle rojo),
Avicennia germinans (mangle negro, madre de sal), Laguncularia
racemosa (mangle blanco, sacocom) y Conocarpus erectus (mangle
botoncillo), reportndose adems comunidades de Rhizophora ha-
rrisonii en los estados de Yucatn, Quintana Roo y Chiapas.
Mxico es uno de los pases del mundo con mayores extensiones
de manglares. De acuerdo con la ltima estimacin que se tiene para
el ao 2002, en el pas existan aproximadamente 900 mil hectreas
con este tipo de vegetacin
1
, cifra que ubica a Mxico por encima de
1
Estimacin obtenida a partir de la Carta del Uso del Suelo y Vegetacin Serie III elaborada
por el ixici.
218
la mayora de los pases de frica, excepto Nigeria; y
de Amrica, excepto Cuba y Brasil
2
.
Estos ecosistemas proporcionan diversos bienes y
servicios ambientales, como una elevada captura de
carbono y la depuracin de las aguas provenientes de los
ros en cuanto a la concentracin de sedimentos sus-
pendidos, materia orgnica y microorganismos pat-
genos. Los manglares tambin son importantes porque
protegen a las costas contra la erosin y amortiguan los
efectos de meteoros severos e inundaciones. Adems,
funcionan como sitios de crianza, refugio y alimenta-
cin para los individuos juveniles de especies comer-
ciales que ah se reproducen y que posteriormente se
reclutan en los bancos pesqueros; proveen a las pobla-
ciones locales de recursos, como carbn, lea, madera
y materiales para la construccin de techos, y generan
ingresos derivados de las actividades productivas que en
ellos se desarrollan, como la pesca de camarn y otros
crustceos, diversos peces, y algunos moluscos.
Aunque se desconoce con precisin la supercie
original cubierta por manglares, segn la carta de vege-
tacin potencial elaborada por el ixici, los manglares
cubrieron una supercie de casi un milln y medio de
hectreas; en ese sentido, las cerca de 900 mil hect-
reas posiblemente existentes representan un 60% de la
posible supercie original. La tasa de eliminacin de
estos ecosistemas muestra diferencias importantes al
interior del pas.
En el ao 2005, el ixi realiz una revisin sobre
la informacin de las tasas de prdida de manglares
en Mxico
3
. Segn este estudio, la tasa anual nacional
de prdida de cobertura es de alrededor de 2.5%,
con diferencias importantes entre regiones del pas.
En trminos generales, para la vertiente del Pacco
la tasa anual estimada es de 2%, mientras que en el
Golfo de Mxico es de 2.8%. De continuar con estas
tendencias, las proyecciones indican una reduccin
para el ao 2025 de 50% de la supercie calculada
para el ao 2000.
Los bosques de manglar son ecosistemas frgiles,
vulnerables al azolve y a la interrupcin del ujo de las
aguas, al estancamiento, y a los cambios drsticos en la
2
Suman. 1994.
3
ixi. 2005.
salinidad. El desarrollo mal planicado y los cambios de
uso del suelo en las zonas donde se establece el manglar
ponen en riesgo su supervivencia.
:. Piixciiaiis iioniixas qui aiicrax a
ios icosisrixas oi uuxioaiis cosriios \
oi xaxciai
:.1. Los caxnios oi uso oii suiio
La deforestacin es la causa ms importante de la des-
truccin de estos ecosistemas. El principal destino de las
supercies cubiertas por manglar es el uso urbano y el de-
sarrollo turstico, aunque tambin se eliminan grandes
supercies de ellos para la ampliacin de la frontera
agropecuaria a n de establecer potreros, granjas para
la camaronicultura y otras actividades productivas.
Los cambios en el uso del suelo pueden afectar de
distintas formas a estos ecosistemas. En la mayora de
los casos el cambio es irreversible debido a la modi-
cacin de las caractersticas estructurales del sitio; por
ejemplo, mediante la realizacin de movimientos de
tierra y el relleno de los cuerpos de agua, que modican
la morfologa e hidrologa del sitio, afectando los ujos
de agua dulce o salada en estos ecosistemas.
El modelo de desarrollo turstico de playa basado
principalmente en el concepto de megaproyectos inte-
gralmente planeados en zonas como Cancn, Huatulco,
Ixtapa y Los Cabos, ha implicado grandes urbanizacio-
nes en la franja costera, inversiones hoteleras y obras de
infraestructura pblica, con sus consecuentes presiones
sobre los recursos naturales y la destruccin de manglares.
El sector turstico ha reconocido que para incidir
favorablemente en el desarrollo nacional es prioritario
cambiar de una visin exclusivamente econmica y de
corto plazo hacia una integral, sustentable y de largo
alcance, con lineamientos adaptables a las diferentes
realidades locales
4
. En ese contexto, la Secretara de Tu-
rismo instrument en 2002 un programa denominado
Agenda 21 para el Turismo Mexicano, con el n de aten-
der los compromisos derivados de la Cumbre de Ro de
1992. Como parte de su estrategia, se comprometi a
4
Programa Nacional de Turismo 2000-2006.
219
apoyar a la sixaixar en la implantacin de la Agenda
21 en el pas y a liderar el proceso para el sector turstico
nacional
5
. No obstante lo anterior, siguen ocurriendo
casos controvertidos que afectan directamente a los
manglares, como el de la tercera etapa de ioxarui en
Cancn, donde un proyecto pretendidamente ecolgico
afecta a ms de 100 hectreas de manglar en aras de la
imagen inmobiliaria.
Los manglares tambin han sido afectados tanto por
el reparto agrario, que ha dotado de tierras a ejidatarios y
comuneros en zonas anegadizas que generalmente son
bienes nacionales y zonas federales, como por el creci-
miento de la actividad ganadera en las regiones tropicales
bajas de nuestro pas, muy notablemente en los estados
de Veracruz, Tabasco y Campeche, donde se encuentran
importantes extensiones de humedales costeros.
5
sicrui. 2005.
En lo que atae a la camaronicultura, sta ha expe-
rimentado un crecimiento explosivo en los ltimos 10
aos en las costas del noroeste mexicano, especialmente
en Sinaloa y Sonora, entidades que concentran 86% de
la supercie de cultivo, aunque la actividad tambin est
presente en los dems estados litorales con excepcin
de Michoacn y Quintana Roo
6
. La estanquera para
esta actividad acucola suele instalarse en lagunas estua-
rinas, zonas de manglar y frentes de playa. Es probable
que esta actividad haya tenido un impacto negativo
importante sobre los manglares del estado de Sinaloa,
sin embargo, esta situacin no ha sido estudiada a
profundidad hasta el momento.
Con el objeto de prevenir situaciones desastrosas
de impacto ambiental como consecuencia de un cre-
cimiento desordenado de la camaronicultura (como
6
o.o.i., 15 de marzo de 2004.
220
ha sido el caso en varios pases asiticos y latinoameri-
canos), el gobierno mexicano, a travs de la iioiiia,
desarroll en 1996 el Programa Nacional de Diagns-
tico de los Ecosistemas Costeros y Situacin Jurdica
de las Unidades de Produccin Camaroncola (ixoic).
Este Programa estableci acciones encaminadas a
evaluar la situacin actual de los ecosistemas costeros
donde se desarrolla el cultivo de camarn, a denir las
medidas de mitigacin y restauracin, y a establecer
los parmetros de crecimiento que se puedan alcanzar
para esta actividad, sin alterar el equilibrio ecolgico o
rebasar la capacidad de carga de cada uno de ellos. Sin
embargo, este programa tuvo un restringido alcance
regional, realizndose solo en el estado de Sinaloa
7
. Es
evidente que se requiere crear mayor conciencia sobre
la importancia de la integridad de los manglares para
mantener las actividades productivas. Por ejemplo, se ha
estimado una prdida anual en la produccin natural de
767 kg de camarones y peces de importancia comercial
por cada hectrea de mangle destruido
8
.

:.:. Aiicracioxis ixoiiicras
Las afectaciones indirectas, como la eliminacin o
apertura de entradas de agua en las barras de arena, o
bien un manejo inadecuado del gasto de agua a nivel
de cuenca, por ejemplo por la construccin de represas
para riego agrcola, pueden tener un impacto severo en
el ecosistema. El impacto se da por la modicacin
en el ujo y en las caractersticas sicoqumicas del agua.
El manejo inadecuado de una cuenca puede provocar
la llegada hasta estos sitios de una mayor cantidad de
sedimentos, la modicacin de la salinidad y la llegada
de ujos de agua contaminada por fertilizantes, pesti-
cidas y contaminantes urbanos.
:.. Ixiiaisriucruia
El desarrollo de infraestructura carretera, ductos y
diques, suele provocar cambios hidrolgicos en las
7
Informe Final ixoic nivel granja, 2003.
8
Turner. 1991. citado en Informe Final ixoic nivel granja, 2003.
Dicho sea de paso, en Asia ya se prueban tcnicas para el cultivo
de camarn en manglares.
cuencas bajas que pueden resultar en la mortandad
masiva de manglares, como ha sucedido en la Laguna
de la Mancha en Veracruz, de Puerto Morelos y Sian
Kaan en Quintana Roo o en Yucalpetn, Yucatn. La
muerte de los manglares deja la costa ms vulnerable
al efecto del intemperismo severo, como el que se da
durante los huracanes, afectando asimismo a la infra-
estructura costera. La construccin de infraestructura
para la actividad petrolera es una de las principales
causantes de la deforestacin y prdida de manglar en
la regin del Golfo de Mxico.
Aunque no hay datos precisos para Mxico, un es-
tudio en el estado de Louisiana (ii.uu) mostr que la
destruccin o modicacin de estos ecosistemas puede
resultar en un aumento signicativo de los daos eco-
nmicos causados por los huracanes. Para ese estudio
el costo asociado a la destruccin de una hectrea de
manglar removida vari entre 4,732 y 18,653 dlares
9
.
En este contexto, es evidente que se requiere incorpo-
rar estos costos potenciales en la decisin de eliminar
manglares para destinar esas tierras a otros usos.
Los humedales costeros y particularmente los
manglares, se han visto frecuentemente afectados por
el desarrollo portuario. Algunos de estos desarrollos
impactaron ineludiblemente en manglares, como es el
caso de los puertos de Manzanillo, Altamira y Yucal-
petn, entre otros.
Otro efecto asociado a la construccin de infraes-
tructura es la fragmentacin de los manglares. A pesar
de que generalmente se piensa que este dao es menor,
ya que se dejan remanentes de la vegetacin original,
el impacto al manglar es considerable debido a que
los terraplenes construidos (por ejemplo, al construir
carreteras y caminos) modican la hidrologa del sitio,
favoreciendo el azolve de ciertas zonas del cuerpo de
agua y, consecuentemente, la modicacin de sus pro-
piedades sicoqumicas. La apertura de canales para la
navegacin al interior de estos ecosistemas genera otro
tipo de afectacin, al disminuir la concentracin de
sales y al modicar la topografa del manglar. La modi-
cacin del patrn hidrolgico del hbitat del manglar
puede ocasionar desde el cambio en su estructura,
composicin, productividad, hasta su muerte.
9
Constanza, et al. 1989, citado en Manson. 2004.
221
:.. Coxraxixacix
La contaminacin es una causa ms de afectacin a los
manglares. Los derrames petroleros y la contaminacin
del agua acarreada por los ros provocan severos impac-
tos al manglar. La contaminacin del agua puede tener
un efecto txico en las distintas especies de mangle, as
como en las especies de crustceos, moluscos y peces
que utilizan estos sitios como hbitat en alguna etapa
de su ciclo de vida. Las operaciones de extraccin y
transformacin de hidrocarburos son intensas en el sur
del Golfo de Mxico, una regin con alta presencia de
humedales y manglares.
. Accioxis iioiuisras ix ia arixcix
ixsrirucioxai oi ia iioniixrica oi isros
icosisrixas
Para frenar el deterioro de los ecosistemas de manglar se
considera necesario instrumentar medidas en distintos
mbitos para enfrentar el impacto de las actividades
humanas sobre los mismos. Es necesario un substancial
mejoramiento del nivel vida de las comunidades que
permita la idea de la conservacin del recurso, la iden-
ticacin y superacin de las limitaciones del marco
jurdico de tal forma que se fortalezca la regulacin
existente, y la ejecucin de la normatividad vigente,
tanto para regular el aprovechamiento de este recurso
como para sancionar a quienes la violen. Las decisiones
debern basarse en la mejor informacin cientca dis-
ponible, siendo adems imperativo informar y difundir
respecto a la relevancia de estos ecosistemas.
. Ei xaico ;uioico aiiicanii
En Mxico no existe una ley nica o especial para re-
gular la conservacin y el aprovechamiento sustentable
de los humedales y manglares. En nuestro sistema legal,
el marco jurdico para la proteccin, la conservacin,
e incluso el aprovechamiento sustentable de los hu-
medales, se encuentra disperso en una gran cantidad
de disposiciones, que incluyen desde las reglas consti-
tucionales para la utilizacin de los bienes nacionales
y los recursos naturales propiedad de la nacin, hasta
las leyes, reglamentos y normas sustantivas y adjetivas
que regulan las mltiples actividades que inciden en los
manglares, tanto desde enfoques propiamente ambien-
tales, como desde las vertientes econmicas y sociales a
cargo de los dems sectores del desarrollo.
En el anlisis preliminar sobre el marco jurdico
para la proteccin y el aprovechamiento sustentable
de los humedales costeros en Mxico, con nfasis en la
proteccin de los manglares, se advierte que en nuestro
sistema legal no existe un rgimen especial, sino un
sistema muy complejo que requiere la identicacin
e integracin en cada caso de diversas leyes, tratados
internacionales, reglamentos y normas que incluyen
disposiciones aplicables a los humedales y manglares,
tanto de manera especca, como de manera indirecta,
atendiendo principalmente a tres factores:
Respecto de los humedales, su ubicacin dentro de
los bienes nacionales para identicar el rgimen de
propiedad al que estn sujetos: el de dominio pbli-
co de la Federacin, regulado en aguas continentales
por la Ley de Aguas Nacionales (iax), y en zonas
marinas mexicanas, por la Ley Federal del Mar (iix)
y la Ley General de Bienes Nacionales (icnx).
Con relacin al aprovechamiento de manglares en
zonas costeras, la identicacin de las actividades a
realizarse determina los requisitos que deben cum-
plirse y que pueden ser: la obtencin de concesiones
para aprovechar, explotar o usar bienes nacionales,
la obtencin de autorizaciones en materia de vida
silvestre y, en todo caso, la obtencin de una auto-
rizacin en materia de impacto ambiental.
Asimismo, mientras que las especies arbreas domi-
nantes de los manglares se clasican como especies
en riesgo, la regulacin de su aprovechamiento
sustentable queda excluida del rgimen de la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable (icois)
y deber realizarse conforme al rgimen previsto en
la Ley General de Vida Silvestre (icvs).
Bajo este sistema, la identicacin e integracin de la
normatividad aplicable, as como de los instrumentos de
poltica y de gestin ambiental en los que debe lograrse
el anlisis y la resolucin de cada caso en el que se plan-
tea el desarrollo de actividades productivas sobre mangla-
222
res, o en el que se requiere la determinacin de medidas
de proteccin, resulta un proceso complejo y, en la ma-
yora de los casos, parcial o insuciente, debido a que
no existe un mecanismo que ayude a tener una visin
integral de las alternativas e instrumentos existentes.
.1. Diiixii ux iuxno
Algunas alternativas para mejorar la integracin del mar-
co jurdico aplicable a los humedales y manglares son:
Promover reformas mnimas a las leyes de Aguas Na-
cionales, General de Bienes Nacionales, General de
Vida Silvestre y General para el Desarrollo Forestal
Sustentable para determinar:
En la iax cul es el mbito de accin de la cxa
respecto a la vegetacin y dems especies asocia-
das a los humedales.
Si se determina que el objeto de la iax nicamente
abarca a las aguas nacionales dentro de los hu-
medales, puede hacerse una referencia expresa al
rgimen bajo el cual se regularn las especies aso-
ciadas a stos, es decir, la icois, de Pesca o la icvs.
En la icnx, precisar tambin que el rgimen
jurdico de los recursos naturales dentro de los
bienes nacionales est dado por las leyes espec-
cas en cada materia.
En la icvs, denir la totalidad de las acciones
que integran el aprovechamiento sustentable de
especies en riesgo, incluyendo los requisitos y, en
su caso, medidas de mitigacin o compensacin
a instrumentarse.
Promover y expedir una ley especial para la pro-
teccin y el aprovechamiento de los ecosistemas de
manglar, que incluya los principios de la poltica
nacional en la materia.
Incluir dentro del Reglamento de la icvs un captulo
especco sobre el aprovechamiento de especies en
riesgo que determine los supuestos, lmites, requisi-
tos y, en su caso, las medidas de mitigacin y com-
pensacin que debern aplicarse para la obtencin
de las autorizaciones necesarias.
Respecto de las primeras dos alternativas, que invo-
lucran al Congreso de la Unin, un factor indispensable
para la estructuracin de una reforma legal ecaz y
eciente es la denicin de una agenda compartida por
los poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la problemtica
a resolver y los mejores medios para lograrlo.
En la presente administracin estas agendas pare-
cieron estar desfasadas ya que si bien es cierto que el
tema de la proteccin de los manglares se consider
prioritario en ambos poderes, las visiones para resol-
verlo no fueron coincidentes puesto que, mientras que
la sixaixar se manifest a favor de la bsqueda de
esquemas de conservacin que contemplaran algunas
posibilidades para lograr el uso adecuado y sustentable
de los manglares, la visin predominante en el Congreso
de la Unin, por lo menos dentro de las tres iniciativas
presentadas en esta materia, se orient al establecimien-
to de restricciones absolutas para el aprovechamiento
de los manglares
10
.
As, los retos de una reforma legal para la proteccin
integral de los manglares son, entre otros:
Incluir deniciones congruentes y compatibles, que
contengan los elementos necesarios para entender
lo que se quiere proteger (enfoque de ecosistema;
estructura y funcin).
Hacer los reenvos necesarios para un sistema de
gestin integral y congruente, que permita identi-
car fcilmente cul es la ley aplicable.
En la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Pro-
teccin al Ambiente (iciiia), denir principios
de poltica y las bases del sistema que regirn las
acciones de conservacin y el uso sustentable de los
manglares en cualquier sector y actividad.
En la icvs, denir la totalidad de las acciones que in-
tegran el aprovechamiento sustentable de especies en
riesgo, incluyendo los requisitos y, en su caso, medidas
de mitigacin o compensacin a instrumentarse.
10
En el mbito legislativo, el Congreso de la Unin present tres
iniciativas:
Iniciativa de Ley de Proteccin y Conservacin del Ecosiste-
ma de Manglar (fue rechazada por el pleno de la Cmara de
Diputados).
Iniciativa de Ley de Conservacin, Restauracin y Aprovecha-
miento Sustentable de Humedales (fue rechazada por el pleno
de la Cmara de Diputados).
Iniciativa de reformas a la Ley General de Vida Silvestre
(aprobada en la Cmara de Senadores y en la Cmara de
Diputados).
223
En el mbito de accin del Poder Ejecutivo Federal,
dentro del proceso de revisin y modicacin de la
NOM-022-SEMARNAT-2003 se requiere:
Revisar los fundamentos legales con los que se ex-
pidi e incluir los que se requieran, a n de darle
sustento en las leyes que regulan materias relevantes
para los humedales como es el caso de la iax, la
icnx y la icvs.
Existen algunas opiniones conforme a las cuales, las
especies de mangle protegidas por la NOM-022,
deben regirse por la icvs y no por el sistema de
cambio de uso del suelo previsto en la icois.
Es importante considerar que una xox no puede
imponer prohibiciones sino nicamente especi-
caciones, las normas pueden regular actividades,
pero no prohibirlas. As, todas las especicaciones
contenidas en la NOM-022 que prohben acciones
en los humedales, pueden ser declaradas inconstitu-
cionales si se impugnan directamente, lo que dejara
a la evaluacin de impacto ambiental sin sustento
en estos puntos.
Otro instrumento relevante para la proteccin de
los manglares es la Norma Ocial Mexicana NOM-
059-SEMARNAT-2001 Proteccin
Ambiental-Especies Nativas de
Mxico de Flora y Fauna Silvestres-
Categoras de Riesgo y Especica-
ciones para su inclusin, exclusin
o cambio-Lista de Especies en
Riesgo.
En el proceso de revisin de
la NOM-059 se ha planteado el
cambio de estatus de los manglares
sujetos a proteccin especial, a la
categora de especies amenazadas.
La principal consecuencia de
este cambio de categora sera que,
por disposicin expresa del artculo
35 de la iciiia, en la evaluacin
de impacto ambiental, tendran
que negarse las autorizaciones de
cualquier obra o actividad que
pudiera afectar a estas especies, o
propiciar que tuvieran que recategorizarse al estatus de
en peligro de extincin.
. Esriaricia iaia ia coxsiivacix \ xa-
xi;o ixriciai oi ios uuxioaiis cosriios
ix iairicuiai oi xaxciaiis
El balance entre los procesos de deterioro y las trans-
formaciones adecuadas para el manejo de los recursos
costeros en general, y de los manglares en particular,
ha resultado negativo principalmente por la ausencia
de estrategias de largo plazo, la falta de instrumentos
tcnico-cientcos para el apoyo en la toma de decisio-
nes y la ausencia de un marco jurdico adecuado que
favorezca la gobernabilidad.
En este contexto, la problemtica ambiental que in-
cide sobre los manglares no es particularmente distinta
de la del resto de los recursos costeros. Sin embargo,
su alta fragilidad y la incidencia de numerosos sectores
sociales, cuyas actividades son incompatibles con su
conservacin, demandan lineamientos ambientales
especcos que denan una estrategia especial en la
generacin y articulacin de acciones coordinadas
por parte de las diferentes agencias relacionadas con
la gestin ambiental, el impulso a
las acciones orientadas a fortalecer
los instrumentos de planeacin,
la articulacin de lineamientos de
poltica ambiental y la coordina-
cin institucional en torno a los
humedales costeros, con especial
nfasis en los manglares del pas.
Es decir, se requiere de reformas al
marco jurdico y de modicaciones
al arreglo institucional que denan
con precisin el camino a seguir
en el manejo de los ecosistemas
del manglar.
Dentro de las acciones empren-
didas en este rubro, la coxaxi,
designada como punto focal de
la Convencin de Ramsar sobre
los Humedales cre el Comit
Nacional de Humedales Priorita-
El Consejo Consultivo para
la Conservacin y Uso sus-
tentable de los Humedales
Costeros, creado en 2005,
tiene como misin:
Dar seguimiento a las
acciones relativas a los
humedales costeros y
manglar.
Articular la poltica am-
biental para humedales
costeros y el manglar en
el marco de la poltica
ambiental costera.
Priorizar aquellos siste-
mas costeros que mere-
cen atencin inmediata.
224
rios dentro del Consejo Nacional de reas Naturales
Protegidas y en el cual existe un subcomit de conser-
vacin y restauracin de humedales coordinado por la
coxaioi, que se ha enfocado casi exclusivamente a la
identicacin de los manglares prioritarios del pas.
En septiembre de 2005, se cre el Consejo Con-
sultivo para la Conservacin y Uso sustentable de
los Humedales Costeros, en particular el manglar,
formado por 10 especialistas de los sectores pblico,
privado, acadmico y social, encargados de participar
junto con la Secretara en la denicin de los siguien-
tes temas:
Seguimiento no de las acciones relativas a los hu-
medales costeros y al manglar.
Articular la poltica ambiental para humedales coste-
ros y el manglar en el marco de la poltica ambiental
costera.
Priorizar aquellos sistemas costeros que merecen
atencin inmediata.
La sixaixar considera que cualquier estrategia
para la proteccin de los manglares, debera partir de
la preservacin de la estructura y funcin de los ecosis-
temas de manglar en el territorio nacional, as como de
los hbitats necesarios para asegurar el mantenimiento
tanto de la biodiversidad inherente a los manglares,
como de su productividad y la de los ecosistemas ad-
yacentes, procurando siempre la participacin directa
y permanente de las comunidades asociadas a stos, as
como la generacin de alternativas sociales y econmicas
productivas, respetuosas del medio ambiente.
Para lograr lo anterior, se propone abordar siete ejes
temticos que, en conjunto, conformen una estrategia
general articulada, cuya operacin debera ser descen-
tralizada, a cargo de los gobiernos locales y con base en
la participacin y corresponsabilidad de la sociedad.
Los ejes rectores de esta estrategia seran los si-
guientes:
Planeacin ambiental. Promover el enfoque de
ecosistema en la conservacin y manejo integral de
manglares, a partir de su manejo por cuenca hidro-
lgica y acuferos, as como en el manejo de la zona
costera.
Manejo integral de ecosistemas. Buscar el uso susten-
table de todos los recursos que provee el ecosistema
de manglar, sin afectar su productividad y biodiver-
sidad, as como su funcionalidad, de modo que se
mantengan los servicios ambientales y bienes que
brinda a sus usuarios. Para ello es necesario mejorar
la gestin del riesgo y la evaluacin del impacto
ambiental en zonas de manglar y sus reas aledaas,
dando preponderancia al enfoque precautorio y
diseando mejores medidas preventivas, de miti-
gacin y restauracin. Se considera fundamental la
participacin y corresponsabilidad de la sociedad.
Gasto ecolgico. Reconocer el gasto ecolgico, como
un aspecto asociado al manejo integral de ecosistemas
que requiere una atencin especial, dado que las obras
hidrulicas han modicado los ecosistemas uviales
y particularmente los manglares. La gestin del agua
y los recursos biolgicos deben armonizarse con el
mantenimiento de los ecosistemas, de acuerdo con
las necesidades especcas de distribucin y calidad.
En el contexto del marco legal mexicano, la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente establece un aprovechamiento sustentable
del agua y el mantenimiento de caudales bsicos,
mientras que por su parte, la iax y su Reglamento,
establecen, la garanta de los ujos mnimos para
la estabilidad de los cauces, lagos y lagunas, para el
mantenimiento de las especies acuticas, as como
para la proteccin, conservacin o restauracin de
los ecosistemas acuticos.
Los principios del gasto ecolgico establecen que
un caudal puede ser considerado como ecolgico
siempre que sea capaz de mantener el funcionamien-
to, composicin y estructura de un ecosistema, en
este caso, el del manglar.
La necesidad de aprovechar el agua para diversos
usos obliga a pensar ya no en un rgimen de caudal
ecolgico ptimo, sino ms bien en un rgimen eco-
lgico mnimo, denido como aqul que mantenga
a las poblaciones naturales de manglar de acuerdo
con los valores ecolgicos de su distribucin bio-
geogrca, considerando:
Las variaciones de la distribucin y abundancia
de las comunidades de manglar.
225
226
Los rangos de temperatura del agua en el mbito
de la distribucin geogrca del manglar.
Niveles aceptables de oxgeno disuelto y de la
salinidad.
Crecidas articiales para remover sedimentos.
Arrastre de vegetacin acutica, detritus y aguas
excesivamente salinas.
Inundaciones para mantener la cubierta vegetal
del manglar a n de conservar la morfologa del
cuerpo de agua.
Restauracin y rehabilitacin. Ser necesario ins-
trumentar programas regionales para recuperar,
rehabilitar o restaurar ecosistemas de manglar e
incorporarlos como reas de manejo especial dentro
de los procesos de ordenamiento territorial y pla-
neacin del desarrollo econmico. La identicacin
de manglares con deterioro, susceptibles de ser res-
taurados, as como la elaboracin de un programa
para ello, depender en gran medida de contar a la
brevedad con el Inventario Nacional de Humedales
y los estudios que se deriven de l.
Coordinacin institucional y participacin social.
Es necesario fortalecer la coordinacin entre las
diferentes dependencias, los rdenes de gobierno y
los diversos sectores de la sociedad, para incorporar
los componentes econmicos, socioculturales y am-
bientales de los manglares y el enfoque integral para
el Manejo de Cuencas Hidrolgicas y el Manejo de
Zona Costera en los programas de desarrollo regio-
nal. Para ello, se deben promover acuerdos o agen-
das de transversalidad con los sectores y entidades
gubernamentales, as como identicar y desarrollar
mecanismos y espacios para fortalecer la participa-
cin de las comunidades locales, usuarios y actores
asociados a los ecosistemas de manglar. La creacin
del Programa Nacional de Manglares proveer las
bases para la articulacin y nanciamiento de ac-
ciones, bajo un esquema de organismos regionales
descentralizados, participativos e incluyentes.
Investigacin cientca. Es impostergable alcanzar un
mayor conocimiento de los ecosistemas de manglar,
fomentando la investigacin y promoviendo la capa-
citacin y concientizacin ciudadana. Esto aportar
elementos de apoyo para la toma de decisiones, la
planeacin y el manejo integral, creando asimismo
certidumbre para la inversin y el desarrollo regio-
nal. Se propone la creacin de un componente de
investigacin del Programa Nacional de Manglares
en coordinacin y con la cooperacin de universi-
dades, centros de investigacin y oxc.
Marco internacional. La problemtica ambiental de
los manglares no es exclusiva de Mxico, y el for-
talecimiento de la cooperacin internacional para
la conservacin y uso sustentable en ecosistemas
de manglar permitir compartir experiencias en
su manejo y resolucin de conictos, as como la
atencin de los compromisos internacionales en
materia de conservacin. Sobre este punto hay que
mencionar que solamente el Convenio de Ramsar
sobre humedales hace una referencia explcita a los
manglares, aunque dicho acuerdo no es de carcter
vinculante.
227
228
Arrecifes de coral,
costas de Isla Cozumel
229
ix
Poltica de ocanos y costas
i. Diiixicix oi ia zoxa cosriia \ iicioxaiizacix oi
ias zoxas xairixas, nasis iaia uxa ioirica axniixrai
xacioxai ix ia xariiia.
Para ncar la poltica nacional de ocanos y costas en conceptos
de funcionamiento de los ecosistemas, as como en el concepto de
desarrollo sustentable, e incorporar las obligaciones derivadas de
compromisos internacionales y del derecho del mar, se dise una
denicin que constituye la base para la instrumentacin de esta
poltica, a n de delimitar actores y circunscribir territorialmente
los esquemas de gestin y coordinacin necesarios:
La zona costera es el espacio geogrco de interaccin mutua
entre el medio marino, el medio terrestre y la atmsfera, com-
prendido por:
a) una porcin continental denida por 263 municipios costeros;
150 con frente de playa y 113 municipios interiores adyacentes
a estos con inuencia costera alta y media;
b) una porcin marina denida a partir de la plataforma conti-
nental delimitada por la isobata de los 200 metros, y
c) una porcin insular representada por las islas nacionales.
El pilar estratgico de la poltica mexicana sobre ocanos y costas es
la planeacin, que emplea como instrumento fundamental la formu-
lacin de ordenamientos ecolgicos marinos y regionales territoriales
de las reas costeras y marinas constitutivas del territorio nacional, y
230
para los que se han diseado y concebido regiones
integrales de ordenamiento ecolgico:
Regiones integrales de planeacin costera:
I Pacco Norte
II Golfo de California
III Pacco Sur
IV Golfo de Mxico y Mar Caribe
La sixaixar y la sioisoi han establecido una
metodologa nica para formular los ordenamientos
ecolgicos territoriales de alcance local, en su moda-
lidad municipal. Se trata de un proceso participativo
de planeacin y evaluacin, en el que contribuyen de-
pendencias gubernamentales, residentes locales, agentes
econmicos y otros interesados.
Se pretende a travs de estos procesos de planeacin
participativa encontrar vas de eciencia ambiental,
social y econmica tales que contribuyan al desarrollo
regional promoviendo la incorporacin de procesos
productivos de bajo impacto en el ambiente, y que
promuevan la internalizacin de los costos ambientales,
aplicando la normatividad y vigilando su cumplimien-
to. Una poltica de esta ndole fortalece y ampla sus
mecanismos y procesos de gestin para la proteccin
de reas y especies consideradas como amenazadas, o
ante especies invasoras, y permite emprender un manejo
integrado de riesgos, al mismo tiempo que disminuye
el nivel de vulnerabilidad de poblaciones y ecosistemas
costeros.
Se trata tambin de contribuir a la consecucin de
los objetivos de desconcentracin y descentralizacin,
ya que se fortalece la capacidad normativa y coor-
dinadora de la Administracin Pblica Federal, que
entrega la operacin de sus atribuciones y facultades
a los gobiernos estatales y municipales, integrndolas
en los sistemas estatales y regionales de planeacin en
materia ambiental.
231
Tambin se contribuye, a travs de la instrumen-
tacin de esta poltica, al fortalecimiento de los ins-
trumentos legales que inciden en los mares y costas
nacionales, ya que se gestiona una estructura jurdica
que corresponda al nuevo concepto, visin, principios
y propsitos de la poltica pblica para el manejo inte-
grado de la zona costera. Esta estructura jurdica debe
contemplar los siguientes elementos mnimos:
La delimitacin de la zona costera debe estar esta-
blecida jurdicamente.
El marco jurdico y el arreglo administrativo deben
contemplar expresamente el manejo integrado cos-
tero.
Se debe promover y reforzar la institucionalidad en
la zona costera.
Se debe promover la regulacin en materias espe-
ccas a travs de la emisin de normas ociales
mexicanas.
Por ltimo, esta poltica representa una contribucin
a la transparencia del quehacer pblico, ya que es-
tablece mecanismos y espacios de comunicacin que
permiten a cualquier sujeto interesado, el acceso a los
datos y documentos de la gestin de los usos de las
zonas costera y ocenica, en los trminos contemplados
por la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, disminuyendo la discrecionalidad de
los funcionarios pblicos.
:. Siruacix oi ios ociaxos \ cosras oi
xixico
Las 17 entidades federativas con frente litoral forman
parte de los ms de 11,122 km de las costas nacionales,
a los que se suma el territorio insular (7,828 km en el
Pacco y 3,294 km en el Golfo de Mxico y Mar Cari-
be
1
). El mar patrimonial se constituye por 231,813 km
2

(icnx), y la zona econmica exclusiva por 3,149,920
km
2

2
. Aproximadamente 15% de la poblacin total
1
ixici. 2001. Portal de internet del Instituto Nacional de Geografa,
Estadstica e Informtica: http://mapserver.inegi.gob.mx/geograa/
espanol/datosgeogra/extterri/frontera.cfm?c=154
2
De la Lanza-Espino, G. 2004.
del pas vive en los 150 municipios que conforman la
franja litoral.
El crecimiento desordenado de actividades produc-
tivas y de los asentamientos humanos en la zona costera
ha propiciado el deterioro de muchos ecosistemas y
recursos naturales en los que se sustentan todas las
actividades econmicas de la regin, lo cual resulta en
un deterioro de la calidad de vida y en el arraigo de la
pobreza.
:.1. Caiacriisricas oi ia nasi riiiiroiiai cosriia
\ ocixica oi Mixico
Aunque se cuenta con gran cantidad de informacin
oceanogrca
3
, sta no ha sido sistematizada para con-
formar una base de datos en el mbito nacional que
permita integrar y a la vez priorizar la investigacin
cientca y el conocimiento de los recursos costeros y
ocenicos nacionales.
Entre los recursos costeros del pas destacan las la-
gunas costeras y otros humedales. Se han inventariado
cerca de 130 sistemas lagunares en las costas de Mxico,
con una supercie aproximada de 1.56 millones de hec-
treas
4
. Estos ecosistemas se caracterizan por ser zonas
de alta productividad. Albergan una gran diversidad
biolgica de peces, crustceos y moluscos, son sitios
de reproduccin, alimentacin y refugio de especies de
importancia comercial, son zonas de reciclaje, exporta-
cin y almacenamiento de nutrimentos y sedimentos,
y tienen un alto valor paisajstico.
En estos cuerpos de agua se desarrollan activida-
des productivas diversas como la pesca artesanal, la
extraccin de petrleo, la construccin de puertos y
el turismo.
En las playas arenosas y costas rocosas de los litorales
mexicanos hay una gran diversidad de ambientes. Entre
ellos destacan, por su importancia para el desarrollo
3
Generada entre otros por la Secretara de Marina (sixai) e
instituciones acadmicas y de investigacin como el Centro de
Investigacin y Educacin Superior de Ensenada (cicisi), el
Instituto de Ciencias del Mar y Limnologa de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (icx\i-uxax) y el Centro Inter-
disciplinario de Ciencias del Mar del Instituto Politcnico Nacional
(cicixai-iix).
4
Contreras E., F. y O. Castaeda L. 2004.
232
turstico nacional, las playas. Una caracterstica que
comparte la mayora de ellas es que experimentan
procesos naturales de erosin y deposicin de sedi-
mentos, lo que las hace muy dinmicas y susceptibles
a convertirse en zonas de riesgo para la infraestructura
y los asentamientos humanos, dada su vulnerabilidad
ante los eventos hidrometeorolgicos extremos.
Otros elementos ambientales relevantes que se
distribuyen a lo largo de las playas arenosas y costas
rocosas mexicanas son: dunas, sitios de desove de tortu-
gas marinas, humedales de importancia internacional,
islas de barrera, hbitats de especies carismticas o
bajo estatus de proteccin, comunidades biticas rele-
vantes para los ecosistemas, y hbitats de aves playeras
y marinas.
Tortuga verde o golna (Lepidochelys olivacea) desovando en
las costas de Oaxaca
5
.
En Mxico se reconocen seis zonas de arrecifes co-
ralinos. Se estima que el rea de arrecifes coralinos de
aguas clidas en el pas asciende a cerca de 1,780 km
2

es decir, cerca de 0.63% del rea total de este tipo de
arrecifes en el mundo
6
. Se sabe poco acerca de la dis-
tribucin geogrca de los arrecifes coralinos de aguas
fras en Mxico.
Los arrecifes coralinos son sitios de gran impor-
tancia para la reproduccin y cra de muchas especies
comerciales, y sirven como protectores de las lneas
5
Imagen tomada de: http://www.euroturtle.org/outline/oliveri-
dley4.htm
6
Spalding, M. D., C. Ravilious y E. P. Green. 2001.
Mangle rojo (Rhizophora mangle) en la ribera de una laguna
costera de Tabasco.
de costa ante los embates de tormentas y huracanes.
Adems, algunas de las especies que los componen se
empiezan a usar para la investigacin farmacolgica
y han abastecido a las comunidades costeras durante
largo tiempo de materiales de construccin. Los efectos
del crecimiento demogrco en las zonas costeras, tales
como la contaminacin marina de origen terrestre, la
sobreexplotacin de las pesqueras y el turismo, son
algunos de los factores de su deterioro.
Los ambientes costeros y ocenicos son un compo-
nente esencial de la megadiversidad del pas. Algunos
de sus ecosistemas, como los manglares, arrecifes de
coral y pastos marinos en la zona costera, y las chime-
neas hidrotermales y chapopoteras en la zona ocenica,
presentan una elevada riqueza biolgica.
De acuerdo con el Sistema Nacional de Informacin
sobre Biodiversidad (sxin) de la Comisin Nacional
para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (coxa-
nio), el inventario correspondiente a la zona costera y
ocenica comprende un total aproximado de 20,796 es-
pecies. De stas, 773 especies estn listadas en la NOM-
059-SEMARNAT-2001, y 340 son endmicas
7
.
La zona costera del pas presenta una vulnerabilidad
variable al impacto de diversos fenmenos naturales,
principalmente huracanes e inundaciones, as como
deslizamientos y movimientos telricos. Entre estos
riesgos naturales destaca el originado por los ciclones
7
coxanio. sxin. Consulta en lnea.
233
o huracanes debido a sus efectos en la poblacin, la
infraestructura y los ecosistemas costeros, que incluyen
inundaciones, grandes prdidas econmicas e, incluso,
prdidas humanas. El otro fenmeno importante es la
sismicidad en las costas del Pacco (Oaxaca, Guerre-
ro y Michoacn), debido a la dinmica de las placas
tectnicas que originan temblores y terremotos que se
pueden manifestar en la costa como olas gigantes de-
nominadas tsunamis, capaces de generar inundaciones
de gran magnitud. La vulnerabilidad frente a los riesgos
naturales se asocia tambin a la concentracin de la
poblacin y el desarrollo productivo.
Adems de pequeos refugios pesqueros, marinas, y
puertos de abrigo, hay a lo largo de las costas de Mxico
107 puertos y terminales martimas que constituyen
el Sistema Nacional Portuario. Este sistema incluye
64 puertos de altura y 46 de cabotaje, 38 dedicados al
turismo, 19 relacionados con las actividades petroleras y
42 de uso comercial. En el pas operan 111 lneas mar-
timas que desplazan un volumen creciente de carga
8
.
Mxico est entre los primeros 20 pases en pro-
duccin pesquera en el mbito mundial, y aporta
8
Rivera-Arriaga, E. y G. Villalobos. 2001.
234
alrededor de 0.4% del Producto Interno Bruto (iin)
nacional. La produccin pesquera oscila entre 1.35 y
1.57 millones de toneladas anuales, siendo los estados
con mayor importancia por su produccin en volumen
los de Baja California, Baja California Sur, Sonora y
Sinaloa, que realizan su actividad principalmente en el
Golfo de California. La segunda regin en importancia
pesquera est en el Golfo de Mxico, siendo los esta-
dos ms activos Tabasco en primer lugar, seguido por
Tamaulipas, Campeche y Quintana Roo. El sector est
basado en peces pelgicos menores, como la sardina y la
anchoveta (34%), tnidos, fundamentalmente atunes
(9%), y camarones (7%). Se estima que aproximada-
mente 269 mil personas dependen de manera directa
de la produccin pesquera
9
.
Los principales problemas ambientales asociados
con la actividad tienen que ver con la sobreexplotacin
de recursos y con las artes de pesca destructivas o no
selectivas, elementos asociados a problemas intrnsecos
de la administracin del sector pesquero relativos a la
pesca ilegal, falta de aplicacin de la ley, sobrecapitaliza-
cin, derechos de propiedad, sobrecapacidad de la ota
pesquera y sobreesfuerzo pesquero, entre otros. La ley
establece que las actividades pesqueras deben someterse
al procedimiento de evaluacin en materia de impacto
ambiental, pero es poco comn que se haga uso de este
instrumento, que solamente se ha aplicado en el caso de
la pesca de arrastre en el Alto Golfo de California.
Por otra parte, la acuacultura se ha desarrollado en
todas las regiones del pas, usando prcticas diversas. La
actividad se basa particularmente en el cultivo de siete
especies introducidas (carpas chinas, tilapias, bagre,
trucha, langostinos, ostras japonesas y mejillones)
y cinco nativas (camarn blanco del Pacco, ostra
americana, abuln, almejas y langostinos). El sector
acucola contribuye con aproximadamente 13% de
la produccin pesquera total. La acuacultura es una
materia sujeta al procedimiento de evaluacin del im-
pacto ambiental. Sin embargo, en la prctica, se omite
el trmite previo de autorizacin o se realizan obras
distintas a las permitidas.
Resultara omiso no referirse en estas pginas al
tema de la contaminacin de los ocanos que, entre
9
sacaiia. 2002.
otras consecuencias, tiene impactos importantes sobre
las pesqueras del pas. Estos procesos de deterioro
estn esencialmente asociados a dos tipos de fuentes
contaminantes:
Terrestres. Se dividen en puntuales y difusas. Las
puntuales son todas aquellas cuya emisin se en-
cuentra precisamente ubicada y bien denida (por
ejemplo, en la infraestructura urbana e industrial).
Las difusas son las que escurren a lo largo de las
cuencas y que resultan difciles de medir en el lugar
(agricultura y ganadera, con aportaciones particu-
lares de fertilizantes y pesticidas).
Marinas. stas pueden ser naturales (chapopoteras)
o antropognicas, como las basuras provenientes de
embarcaciones, plataformas y ductos petroleros, y
de otras actividades que se llevan a cabo en el mar.
Numerosos estudios cientcos han determinado
la presencia en ciertas regiones del pas de metales
pesados (plomo, zinc, cobre, mercurio y cadmio),
nitrgeno, fsforo y materia fecal y orgnica, todos
235
ellos detectados en algunos tipos de moluscos como el
ostin, almejas, callo de hacha o caracoles. El problema
es an ms conspicuo cuando se conrma la presencia
de estos contaminantes en mamferos mayores, como
delnes y ballenas.
Hoy en da, a pesar de la evidencia acerca de la
contaminacin marina en Mxico, sera aventurado
aseverar que toda la fauna marina nacional ha sido
afectada por la contaminacin, y asegurar que esta si-
tuacin se mantiene constante a pesar de los esfuerzos
institucionales que se han realizado.
:.:. Coxiaiarivo oii israrus oi ias uxioaois iis-
quiias oi xaxi;o ix Mixico cox ias xuxoiaiis.
La visin econmica centralizada hacia el interior del
pas ha inuido en un poblamiento tardo de las costas;
sin embargo, el crecimiento poblacional a partir de la
segunda mitad del siglo xx se ha relacionado con el im-
pulso y la aparicin de actividades tursticas, petroleras,
portuarias, agrcolas e industriales.
En el ao 2000, la poblacin en los 263 municipios
que conforman la zona costera
10
era de 22.8 millones
de habitantes, lo que representa casi una cuarta parte
de la poblacin total del pas. Actualmente, los muni-
cipios costeros mantienen un incremento poblacional
por encima del promedio nacional y del que tienen
aquellos del interior
11
.
La agricultura cubre 6.6 millones de hectreas en
los 263 municipios de la zona costera del pas; esto es,
29.36% de su extensin territorial total. La vertiente
del Pacco registra casi el doble de la supercie dedi-
cada a la agricultura en comparacin con el Golfo de
Mxico y el Mar Caribe (4.29 millones de hectreas
y 2.24 millones de hectreas, respectivamente); sin
embargo, esta actividad representa prcticamente la
misma proporcin relativa de cada vertiente (14.12%
10
De conformidad con la denicin hecha en la Poltica Ambiental
Nacional para el Desarrollo Sustentable de Ocanos y Costas de
Mxico: Estrategias para su Desarrollo y Conservacin, sixaixar,
2005, que considera, adems de los 150 municipios de la franja
litoral, otros 113 con interacciones relevantes con los ecosistemas
marinos.
11
Elaboracin de la ociaiis, sixaixar, con datos del censo
2000.
en el Pacco y 15.23% en el Golfo de Mxico y el
Mar Caribe). El sector incluye las siguientes categoras:
agricultura de humedad, agricultura de riego (inclu-
yendo el riego eventual), reas con riego suspendido,
y agricultura de temporal. Mientras que en el Golfo
de Mxico la agricultura de temporal es el sistema
ms extendido (71.70% de la supercie ocupada), en
el Pacco mexicano lo es la agricultura de riego, con
58.59% del total
12
.
La problemtica ambiental asociada al sector est
relacionada con el manejo inadecuado de agroqu-
micos (plaguicidas y fertilizantes), prcticas agrcolas
inadecuadas en terrenos sin aptitud, y deforestacin
para la ampliacin de la frontera agrcola o la ganadera
extensiva.
El turismo representa una importante actividad
econmica, y es ya la cuarta fuente de divisas para el
pas. Mxico se ubica en el 8 lugar mundial por visi-
tantes recibidos y en el 12 por ingresos de la actividad
turstica. En el mbito nacional, el sector participa con
cerca de 8.4% del iin, generando poco ms de 1,752
millones de empleos
13
.
El modelo de desarrollo de este sector se ha basado
principalmente en el impulso de megaproyectos en
los principales centros tursticos del pas, lo que ha ori-
ginado grandes urbanizaciones, inversiones hoteleras y
obras de infraestructura pblica, con sus consecuentes
impactos sociales y econmicos, pero tambin con los
inherentes fenmenos de deterioro ambiental y cambio
cultural.
Mxico es el 7 productor de petrleo a nivel mun-
dial. La industria petrolera constituye un sector funda-
mental para la economa nacional, ya que representa
aproximadamente 30% de los ingresos netos del pas
por concepto de venta y exportacin de gas, petrleo y
derivados. El desarrollo de las actividades de este sector
se asienta principalmente en la zona marina y costera
del Golfo de Mxico y en el Pacco suroeste.
Ms de 90% de la electricidad en el pas es gene-
rada por la Comisin Federal de Electricidad (cii) a
12
Elaboracin de la ociaiis, sixaixar, con datos del Inventario
Nacional Forestal 2000.
13
sicrui. 2005. Programa Nacional de Turismo 2000-2006: http://
www.SECTUR.gob.mx/wb2/SECTUR/sect_768_capitulo_2
236
travs de plantas termoelctricas, muchas de las cuales
estn localizadas en la zona costera. Asimismo, desde
mediados de los aos ochenta la cii opera la planta
ncleo-elctrica de Laguna Verde, Veracruz, en el Golfo
de Mxico.
En la zona costera del pas destacan por su importan-
cia la industria acerera en Lzaro Crdenas, Michoacn,
las industrias qumica y de renacin del petrleo en
Coatzacoalcos y Minatitln, Veracruz, y Salina Cruz,
Oaxaca. La construccin naval representa la mayor indus-
tria en Guaymas, Sonora; Veracruz, Veracruz; Mazatln,
Sinaloa; y Salina Cruz, Oaxaca, entre otros sitios.
La extraccin minera es un sector poco desarrollado
en la costa, representado principalmente por la pro-
duccin de sal, piedra caliza, arena y otros minerales
como la fosforita en Guerrero Negro y el cobre en
Santa Rosala. Otros recursos minerales con potencial
de extraccin en la zona costera incluyen los ndulos
de manganeso y los depsitos poli-metlicos de sulfuro
que se encuentran en la zona econmica exclusiva.
. Maico xoixarivo aiiicanii a ociaxos
\ cosras
Diecisiete leyes y ocho reglamentos federales norman
las zonas costera y marina. Entre estos instrumentos
jurdicos destacan la Ley Federal del Mar, Ley General
de Bienes Nacionales, Ley General del Equilibrio Eco-
lgico y Proteccin al Ambiente, Ley de Aguas Nacio-
nales, Ley de Puertos, Ley de Navegacin, Ley Federal
de Turismo, y Ley Federal de Derechos. Asimismo, hay
nueve dependencias que tienen competencia directa o
indirecta en la zona costera, destacando las Secretaras
de Marina, de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
de Comunicaciones y Transportes, de Turismo, de
Energa, y de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin.
Esta materia siempre se ha abordado desde una
perspectiva sectorial, lo que ocasiona que el marco
jurdico que aplica a la zona costera sea muy amplio, y
que presente las siguientes limitaciones:
Sobrerregulacin en la materia.
Inconsistencia entre algunos instrumentos jurdicos.
Vacos jurdicos.
Descoordinacin o contraposicin de competencias.
Conictos de intereses sectoriales.
Ineciente control y vigilancia.
. Ixsriuxixros oi ioirica axniixrai
En el caso de la poltica ambiental costera, los instru-
mentos aplicables a ocanos y costas con base en la
iciiia son:
Evaluacin del Impacto Ambiental.
Permisos, Licencias, Concesiones y Autorizaciones.
reas Naturales Protegidas.
Ordenamiento Ecolgico del Territorio
Instrumentos Econmicos.
Instrumentos Financieros.
Instrumentos Fiscales.
Programas de Investigacin.
Autorregulacin, Auditorias Ambientales y Certi-
cacin.
. Aoxixisriacix oi ias iias cosriias
iioiiaiis
Las reas costeras sujetas a jurisdiccin federal incluyen
una porcin considerable de las reas de humedales
costeros del pas, las playas, lo que se conoce como Zona
Federal Martimo Terrestre (zoiixar), y los terrenos
ganados al mar (tanto aqullos generados a travs de la
deposicin de sedimentos arrastrados por las corrientes,
como los que se han creado articialmente, transpor-
tando y depositando materiales en el mar). El uso de la
zoiixar, considerada patrimonio nacional, se adjudica
mediante la emisin de autorizaciones, permisos, con-
cesiones, o destinos. La sixaixar se propuso cambiar
los esquemas de operacin centralizada y poco eciente
del otorgamiento de las concesiones, autorizaciones,
permisos y destinos para el uso de la zoiixar y los
terrenos ganados al mar, nicos instrumentos de poltica
ambiental para la zona costera, diseando el Sistema de
Administraciones Integrales de Zona Costera (aizc).
Las aizc se orientaban hacia la administracin de la
zoiixar con un esquema en el que concurran los tres
237
rdenes de gobierno, bajo una visin ambiental y con
una organizacin estatal que permitira la conduccin
de la apropiacin y uso de las reas desde la perspecti-
va de integracin municipal, pero procurando el apoyo
de las zonas ms desarrolladas y de mayor recaudacin
hacia las de menores ingresos.
El esquema aizc qued sin aplicacin frente al
modelo de Administraciones Costeras Integrales (aci),
impulsado por la scr. Aunque este ltimo esquema
tiene como requisitos contar con un oir e incluir
criterios ambientales en los Planes Maestros de De-
sarrollo (autorizados por sixaixar), y la obligacin
de invertir en la infraestructura urbana necesaria para
prevenir y mejorar la calidad de los recursos naturales
(plantas de tratamiento de aguas y rellenos sanitarios,
entre otros), tiene el inconveniente de que fragmenta
la administracin ambiental y jurdica de las reas fe-
derales costeras. Las aci actualmente se encuentran en
proceso de desarrollo e instrumentacin.
En el futuro, la poltica institucional en esta materia
deber orientarse hacia una visin integral que en lo jur-
dico-administrativo profundice la operacin desconcen-
trada e inicie una descentralizacin de sus instrumentos
de poltica ambiental, para una mayor eciencia en las
zonas de ocupacin regular y generadoras de recursos
econmicos, as como para la aplicacin de instrumentos
e inversin en las reas con rezago en la materia.
En lo ambiental, ser necesario desarrollar el instru-
mento de planeacin previsto en la icnx, denominado
Zonicacin de Usos de la zoiixar, o individualizarlo
derivndolo del ordenamiento ecolgico marino. La
existencia del instrumento ser denitoria para el uso
sustentable y la eliminacin de la decisin discrecional
por los funcionarios encargados.
Las acciones jurdico-administrativas y ambientales
congurarn un nuevo papel de la autoridad federal, que
deber ser ms coordinadora, conductora y normativa, y
una administracin concurrente eciente, rpida y que
238
articule en lo ambiental el uso de la zoiixar con el ma-
nejo integrado de la zona costera, sin que esto requiera
modicaciones drsticas, jurdicas o de poltica.
o. Goniixaniiioao ix ociaxos \ cosras
No obstante la complejidad del sistema
de actores sociales vinculados al aprove-
chamiento de los recursos naturales en
los ecosistemas costeros y marinos, la
responsabilidad de la regulacin de su
uso, aprovechamiento y conservacin
en benecio de la sociedad recae en las
dependencias federales, lo que provo-
ca que los poseedores de la tierra y la
sociedad en general no se responsabili-
cen por su cuidado. Por otra parte, los
conictos entre los diferentes sectores
interesados en los bienes y servicios
ambientales costeros y marinos no siempre siguen los
principios ambientales como eje rector para su solucin,
sino que orillan a los actores en virtud precisamente del
conicto a tomar decisiones polticas que perpetan las
condiciones de deterioro de los recursos en la bsqueda
de benecios econmicos en el corto plazo.
;. Poirica axniixrai ix ociaxos \ cosras
oi Mixico
Al cierre de esta administracin el pas cuenta por
primera vez con una Poltica Ambiental Nacional
para el Desarrollo Sustentable de Ocanos y Costas de
Mxico, que detalla las estrategias para la conservacin
y el uso sustentable de los mares y la costa de Mxico,
que conducir el quehacer ambiental de la nacin en
los mbitos costeros y ocenicos, y que fue presentada
como poltica ocial en la materia por el titular de la
sixaixar ante el C. Presidente de la Repblica en el
mes de septiembre de 2006.
Se trata de una poltica que migra del resguardo
inmobiliario de la zona costera a otra que determina
las polticas pblicas para ordenar las actividades an-
tropognicas, desde la perspectiva de la seguridad de
los ecosistemas, la proteccin civil de los habitantes y
la conservacin de los bienes econmicos de las zonas
costeras, profundizando en la disminucin de sus re-
percusiones hacia los ocanos.
Esta poltica que est basada en una visin integrada,
se conduce con un enfoque sistmico, involucra al go-
bierno, a todas las organizaciones sociales, incluyendo a
los pueblos indgenas, y a los centros o
institutos de investigacin y generacin
de tecnologa, e incorpora en su anlisis
y decisiones a los intereses sectoriales y
pblicos.
Se encuentra coordinada intra e inte-
rinstitucionalmente: articula y alinea las
acciones y programas institucionales,
tanto al interior de las agencias direc-
tamente vinculadas con la gestin am-
biental, como con otras dependencias
y entidades pblicas, y trasciende a los
tres rdenes de gobierno, de manera
que tiende a que en todo el quehacer pblico est
incorporada la dimensin ambiental.
Es adaptativa y dinmica, capaz de cambiar y ajus-
tarse continuamente con base en la evaluacin y el
seguimiento del desempeo de las acciones estratgicas
y los programas institucionales que la integran.
Es transparente y se encuentra abierta y basada en in-
formacin oportuna y precisa de las acciones y programas
instrumentados, de los recursos aplicados y sus resulta-
dos; y rinde cuentas y se retroalimenta de la sociedad.
Es multidisciplinaria, ya que recoge las diversas reas
del saber y la ciencia necesarias para la comprensin de
los procesos y fenmenos que se presentan en el com-
plejo mbito territorial de las zonas costera y marina.
Se encuentra sustentada en la mejor informacin
disponible, ya que se basa en evidencia e informacin
generada sistemticamente, con el rigor cientco que
valida y da certidumbre a la toma de decisiones.
8. Eiixixros nsicos iaia ia ivoiucix
oi ia ioirica xacioxai iaia ios ociaxos
\ cosras
Ser necesario que el Estado reconozca legitimidad a la
participacin activa de los distintos sectores sociales no
La poltica es adap-
tativa, transparente,
multidisciplinaria,
y se encuentra sus-
tentada en la mejor
informacin dispo-
nible; parte de una
visin integrada y
est coordinada inter
e intrasectorialmente
239
gubernamentales en el proceso de planeacin y admita,
por tanto, la confrontacin de intereses, necesidades
y aspiraciones en la medida en que se trata de elegir
prioridades, asignar recursos y controlar acciones. As, la
gestin del Estado deber centrarse en los siguientes prin-
cipios fundamentales para una mejor distribucin del
territorio: a) la funcin social y ecolgica de la propiedad,
b) el predominio del inters comn sobre los intereses
particulares y, c) la equidad en cargas y benecios.
,. Acuiioos, coxvixios \ orios ixsriu-
xixros ixriixacioxaiis
Ser imprescindible impulsar el cumplimento de los
compromisos internacionales contrados por nuestro
pas y vincularlos a los programas y acciones de los
programas operativos del Ejecutivo Federal.
Tambin se debe garantizar la continuidad de la
participacin tcnica de la sixaixar en los foros que
se organizan dentro de los diversos convenios, acuerdos
y tratados internacionales relativos a ocanos y costas,
rmados por o con presencia activa de Mxico. En
lo particular, en los trabajos que se realizan bajo los
auspicios de la Organizacin de las Naciones Unidas,
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (ocoi), la Comisin de Cooperacin Am-
biental (cca), el Foro de Cooperacin Econmica de
Asia Pacco (aiic), entre los ms importantes, en los
que el pas cuenta con activos e importantes trabajos
tcnicos, destacndose los siguientes:
Ocanos y la convencin sobre el derecho del mar.
Proceso de consultas informales sobre ocanos y el
derecho del mar (uxicioios).
Comisin de diversidad biolgica.
Comisin de desarrollo sustentable.
Evaluacin marina global.
Programa de accin mundial para el control de
las fuentes terrestres de contaminacin del medio
marino.
Convencin de Londres.
Convencin de Cartagena.
Convencin de Ramsar.
240
241
i. Disioxiniiioao oi acua
En los ltimos 100 aos, el crecimiento mundial de la demanda de
agua dulce, as como el aumento de los problemas de contaminacin
y deterioro de la calidad del agua, debido al escaso e inadecuado
tratamiento de las aguas servidas y de los depsitos de basura, fuera
de sitios de disposicin nal bien establecidos, han reducido nota-
blemente la disponibilidad de este lquido en el planeta.
Actualmente, el manejo del recurso en la mayora de los pases,
sobre todo en aqullos considerados en desarrollo, presenta un reto
de gestin formidable, tanto en trminos del abastecimiento de agua
potable y del saneamiento a todas las comunidades y grupos sociales,
como en trminos del adecuado uso del recurso que no deteriore los
ecosistemas.
Mxico tiene actualmente una baja disponibilidad de agua per
cpita (Figura 10.1). La desigual distribucin regional y estacional del
agua dulce diculta su aprovechamiento sostenible. La disponibilidad
natural de agua supercial se concentra en el sur del pas, pero la
poblacin, la actividad econmica y las mayores tasas de crecimiento
ocurren en el centro y norte del territorio nacional.
La mayor parte de las lluvias se precipita durante los meses de
junio a septiembre, con excepcin de las que inciden en el noroeste,
donde se presentan dos ciclos, uno en verano y otro en invierno
(Figura 10.2).
x
Los recursos hdricos
Agricultura de riego,
monocultivo de maz,
Distrito de Riego
Costa de Hermosillo,
Sonora
F
o
t
o
g
r
a
f

A
n
t
o
n
y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
242
En Baja California, en el norte de Sonora y en la
mesa del Norte, existen zonas ridas en las cuales no
hay escurrimientos superciales y la precipitacin es
muy escasa (Mapa 10.1).
En el sur del territorio, en la vertiente del Golfo y
en porciones de la vertiente del Pacco, existen zonas
donde el escurrimiento es alto, por lo que se presentan
frecuentes inundaciones en territorios con poblaciones
y explotaciones agrcolas vulnerables.
El potencial de agua naturalmente disponible del
pas para el ao 2005 es de 472.2 km/ao. En el ao
2000, con 97 millones de habitantes, esto signic una
disponibilidad por habitante de 4,841m/ao. En 2005,
sta se estim en 4,573 m/ao. Esta situacin resulta
preocupante porque signica que Mxico es un pas
con disponibilidad natural de agua por habitante baja
y decreciente. Si se sigue por el mismo camino, en el
ao 2030 se dispondr de 3,705m/ao por habitante.
243
Es por ello que la preservacin en cantidad, calidad y
sustentabilidad del agua ha sido considerada durante
la presente administracin como prioridad y asunto de
seguridad nacional.
La mayor parte de los recursos hdricos (68%), se
localiza en ros. Le siguen presas con 17.8%, acuferos,
con 11.7%; y lagos y lagunas, con 2.3%
1
.
En el territorio mexicano se reconocen 37 ros prin-
cipales y cerca de 70 lagos y lagunas cuyas extensiones
van de 1,000 a 10,000 hectreas, y que en conjunto
cubren 370,891 hectreas. Adems, hay 137 lagunas
costeras y 14,000 reservorios, en su gran mayora me-
nores a 10 hectreas
2
.
Las aguas subterrneas del pas se han clasicado en
653 acuferos. Los ms importantes por volumen se en-
cuentran localizados en el eje neovolcnico transversal.
1
Arriaga, L. V. Aguilar y J. Alcocer. 2000.
2
Ibid.
Tambin se explotan acuferos en las zonas ridas del
pas y en la Pennsula de Yucatn, que carece de cuerpos
de agua superciales a excepcin de los cenotes.
La calidad del agua subterrnea suele ser mejor que
la del agua supercial. La dicultad y el alto costo de
los estudios y mediciones dicultan un conocimiento
preciso del volumen de agua que contienen los acuferos
nacionales.
:. Los usos coxsuxrivos oii acua
De la extraccin total de agua en el pas, 77% se destina
a las actividades agropecuarias, 14% al abastecimiento
pblico, y 9% a la industria autoabastecida, agroindus-
tria, servicios, comercio y termoelctricas.
El 48.5% del agua destinada al sector agropecuario
es utilizado en distritos de riego; 69% del agua extrada
de los acuferos se usa en el riego agrcola, aunque este
244
245
ltimo padece de grandes carencias tecnolgicas y de
infraestructura, por lo que su eciencia en el uso del
agua es de solamente 46%. Ms de la mitad del agua que
se extrae para uso agrcola no se usa en los cultivos y se
pierde por inltracin al subsuelo y evaporacin a la
atmsfera. Una parte de sta regresa al ciclo hidrolgico:
a los acuferos, a travs de la ltracin, y a los cuerpos
superciales por medio de la evapotranspiracin. La
extraccin es cada vez ms cara y los acuferos estn
cada vez ms sobreexplotados.
Para el abastecimiento pblico se dedica 14% del
agua utilizada, mientras que 64% de este abastecimien-
to proviene del subsuelo. La cobertura nacional de
agua potable en 2005 fue de 89.5%, aunque no toda
ella con toma domiciliaria y a veces con problemas de
regularidad en el suministro. La poblacin conectada
a la red pblica de alcantarillado, fue de 67.6% segn
el ixici
. En el medio rural esta cobertura slo alcanza

70.7% en agua potable y 57.5%
4
en alcantarillado
5
.
Las fugas de la red de agua potable oscilan entre 30%
y 50%.
La competencia de la agricultura y la industria
por el agua en algunas regiones del pas est dando
lugar tanto a conictos como a negociaciones poco
transparentes.
. Coxraxixacix oii acua
Los cuerpos de agua, superciales o subterrneos, se
ven sujetos a diversas presiones, ya sea en materia de
su uso (a mayor volumen de agua utilizada, mayor
generacin de aguas residuales) o en los impactos que
reciben al ser sumideros de fuentes de contaminacin,
puntuales o difusas.
El universo de fuentes de contaminacin de cuerpos
de agua es muy variado, ya que va desde descargas do-
msticas e industriales hasta arrastres de suelos agrcolas
y deposiciones atmosfricas de compuestos voltiles que
pueden ser transportados a largas distancias. Cada vez
3
ixici. 2005. Conteo Nacional de Poblacin y Vivienda. Mxico.
4
coxacua. 2006.
5
5 Informe de Ejecucin Anual del Plan Nacional de Desarrollo
2005.
son ms las sustancias qumicas que impactan en estos
cuerpos receptores.
Desde 1973 la Comisin Nacional del Agua (cxa)
realiza mediciones sistemticas de la calidad en los
principales cuerpos de agua del pas. Para 2005, la red
nacional de monitoreo (ixx) contaba con 914 sitios de
medicin, que cubren 299 cuerpos de agua supercial
en 98 cuencas, de las cuales 14 reciben la mayor carga
contaminante (Tabla 10.1); los sitios se distribuyen
segn se indica en el Mapa 10.2.
Los resultados del monitoreo permanente de la
cxa han permitido elaborar estadsticas y denir in-
dicadores de la calidad del agua, que a su vez permiten
clasicar su estado con rangos de excelente a fuerte-
mente contaminada. En el Mapa 10.2 se muestran los
datos de la demanda bioqumica de oxgeno (ono
)
como el indicador actualmente empleado para denir
si un cuerpo de agua est contaminado con materia
orgnica o no.
De acuerdo con los muestreos realizados, aproxi-
madamente 83% de las estaciones de monitoreo en
cuerpos de agua supercial muestran una calidad de
aceptable a excelente, mientras que el resto se encuentra
con algn grado de contaminacin. No obstante, casi
la quinta parte de los cuerpos de agua monitoreados
registr valores de ono
5
mayores a 30 mg/l, considerado
como el lmite mximo permitido para la proteccin
de la vida acutica en los ros.
Como ya se mencion, los indicadores que se uti-
lizan para determinar si un cuerpo de agua est conta-
minado son la Demanda Bioqumica de Oxgeno
(ono) o la Demanda Qumica de Oxgeno (oqo)
(actualmente, la cxa utiliza estos dos parmetros,
mientras dene un nuevo Indicador de Calidad del
Agua ica que sustituya al que tradicionalmente se
ha utilizado); sin embargo, dada la gran variedad de
compuestos txicos orgnicos e inorgnicos que llegan
a las aguas superciales, estos parmetros son insu-
cientes para valorar integralmente la calidad del agua,
por lo que se requiere de una revisin urgente de los
indicadores en uso.
Otro indicador importante de la calidad del agua
es la concentracin de coliformes fecales (Figura 10.3).
En 2003, en ms de la mitad de los sitios de monitoreo
de cuerpos de agua superciales se registraron concen-
246
traciones de coliformes fecales (promedio anual) por
arriba de 1000 xxi*/100 ml, que es el lmite mximo
permitido para descargas de aguas residuales en aguas y
bienes nacionales, establecido en la NOM-001-ECOL-
1996. Estos sitios, junto con los que reportan valores
entre 200 y 1,000 xxi/100 ml, indican que ms de
las tres cuartas partes de los cuerpos de agua moni-
toreados son inadecuados para el uso recreativo con
contacto primario
6
. Es necesario ampliar el indicador
microbiolgico a otros microorganismos que puedan
reejar lo que sucede en este rubro en cuerpos de agua
dulce y zonas costeras.
Asimismo, en el caso de los microorganismos, habr
que incorporar a los parmetros de anlisis otras sus-
tancias como metales pesados o compuestos orgnicos
persistentes, que no se miden regularmente.
6
sixaixar. 2005c. *Nmero Ms Probable de microorganismos en 100 ml de agua.
247
Los acuferos, por su parte, tambin sufren contami-
nacin, aunque en mucha menor medida: en acuferos
costeros, sta es fundamentalmente por intrusin mari-
na. As, 79% de los acuferos contienen agua de buena
calidad, pero 34 acuferos tienen cierta degradacin
por causas naturales o antropognicas. El problema de la
sobreexplotacin de los acuferos es grave y se presenta
en 16% del total de los registrados en el pas.
El 64% del agua que se suministra a las ciudades
proviene de los acuferos, y de stos se abastece a ms
de 72 millones de habitantes, ms de 80% en ciudades
y el resto en las reas rurales, por lo que el problema
se torna crtico.
. Acuas iisiouaiis \ su riaraxiixro
En el pas tenemos un rezago importante en cuanto
al tratamiento de aguas residuales. Se estima que el
caudal recolectado es poco ms de la mitad de las aguas
residuales
7
: de sta se trata el 33.7% del total aunque,
para nales de 2006, se estar tratando el 36%
8
.
El panorama se agrava cuando se revisan los datos de
los tipos de tratamiento que se utilizan en Mxico: 73%
son lodos activados, lagunas de estabilizacin y primario
7
cxa. Estadsticas de Agua 2006.
8
sixaixar. Programa de Trabajo 2006.
248
avanzado, orientados especcamente a disminuir la
carga orgnica, sin lograr un impacto signicativo en
otros tipos de contaminantes. El sistema ms utilizado
es el de lodos activados (41.2% del total), y sucede que
frecuentemente los municipios responsables del trata-
miento y la disposicin nal de las aguas servidas no
disponen de personal capacitado ni de recursos para su
operacin, lo que provoca que con frecuencia no ope-
ren o lo hagan con un mantenimiento deciente.
En lo que respecta a usos no municipales, que in-
cluye a la industria autoabastecida, en 2005 se descar-
garon 178 m
3
/s de aguas residuales con 6.57 millones
de toneladas de ono, de las que se remueven en los
sistemas de tratamiento 0.99 millones de toneladas al
ao, representando slo el 15.1% de la carga contami-
nante para ese ao. En 2005 existan 1,821 plantas de
tratamiento de aguas industriales en operacin, con una
capacidad instalada de 40.22 m
3
/s y un caudal tratado
de 26.82 m
3
/s.
249
250
Los usos no municipales incluyendo a la industria
autoabastecida solamente consumen 9% del agua en el
pas, pero la contaminacin que generan, medida en de-
manda bioqumica de oxgeno, es igual a la que generan
100 millones de habitantes. Las actividades con mayores
descargas contaminantes son la acuacultura, la industria
azucarera, la petrolera, los servicios y la qumica.
Si en el caso de las aguas residuales municipales es
necesario identicar otros indicadores aparte del de
la materia orgnica, en la industria se vuelve impres-
cindible debido a la existencia de giros como el de la
qumica y del petrleo, que descargan una gran cantidad
de sustancias txicas.
Por otra parte, no se tienen datos acerca de la conta-
minacin producida por la agricultura. Sin embargo, el
uso de agua para nes agrcolas afecta a los ecosistemas
acuticos naturales debido al uso de fertilizantes como
el fsforo y el nitrgeno, eutrozando cuerpos super-
ciales, adems de disminuir su capacidad de dilucin
y puricacin.
. Coxraxixacix oii acua \ saiuo
La calidad fsico-qumica y biolgica se asocia con
efectos en la salud de la poblacin. Las enfermedades
transmisibles por la contaminacin microbiolgica
del agua son a menudo de una gravedad moderada
(infecciones oculares, ticas, gastrointestinales), pero
pueden llegar a ser ms graves (clera, tifoidea, etc.).
En cambio, la contaminacin qumica del agua por
arsnico, or, plomo y algunos plaguicidas, entre
otros agentes, se ha asociado con consecuencias a largo
plazo como cncer, efectos endocrinos, inmunolgicos
o neurolgicos.
El saneamiento bsico y la higiene deficientes,
principalmente por falta de acceso al agua para uso
y consumo humano con una adecuada calidad bac-
teriolgica, y la ausencia de sistemas apropiados de
manejo de excretas, se asocian con la contaminacin
microbiana, probablemente proveniente de las heces
fecales humanas y animales, que se ltran o derraman
de los sistemas spticos.
La contaminacin qumica del agua puede incluir
una gama de agentes provenientes de desechos urbanos,
escorrentas agrcolas e industriales, erosin, disolucin
de minerales naturales y deposicin atmosfrica.
Actualmente se reconoce al arsnico como el ms
serio contaminante inorgnico en el agua para beber.
En general, las mayores concentraciones de arsnico se
encuentran en las aguas subterrneas como resultado
de una mayor profundidad de la extraccin, como en
el caso de la Comarca Lagunera.
El or es otro agente qumico que a concentracio-
nes relativamente bajas en el agua puede tener efectos
en la salud de la poblacin que la consume.
Otros contaminantes qumicos del agua de inters
para la salud humana son los compuestos inorgnicos de
mercurio, plaguicidas, hidrocarburos aromticos polic-
clicos (iau) y residuos de productos farmacuticos.
Si bien se presentan avances, el panorama del control
de la contaminacin del agua en Mxico requiere de
esfuerzos coordinados entre los tres niveles de gobier-
no y la iniciativa privada para cumplir con las metas
propuestas en esta materia.
La adopcin de la NOM-001-ECOL-1996 ha sido
un excelente intento para abatir la contaminacin
ocasionada por descargas de aguas residuales sin tra-
tamiento. Sin embargo, pocos municipios cumplieron
con el plazo establecido. El incumplimiento se pudo
haber reducido considerando la implementacin de la
norma de forma gradual, estableciendo en una primera
etapa la obligacin de descargar las aguas con trata-
mientos primarios, avanzando en la inclusin de los
parmetros ms costosos en la depuracin, en etapas
posteriores, aunado esto a instrumentos nancieros
adecuados con tarifas acordes a los compromisos de
pago requerido. Sin embargo, contina la tendencia
a endurecer ms la norma, exigiendo procesos tercia-
rios cuando todava existen problemas para alcanzar
las eciencias requeridas en tratamientos secundarios
como los sistemas de lodos activados, que han sido
los ms utilizados.
Es necesario denir y establecer instrumentos scales
y econmicos que promuevan la instalacin y operacin
efectiva de plantas de tratamiento y establecer acuerdos
con los municipios para que el personal responsable de
la operacin de plantas y que ya ha recibido capacitacin
tenga continuidad en el trabajo, independientemente
de los cambios de administracin.
251
Se debe ampliar el nmero de indicadores de la
calidad del agua para que se incluyan sustancias qu-
micas y otros microorganismos. Esto implica ampliar
los programas actuales de monitoreo a n de que, de
manera peridica, se mida en las principales cuencas
la presencia de estos compuestos.
o. Piisiicrivas oi ia oisioxiniiioao oi acua
Los escenarios para el 2030 que la cxa ha trabajado
no podran ser ms ilustrativos de la crtica situacin
que desde ahora enfrentamos. De acuerdo con las
proyecciones de coxaio y el Conteo de Poblacin y
Vivienda 2005, para 2030 la poblacin del pas habr
crecido en 24.2 millones de habitantes con relacin
a 2005. El 65.3% de sta se asentar en localidades
urbanas (denidas como aqullas con 15 mil ha-
bitantes o ms). Este incremento poblacional har
que la disponibilidad media de agua por habitante
en el mbito nacional se reduzca a 3,705 m/ao en
2030. La distribucin regional del lquido se agravar
(Tabla 10.4).
252
Adems de lo anterior, se debe
tomar en cuenta una mayor deman-
da de agua debido al crecimiento
econmico. sto ocurrir en zonas
en las que existen acuferos sin dispo-
nibilidad o con poca disponibilidad.
La racionalizacin de la demanda
futura de agua resulta urgente a riesgo
de que el crecimiento econmico y
social se vea obstaculizado por una
crisis hdrica de grandes proporciones. La reserva de
agua subterrnea se est minando a un ritmo de 6 km
por ao. Asimismo, la deforestacin y el azolvamiento
de los cuerpos de agua por sedimentos derivados de la
erosin del suelo han provocado la disminucin de los
caudales de muchos ros.
En este mismo sentido, algunos modelos utilizados
para estimar los efectos del cambio climtico global en
Mxico sugieren que puede haber cambios en los reg-
menes de precipitacin, tanto en su abundancia, como
en su distribucin a lo largo del ao y
de manera espacial. Estos factores tam-
bin conformarn retos muy grandes
para la gestin del agua en el pas
9
.
Durante las ltimas tres dcadas,
el agua pas de ser un factor que fa-
voreca el desarrollo a ser un recurso
cuya escasez, o dicultad de acceso,
lo convierten en un factor limitante;
de ser un elemento que promova la
cooperacin entre comunidades y
estados, est pasando a ser un recur-
so que crea severos conictos. Estos
hechos obligan a repensar la relacin
que la sociedad ha establecido con
este recurso as como con las polticas
hdricas.
Un incremento en la inversin, que
permita aumentar el tratamiento de
aguas residuales, que prevenga fugas
y que logre una mejor cobertura de
agua potable y alcantarillado es una
9
Julia Martnez y Adrin Fernndez (compiladores). 2004.
insoslayable necesidad inmediata pero
que est muy lejos de ser suciente
para lograr un manejo sustentable de
los recursos hdricos de la nacin.
;. La susrixraniiioao oii
acua, visix \ isriaricia
La escasez de agua de calidad acep-
table debe examinarse a la luz de
una problemtica mucho ms amplia, centrada en la
necesidad del manejo integral del recurso esencial para
los sistemas de soporte de la vida.
Incorporar la nocin de sustentabilidad signica que
hay que ocuparse del recurso de manera que los benecios
que de l se deriven sean resultado tanto de un desarrollo
econmico, como de una participacin social y de una
administracin equitativas, ecaces e integradas. Alcanzar
la sustentabilidad del agua exige la cooperacin entre los
diferentes usuarios y entre los que comparten cuencas y
acuferos, con el objetivo de proteger
los ecosistemas de la contaminacin y
de otras amenazas. La sustentabilidad
del agua es tambin condicin previa
para reducir la pobreza, mejorar la sa-
lud, conservar los propios ecosistemas
acuticos (que en muchos casos son las
principales fuentes de abastecimiento
del pas), y evitar los efectos de fen-
menos extremos del agua.
Una estrategia de manejo integral
del recurso hdrico debe considerar
procesos integradores de la relacin
del agua con el mantenimiento de
los ecosistemas naturales, acuticos y
terrestres, y las zonas de captacin, la
prevencin de enfermedades, la pro-
duccin de alimentos, el crecimiento
econmico, el bienestar social, la di-
nmica de las ciudades y, en general,
los asentamientos con sus patrones
de consumo, entre otros
10
.
10
Julia Carabias y Rosalva Landa. 2005.
Una estrategia de ma-
nejo integral del recurso
hdrico debe considerar
procesos integradores
de la relacin del agua
con el mantenimien-
to de los ecosistemas
naturales, acuticos y
terrestres, y las zonas de
captacin, la preven-
cin de enfermedades,
la produccin de ali-
mentos, el crecimiento
econmico, el bienestar
social, la dinmica de
las ciudades y, en gene-
ral, los asentamientos
con sus patrones de
consumo, entre otros.
La racionalizacin
de la demanda futura
de agua resulta urgente
para evitar posibles
crisis hdricas de
grandes proporciones
que comprometan el
desarrollo.
253
Traducir en acciones esta visin requiere, por lo
menos, llevar a cabo las siguientes estrategias:
Atencin a prioridades hdricas.
Gestin integral del agua.
Proteccin de los sistemas acuticos y terrestres
ligados al ciclo hdrico.
Incremento de la inversin para lograr la seguridad
del agua.
Prevencin de riesgos hidrometeorolgicos.
Difusin de conocimientos sobre el agua.
;.1. Arixcix a iiioiioaois uoiicas
La sociedad mexicana tiene que atender las
necesidades de agua potable, alcantarillado
y saneamiento para toda la poblacin; de
agua para el desarrollo industrial y para el
uso agropecuario, lo cual debe ser hecho
sustentablemente, es decir, sin afectar el
gasto natural de agua para la reproduc-
cin de los ecosistemas. Ello no solamente
requiere de inversiones cuantiosas, sino
tambin del manejo integral del recurso,
del reordenamiento de los instrumentos y
del replanteamiento de polticas.
;.1.1. Consumo pblico
Para alcanzar las metas comprometidas en los Objetivos
del Milenio, es decir, reducir a la mitad el porcentaje
de personas que carezcan de acceso sostenible al agua
potable y a servicios bsicos de saneamiento para el
ao 2015, tomando como referencia la cobertura en
1990, para el 2015 se debera alcanzar una cobertura de
87.7% para agua potable y de 79% en alcantarillado.
En el ao 2005 la poblacin con estos servicios era de
91.7 millones (89% de cobertura) y de 79.7 millones
(77.3% de cobertura) respectivamente. Tomando en
cuenta el crecimiento de la poblacin, del ao 2005 al
2015 se deber ampliar la red de acceso al agua potable y
alcantarillado a 10 y 12 millones
de habitantes ms respectivamen-
te, lo que signica que se deber
tener un crecimiento anual de
la cobertura de alrededor de 1
milln de habitantes para el agua
potable y de 1.2 millones para el
servicio de alcantarillado; esto es,
se deber mantener el ritmo de
crecimiento anual de cobertura
de agua potable registrado en los
ltimos aos (1.1 millones), y
El consumo
sustentable de agua
requiere no solamente
de inversiones
cuantiosas sino de su
manejo integral,
del reordenamiento
de los instrumentos y
del replanteamiento de
las polticas.
254
aumentar de 1.1 a 1.2 millones la cobertura anual de
alcantarillado para alcanzar la meta.
El tratamiento y recuperacin de las aguas residuales
es condicin bsica para proteger la salud de la pobla-
cin, mejorar la calidad de las aguas nacionales y lograr
la sustentabilidad del recurso. En este sentido se espera
tener una cobertura de 90% para el ao 2015. Es decir,
en nueve aos habr que duplicar la
capacidad de tratamiento de aguas
usadas captadas.
El nivel de acceso al agua pota-
ble, alcantarillado y saneamiento de
las aguas residuales son los mejores
indicadores del nivel de bienestar de
las naciones. El acceso al agua potable
y alcantarillado representa una de las
mayores demandas sociales, junto
con las acciones de saneamiento
que permitan restaurar la calidad
del agua en las corrientes y acuferos
del pas.
Por ello, el desarrollo de orga-
nismos operadores capaces de pro-
porcionar los servicios en forma
autosostenida es indispensable. La
capacitacin de su personal consti-
tuye un elemento bsico en la instrumentacin de la
estrategia planteada, as como tambin el fortalecimien-
to del Programa de Devolucin del Pago de Derechos a
los organismos operadores ha fomentado mejoras en el
pago por parte de stos y la expansin de los servicios.
Dicha expansin y su fortalecimiento resultan muy
importantes.
Las autoridades locales y estatales requieren ms
apoyo para la consolidacin de las empresas pblicas,
privadas o mixtas encargadas de proporcionar los
servicios, fomentando una mayor autonoma tcnica,
administrativa y nanciera, y brindando la importancia
que merecen los aspectos polticos y sociales inherentes
a dichos servicios.
La participacin privada debe funcionar con re-
glas claras. Debe haber esquemas que favorezcan su
participacin que de ninguna manera signicara la
privatizacin del agua para la expansin de servicios
en centros urbanos y en regiones que sean atractivas
para inversiones de largo plazo y con posibilidades de
recuperacin de costos. La razn para incorporar a la
inversin privada debe ser que con ella se aumentan los
recursos nancieros frescos.
La inversin necesaria para abatir los rezagos existen-
tes y satisfacer nuevas demandas tendr que provenir,
crecientemente, del pago por parte de los usuarios de
los servicios, siendo muy selectivos
respecto al uso de los subsidios.
En el medio rural pobre ser
necesario incrementar la inversin
pblica y subsidiar el abastecimiento
de agua, as como la disposicin de
aguas residuales. All, como se ha
visto antes y no obstante el avance
en cobertura en el resto del pas,
persisten rezagos inadmisibles. El
Programa para la Construccin y
Rehabilitacin de Sistemas de Agua
Potable y Saneamiento en reas
Rurales tendr que ser reforzado y
valerse de alternativas imaginativas.
Es evidente que para lograr la cober-
tura necesaria, se tendr que recurrir
a tecnologas alternativas. Con las
redes tradicionales difcilmente habr
recursos, y ni siquiera posibilidades tcnicas en comu-
nidades dispersas y aisladas.
;.1.:. Consumo industrial
La industria y los servicios son las actividades econmi-
cas que ms rpidamente crecen en Mxico. Como se ha
mencionado anteriormente, estas actividades, aunque
representan el tercer lugar en cuanto a demanda de
agua, estn creciendo sobre todo en las zonas del terri-
torio nacional donde el lquido resulta escaso. Ello gene-
ra competencia con otros sectores, fundamentalmente,
con el agrcola. Es necesario atender esta circunstancia
fomentando la creacin transparente de mercados
de derechos de agua y desarrollando mecanismos de
prevencin del conicto y de negociacin, asegurando
as la disponibilidad del recurso para el crecimiento
industrial.
Tambin es necesario asegurarse de que este creci-
miento vaya acompaado de procesos de disposicin,
El desarrollo de
organismos operadores
capaces de proporcionar
los servicios en forma
autosostenida es
indispensable. Ello se
logra capacitando al
personal y fortaleciendo
el Programa de
Devolucin del Pago
de Derechos a los
organismos operadores.
Su expansin y
fortalecimiento resultan
muy importantes.
255
captacin y reuso de aguas utilizadas en sus procesos.
De no ser as, y de continuar con la contaminacin que
provocan algunas ramas industriales, stas cancelarn
su propio crecimiento.
;.1.. Consumo agrcola
El principal consumidor de agua es la actividad agrcola
dentro de los distritos y unidades de riego, los que abar-
can 6.4 millones de hectreas de las ms de 20 millones
dedicadas a esta actividad. En ellas se genera 42% del
total de la produccin agrcola.
De otra parte, la mayora de los agricultores siem-
bran 14 millones de hectreas situadas en zonas de
temporal, de las cuales obtienen con gran incertidum-
bre cosechas modestas. Solamente en 2.4 millones de
hectreas en regiones hmedas se realizan acciones para
tecnicar y mejorar la produccin. En el resto, an
hay margen para incrementar los ingresos derivados
de la produccin con cambios de cultivos, tecnologas
en semillas, nutricin de las plantas y construccin de
infraestructura.
En cuanto al uso del agua en las zonas de riego, que
involucra a tres cuartas partes de las aguas nacionales,
ste resulta muy ineciente, tanto desde el punto de
vista de la conduccin y asignacin, como en cuanto
a su forma de uso. La cxa, a travs del Programa de
Rehabilitacin y Modernizacin de Distritos de Riego
ha fomentado como prioridad nacional el uso eciente
del agua en la actividad agrcola. Se ha apoyado a los
usuarios para incrementar la productividad del agua en
las zonas de riego y lograr un aprovechamiento pleno
de este recurso.
La sobreexplotacin de los acuferos no se resuelve
slo con la modernizacin de la tecnologa aplicada al
riego, ya que el ahorro obtenido para su uso no redun-
da en la disminucin del volumen extrado sino en el
aumento de la supercie de cultivo. Adems, el subsidio
a las tarifas elctricas para bombeo de agua ha tenido
un elevado costo ambiental al favorecer la explotacin
del agua subterrnea.
Deben modicarse los mecanismos de regulacin
de las concesiones puesto que no favorecen el ahorro
de agua subterrnea ni su uso eciente.
En la introduccin y extensin de la agricultura de
riego no se consideran los escenarios del balance hidro-
lgico. Normalmente, las extracciones se realizan sin te-
ner en consideracin el escenario completo (extraccin,
conduccin, uso y dinmica de la recarga del acufero a
explotar). Tampoco se aprovechan otras herramientas
de control, como el manejo de los precios del agua, al
mismo tiempo que son muy incipientes la medicin
cuidadosa de los caudales extrados y la capacitacin y
asistencia tcnica a los usuarios para el mantenimiento
y conservacin de la infraestructura de riego.
No es en la agricultura de riego donde se concen-
tran las carencias y los rezagos del sector agropecuario
y del medio rural. Por el contrario, ste histricamente
ha sido un subsector privilegiado con infraestructura,
investigacin y desarrollo, y nanciamiento. A pesar de
esto, parte de los productores de riego se encuentra en
desventaja ante la competencia externa de productos
altamente subsidiados en los pases del norte del con-
tinente. Pero ello no justica polticas que propicien la
sobreexplotacin de los acuferos con su consecuente
impacto en actividades y generaciones futuras. Segura-
mente existen otros instrumentos de poltica agrcola
y otras opciones que no estn en escena y que seran
mejores catalizadores para una mayor competitividad
de la produccin agropecuaria.
Es ineludible una discusin a fondo sobre el uso de
instrumentos econmicos para racionalizar el agua des-
tinada a la irrigacin agrcola. Se deben revisar tanto los
subsidios a las tarifas de energa elctrica para el bom-
beo, eliminando por lo pronto aqullos en los que el
acufero ya est sobreexplotado; asimismo, es necesario
examinar la conveniencia o inconveniencia de establecer
un sistema de cobro para el uso del agua de riego, an
manteniendo las concesiones y el establecimiento de
mercados de derechos de agua.

;.:. Gisrix ixriciai oii acua
La gestin integral del agua tiene como propsito cen-
tral elaborar polticas pblicas socialmente aceptadas
y hacer efectiva su implementacin por los distintos
actores en los diferentes mbitos. Es decir, que se deben
impulsar formas de participacin del sector pblico y
privado y de los servicios.
Una estrategia de manejo integral del recurso hdrico
debe considerar procesos integrados de la relacin del
256
agua con el mantenimiento de los ecosistemas naturales,
acuticos y terrestres, y con las zonas de captacin, la pre-
vencin de enfermedades, la prevencin y amortiguacin
de desastres naturales, la produccin de alimentos, el
crecimiento econmico, el bienestar social, la dinmica
de las ciudades y, en general, los asentamientos humanos
con sus patrones de consumo, entre otros
11
.
Los principios de la gestin integral se sustentan en
la aceptacin de las responsabilidades que competen a
cada una de las partes involucradas.
As, el gobierno debe centrarse en su
responsabilidad irrenunciable de ela-
borar polticas y normas y de facilitar
un entorno favorable, as como de
asegurarse directa o indirectamente
de que haya un acceso universal al
agua potable y al saneamiento. El sec-
tor empresarial y las comunidades de-
ben compartir responsabilidades para
ofrecer los servicios de suministro y
explotacin sustentable del recurso.
Para lograr una mayor participacin,
se requiere fomentar la capacitacin
y la movilizacin, as como hacer
ms dinmico el acceso a los recur-
sos. Adems, es condicin necesaria
contar con procesos de toma de deci-
siones participativos y transparentes
para evitar la corrupcin.
Para construir la gestin integral
de los recursos hdricos ser necesario adecuar los
arreglos institucionales, el marco jurdico, las polticas,
estrategias y programas; revisar las atribuciones de cada
orden de gobierno, y fortalecer espacios para la parti-
cipacin organizada; crear mecanismos de solucin de
controversias; generar y proporcionar informacin para
la toma de decisio-nes y para la creacin de conoci-
mientos sobre el agua que entienda el valor del recurso
desde su origen, su vinculacin con la naturaleza, los
problemas de su uso y las opciones de solucin.
La estructura institucional es clave para lograr los
objetivos de una gestin integral del recurso hdrico
socialmente justa, econmicamente viable y ambien-
11
Ibid.
talmente factible. En el caso mexicano, lo anterior se
favorece al estar la Comisin Nacional de Agua (cxa)
integrada al sector ambiental a travs de la sixaixar,
ya que ello permite la armonizacin de las polticas
de conservacin y manejo sustentable de los recursos
naturales.
Las reformas a la Ley de Aguas Nacionales hechas
en 2004 (iax) signican un importante avance hacia la
transformacin de la gestin del agua. Abren espacios
a la participacin ciudadana, sientan
las bases para la gestin de los recur-
sos hidrolgicos a partir de cuencas,
aumentan las facultades y atribucio-
nes de los gobiernos locales y logran
una distribucin de competencias
territorialmente ms equilibrada.
De acuerdo con esta ley, la cxa es
el rgano administrativo desconcen-
trado de la sixaixar, con funciones
del Ejecutivo Federal en materia de
aguas nacionales y bienes pblicos
inherentes, con autonoma tcnica,
ejecutiva, administrativa, presupues-
tal y de gestin para la consecucin
de su objeto, la realizacin de sus
funciones, la emisin de los actos de
autoridad que conforme a esta ley
corresponde tanto a sta como a los
rganos de autoridad que la misma
reere
12
.
El rgano de autoridad de la Comisin es el Con-
sejo Tcnico, que est presidido por el titular de la
sixaixar y constituido por los titulares de las se-
cretaras de Hacienda y Crdito Pblico; Desarrollo
Social; Economa; Salud; Agricultura, Ganadera, De-
sarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; por el Instituto
Mexicano de Tecnologa del Agua y por la Comisin
Nacional Forestal, as como por dos representantes de
los gobiernos de los estados y un representante de una
organizacin ciudadana de prestigio y experiencia en
materia de agua.
En el mbito de una regin hidrolgico-administra-
tiva, la Comisin operar por medio de los Organismos
12
Ley de Aguas Nacionales, D.O.F., 29 de abril 2004.
La estructura institucio-
nal es clave para lograr
los objetivos de una ges-
tin integral del recurso
hdrico socialmente
justa, econmicamente
viable y ambientalmente
factible. Esto se favorece
con la integracin de la
cxa al sector ambiental
(sixaixar), ya que ello
permite la armonizacin
de las polticas de con-
servacin y manejo sus-
tentable de los recursos
naturales.
257
de Cuenca (oc), que reemplazarn a las gerencias re-
gionales. Los Organismos de Cuenca estarn subordi-
nados al Director General de la Comisin, y la Ley de
Aguas Nacionales de 2004 los dene como la unidad
tcnica, administrativa y jurdica especializada, con
carcter autnomo, adscrita directamente al titular de
la Comisin, cuyas atribuciones se establecen en []
la ley y sus reglamentos, y cuyos recursos y presupuesto
especco son determinados por la Comisin. Sus
funciones sern las mismas que las
de la Comisin, slo que en la regin
hidrolgico-administrativa respectiva,
debiendo funcionar armnicamente
con los Consejos de Cuenca (cc).
Los Organismos de Cuenca ten-
drn un Director General nombrado
por el Consejo Tcnico de la Comi-
sin a propuesta del Director General
de sta, y un Consejo Consultivo
presidido por un representante de la
Comisin y formado por represen-
tantes de las mismas instituciones que
conforman el Consejo Tcnico de la
cxa (excepto por el ixra). Asimismo,
pertenecen a este Consejo Consultivo
Estatal un representante del poder
Ejecutivo de cada uno de los estados
comprendidos en el mbito de com-
petencia de los oc y un representante
de los municipios de cada estado,
todos ellos con voz y voto. Adems,
el Consejo Consultivo contar con un representante
designado entre los representantes de los usuarios ante
ste o los Consejos de Cuenca existentes en la regin
hidrolgico-administrativa que corresponda. El repre-
sentante de los usuarios participar con voz, pero sin
voto, y contar con un suplente.
Por otro lado, y de manera paralela y autnoma a la
cxa y a los oc, existen los Consejos de Cuenca (cc) los
cuales, segn la Ley de Aguas Nacionales, son rganos
colegiados de integracin mixta, que fungirn como ins-
tancias de coordinacin y concertacin, apoyo, consulta
y asesora ante la Comisin, incluyendo al Organismo
de Cuenca que corresponda, y a las dependencias y en-
tidades de las instancias federal, estatal o municipal, as
como a los representantes de los usuarios del agua y de
las organizaciones de la sociedad de la respectiva cuenca
o regin hidrolgica.
Los Consejos de Cuenca son espacios de participa-
cin con representantes de diversas dependencias del
gobierno federal (suci, sioisoi, Energa, Economa,
Salud, sacaiia). Los cc no estn subordinados a la cxa,
pero el secretario tcnico del Consejo de Cuenca es el
director general del oc, lo que garantiza la vinculacin
y el trabajo armnico entre estos
rganos de mbito regional.
Los Consejos de Cuenca tie-
nen, para su funcionamiento, una
Asamblea General de Usuarios que
dene las posturas que los mismos
elevarn ante el Consejo de Cuenca;
un Comit Directivo, formado por
el presidente y el secretario tcnico;
una Comisin de Operacin y Vi-
gilancia, y una Gerencia Operativa.
Adems, los cc seran auxiliados por
las Comisiones de Cuenca y por los
Comits de Cuenca, cuyo mbito
de accin es el de la subcuenca o
grupo de subcuencas en el primer
caso, y la microcuenca o grupo de
microcuencas en el segundo, y por
los Comits Tcnicos de Aguas del
subsuelo o subterrneas (coras),
que desarrollan sus actividades en
relacin con un acufero o grupo de
acuferos. Todos estos son rganos colegiados de inte-
gracin mixta, no subordinados a la cxa ni a los oc.
Por otra parte, se incluyen en la iax de 2004 facul-
tades adicionales para la Procuradura Federal de Pro-
teccin al Ambiente (iioiiia) con el n de formular
denuncias, promover la reparacin del dao ambiental,
y solicitar la cancelacin de permisos de descarga de
aguas residuales, entre otras.
Por ltimo, la iax contempla el establecimiento de
un Consejo Consultivo del Agua como un organismo
autnomo de consulta en el mbito nacional
13
.
13
Ibid.
La descentralizacin
que promueven las re-
formas favorece la ges-
tin integral del recurso
hdrico porque reconoce
la cuenca hidrolgica
como el mbito na-
tural de la gestin del
agua. Adems establece
nuevos esquemas de
relacin interinstitucio-
nal y mecanismos de
nanciamiento, y per-
mite que las autoridades
locales y la ciudadana
tengan espacios de par-
ticipacin y de toma de
decisiones.
258
La descentralizacin que promueven las reformas
favorece la gestin integral del recurso hdrico porque
reconoce la cuenca hidrolgica como el mbito natural
de la gestin del agua; fomenta la planeacin regio-
nal acorde con las condiciones par-
ticulares de cada lugar; crea nuevos
esquemas de relaciones interinstitu-
cionales, y mecanismos de nancia-
miento por y para el aprovechamiento
sustentable del agua; y permite que
las autoridades locales y la ciudadana
tengan espacios de participacin y de
toma de decisiones.
La gestin descentralizada permi-
tir contar con informacin directa,
mientras que las autoridades podrn
responder ms rpido y con mayor
flexibilidad, y prevenir o resolver
conictos; hay tambin mayores po-
sibilidades de escrutinio pblico sobre
el uso de los recursos y se favorece la
construccin de consensos.
Vale la pena aclarar aqu que en la
gestin del recurso hdrico no puede
ignorarse que hay facultades que son
estrictamente de la Federacin: la de-
nicin de polticas nacionales hdricas, la promulgacin
de estndares nacionales mnimos de observancia en
todo el territorio, los asuntos de naturaleza internacio-
nal, lo que concierne a dos o ms gobiernos estatales, lo
que puede comprometer gravemente al medio ambiente
o los casos que son de utilidad pblica.
El Estado es el rector de la poltica hdrica na-
cional y el garante de la buena administracin de
las aguas nacionales, y no puede renunciar a esa
atribucin. Esta es la nica manera de garantizar un
equilibrio nacional en la distribucin proveniente de
los recursos naturales y de los servicios ambientales
que constituyen el patrimonio natural nacional, y
que se distribuyen de manera heterognea en el pas.
La necesidad de reservar algunas facultades estra-
tgicas a la Federacin no obedece a un problema de
incapacidad de los estados. No es un asunto de carcter
operativo. Es consecuencia de las caractersticas propias
de la naturaleza, y del hecho de que Mxico es una
repblica federada, lo que signica que el inters de la
nacin est por encima de los intereses locales.
No obstante el ventajoso marco jurdico que repre-
sentan estas reformas a la iax del 2004, ellas no se han
podido poner en prctica de manera
cabal porque faltan las regulaciones
a las que la Ley se reere. La regla-
mentacin a esta Ley debera de ser
una tarea prioritaria del Congreso de
la Unin.
Tambin es necesario consolidar
la integracin del sector hidrulico
con la gestin ambiental para seguir
avanzando en el manejo sustentable
del recurso.
Antes de las reformas a la iax
en 2004, la Procuradura Federal
de Proteccin al Ambiente no tena
ninguna atribucin en la inspeccin
y vigilancia del agua. Con la nueva
Ley, se le coneren a sta las faculta-
des relacionadas con la formulacin
de denuncias, la reparacin del dao
ambiental y la solicitud de cancela-
cin de permisos de descarga de aguas
residuales. Pero sigue quedando pen-
diente una revisin profunda que permita determinar la
mejor forma de lograr la inspeccin y la vigilancia del
cumplimiento de la Ley, pues al compartir actualmente
estas tareas con la cxa, se cancelan sus atribuciones
por considerarse que habra sobrerregulacin (vase
Captulo xiv).
Otra tarea pendiente para la gestin integral del
recurso es la creacin de instancias y mecanismos para
la prevencin de conictos debido a la gran cantidad y
heterogeneidad de actores, intereses y situaciones que
se presentan en sus procesos.
;.. Pioriccix oi ios sisrixas acuricos \ riiiis-
riis iicaoos ai cicio uoiico
La proteccin de los ecosistemas acuticos y terrestres
vinculados al ciclo hdrico est en el fundamento de la
sustentabilidad ambiental siendo, evidentemente, la
base de la seguridad hdrica.
La denicin de polti-
cas nacionales hdricas,
la promulgacin de es-
tndares nacionales m-
nimos de observancia
en todo el territorio,
los asuntos de naturale-
za internacional, lo que
concierne a dos o ms
gobiernos estatales, lo
que puede compro-
meter gravemente al
medio ambiente o los
casos que son de utili-
dad pblica son, estric-
tamente, facultades de
la Federacin.
259
En Mxico, como ya se mencion, la actividad eco-
nmica est concentrada en regiones ridas o semiridas
o con muy baja disponibilidad de agua. El descuido en
el manejo de este recurso o la ineciencia en su aprove-
chamiento y la escasez misma en muchas regiones han
llevado a que el agua sea insuciente o carezca de la
calidad necesaria para el consumo humano. La mayor
parte de los cuerpos de agua superciales reciben agua
sin tratar y sufren distintos niveles de contaminacin,
lo que limita su uso posterior.
Por lo que respecta al agua subterrnea, en 2005,
104 acuferos sometidos a la sobreexplotacin suminis-
traban casi 60% de la extraccin nacional. La intrusin
salina ya est presente en 17 acuferos costeros
14
.
Los acuferos proveen de agua a 75% de la pobla-
cin, a una tercera parte de la supercie de riego y a
61% del abastecimiento industrial.
Es necesario transitar de una percepcin funda-
mentalmente utilitaria del agua y de los ecosistemas
acuticos que la contienen, hacia otro nivel de entendi-
miento integral, con visin de futuro y un compromiso
intergeneracional.
Para conservar el ciclo hidrolgico, las polticas
hdricas deben limitar la extraccin del recurso a la
capacidad de renovacin natural; restringir las descargas
de aguas residuales a la capacidad de asimilacin de
los cuerpos de agua, proteger los ecosistemas naturales
y detener la deforestacin. Tambin, eventualmente,
se tendr que lograr que toda el agua usada se trate y
recicle, y no nada ms la que se capte en sistemas de
alcantarillado.
La utilizacin combinada de instrumentos econ-
micos y regulatorios para lograr lo anterior debe ser
ajustada y constantemente revisada.
La cuenca es la unidad natural ms apropiada para
conducir la planeacin, el aprovechamiento susten-
table del agua y el de otros recursos, como el suelo y
la biodiversidad, siendo el ordenamiento ecolgico el
instrumento de planeacin por excelencia para llevar a
cabo el manejo sustentable. Los Organismos de Cuenca,
as como los Consejos de Cuenca previstos en la iax,
debern enmarcar sus decisiones en este instrumento
(Figura 10.5).
14
cxa. Estadsticas del agua en Mxico 2004.
Tambin es urgente adoptar o desarrollar tecnologas
que mejoren el manejo hidrolgico de los cuerpos de
agua y la eciencia en su uso, a la vez que controlen o
disminuyan los contaminantes, y promover cambios en
los patrones de consumo de las regiones secas; intensi-
car el tratamiento de aguas residuales y promover su
reuso, incluso como recarga para los acuferos, as como
decretar zonas de proteccin de recarga de acuferos.
;.. Ixciixixro oi ia ixviisix iaia iociai ia
sicuiioao oii acua.
Las necesidades de inversin para lograr un incremento
en la cobertura de los usos prioritarios del agua son
crecientes, debido a que no slo se reeren a nueva co-
bertura, sino tambin al mantenimiento de la anterior,
hacindola ms eciente.
La inversin gubernamental no ha sido suciente
para alcanzar la cobertura necesaria. El presupuesto de
la cxa se ha estancado en trminos reales a partir de
2000 (Tabla 10.6).
Para maximizar el efecto de su inversin, la cxa ha es-
tablecido mecanismos que prcticamente han redundado
en la duplicacin de la inversin. La Comisin ha pedido
como requisito a los estados y municipios u organizacio-
nes de usuarios una aportacin de contraparte. Tambin
ha puesto en marcha el Programa de Devolucin de
Derechos (iioooii), mediante el cual se regresa a los
municipios el importe pagado por derechos de agua siem-
pre y cuando stos aporten una parte igual y los recursos
se apliquen a un programa de inversiones previamente
pactado. Probablemente ste es el programa ms exitoso
de inversiones del sector. En el perodo 2002-2004 se
invirtieron 7,300 millones de pesos bajo el esquema de
derechos devueltos ms recursos municipales.
No obstante lo anterior, la inversin pblica no es
suciente para cubrir las necesidades de nanciamiento
del sector. La aportacin de recursos frescos por parte de
la inversin privada sera un auxilio, aunque es dudoso
que sea suciente. No hay un marco jurdico ni de ne-
gocios para que esta inversin sea cabalmente utilizada.
El sector hidrulico compite en desventaja con otros
sectores de infraestructura por su baja rentabilidad. Los
proyectos en el sector requieren de grandes capitales,
con altas inversiones iniciales y largos perodos de re-
260
261
cuperacin de la inversin; la mayora de los proyectos
tienen tasas de retorno muy bajas; no existe un claro
marco regulatorio, por lo que resultan ms riesgosos
debido a la probabilidad de presiones polticas respecto
a las tarifas y a otros aspectos de la gestin as como a
aspectos contractuales. Por otra parte, los organismos
operadores no suelen ser empresas ecientes, lo que les
impide acceder al crdito.
Adems de promover la inversin privada, es ne-
cesario buscar esquemas integrales y novedosos. Los
organismos operadores, por su parte, tendrn que ele-
var su nivel de eciencia y transparentar sus nanzas
y los gobiernos estatales o municipales debern buscar
combinaciones nancieras adecuadas.
La participacin de empresas privadas, que ya se
ha venido desarrollando con distintas modalidades en
algunas fases de los servicios de agua a lo largo del pas,
no conlleva ningn riesgo de enajenacin del dominio
de la nacin sobre este recurso el cual est claramente
establecido en la Constitucin, garantizando el inters
pblico. Adems la complejidad sociopoltica, econ-
mica y ambiental de la gestin nacional de este recurso
hara muy poco atractiva la opcin.
;.. Piivixcix oi iiiscos uioioxirioioicicos
Por su ubicacin y caractersticas geogrcas, Mxico
presenta una gran vulnerabilidad ante los fenmenos
hidrometeorolgicos. La parte sur del territorio nacio-
nal es sumamente vulnerable ante ciclones y huracanes,
y en la parte centro norte y norte lo es ante sequas,
muchas veces extremas.
Esta vulnerabilidad es creciente simplemente por el
crecimiento de la poblacin y por la proliferacin de
asentamientos humanos, con el consecuente crecimiento
de los bienes e inversiones. Ese mismo crecimiento con
frecuencia ha devastado los sistemas ecolgicos y,
con ellos, la proteccin ante esos fenmenos meteo-
rolgicos. Las barreras naturales de la costa en zonas
con presencia de huracanes y ciclones son las dunas y
lagunas costeras, los arrecifes coralinos, los manglares y
otros tipos de humedales y pastizales marinos. Muchas
de estas barreras se alteran, desaparecen y sustituyen
por construcciones para brindar servicios tursticos
o por los efectos del crecimiento urbano de los centros
de poblacin, lo cual incrementa la vulnerabilidad.
Por su parte, la deforestacin tambin magnica los
efectos de los fenmenos hidrometeorolgicos dando
origen a la erosin, los deslizamientos, los azolves, el
aumento de la escorrenta o la reduccin en la recarga
de los acuferos.
Pero adems, el calentamiento del planeta est
afectando a los regmenes naturales de precipitacin,
impactando con ello en los escurrimientos a las cuen-
cas, e incrementando tambin los riesgos eventuales
de desastres naturales, lo que seguramente agravara la
vulnerabilidad de Mxico ante estos fenmenos (ver
Captulo xiii). Como un ejemplo de los impactos de
los desastres naturales en nuestro pas, solamente en
2005 los huracanes Emily, Stan y Wilma generaron
daos materiales por 2,200 millones de dlares princi-
palmente en los estados de Oaxaca, Veracruz, Chiapas,
Quintana Roo y Yucatn
15
.
Por otro lado, en los estados de Chihuahua, Coa-
huila, Durango, Nuevo Len, Baja California, Sono-
ra, Sinaloa, Zacatecas, Aguascalientes, Guanajuato,
Quertaro, Hidalgo y Tlaxcala, se presentaron serias
afectaciones en sus cosechas y en su ganadera debido
a las sequas (Tabla 10.7)
16
.
La variabilidad del clima en Mxico nunca ha esta-
do integrada en la planeacin ni en las polticas de las
15
ciiai. 2006.
16
cixaiiio. 2001.
262
263
actividades econmicas y sociales que resultan afectadas
por l. Adems, la regulacin ambiental que requiere
esa integracin se percibe como un obstculo ms que
como un elemento de planeacin. Fundamentalmente
se opera a travs de la atencin a las emergencias. Pero
ao tras ao se pierden cosechas,
ganado, hogares, patrimonios y vidas
humanas. Esta situacin incide sobre
todo en quienes menos tienen, ya
sea en asentamientos precarios, y en
algunos municipios de alta marginali-
dad, tanto en el sur por inundaciones
como en zonas ridas por sequas.
Existen las instancias y la infra-
estructura para poder integrar esa
variabilidad climtica en las acciones
pblicas y tambin para desarrollar
mecanismos de adaptacin ante el
cambio climtico. El Centro Nacional
para la Prevencin de Desastres (cixaiiio), en coordi-
nacin con sioisoi, elabora Mapas de Riesgo de Inun-
daciones como parte de los Atlas de Peligros Naturales
Municipales. La cxa elabora Planes de Emergencia ante
Inundaciones, con parmetros de alertamiento, zonas
susceptibles de ser afectadas, etc. sixaixar y sioisoi
estn integrando en los trminos de referencia de los
Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Municipales el
anlisis a nivel de cuenca que repercute en la creciente
de los ros y en el comportamiento de los escurrimientos,
as como en la denicin de acciones de restauracin.
La institucionalizacin del conjunto de estas instancias
y sus trabajos para evitar los riesgos que los eventos me-
teorolgicos extremos representan puede ser un inicio de
integracin de polticas pblicas para la adaptacin.
As como es necesaria la planeacin y adaptacin
de los asentamientos humanos en funcin de mayores
riesgos, tambin lo es en cuanto a los sistemas pro-
ductivos.
Se tendr que desarrollar un sistema de planeacin
para enfrentar los riesgos, de tal manera que los diferen-
tes actores sociales se adapten a stos. Ello requiere de un
sistema de prevencin y de comunicacin y educacin
en el cual estn involucrados todos los sectores sociales,
particularmente quienes toman las decisiones sobre la
inversin pblica y privada.
Dicha planeacin necesita una nueva institucio-
nalidad encaminada a que la actual mitigacin de
daos se convierta en prevencin. Requiere contar
con los instrumentos ambientales, teniendo como eje
los ordenamientos ecolgicos del territorio y los orde-
namientos urbano-territoriales, la
informacin especializada de preven-
cin de riesgos, y tener personal de
carrera constituido por profesionales
especializados en temas relacionados
con la vulnerabilidad meteorolgica.
Es indispensable trabajar transversal-
mente en muy estrecha vinculacin
con las dependencias federales, es-
tatales y municipales, no solamente
para la prevencin de desastres, sino
tambin en estrategias de adaptacin
a mediano y largo plazo.
;.o. Diiusix oi coxocixiixros sonii ii acua
El diseo de estrategias innovadoras y su traduccin en
acciones concretas y ecaces para resolver los grandes
problemas que enfrenta el uso sustentable del recurso
hdrico y la certidumbre en la toma de decisiones
requiere bases slidas sustentadas en el conocimiento
tcnico y cientco. stas conllevan gran complejidad
debido al inmenso nmero de variables a considerar,
incluidas desde luego, las sociales y econmicas.
La informacin existente es muchas veces dispersa o
no es accesible al pblico, o es generada para un uso de-
terminado y no es apta para entender otros procesos.
La cxa es la principal generadora as como la prin-
cipal usuaria de la informacin. Tambin el Instituto
Nacional de Ecologa, la Comisin Federal de Electri-
cidad, la sacaiia, la sioisoi, el ixici, la Secretara de
Salud son generadores y usuarios de informacin, as
como las empresas y comits de usuarios, distritos de
riego, consejos de cuenca, organismos operadores de
agua potable y alcantarillado, etc.
Existe la urgente necesidad de crear un espacio
de interaccin de todos los actores o instituciones
relacionados con el recurso hdrico, que favorezca
la articulacin de los datos bsicos, la informacin y
el conocimiento con la toma de decisiones, a n de
El conocimiento tcni-
co y cientco es la base
tanto para el diseo de
estrategias innovadoras
orientadas a la solucin
de los grandes proble-
mas de la insustentabili-
dad del agua como para
la certidumbre en la
toma de decisiones.
264
avanzar con mayor celeridad hacia una gestin integral
y sustentable del agua. Se trata de integrar la infor-
macin y conocimiento sobre el agua para traducirlos
en lecciones y en propuestas de polticas, adems de
fomentar la creacin de redes para la cooperacin entre
los distintos actores. Ah tambin podran aprovechar-
se los diversos convenios internacionales y examinarse
experiencias exitosas en otras partes del mundo que
nos resulten relevantes.
Es imprescindible tambin replantear y fortalecer la
formacin de profesionales para atender los problemas
especcos as como para tener una visin integral tanto
de stos, como de sus soluciones. Asimismo, hay que
atender la capacitacin permanente de quienes laboran
en todas las instancias de manejo del recurso hdrico.
Por otra parte, resulta indispensable promover desde el
nivel de la educacin bsica el conocimiento del agua
para fomentar la cultura en torno a este recurso.
265
266
Residuos slidos
municipales,
tiradero a cielo abierto,
Desierto de Chihuahua
267
xi
Las sustancias qumicas y los residuos
A pesar de la importancia que tiene, el tema del manejo de las sus-
tancias qumicas y los residuos slo llama la atencin cuando ocurren
accidentes o derrames que afectan seriamente a la poblacin o a los
ecosistemas naturales.
Durante la mayor parte del siglo pasado el crecimiento
industrial en Mxico se desarroll sin tomar en cuenta los efec-
tos que las sustancias qumicas y los residuos peligrosos que se
arrojaban podan llegar a tener en la salud humana y en el me-
dio ambiente. Como consecuencia de ello, su manejo y disposicin no
estaban sujetos a una buena regulacin gubernamental. Actualmen-
te, a raz del conocimiento de los efectos negativos del mal manejo
de residuos peligrosos sobre la salud, como los ocasionados por la
contaminacin por el cromo dispuesto a cielo abierto y descargado
en las aguas residuales en Tultitln, Estado de Mxico, entre 1974
y 1977
1
, o sobre los ecosistemas, como los documentados en los
derrames petroleros ocurridos en el sureste del pas, se le ha prestado
mayor atencin al tema.
Para dar una idea de la magnitud del problema, basta decir que
en el pas se utilizan unas 100 mil sustancias qumicas en los diferen-
tes procesos productivos, de las cuales se estima que entre mil y dos
mil son peligrosas. Hasta hace slo unos aos la Secretara regulaba
slo una pequea porcin de ellas: unas 400 sustancias en materia
de riesgo, 350 entre plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas,
y cerca de 100 a travs del Registro de Emisin y Transferencia de
Contaminantes (iirc). Slo como comparacin, en Estados Unidos
1
sioisoi- ixi. 1993.
268
se tienen reguladas unas 80 mil sustancias qumicas y en
Canad unas 26 mil. Si se examina esta diferencia, en
el contexto de las miles de toneladas de materiales peli-
grosos utilizados en los diferentes procesos industriales
y que circulan por el pas, de las aproximadamente 34
mil empresas registradas como generadoras de residuos
peligrosos y de los 5 mil establecimientos considerados
como de alto riesgo, y de los enormes volmenes de re-
siduos peligrosos, urbanos, aguas residuales, plaguicidas
y emisiones a la atmsfera que anualmente se descargan
al ambiente, es evidente la necesidad de prestarle mayor
atencin a este asunto.
Debido a que el tema de las sustancias qumicas y los
residuos involucra a diferentes instancias, tanto del sec-
tor ambiental como de otras reas del gobierno, durante
esta administracin se propuso enfrentar este problema
de forma integral y coordinada. La sixaixar integr en
la llamada Agenda Gris la atencin a la problemtica
de gestin que representan los efectos sobre la salud y el
ambiente de las sustancias qumicas liberadas o emitidas
por mltiples fuentes antropognicas relacionadas con
las actividades industriales, agrcolas, comerciales y de
servicios. En esta Agenda Gris se incluyen todos los
procesos relacionados con la gestin, la investigacin, la
normatividad y el impacto de las sustancias qumicas que
integran los contaminantes atmosfricos, los residuos,
los plaguicidas y, en general, todos aquellos compuestos
txicos, persistentes, bioacumulables o con otras carac-
tersticas de peligrosidad. Es conveniente sealar que el
proyecto de la Agenda Gris esta inconcluso. Ser reto-
mado prximamente a travs del Enfoque Estratgico
para la Gestin Internacional de Productos Qumicos, la
actualizacin del Perl Nacional de Sustancias Qumicas
y el Plan Nacional de Implementacin del Convenio
de Estocolmo; el xito real del proyecto depende de
la coordinacin intersectorial, de voluntad poltica, de
recursos sucientes y de la demanda ciudadana para el
manejo adecuado de sustancias qumicas.
1. Susraxcias quxicas
Los ciclos de las sustancias qumicas inician con la ob-
tencin de materiales que provienen de las industrias
extractivas (petrleo, gas, minera, etc.). Estos materia-
les se aprovechan directamente para la generacin de
energa, se emplean como insumos para la industria
siderrgica, o se transforman mediante la petroqumica
y la industria qumica bsica en materias primas, que a
su vez constituyen insumos para una industria secun-
daria que fabrica innumerables productos con mezclas
o formulaciones diversas (pinturas y recubrimientos,
adhesivos, plaguicidas, hules y plsticos, entre muchas
otras). Tambin pueden derivarse hacia otras industrias
(como la del vidrio, cuero, papel, o textiles, por ejem-
plo), o puede ser que las sustancias puras se sinteticen
para utilizarse en industrias especializadas (frmacos,
compuestos para la investigacin, o productos de
biotecnologa). Por ltimo, algunas sustancias pueden
recuperarse, incluso a partir del reciclaje de ciertos
residuos, cerrando con esto su ciclo
2
.
Los ciclos de las sustancias qumicas son relevantes
desde el punto de vista ambiental, porque sus diversas
etapas no son inocuas (Figura 11.1). La generacin y
liberacin de gases, residuos y subproductos al ambiente
ocurre en todas y cada una de las etapas descritas; ade-
ms, una fraccin de ellas es peligrosa, ya que exhibe
caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas, txicas
o inamables, por lo que su manejo debe ser adecuado
para limitar su dispersin en el aire, el agua o el suelo, a
n de reducir al mnimo los riesgos inherentes, o para
evitar que se abandonen en un predio o sitio. Muchas
sustancias sufren procesos qumicos de transformacin
en el ambiente, formando compuestos ms txicos
para los ecosistemas y la salud de la poblacin que sus
precursores. Otras sustancias tienen la capacidad de
persistir muchos aos y de viajar grandes distancias, lo
cual conduce a procesos de bioacumulacin y magni-
cacin a travs de las cadenas trcas, como es el caso
de los compuestos orgnicos persistentes (cois).
1.1. Las susraxcias quxicas ix Mixico
Los sectores econmicos que generan o utilizan grandes
cantidades de sustancias qumicas en Mxico son el in-
2
En sentido estricto, no es un ciclo ya que se inicia con productos
de alto valor y se devuelven residuos. Sin embargo el aspecto cclico
se maniesta en la reversin hacia la poblacin de las caractersticas
indeseables de las sustancias liberadas al ambiente, proceso que se
denomina contaminacin.
269
dustrial, el minero y el agrcola. En cuanto al sector
industrial, el impacto que ha tenido sobre el medio am-
biente y los recursos naturales es considerable, no slo
por el crecimiento de la produccin, sino porque este
crecimiento se ha concentrado en los sectores ms con-
taminantes, caracterizados principalmente por el uso de
grandes volmenes de sustancias qumicas peligrosas.
En la actualidad, la industria petroqumica y qumi-
ca mexicana aportan la mayor cantidad de los insumos
qumicos necesarios para la industria secundaria del
pas (Figura 11.2). Para el ao 2004, estos sectores
producan 17.7 millones de toneladas de sustancias,
51% de las cuales estaban constituidas por productos
petroqumicos; 26% por inorgnicos bsicos; 15% por
resinas sintticas y el resto por hules sintticos, fertili-
zantes y bras articiales y sintticas. De esta produc-
cin se exportaron aproximadamente 3.3 millones de
toneladas, entre las que destacan los inorgnicos bsicos
(35%), los productos petroqumicos (30%) y las resinas
sintticas (21%). Por otra parte, las poco ms de 6.5
millones de toneladas de productos importados al pas
estn compuestas por petroqumicos (52%), resinas
sintticas (26%) y fertilizantes (11%)
Al hacer un balance entre exportaciones e importa-
ciones, resulta que en el ao 2004 el sector industrial
mexicano consumi 21 millones de toneladas de
sustancias qumicas, de las que 55% fueron productos
petroqumicos; 19%, inorgnicos bsicos; 17%, resinas
sintticas; 6%, fertilizantes; y 3% hules sintticos y
bras articiales y sintticas
La contaminacin que puede asociarse con activi-
dades del sector industrial puede originarse de varias
formas. Por un lado, en las industrias cuyos procesos
utilizan grandes volmenes de sustancias peligrosas,
se corre el riesgo de que ocurra un accidente que
trascienda los lmites del predio, ocasionando una
270
emergencia ecolgica. La iioiiia estima que al ao
se presenta un promedio de 103 accidentes en planta
que involucran sustancias peligrosas; sin embargo, la
mayor cantidad de accidentes con materiales peligrosos
ocurre durante su transporte, con un promedio de 312
accidentes al ao.
Tambin este sector genera una importante canti-
dad de emisiones al aire, que se estiman en cerca de 8
millones de toneladas de contaminantes anuales. En
cuanto a las descargas al agua, se calcula que durante
el ao 2003 se generaron 8.14 km
3
de aguas residuales
provenientes del sector industrial que frecuentemente
contienen sustancias peligrosas, adems de otros 8.04
km
3
de aguas residuales de origen urbano. Los efectos
de estas descargas son importantes ya que menos de la
cuarta parte de esta agua es tratada antes de verterse
a los cuerpos de agua, lo que ocasiona un deterioro
importante en los ecosistemas acuticos de ros, lagos,
esteros y aguas marinas.
Finalmente, en lo referente a los residuos peligrosos,
que son los subproductos generados en aquellos pro-
cesos industriales que manejan sustancias peligrosas,
se estima que slo se declaran y manejan como tales
alrededor de la mitad de la generacin total, lo que
signica que la mitad restante es almacenada inade-
cuadamente, depositada en tiraderos de basura o en
271
rellenos sanitarios, o bien vertida ilegalmente en cuerpos
de agua o suelos.
Dada la desigual distribucin geogrca de la indus-
tria y la dispar presencia de diversos tipos de industrias
en las diferentes regiones del pas, la severidad de la
contaminacin y sus efectos ambientales dieren sus-
tantivamente al interior del territorio. En este sentido,
y considerando nicamente las caractersticas tecnol-
gicas de los procesos industriales, es posible distinguir
estados con una elevada intensidad en la generacin de
contaminantes con relacin a su producto industrial,
como Chiapas, Guanajuato, Quertaro, Tabasco, Ta-
maulipas, Tlaxcala y Veracruz. Otros estados, a pesar de
su alta concentracin de industrias, presentan una baja
intensidad de contaminacin por unidad de produc-
to industrial, como los Estados de Mxico, Puebla, Ja-
lisco, Nuevo Len y el Distrito Federal. Esto indicara
que la industria de las principales zonas metropolitanas
del pas es, por unidad de producto, considerablemente
ms limpia que sus homlogas ubicadas en otros estados
y regiones.
La minera es otro sector que tiene especial rele-
vancia para Mxico. Desde la poca prehispnica ya se
realizaban actividades mineras y metalrgicas en lo que
hoy es Taxco, en el estado de Guerrero, en las Sierras de
Quertaro, Oaxaca y Chiapas, as como en la Cuenca
del Ro Balsas. Sin embargo, la poca de mayor auge de
esta actividad se dio durante el siglo xvi, dando lugar
a la creacin de ciudades como Chihuahua, Durango,
Guanajuato, Saltillo, San Lus Potos y Zacatecas. En
la actualidad, la minera conserva una participacin
importante en la economa nacional y es notable su
contribucin a la produccin mundial. Independien-
temente de sus benecios econmicos, esta actividad
tambin produce importantes efectos negativos sobre el
ambiente, debido principalmente a la acumulacin de
grandes cantidades de jales mineros y al uso extensivo
de mercurio para amalgamar los elementos. Como
resultado de esta actividad, muchos de los terrenos
aledaos a las minas y benecios se contaminaron con
arsnico y metales pesados como plomo, mercurio,
plata y cadmio. El hecho de que estos sitios se utilicen
posteriormente para labores de agricultura, ganadera
y desarrollo urbano incrementa el riesgo de exposicin
de las poblaciones humanas a dichos contaminantes,
con el consecuente impacto sobre la salud. Otras vas
potenciales de afectacin al ambiente y, eventualmente,
a la poblacin, son los escurrimientos y ltraciones
que ocurren durante la operacin de las presas o de
los procesos de benecio de minerales que afectan a
cuerpos de agua, as como las emisiones a la atmsfera
durante los procesos de fundicin y renacin.
El sector agrcola tambin genera presiones conta-
minantes sobre el ambiente, derivadas del uso de sus-
tancias qumicas, principalmente plaguicidas (Recuadro
11.1). Sus efectos ms directos sobre el ambiente son
la contaminacin del suelo, del agua y de los alimentos
producidos, con los consecuentes efectos sobre la salud
de la poblacin expuesta.
1.:. Ei xooiio ixsrirucioxai \ iicuiaroiio iaia
ia cisrix oi ias susraxcias quxicas
La regulacin de las sustancias qumicas en Mxico
constituye una intrincada red de competencias y fa-
cultades normativas de diferentes dependencias que
buscan regular, en diversos momentos de su ciclo y
desde diferentes enfoques, la misma sustancia; todo
ello, con el n de proteger a los trabajadores, a la po-
blacin, a los bienes circundantes, al medio ambiente
o a la economa (Tabla 11.1).
La dispersin de las facultades para la regulacin
de las sustancias qumicas peligrosas se debe, entre
otros factores, a las pautas funcionales seguidas para
la organizacin del gobierno federal. Las transforma-
ciones que un material o sustancia sufre a travs de
su procesamiento, adems de los respectivos cambios
de propietario, las mltiples estrategias para su co-
mercializacin y la proteccin del benecio econmico,
conllevan una serie de modicaciones en su presenta-
cin y denominaciones, que complica la aplicacin de
un esquema regulatorio que permita cubrir la totalidad
de su ciclo. Esta fragmentacin, desarticulacin y falta
de comunicacin entre las instancias involucradas con
las sustancias peligrosas se traduce en procesos inecien-
tes para las autoridades involucradas y consecuencias
negativas para los particulares.
Las diversas legislaciones aplicables al tema se re-
eren de diferente manera a las sustancias qumicas
peligrosas (materiales peligrosos, productos o residuos
272
peligrosos, sustancias txicas, explosivos, armas qu-
micas), lo que ocasiona que el esfuerzo regulatorio de
las dependencias involucradas deje tanto mltiples
lagunas, como traslapes y duplicidad de competencias
y funciones (ver, a manera de ejemplo, los Recuadros
11.2 y 11.3). Esta situacin, adems de traducirse en
una regulacin normativa que puede juzgarse excesiva
para los particulares, paradjicamente produce una
subregulacin o una regulacin ineciente, ya que los
sujetos regulados suelen mostrarse incapaces de cumplir
con todas las disposiciones (a veces contradictorias)
impuestas por las diversas autoridades. La situacin se
torna ms compleja debido a que la poltica y la prctica
de la vigilancia adolecen de una coordinacin adecuada
y se sustentan en diferentes criterios.
1.. La iicuiacix ixriciai oi ias susraxcias
quxicas
El sistema para la regulacin de las sustancias qumicas
que actualmente aplica la sixaixar, se basa principal-
mente en tres instrumentos de regulacin: la Licencia
Ambiental nica (iau), la Cdula de Operacin Anual
(coa) y el Registro de Emisiones y Transferencias de
273
Contaminantes (iirc). Estos
instrumentos fueron concebidos
como parte de una estrategia de
integracin de la regulacin indus-
trial ambiental para generar y sis-
tematizar datos sobre las emisiones
contaminantes, con el n de hacer
ms eciente el proceso regulatorio
al contar con mejor informacin
para la toma decisiones. De forma
complementaria y en apego al
mandato de la iciiia, la sixai-
xar se coordina interinstitucional-
mente con otras Secretarias para la
regulacin de sustancias qumicas.
Por ejemplo, la expedicin de au-
torizaciones para la importacin
y exportacion de plaguicidas, fer-
tilizantes y sustancias toxicas, as
como la expedicin de registros de
plaguicidas y fertilizantes se llevan
a cabo en el seno de la Comisin
Intersecretarial para el Control
del Proceso y Uso de Plaguicidas
Fertilizantes y Sustancias Txicas,
cicoiiaiisr.
El sistema para la regulacin
de las sustancias qumicas
que actualmente aplica la
sixaixar, se basa principal-
mente en tres instrumentos
de regulacin: la Licencia
Ambiental nica (iau), la
Cdula de Operacin Anual
(coa) y el Registro de Emi-
siones y Transferencias de
Contaminantes (iirc).
274
La iau constituye la columna vertebral del sistema,
pues integra en un solo proceso administrativo todos
los actos de autoridad que regulan las actividades in-
dustriales. La informacin requerida para su emisin
se integra en la coa, que es el principal instrumento
de recoleccin de informacin para alimentar la base
de datos del iirc que, a su vez, integra la informa-
cin sobre las liberaciones al ambiente de sustancias
qumicas que contaminan el agua, el aire y el suelo y
que se manejan en cada instalacin industrial aprobada
a travs de la iau.
1..1. Licencia Ambiental nica
La iau es un instrumento de regulacin directa emitido
para cada establecimiento industrial, que determina
las condiciones de operacin necesarias para prevenir
o controlar las liberaciones al ambiente de sustancias
qumicas peligrosas (tales como emisiones a la atms-
fera, descargas al agua y generacin de residuos peli-
grosos) que pueden ocurrir durante la construccin y
operacin de las actividades que se realizan al interior
de las instalaciones.
La iau fue creada en 1997, aunque fue durante la
presente administracin que se consolid debido princi-
palmente al incremento de su eciencia administrativa,
en especial en el cumplimiento legal de los tiempos de
respuesta. En 2002 la iau obtuvo su certicacin ISO
9001-2000; en 2004 el trmite fue considerado por la
coiixii como un trmite de alto impacto ciudadano;
y en 2005 fue reconocido por la Secretara de la Fun-
cin Pblica como uno de los diez mejores trmites de
la Administracin Pblica Federal. La regulacin de la
275
industria a travs de la iau ha facilitado una mejor
gestin ambiental, pues la emisin desarticulada de
las diversas autorizaciones permita la persistencia de
vacos regulatorios.
1..:. Cdula de Operacin Anual
La coa se cre como un reporte anual de emisiones,
derivado de las obligaciones de la Licencia de Funcio-
namiento (ii) trmite que fue reemplazado por la
iau, para las fuentes jas de jurisdiccin federal. Para
que la informacin de las coa se pudiera incorporar a
la base de datos del iirc, el primer paso fue capturar
la informacin en forma electrnica y sistematizada.
El formato electrnico se hizo pblico en el ao 2005
y constituye uno de los primeros trmites totalmente
automatizados de la Secretara.
Una caracterstica adicional de la coa vigente es que
durante el diseo del formato se trabaj en el seno de la
cca, a n de asegurar que los iirc de Amrica del Norte
fueran comparables, segn el acuerdo de nuestro pas en
la Resolucin de Consejo 02-05 de esa comisin.
1... Registro de Emisiones y Transferencia de Conta-
minantes (RETC)
El iirc, concebido desde 1994, es un registro de las
diferentes formas de liberacin de sustancias qumicas
reportadas por las fuentes jas de jurisdiccin federal,
que se realiza a travs de la coa. Hasta 2001, el re-
porte era voluntario; sin embargo, con las reformas al
Artculo 109 Bis de la iciiia, publicadas en 2001, se
estableci tanto la obligatoriedad por parte de los esta-
blecimientos industriales, como la responsabilidad de
276
las autoridades locales de conformar
sus propios iirc.
Durante la presente adminis-
tracin se public el Reglamento
de la iciiia en materia del iirc
(D.O.F. 3-VI-2004). En l se es-
tablece el marco de coordinacin
entre la Federacin, el gobierno
del Distrito Federal, los estados y
los municipios, para incorporar el
registro en sus respectivos mbitos
de competencia, y se especica que
la informacin es considerada como
pblica. Asimismo, este Reglamen-
to establece que los generadores de
residuos peligrosos debern sustituir
el reporte semestral para hacerlo a travs de la coa, e
incorpora a los establecimientos que tienen descargas
a bienes nacionales. Adems, el reglamento seala que
la industria reportar la informacin de emisiones y
transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y
subsuelo, materiales y residuos peligrosos mediante la
coa (D.O.F. 3-XI-2005).
La instrumentacin del iirc ha tenido avances
sustantivos en el mbito nacional. El Distrito Federal
y los estados de Mxico, Colima, Hidalgo, Baja Ca-
lifornia, Chihuahua, Guanajuato,
Nuevo Len, Tabasco y Tamaulipas
cuentan ahora con un sustento jur-
dico para integrar el iirc en las leyes
ambientales estatales, mientras que
los estados de Durango y Michoacn
tienen reglamentos locales. Durante
2006 se implantar el primer perodo
de reporte en los estados de Nuevo
Len, Tamaulipas, Michoacn,
Durango, Veracruz y Chiapas, en el
formato electrnico de la coa estatal
propuesto por la sixaixar.
Una vez consolidado el iirc contendr informacin
sobre emisiones, descargas y transferencias de sustancias
qumicas para cada establecimiento industrial, inclu-
yendo la localizacin geogrca y la razn social de las
empresas que reporten. Su consulta podr ser realizada
en la pgina de Internet de la sixaixar a partir del
segundo semestre de 2006. El iirc
tambin permitir dar seguimiento
a todos los contaminantes orgnicos
persistentes regulados por el Conve-
nio de Estocolmo, as como a algunos
otros sujetos al procedimiento de
consentimiento previo establecido
por el Convenio de Rotterdam.
1.. Ei iuruio oi ias susraxcias
quxicas
Como se ha sealado, la regulacin
de las sustancias qumicas tiene di-
versas deciencias que es necesario
solventar. Como primer paso, es
necesario armonizar la clasicacin y el etiquetado de
las sustancias qumicas en los diversos ordenamientos
legales que las regulan, lo que debe hacerse tomando en
cuenta sus caractersticas de peligrosidad y los efectos
agudos y crnicos que tienen sobre la salud humana
y los ecosistemas. Esto permitir acordar una norma
general para regular el etiquetado de los productos
qumicos, que contemple la obligatoriedad de incluir
la informacin sobre los riesgos a la salud y el ambiente
de cada sustancia y la forma de minimizarlos.
Lo anterior brindar las bases
necesarias para realizar un inventario
de las sustancias qumicas que actual-
mente se comercializan en el pas, as
como el desarrollo de un mecanismo
de registro para regular el ingreso
al comercio de las nuevas (tanto de
uso industrial como de consumo).
El funcionamiento efectivo de este
registro requerir del trabajo conjun-
to y coordinado del gobierno con la
academia y el sector privado.
Es necesario tambin revisar las
atribuciones de cada dependencia gubernamental en el
manejo de las sustancias qumicas para evitar sobrerre-
gulacin en algunos aspectos y vacos legales en otros.
Es muy importante desarrollar criterios y linea-
mientos ociales para denir cmo se debe evaluar la
peligrosidad ecotoxicolgica de las sustancias; en ello la
Es necesario armoni-
zar la clasicacin y el
etiquetado de las sus-
tancias qumicas en los
diversos ordenamientos
legales que las regulan,
lo que debe hacerse
tomando en cuenta sus
caractersticas de peli-
grosidad y los efectos
agudos y crnicos que
tienen sobre la salud hu-
mana y los ecosistemas.
Es necesario tambin
revisar las atribuciones
de cada dependencia
gubernamental en el
manejo de las sustancias
qumicas para evitar
sobrerregulacin en al-
gunos aspectos y vacos
legales en otros.
277
participacin de los centros de inves-
tigacin y los de educacin superior
es indispensable. Asimismo, el sector
privado debera participar en el nan-
ciamiento para el desarrollo de un
sistema de laboratorios certicados e
intercalibrados para asegurar estnda-
res de calidad de nivel mundial en las
pruebas que se realicen.
Posteriormente a su registro ser
necesario establecer un sistema de
seguimiento coordinado entre las
dependencias responsables, con el n
de que el particular siempre est sujeto a los mismos
criterios de vericacin. Un sistema de vigilancia de
este tipo proporcionar informacin til para la toma
de decisiones, especialmente para la formulacin y
homologacin de las normas ociales mexicanas que
establecen los lmites mximos per-
misibles en cuanto a las emisiones de
sustancias qumicas para las diferen-
tes matrices ambientales. Este nuevo
sistema permitir tambin contar con
informacin conable para regular y
destinar los recursos gubernamentales
hacia aquellos sectores que imponen
mayores riesgos para la sociedad.
De manera paralela a estos pro-
cesos, se tiene que realizar investi-
gacin, tanto bsica como aplicada, para encontrar y
desarrollar sustitutos de aquellas sustancias qumicas
altamente peligrosas de consumo generalizado, e incen-
tivar el desarrollo y la aplicacin de tecnologas menos
contaminantes.
:. Las Acrivioaois Airaxix-
ri Riiscosas (aai)
Las actividades industriales, comer-
ciales y de servicios que involucran
el almacenamiento, transportacin
o utilizacin de grandes cantidades
de materiales peligrosos, conllevan
riesgos significativos para la salud
humana y el medio ambiente; dentro
de stos, son de especial preocupa-
cin los accidentes mayores, que son
aqullos cuyos efectos rebasan los
lmites de la instalacin industrial
o comercial y que son ocasionados
por una explosin, incendio, fuga
o derrame sbito de una o ms
sustancias peligrosas, derivados del
manejo inadecuado en una actividad
(industrial, comercial, de servicios o
de transporte terrestre o por ductos),
produciendo severas afectaciones que
ponen en peligro a uno o varios ecosistemas, es decir,
que crean una emergencia ambiental.
Dos eventos han demostrado dramticamente la
necesidad de regular las aai. El primero sucedi en
1984, cuando en las instalaciones de iixix ubicadas en
San Juan Ixhuatepec, dedicadas al al-
macenamiento y distribucin de Gas
L.P. ocurri una explosin en cadena
que produjo 500 muertos, 2,500
lesionados y 200 mil evacuados. El
segundo fue la explosin ocurrida en
1992 en el sistema de drenaje en la
ciudad de Guadalajara que produjo
206 muertos, 1,500 lesionados y 500
evacuados.
3
ixuxa. 2006.
En la actualidad se presenta un
promedio anual de 483 emergencias ambientales que
involucran materiales peligrosos. stas suceden ms
frecuentemente cuando los materiales son transpor-
tados por ductos o por carretera, o bien durante su
manejo al interior de las plantas industriales (Figura
11.3). Las emergencias ambientales
ms frecuentes son ocasionadas por
los derrames, por lo que los suelos
y el agua son los elementos del am-
biente ms afectados. Dentro de las
principales sustancias qumicas in-
volucradas en estos sucesos destacan
los hidrocarburos (petrleo crudo,
gasolina, diesel, combustleo, aceites
3
ixuxa. 2006.
Ser necesario estable-
cer un sistema de se-
guimiento coordinado
entre las dependencias
responsables, con el
n de que el particular
siempre est sujeto a los
mismos criterios de ve-
ricacin.
Se tiene que realizar
investigacin para
encontrar y desarro-
llar sustitutos de
aquellas sustancias
qumicas altamente
peligrosas de consumo
generalizado.
Es muy importante
desarrollar criterios y
lineamientos ociales
para denir cmo se
debe evaluar la peligro-
sidad ecotoxicolgica
de las sustancias; en ello
la participacin de los
centros de investigacin
y los de educacin supe-
rior es indispensable.
278
y gas natural), el amonaco, el cido sulfrico y el cido
clorhdrico.
4
:.1. Las ixiicixcias axniixraiis ix iixix
En las instalaciones de iixix ocurren ms de la mitad
de las emergencias ambientales que se presentan a nivel
nacional con materiales peligrosos. Estas emergencias
se concentran en los estados de Veracruz, Campeche
y Tabasco donde ocurren 88.7% de todos los eventos
relacionados con la paraestatal.
4
iioiiia. 2006.
La mayora de los accidentes se presenta en los duc-
tos que transportan el petrleo crudo y sus derivados
(combustleo, diesel y gasolina). Los derrames se deben
principalmente a las tomas clandestinas, a daos o ave-
ras provocadas por terceros y, en menor medida, a la
corrosin y fallas del material. Estos derrames afectan
de manera directa e inmediata al suelo y al agua.
Entre 1993 y 2002, las emergencias ambientales
asociadas con materiales peligrosos afectaron a ms de
100 mil personas (Figura 11.4). Sin embargo, los daos
ambientales no fueron calculados. Una de las princi-
pales dicultades que enfrentaba la iioiiia cuando
ocurra un derrame de hidrocarburos era la carencia
279
de una metodologa que permitiera evaluar de manera
rpida y conable los daos ecolgicos para, posterior-
mente, cuanticarlos econmicamente.
Como respuesta a esta situacin, la iioiiia y el
Instituto Nacional de Ecologa (ixi) desarrollaron un
protocolo para evaluar el impacto de las emergencias
ambientales ocasionadas por derrames de hidrocarbu-
ros. El resultado fue la creacin de tres instrumentos: a)
la gua de campo, que consta de una serie de preguntas
secuenciales para sistematizar las observaciones que el
inspector realice durante su visita al sitio impactado; b)
un documento de apoyo, que explica al inspector cmo
se formula la gua de campo; y, c) la matriz de evalua-
cin de impactos, que permite cuanticar el impacto
ecolgico producido por el derrame.
:.:. Maico coxciiruai \ ;uioico iaia ia iicu-
iacix oi ias aai
Un esquema regulatorio que permita la administra-
cin y reduccin de los riesgos en las aai implica
las siguientes fases: a) identicar los riesgos, b) eva-
luarlos, c) determinar si son socialmente aceptables,
y d) tomar las medidas necesarias para reducirlos o
eliminarlos (Figura 11.5). La fase fundamental para
la sociedad y el gobierno es la fase c, ya que en ella
se toma una decisin que puede imponer costos muy
altos, pero tambin redituar benecios muy grandes.
La decisin de permitir el desarrollo de una actividad
altamente riesgosa se debe basar en la premisa de que
los riesgos que sta impone no deben aumentar de
manera signicativa los riesgos para los individuos en
su vida diaria.
280
Al igual que ocurre con la regulacin de sustancias
peligrosas descritas en el apartado anterior, la regulacin,
administracin y reduccin de riesgos se ha desarrolla-
do de forma desarticulada. En la regulacin de las aai
intervienen sustantivamente las Secretaras de Salud,
de Trabajo y Previsin Social y de Medio Ambiente
y Recursos Naturales y, en aspectos muy especcos,
las Secretaras de Energa (por ejemplo, para autorizar
instalaciones de distribucin, almacenamiento y carbu-
racin de Gas L.P.); de la Defensa Nacional, en el caso
de explosivos, y la Secretara de Desarrollo Social, los
gobiernos estatales y los municipios en la regulacin de
los asentamientos humanos (Tabla 11.2).
Este traslape de competencias origina diversos pro-
blemas, empezando por la heterogeneidad con la que se
denen las aai, ya que cada una de las tres dependencias
involucradas (sixaixar, ssa y sris) tiene sus propios
criterios de clasicacin, con algunas coincidencias,
pero tambin con divergencias importantes, lo que
afecta la evaluacin de los estudios de riesgo y la auto-
rizacin para la instalacin de las actividades.
El traslape de competencias entre las diversas de-
pendencias federales y entre los gobiernos federal,
estatal y municipal no slo hace sumamente difcil a
los particulares cumplir con la legislacin en vigor sino
que tambin genera sobrerregulacin y desperdicio de
281
recursos, as como lagunas regulatorias en aspectos
importantes para el uso de las sustancias peligrosas. Por
ejemplo, en el caso del almacenamiento de gas L.P. la
sixii y la sixaixar (en cantidades a partir de los 50
mil kg), autorizan el establecimiento de este tipo de
instalaciones, sin embargo, su ampliacin nicamente
requiere de un aviso. La interpretacin que realiz la
coiixii del Artculo 147 de la iciiia, en el sentido
de que los regulados debern presentar un estudio de
riesgo ambiental, sin sealar que ste es necesario para
su resolucin y/o autorizacin, deni a dicho trmite
como un aviso que no requiere respuesta, dejando en es-
tado de indefensin a la autoridad ambiental (sixaixar
y iioiiia) para regularlos. Ello signica que ninguna
autoridad gubernamental puede impedir la amplia-
cin, aunque esta pudiera implicar riesgos inaceptables
para la sociedad o el ambiente.
:.. Los ixsriuxixros oi ioirica \ ia cisrix
oi ias aai
La sixaixar cuenta con cuatro instrumentos funda-
mentales para la regulacin de las aai: los listados de
actividades altamente riesgosas, el estudio de riesgo, el
programa para la prevencin de accidentes y las zonas
intermedias de salvaguarda.
:..1. El listado de AAR
La iciiia, en su artculo 146, establece que para la
clasicacin de las aai se debern tomar en cuenta las
caractersticas ciirin
5
de las sustancias o de los mate-
riales que se almacenen u operen en estas actividades,
as como las cantidades de manejo y la ubicacin de las
instalaciones. A la fecha, nicamente se han publicado
en el Diario Ocial de la Federacin dos listados de
sustancias con propiedades txicas (1990), explosivas
e inamables (1992), cuyo manejo, en cantidad igual
o superior a las cantidades de reporte indicadas en
dichos listados permite clasicar las actividades como
altamente riesgosas.
Sin embargo, estos listados han quedado obsoletos,
ya que en ellos se incluyen algunas sustancias que ya no
5
CRETIB: Corrosivo, Reactivo, Explosivo, Txico, Inamable y
Biolgico-Infeccioso.
se utilizan en el pas. Adems, las cantidades de reporte
para muchas sustancias demostraron ser demasiado
bajas, provocando que actividades desarrolladas por
empresas con bajo riesgo se vieran forzadas a presentar
un estudio de riesgo ambiental y un programa para la
prevencin de accidentes. Esto signica una sobrecarga
de trabajo para la sixaixar, que a su vez genera un
rezago crnico en la evaluacin de los estudios de riesgo
ambiental y en la elaboracin de los programas para la
prevencin de accidentes.
:..:. Los estudios de riesgo
Las actividades consideradas altamente riesgosas requie-
ren de un estudio de riesgo ambiental cuya complejidad
est en funcin de las actividades que se realizan en cada
instalacin. Como resultado de dichos estudios debe
conocerse: a) la probabilidad de que ocurran accidentes
por explosin, incendio, fuga o derrame que involucren
materiales peligrosos; b) los posibles radios de afecta-
cin fuera de las instalaciones correspondientes; c) la
severidad de la afectacin en los distintos radios; d) las
medidas de seguridad a instrumentar para la prevencin
de los accidentes; y e) las acciones para la atencin a
emergencias que se deben realizar en caso de que ocurra
un accidente.
Aunque desde 1982 se requieren y evalan los es-
tudios de riesgo ambiental, a la fecha se carece de una
disposicin reglamentaria que establezca los criterios
y procedimientos que se debern seguir para cumplir
con esta obligacin. Como antes se dijo, una de las
consecuencias de esta carencia reglamentaria es que
recientemente la coiixii determin que el estudio
de riesgo ambiental para plantas en operacin tiene
carcter nicamente de aviso y no de autorizacin.
Esto signica que la respuesta emitida por la auto-
ridad tiene el carcter de recomendacin, es decir,
que se deja a los particulares la decisin de adoptar
las medidas de seguridad recomendadas. Otro efecto
fue que la iioiiia qued incapacitada para imponer
sanciones en materia de riesgo cuando inspecciona
y encuentra en falta la realizacin de aai. An ms
grave puede ser el hecho de que la sixaixar no pueda
ejecutar actos de autoridad, lo que abre la posibilidad
para que se incremente el riesgo a niveles socialmente
inaceptables en algunas instalaciones como resultado
282
de cambios en sus procedimientos o de modicaciones
tecnolgicas.
A pesar de que el nuevo carcter de aviso del estu-
dio de riesgo ambiental es un retroceso signicativo en
la regulacin de las aai, su evaluacin muestra algn
avance. A este respecto, es importante resaltar que las
recomendaciones emitidas a partir del estudio de riesgo
incorporan ahora la sugerencia de realizar auditorias de
seguridad; con ello se busca promover la autorregulacin
de las actividades, ya que estos mecanismos permiten
a las empresas identicar fallas y establecer medidas de
seguridad acordes con sus necesidades y presupuestos.
:... Programas para la Prevencin de Accidentes
La iciiia establece en su artculo 147 que quienes
realicen aai debern desarrollar un Programa para la
Prevencin de Accidentes (iia) que se deber someter
a evaluacin para su eventual aprobacin ante las Se-
cretaras de Gobernacin, de Energa, de Economa,
de Salud, de Trabajo y Previsin Social y de Medio
Ambiente y Recursos Naturales. Esta disposicin dio
origen a la conformacin del Comit de Anlisis y
Aprobacin de los Programas para la Prevencin de
Accidentes (coaaiia) y oblig a las dependencias
involucradas a desarrollar una gua para la elaboracin
de dichos programas.
A pesar de que el nombre del programa se reere a
la prevencin de accidentes, la gua original desarroll
lineamientos para que las aai prepararan acciones de
respuesta en caso de que ocurriera algn siniestro. El
iia busca ser un mecanismo para evitar la repeticin
de sucesos como los de San Juanico y Guadalajara. Sin
embargo, esta situacin est lejos de cumplirse ya que el
coaaiia nicamente ha revisado y aprobado menos de
10% de los programas recibidos hasta la
fecha. La falta de personal y el hecho de
no contar con un reglamento en materia
de aai que permita funcionar con reglas
y criterios establecidos para lograr una
efectiva coordinacin son las principales
causas que explican esta situacin.
:... Zonas Intermedias de Salvaguarda
La dinmica demogrca y urbana del
pas ha inducido a un proceso en el que
los asentamientos humanos tienden a desarrollarse
alrededor de las instalaciones industriales, despus de
su establecimiento, atrados tanto por la posibilidad
de obtener empleos, como por el acceso a los servicios
pblicos. Este proceso ha sido fomentado por las au-
toridades municipales, quienes por intereses electorales
o econmicos han modicado los usos del suelo para
legalizar los asentamientos irregulares. Como respuesta
a los riesgos de este fenmeno, la iciiia establece la
posibilidad de crear Zonas Intermedias de Salvaguarda
(zis), cuya funcin es asegurar una zona determinada
en la que queda prohibido cualquier desarrollo urba-
no, habitacional, comercial o de otro tipo, debido a
su incompatibilidad con la actividad riesgosa que se
desarrolla en las instalaciones industriales adyacentes.
En la actualidad, la sixaixar est realizando las
gestiones necesarias para establecer una zis al mismo
tiempo que evala la viabilidad tcnica y jurdica para
el establecimiento de ocho ms. La actual adminis-
tracin decidi instrumentar una estrategia basada en
la limitacin de uso, es decir, que el gobierno federal
no expropia el terreno al municipio, sino que impone
restricciones a su potestad para determinar el uso de
suelo en dicha zona en particular, permitindole ni-
camente que se autoricen actividades compatibles con
las altamente riesgosas.
:.. Hacia uxa xi;oi cisrix oi ias aai
En la actualidad, el perl industrial de Mxico se est
diversicando y tambin se estn modicando los pa-
trones de localizacin territorial de la industria, situa-
cin que impacta y modica la dinmica demogrca
y urbana del pas. Estas nuevas condiciones obligarn
a la sixaixar a anar y precisar
los instrumentos que utiliza para
regular las aai.
Es necesario que los listados
de sustancias asociadas a las aai,
y las cantidades que se requieren
para ser consideradas como peli-
grosas, se revisen y actualicen. La
reduccin de sustancias y la eleva-
cin de las cantidades de reporte
permitirn a la sixaixar centrar
Es necesario que los
listados de sustancias
asociados a las aai,
y las cantidades que
se requieren para ser
consideradas como pe-
ligrosas, se revisen y ac-
tualicen.
283
sus esfuerzos en aquellas actividades
que verdaderamente implican un alto
riesgo para el medio ambiente y la
poblacin circundante. Estos listados
se deben complementar con un siste-
ma de registro y seguimiento.
En lo que atae a los estudios
de riesgo, es importante revisar el
artculo 147 de la iciiia con el n
de transformar el estudio de riesgo
en una autorizacin que brinde a la
sixaixar la posibilidad de prohibir
el establecimiento o la ampliacin de
una actividad altamente riesgosa que
pueda implicar un riesgo inaceptable
para la sociedad.
El enfoque del iia en materia de prevencin de
accidentes debe reorientarse para en-
fatizar las medidas de seguridad que
permitan prevenirlos en forma efec-
tiva. La modicacin de los listados
que denen las aai, conjuntamente
con esta jerarquizacin de los iia,
permitir mejorar la coordinacin
intersecretarial en el coaaiia, ya que
se reducir sustancialmente la cantidad de programas
ingresados para evaluacin. En este sentido, es impor-
tante resaltar que la modicacin del
enfoque del iia no signicara que la
Secretara deje de lado los aspectos
normativos de la atencin a emer-
gencias ambientales sino que, por el
contrario, la obligara a elaborar una
norma que especique la forma de
atender este tipo de contingencias.
Muchas de estas propuestas se
podrn realizar en el corto plazo si
se incorporan en un reglamento para
regular las aai; de esta forma se esta-
blecern y precisarn las normas, los
procedimientos y las reglas necesa-
rias para brindar certidumbre jurdica
al particular frente a la actuacin de
la administracin pblica en este
mbito.
Asimismo ser conveniente re-
saltar la necesidad de contar con un
Programa sobre la Prevencin de
Accidentes Qumicos Mayores, con
la nalidad de impulsar y consolidar
la regulacin de las aai.
. Risiouos
.1. Los iisiouos uinaxos, isii-
ciaiis \ iiiiciosos
El tema de los residuos es complejo y
dinmico, en parte porque sus carac-
tersticas estn en constante cambio en funcin de mo-
dicaciones en los procesos productivos, de la dinmica
poblacional y de los patrones de con-
sumo. Hoy se generan ms residuos
y de naturaleza ms variada debido
a la presencia de nuevos productos
y sustancias incorporadas a ellos, as
como a la sosticacin y variedad
creciente de los envases y embalajes
que contienen las mercancas.
En las dos ltimas dcadas, y pese a que se le ha pres-
tado una mayor atencin al rubro de los residuos desde
la perspectiva social, econmico--
nanciera, cultural e institucional, a
travs de acciones e instrumentos de
poltica que promueven una mejor
atencin al tema y la bsqueda de
soluciones integrales, el componen-
te ambiental no se ha incorporado
con la debida importancia. A pesar
de que en los ltimos aos se han
planteado diferentes propuestas en
materia de poltica de residuos (Bases
de Poltica para la Prevencin de la
Contaminacin del Suelo y su Re-
mediacin, sixaixar, 2001; Bases
para una Poltica Nacional de Re-
siduos Peligrosos, sixaixar, 2001;
Minimizacin y Manejo Ambiental
de los Residuos, sixaixar, 2001; y
Es importante revisar el
artculo 147 de la iciiia
con el n de transformar
el estudio de riesgo en
una autorizacin que
brinde a la sixaixar la
posibilidad de prohibir
el establecimiento o la
ampliacin de una acti-
vidad altamente riesgosa
que pueda implicar un
riesgo inaceptable para
la sociedad.
El enfoque del iia en
materia de prevencin
de accidentes debe
reorientarse para enfa-
tizar las medidas de
seguridad
Muchas de estas pro-
puestas se podrn rea-
lizar en el corto plazo
si se incorporan en un
reglamento para regular
las aai; de esta for-
ma se establecern
y precisarn las normas,
procedimientos y reglas
necesarias para brindar
certidumbre jurdica
al particular frente a la
actuacin de la adminis-
tracin pblica en este
mbito.
284
la Gua para la Gestin Integral de los Residuos Slidos
Municipales, sixaixar, 2001), la solucin del proble-
ma de un manejo adecuado que minimice los impactos
sobre el ambiente y la salud humana sigue siendo una
asignatura pendiente.
El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales 2001-2006 (ixxaix), en su programa
estratgico denominado Detener y Revertir la Conta-
minacin del Aire, Agua y Suelo, plante cuatro metas
en el tema de residuos:
Incrementar la capacidad instalada para el manejo
de residuos de 5.2 a 6.4 millones de toneladas anua-
les.
Ampliar el padrn de registro de generadores de
residuos y materiales peligrosos de 8% en el ao
2000 a 100% en el 2006.
Concluir y mantener actualizado el Inventario Na-
cional de Residuos y Materiales Peligrosos.
Capacitar a todas las autoridades locales para el
manejo de los residuos en las cuencas que integran
el Programa de Ciudades Sustentables.
Para responder a estos compromisos, en el marco
del ixxaix se estableci La Cruzada Nacional por
un Mxico Limpio, que ha sido la base a partir de la
cual se ha generado la poltica en materia de residuos
en Mxico. Entre los propsitos de este Programa, des-
tacan los de lograr ciudades y campos libres de basura y
residuos peligrosos, elaborar el Programa Nacional para
el Manejo Integral de Residuos, fomentar y apoyar la
creacin de infraestructura para el manejo de residuos,
desarrollar el marco regulatorio y de instrumentos de
fomento, impulsar el reciclaje y reuso, y realizar una
campaa nacional de difusin, comunicacin y edu-
cacin ambiental.
A pesar del esfuerzo realizado por la sixaixar
para cumplir con las metas que son del mbito de su
competencia, como la promocin de acciones con
otras dependencias gubernamentales y la capacitacin
de cuadros tcnicos, los resultados logrados no son
todava sucientes. La magnitud del problema y lo
complejo de su implementacin que requiere de la
participacin de diversas dependencias del gobierno
federal, los gobiernos locales, los municipios, cmaras
industriales y la sociedad civil han sido obstculos
difciles de solventar.
En materia de desarrollo del marco regulatorio se
logr un avance importante con la publicacin de la
Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos (icicii) en el ao 2003. En esta Ley se
establece una nueva clasicacin de residuos vinculada
directamente a los tres rdenes de gobierno: los residuos
peligrosos siguen siendo de competencia federal, los de
manejo especial son responsabilidad de los gobiernos
estatales, y los slidos urbanos son de competencia
municipal.
Los principales propsitos de esta Ley son la preven-
cin de la generacin y de la contaminacin provocada
por los residuos y su valorizacin. Un punto importante
que seala la icicii es la obligacin de elaborar, en
un plazo no mayor de dos aos despus de su publica-
cin, un Diagnstico Bsico para la Gestin Integral
de Residuos y, con base en l, un Programa Nacional
para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos,
y otro de Remediacin de Sitios Contaminados. Sin
embargo, slo se ha publicado el primero y se est en
espera de la elaboracin de los otros dos instrumentos.
El Reglamento de la icicii tampoco ha sido publicado
hasta la fecha.
Otra accin en materia legal que se dio en los
ltimos aos fue la actualizacin de la NOM-083-
SEMARNAT-2003 que establece las condiciones que
deben reunir los sitios de disposicin nal de residuos
slidos urbanos. Tambin se elaboraron 2 guas y un
manual relacionados con la seleccin, supervisin,
control y regularizacin de los sitios de disposicin nal
de los residuos slidos urbanos en apoyo a esta norma,
adems de una gua para la elaboracin de programas
municipales dirigidos a la prevencin y gestin integral
de los residuos slidos urbanos. Es importante resaltar el
nfasis que se ha dado a los ajustes del marco legal, pues
implican un avance para contar con reglas ms claras y
demandar mayor cumplimiento y resultados.
Adems de la formulacin del Anteproyecto del
Reglamento de la iciiia en materia de Materiales y
Residuos Peligrosos y Actividades consideradas como
Altamente Riesgosas, en la presente administracin se
publicaron las siguientes normas ociales mexicanas re-
levantes en materia de sustancias qumicas y residuos:
285
Norma Ocial Mexicana NOM-052-SEMARNAT-2005.
El 22 de octubre de 1993 se public en el Diario Ocial
de la Federacin la Norma Ocial Mexicana NOM-
CPR-001-ECOL/1993, que establece las caractersticas
de los residuos peligrosos, el listado de los mismos y los
lmites que hacen a un residuo peligroso por su toxici-
dad al ambiente. Esta norma, cuya nomenclatura fue
modicada a la de NOM-052-ECOL-1993 mediante
un acuerdo secretarial publicado el 29 de noviembre de
1994, es el antecedente de la NOM-052-SEMARNAT-
2005, modicada en la presente administracin al con-
siderarse que los residuos peligrosos se han diversicado
en la medida en que se modican o presentan nuevos
procesos de extraccin, transformacin, produccin,
uso y tratamiento.
Asimismo, la publicacin de la nueva icicii hizo
necesaria la adecuacin de la normatividad en esta mate-
ria, para identicar los residuos peligrosos en cualquier
estado fsico por sus caractersticas corrosivas, reactivas,
explosivas, inamables, txicas y biolgico-infecciosas,
que por su forma de manejo pueden constituir un ries-
go para el equilibrio ecolgico, el ambiente y la salud
de la poblacin en general. La modicacin de esta
norma tuvo por objeto reejar los avances cientcos
y tecnolgicos, y la experiencia internacional sobre la
caracterizacin de los residuos peligrosos que han per-
mitido denir como constituyentes txicos ambientales,
agudos y crnicos, a aquellas sustancias qumicas que
son capaces de producir efectos adversos sobre la salud
pblica o el medio ambiente.
La nueva NOM-052-SEMARNAT-2005, de obser-
vancia obligatoria para los responsables de identicar la
peligrosidad de un residuo, especica las caractersticas
de los mismos, mediante el listado de los residuos
peligrosos, clasicados actualmente de la siguiente
manera:
Residuos peligrosos por fuente especca.
Residuos peligrosos por fuente no especca.
Residuos peligrosos resultado del desecho de pro-
ductos qumicos fuera de especicaciones o caducos
(txicos agudos).
Residuos peligrosos resultado del desecho de pro-
ductos qumicos fuera de especicaciones o caducos
(txicos crnicos).
Clasicacin por tipo de residuos, sujetos a condi-
ciones particulares de manejo.
El 22 de octubre de 1993 se public en el Diario Ocial
de la Federacin la Norma Ocial Mexicana NOM-
CPR-004-ECOL/1993, que establece los requisitos
que deben reunir los sitios destinados al connamiento
controlado de residuos peligrosos, excepto los radioac-
tivos. Esta norma, cuya nomenclatura fue modicada
a la de NOM-055-SEMARNAT-1993 mediante un
acuerdo secretarial publicado el 23 de abril de 2003,
es el antecedente de la NOM-055-SEMARNAT-2003,
que responde a la disposicin contenida en el artculo
151 de la iciiia, en el cual se prohbe el connamiento
de residuos peligrosos en estado lquido.
Esta norma, de observancia obligatoria para quie-
nes pretendan establecer los sitios que se destinarn al
connamiento controlado de residuos peligrosos con
excepcin de los lquidos, los semislidos, los bifenilos
policlorados y los radioactivos, establece los estudios
recomendados para el cumplimiento de los requisitos
de ubicacin que debe satisfacer un sitio destinado
al connamiento controlado de residuos peligrosos
previamente estabilizados, as como las condiciones
mnimas que debern garantizarse, incluyendo aspectos
generales, climatolgicos e hidrolgicos, geolgicos,
hidrogeolgicos y la aplicacin de tecnologas y sistemas
equivalentes.
Las especicaciones de la norma incluyen, entre
otras, la determinacin de las distancias que debern
dejarse como reas de amortiguamiento entre las cel-
das de connamiento y los caminos, ciudades y zonas
rurales, as como la prohibicin de establecer sitios de
connamiento en reas naturales protegidas, zonas de
inundacin, pantanos, marismas y humedales.
El objetivo de esta norma, publicada el 13 de septiembre
de 2004 en el Diario Ocial de la Federacin, es garan-
tizar la mxima seguridad ambiental en la realizacin de
las actividades mineras, a partir del almacenamiento y la
correcta disposicin nal de los jales en presas, que por
sus caractersticas txicas, determinadas por su compo-
sicin u oxidacin y por su forma de manejo, pueden
286
representar un riesgo para el equilibrio ecolgico, el
ambiente y la salud de la poblacin en general.
As, esta norma de observancia obligatoria para
los generadores de jales provenientes del benecio de
minerales metlicos y no metlicos (exceptuando los
minerales radioactivos), as como para las presas de
jales que se construyan a partir de su entrada en vigor,
establece las especicaciones para la caracterizacin de
los jales y del sitio, as como los criterios para la miti-
gacin de los impactos ambientales por la remocin de
la vegetacin, remitiendo las actividades respectivas a la
Ley General de Vida Silvestre en cuanto a la proteccin
de especies de vida silvestre y su hbitat que pudieran
verse afectadas en la realizacin de actividades mineras,
y a las autorizaciones de impacto ambiental y cambio de
uso de suelos forestales conforme a la iciiia y la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Asimismo es importante mencionar la publicacin
de la NOM-145-SEMARNAT-2003, Connamiento
de residuos en cavidades construidas por disolucin
en domos salinos geolgicamente estables, el 27 de
agosto de 2004, que establece las especicaciones tc-
287
nicas para la proteccin al medio
ambiente durante la seleccin del
sitio, la construccin, operacin y
cierre de connamientos de residuos
peligrosos en domos salinos geol-
gicamente estables y en cavidades
preexistentes de domos salinos.
Si bien en materia legal se han
logrado avances signicativos (Re-
cuadro 11.4), no se cuenta an con
una poltica nacional que compren-
da de manera integral a todas las
categoras de residuos y que de una
forma clara y precisa establezca las
prioridades a seguir en cada caso.
Por otro lado, en el mbito fe-
deral, tanto la sixaixar como la
sioisoi y la ssa tienen ingerencia
en el control del manejo de los resi-
duos, aunque slo a nivel normativo
o de apoyo tcnico, lo que limita las
posibilidades de interaccin con los
gobiernos municipales. Lo anterior
reeja la necesidad de establecer los mecanismos intra e
interinstitucionales entre todos los actores involucrados
para alcanzar los consensos necesarios en la aplicacin
y respeto de la ley.
.:. Risiouos Siioos Uinaxos (isu)
Los isu constituyen quiz uno de los problemas am-
bientales ms visibles y cercanos al ciudadano comn,
as como tambin uno que demanda atencin priorita-
ria, en funcin de su volumen y su convivencia directa
con el colectivo social. En 2004 se generaron en Mxico
alrededor de 94,800 toneladas diarias de isu. Las tasas
de generacin ms bajas corresponden a las reas rurales,
mientras que las mayores, a las grandes ciudades y zonas
metropolitanas (Figura 11.6).
La cobertura del servicio de recoleccin formal en
las ciudades mexicanas es de alrededor de 80%. Poco
ms de 50% del total de isu recolectados es depositado
en rellenos sanitarios (Figura 11.7). Menos de 5% de
los 2,445 municipios del pas, que incluyen 200 mil
localidades, ha resuelto el problema de la disposicin
nal de sus isu, ya sea en rellenos
sanitarios o de tierra controlados;
esos municipios comprenden a las
zonas metropolitanas y grandes
ciudades del pas, como la Ciudad
de Mxico, Guadalajara y Monte-
rrey que concentran a una fraccin
importante de la poblacin total del
pas (Figura 11.8).
En los prximos aos se espera
un avance en el incremento de las
coberturas mencionadas para lo que
se cuenta con una diversicacin en
los esquemas de prestacin de los
servicios de manejo de isu en los
diferentes municipios. En 2005, la
sioisoi reportaba la concesin de
servicios diversos al sector privado
en 48 ciudades del pas, con una
participacin de 17% en recolec-
cin domiciliaria, 29% en reco-
En el mbito federal, tan-
to la sixaixar como la
sioisoi y la ssa tienen
ingerencia en el control
del manejo de los resi-
duos, aunque slo a nivel
normativo o de apoyo
tcnico, lo que limita las
posibilidades de interac-
cin con los gobiernos
municipales. Lo anterior
reeja la necesidad de
establecer los mecanis-
mos intra e interinstitu-
cionales entre todos los
actores involucrados para
alcanzar los consensos ne-
cesarios en la aplicacin y
respeto de la ley.
288
leccin industrial y comercial, 29% en disposicin nal,
y 25% en manejo integral
6
.
Por otra parte, la composicin de los residuos ha
cambiado sustancialmente en las ltimas dcadas. A
mediados del siglo pasado, entre 65% y 70% de los
residuos generados era de naturaleza orgnica (por
ejemplo, restos de comida y hojas); para el ao 2004,
este tipo de residuos ya slo representaba cerca de 50%
(Figura 11.9).
Cambios como stos tienen implicaciones impor-
tantes para el manejo de los residuos generados, ya
que los equipos de almacenamiento y recoleccin,
entre otros, deben ser adaptados y diseados tomando
en cuenta, por ejemplo, la modicacin en el peso
volumtrico de los residuos. Aspectos relacionados
con la seleccin del destino nal de los isu, como el
volumen de generacin de biogs, o la materia prima
disponible para la produccin de composta, se ven
6
Generacin y Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Mxico.
Ing. B. Gustavo Rosiles Castro. Enero de 2006. IV Curso Re-
gional sobre Manejo Adecuado de Residuos Slidos y Peligrosos,
cixica-ixi.
289
tambin afectados por este cambio en la composicin
de los residuos.
Un aspecto adicional relevante es el reciclaje de
subproductos contenidos en los isu; se estima que los
materiales recuperados para su venta representan entre
8% y 12% del peso total generado. Gran parte de stos
se obtienen mediante el autoempleo informal (pepena),
lo que implica que el sistema de aseo urbano involucra
solamente gastos para los municipios, sin opcin de
recuperacin econmica por el aprovechamiento de
los subproductos. La carencia de una poltica clara en
materia de reciclaje de los materiales contenidos en
los isu ha ocasionado, por una parte, la presencia de
un reciclado informal pero signicativo para ciertos
subproductos, mientras que por la otra, importantes
esfuerzos e intentos de la sociedad civil para llevar a
cabo programas de separacin en la fuente y reciclaje
han tenido resultados limitados.
El avance en la elaboracin y publicacin de ins-
trumentos jurdicos en diversas entidades federativas
del pas en los aos recientes, adems de la icicii,
permite prever mejores resultados en este importante
rengln, ya que diversos ayuntamientos han empezado
con la recoleccin separada e, incluso, han adquirido
vehculos especialmente diseados para este n, con
compartimientos separados para residuos orgnicos e
inorgnicos.
.. Risiouos oi Maxi;o Esiiciai (ixi)
La categora ixi constituye una novedad en trminos
de su descripcin en el artculo 19 de la icicii, as
como por los criterios de clasicacin que los acotan,
especialmente porque son generados en condiciones
y circunstancias especiales, bien sea en volumen o
en tiempo; es decir, que prcticamente son residuos
slidos urbanos generados en contextos y volmenes
diferentes, o residuos no peligrosos generados por gran-
des generadores tanto de deshechos industriales, como
de slidos urbanos. Debido a que la caracterizacin de
estos residuos como una clase en s misma es reciente, la
informacin disponible es incompleta, aunque existen
ciertos datos para algunas de estas clases de residuos.
En la Figura 11.10 se presenta una estimacin de la
generacin de cuatro clases de residuos de manejo
especial por fuente seleccionada.
Dado lo reciente de la creacin de la categora de
ixi, en la actualidad no se cuenta con estimaciones
de los volmenes de generacin para ciertas clases de
residuos, entre los que se encuentran las rocas o produc-
tos de su descomposicin, que slo pueden utilizarse
en la industria de la construccin, los derivados de las
actividades pesqueras, agrcolas, silvcolas, forestales,
avcolas y ganaderas, los provenientes de la informtica,
de equipos electrnicos y de vehculos automotores, y
los originados en las actividades de comunicacin y
transporte, entre otros.
Vale la pena destacar, sin embargo, la conveniencia
y necesidad de revisar los residuos establecidos en la
icicii para la categora de manejo especial, ya que
se considera que para algunos de ellos podra no ser
conveniente esta clasicacin, como es el caso de los
residuos que se generan en unidades mdicas y que no
son biolgico-infecciosos.
.. Risiouos Piiiciosos (ii)
La problemtica asociada a los ii tiene dos grandes
lneas; por un lado, la que se deriva de la presencia de
sitios ya contaminados y que requieren su remediacin
290
y por el otro, aquella orientada a la prevencin de la
contaminacin proveniente de las fuentes en operacin.
Hasta el ao 2004, se tenan identicados 297 sitios
contaminados con ii: mientras que 119 se haban
caracterizado de acuerdo al grado de riesgo que repre-
sentan, 12 se consideraban como rehabilitados o en
proceso de rehabilitacin.
7
Los estados que concentran
el mayor nmero de sitios con ii son San Lus Potos,
con 46 sitios que equivalen a poco ms del 15% del
total, el Estado de Mxico alberga 30 sitios (10%),
Aguascalientes reporta 28 sitios (9.4%), Coahuila 21
sitios (7.1%) y Veracruz 20 sitios (6.7%). El nmero
de sitios con ii en los dems estados vara entre 1 y 19,
a excepcin de los cinco estados que no reportan nin-
gn sitio con ii: Baja California Sur, Distrito Federal,
Guerrero, Quintana Roo y Tabasco.
Los ii aqullos que sustancial o potencialmente
ponen en peligro la salud humana o el medio ambien-
te cuando son manejados en forma inadecuada se
generan frecuentemente en la fase nal del ciclo de vida
de los materiales peligrosos, cuando quienes los poseen
los desechan porque ya no tienen inters en seguirlos
aprovechando. Es decir, se generan al desechar productos
de consumo que contienen materiales peligrosos y al
eliminar envases contaminados con ellos, al desperdi-
ciar materiales peligrosos que se usan como insumos de
7
sixaixar. 2005.
procesos productivos (industriales, comerciales o de ser-
vicios), o al generar subproductos o desechos peligrosos
no deseados en esos procesos (Recuadro 11.5).
La gestin de los ii ha enfrentado una serie de di-
cultades, comenzando por el hecho de que se carece
de informacin verosmil acerca de la cantidad de esta
categora de residuos que se genera en el pas. En el
ao 2000 se estim una generacin de 3.7 millones de
toneladas anuales, cifra que subi a 6.17 millones para
el ao 2004; por su parte, en el Diagnstico Bsico
para la Gestin Integral de Residuos se hace referencia
a una generacin de 5.3 millones de toneladas, 18.4
millones de litros, 4.4 mil m
3
y 382 mil piezas de resi-
duos peligrosos. Esta variedad de cifras slo demuestra
la necesidad urgente de elaborar un inventario real y
conable de ii en el corto plazo.
El manejo y disposicin segura de los ii se aborda
principalmente mediante la prevencin orientada tan-
to a la reduccin de los volmenes de generacin,
como al reciclaje, reuso y tratamiento para reducir su
peligrosidad o volumen (Figura 11.11).
El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales estableci como una de sus metas incre-
mentar la capacidad instalada para el tratamiento de los
ii de 5.2 a 6.4 millones de toneladas anuales. Durante
esta administracin se logr incrementar la capacidad
instalada para el manejo de ii a 12.3 millones de to-
neladas anuales, cifra que supera la meta establecida y
que es ms del doble de la capacidad instalada que se
tena al inicio de la misma.
Las empresas tratadoras de residuos autorizadas por
la sixaixar reciben principalmente aceites usados,
escorias con metales pesados, lquidos residuales de
procesos no corrosivos, lodos de pinturas y disolventes
orgnicos. stas ofrecen los servicios de recoleccin,
transporte, acopio, reuso, reciclaje, tratamiento, inci-
neracin o disposicin nal. El nmero de empresas
autorizadas para el manejo de ii ha aumentado de ma-
nera consistente en los ltimos diez aos (Figura 11.12)
aunque se observan grandes diferencias al interior del
pas (Mapa 11.1).
Las empresas autorizadas para el tratamiento de
ii tienden a agruparse en el Distrito Federal y los
estados de Nuevo Len, Estado de Mxico, Veracruz,
Tamaulipas y Tabasco. Esta condicin no corresponde
291
exactamente a la distribucin de la generacin de ii
(Mapa 11.2), lo que muestra la necesidad de promover
el establecimiento de infraestructura para el manejo
de los ii de manera que resulte ms acorde con la
distribucin de su generacin en el pas. A partir de
2003, y hasta mayo de 2006, se han realizado gestiones
para la instalacin y construccin de 9 proyectos de
infraestructura para el manejo integral de ii en las
regiones centro-occidente, sureste y norte-noreste del
pas, en el que se involucra la disposicin nal en con-
namiento controlado. De estos, slo se autorizaron
6 proyectos, de los cuales actualmente en operacin
existen 2: uno en la zona centro-occidente y otro en
la zona norte-noreste, mismo que ya fue resuelto en
materia de impacto y riesgo ambiental.
Durante esta administracin se lograron avances
importantes en lo referente a residuos derivados de
la actividad petrolera y minera. En 2005 se rm un
convenio entre la sixaixar y la Cmara Minera de
Mxico (caxixix) para promover el desarrollo sus-
tentable de la industria minera. Este convenio incluye
acciones para el cumplimiento de la normatividad
ambiental y para mejorar el desempeo ambiental de
las empresas mineras, promoviendo la autorregulacin
y el fomento de prcticas compatibles con el medio
ambiente y estableciendo las bases para la preservacin
de los recursos naturales. Cabe destacar la publicacin
de la Gua para el Cumplimiento Ambiental de las
Empresas Mineras, que ofrece un marco de referencia
sobre los trmites y regulaciones que se deben cumplir
292
para hacer ms ecientes ambientalmente las ope-
raciones mineras. Recientemente empez a trabajar
con iixix que genera anualmente medio milln de
toneladas anuales de residuos peligrosos para reali-
zar acciones conjuntas a n de fomentar la inversin
en infraestructura destinada a la disposicin nal o
temporal de residuos petroleros.
La mayor capacidad instalada para el manejo de
ii est destinada a su tratamiento, siguindole en
importancia el reciclaje y el reuso (Figura 11.11). Ac-
tualmente, las modalidades ms frecuentes de manejo
son la recuperacin de energa en hornos rotatorios, la
recuperacin de metales por fundicin, la destilacin y
evaporacin de disolventes, la sedimentacin y espesa-
do de lodos, y la extraccin con disolventes, as como
procesos tales como la centrifugacin, coagulacin,
evaporacin, ltracin, neutralizacin, estabilizacin,
solidicacin y reduccin.
.. Acixoa ixriixacioxai ix xariiia oi iisiouos
No todos los convenios internacionales que Mxico
ha rmado se han traducido en acciones concretas
que dan cumplimiento a los compromisos adquiridos.
Los convenios en los que Mxico ha realizado acciones
concretas en atencin a los compromisos asumidos en
materia de residuos son: el Convenio de Basilea sobre
el control de los Movimientos Transfronterizos de Re-
siduos Peligrosos, el Convenio sobre Cooperacin para
la Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente
en la Zona Fronteriza (1983), Frontera XXI, Frontera
2012, y la Cooperacin Tcnica Binacional con los
gobiernos de Japn y Alemania. Entre los acuerdos en
los que se tienen los resultados menos satisfactorios se
cuentan el Convenio de Londres sobre Vertimientos
(1972), el Programa de Montevideo (1981) (plantea-
do en la reunin de expertos en derecho ambiental, y
adoptado mediante la Decisin 10/21 del Consejo de
Administracin del ixuxa del 31 de mayo de 1982)
y el Convenio de Cartagena para la Proteccin y el
Desarrollo del Medio Marino en la Regin del Gran
Caribe, adoptado en 1983.
El Convenio de Basilea, rmado en 1989 y puesto
en vigor desde 1992, fue uno de los primeros acuerdos
multilaterales importantes signados con el propsito de
reducir la contaminacin qumica. El objetivo de este
293
instrumento es proteger la salud humana y el medio
ambiente frente a los riesgos derivados de la genera-
cin, el manejo y los movimientos transfronterizos de
los residuos peligrosos. En el marco de este Convenio,
Mxico ha elaborado las guas tcnicas para el manejo
ambientalmente adecuado de residuos que contengan
oor, mismas que sern de aplicacin para las partes. Un
punto importante de sealar es que una de las recomen-
daciones del Diagnstico Bsico de Residuos en Mxico
elaborado recientemente, consiste en la conveniencia de
armonizar la clasicacin de los residuos peligrosos de
Mxico con la establecida en el Convenio de Basilea,
utilizando como referencia la Gua Metodolgica para
la Realizacin de Inventarios Nacionales de Desechos
Peligrosos.
Se han rmado varios convenios con los Estados
Unidos. Uno de ellos es el Convenio sobre Cooperacin
para la Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente
en la Zona Fronteriza 1983 (Convenio de La Paz),
rmado en ese mismo ao. En lo que respecta a los
residuos, se consensuaron las medidas necesarias para
prevenir y controlar la contaminacin del agua, el aire
y los suelos en la zona que se extiende 100 kilmetros a
cada lado de la frontera entre los dos pases, y se acord
desarrollar un sistema de noticacin para situaciones
de emergencia. Para la puesta en prctica del Convenio
se formaron varios grupos de trabajo, uno de los cuales
fue sobre ii y otro para el tema de Prevencin de Con-
tingencias y Respuesta a Emergencias Ambientales.
El otro Convenio, rmado en 1996, fue el conocido
como Frontera XXI (Mxico-Estados Unidos, 1996-
2000) que busc promover el desarrollo sustentable
en la regin fronteriza a travs de la bsqueda de un
balance entre los factores econmicos y sociales de la
proteccin al ambiente en las comunidades fronterizas
y en las reas naturales. Para el desarrollo del programa y
su ejecucin se formaron nueve grupos de trabajo,
partiendo del modelo precursor del Convenio de la Paz,
294
uno de ellos dedicado a los residuos slidos y peligro-
sos (Grupo 6). Tambin con Estados Unidos se tiene
el Convenio Frontera 2012 (Mxico-Estados Unidos,
2002-2012), que busca proteger el medio ambiente y
la salud pblica en la regin fronteriza considerando
los principios de desarrollo sustentable. Este programa
recupera la experiencia de programas binacionales
previos manteniendo el referente de reducir la conta-
minacin del suelo por residuos slidos, peligrosos y
por sustancias txicas.
En cuanto a la cooperacin binacional entre Mxico
y otros pases, como Japn y Alemania, sta ha mostrado
sus benecios especialmente en el rea de capacitacin
y formacin de recursos humanos. La Agencia de Co-
operacin Tcnica de Japn (;ica) apoya desde nales
de la dcada de los noventa a la sixaixar en diversos
proyectos ambientales. Actualmente apoya al ixi en
materia de desarrollo de capacidades en investigacin
y capacitacin, y en el concepto de las 3R (reduce,
reusa y recicla).
La Agencia de Cooperacin Tcnica de Alemania
(crz, por sus siglas en alemn), tambin apoya a la
sixaixar en diversos proyectos relacionados con resi-
duos, como el referente a la asesora para la obtencin
de informacin para la gestin integral de los residuos
urbanos y especiales, y el sistema de informacin dedi-
cado a la gestin de emisiones y residuos de la industria
elctrica. La crz actualmente apoya la Cruzada Nacio-
nal por un Mxico Limpio capacitando a funcionarios
locales en el manejo adecuado de los residuos.
.o. Coxsioiiacioxis iixaiis
La gestin adecuada de los residuos depende de muchos
factores, entre los que destaca la necesidad de denir
una poltica clara e integral que adems de considerar
295
el componente ambiental se inserte en la lgica del
desarrollo, con propsitos sociales y econmicos.
Es indispensable incorporar en la agenda ambiental
con mayor fuerza los temas de saneamiento bsico
(tratamiento de aguas residuales y manejo integral de
los residuos slidos urbanos y de manejo especial), as
como promover que las autoridades municipales cum-
plan con lo establecido por los ordenamientos legales
vigentes, pues gran parte de la contaminacin ambiental
se debe a los rezagos que presentan en la materia los
gobiernos locales.
La mayora de los compromisos internacionales de
Mxico en materia de residuos est vinculada con aque-
llos de tipo peligroso y con su movimiento transfron-
terizo. Sin embargo, la informacin sobre estos temas
an no se ha sistematizado, ni presenta compatibilidad
con la de otros pases respecto a su clasicacin, lo que
conlleva una implementacin inadecuada.
Se requieren mayores recursos para sistematizar
y digitalizar la informacin, para as lograr que sta
sea suciente y conable y que permita garantizar su
incidencia y efectividad en la toma de decisiones, as
como tambin para denir los objetivos y metas de una
Poltica Integral de Manejo de Sustancias y Residuos
Peligrosos.
. Sirios coxraxixaoos
A pesar de la importancia del suelo como matriz am-
biental y de su papel en los procesos biogeoqumicos,
el tema de la remediacin de los suelos contaminados
y su atencin es relativamente reciente en Mxico. No
obstante que hay en el pas sitios contaminados desde
la poca de la colonia, producto de la intensa actividad
minera que se desarrollaba, recientemente, el problema
296
se ha agudizado debido al crecimiento de la actividad
industrial y petrolera a pesar de los esfuerzos que se
realizan para el manejo ambientalmente adecuado de
los residuos que generan. Esto ha dado como resultado
que en los ltimos aos se haya incrementado el nmero
de sitios contaminados con ii.
.1. Siruacix acruai
Hasta el ao 2004 se tenan identicados 297 sitios
contaminados con materiales o ii en Mxico (Mapa
11.3), 119 de los cuales se haban caracterizado esto
es, se clasicaron y priorizaron de acuerdo con el grado
de riesgo que representan para la salud y el ambien-
te mientras que 12 se consideraban rehabilitados o
en proceso de rehabilitacin.
Sin dejar de reconocer que falta mucho por hacer,
durante los ltimos aos se lograron avances impor-
tantes: hasta hace 3 aos no se contaba prcticamente
con instrumentos de gestin aplicables a la remedia-
cin de suelos contaminados y, frecuentemente, se
interpretaban de diversas formas los escasos criterios
disponibles.
Actualmente, la icicii vigente y su Reglamento que
prximamente ser publicado en el o.o.i., permitirn
exigir el cumplimiento de lo establecido a los responsa-
bles de la contaminacin del sitio y a los prestadores de
los servicios autorizados para la remediacin de suelos.
Hasta el ao de 2002, el trmite de autorizacin
a los prestadores de servicios para la remediacin de
suelos se realizaba a travs de la iau. Ahora, el trmite
administrativo se realiza a travs de la Direccin de
Remediacin de Sitios Contaminados.
El pas contaba hasta el ao 2005 con 169 empresas
autorizadas, cuya capacidad de tratamiento, de aproxi-
madamente 78 millones de toneladas por ao (Tabla
11.3) pareca suciente para dar atencin a la proble-
mtica existente, as como a los pasivos y emergencias
ambientales. Sin embargo, la capacidad instalada no
necesariamente coincide con las necesidades del mer-
cado: existe, por ejemplo, un gran nmero de empresas
autorizadas para la remediacin de sitios contaminados
con compuestos orgnicos (hidrocarburos), frente a
una oferta de servicios prcticamente nula en el m-
bito de la remediacin de suelos contaminados con
metales, debido a la falta de desarrollo y presentacin
de propuestas tcnicamente viables por parte de los
prestadores de servicios.
Es interesante destacar que los prestadores de
servicios de remediacin de suelos contaminados
pueden ejercer su autorizacin y por lo tanto prestar
sus servicios en cualquier entidad federativa, sin em-
bargo, los estados con mayor actividad en el ramo del
petrleo y mayor parque industrial son a su vez los
que cuentan con la mayor parte de la infraestructura y
capacidad para la remediacin. Asimismo, el Distrito
Federal es la entidad en la que se encuentra el mayor
297
nmero de empresas y tiene la mayor capacidad de
tratamiento.
.:. Coxraxixacix oii suiio ioi uioiocainuios
En Mxico, desde hace casi un siglo la intensa actividad
petrolera y petroqumica ha contribuido a la contamina-
cin del suelo y de los cuerpos de agua. Las principales
fuentes de contaminacin del suelo por hidrocarburos
son las actividades de explotacin, renacin y trans-
porte, aunque tambin inciden signicativamente en
este problema actividades e instalaciones, como las esta-
ciones de servicio, la actividad ferroviaria y aeronutica,
los talleres de reparacin de otillas de autotransporte,
las instalaciones industriales en general y los pequeos
talleres mecnicos.
Actualmente se est desarrollando un Sistema
Informtico de Sitios Contaminados (sisco) que
pretende ser un sistema de diagnstico para dimen-
sionar el problema, y que ser complementado con
informacin ya existente acerca de un importante n-
mero de sitios contaminados con materiales y ii que
requieren ser remediados. Como respuesta a la falta
de legislacin aplicable en materia de remediacin de
suelos contaminados, en 2002 se emiti una Norma
de Emergencia y, posteriormente, la norma denitiva
NOM-138-SEMARNAT/SS-2003, que establece
los lmites mximos permisibles de hidrocarburos en
suelos y las especicaciones para su caracterizacin y
remediacin. Como complemento a sta, se encuentran
en elaboracin cinco normas ociales mexicanas sobre
mtodos analticos relativos a contaminantes orgnicos
presentes en suelos.
Al ser la primera norma que se elabor en Mxico
sobre remediacin de suelos contaminados, su inter-
pretacin no ha sido sencilla, por lo que se elabor
una Gua de Normatividad Ambiental aplicable a la
remediacin de suelos contaminados por hidrocarburos
para su correcta interpretacin y aplicacin, dirigida a
los responsables de la contaminacin del sitio y a los
prestadores de los servicios de remediacin de sitios
contaminados. Como complemento se estn elaboran-
do tambin folletos que ilustran los procedimientos de
una manera sencilla y fcil de entender para evitar una
interpretacin equivocada de la norma.
En forma adicional, y en estrecha relacin con la
prevencin de la contaminacin del suelo, se elabor
la NOM-143-SEMARNAT-2003, que establece las
Especicaciones Ambientales para el Manejo del Agua
Congnita asociada a Hidrocarburos. El agua congnita
o de formacin es agua salada que se encuentra asociada
con la presencia de hidrocarburos y que contiene sales
disueltas, como cloruros de calcio, sodio y potasio,
carbonatos de sodio, sulfatos de calcio o bario e inclu-
so ciertos metales. Por ello, un manejo y disposicin
inadecuados de este tipo de agua podra ocasionar im-
pactos negativos al ambiente como la contaminacin de
acuferos durante el proceso de inyeccin a formaciones
receptoras, la contaminacin de cuerpos receptores, y la
contaminacin del suelo cuando se producen derrames
accidentales en su transporte.
La tendencia mundial relativa a las opciones p-
timas para la disposicin del agua congnita asociada
a la produccin de hidrocarburos, es la inyeccin en
formaciones receptoras subterrneas, o su disposicin
en mar. En Mxico, en el ao 2004, se produjeron 13.5
millones de m
3
de agua congnita separada a travs de
la explotacin de crudo y gas natural. Se reinyectaron
88.9% de ellos, y el resto fue descargado en cuerpos
receptores.
.. Coxraxixacix oii suiio ioi xiraiis
La actividad minera desarrollada de manera intensiva
desde la poca colonial en diversas zonas del pas, prin-
cipalmente en las regiones centro y norte del territorio
nacional, ocasion la aparicin de sitios contaminados
con metales y metaloides. En aos recientes, el desa-
rrollo de la siderurgia, la industria metal-mecnica, el
reciclaje de algunos metales y otras actividades indus-
triales han contribuido a elevar el nmero de sitios
contaminados, que deben someterse a un proceso de
remediacin.
Con el n de promover acciones de remediacin
en materia de sitios contaminados con metales y
metaloides, se elaboraron diversos instrumentos que
contribuirn a la conservacin y proteccin del medio
ambiente. Entre ellos se encuentran la NOM-147-
SEMARNAT/SSA1-2004 (prxima a publicarse), que
establece los criterios para determinar las concentra-
298
ciones de remediacin de suelos
contaminados por arsnico, bario,
berilio, cadmio, cromo hexavalente,
mercurio, plata, plomo, selenio,
talio y vanadio; la NMX-AA-132-
SCFI-2006, relativa al muestreo
de suelos para la identicacin y
la cuanticacin de metales y me-
taloides, y manejo de la muestra, y
la NOM-141-SEMARNAT-2003,
que establece el procedimiento
para caracterizar los jales, as como
especicaciones y criterios para la
caracterizacin, preparacin del
sitio, proyecto, construccin, ope-
racin y postoperacin de presas
de jales. Esta norma incorpora los
criterios de postoperacin, como el
de la restauracin del sitio, una vez
que el depsito de residuos mineros
haya llegado al nal de su vida til.
De manera adicional, en el Conve-
nio de Concertacin con la Cmara
Minera de Mxico, engendrado
para promover el desarrollo susten-
table de este sector, se incluyen acciones para atender
prioritariamente la disminucin de emisiones fugitivas
y la remediacin de sitios contaminados.
.. Arixcix a iasivos \ ixiicixcias axniixraiis
Considerando el riesgo que representa al ambiente y
la salud de la poblacin la contaminacin existente
en sitios considerados como pasivos ambientales, as
como su relacin con problemas sociales y polticos, se
eligieron para su saneamiento cuatro sitios considerados
como pasivos ambientales: Cromatos de Mxico en el
Estado de Mxico; el exconnamiento de ii c\riai
en Hermosillo, Sonora; el exconnamiento de ii La
Pedrera en Guadalcazar, San Luis Potos; y Metales y
Derivados en Tijuana, Baja California.
A n de dar seguimiento a las actividades que rea-
lizan los prestadores de servicios en el ejercicio de las
actividades relacionadas con la remediacin de suelos
contaminados, se evalan y dictami-
nan las propuestas especcas, con
base en las autorizaciones expedidas
y las condicionantes sealadas en
las mismas.
.. Coxsioiiacioxis iixaiis
La atencin al tema de remediacin
de sitios contaminados ha evolucio-
nado de forma importante durante
los ltimos cinco aos, aportando
gradualmente los elementos tcni-
cos, metodolgicos y de gestin ne-
cesarios para revertir las condiciones
de esos sitios mediante las acciones
de remediacin adecuadas.
Se requiere avanzar an ms
en la discusin sobre las ventajas
y mbito de aplicacin del anlisis
de riesgo al ambiente y la salud, y la
remediacin a alcanzar en un sitio
especco a n de garantizar los
niveles de seguridad requeridos.
A pesar de que ya Mxico cuenta
con una oferta de servicios para la remediacin de suelos
contaminados, sta se centra bsicamente en el rea
de contaminantes orgnicos, mientras que para suelos
contaminados con metales la oferta es prcticamente
inexistente.
Uno de los retos para el futuro inmediato es conse-
guir los recursos humanos y nancieros sucientes que
permitan llevar a cabo la remediacin de los pasivos
ambientales, particularmente en los sitios abandonados
sin dueo o responsable conocido. De entre ellos puede
sealarse el de la localidad de Nacozari, Sonora, donde
existen pasivos ambientales derivados de la actividad
minera desarrollada desde el siglo xix.
Otra tarea pendiente es continuar y complementar
la informacin contenida en el sisco, a n de contar
con un inventario completo y conable de los sitios
contaminados en todo el pas, y dar prioridad a la aten-
cin de stos con base en los riesgos que representan al
ambiente y la salud.
Se requiere avanzar an
ms en la discusin sobre
las ventajas y mbito de
aplicacin del anlisis de
riesgo al ambiente y la
salud, y la remediacin a
alcanzar en un sitio espe-
cco a n de garantizar
los niveles de seguridad
requeridos.
A pesar de que ya
Mxico cuenta con una
oferta de servicios para
la remediacin de suelos
contaminados, sta se
centra bsicamente en el
rea de contaminantes
orgnicos, mientras que
para suelos contaminados
con metales la oferta es
prcticamente inexistente.
299
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305
El tema de la contaminacin del aire y de su inuencia en la salud de
la poblacin y los ecosistemas cobra cada da ms importancia debido
en gran parte a que los signos ms notorios de una deciente calidad
del aire, como la menor visibilidad y el incremento en las molestias
y enfermedades asociadas a la contaminacin, son ya cotidianos en
las principales ciudades del pas.
Diversos estudios recientes han mostrado una correlacin
positiva entre el aumento en la mortalidad de la poblacin que
habita en las ciudades y el incremento de la concentracin de conta-
minantes en el aire. Por ejemplo, para el caso de partculas menores
a 2.5 micras (ix
2.5
) se ha documentado un incremento de 6% en
la mortalidad asociada a enfermedades cardiopulmonares por cada
10 g/m
3
de partculas
1
. Asociaciones similares se han encontrado
tambin para otros contaminantes como el ozono
2
. En Mxico, se
estima que anualmente 6,700 muertes cardiopulmonares pueden
relacionarse con la contaminacin atmosfrica
3
. Los costos asociados
con la disminucin de la calidad del aire, evaluados a partir de los
recursos para atender a los enfermos, las horas hombre perdidas por
inasistencias al trabajo y la reduccin de la produccin industrial
debida a los paros de sus actividades en situaciones de contingencia,
son del orden de millones de pesos cada ao. Para dimensionar el
problema de salud que involucra la mala calidad del aire, se ha esti-
1
Pope et al. 2002. 287:9.
2
Bell, et al. 2004. 292:19.
3
Secretara de Salud. 2005. Mexico Health Metrics 2005 Report, disponible en: http://sinais.
salud.gob.mx/metrica/areas/mcr/r05_medcomparativariesgossalud.pdf
xii
La contaminacin del aire
Muerte de oyameles por
lluvia cida causada
por contaminacin
del aire, Parque Nacional
Desierto de los Leones
F
o
t
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g
r
a
f

A
n
t
o
n
y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
306
mado que un mejoramiento de 10% en su calidad en
la Ciudad de Mxico podra tener benecios conside-
rables.
La calidad del aire, adems de ser afectada por
factores climticos y geogrcos, tiene una relacin
directa con el volumen de los contaminantes emitidos
a la atmsfera. La incorporacin de contaminantes al
aire no slo tiene efectos en el mbito local, sino que
tambin los tiene a nivel regional y global. Mxico,
adems de enfrentar problemas de calidad del aire en sus
principales zonas metropolitanas, tambin es vulnerable
a los cambios que ocurren a nivel global, como es el caso
del cambio climtico promovido por el incremento de
bixido de carbono en la atmsfera (este tema se trata
con mayor detalle en el Captulo xiii).
El control de la contaminacin del aire ha sido un
tema recurrente desde los aos ochenta, debido en
su mayor parte a la delicada situacin que prevaleca
en la Ciudad de Mxico. Durante este sexenio la
poltica de control de la contaminacin se incorpor
dentro de la estrategia global del Plan Nacional de
Desarrollo (ixo) establecindose como una prioridad
tanto de la poltica social como de la econmica. El
ixo consider prioritario emprender acciones para
lograr la disminucin de la contaminacin del aire,
contar con informacin conable sobre los contami-
nantes nocivos para la salud (tanto sobre las fuentes
de contaminantes como de los volmenes emitidos),
promover la eciencia energtica y las tecnologas
limpias, y mejorar el desempeo ambiental de la
industria paraestatal.
1. Exisioxis a ia arxsiiia
El crecimiento de la poblacin y su concentracin en
grandes centros urbanos, aunados al crecimiento y
distribucin de la industria nacional, contribuyeron a
conformar la estructura socioeconmica del pas, que
a lo largo de los ltimos cincuenta aos ha favorecido
el fenmeno de la contaminacin atmosfrica. Parale-
lamente a estos procesos, tambin han aumentado en
las zonas urbanas la cantidad y el trnsito de vehculos
con motores de diesel o gasolina, incrementando las
emisiones de contaminantes atmosfricos.
1.1. Ixvixraiios oi ixisioxis
Los inventarios de emisiones pueden entenderse como la
contabilidad de la cantidad de contaminantes liberados
a la atmsfera en una zona y tiempo determinados. La
informacin se integra con cuatro tipos de fuentes:
Fuentes jas: se componen por fuentes estacionarias
de gran tamao, como plantas industriales.
Fuentes mviles: incluyen todo tipo de vehculos o
equipos con motores que utilizan gasolina o diesel,
como automviles, tractores, aviones y barcos.
Fuentes naturales: comprenden las fuentes biog-
nicas (vegetales y microorganismos) y geognicas
(volcanes y otras fuentes de origen geolgico).
Fuentes de rea: incorporan a las fuentes estaciona-
rias no incluidas en las fuentes jas, que son dema-
siado pequeas para ser registradas individualmente
(gasolineras, tintoreras o instalaciones que utilizan
disolventes, entre otras) y actividades diversas que
generan emisiones como la aplicacin de fertilizan-
tes y la emisin de polvos fugitivos en caminos no
pavimentados.
Las autoridades federales responsables de la calidad
del aire han elaborado inventarios de emisiones desde la
dcada de los aos setenta y ochenta, siendo el primero
de ellos el de la zxvx del ao 1989. En un principio,
estos inventarios contenan informacin muy agregada
y slo permitan estimar el volumen total de emisiones
de contaminantes criterio. Actualmente, el pas cuenta
con una experiencia importante en la preparacin de
inventarios de emisiones, pues desde 1989 a la fecha,
se han hecho inventarios de 11 zonas urbanas del pas:
zxvx, Zona Metropolitana de Guadalajara (zxc),
Zona Metropolitana de Monterrey (zxx), Zona Me-
tropolitana del Valle de Toluca (zxvr), Ciudad Jurez,
Tijuana-Rosarito, Mexicali, Salamanca, Bajo (Celaya,
Irapuato), Tula-Tepeji y La Laguna (Torren, Gmez
Palacio, Lerdo) (Mapa 12.1); para la elaboracin de
estos inventarios de emisiones se ha recurrido a la co-
laboracin entre las autoridades ambientales federales
y las locales.
Durante la presente administracin se continu con
la colaboracin tcnica entre la Federacin y las entida-
307
des federativas, destacando en particular el desarrollo
del inventario de emisiones de Salamanca. Asimismo,
se asesor y apoy a los gobiernos locales para la actua-
lizacin de los inventarios de emisiones para Tula-Tepeji
y la Comarca Lagunera, as como para la zxvx, zxx,
zxc \ zxvr, con el n de reactivar los iioaiii en
dichas zonas metropolitanas.
1.:. Ixvixraiio Nacioxai oi Exisio-
xis oi Mixico-1,,, (ixix-1,,,)
En 1995 se inici el proyecto para ela-
borar el primer inventario nacional de
emisiones y fortalecer la capacidad tc-
nica del pas en la materia. El proyecto
cont con apoyo tcnico y nanciero de
varias instituciones, entre ellas, la Aso-
ciacin de Gobernadores del Oeste de
Estados Unidos, la Agencia de Proteccin Ambiental de
los Estados Unidos y la Comisin para la Cooperacin
Ambiental de Amrica del Norte.
Con su culminacin a nales de 2005 y su presen-
tacin pblica en septiembre de 2006 se logr tener
por primera vez informacin esencial para la gestin
de la calidad del aire. El
Inventario Nacional de
Emisiones tiene como
perodo base las estima-
ciones 1999 y permite
contabilizar para dicho
ao las contribuciones
porcentuales de las prin-
cipales fuentes de emi-
sin de contaminantes
atmosfricos, en el mbi-
to nacional, con el n de
A nivel nacional, el ixix con-
tabiliza las contribuciones
porcentuales de las principales
fuentes de emisin de conta-
minantes atmosfricos con el
n de orientar las medidas de
prevencin y control e iden-
ticar las fuentes emisoras de
contaminantes que ejercen ms
presin en la calidad del aire.
308
orientar las medidas de prevencin y control, identicar
las fuentes emisoras de contaminantes que ejercen ms
presin en la calidad del aire, as como distinguir sus
aportaciones relativas para los distintos contaminantes
atmosfricos (Recuadro 12.1).
Con el ixix-1999 y los inventarios de emisiones
locales, ahora se tiene un panorama ms completo del
origen de la contaminacin atmosfrica en el pas. A
partir de estos inventarios se determin que, a nivel
nacional, los vehculos automotores son los responsables
de la emisin de 64% del monxido de carbono y de
casi la tercera parte del total de xidos de nitrgeno
(Tabla 12.1), contaminantes asociados con la forma-
cin de ozono y de partculas secundarias nas, ambos
con efectos importantes en el ambiente y la salud de
la poblacin. En este panorama destacan los vehculos
pesados que utilizan diesel como la fuente ms impor-
tante de emisiones de xo
x
, ix
10
y ix
2.5
, y los vehculos
y camiones ligeros a gasolina, como los que aportan la
mayora de las emisiones de cov y co.
Las fuentes jas, entre las que se encuentran las plan-
tas que generan electricidad, son responsables de 48%
de las emisiones de xidos de azufre, contaminantes
en s mismos, pero tambin precursores de partculas
309
secundarias nas (cidas y no cidas) y de la lluvia
cida, cuyos efectos en el ambiente y la salud se han
documentado desde hace varias dcadas. Las fuentes
naturales, aunque presentan importantes emisiones
(sobre todo de partculas suspendidas), no tienen un
efecto tan extendido en poblaciones humanas, ya que
la mayora se localiza en zonas remotas o rurales.
Las estimaciones nacionales de emisiones corro-
boran, en gran medida, la informacin generada por
los inventarios urbanos de emisiones realizados en las
Zonas Metropolitanas de Monterrey y Guadalajara,
del Valle de Toluca y, tambin, de Tijuana-Rosarito,
Ciudad Jurez y Mexicali durante la segunda mitad
de la dcada de los noventa y, en el caso de la zxvx,
el relativo al ao 2004. En general se observan slo
pequeas variaciones en las contribuciones producto
de las condiciones locales, aunque para el caso de los
xo
x
, so
x
, hidrocarburos y material particulado (ix)
hubo algunas diferencias importantes.
Para las emisiones de xo
x
en dichos inventarios se
identic que el sector transporte se presenta en estas
ciudades como la mayor fuente de emisin (entre 65% y
90%). En contraste, para Monterrey y Tijuana-Rosarito
se observ una fuerte contribucin del sector energtico
y de la industria de minerales metlicos en las emisiones
de este contaminante (36% y 15%, respectivamente).
En cuanto a los datos de so
2
, los inventarios de
emisiones de estas seis ciudades muestran que el ma-
yor contribuyente es el sector industrial (entre 70%: y
90% del total), aunque en el caso de Ciudad Jurez la
contribucin de las ladrilleras (incluidas en el sector ser-
vicios) alcanz 40%. Asimismo, en Tijuana-Rosarito la
combustin industrial y comercial, incluida en el sector
servicios, alcanz un porcentaje importante (25%) con
respecto a las dems categoras. En el caso de la zxvx,
las fuentes puntuales emiten 49% del so
2
, pero en otras
ciudades la industria qumica (sustancias qumicas, pro-
ductos derivados del petrleo y del carbn, de hule y de
plstico) es la principal emisora, con 13%, seguida por la
industria del papel e imprenta con 9% del sector.
En cuanto a la emisin de hidrocarburos, el sector
transporte es el mayor contribuyente a las emisiones
(entre 50% y 70% de las emisiones totales) y, dentro
de este sector, los autos particulares son los que ms
aportan. En el caso de Salamanca cuyo inventario de
emisiones se realiz durante la presente administra-
cin la mayor contribucin proviene de los camiones
de carga a gasolina y diesel. Sin embargo, la aportacin
310
del sector servicios tambin es importante en todas las
ciudades, aunque se debe sobre todo a la distribucin de
combustibles como la gasolina y el gas L.P., as como al
uso de solventes. En la zxvx las emisiones de cov pro-
vienen de la industria (21%), as como del uso comercial
y domstico de solventes (10%), de hidrocarburos no
quemados (6.6%) y de fugas de gas L.P. (4.5%).
En el caso de las partculas suspendidas de la frac-
cin ix
10
, el sector servicios destaca en Mexicali, Ti-
juana-Rosarito y Salamanca, ya que este rubro incluye
actividades agrcolas de arado y quema, as como el
trnsito de vehculos por caminos no pavimentados. En
la zxvx, 42% de las ix
10
se origina por resuspensin
en caminos sin pavimentar, pero en las partculas nas
ix
2.5
, el sector transporte es responsable de 56% de las
emisiones (Figura 12.1).
:. Caiioao oii aiii
Durante la ltima dcada se ha observado una tendencia
favorable en la calidad del aire de algunas de las prin-
cipales ciudades de Mxico respecto de las concentra-
ciones ambientales de co, so
2
y xo
2
. Esto es resultado
de un conjunto de programas y medidas, as como del
avance en las tecnologas para el control de emisiones
vehiculares. A pesar de los esfuerzos realizados, la con-
taminacin atmosfrica por o
3
y ix
10
sigue siendo un
problema en el pas debido fundamentalmente a sus
efectos negativos sobre la poblacin (Recuadro 12.2).
Como se observa en la Tabla 12.2, durante el ao 2005
se rebasaron frecuentemente las normas de calidad del
aire para estos contaminantes en las principales zonas
urbanas del pas, de manera que alrededor de 30 millo-
nes de habitantes han estado expuestos a una deciente
calidad del aire.
Si bien se han reducido las concentraciones mximas
de ozono en la zxvx, an se rebasa el nivel establecido
en la norma de calidad del aire en alrededor de 2 de cada
3 das del ao. En el caso de las ix
10
, cabe recalcar la
situacin de las zonas metropolitanas del Valle de Toluca
y Monterrey, en las que cerca de la mitad del ao se
rebasa el valor establecido en la norma (Tabla 12.2).
311
Con el n de hacer ms comprensible el nivel de
contaminacin, en la zxvx se ha usado un ndice
conocido como ixica (ndice Metropolitano de la
Calidad del Aire), que consiste en una transformacin
de las concentraciones del contaminante a un nmero
adimensional que indica el nivel de contaminacin de
una manera fcil de entender. En la escala utilizada
por este ndice, los valores de la norma de calidad del
aire estn determinados en mltiplos de 100 ixica y
se han desarrollado por medio de algoritmos sencillos
que toman en cuenta criterios de salud ambiental. La
calidad del aire es buena o satisfactoria cuando el valor
ixica no rebasa los 100 puntos (que corresponde a
los lmites establecidos en las normas de calidad del
aire). Actualmente el ixica se encuentra en proceso de
revisin mediante la publicacin de una norma local; a
principios de 2005, la Secretara de Medio Ambiente del
Gobierno del Distrito Federal (coi) ingres al Comit
de Normalizacin del mismo coi un anteproyecto de
norma para el Distrito Federal referente a la generacin
y difusin del ixica, que busca subsanar la carencia
normativa y regular los procedimientos de dicha gene-
racin y difusin.
Cabe mencionar que las normas de calidad del aire
son emitidas por la Secretara de Salud, mientras que
la sixaixar participa en su formulacin y vigila su
cumplimiento a travs de la informacin que generan
las redes de monitoreo. El supuesto que subyace a las
normas de la calidad del aire es que, por debajo de los
lmites establecidos en ellas, los riesgos a la salud son
irrelevantes. Sin embargo, diversos estudios epidemio-
lgicos recientes han mostrado que s existen riesgos
aun por debajo de los niveles normados para varios
contaminantes, entre los que destacan las partculas
suspendidas y el ozono
4
. Visto de esta manera, el he-
cho de cumplir con las normas de calidad del aire no
signica necesariamente que los riesgos para la salud
desparezcan (Recuadro 12.2). En este contexto, muchos
pases como Canad y varios de la Unin Europea estn
cambiando el enfoque de su normatividad, de tal forma
que no se centre en el cumplimiento de las normas, sino
en la minimizacin de los riesgos y en el mejoramiento
continuo de la calidad del aire para llegar a niveles an
ms bajos que los establecidos en stas.
Con base en lo expuesto anteriormente, a conti-
nuacin se discuten los avances logrados en esta ad-
ministracin para caracterizar, dimensionar y mitigar
el problema de la contaminacin del aire, as como los
requerimientos que deben ser atendidos para fortalecer
y acelerar la eciente atencin a este problema. En
particular, se abordarn aspectos relativos a las redes de
monitoreo atmosfrico, las normas ociales mexicanas,
los programas locales para el mejoramiento de la calidad
del aire, los sistemas de informacin y, por ltimo, la
investigacin sobre la contaminacin atmosfrica.
:.1. La cisrix oi ia caiioao oii aiii
Con la reestructuracin de la sixaixar al inicio de la
presente administracin, se dio impulso a una nueva
4
Pope, et al. 2002 y Bell, et al. 2004.
312
estructura de gestin para atender el problema de la
contaminacin atmosfrica. La gestin de la calidad
del aire se estableci de tal forma que se atendieran
los asuntos relativos a los programas de mejoramiento
de la calidad del aire, los instrumentos para la regula-
cin industrial ambiental (Licencia Ambiental nica,
Cdula de Operacin Anual, Registro de Emisiones
y Transferencia de Contaminantes; ver Captulo xi),
los inventarios de emisiones, y el cumplimiento de las
obligaciones relativas a las sustancias agotadoras de la
capa de ozono. El Instituto Nacional de Ecologa es
ahora el encargado de hacer y promover la investiga-
cin aplicada como apoyo para la toma de decisiones,
mediante el fortalecimiento de metodologas para el
desarrollo e integracin de inventarios de emisiones,
modelacin de la calidad del aire, evaluacin socioeco-
nmica de decisiones ambientales, y fortalecimiento
de la infraestructura analtica para llevar a cabo inves-
tigaciones experimentales y anlisis de contaminantes
atmosfricos.
:.1.1. Redes y estaciones de monitoreo atmosfrico
El monitoreo de contaminantes atmosfricos se ha rea-
lizado en Mxico desde hace casi tres dcadas. Durante
una fraccin importante de este tiempo, las autoridades
federales han fomentado y apoyado directamente el
establecimiento de redes de monitoreo atmosfrico en
diversas entidades federativas, ofreciendo equipos y
capacitacin tcnica.
De las 52 localidades que cuentan actualmente con
sistemas de monitoreo de la calidad del aire (Mapa
12.2), ya sean automticos o manuales, slo 17 han sido
sucientemente consistentes en trminos de operacin
de los sistemas y disponibilidad de informacin. Estas
estaciones, junto con la red del Centro Nacional de
Investigacin y Capacitacin Ambiental del Instituto
Nacional de Ecologa (cixica/ixi) ubicada en el Distri-
to Federal y la red manual de Tula-Tepeji, forman parte
del Sistema Nacional de Informacin sobre Calidad del
Aire (sixaica). Los contaminantes y los parmetros me-
teorolgicos ms comnmente medidos por las redes de
313
314
monitoreo son: co, so
:
, xo
:
, o
, ix
10
y ix
2.5
, direccin
y velocidad del viento, temperatura, humedad relativa y
radiacin solar, respectivamente
La infraestructura para evaluar la calidad del aire
debe apuntalarse mediante el fortalecimiento institucio-
nal (en materia de recursos humanos y presupuestales)
que permita la permanencia, mantenimiento y opera-
cin adecuados de las redes de monitoreo, de tal forma
que la informacin generada sea conable, mantenga el
aseguramiento y control de calidad necesarios y, tam-
bin, que est disponible al pblico. En ese sentido, se
ha transitado del concepto previo de redes de monitoreo
atmosfrico al de Sistemas de Monitoreo Atmosfrico
(sxa), que integra los elementos que intervienen en la
operacin eciente y de calidad de una red.
De acuerdo con lo anterior, y debido a las dispari-
dades existentes entre las redes de monitoreo del pas,
se estableci una estrategia nacional para planear las
actividades de monitoreo a mediano plazo. A nales de
2003 se formul el Programa Nacional de Monitoreo
315
Atmosfrico (ixxa)
5
con el propsito de establecer
el marco institucional que asegure que los sistemas de
monitoreo generen informacin dedigna, vlida y
comparable a nivel nacional para el perodo 2003-2008
(Recuadro 12.3).
:.1.:. Normas ociales mexicanas para el control de la
contaminacin atmosfrica
A lo largo de los ltimos aos la normatividad en
materia de calidad del aire se ha modicado procuran-
do evitar la sobrerregulacin y el establecimiento de
trmites innecesarios, y apuntando al fortalecimiento
del marco normativo, estableciendo especicaciones
5
La formulacin del Programa Nacional de Monitoreo fue una
de las recomendaciones de la ocoi en la evaluacin que hizo de
Mxico en 1998.
ambientales ms estrictas en la calidad ambiental de
los combustibles y haciendo ms estrictos los niveles
permisibles de emisin de contaminantes de las fuentes
jas y mviles. Las Tablas 12.3 y 12.4 sealan la agen-
da normativa atendida en la presente administracin,
mientras que los apartados subsiguientes explican estos
cambios con mayor detalle.
:.1.. Reduccin del contenido de azufre en combustibles
Desde mediados de los aos ochenta, el mejoramiento
de la calidad de los combustibles ha sido un factor
determinante para reducir las emisiones y mejorar la
calidad del aire. En enero de 2006 se public la actua-
lizacin de la NOM-086, que es resultado de intensas
negociaciones entre funcionarios del sector ambiental,
salud, energa, comercio y transporte, as como de repre-
316
sentantes de iixix, y de las asociaciones empresariales
de la industria automotriz y de la industria qumica,
entre otros actores.
La norma regula la calidad de las gasolinas (reduc-
cin del contenido de azufre, aromticos, olenas y
benceno), del diesel para uso automotor e industrial
(reduccin del contenido de azufre, aunque en el caso
de su uso industrial esto slo aplica para la zxvx), gas
L.P. (reduccin de concentraciones de propano, butano
y olenas en la zxvx), gas natural (homologacin con
especicaciones de la Comisin Reguladora de Ener-
ga), y turbosina (homologacin con especicaciones
en el mbito internacional).
La trascendencia fundamental de esta norma ra-
dica en la reduccin del azufre en las gasolinas y en el
diesel de uso automotor hasta niveles de 30/80 partes
por milln (iix) (promedio/mximo) y 15 iix,
(mximo) respectivamente. La introduccin de estos
combustibles mejorados en el mercado nacional espe-
ra ser complementada a nes de 2009 (Figura 12.3).
Slo para dar una idea del trabajo y los recursos que
implica poner en prctica esta norma, iixix deber
modernizar 18 plantas de destilados intermedios (diesel
y turbosina), construir 11 plantas de postratamiento
de gasolina, cuatro hidrosulfuradoras de diesel y siete
plantas secundarias asociadas a este proyecto (cuatro
de hidrgeno, tres de azufre y una de generacin de
energa elctrica), con una inversin estimada de 2.69
millones de dlares.
Mediante la disponibilidad de combustibles con
calidad ambiental mundial, la industria automotriz
podr incorporar sistemas ms avanzados de control
de emisiones, tanto para el mercado local como para el
de exportacin, lo que implica colocar en el mercado
vehculos que puedan ser cinco veces menos contami-
nantes que los modelos actuales, y alrededor de 100
317
318
veces menos contaminantes que los manufacturados
hace 15 aos. Los benecios tambin se extendern a
vehculos en circulacin con tecnologas anteriores a las
exigidas por la NOM-042, que em-
pezarn a ser introducidas en Mxico
a partir de 2007, pues en vehculos
a gasolina las emisiones de uc, co y
xo
x
pueden reducirse entre 50% y
80%
6
; y para los vehculos a diesel, las
concentraciones de azufre de 10 iix
permiten una disminucin de xo
x
y
partculas de ms de 90%.
La reduccin del contenido de
azufre en combustibles de uso vehi-
cular redundar en una disminucin
de las concentraciones ambientales
de so
:
, xo
x
, uc, ix y de contami-
6
Blumberg, et al. 2003.
nantes secundarios, tales como nitratos y sulfatos, que
componen la fraccin na (ix
2.5
) de las partculas
suspendidas. Es justamente esta fraccin na la que se
ha asociado ms fuertemente con los
posibles impactos en la salud, como
ha revelado la literatura internacional
de los ltimos aos. Los benecios
esperados para Mxico con estas
reducciones de azufre en los combus-
tibles, en un perodo de 25 aos, se
reejarn en una mejora sustantiva
en la calidad del aire, evitndose
aproximadamente 56 mil muertes
prematuras, 166 mil casos de bron-
quitis crnica, 5.6 millones de das
de trabajo perdidos y 78.4 millones
de das de actividad restringida por
enfermedades respiratorias, con un
valor presente de 11.37 millones de
La reduccin del con-
tenido de azufre en
combustibles de uso
vehicular redundar en
una disminucin de las
concentraciones am-
bientales de so
:
, xo
x
,
uc, ix y de contami-
nantes secundarios, tales
como nitratos y sulfatos,
que componen la frac-
cin na (ix
2.5
) de las
partculas suspendidas.
319
dlares. Este monto excede en al
menos dos veces los costos estimados
por iixix para su modernizacin
7
.
Por lo anterior, se ha considerado
que esta norma constituye la medida
ambiental ms importante desde la
eliminacin de plomo en las gasoli-
nas, hace ms de una dcada.
Un benecio colateral a la publi-
cacin de esta norma es que fue posi-
ble avanzar en la negociacin para la
publicacin de algunas de las normas
relacionadas, ya que las modicacio-
nes de aquellas relativas a vehculos
nuevos en planta, tanto los ligeros a
gasolina y diesel (NOM-042), como
los pesados a diesel (NOM-044) y a
gasolina (NOM-076), estaban con-
dicionadas a su expedicin.
7
ixi/iixix. 2006.
La elaboracin y aplicacin de
normas relacionadas con las emi-
siones ha fomentado la inclusin
de mejores tecnologas en los autos
nuevos y de mayores controles
sobre las emisiones tanto de los
vehculos en circulacin, como de
las reneras y otras fuentes jas.
El cumplimiento del calendario
publicado en la NOM-086 presenta
un reto por el costo de la inversin
y el desarrollo de la infraestructura
que se requiere en las refineras
nacionales. Sin embargo, buscar
alternativas para una introduccin
ms rpida de combustibles con
bajo contenido de azufre puede mi-
tigar y reducir en forma importante
las emisiones vehiculares.
A pesar de que la elaboracin
de normas como las mencionadas
Los benecios esperados
para Mxico con estas
reducciones de azufre en
los combustibles, en un
perodo de 25 aos, se
reejarn en una mejora
sustantiva en la calidad del
aire, evitndose aproxima-
damente 56 mil muertes
prematuras, 166 mil casos
de bronquitis crnica, 5.6
millones de das de trabajo
perdidos y 78.4 millones
de das de actividad res-
tringida por enfermedades
respiratorias, con un valor
presente de 11.37 millo-
nes de dlares.
320
anteriormente es un avance importante en el control
de las emisiones, el cumplimiento de la normatividad
no garantiza automticamente la desaparicin de los
problemas ambientales asociados a la calidad del aire.
Adicionalmente, y con el n de mejorar la norma-
tividad ambiental que se aplica a las fuentes jas de
mayor impacto, se realizaron estudios sobre los costos
extremos de estas instalaciones en el medio ambiente.
Como ejemplo estn los resultados del estudio hecho
por la sixaixar en colaboracin con la ciiai, sobre
las externalidades de las principales centrales termoelc-
tricas del pas. Los resultados de este estudio indican
que, a pesar de que las concentraciones ambientales
de so
:
rebasaron las normas de calidad del aire slo
en las localidades de Tula, Mazatln y Salamanca, los
impactos econmicos por la contaminacin de so
:
, xo
x

y ix
10
en las once zonas estudiadas alcanzaran los 465
millones de dlares (Recuadro 12.4). Estos resultados
pusieron en evidencia la necesidad de revisar la NOM-
085-SEMARNAT-1994 a n de jar lmites de emisin
ms estrictos para nuevas instalaciones, acordes con el
avance tecnolgico, con el objetivo de reducir signi-
cativamente las emisiones de so
:
, xo
x
\ isr.
La mayor parte de las emisiones de dixido de azu-
fre (so
:
) de las reneras de petrleo no se encontraba
regulada por alguna Norma Ocial Mexicana. Estas
emisiones constituyen la principal fuente de conta-
minacin en las zonas donde se ubican las reneras,
siendo de particular relevancia los casos de las zonas
crticas de Salamanca, Guanajuato, y Tula, Hidalgo,
donde los estudios realizados y el monitoreo atmosfrico
requieren de acciones para mejorar la calidad del aire.
Con tal n, la Secretara expidi el 3 de abril de 2006,
la Norma Ocial Mexicana de Emergencia NOM-
EM-148-SEMARNAT-2006, misma que ha impulsado
acciones para mejorar el desempeo ambiental de las
instalaciones de iixix en estas zonas.
Considerando que el medio ambiente es un tema
transversal en las agendas de trabajo de las dependencias
del Ejecutivo Federal, las Secretaras de Medio Ambiente
y Recursos Naturales y de Energa, Petrleos Mexicanos
y iixix Renacin analizaron diversas acciones para
fomentar el desarrollo de esta actividad productiva en
un marco de eciencia y sustentabilidad. El resultado
de estos trabajos es la Norma Ocial Mexicana con
carcter de denitiva, NOM-148, misma que ampla
el campo de aplicacin a todo el Sistema Nacional de
Renacin, consolidando as el marco normativo para
que iixix Renacin alcance estndares internacio-
nales en recuperacin de azufre.
Como complemento de lo anterior, la sixaixar y
la ciiai elaboran el estudio de evaluacin de externa-
321
lidades ambientales en la industria de renacin de pe-
trleo, en el que stas se evalan de forma detallada.
La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
(iioiiia) es la encargada de vericar el cumplimiento
de la legislacin federal en este tema. sta realiza co-
tidianamente visitas de inspeccin a establecimientos
con alto potencial contaminante para vericar el cum-
plimiento de la normatividad vigente. A partir de las
recomendaciones de la ocoi para fortalecer la instru-
mentacin y el cumplimiento del sistema regulatorio, la
inspeccin a la industria se ha vuelto
tanto ms selectiva (concentrndose
en las empresas altamente contami-
nantes) como ms profunda, ya que
las inspecciones son ahora de mayor
duracin. Un esquema que le ha dado
buenos resultados a la iioiiia para
aumentar el nmero de empresas
que cumplen la normatividad es el
de las auditoras voluntarias. A las
empresas que voluntariamente rea-
lizan y aprueban estas auditoras se
les puede otorgar el Certicado de
Industria Limpia, que es un estmulo
sobre todo por la imagen positiva de
la empresa ante el pblico, ya que
muestra su compromiso por respetar
el medio ambiente.
:.1.. Programas locales para la gestin
de la contaminacin atmosfrica
La gestin de la calidad del aire a
travs de instrumentos como los
programas de mejoramiento de la
calidad del aire (iioaiii), de con-
tingencias ambientales y de vericacin vehicular, est
en contacto ms directo con las autoridades estatales
y locales que con las federales. Estas autoridades son
responsables de integrar e instrumentar la poltica de
prevencin y control de la contaminacin atmosfrica
en sus mbitos territoriales. En este marco, los tres
instrumentos ms importantes para la gestin de la
calidad del aire a nivel local son los iioaiii, los pro-
gramas de contingencias ambientales, y los programas
de vericacin vehicular.
a) Programas para mejorar la calidad del aire (PROAIRE)
Los programas para mejorar la calidad del aire (iioai-
ii) establecen medidas concretas para el abatimiento
y control de los contaminantes y se fundamentan en la
mejor informacin disponible sobre la relacin entre
la emisin de los contaminantes y su impacto sobre la
calidad del aire y la salud de las personas (Recuadro
12.5).
La iciiia establece que las autoridades federales
deben ejecutar programas de reduccin de emisiones
contaminantes a la atmsfera de las
fuentes de jurisdiccin federal, lo que
implica que la sixaixar, en coor-
dinacin con otras dependencias, es
responsable de instrumentar progra-
mas para disminuir las emisiones de
las industrias de jurisdiccin federal y
de los vehculos automotores nuevos
en planta y en circulacin. Asimis-
mo, la Ley indica que corresponde a
las autoridades locales la elaboracin
de los programas para mejorar la
calidad del aire en las entidades y
someterlos a la sixaixar para su
aprobacin.
Hasta el ao 2000 se haban in-
tegrado siete iioaiii en el pas. Si
bien la carencia de stos no implica la
ausencia total de una poltica de cali-
dad del aire, puede ser un indicador
para medir la voluntad poltica de
las autoridades en turno. Esta situa-
cin llev a la sixaixar a elaborar
a inicios de 2005 un diagnstico de
la situacin de los iioaiii y de su
proceso de integracin en la zxvx, zxc, zxx, en las
ciudades de Salamanca, Tula, Mexicali/Tijuana, Ciudad
Jurez y en la Comarca Lagunera
8
. Un resultado evi-
dente de este diagnstico fue el consenso de que, para
que una poltica ambiental logre una gestin efectiva
de la calidad del aire, requiere una operacin adecuada
8
El diagnstico se hizo a travs de entrevistas a funcionarios y
especialistas en calidad del aire de dichas zonas metropolitanas y
ciudades.
Para que una poltica
ambiental logre una
gestin efectiva de la
calidad del aire, requiere
una operacin adecuada
y eciente de las redes
de monitoreo, la ge-
neracin e integracin
de informacin para
el fortalecimiento de
los inventarios de emi-
siones, el desarrollo e
instrumentacin de pro-
gramas de vericacin
vehicular, y el fortale-
cimiento de las institu-
ciones y la estabilidad
laboral de los funciona-
rios responsables de las
reas de calidad del aire.
322
y eciente de las redes de monitoreo, la generacin e
integracin de informacin para el fortalecimiento
de los inventarios de emisiones, el desarrollo e instru-
mentacin de programas de vericacin vehicular, y
el fortalecimiento de las instituciones y la estabilidad
laboral de los funcionarios responsables de las reas de
calidad del aire.
Segn este mismo diagnstico, el avance de los
iioaiii en el pas, excepto el correspondiente a la
zxvx, es marginal. Ms an, el hecho de que slo 17%,
de un aproximado de cuarenta urbes mexicanas mayores
de 300 mil habitantes
9
cuente con un programa de
calidad del aire, reeja las dicultades que se presentan
para su elaboracin, por la voluntad poltica, liderazgo
y coordinacin que se requiere poner en juego entre
rdenes de gobierno y sectores.
Dado que las mayores concentraciones urbanas son
entidades metropolitanas asentadas sobre el territorio
de varios municipios, ha sido necesario crear instan-
cias de coordinacin interinstitucional que faciliten la
toma de decisiones a ser aplicadas en todo el espacio
metropolitano. Tal es la situacin de la Comisin Am-
biental Metropolitana (cax) de la zxvx, el Comit
Metropolitano para la Calidad del Aire de la zxc o
la Comisin Metropolitana para el Mejoramiento de la
Calidad del Aire de la zxx. Dichas instancias de
coordinacin pueden facilitar la puesta en marcha y
operacin efectivas de la gran cantidad de instrumen-
tos de gobierno en los que incide un iioaiii. Esto
se hace evidente al analizar, por ejemplo, las acciones
necesarias para controlar las emisiones de fuentes m-
viles, que requieren de la coordinacin de esfuerzos
de diferentes rganos de gobierno, diversos sectores e
incluso de la sociedad civil, ya sea mediante la creacin
de instrumentos de regulacin o por la integracin de
los existentes.
En esta administracin se alcanzaron avances rele-
vantes en cuatro centros urbanos o regiones: la zxvx, la
ciudad de Salamanca, la regin Tula-Tepeji, (Hidalgo),
y la Comarca Lagunera (Coahuila-Durango). En los dos
9
La informacin sobre el nmero de ciudades fue obtenida del
coxaio y corresponde a datos del ao 2000. Dicha informacin
esta disponible en: http//www.conapo.gob.mx /distribucin_tp/01.
html
primeros casos se elaboraron y publicaron los iioaiii
respectivos, que se describen en las secciones que siguen.
Para la Regin Tula-Tepeji y la Comarca Lagunera se
avanz hacia la integracin de los correspondientes
iioaiii con la elaboracin de diagnsticos de calidad
del aire durante 2005, aunque an no se cuenta con
estos programas.
i. Actualizacin del PROAIRE para la ZMVM 2002-2010
En febrero de 2002 se public el Programa para Me-
jorar la Calidad del Aire de la zxvx 2002-2010. Este
programa es un ejemplo notable de coordinacin de
las instancias federales y estatales en el seno de la cax,
ya que ha logrado integrar un documento de planea-
cin que tiene una cualidad adicional y excepcional:
una temporalidad de 9 aos. La determinacin de la
temporalidad es fundamental, porque hace explcita
la necesidad de que los programas de calidad del aire se
contemplen para el mediano y largo plazo.
Este iioaiii plantea 89 medidas prioritarias; las de
mayor importancia por el monto de recursos y por el
impacto que pueden tener en la reduccin de emisiones
se concentran en los sectores del transporte y de la indus-
tria. Se estima que las acciones del iioaiii que se han
instrumentado han logrado la reduccin de ms de 350
mil toneladas de emisiones contaminantes, de un total
estimado en 2002 de 3.4 millones de toneladas
10
.
Entre estas medidas se encuentran:
Sustitucin de convertidores catalticos.
Modernizacin del Programa de Vericacin Vehi-
cular.
Renovacin de taxis.
Actualizacin del programa Hoy No Circula.
Recuperacin de vapores en estaciones de servicio.
Sustitucin del transporte de pasajeros de mediana
capacidad por vehculos nuevos de alta capacidad.
Desarrollo y puesta en marcha del sistema de trans-
porte pblico con carriles exclusivos Metrobs.
Programa contra vehculos ostensiblemente conta-
minantes.
Programa de reduccin de emisiones en las 300
industrias ms emisoras.
10
coi. 2002.
323
Programa de autorregulacin de unidades a diesel.
Renovacin del transporte pblico operado por iri.
Reduccin de fugas de gas L.P.
ii. PROAIRE para Salamanca 2003-2006
La decisin de abordar durante esta administracin el
problema de la calidad del aire existente en la ciudad de
Salamanca se explica por las elevadas emisiones de con-
taminantes a la atmsfera en esta localidad: casi 13 mil
toneladas de partculas, 103 mil toneladas de bixido
de azufre, 125 mil toneladas de monxido de carbono,
poco ms de 19 mil toneladas de xidos de nitrgeno
y alrededor de 19,600 toneladas de hidrocarburos
(estimaciones para el ao 2000). La industria en
la que se incluyen la Termoelctrica de Salamanca y la
Renera Ing. Antonio M. Amor resalta como uno
de los sectores con aportes ms signicativos, ya que
contribuye con ms de 99% de las emisiones totales de
bixido de azufre, 39% de las de partculas y 49% de
las de bixido de nitrgeno. Otras fuentes de emisin
relevantes incluyen al sector comercio y de servicios,
con una participacin en las emisiones de partculas
de casi 50%; en forma similar, se encontr una apor-
tacin signicativa del transporte para las emisiones de
monxido de carbono (86%) e hidrocarburos (73%)
11
.
Tales emisiones, aunadas a las caractersticas geogr-
cas y meteorolgicas del municipio, han propiciado
una mala calidad del aire en la localidad. No obstante,
durante los ltimos aos se ha presentado un decremen-
to en el nmero de das en que se rebasa la norma de
calidad del aire para so
:
, pasando de aproximadamente
73 das en 2003 a cerca de 29 en 2005.
El Programa para la Calidad del Aire de Salamanca
2003-2006 se present pblicamente en abril de 2004.
Los tres rdenes de gobierno, iixix y la Comisin
Federal de Electricidad rmaron un convenio de coor-
dinacin y concertacin para su ejecucin, que establece
los trminos para realizar las acciones que permitirn
disminuir los niveles de contaminacin atmosfrica en
la regin. Entre otros compromisos destaca la reduccin
de emisiones de bixido de azufre de la termoelctrica y
de la renera, a travs del suministro de gas natural y de
combustleo de bajo contenido de azufre. La meta del
11
Inventario de emisiones de Salamanca, 2005.
programa es reducir las emisiones del sector industrial,
comercial y de servicios para bixido de azufre en 57%,
y en 27% para partculas, en un perodo de tres aos.
b) Programas de contingencias ambientales
Algunas ciudades y zonas metropolitanas en las que
se presentan episodios recurrentes de contaminacin
atmosfrica han decidido elaborar e instrumentar Pro-
gramas de Contingencias Ambientales (ica). Estos
programas tienen como objetivos reducir las concen-
traciones de contaminantes atmosfricos durante los
episodios de altas concentraciones de contaminacin
y proveer de informacin al pblico para la proteccin
de la salud de la poblacin y de los grupos vulnerables.
El primero de ellos se logra con el establecimiento y la
aplicacin temporal de acciones y medidas restrictivas
para la actividad de las principales fuentes de emisiones
contaminantes.
El primer ica en el pas fue desarrollado por el Eje-
cutivo Federal para la zxvx en 1979; a este programa
le siguieron otros como el Programa Integral Contra
la Contaminacin Atmosfrica (iicca), que buscaba
el mismo objetivo de abatir la contaminacin del aire.
En 2003, y en coordinacin con la cax, se denieron
los mecanismos para la exencin de las fuentes jas de
jurisdiccin federal.
Como resultado de la coincidencia entre los gobier-
nos locales y el federal en cuanto a la necesidad de que
las contingencias se activen a niveles ms estrictos, en
agosto de 2006 se rm el acuerdo entre las autoridades
locales y la sixaixar para reducir el nivel de activacin
de las contingencias de 241 a 200 puntos ixica. Si este
hubiese sido el nivel establecido para la activacin de
las contingencias, se habran presentado veintitrs en la
zxvx durante el perodo abarcado entre el ao 2001
y mayo de 2005. En este sentido, una modicacin en
el punto de activacin ser importante en tanto que
detonar nuevamente acciones de control por parte
de los sectores que ms contaminan la atmsfera de la
metrpoli, de tal forma que se podrn prevenir impactos
adversos en el ambiente y en la salud de la poblacin.
Por otra parte, durante esta administracin se ela-
bor el ica 2003-2006 para la ciudad de Salamanca,
con el objetivo de mitigar y reducir las concentraciones
elevadas de so
:
que se han presentado en la localidad
324
en los ltimos aos. En l se establecieron niveles de
activacin para precontingencias, y contingencias fase
I y II para so
:
y ix
10
.
En general, la sixaixar colabora con los gobiernos
locales durante el diseo o modicacin de los ica. En
la etapa de instrumentacin, en situaciones de contin-
gencia, el gobierno federal es tambin actor sujeto a las
restricciones del programa y funge como interlocutor
ante las empresas de jurisdiccin federal y las delega-
ciones de otras dependencias federales.
Los ica pueden constituirse como un incentivo para
que las empresas refuercen sus medidas de control de
emisiones e inviertan en tecnologas limpias a n de que
se les exente del programa; esto es posible, por ejemplo,
mediante el cumplimiento de las regulaciones para
emisiones de so
:
y ix
10
. Por otro lado, la activacin de
contingencias puede coadyuvar a que la poblacin to-
me conciencia de la magnitud del problema de la con-
taminacin, facilitando la aceptacin y participacin
activa en la implementacin de las acciones y programas
de mitigacin y control.
c) Programas de vericacin vehicular
Los programas de vericacin vehicular (ivv) son el
principal instrumento con el que cuentan las autorida-
des ambientales para regular las emisiones de vehculos
automotores en circulacin, pero su implementacin y
aplicacin en todo el pas todava presenta un reto.
La vericacin vehicular es un instrumento de com-
petencia estatal que se ha desarrollado para controlar
las emisiones a la atmsfera, a travs de la inspeccin
de los vehculos automotores en circulacin. Este ti-
po de programas se ha instrumentado en Estados
Unidos, Canad y Japn, as como en varios pases de
Europa y Sudamrica. En Mxico, estos programas
tienen como objetivo vericar que las emisiones de
los vehculos en circulacin no rebasen los lmites es-
tablecidos en las normas ociales mexicanas aplicables
(NOM-041 y NOM-045).
El primer antecedente de vericacin vehicular en
Mxico es el programa obligatorio que se inici en la
zxvx en 1988. Su objetivo fue reducir emisiones de
los automviles en circulacin, asegurando que tuvieran
un mantenimiento adecuado y favoreciendo la reno-
vacin de la ota. Este programa estuvo acompaado
de otro llamado Hoy No Circula que limitaba el uso
del automvil, sobre todo, en condiciones de mala
calidad del aire. Este ltimo programa sigue vigente
al da de hoy con algunas modicaciones y restringe
principalmente el uso de vehculos que no cuentan con
convertidor cataltico.
Ms de 80% de los vehculos que circulan en la
zxvx se somete al ivv. Otras entidades del pas que
han ido reforzando paulatinamente estos programas
son Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Puebla, Quertaro
y Veracruz, aunque an no se logra una vericacin de
ms de 50% de la ota vehicular nacional (Tabla 12.5).
A partir del ao 2000 se instrumentaron programas
de tipo obligatorio en los estados de San Lus Potos,
Morelos y Oaxaca, mientras que en Baja California,
Michoacn y Nuevo Len los ivv se encuentran en pro-
ceso de instrumentacin. En el caso de Nuevo Len, las
autoridades iniciaron con un programa piloto dirigido
al transporte pblico de pasajeros, transporte de perso-
nal, transporte escolar, taxis, vehculos de carga mayo-
res a tres toneladas y vehculos del gobierno del estado
de Nuevo Len, con la intencin de que ms adelante
se ample a toda la ota vehicular. Un proceso similar se
est llevando a cabo en el caso de Yucatn.
La aplicacin de los ivv para vehculos pesados
a diesel para la vericacin del cumplimiento de la
NOM-045 corresponde a la Secretara de Comuni-
caciones y Transportes (scr) en el caso del transporte
de jurisdiccin federal, o a las autoridades estatales en
el caso del transporte de jurisdiccin local. Si bien la
scr cuenta con centros de vericacin para las unidades
que pertenecen a su jurisdiccin, su cobertura en 2001
se calculaba entre 13% y 15% de la ota registrada
12
.
En el caso de los vehculos de jurisdiccin estatal, slo
existen algunos centros de vericacin de opacidad en el
Distrito Federal y en el Estado de Mxico, en el marco
de un ivv incipiente para vehculos pesados a diesel.
La operacin de un ivv presupone que si un vehculo
no funciona adecuadamente no podr circular por la
ciudad y que por lo tanto su dueo deber realizar un
ajuste al motor o sustituirlo. Como era de esperarse, la
operacin de estos programas no es popular, por el costo
que genera a los propietarios, siendo sta adems la razn
12
scr. 2005.
325
fundamental para evadir su cumplimiento. Las evasiones
van desde la manipulacin del motor o el cohecho al
personal encargado de la vericacin, hasta el cambio de
placas para vericar en otra entidad federativa con centros
de vericacin menos rigurosos o sin ivv. Contar con
sistemas automatizados de cmputo enlazados entre las
diferentes entidades federativas que cuentan con ivv ser
un elemento que ayudar a tener programas ms ecaces.
Asimismo, la homologacin de ivv en el mbito nacional
impedir el cambio de placas de entidades con ivv a otras
en las que se carece de dichos programas.
Sin duda, los ivv han permitido mantener en
la mente del ciudadano la importancia del mante-
nimiento vehicular para controlar las emisiones de
fuentes mviles, dada la seriedad del problema de la
contaminacin en muchas de las grandes ciudades
del pas. Asimismo, este programa constituye una
alternativa viable para el control de las emisiones de
los vehculos de procedencia extranjera en el pas, que
se espera aumente con la apertura inminente de los
mercados en Amrica del Norte por el Tratado de Li-
bre Comercio.
326
. Acciso iniico a ia ixioixacix
Desde hace tiempo ha sido necesario contar con instru-
mentos y procesos administrativos para recopilar, validar,
analizar y hacer accesible al pblico la informacin del
monitoreo ambiental y de los inventarios de emisiones.
Por esa razn surgieron, a nales de la dcada de los aos
ochenta y principios de los noventa, programas como el
Sistema Nacional de Informacin de Fuentes Fijas (sxi-
ii) o el Sistema Nacional de Informacin de la Calidad
Ambiental (sxica). Estos esfuerzos sentaron las bases
para que en la presente administracin se consolidaran
herramientas como el Sistema Nacional de Informacin
de Calidad del Aire (sixaica), el Registro de Emisiones
y Transferencia de Contaminantes (iirc) y el Sistema
Nacional de Emisiones (sixi). En los siguientes apar-
tados se detallan las caractersticas, la situacin actual
y las bondades del sixaica y el sixi.
.1. Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix oi Caiioao
oii Aiii (sixaica)
El sixaica permite el acceso pblico, a travs de Inter-
net, a la informacin que generan las redes automticas
de monitoreo atmosfrico locales acerca de la calidad del
aire. Este sistema, que surgi desde 1998, se basa en
la creacin de bases de datos sobre la concentracin
de contaminantes en las principales zonas urbanas. El
sistema maneja informacin en tiempo casi real, datos
histricos y bases de datos validadas por las redes.
El sixaica, operado por el ixi, fue presentado en
octubre de 2004 despus de una dcada de esfuerzos
para concluir su diseo e instrumentacin, con el apoyo
constante de la Agencia de Cooperacin Internacional
de Japn (;ica). A la fecha, el sistema incluye 18 redes
de monitoreo del pas y se espera que hacia el n de la
actual administracin llegue a 21. En el largo plazo se
busca que el sixaica integre todas las redes y estaciones
de monitoreo pblicas y privadas del pas.
La consolidacin del sixaica es uno de los objetivos
del Programa Nacional de Monitoreo Atmosfrico,
cuya formulacin e instrumentacin se iniciaron en la
presente administracin
13
.
13
El sixaica puede ser consultado en: http://sixaica.ine.gob.mx
.:. Sisrixa Nacioxai oi Exisioxis (sixi)
El sixi es una iniciativa para construir gradualmente
un sistema de informacin sobre las fuentes emisoras de
contaminantes atmosfricos. Su propsito es concentrar
la informacin sobre los inventarios de emisiones locales
y nacionales existentes constituyendo, ante todo, una
respuesta a las necesidades del pblico especializado,
que constantemente requiere informacin sobre fuentes
y volmenes de emisiones.
La sixaixar, a travs del Instituto Nacional de Eco-
loga y de la Subsecretara de Gestin para la Proteccin
Ambiental, con el apoyo de la Comisin para la Coope-
racin Ambiental de Amrica del Norte, dise el sixi
durante 2004 y 2005. Este sistema pondr a disposicin
de los usuarios la informacin del Inventario Nacio-
nal de Emisiones de contaminantes criterio (que estar
incorporada en el sistema antes de nalizar el ao 2006),
la informacin del Inventario Nacional de Emisiones
de Gases de Efecto Invernadero por estado, municipio
y sector, as como la informacin del iirc.
El sixi permitir consolidar en un solo sistema toda
la informacin del sector relacionada con inventarios
de emisiones de contaminantes en el pas y permitir
su consulta a travs de procedimientos transparentes y
exibles. Asimismo, este sistema facilitar las actualiza-
ciones de los inventarios de emisiones, ya que dar acce-
so a las autoridades locales para incorporar y actualizar
la informacin sobre emisiones de su entidad.
. Ixvisricacix iaia ia iioriccix ax-
niixrai
Uno de los avances ms signicativos de la presente
administracin en el sector ambiental es la nueva
estructura institucional para apoyar la formulacin de
polticas ambientales, de tal forma que se sustente en
la mejor informacin tcnica y cientca disponible.
Esta necesidad fue identicada tiempo atrs y qued
implcita en la creacin del ixi en 1992 y, sobre todo,
en su posterior reestructuracin en 2001, como una
institucin orientada a la generacin de informacin
cientca y tcnica, y a la capacitacin de recursos
humanos en temas ambientales, como apoyo para la
toma de decisiones del sector ambiental.
327
La nueva estructura organizacional tiene entre sus
funciones promover que la investigacin y los proyectos
que se realizan a travs del ixi generen informacin
aplicable para el diseo de polticas y estrategias, as
como de instrumentos regulatorios y, eventualmente,
para la evaluacin de los resultados de la gestin y de
las polticas instrumentadas (Recuadro 12.6).
Con sus acciones como instituto
de investigacin de la sixaixar, el
ixi busca asegurar que la poltica
ambiental est basada en el mejor
conocimiento cientco y tecnolgi-
co disponible. En materia de calidad
del aire, este propsito general se
concreta mediante una variada gama
de acciones, entre las que se destacan
por su importancia la formulacin,
desarrollo y coordinacin de proyectos
de investigacin aplicados a los objetivos de la gestin
y del desarrollo de polticas ambientales basadas en
gran medida en la cuanticacin de las interrelaciones
emisin/concentracin ambiental/receptor.
. Piisiicrivas \ iiros iaia ia cisrix
oi ia caiioao oii aiii
La articulacin de las polticas estatales y locales con las
federales es indispensable. Un Programa Nacional de
Calidad del Aire podr ser el instrumento integrador,
con un alcance temporal de mediano y largo plazos. A
nivel federal, y en algunas entidades federativas, se ha
avanzado en la consolidacin de la metodologa para
la elaboracin de los iioaiii. La articulacin de los
iioaiii con la estructura programtica de los gobiernos
estatales y municipales, as como con los convenios y
programas de trabajo de las instancias
metropolitanas, cuando existan, ser
una alternativa viable.
Los programas de calidad del aire
deben incluir esquemas para garan-
tizar el cumplimiento de las normas
emitidas por la Secretara de Salud.
Muchas ciudades no cumplen con
ellas aun cuando cuentan con un
iioaiii. La emisin de las normas de
calidad del aire y de los iioaiii debe
estar acompaada de esquemas especcos para vericar
su cumplimiento, as como de sanciones pa-
ra las ciudades que no cumplan e incentivos para las
que cumplan satisfactoriamente.
Aprovechar las posibles ventajas que tiene el com-
promiso de Mxico con iniciativas internacionales como
el Protocolo de Montreal o el de Kioto fortalecer las
acciones locales que tiendan a reducir las emisiones de
contaminantes a la atmsfera.
Se requiere mejorar la informacin, tanto para lograr
una gestin efectiva, como para informar a la sociedad
La articulacin de las
polticas estatales y lo-
cales con las federales
es indispensable. Un
Programa Nacional de
Calidad del Aire podr
ser el instrumento in-
tegrador.
328
en forma complementaria al desa-
rrollo de los programas de calidad
del aire, y para reforzar los elementos
bsicos de apoyo para la toma de
decisiones. En este sentido, es nece-
sario denir buenos indicadores que
permitan tener un diagnstico obje-
tivo y evaluar tendencias espaciales
y temporales. El reto a corto plazo
es contar con informacin sobre
la calidad del aire en las ciudades
con ms de 500 mil habitantes y en
zonas prioritarias, mediante datos
consistentes, vlidos y comparables.
Dada la diversidad de equipos de
monitoreo y sistemas para el manejo
de datos, se requiere de programas de
capacitacin acordes con las necesi-
dades de cada regin, que consideren
al menos el aspecto operativo y el
manejo de la informacin. Tambin
son necesarios la homologacin de las
prcticas de monitoreo atmosfrico,
el establecimiento de sistemas de
control y aseguramiento de calidad, el
desarrollo de un sistema de vigilancia
de la calidad por medio de auditoras
en el mbito nacional y, nalmente,
la inclusin del monitoreo de conta-
minantes txicos en el aire.
Bajo la premisa de que el diseo
de polticas se debe fundamentar en informacin de
calidad, en los ltimos diez aos se han logrado avances
importantes en la elaboracin de inventarios de emi-
siones, pero para dar continuidad a este esfuerzo en los
prximos tres a cinco aos ser necesario invertir unos
7 millones de dlares anuales, destinndolos principal-
mente al desarrollo e incremento de la infraestructura,
incluyendo la capacidad tcnica de las autoridades am-
bientales estatales para poder efectuar actualizaciones de
inventarios de emisiones cada tres aos. Tambin ser
necesario poner ms atencin en sistemas que permi-
tan comunicar con mayor eciencia los resultados de
los inventarios a los usuarios interesados. Un sistema
nacional de datos de emisiones, con recursos humanos
disponibles para compilar, mantener
y actualizar inventarios de emisiones
puede ser una buena opcin.
Si se consideran las limitaciones
de informacin y las tareas de actua-
lizacin de los inventarios existentes,
es claro que se requieren nuevas ver-
tientes metodolgicas para mejorar
la conabilidad de los datos y per-
feccionar sus aplicaciones en modelos
fotoqumicos y de calidad del aire. En
el corto plazo debe iniciarse el proceso
de actualizacin del ixix, para lo cual
se debe garantizar la participacin de
las entidades federativas y establecer
mecanismos de coordinacin para
el intercambio de informacin, al
tiempo de fortalecer las capacidades
de las autoridades locales. En cuanto
a la escala temporal, es indispensable
modelar sistemticamente, con la co-
laboracin e insumos de informacin
de otros sectores, una proyeccin del
ao base hacia el futuro (a los aos
2020 o 2030), de tal forma que sea
posible delinear, evaluar y seleccionar
estrategias de mitigacin ms ecien-
tes para el control de las emisiones de
contaminantes a la atmsfera para las
siguientes dcadas.
.1. Foiraiicixiixro oi ia iicuiacix
La poltica federal de gestin de la calidad del aire es
principalmente regulatoria, pero su fortaleza institucio-
nal est paradjicamente acotada, pues se reduce a la
elaboracin de normatividad y a las tareas de inspeccin
y vigilancia de las fuentes jas de jurisdiccin federal.
Aunque todava queda espacio de accin en la norma-
tividad para la industria energtica, es previsible que en
el futuro la calidad del aire sea afectada tambin por
las emisiones de fuentes sujetas a la jurisdiccin estatal
y local. En este sentido, se tiene un vaco importante
debido a la insuciencia de normatividad local para
prevenir y controlar la contaminacin atmosfrica.
La poltica ambiental
mexicana debe tender
hacia la homologacin
internacional de estn-
dares y regulaciones,
como estrategia para
promover el desarrollo
y la ms rpida intro-
duccin de tecnologas
avanzadas de control
de emisiones, dado que
esto abate los costos
de investigacin, de
desarrollo y manufac-
tura de tecnologas de
punta para la industria.
Asimismo, contar con
combustibles de cali-
dad mundial permite
la introduccin y ma-
nufactura de lneas de
vehculos en armona
con los requerimientos
acordes con las tenden-
cias del mercado inter-
nacional.
329
La poltica ambiental mexicana
debe tender hacia la homologa-
cin internacional de estndares y
regulaciones, como estrategia para
promover el desarrollo y la ms
rpida introduccin de tecnologas
avanzadas de control de emisiones,
dado que esto abate los costos de
investigacin, de desarrollo y manu-
factura de tecnologas de punta para
la industria. Asimismo, contar con
combustibles de calidad mundial permite la introduc-
cin y manufactura de lneas de vehculos en armona
con los requerimientos acordes con las tendencias del
mercado internacional.
.:. Pioxocix oi xi;oias ricxoicicas \ ixii-
cas iixovaniis
La agenda futura de poltica ambiental para la gestin de
calidad del aire debe incluir el desarrollo de las energas
renovables y de los biocombustibles alternativos. En este
aspecto, es necesario publicar, instrumentar y operar el
Acuerdo Nacional para el Fomento de las Energas Re-
novables, que permitir conjuntar los
mltiples esfuerzos que se despliegan
en el sector pblico. Adicionalmente,
ser necesario publicar las xox para
la construccin, operacin y aban-
dono de instalaciones eoloelctricas
y para la evaluacin preliminar y
construccin de pozos geotrmicos.
Asimismo, es recomendable formular
y operar el Programa Nacional para
el Desarrollo de Biocombustibles
con evaluaciones sectoriales e intersectoriales sobre el
potencial y la viabilidad del bioetanol y el biodiesel.
De mantener las tendencias actuales, la ota ve-
hicular en el pas prcticamente se duplicar en los
prximos 15 aos, lo que podra implicar un incremen-
to importante en las emisiones de contaminantes a la
atmsfera de este sector, con el consecuente deterioro
de la calidad del aire. La reduccin de emisiones de este
sector requiere de acciones en varios frentes. La norma
de control de emisiones de autos nuevos (NOM-042)
es un avance en este sentido; sin em-
bargo, a corto plazo se debe trabajar
para hacer ms estrictas las especica-
ciones. De manera complementaria,
debe promoverse el uso de vehculos
con bajas emisiones y los que utilizan
tecnologas emergentes, como los
motores hbridos.
La coordinacin con otros sec-
tores se hace indispensable para
promover y desarrollar programas de
fomento. Por ejemplo, deben establecerse mecanismos
de coordinacin con la scr para desarrollar programas
tales como el de modernizacin del autotransporte (con
crditos para la renovacin de unidades), que se han
diseado para lograr una renovacin acelerada del par-
que de estos vehculos, as como el de chatarrizacin,
que promueve sacar de circulacin en forma denitiva
a las unidades de seis aos de antigedad o ms (con
estmulos scales al adquirir una unidad seminueva o
nueva).
Considerando que el sector transporte es el res-
ponsable de la mayor cantidad de emisiones a la
atmsfera en zonas urbanas, su reorganizacin es una
tarea indispensable. Por ende se debe
impulsar decididamente un sistema
de transporte pblico eciente que
incluya tanto la utilizacin de veh-
culos menos contaminantes como
programas similares al de transporte
en carriles confinados (como el
Metrobs en la Ciudad de Mxico)
que han dado buenos resultados en
algunas ciudades del mundo.
.. Riioizai ios iiociaxas oi viiiiicacix i
ixsiiccix
Como se ha mencionado en uno de los apartados an-
teriores, la poltica ambiental vigente est formulada
de manera que sean las autoridades locales las que
desarrollen e instrumenten los programas de verica-
cin vehicular. En la prctica, la heterogeneidad en los
programas en las diferentes entidades federativas ha fa-
vorecido su incumplimiento en aqullas donde es obli-
La agenda futura de po-
ltica ambiental para la
gestin de calidad
del aire debe incluir
el desarrollo de las ener-
gas renovables y de los
biocombustibles alter-
nativos.
Considerando que el
sector transporte es el
responsable de la mayor
cantidad de emisiones
a la atmsfera en zonas
urbanas, su reorganiza-
cin es una tarea indis-
pensable.
330
gatorio y en las que su cumplimiento
se ha reforzado continuamente, con
emplacamientos en entidades en las
que no hay programas, en las que
no son obligatorios, o en las que su
cumplimiento es irregular. Por ello,
un programa de vericacin vehicu-
lar eciente tendra que tener una
aplicacin nacional, con poco espacio
para que el emplacamiento o reem-
placamiento permitan su elusin.
A la par del reforzamiento del
marco regulatorio, es indispensable
incrementar la capacidad de inspec-
cin de empresas altamente contami-
nantes tanto de competencia federal
como estatal.
.. Ricuisos uuxaxos \ isriuc-
ruia aoxixisriariva
Finalmente, es necesaria la consolidacin de la actual
estructura de la Secretara, porque las inversiones reali-
zadas en capital humano durante los ltimos seis aos
slo podrn recuperarse si se contina fomentando la
especializacin dentro de la dependencia. Es preciso
reconocer que en la gestin de la calidad del aire los
proyectos son siempre de largo alcance; es decir, se re-
quiere de inversiones de recursos humanos, materiales y
nancieros durante muchos aos para ver los primeros
resultados, y otros tantos para que stos se vean reeja-
dos en el mejoramiento de la calidad del aire. Asimismo,
hay que considerar que la experiencia ha mostrado que
cuando se mezclan las funciones de gestin, normati-
vidad e investigacin en una misma rea, siempre es
en detrimento de las dos ltimas. Gran parte de los
avances logrados en la presente administracin pueden
ser considerados como frutos de esta
conguracin institucional.
En este sentido, la continuidad en
la investigacin aplicada permitir en
el mediano y largo plazos desarrollar
la capacidad institucional requerida
para tener una gestin de la calidad
del aire basada en la mejor informa-
cin tcnica y cientca disponible.
La existencia del ixi logr subsanar
el vaco que exista en cuanto a ins-
tituciones de investigacin para la
formulacin y apoyo de polticas de
calidad del aire. Para garantizar que la
investigacin se fortalezca con infor-
macin de mediciones atmosfricas,
inventarios de emisiones, modelos
de emisiones y dispersin de con-
taminantes, es necesario continuar
con los esfuerzos para mejorar su
calidad y vigencia. Igualmente, ser
necesario construir estrategias, polticas e instrumentos
de vinculacin y focalizar la investigacin con base en
las necesidades del sector. La cuanticacin de las exter-
nalidades de las fuentes emisoras ha sido un avance que
ha exigido trabajar con los dems sectores del gobierno
federal que inciden en la toma de decisiones; se ha sen-
tado el precedente de la validez de dichos anlisis para
evaluar los benecios de los instrumentos regulatorios
y de otras medidas de control para la reduccin de
emisiones contaminantes a la atmsfera, apuntalando
la importancia de la consideracin de los impactos po-
tenciales en el ambiente como elemento fundamental
en la toma de decisiones. nicamente la continuidad y
permanencia de este tipo de anlisis permitir formar el
capital humano para generar la informacin que apoye
a los tomadores de decisiones.
Un programa de veri-
cacin vehicular ecien-
te tendra que tener una
aplicacin nacional, con
poco espacio para que el
emplacamiento o reem-
placamiento permitan
su elusin.
A la par del refor-
zamiento del marco
regulatorio, es indis-
pensable incrementar la
capacidad de inspeccin
de empresas altamente
contaminantes tanto
de competencia federal
como estatal.
331
F
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f

F
l
u
v
i
o

E
c
c
a
r
d
i
332
Motozintla, Chiapas,
partida en dos por
la crecida del ro
Mazapa en 2005,
como consecuencia
del huracn Stan
333
1. La coxriinucix uuxaxa ai iiicro ixviixaoiio
Las sociedades humanas han utilizado la atmsfera terrestre como
un receptor de emisiones de los gases derivados de las actividades
agropecuarias, industriales, de generacin de energa elctrica y de
transporte. El incremento por encima de los niveles histricos de los
gases de efecto invernadero (cii) en la atmsfera planetaria, en
especial del bixido de carbono (co
:
), es resultado de las actividades
humanas desarrolladas sobre todo a partir de la Revolucin Indus-
trial
1
. Las emisiones de dichos gases rebasan las capacidades de los
procesos geolgicos y biolgicos naturales para capturar y almacenar
el carbono emitido, por lo que est aumentando el efecto invernadero
natural del planeta Tierra (Figura 13.1).
La evidencia cientca indica que el cambio climtico, en todas sus
manifestaciones, se perla como el mayor problema ambiental global
y es ya un desafo para el desarrollo sustentable de la humanidad.
Durante poco ms de dos siglos de desarrollo industrial la humani-
dad ha emitido a la atmsfera un total de ms de 400 mil millones de
toneladas de carbono, la mayor parte en forma de bixido de carbono.
Dos terceras partes de este volumen de emisiones provienen de la que-
ma de combustibles fsiles (Figura 13.2), y una tercera parte se deriva
de la destruccin de millones de hectreas de ecosistemas forestales.
Antes de la Revolucin Industrial, la concentracin promedio de
co
:
en la atmsfera era de 270 partes por milln (iix). En la ac-
tualidad, esta concentracin ha rebasado el nivel de 380 iix (nivel
1
Tercer Informe del iicc: www.ipcc.ch/activity/tar.htm
xiii
El cambio climtico global
334
nunca antes registrado, de acuerdo con la evidencia dis-
ponible para los ltimos 600 mil aos
2
), y la tasa anual
de incremento es de alrededor de 0.5% por ao, es decir
1.8 iix. Los efectos sobre el clima de la Tierra derivados
2
www.ncdc.noaa.gov/paleo/icecore/antarctica/vostok/vostok_data.
html
de este incremento en las concentraciones de gases de
efecto invernadero se maniestan, entre otras cosas, con
un aumento en la temperatura global del planeta que
comienza a afectar a los ecosistemas de mltiples formas.
La Figura 13.3 muestra la evolucin de la temperatura
promedio planetaria. Aunque el calentamiento diere
de una regin a otra, intensicndose en las latitudes
335
ms extremas, la tendencia es global y consistente con
otros procesos relacionados que ya se observan, como el
derretimiento de los glaciares y de los polos, el aumento
del nivel del mar, la modicacin de la distribucin de
muchas especies de plantas y animales, y los cambios en
la temporalidad de mltiples procesos biolgicos.
El iicc estima que la concentracin de co
:
podra
ubicarse entre 490 y 1,260 iix en el ao 2100, si no
se incrementaran en forma drstica los esfuerzos de mi-
tigacin que realiza la comunidad internacional. Estas
concentraciones de co
:
en la atmsfera provocaran un
incremento en la temperatura de entre 1.4 y 5.8C, rango
que sobrepasa los extremos de variacin climtica de los
ltimos 10 mil aos. En trminos generales, el aumento
de la temperatura ser mayor en las latitudes polares y
menor en las zonas ecuatoriales. El cambio climtico
global aumentara tambin la variabilidad del clima y
modicara los regmenes de precipitacin. Como resul-
tado de ello, se predicen cambios por lo general negativos
en la produccin de alimentos, la disponibilidad de agua
potable y la incidencia de enfermedades, en particular
aquellas transmitidas por vectores.
En algunas regiones el resultado del cambio climti-
co global ser un aumento en la severidad de las sequas
debido a mayores tasas de evaporacin; otras padecern
lluvias torrenciales, y sus secuelas de inundaciones y
deslaves. En general, los eventos hidroclimatolgicos
extremos sern ms intensos y sus efectos sobre las
poblaciones humanas ms severos. Por otra parte, el
derretimiento de los hielos continentales y la expan-
sin trmica de los ocanos, determinar un aumento
del nivel medio del mar de entre 0.09 y 0.88 metros
para el ao 2100. En combinacin con los efectos de
tormentas tropicales ms intensas, este proceso podra
traducirse en inundaciones cada vez ms frecuentes en
las planicies y tierras bajas de la costa, y en una regresin
signicativa de la lnea costera.
El cambio climtico global compromete muchos de
los servicios ambientales que prestan los ecosistemas e
implica riesgos muy signicativos para la humanidad.
Los pases en desarrollo y en particular sus sectores
sociales ms desfavorecidos, sufrirn ms los impactos
negativos del cambio climtico. Hacer frente a este
problema rebasa la capacidad de cualquier pas, aun
336
de los ms poderosos: su dimensin exige un esfuer-
zo de cooperacin internacional de gran escala, con
base en el principio de responsabilidades comunes,
pero diferenciadas.
:. Vuixiianiiioao oi Mixico
El calentamiento global antropognico tendr impactos
en toda la faz de la Tierra. Los resultados de diversos
estudios cientcos indican que el territorio ocupado
por Mxico presenta una alta vulnerabilidad ante los
cambios que ocurrirn durante este siglo. Ello implica
riesgos incrementales en materia de exposicin a desas-
tres naturales, salud pblica, productividad alimentaria
bsica, seguridad energtica, disponibilidad de agua,
integridad de los ecosistemas y su capacidad para ofrecer
servicios ambientales, as como seguridad de asenta-
mientos humanos y grandes infraestructuras. Entre los
impactos pronosticados destacan los siguientes:
Modicacin espacial, temporal y cuantitativa de
lluvias y sequas, as como de la distribucin de
escurrimientos superciales e inundaciones. La ma-
yora de los modelos sugieren que muchas cuencas
hidrolgicas del pas padecern una drstica reduc-
cin en la disponibilidad de agua por habitante
3
; los
recursos hdricos sern particularmente vulnerables
en las cuencas de los ros Pnuco, Lerma-Chapala-
Santiago y en la Pennsula de Baja California.
Modicacin de regiones ecolgicas y de la compo-
sicin de la cobertura vegetal, as como alteraciones
de los procesos de evapo-transpiracin; cambios en
el rgimen de vientos y de insolacin. Un 48% de
3
Mendoza, V. M., E. E. Villanueva y L. E. Maderey. 2004.
337
la supercie del pas ser ms propenso a la deserti-
cacin y cambiar la regionalizacin ecolgica del
mismo
4
.
Incremento en la frecuencia de incendios foresta-
les, intensicando los problemas de deforestacin,
erosin, liberacin de carbono y prdida de biodi-
versidad
5
.
Reduccin o desaparicin de ecosistemas forestales
del territorio nacional. Alrededor de 50% de ellos
sufrirn cambios. Podran desaparecer los bosques
de conferas y los pastizales naturales de zonas de
alta montaa y clima fro; los bosques meslos
de montaa y los bosques de conferas y encinos
podran sufrir drsticas reducciones en sus distri-
buciones naturales actuales
6
.
Reduccin o extincin de las poblaciones de especies
silvestres cuyas capacidades de migracin, de cam-
bio de comportamiento o de adaptacin evolutiva
sean insucientes para adaptarse a la velocidad del
cambio
7
.
Disminucin de zonas aptas para la produccin
primaria de alimentos y modicacin de la pro-
ductividad agrcola, pecuaria, forestal y pesquera.
Por ejemplo, la supercie climatolgicamente apta
para el cultivo del maz de temporal se reducir en
grandes regiones y los rendimientos irn a la baja
(aunque la supercie apta para su cultivo se incre-
mentar en algunas zonas)
8
.
Elevacin del nivel del mar y modicacin de eco-
sistemas costeros (manglares, humedales y zonas
inundables) y marinos, con cambios en la distri-
bucin y disponibilidad de los recursos pesqueros
ms sensibles a los cambios de temperatura, y en las
corrientes que atraviesan los mares mexicanos
9
.
Incremento en la intensidad de huracanes, tor-
mentas tropicales y fenmenos oscilatorios (como
El Nio)
10
. Las costas del Golfo de Mxico y del
Caribe sern especialmente sensibles, destacando
4
ixi. 1995.
5
Goldammer, J. G. y C. Price. 1998.
6
Villers, L. y I. Trejo. 2004.
7
Arriaga, L. y L. Gmez. 2004.
8
Conde C., R. M. Ferrer, C. Gay y R. Araujo. 2004.
9
Gallegos Garca, A. 2004.
10
Magaa, V., J. M. Mendez, R. Morales y C. Milln. 2004.
entre stas las de Tamaulipas, Veracruz, Tabasco,
Yucatn y Quintana Roo.
Mayor exposicin de asentamientos humanos
y grandes infraestructuras al riesgo de desastres
naturales y enfermedades infecto-contagiosas rela-
cionadas con la disponibilidad y calidad del agua.
Las industrias petrolera y petroqumica que se en-
cuentran en las costas de Campeche, as como las
infraestructuras hidroelctricas, resultarn afectadas
negativamente
11
.
Costos ambientales crecientes para la mayor parte
de las actividades econmicas (incluyendo los costos
de seguros).
Es importante resaltar que los modelos existentes y el
conocimiento del fenmeno no permiten estimaciones
regionales o locales precisas.
El Instituto Nacional de Ecologa (ixi) est por
terminar una compilacin de los ltimos estudios
realizados sobre la vulnerabilidad de Mxico ante el
cambio climtico, que ser resumida como parte de la
Tercera Comunicacin Nacional.
. Coxriinucix oi ias xacioxis ai iio-
niixa
En la medida en que el patrn de desarrollo mundial
que se adopt desde la Revolucin Industrial se ha
basado primordialmente en la utilizacin de energa
proveniente de los recursos fsiles no renovables (carbn
y petrleo), los pases ms desarrollados del mundo son
los que ms emiten cii a la atmsfera y tambin los que
histricamente han contribuido en mayor proporcin
al problema (Tabla 13.1).
Sin embargo, de persistir las tendencias actuales,
las emisiones de los pases en vas de desarrollo pronto
superarn las de los desarrollados, tal y como se indica
en la Figura 13.4.
Limitar el incremento global de temperatura a 2C,
meta propuesta por la Unin Europea, requerira que
las emisiones mundiales de cii alcanzaran su mximo
alrededor del ao 2015, para comenzar a disminuir y
11
Snchez-Salazar, M. T. 2004.
338
339
lograr en 2050 una reduccin de alrededor de 40%-
45% con respecto a los niveles de 1990. Todava se
requeriran mayores reducciones durante la segunda
mitad del siglo xxi. Las emisiones de cii mundiales
maniestan tendencias que no permiten alcanzar es-
tos objetivos. Si retrasamos las decisiones y esfuerzos
requeridos para cambiar nuestros patrones de emisin,
los esfuerzos futuros, al igual que los impactos, sern
mucho mayores que los que tendramos que enfrentar
en la actualidad. Por otra parte, cambios en las pol-
ticas actuales que logren dirigir las inversiones hacia
opciones existentes que reducen las emisiones de cii,
mitigaran en gran medida los futuros cambios adversos.
Estas polticas debern implementarse, por lo menos,
en los pases con mayores emisiones de cii. Existe una
resistencia a llevar a cabo esfuerzos unilaterales, fundada
en el temor a perder competitividad, situacin que se
resuelve con la cooperacin y la participacin de toda
la comunidad internacional.
. Exisioxis oi cii ix Mixico
A principios de septiembre de 2006 el ixi concluy, en
forma preliminar, el Inventario Nacional de Emisio-
nes de Gases Efecto Invernadero 2002 (ixicii). Este
inventario se prepar en concordancia con las direc-
trices del Panel Intergubernamental de Expertos sobre
Cambio Climtico (iicc, por sus siglas en ingls). Los
resultados de dicho inventario de emisiones anuales de
cii se resumen en la Figura 13.5, en la que se pueden
observar los diferentes tipos de cii y la relevancia de
340
341
los sectores que los generan dentro de los diversos usos
o actividades nacionales.
Este inventario ser presentando en noviembre
de 2006 ante la cxxucc, para cumplir con los com-
promisos adquiridos en dicho tratado. Mxico sera
el primer pas en desarrollo en presentar una Tercera
Comunicacin Nacional.
Los datos de emisiones de cii debidas al consumo
de combustibles fsiles del sector energa, reportados
en el inventario preparado por el ixi, muestran un
aumento de 30% en 2002 con respecto a las del ao
base de 1990, pasando de 312 a 389.5 millones de
toneladas de co
:
equivalente, lo cual representa un
tasa media de crecimiento anual de 2%. Por otra parte,
el crecimiento de la economa nacional tuvo una tasa
media de crecimiento anual del iin de 3.1% para el
mismo perodo. As se inicia en Mxico un desacopla-
miento entre la dinmica de las emisiones de cii y la
de la economa.
. La iisiuisra oi ia coxuxioao ixriixa-
cioxai axri ii caxnio ciixrico cionai
En 1992, durante la primera Cumbre de la Tierra en Ro
de Janeiro, la comunidad internacional adopt la Con-
vencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico (cxxucc). Mxico rm la Convencin el
13 de junio de 1992. La Cmara de Senadores ratic
en forma unnime este instrumento el 3 de diciembre
de ese mismo ao. Una vez raticada la Convencin
por el nmero de pases requerido
12
, entr en vigor el
21 de marzo de 1994, inicindose con ello la secuencia
anual de Conferencias de las Partes (coi). En la tercera
coi, celebrada en Kioto, Japn, en 1997 se adopt el
Protocolo del mismo nombre (ix). Mxico lo ratic
en abril de 2000. Debido a la falta de raticacin por
parte de algunos pases desarrollados con altos porcenta-
jes de las emisiones mundiales de cii, como los Estados
Unidos de Norteamrica y Rusia, este tratado no entr
12
Prrafo primero del artculo 23 de la cxxucc: La Convencin
entrar en vigor al nonagsimo da contado desde la fecha en que
se haya depositado el quincuagsimo instrumento de raticacin,
aceptacin, aprobacin o adhesin.
en vigor sino hasta el 16 de febrero de 2005, 90 das
despus de la raticacin de Rusia.
Entre los compromisos asumidos por todas las Partes
de la Convencin se pueden destacar los siguientes:
Reduccin de emisiones de cii con el objeto de es-
tabilizar las concentraciones en la atmsfera a niveles
que eviten interferencias antropognicas peligrosas
en el sistema climtico global (objetivo general de
la Convencin, artculo 2).
Elaboracin y actualizacin peridica de inventarios
nacionales de emisiones antropognicas por fuentes
y de absorcin por sumideros.
Comunicacin peridica a la Conferencia de las
Partes de las medidas adoptadas y sus resultados en
materia de mitigacin y adaptacin.
El Protocolo de Kioto reforz, cuanticndolos, los
compromisos de reduccin de emisiones de los pases
industrializados, enlistados en su Anexo B, que coin-
cide prcticamente con el Anexo I de la Convencin.
Incluye tres mecanismos exibles para facilitar el
cumplimiento de estos compromisos:
Comercio de Emisiones (slo entre pases de los
Anexos I/B);
Implementacin Conjunta (slo entre pases de los
Anexos I/B); y
Mecanismo para un Desarrollo Limpio (pases
No-Anexo I/B como generadores de reducciones
certicadas de emisiones y pases Anexo I/B como
compradores).
Adems de la necesidad de mitigar el cambio cli-
mtico mediante la reduccin de emisiones de cii, se
requiere la adopcin urgente de medidas de adaptacin
para los impactos debidos a cambios climticos que ya
ocurren y que seguramente se agravarn. La mitigacin
de emisiones y la adaptacin a los impactos inevitables
constituyen las dos vas principales por medio de las
cuales cada pas enfrenta el cambio climtico global.
Los cambios necesarios para impulsar tanto la miti-
gacin como la adaptacin determinan una ambiciosa
agenda cuya ejecucin depender de la construccin
de consensos muy amplios. Se requiere modicar los
342
patrones dominantes de generacin
y consumo de energa, tanto a escala
nacional como mundial, para reducir
la dependencia respecto a los com-
bustibles fsiles cuya combustin da
origen a la mayor parte de las emi-
siones de cii. Tambin se requiere
modicar las pautas actuales de uso
del suelo para lograr el aprovecha-
miento sustentable de los ecosistemas
forestales y mantener los servicios
ambientales que proveen.
o. Accioxis \ aiiicio ixsri-
rucioxai xacioxai axri ii
caxnio ciixrico
El ixi ha sido la principal depen-
dencia promotora del desarrollo
de capacidades en la materia y, de
manera muy relevante, coordina la
elaboracin y formulacin de los
inventarios nacionales de emisiones de gases de efecto
invernadero y las Comunicaciones Nacionales ante la
cxxucc.
El ixi
13
trabaja en:

El fortalecimiento, la coordinacin y la promocin
de la investigacin cientca relacionada con las
alternativas de mitigacin de emisiones de cii,
especialmente las derivadas de la generacin y uso
de energticos convencionales y las de captura de
carbono en el sector forestal.
El desarrollo de normas o criterios tcnicos para
control y monitoreo de emisiones de cii y otros
contaminantes txicos de incidencia en zonas me-
tropolitanas.
El desarrollo de estudios de evaluacin de la vulne-
rabilidad de Mxico ante los impactos previsibles
del cambio climtico, as como sobre opciones de
adaptacin al mismo.
La difusin y educacin sobre el cambio climtico.
13 www.ine.gob.mx
La participacin de Mxico en
algunos foros y organismos mul-
tilaterales relacionados con temas
de cambio climtico, en coordina-
cin con diversas instancias de la
sixaixar y la sii.
En el mbito de la sixaixar, en
abril de 1997 y bajo los auspicios y
coordinacin de la entonces Secre-
tara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (sixaixai), se
estableci por vez primera en Mxico
un Comit Intersecretarial para el
Cambio Climtico de ndole infor-
mal. En el marco de este Comit
se acordaron posiciones nacionales
ante las Conferencias de las Partes
realizadas en Kioto, Japn (coi-3,
1997) y en Buenos Aires, Argentina
(coi-4, 1998). Durante 1998 este
Comit coordin la formulacin de
un Programa Nacional de Accin
Climtica, presentado pblicamente en marzo de
1999
14
e integrado por cinco apartados: antecedentes
cientcos, propuestas de objetivos y lneas de accin,
propuestas de esfuerzos sectoriales de mitigacin,
propuestas de puntos de agenda para investigacin y
desarrollo, y medios de implementacin. Sin embargo,
y por diversas razones, no fue posible desarrollar este
Programa, ni formalizar la integracin del Comit.
En enero de 2004 se estableci el Comit Mexicano
para Proyectos de Reduccin de Emisiones y de Captura
de Gases de Efecto Invernadero
15
(coxicii), integrado
por los titulares de cinco secretaras de Estado
16
, para
fungir como Autoridad Nacional Designada (axo) ante
el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (xoi) del Pro-
1
sixaixai. 1999.
15
o.o.i. 2004.
16
Artculo segundo del Acuerdo: El Comit se integrar por los
titulares de las Secretaras de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Energa; Economa; Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentacin; y Comunicaciones y Transportes. Recientemente,
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (suci) acept participar
en las reuniones de la Comisin.
Los cambios necesarios
para impulsar tanto
la mitigacin como la
adaptacin determinan
una ambiciosa agenda
cuya ejecucin depende-
r de la construccin de
consensos muy amplios.
Se requiere modicar
los patrones dominantes
de generacin y consu-
mo de energa, tanto a
escala nacional como
mundial, para reducir la
dependencia respecto a
los combustibles fsiles,
cuya combustin da ori-
gen a la mayor parte de
las emisiones de cii.
343
tocolo de Kioto, y de este modo emitir Cartas de Aproba-
cin a los proyectos mexicanos del xoi. Dicho Comit
fue coordinado por la Direccin General Adjunta para
Proyectos de Cambio Climtico constituida en la ucai
a nales de 2003 y desde la creacin del coxicii pa-
s a ser parte de la Subsecretara de Planeacin y Poltica
Ambiental (siia). La siia, entre otras funciones, tiene a
su cargo la coordinacin de los asuntos relacionados con
el cambio climtico, incluidos los trabajos del ixi, los
de la ucai y la agenda de transversalidad en el tema.
El 25 de abril de 2005 se cre, con carcter formal
y permanente, la Comisin Intersecretarial de Cambio
Climtico
17
(cicc), constituida por siete secretaras de
Estado
18
. La sixaixar ocupa permanentemente su
17
o.o.i. 2005.
18
Artculo segundo del Acuerdo: de Agricultura, Ganadera,
Presidencia, y el Secretariado Tcnico queda a cargo de
su Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental, a
travs de la Direccin General Adjunta para Proyectos
de Cambio Climtico
19
(la Figura 13.6 muestra la
estructura actual de la cicc). El coxicii pas a ser
parte de la cicc como el grupo de trabajo encargado de
dictaminar la procedencia de las solicitudes de Cartas
de Aprobacin que requieren los proyectos que desean
participar en el xoi.
Asimismo, la cicc cuenta con un rgano permanen-
te de consulta y evaluacin de desempeo, el Consejo
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (sacaiia); de Comunica-
ciones y Transportes (scr); de Economa (si); de Desarrollo Social
(sioisoi); de Medio Ambiente y Recursos Naturales (sixaixar);
de Energa (sixii); y de Relaciones Exteriores (sii).
19
Reglas de Funcionamiento Interno de la Comisin Intersecretarial
de Cambio Climtico.
344
Consultivo de Cambio Climtico, conformado por 22
expertos en diversos temas relacionados con el cambio
climtico y presidido por el Dr. Mario Molina Pasquel,
Premio Nobel de Qumica 1995. Este Consejo se cons-
tituy en octubre de 2005.
Entre las atribuciones de la Comisin Intersecre-
tarial destacan:
Formular polticas y estrategias nacionales en materia
de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Promover y coordinar la instrumentacin de estas
polticas y estrategias.
Promover la realizacin de acciones conducentes a
la implementacin de la cxxucc.
Formular las posiciones nacionales en la materia a
ser adoptadas ante los foros y organismos interna-
cionales.
Fungir como Autoridad Nacional Designada para
los nes relativos a la cxxucc y su Protocolo de
Kioto.
Difundir un Reporte Pblico Anual con los avances
de Mxico en la materia.
Establecer y revisar peridicamente su Programa
General de Trabajo.
Hasta septiembre de 2006, la cicc y sus grupos de
trabajo han adoptado varios acuerdos e implementado
diversas acciones
20
, que a continuacin se resumen.
;. Riioiri Pniico Axuai oi Accix Cii-
xrica
La cicc concluy en junio de 2006 la formulacin de
su primer Reporte Pblico Anual de Accin Climtica
(iiaac), que permite evaluar el desempeo intersecre-
tarial y los avances nacionales de cada Secretara y de
la cicc, incluyendo acciones directas o indirectas en
materia de cambio climtico.
Entre las acciones implementadas en este sexenio
destacan las siguientes:
20
Disponibles en el portal web de la sixaixar: www.semarnat.
gob.mx, siia, xoi y/o Consulta Pblica de la Estrategia Nacional
de Accin Climtica.
Creacin del Comit de Cambio Climtico del
Sector Energa.
Programa cii Mxico (Convenio wii-wncso/cis-
iiois-sixaixar).
Programa Mexicano del Carbono (ixi-Institutos
Mexicanos de Investigacin).
Programas de reforestacin, de promocin a planta-
ciones comerciales y de pago por servicios ambien-
tales de la coxaioi.
Proyectos de cambio climtico del fondo sectorial
sixaixar-coxac\r.
Iniciativa Metano a Mercados.
Proyectos del cii en temas de cambio climtico: 9
en ejecucin (64.5 millones de dlares), 7 en prepa-
racin (126.4 millones de dlares) y 4 terminados
(17 millones de dlares).
Programas de promocin a las energas renova-
bles, la eciencia energtica y el ahorro de energa
(con la coxai).
Elaboracin de la Tercera Comunicacin Nacional
ante la cxxucc.
Firma de 10 Memorandos de Entendimiento en ma-
teria del xoi y de 2 acuerdos bilaterales en cambio
climtico.
Participacin internacional de Mxico en la cxxucc,
el ix, el iicc, el Inter-American Institute for Global
Change Research (iai), la Red Iberoamericana de
Ocinas de Cambio Climtico (iiocc), el Grupo
para Cambio Climtico de la ocoi, y las reunio-
nes del G8+5 derivadas del Plan de Accin de
Gleneagles, entre otras reuniones y foros relaciona-
dos con el cambio climtico.
Creacin del Fondo Mexicano del Carbono en el Ban-
co Mexicano de Comercio Exterior (naxcoxixr).
Elaboracin del documento Hacia una Estrategia
Nacional de Accin Climtica.
8. Pio\icros oii xoi
Hasta septiembre de 2006, la cicc, con base en los
dictmenes mensuales del coxicii, expidi 123
Cartas de Aprobacin a proyectos mexicanos, de los
cuales 21 ya obtuvieron registro ante la Junta Ejecutiva
del xoi del ix y, de estos ltimos, tres han obtenido
345
sus primeras Reducciones Certicadas de Emisiones
(ici). La Tabla 13.2 resume la situacin actual. Los 25
proyectos xoi registrados colocan a Mxico en tercer
lugar mundial por nmero de proyectos y en quinto
por las Reducciones Certicadas de Emisiones (o bonos
de carbono) esperadas.
,. Posicioxaxiixro cixiiai oi Mixico
sonii caxnio ciixrico ix ios ioios ix-
riixacioxaiis
,.1. Uxa oioiruxioao iaia ia riaxsicix uacia ii
oisaiioiio susrixranii
La necesidad de mitigar el cambio climtico tambin
representa una oportunidad para acelerar la transicin
hacia el desarrollo sustentable. La mayor parte de las
acciones de mitigacin contribuyen, en forma directa
o indirecta a travs de sus co-benecios, al desarrollo
sustentable. El rgimen climtico negociado a nivel in-
ternacional ofrece algunas posibilidades de transferencia
de recursos y acceso a tecnologas. Mitigar el cambio
climtico implica tambin incrementar la eciencia en
el uso de la energa, acelerar la introduccin de fuentes
renovables de energa, prolongar la disponibilidad
de reservas de hidrocarburos, disminuir diversos proce-
sos de contaminacin, y conservar la cobertura vegetal y
la biodiversidad asociada. Combatir el cambio climtico
requiere emprender una transformacin en el modelo
de desarrollo, basada en profundos cambios tecnol-
gicos. Los costos que conlleva esta transformacin son
muy inferiores a los que se derivaran de la inaccin.
346
,.:. Aio\o a ios ixsriuxixros
;uioicos ixriixacioxaiis vi-
cixris
El cambio climtico es un problema
global en cuya solucin deben parti-
cipar todos los pases. Mxico apoya
sin reservas los instrumentos jurdicos
negociados en forma multilateral
para enfrentar el cambio climtico: la
Convencin Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climtico y el
Protocolo de Kioto, raticados opor-
tunamente por nuestro pas.
En el marco de la Convencin
Mxico gura entre las Partes No-
Anexo I, como corresponde a su
condicin de pas en desarrollo. Se
integr a la ocoi como miembro
de pleno derecho en 1994 con la
condicin, explcita y aceptada, de
mantener el estatus de referencia.
Se lamenta la no raticacin del
Protocolo por parte de pases que
emiten cantidades signicativas de
gases de efecto invernadero, y se as-
pira a una futura convergencia de
esfuerzos y compromisos sobre la
base de la plataforma comn que
representan las disposiciones de la
Convencin.
Aunque se privilegia el marco
multilateral de las Naciones Unidas
para enfrentar el problema, se recono-
ce tambin el papel complementario
y de importancia creciente que des-
empean los acuerdos de cooperacin
bilaterales, de alcance regional o subregional, o aquellos
de ndole temtico promovidos por algn grupo de
pases.
,.. On;irivos oi iaico iiazo
El artculo 2 de la Convencin seala como objetivo
ltimo de este instrumento y de otros que de l pudieran
derivarse, como el Protocolo de Kio-
to, la estabilizacin de las concentra-
ciones de gases de efecto invernadero
en la atmsfera a un nivel que impida
interferencias antropgenas peligrosas
en el sistema climtico. Conferir un
contenido ms concreto y preciso a lo
estipulado en este artculo, incluso en
un sentido tan slo indicativo, no vin-
culante, podra ayudar a dimensionar
los esfuerzos globales de mitigacin
requeridos. Mxico est dispuesto a
participar en la adopcin de una o
varias metas globales de largo plazo,
jando ya sea la elevacin aceptable
de la temperatura supercial prome-
dio, la concentracin de co
:
prome-
dio en estabilizacin, que no debera
rebasar en cualquier caso las 550 iix
de co
:
, o incluso algunos objetivos
sectoriales especcos.
,.. On;irivos oi coiro iiazo: ii
Micaxisxo iaia ux Disaiioiio
Lixiio ix ii xaico oii Pioroco-
io oi Kioro
Mxico favorece el uso intensivo
de mecanismos de mercado para
impulsar en forma sostenida las
actividades de mitigacin y reducir
los costos de cumplimiento. En
particular, el Mecanismo para un
Desarrollo Limpio (xoi), incluido
en el Protocolo de Kioto, representa
una oportunidad de gran inters para
fomentar la transferencia de recursos
y tecnologas e impulsar los proyectos de mitigacin en
los pases en desarrollo, incluido el nuestro.
Se considera que hasta ahora est asegurada la integri-
dad ambiental del xoi, no as su ecacia o eciencia.
Para potenciar sus benecios, se piensa que es in-
dispensable introducir reformas sustantivas en relacin
con su funcionamiento actual, encaminadas al logro de
los siguientes objetivos:
La necesidad de miti-
gar el cambio climtico
tambin representa una
oportunidad para acele-
rar la transicin hacia el
La mayor parte de las
acciones de mitigacin
contribuyen, en forma
directa o indirecta a tra-
vs de sus co-benecios,
al desarrollo sustentable.
El rgimen climtico
negociado a nivel inter-
nacional ofrece algunas
posibilidades de trans-
ferencia de recursos y
acceso a tecnologas.
Mitigar el cambio cli-
mtico implica tambin
incrementar la eciencia
en el uso de la energa,
acelerar la introduccin
de fuentes renovables
de energa, prolongar la
disponibilidad de reser-
vas de hidrocarburos,
disminuir diversos pro-
cesos de contaminacin,
y conservar la cobertura
vegetal y la biodiversi-
dad asociada.
347
Incrementar el ujo de tramitacin de proyectos,
mediante una gestin profesionalizada bajo el
control y la supervisin de la Junta Ejecutiva, que
permita satisfacer la demanda potencial de Reduc-
ciones Certicadas de Emisiones.
Agilizar el anlisis y, en su caso, la aprobacin y
consolidacin de metodologas, manteniendo con-
sistencia en los criterios aplicados.
Revisar los criterios de adicionalidad, en particular
en lo referente a la adicionalidad nanciera, para
eliminar restricciones que no redunden en un be-
necio ambiental neto.
Eliminar la condicin de incentivo perverso derivada
de la induccin a la inaccin normativa, regulatoria
o de inversin para no comprometer la lnea de base
y la adicionalidad de los proyectos.
Abatir los costos de transaccin.
Otorgar facilidades reales para los proyectos de
pequea escala.
Equilibrar la distribucin temtica y geopoltica de
los proyectos.
Actualmente el mayor riesgo que enfrenta el xoi
es su falta de continuidad ante las incertidumbres que
suscita la ausencia de denicin de compromisos pos-
teriores a 2012.
,.. Evoiucix oi ios coxiioxisos oi xiricacix
oii caxnio ciixrico
Mxico reconoce que la estructura y el alcance de las
obligaciones acordadas en la cxxucc y en el ix debern
evolucionar, en el sentido de una profundizacin de
los compromisos de los pases desarrollados, as como
de una progresiva ampliacin de la participacin de
aquellos que hoy se encuentran en desarrollo.
La diferenciacin de responsabilidades reconocida
por los instrumentos vigentes deber incluir una di-
ferenciacin de formas de compromiso y de tiempos,
sobre bases de equidad.
Mxico ha estado y permanece dispuesto a empren-
der un dilogo sobre formas y tiempos de los posibles
compromisos sobre la base, asentada en el ix, de la ve-
ricacin de los avances en el cumplimiento efectivo de
stos por parte de los pases inscritos en el Anexo I.
La revisin de las obligaciones de pases en desa-
rrollo avanzado, como Mxico, debera basarse en las
siguientes premisas:
En la medida de sus capacidades actuales, estos pases
movilizarn esfuerzos de mitigacin sobre la base de
la adopcin voluntaria de polticas y medidas con
resultados mesurables a nivel sectorial o subsectorial
o a escalas subnacionales de actuacin.
Los compromisos voluntarios que se asuman no
comprometern el derecho bsico al desarrollo y,
en particular, la aspiracin a alcanzar un consu-
mo energtico adecuado a las necesidades no super-
uas de la poblacin.
El rgimen internacional dispondr de elementos o
mecanismos de cooperacin y estmulo para incre-
mentar y complementar los esfuerzos de mitigacin
por parte de estos pases.
El eventual incumplimiento de las metas que se asu-
man no debera generar penalizaciones de ninguna
ndole.

La adopcin de metas cuantitativas vinculantes re-
lativas al conjunto de las emisiones nacionales de gases
de efecto invernadero ser la etapa nal de un proceso
paso a paso que comprendera fases intermedias,
necesarias para la consolidacin y la evolucin de los
compromisos del pas. Mxico considera que la posible
ampliacin voluntaria del rgimen de compromisos debe
ser gradual y basarse en una consolidacin institucional
y en un proceso de fortalecimiento de las capacidades
funcionales, empezando por calcular y monitorear con
oportunidad las emisiones de los diferentes sectores.
De esta forma, la consolidacin de sistemas pblicos
de informacin, la elaboracin peridica de inventa-
rios oportunos y conables, la integracin, revisin y
difusin de Comunicaciones Nacionales, el monitoreo
de los procesos y proyectos, as como los avances en la
investigacin nacional sobre el cambio climtico cons-
tituirn la base indispensable para poder enfrentar estos
objetivos de mitigacin de alcance creciente.
,.o. Cuisrioxis oi iquioao
El rgimen internacional que se desarrolle para atender
el cambio climtico slo ser viable en la medida en que
348
tome en consideracin los aspectos de
equidad. Mxico no ha reconocido
ni reconocer derechos diferencia-
les adquiridos permanentes sobre
los bienes comunes o los servicios
ambientales asociados a la atmsfera
global, y sostiene que todos los ha-
bitantes del planeta tienen el mismo
derecho al usufructo de esos bienes
y servicios. Dicho de otro modo,
ningn pas tiene derecho inherente
a emitir per cpita ms que los otros.
Reconocemos que el acercamiento
entre la situacin de facto y la de jure
que apuntara hacia una igualdad en
las emisiones per cpita se enfrenta
a obstculos tanto polticos como
prcticos, y requiere de tiempo para
llevarse a efecto. No parece viable
un proceso rgido de contraccin y
convergencia. Nuestro pas favorece
un proceso de convergencia exible
de niveles per cpita de emisin de
gases de efecto invernadero, como
principio rector de una evolucin a
largo plazo del rgimen climtico.
,.;. Usos oii suiio, caxnios oi
uso oii suiio \ siivicuiruia
Resulta todava insatisfactorio el tratamiento que
reciben en el rgimen climtico actual las emisiones
provenientes de los usos del suelo, cambios de uso del
suelo y silvicultura. Para fortalecer este rgimen en lo su-
cesivo, es necesario convenir acciones globales y locales
de cooperacin que permitan controlar y minimizar esta
fuente, todava muy importante, de emisiones de gases
de efecto invernadero. La defensa de la cobertura vegetal
natural conllevar, por otra parte, numerosos benecios
derivados de la conservacin de la biodiversidad.
,.8. Aoairacix
En funcin de los avances previsibles del cambio cli-
mtico, debe reforzarse la prioridad de las actividades
de adaptacin, que hasta ahora han
recibido menor atencin que las de
mitigacin. Adaptacin y mitigacin
son estrategias igualmente necesa-
rias; ninguna de ellas puede ir en
detrimento de la otra. La atencin
al tema de la adaptacin deber in-
tegrarse, en el marco de las agendas
de transversalidad para el desarrollo
sustentable, en los programas de las
diversas dependencias de la Admi-
nistracin Pblica Federal.

1o. Hacia uxa Esriaricia
Nacioxai oi Accix Ciix-
rica (uixac)
En la actual etapa institucional se
trata, ms que de establecer metas
precisas de mitigacin de emisiones
de cii, de construir una plataforma
de anlisis de las opciones viables
para integrar polticas econmicas
y ambientales en materia de cam-
bio climtico. La elaboracin del
documento uixac constituye, en
parte, un proceso de construccin de
capacidades nacionales (de gestin,
administrativas, tecnolgicas, cientcas y conceptuales)
para mitigar las emisiones, incrementando la eciencia
sobre todo energtica de los patrones dominantes
de produccin y revirtiendo la deforestacin nacional.
Tambin se reconoce nuestra vulnerabilidad ante el
cambio climtico y se proponen acciones para adap-
tarnos al mismo.
El documento Hacia una Estrategia Nacional de
Accin Climtica, que ser publicado a nales de 2006,
est organizado en dos partes: la primera aborda la mi-
tigacin y captura de cii, y la segunda expone nuestra
vulnerabilidad al cambio climtico y propone polticas
y acciones de adaptacin.
El sector de generacin y uso de la energa presenta
amplias ventanas de oportunidad para la mitigacin me-
diante el ahorro de energa y la utilizacin de fuentes re-
El rgimen internacio-
nal que se desarrolle
para atender el cambio
climtico slo ser via-
ble en la medida en que
tome en consideracin
los aspectos de equidad.
Mxico no ha reco-
nocido ni reconocer
derechos diferenciales
adquiridos perma-
nentes sobre los bienes
comunes o los servicios
ambientales asociados
a la atmsfera global, y
sostiene que todos los
habitantes del planeta
tienen el mismo derecho
al usufructo de esos bie-
nes y servicios. Dicho
de otro modo, ningn
pas tiene derecho inhe-
rente a emitir per cpita
ms que los otros.
349
novables y tecnologas ms limpias y de mayor eciencia
energtica. La captura geolgica de carbono se explora
tambin como opcin para reducir emisiones.
Entre las opciones de mitigacin identicadas en el
sector energtico se concluye que, bajo la prospectiva
actual, es factible lograr una reduc-
cin del orden de 100 millones de
toneladas anuales de co
:
, que permi-
tiran compensar los incrementos de
emisiones esperados para 2013. Para
lograrlo, aunque es econmicamente
factible, se requiere de un esfuerzo
nacional importante as como de re-
cursos econmicos y organizativos.
El sector forestal y agropecuario
tiene otro gran potencial de mitiga-
cin de emisiones, con acciones que
reviertan la deforestacin nacional y
logren un uso sustentable de los sue-
los agrcolas y forestales. Tambin se
explora el tema de los cultivos para la
produccin de biocombustibles que
podran ser rentables, reduciendo
emisiones cii y generando impor-
tantes fuentes de trabajo.
La instrumentacin de las ac-
ciones de mitigacin que propone
el documento uixac permitiran
que Mxico mejore su desempeo
climtico aprovechando sinergias en
los mbitos de eciencia y ahorro
energtico, uso de fuentes renovables
de energa, combate a la deforestacin y degrada-
cin de tierras, defensa de la calidad del agua y pro-
teccin a la biodiversidad, logrando as un verdadero
Por otra parte, debemos de identificar nuestra
vulnerabilidad al cambio climtico
y emprender planes y acciones en
todos los mbitos de gobierno,
involucrando a todos los actores
sociales relevantes. Tales planes y
acciones debern iniciarse en donde
dicha vulnerabilidad ha quedado de
maniesto por desastres climticos,
incluyendo medidas de adaptacin
a los riesgos adicionales atribuibles
al cambio climtico esperado. El
documento uixac expone ejemplos
de adaptacin e identica y propone
lneas de accin en los rubros o sec-
tores nacionales ms relevantes. La
adaptacin efectiva comienza con
la creacin de capacidades en las
instituciones y las comunidades para
hacer frente a la variabilidad clim-
tica existente, asegurndose de que
sus acciones sean compatibles con el
cambio climtico proyectado.
La adaptacin al cambio clim-
tico debe ser parte del proceso del
desarrollo, integrndose en los planes
nacionales, estatales y municipales
de desarrollo.
En funcin de los
avances previsibles del
cambio climtico, debe
reforzarse la prioridad
de las actividades de
adaptacin, que hasta
ahora han recibido me-
nor atencin que las de
mitigacin. Adaptacin
y mitigacin son estra-
tegias igualmente nece-
sarias; ninguna de ellas
puede ir en detrimento
de la otra. La atencin
al tema de la adaptacin
deber integrarse, en el
marco de las agendas de
transversalidad para el
desarrollo sustentable,
en los programas de las
diversas dependencias
de la Administracin
Pblica Federal.
350
F
o
t
o
g
r
a
f

A
n
t
o
n
y

C
h
a
l
l
e
n
g
e
r
351
1. Maico cixiiai
El reconocimiento del derecho fundamental que tienen todas las
personas a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo
y bienestar, ha impulsado en la mayora de los pases del mundo
la creacin de sistemas jurdicos especializados para conciliar los
intereses de los diferentes sectores econmicos y sociales que llevan
a cabo el aprovechamiento y la utilizacin de los recursos natura-
les, con el establecimiento de reglas claras para garantizar tambin
su conservacin y la proteccin del medio ambiente en benecio de
la colectividad.
Como se manifest en las primeras declaraciones que suscribi la
Comunidad Internacional sobre este tema en Estocolmo (1972) y
en Ro de Janeiro (1992), el reconocimiento y la tutela de este dere-
cho imponen a los gobiernos el deber de establecer las condiciones
adecuadas para su ejercicio a travs de leyes efectivas sobre el medio
ambiente, incluyendo disposiciones relativas a la responsabilidad e
indemnizacin de las vctimas de la contaminacin y otros daos
ambientales.
Por otra parte, como todo derecho subjetivo, el derecho a vivir
en un medio ambiente adecuado, impone a sus titulares la obliga-
cin correlativa de contribuir a su proteccin y a la conservacin
del patrimonio natural comn, ya sea de manera voluntaria o a
travs de los mecanismos coactivos que el Estado puede ejercer
para hacer cumplir las leyes. As, para equilibrar los derechos y las
obligaciones relacionadas con la proteccin del medio ambiente
xiv
La evolucin del sistema jurdico
y del acceso a la justicia ambiental
Guacamaya verde
(Ara militaris) especie
amenazada y protegida
en Mxico
352
en diferentes mbitos de accin
global, regional y nacional, los
principios generales del derecho am-
biental internacional promueven la
aplicacin del principio precautorio,
la evaluacin del impacto ambiental
de las obras y actividades que puedan
producir afectaciones considerables
en el medio ambiente y la interna-
lizacin de los costos ambientales,
aplicando el principio conforme al
cual, quien contamina debe asumir
los costos de la contaminacin que
gener.
Como se discute con mayor deta-
lle en el captulo anterior, a partir de
estos principios, Mxico ha suscrito
numerosos instrumentos jurdicos
internacionales que han denido en
gran medida la agenda nacional y el
contenido de la legislacin sobre di-
versos temas como la mitigacin del
cambio climtico, la proteccin de la
diversidad biolgica, el comercio de
especies de ora y fauna en riesgo, el
transporte de residuos peligrosos, el
manejo de plaguicidas y la mitigacin
de los impactos adversos relacionados
con las sustancias qumicas txicas o
con las sustancias que agotan la capa
de ozono.
Sin embargo, a pesar de la in-
uencia que ha tenido en Mxico el
desarrollo de un rgimen internacional en esta materia,
las bases de nuestro sistema jurdico de proteccin am-
biental se establecieron desde que en 1917 el artculo
27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos declar la propiedad originaria de la nacin
sobre las tierras y aguas del territorio nacional y su de-
recho de regular el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiacin para, entre otras
cosas, lograr el desarrollo equilibrado del pas, cuidar
su conservacin y evitar su destruccin.
Con base en esta declaracin de la propiedad de
la nacin sobre las tierras y aguas nacionales y de la
interpretacin que atribuye a los po-
deres federales la representacin de la
nacin
1
, hasta la dcada de los setenta
el derecho ambiental mexicano tuvo
un carcter eminentemente federal,
basado en diversas leyes reglamen-
tarias del artculo 27 constitucional
en materia de aguas, suelos, bosques,
caza o pesca que establecan algunas
reglas aisladas para la conservacin de
los recursos naturales, sobre todo por
sus vnculos con la rentabilidad de al-
gunas actividades productivas como
las agrcolas, como la Ley de Conser-
vacin del Suelo y Agua expedida el
6 de julio de 1946 con el objeto de
fomentar, proteger y reglamentar
la conservacin de los recursos de
suelos y aguas, bsicos para la agri-
cultura nacional, las leyes forestales
de 1926, 1942, 1947 y 1960, las leyes
de caza de 1940 y 1952, las Leyes de
Aguas de Propiedad Nacional (1929,
1934, 1946), o la Ley Reglamentaria
del Prrafo Quinto del artculo 27
Constitucional en Materia de Aguas
del Subsuelo (1956).
En los ltimos aos las bases cons-
titucionales del derecho ambiental se
han fortalecido signicativamente.
Hoy la Constitucin federal reconoce
1
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido en diversos criterios
que son los Poderes Federales los que representan a la nacin, ya que,
entendida sta como el Estado Mexicano, (...) acta o ejerce las
diversas funciones en que se desarrolla el poder pblico a travs
de rganos estatales que en su conjunto constituyen el Gobierno
Federal, con jurisdiccin en todo el pas, o bien los gobiernos de
cada Entidad Federativa, pero es el primero el que adems de ejer-
cer las funciones que le corresponden dentro de la distribucin de
competencias, asume la representacin de la nacin. Para mayor
referencia puede consultarse el criterio jurisprudencial emitido por
la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, bajo el
rubro COMPETENCIA FEDERAL. SE SURTE CUANDO EN UNA CONTRO-
VERSIA SEA PARTE LA FEDERACION, ENTENDIDA ESTA COMO EL ENTE
JURIDICO DENOMINADO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Octava
poca. Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin, Parte 59,
Noviembre de 1992. Tesis: 3a./J. 22/92. Pgina: 18
Hoy la Constitucin
federal reconoce el dere-
cho de todas las perso-
nas a vivir en un medio
ambiente adecuado para
su desarrollo y bienestar
(artculo 4), as como
el derecho y el corre-
lativo deber que tiene
el Estado de regular el
aprovechamiento de
los recursos naturales
para cuidar su conser-
vacin y evitar su des-
truccin (artculo 27),
mediante, entre otras
cosas, la expedicin de
leyes que promuevan la
realizacin de acciones
concurrentes entre los
tres rdenes de gobierno
para proteger el medio
ambiente y preservar y
restaurar el equilibrio
ecolgico.
353
xiv. La evolucin del sistema jurdico y del acceso a la justicia ambiental
pero la creacin de la sixaixai en 1994 como instancia
concentradora de los temas ambientales hasta entonces
dispersos en diversas dependencias federales, fue uno de
los factores principales para la consolidacin del sistema
jurdico ambiental. En el perodo gubernamental de
1994 a 2000, la sixaixai trabaj conjuntamente con
el Congreso de la Unin para la aprobacin unnime
de las reformas integrales a la iciiia (1996) y de la
Ley General de Vida Silvestre (2000), as como en la
reforma integral de la Ley Forestal de 1992.
Tambin, la creacin de esta Secretara encargada
directamente de los asuntos ambientales impuls la
expedicin de numerosas disposiciones reglamentarias
y tcnicas que fortalecieron signicativamente la ges-
tin ambiental en el mbito administrativo, como la
publicacin en el ao 2000 de los reglamentos de la
iciiia en materia de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal, Auditora Ambiental y reas Naturales Protegidas
4

y de diversas normas ociales mexicanas en materia
de agua, suelos, impacto ambiental, contaminacin y
recursos naturales.
Desde la expedicin de la iciiia, la tendencia del
Derecho Ambiental Mexicano hacia la expedicin
de leyes marco, independientes de sta, para regular
diferentes materias relacionadas con la proteccin del
medio ambiente y la preservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico se ha impulsado con mucha fuerza
en los ltimos seis aos. Adems de la expedicin de
la Ley General de Vida Silvestre en 2001, en 2003 se
publicaron la Ley General de Desarrollo Forestal Sus-
tentable
5
y la Ley General para la Prevencin y Gestin
Integral de los Residuos
6
e, incluso, aunque esta Ley
no se identica comnmente como legislacin propia-
mente ambiental, en 2006 el Congreso de la Unin
aprob una nueva Ley General de Pesca y Acuacultura
Sustentable.
Para mayor referencia, a continuacin se presentan
las principales caractersticas de las leyes generales que
rigen la gestin ambiental.
la Federacin (D.O.F).
4
Estos tres reglamentos se publicaron en el D.O.F. en el 2000,
respectivamente el 30 de mayo, el 29 de noviembre y el 30 de
noviembre.
5
D.O.F., 25 de febrero de 2003.
6
D.O.F., 8 de octubre de 2003.
el derecho de todas las personas a vivir en un medio
ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar (art-
culo 4), as como el derecho y el correlativo deber que
tiene el Estado de regular el aprovechamiento de los re-
cursos naturales para cuidar su conservacin y evitar su
destruccin (artculo 27), mediante, entre otras cosas,
la expedicin de leyes que promuevan la realizacin de
acciones concurrentes entre los tres rdenes de gobierno
para proteger el medio ambiente y preservar y restaurar
el equilibrio ecolgico (artculo 73, fraccin XXIX-G).
En suma, la Constitucin impone al Estado el deber
de garantizar que el desarrollo nacional sea integral y
sustentable (artculo 25).
En cuanto a la legislacin, las primeras leyes propia-
mente ambientales
2
fueron la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminacin Ambiental de 1971, y
la Ley Federal de Proteccin al Ambiente de 1982,
pero fue la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente (iciiia), expedida en 1988,
la que deni el modelo de derecho ambiental que
prevalece hasta el da de hoy, pues al expedirse como la
ley marco de la gestin ambiental nacional, distribuy
las competencias entre los tres rdenes de gobierno
para la atencin de los asuntos ambientales en sus
distintas jurisdicciones, estableci los principios de la
poltica general de ecologa y los instrumentos para su
aplicacin, dict los criterios ecolgicos para la realiza-
cin de diferentes actividades productivas, incluy las
reglas a seguirse para garantizar la participacin social,
y concentr las medidas de seguridad y las sanciones
genricas a imponerse por las infracciones a la norma-
tividad ambiental.
En los aos que siguieron a la expedicin de la
iciiia hubo cambios importantes como la expedicin
de las leyes de Pesca y de Aguas Nacionales en 1992
3
,
2
En su Manual de Derecho Ambiental Mexicano, el Dr. Ral Braes
Ballesteros explica que la legislacin propiamente ambiental es la
que se ha expedido con nes expresos de proteccin ambiental o
para regular desde este enfoque las relaciones sociales y, en especial,
el desarrollo econmico. Por otra parte, la legislacin sectorial de
relevancia ambiental es aquella que sin haberse expedido con nes
expresos de proteccin ambiental, incide directamente sobre esta
materia y puede incluir criterios de sustentabilidad para regular las
conductas de agentes econmicos y sociales de manera indirecta.
3
Para mayor referencia, estas leyes se publicaron respectivamente
el 25 de junio y el 1 de diciembre de 1992 en el Diario Ocial de
354
Li\ Gixiiai oi Vioa Siivisrii
(o.o.i., 3 de julio de 2000)
Tiene por objeto establecer la concurrencia de los
tres rdenes de gobierno para la conservacin y el
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y
de su hbitat.
Excluye el aprovechamiento sustentable de los re-
cursos forestales maderables y no maderables y de
las especies cuyo medio de vida total sea el agua, que
estn clasicadas como especies o poblaciones en
riesgo del mbito de aplicacin de las leyes forestal y
de pesca, sujetndolas a un rgimen especial mucho
ms estricto.
Determina las disposiciones relativas a la poltica
nacional sobre la vida silvestre y su hbitat, la dis-
tribucin de competencias entre los tres rdenes
de gobierno, la concertacin y participacin social
y las disposiciones comunes para la conservacin y
el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre
a travs de la capacitacin, investigacin e informa-
cin, el reconocimiento de las prcticas tradicionales
de las comunidades rurales, la sanidad y el trato
digno y respetuoso de la vida silvestre y la regulacin
de las poblaciones y ejemplares exticos.
Las Unidades de Manejo para la Conservacin
(uxa) son el instrumento bsico para permitir a los
propietarios o legtimos poseedores de los predios
o instalaciones, la realizacin de actividades para la
conservacin o el aprovechamiento sustentable de
la vida silvestre, previo registro ante la sixaixar.
El rgimen para la conservacin de la vida silvestre
se estructura a partir de la identicacin de las espe-
cies en riesgo (en peligro de extincin, amenazadas
o sujetas a proteccin especial), las declaratorias de
hbitat crtico, las reas de refugio, los programas de
prevencin, atencin de emergencias y restauracin,
las vedas, las medidas para la proteccin de las especies
migratorias y las disposiciones para la conservacin
de la vida silvestre fuera de su hbitat natural.
El aprovechamiento de la vida silvestre puede ser
extractivo, de subsistencia por las comunidades
locales mediante su consumo directo o la venta que
garantice la satisfaccin de sus necesidades bsicas,
de caza deportiva, o para la colecta cientca y la en-
seanza. Asimismo, la Ley prev el aprovechamiento
no extractivo de la vida silvestre, previa autorizacin
de la sixaixar a los propietarios o legtimos pro-
pietarios de los predios donde se distribuyan los
ejemplares respectivos, incluyendo los predios de
propiedad federal.
Se prev la responsabilidad civil por daos a la
vida silvestre y su hbitat, as como el deber de
repararlos.
Entre otras, las infracciones a la Ley se cometen
al realizar cualquier acto que cause la destruccin
o dao de la vida silvestre o de su hbitat, llevar a
cabo actividades de aprovechamiento sin la auto-
rizacin correspondiente o en contravencin a la
misma, manejar ejemplares de especies exticas
fuera de connamiento controlado o sin respetar los
trminos del plan de manejo aprobado, presentar
informacin falsa a la Secretara, poseer ejemplares
de la vida silvestre fuera de su hbitat natural sin
acreditar su legal procedencia, liberar ejemplares
a su hbitat natural o trasladarlos sin contar con
la autorizacin respectiva, realizar actividades de
aprovechamiento de vida silvestre para ceremonias
o ritos tradicionales que no se encuentren en la lista
correspondiente, o exportar o importar ejemplares
ilegalmente.
Li\ Gixiiai oi Disaiioiio
Foiisrai Susrixranii
(o.o.i., 25 de febrero de 2003)
La expedicin de la icois fue uno de los compro-
misos asumidos por el gobierno federal y por los
principales actores del sector forestal en el Programa
Estratgico Forestal para Mxico 2025, en el marco
del Acuerdo Nacional por los Recursos Forestales
(Los Pinos, 2001) y en el Programa Nacional Fo-
restal 2001-2006. Como resultado de los consensos
previos entre los diferentes actores del sector forestal,
esta Ley se aprob de manera unnime en el Con-
greso de la Unin.
La reforma del marco jurdico forestal tuvo por
objeto frenar la ilegalidad, instrumentar un nuevo
modelo de gestin forestal, impulsar el federalismo
355
Li\ Gixiiai iaia ia Piivixcix \ Gisrix
Ixriciai oi ios Risiouos
(o.o.i., 8 de octubre de 2003)
El objeto de la Ley es garantizar el derecho de toda
persona al medio ambiente adecuado y propiciar el
desarrollo sustentable a travs de la prevencin de
la generacin, la valorizacin y la gestin integral
de los residuos peligrosos, de los residuos slidos
urbanos y de manejo especial, prevenir la contami-
nacin de sitios con estos residuos y llevar a cabo
su remediacin.
Al ser general, la Ley distribuye las competencias
de los tres rdenes de gobierno en materia de los
residuos peligrosos, de manejo especial y slidos
urbanos.
Corresponde al gobierno federal formular, conducir
y evaluar la poltica nacional en materia de residuos
y regular el manejo integral de los residuos peligrosos
y de la industria minero metalrgica, determinar
qu residuos estn sujetos a planes de manejo y
clasicarlos, as como prevenir la contaminacin
de sitios o llevar a cabo su remediacin cuando ello
ocurra.
Los estados estn a cargo de los residuos de manejo
especial y en algunos casos, de la autorizacin para
el manejo de los residuos peligrosos provenientes de
microgeneradores y, corresponde a los municipios
el manejo integral de los residuos slidos urbanos.
Se establecen nuevos principios como la valoriza-
cin, la responsabilidad compartida y el manejo
integral de los residuos a travs de instrumentos
como los planes de manejo.
Uno de los principales temas de la Ley es la regu-
lacin de la responsabilidad por la contaminacin
de sitios, la reparacin de los daos causados y la
remediacin de los sitios contaminados.
Respecto de la iciiia, aunque en esta administracin
no existi ninguna iniciativa para su revisin integral,
ni pudo advertirse una tendencia clara para su fortale-
cimiento como ley marco, vale la pena destacar algunos
cambios importantes, como la adicin del artculo 109
Bis para establecer el Registro de Emisiones y Trans-
forestal, vincular agua-suelo-bosque-biodiversidad
y combatir la pobreza en las zonas forestales.
Las principales aportaciones de la icois para cum-
plir los objetivos anteriores, fueron las siguientes:
La concurrencia entre los tres rdenes de go-
bierno para la atencin de los asuntos forestales
mediante el impulso a un federalismo gradual,
dependiendo de las posibilidades de cada entidad
federativa.
La creacin del Servicio Nacional Forestal.
La denicin de los principios ambientales, eco-
nmicos y sociales que regirn la poltica forestal
y sus instrumentos de planeacin y evaluacin a
largo plazo.
La inclusin de ms instrumentos de ordenacin
forestal como los programas de manejo regional
y las unidades de manejo forestal.
El fortalecimiento de las medidas de conserva-
cin y restauracin de suelos forestales, as como
la prohibicin de otorgar cambios de uso del
suelo en terrenos incendiados hasta que pasen
20 aos.
La gestin integrada de los ecosistemas hdricos
y forestales, as como la valoracin y el pago
adecuado de sus servicios ambientales.
La creacin del Fondo Forestal Mexicano para
promover un mercado de servicios forestales e
impulsar a las cadenas productivas.
El establecimiento de reglas ms estrictas para
garantizar el manejo forestal sustentable en los
aprovechamientos forestales, junto con la sim-
plicacin de los requisitos para las plantaciones
forestales comerciales, como la eliminacin
de la evaluacin del impacto ambiental antes
requerida.
El impulso a la participacin social mediante
la creacin de las promotoras de desarrollo fo-
restal, la obligatoriedad de realizar procesos de
consulta pblica en la planeacin y evaluacin
de la gestin forestal y la modicacin de la na-
turaleza de los consejos tcnicos, de consultivos
a vinculantes.
356
ferencia de Contaminantes al aire, agua, suelo y sub-
suelo, incluyendo materiales, residuos y cualquier otra
sustancia que las autoridades competentes consideren
relevante para evaluar la calidad del ambiente
7
.
En la misma reforma se modicaron los artculos 11
y 12 para fortalecer los procesos de descentralizacin de
la gestin ambiental al incluir en la iciiia un catlogo
ms amplio de las atribuciones federales que pueden
asumir los gobiernos locales.
En 2005
8
se realiz otra reforma importante a esta
Ley para fortalecer sustancialmente el rgimen de reas
naturales protegidas, al incluir la posibilidad de esta-
blecer subzonicaciones en los programas de manejo
formulados por la sixaixar (que antes podan hacerse
nicamente en las declaratorias expedidas por el Eje-
cutivo Federal). En la misma modicacin se incluy
el requisito de la evaluacin de impacto ambiental
para la realizacin de actividades en reas naturales
protegidas, cuando antes se requera nicamente para
llevar a cabo obras de construccin o instalacin de
infraestructura.
Adems de lo anterior, para fortalecer el sistema
de aplicacin de la legislacin ambiental, en 2006 se
incluy en le iciiia la colaboracin de las Secretaras
de la Defensa Nacional y de Marina en la aplicacin de
la legislacin ambiental cuando la naturaleza o gravedad
de los problemas a resolverse as lo requiera, como ha
ocurrido con los operativos de inspeccin y vigilancia
de los santuarios de mariposas monarca en Michoacn,
o de proteccin de la tortuga marina en diferentes zonas
del territorio nacional
9
.
Entre los cambios importantes realizados en esta
administracin a la legislacin ambiental, vale la pena
mencionar la reforma realizada en 2001 a los delitos
ambientales contenidos en el Cdigo Penal Federal. Ha-
ciendo nfasis en el carcter de derecho de mnima apli-
cacin que debe tener el derecho penal y manifestando
que deben privilegiarse los instrumentos preventivos y
voluntarios para incrementar el cumplimiento de la ley
ambiental, el Ejecutivo Federal present una Iniciativa
de reformas al Cdigo Penal Federal y al Cdigo Fe-
7
D.O.F., 31 de diciembre de 2001.
8
D.O.F., 23 de febrero de 2005.
9
D.O.F., 23 de mayo de 2006.
deral de Procedimientos Penales, mediante la cual se
reestructuraron los anteriores delitos ambientales en un
nuevo ttulo de Delitos contra el Ambiente y la Gestin
Ambiental, divididos en conductas relacionadas con
la realizacin de actividades tecnolgicas y peligrosas,
conductas contra la biodiversidad o la bioseguridad y
delitos contra el sistema de gestin ambiental.
En esta reforma se corrigieron diversas deciencias
de la redaccin anterior de los delitos ambientales que
impedan su aplicacin directa porque se basaban en un
sistema de reenvos o tipos en blanco en el cual, para
congurar un supuesto penal, deba acreditarse antes
la violacin a normas o autorizaciones administrativas.
Hoy, independientemente de que se acredite la viola-
cin a otras normas administrativas o se cuente con
autorizaciones para realizar las actividades respectivas,
los delitos ambientales se actualizan en la mayora de
los casos por actuar ilcitamente, e incluso de manera
culposa o no intencional cuando el infractor causa un
riesgo o dao por la inobservancia de un deber de cui-
dado, especialmente en aquellos delitos que implican
el manejo de sustancias peligrosas u organismos genti-
camente modicados, donde debe esperarse de quienes
las manejan un especial nivel de previsin.
Tambin, para crear un sistema de responsabilidad
penal ms equitativo, se atenuaron las sanciones para
conductas que no causan daos signicativos al medio
ambiente y se agravaron las sanciones para aquellas
conductas que implican riesgos o causan daos graves
a bienes de especial importancia como las tortugas
marinas, los mamferos marinos, los arrecifes o los
humedales.
Otro de los cambios ms importantes a la legisla-
cin ambiental en los ltimos aos fue la modicacin
casi integral de la Ley de Aguas Nacionales en 2004,
despus de un complejo proceso legislativo que incluy
la formulacin de observaciones del Ejecutivo Federal
(proceso conocido comnmente como veto), al pro-
yecto de Ley aprobado unnimemente en el Congreso
de la Unin, que inclua, entre otras cosas, la descen-
tralizacin de la Comisin Nacional del Agua
10
.
10
Para mayor claridad puede consultarse el Documento de Obser-
vaciones del Ejecutivo Federal al Senado de la Repblica en el sitio
electrnico http://www.senado.gob.mx/comisiones/directorio/hi-
357
Uno de los principales objetivos de esta reforma
fue incluir la variable ambiental en el manejo del agua,
mediante la determinacin de principios ambientales
para la poltica nacional hdrica, los conceptos de valo-
racin de los servicios ambientales y gestin integrada
de los recursos hdricos y forestales, la regulacin de los
humedales como bienes pblicos inherentes a las aguas
nacionales, la desconcentracin de las atribuciones de
la Comisin Nacional del Agua hacia los organismos
de cuenca para promover una gestin regional ms
descentralizada, la creacin del sistema nanciero del
agua, el fortalecimiento de los consejos de cuenca y,
para resolver los problemas que ocasionaba la separacin
entre las atribuciones de la Comisin Nacional del Agua
y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente,
la determinacin de un esquema concurrente de ins-
peccin y vigilancia.
Asimismo, en materia de bioseguridad, el 24 de
mayo de 2000 el Ejecutivo Federal rm ad referndum
el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Bio-
tecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
Este instrumento fue raticado por el Senado en 2002
y publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 1
de julio de 2002. La integracin del Protocolo de Car-
tagena al derecho nacional, motiv la expedicin de la
Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente
Modicados (ocx), que regula las actividades de utili-
zacin connada, liberacin experimental, liberacin en
programa piloto, liberacin comercial, comercializacin,
importacin y exportacin de estos organismos.
La Ley faculta a la sixaixar para analizar y evaluar
caso por caso los posibles riesgos que pudieran ocasio-
nar las actividades que impliquen el manejo de ocx al
medio ambiente y a la diversidad biolgica, con base en
los estudios de riesgo y los reportes de resultados que
presenten los interesados. Esta Secretara es tambin
la responsable de expedir permisos para la realizacin
de actividades de liberacin al ambiente de ocx, as
como de denir y aplicar las medidas de seguridad o
de urgente aplicacin pertinentes para prevenir o re-
parar daos causados por el manejo indebido de ocx,
e imponer las sanciones que procedan. Es importante
sealar que adems de la sixaixar, las Secretaras de
draulico/assets/docs/observa.pdf
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Ali-
mentacin, de Salud y de Hacienda y Crdito Pblico,
estn encargadas de la aplicacin de esta Ley, por lo que
la poltica nacional en materia de bioseguridad debe
disearse y articularse con un enfoque transversal que
prevea la coordinacin ecaz de los distintos sectores
competentes, lo que constituye uno de los principales
retos del reglamento en la materia.
Por otra parte, el marco jurdico que rige la gestin
ambiental se integra tambin por diversas normas que,
sin haberse expedido con un enfoque propiamente
ambiental, inciden directamente en la proteccin
ecolgica y denen los modos de aprovechamiento de
los recursos naturales. Para exponer una visin completa
de nuestro sistema legal, vale la pena destacar algunos
cambios realizados en diversas leyes sectoriales que
fortalecen en gran medida el enfoque transversal de la
materia ambiental.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001)
Dene el desarrollo rural sustentable como el mejora-
miento integral del bienestar social de la poblacin y de
las actividades econmicas en el territorio comprendido
fuera de los ncleos urbanos, asegurando la conserva-
cin permanente de los recursos naturales, la biodiver-
sidad y los servicios ambientales. Se crea la Comisin
Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable en la
cual participa la sixaixar y se prev la formulacin de
un Programa Especial Concurrente para atender, entre
otras materias, el cuidado al medio ambiente rural,
la sustentabilidad de las actividades socioeconmicas
en el campo y la produccin de servicios ambientales
para la sociedad. La Ley determina que se apoyar a los
productores rurales para incorporar cambios tecnol-
gicos y de procesos tendientes a conservar y manejar el
medio ambiente.
Ley de Planeacin (2002)
Incluye un mandato que obliga a los diferentes sectores
de la Administracin Pblica Federal a considerar las
variables ambientales en sus programas y acciones.
Ley General de Bienes Nacionales (2004)
La nueva Ley regula con mayor precisin el rgimen
de la Zona Federal Martimo Terrestre y los Terrenos
358
Ganados al Mar. Asimismo esta nueva Ley promueve
la descentralizacin de la administracin de la zona
federal. Como complemento de esta Ley, en 2005 se
expidi la Norma Ocial Mexicana 146 que establece la
metodologa para la elaboracin de planos que permitan
la ubicacin cartogrca de la zona federal martimo
terrestre y los terrenos ganados al mar que se soliciten
en concesin.
Ley de Amparo (2006)
Se incluy de una nueva causal para negar la suspen-
sin de los actos de autoridad que se reclamen por la
va del amparo cuando, de concederse la suspensin
puedan causarse daos al medio ambiente, al equilibrio
ecolgico o cuando por estas causas se afecte la salud
de las personas. Esta reforma es de gran trascendencia
para el Derecho Ambiental Mexicano pues posiciona
directamente por primera vez los asuntos ambientales
en el mbito de competencia del Poder Judicial de la
Federacin pues, para decidir sobre el otorgamiento de
las suspensiones denitivas en los juicios de amparo que
se interpongan contra actos de la autoridad ambiental,
como las medidas de control o sanciones, los jueces
debern entrar al estudio de fondo de los factores que
podran causar deterioro ambiental.
Ley Minera (2006)
El objeto de la reforma a esta Ley fue incluir la posibi-
lidad de permitir a los titulares de concesiones mineras
para la explotacin de carbn recuperar el gas asociado
a los yacimientos de carbn mineral (gas gris) para
su autoconsumo o para la entrega a iixix. Adems
de disminuir los riesgos a la seguridad personal de
los trabajadores de las minas, esta reforma promueve
la reduccin de las emisiones del gas liberado en la
explotacin de carbn, que generalmente se ventea a
la atmsfera, y permite a los concesionarios mineros
participar en proyectos del Mecanismo de Desarrollo
Limpio del Protocolo de Kioto.
Ley de Productos Orgnicos (2006)
El objeto de la Ley es regular los criterios y/o requisitos
para la elaboracin, utilizacin, vericacin y certi-
cacin de productos producidos orgnicamente, a n
de promover que su manejo sea sustentable y se realice
bajo criterios de proteccin ambiental. La aplicacin
de esta Ley corresponde a la sacaiia y a la sixaixar
cuando se trate de productos, subproductos y materias
primas forestales o productos y subproductos de la vida
silvestre.
Hasta aqu se ha presentado un recuento de los prin-
cipales cambios que han tenido las leyes que rigen la
gestin ambiental. Sin embargo, el Derecho Ambiental
Mexicano comprende tambin diversos instrumentos
normativos cada vez ms especializados como los
reglamentos, las normas ociales mexicanas, las decla-
ratorias de reas naturales protegidas o los programas
de ordenamiento ecolgico y, en ltima instancia, las
normas individualizadas (concesiones, autorizaciones
y permisos) que determinan en la prctica cotidiana
las tendencias de la legislacin ambiental al poner en
evidencia su eciencia y ecacia, por relacionarse di-
rectamente con su observancia por parte de los sujetos
regulados
11
.
Asimismo, el ejercicio de la gestin ambiental
depende tambin en gran medida de la adecuada
regulacin de las atribuciones de las autoridades res-
ponsables de su conduccin pues como ocurre con
todos los dems actos mediante los cuales se ejerce la
funcin pblica del Estado, los actos de la autoridad
ambiental deben basarse en el Principio de Legalidad
que marca los lmites de actuacin entre el gobierno y
los gobernados y que se expresa comnmente a travs
de una regla muy sencilla: las autoridades pueden hacer
nicamente lo que les permiten expresamente las leyes
y los particulares pueden hacer todo, menos lo que
stas les prohben
12
.
11
Aqu, siguiendo tambin al Dr. Ral Braes, la eciencia de-
termina el grado de idoneidad que posee una norma jurdica para
satisfacer la necesidad que se tuvo en cuenta al expedirla y que, al
contrario de la ecacia rebasa el mbito puramente normativo.
Por su parte, la ecacia se designa como el grado de acatamiento
de una norma jurdica por sus destinatarios y se reduce al mbito
puramente normativo.
12
En la Constitucin Federal, el Principio de Legalidad est previsto
dentro del artculo 16, conforme al cual, nadie puede ser molestado
en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud
de mandamiento escrito, de la autoridad competente, que funde y
motive la causa legal del procedimiento.
359
As, para proveer la exacta observancia de todas las
nuevas leyes ambientales en la esfera administrativa,
durante la presente administracin se expidieron los
reglamentos de la iciiia en materia de Ordenamiento
Ecolgico del Territorio (2003), Registro de Emisiones
y Transferencia de Contaminantes (2004) y el Regla-
mento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sus-
tentable (2005), estando pendientes de publicacin los
reglamentos de la Ley General de Vida Silvestre, de la
Ley General para la Prevencin y Gestin Ambiental de
los Residuos, y la Ley de Aguas Nacionales. Adems de lo
anterior, la sixaixar ha iniciado la formulacin de
los reglamentos de la iciiia en materia de actividades
consideradas como altamente riesgosas, as como la
modicacin al reglamento de la iciiia en materia
de prevencin y control de la contaminacin a la at-
msfera y, junto con las dems dependencias a cargo
de su aplicacin, se est trabajando en la formulacin
del reglamento de la Ley de Bioseguridad de los Orga-
nismos Genticamente Modicados.
La regulacin administrativa permite resolver uno
de los principales retos de la materia ambiental, con-
sistente en reejar adecuadamente los fenmenos que
trata de ordenar, lo que nicamente puede lograrse si
se comprenden las bases cientcas de los ecosistemas
y las actividades que se pretenden regular. Sin embar-
go, la regulacin de los fenmenos ambientales que
constituyen su objeto ha sido una de las tareas ms
complejas del derecho ambiental. En muchos aspectos,
incluso la nocin del medio ambiente contina siendo
un concepto cientca y jurdicamente indenido, de
contenido esencialmente difuso e indeterminado
13
,
pues aunque instancias como la Corte Internacional
de Justicia han sealado que el medio ambiente no
es una abstraccin, sino el espacio en el que viven los
seres humanos y del cual depende la calidad de vida
y su salud, inclusive la de las generaciones futuras, el
concepto de medio ambiente no ha podido denirse,
ni regularse con precisin.
Frente a este universo tan complejo, merecen espe-
cial mencin las normas ociales mexicanas previstas
por la iciiia y las dems leyes ambientales y que, por
el nivel de detalle regulatorio al que pueden llegar, se
13
Juste Ruiz J. 1999, p. 5.
han convertido en uno de los instrumentos clave de la
gestin ambiental para garantizar la sustentabilidad de
las actividades econmicas mediante el establecimiento
de las caractersticas, los requisitos, las especicaciones
tcnicas, las condiciones particulares o los lmites
mximos permisibles que debern observarse en la rea-
lizacin de actividades productivas, el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales y los procesos que
puedan constituir un riesgo para el medio ambiente.
Actualmente existen 108 normas ociales mexicanas
vigentes en materia de descargas de aguas residuales,
atmsfera (divididas en normas para la medicin de
concentraciones, emisin de fuentes jas y emisin de
fuentes mviles), residuos (peligrosos, slidos, muni-
cipales y biolgico infecciosos), ora y fauna silvestres,
suelos, contaminacin por ruido, impacto ambiental,
normas de la Comisin Nacional del Agua, pesca (es-
pecies en peligro de extincin), lodos y bioslidos, y
metodologas.
Las normas ociales mexicanas contribuyen en gran
medida a la certeza jurdica de la gestin ambiental
porque determinan los lmites mximos permisibles
en la realizacin de diversas actividades productivas y
ofrecen a los particulares una gua detallada para saber
cmo pueden desarrollarse las mismas para ser susten-
tables. Sin embargo, los procesos de formulacin de
las normas enfrentan el reto de conciliar los resultados
cientcos y tcnicos que sustentan su contenido, con
las expectativas de los diferentes grupos sociales que
por ley, deben participar junto con las autoridades en
su creacin y evaluacin permanente.
Las normas, por denicin legal, son instrumentos
tcnicos. Esto quiere decir que precisan el momento
o situacin en que se alcanza un objetivo
14
para cumplir
una obligacin establecida en la ley u obtener un bene-
cio. Las especicaciones tcnicas encuentran sustento
14
Artculo 36.- Para garantizar la sustentabilidad de las actividades
econmicas, la Secretara emitir normas ociales mexicanas en
materia ambiental y para el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales, que tengan por objeto:
I.- Establecer los requisitos, especicaciones, condiciones, procedi-
mientos, metas, parmetros y lmites permisibles que debern obser-
varse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento
de recursos naturales, en el desarrollo de actividades econmicas, en
el uso y destino de bienes, en insumos y en procesos.
360
en el avance de la ciencia, en la consulta a expertos en
la materia, en el estudio de las disposiciones interna-
cionales y extranjeras, es decir, las normas no pueden
contener especicaciones que no estn sustentadas en
argumentos slidos.
As pues, la nueva poltica regulatoria ambiental ha
establecido como premisa ineludible que las normas
ociales mexicanas contengan solamente: a) especica-
ciones tcnicas susceptibles de medirse, b) que se con-
tengan los mtodos de prueba y c) los procedimientos
de evaluacin de la conformidad correspondiente.
Con esto se evita que las normas incluyan dispo-
siciones que corresponderan a un Reglamento
15
o a
una Ley
16
.
Para lograr lo anterior, en esta administracin la
sixaixar ha promovido un cambio de enfoque en las
polticas de regulacin, que promueve la transicin de
los esquemas tradicionales, basados en la identicacin
de las mejores prcticas o la mejor tecnologa disponible
como parmetros para establecer los lmites y especi-
caciones que constituyen su objeto, a un enfoque que
privilegie el anlisis de la capacidad de carga de los
sistemas ambientales que se vern impactados por las
actividades reguladas.
Como ejemplos de este nuevo enfoque normativo
pueden citarse dos casos. El primero, es el de la Norma
Ocial Mexicana NOM-011-CNA-2000 para la con-
servacin del recurso agua, que establece las especica-
ciones y el mtodo para determinar la disponibilidad
media anual de las aguas nacionales
17
. Desde el enfoque
de capacidad de carga, el mtodo propuesto por esta
norma permite determinar la cantidad de agua que
puede otorgarse en concesin y que antes promova
la toma de decisiones discrecionales sobre los volme-
nes de agua aprovechables, sin considerar parmetros
ambientales basados en una visin de conservacin
ambiental del recurso.
El segundo ejemplo mencionado est en el proceso
de modicacin de la controvertida NOM-022-SE-
MARNAT-2003, que establece especicaciones para
15
Como por ejemplo los trmites.
16
Como por ejemplo Prohibiciones u Obligaciones adicionales
a las establecidas por la ley.
17
Publicada en el D.O.F. el 17 de abril de 2002.
la preservacin, aprovechamiento sustentable y restau-
racin de los humedales costeros en zonas de manglar,
que se ha convertido en el centro de la discusin sobre
la poltica nacional de humedales costeros pues, a falta
de un marco jurdico integral y adecuado para el uso
sustentable de los ecosistemas de manglar en Mxico,
se considera el nico instrumento capaz de cubrir este
vaco legislativo y ofrecer soluciones equitativas para los
sectores que piden reglas que permitan su aprovecha-
miento, as como para quienes demandan la imposicin
de restricciones casi absolutas para su utilizacin. El
nuevo proyecto de NOM-022-SEMARNAT-2003, en
congruencia con el enfoque de capacidad de carga de
los ecosistemas, establece los lmites mximos para per-
mitir el aprovechamiento sustentable de los manglares,
sin causar una afectacin al ecosistema y a los servicios
ambientales que presta.
As, otro de los principales retos que deben enfrentar-
se para garantizar la eciencia y la ecacia de las normas
ociales mexicanas es la determinacin de sus alcances,
ya que mientras que para algunos sectores deben restrin-
girse a aspectos exclusivamente tcnicos o cientcos,
para otros deben reejar tambin las demandas sociales
sobre la regulacin de temas tan complejos como la
determinacin de los lmites mximos permisibles para
emitir contaminantes a la atmsfera, o las consecuencias
jurdicas que tienen los instrumentos normativos para la
conservacin como las listas de especies de ora y fauna
en alguna de las categoras de riesgo previstas en la Ley
General de Vida Silvestre, las declaratorias de las reas
naturales protegidas o los programas de ordenamiento
ecolgico del territorio, que pueden tener en algunos
casos efectos equivalentes a los de una expropiacin al
limitar de hecho el ejercicio de derechos de propiedad
protegidos tambin por nuestro sistema legal.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que si bien
el objetivo de las normas ociales mexicanas es permitir
la regulacin tcnica detallada de los supuestos previstos
de manera general en las leyes y reglamentos, frecuen-
temente se intenta darles alcances prohibitivos que por
su naturaleza jurdica no pueden tener. Las reglas claras,
fomentan la certeza, la inversin y la competitividad.
Otro elemento importante que aportan las normas,
relacionado directamente con su ecacia, es la legiti-
midad que brindan los exhaustivos procesos de par-
361
ticipacin social que se siguen
para su creacin. Las normas
ociales mexicanas en materia
ambiental estn sujetas a un es-
crutinio pblico, sin parangn,
toda vez, que:
Desde su diseo participan
los agentes regulados, en mu-
chos casos incluso coordinan
los grupos de trabajo.
Las normas son sometidas a
consulta pblica en el proce-
so de dictamen que realiza la
Comisin Federal de Mejora
Regulatoria (coiixii).
Las normas son sometidas a
un proceso de consulta pbli-
ca a travs de la publicacin
de anteproyectos en el Diario
Ocial de la Federacin.
Las normas son aprobadas
por el Comit de Normali-
zacin de la sixaixar (co-
xaixar), que est formado
de manera equilibrada por
representantes del sector
privado, el sector pblico y
el sector acadmico.
En los grupos de trabajo
puede participar cualquier
persona interesada en el tema.
El coxaixar, permiti que todos los agentes
econmicos, acadmicos y oxc conocieran y fueran
parte de todos los proyectos regulatorios, pues de una
manera u otra cualquier tema aprobado en un comit
tendra repercusin en la competitividad del otro del
cual estaban marginados. As pues el coxaixar permite
tener una visin integral de los temas ambientales que
en cualquier caso tienen efectos sobre el desarrollo.
El funcionamiento del coxaixar est determinado
por sus reglas de operacin, es decir, se establecieron
y aprobaron por los actores responsables de cumplir
las reglas del juego. Merece hacer hincapi en que se
establecieron mecanismos para la
resolucin de controversias, que
permiten hacer ms eciente la
toma de decisiones y evitan las
discusiones eternas sobre temas
controvertidos o en donde existen
intereses particulares; asimismo,
se estableci una representacin
equilibrada de los distintos sectores
para evitar el mayoriteo.
En este sentido, los objetivos
fundamentales de la regulacin y
la normatividad expedida por la
sixaixar durante los ltimos seis
aos fueron los siguientes:
Garantizar la ecacia
18
y e-
ciencia
19
de los instrumentos
regulatorios vigentes y en pro-
ceso de elaboracin.
Lograr que los benecios am-
bientales superen los costos
sociales.
La disminucin de los costos
excesivos o innecesarios para
los particulares
20
.
Abatir la incertidumbre y dis-
crecionalidad en su aplicacin
propiciada por la imprecisin
de gran parte de los propios
instrumentos normativos.
Convertir, en la medida de lo posible, a las normas
en instrumentos de fomento
21
.
Cubrir temas ambientales no regulados, abatir la
sobrerregulacin en otros, y sustentarlos en criterios
tcnicos
22
.
18
Orientadas a resultados del desarrollo sustentable concretos y
cuanticables.
19
Que alcance los objetivos al menor costo posible tanto para los
particulares como para las autoridades.
20
Que promuevan el apego a la legalidad y permitan la competi-
tividad de las empresas y del pas.
21
Que el cumplimiento de las normas se convierta en negocio
como incentivo adicional.
22
Evitar que las normas asuman papeles que no les corresponden,
lo cual fortalece el estado de derecho.
Los objetivos fundamentales
de la regulacin y la normati-
vidad expedida por la sixai-
xar durante los ltimos seis
aos fueron los siguientes:
Garantizar la ecacia y e-
ciencia de los instrumentos
regulatorios vigentes y en
proceso de elaboracin.
Lograr que los benecios
ambientales superen los
costos sociales.
La disminucin de los cos-
tos excesivos o innecesarios
para los particulares.
Abatir la incertidumbre y
discrecionalidad en su apli-
cacin.
Convertir, en la medida de
lo posible, a las normas en
instrumentos de fomento.
Cubrir temas ambienta-
les no regulados, abatir la
sobrerregulacin en otros,
y sustentarlos en criterios
tcnicos.
362
Por otra parte, para medir el cumplimiento de las
normas, el sistema de evaluacin de la conformidad
merece una mencin aparte, pues a partir de este ins-
trumento se promueve la participacin de la sociedad
en la vericacin y vigilancia del cumplimiento de las
normas, lo cual aumenta su ecacia para lograr los
objetivos ambientales esperados.
Este sistema, en donde participa de manera acti-
va la sociedad, provee un marco de transparencia y
legitimidad en las acciones, adems de promover la
eciencia en las labores de la autoridad, pues aquellas
personas obligadas por las normas que cuenten con
un certicado de cumplimiento pueden ser conside-
radas de baja prioridad y permitirn a las autoridades
vericadoras orientar sus esfuerzos a personas que se
mantienen al margen de la legalidad, lo cual contri-
buye a eliminar presin respecto de las actividades
legales y aumentarla sobre las que se mantienen al
margen de la ley.
Este sistema permite a cualquier persona conocer
el grado de cumplimiento de las normas a las que est
obligado, e incluso puede obtener un certicado,
dictamen o informe de que est cumpliendo con las
normas, los cuales son vinculantes a las autoridades.
Finalmente es necesario analizar los objetivos que
se persiguen con la normalizacin pues, si en lugar
de fomentar el cumplimiento o la superacin de los
lmites de proteccin ambiental, expedimos normas
ociales mexicanas que se convierten en instrumen-
tos de comando-control, o que sobrerregulan a sus
destinatarios, se est atentando directamente contra
su eciencia y ecacia, debilitando as el fundamento
legal de los actos de autoridad que se basan en estas
disposiciones.
En la nueva poltica regulatoria, se ha incorporado
una nueva nalidad de las normas mexicanas, que es
la de establecer instrumentos de mercado. Es decir, del
cumplimiento de una norma mexicana, se deriva un
certicado que distingue el comportamiento ambien-
talmente adecuado de las personas, lo cual genera que
algunas personas, cada vez ms, tengan predileccin
de estos productos o servicios respecto de los que no
tienen certicados ambientales.
:. Los rixas iixoiixris ix ii Diiicuo
Axniixrai Mixicaxo
Uno de los principales temas que habr de analizarse
en los prximos aos es la denicin del modelo de
derecho ambiental que queremos. En esta adminis-
tracin hubo dos tendencias aparentemente opuestas
que oscilaron entre la desarticulacin de la legislacin
ambiental para transitar a un esquema disperso, basado
en leyes especiales para cada materia y, en el extremo
opuesto, su codicacin.
Respecto del primer supuesto, la expedicin de la
iciiia como punto de referencia de la gestin ambien-
tal nacional y la creacin de la sixaixai como instancia
concentradora de los temas ambientales hasta entonces
dispersos en diversas dependencias federales, es un claro
ejemplo de la poltica que orientaba la consolidacin de
un sistema de gestin ambiental unicado. Diez aos
despus, esta tendencia sistematizadora parece estar
movindose en una direccin contraria.
En los ltimos aos la iciiia no se revis de manera
integral y tuvo pocas modicaciones. As, la tendencia
a la emisin de normas cada vez ms especializadas pa-
rece indicar que la iciiia, o la idea de una ley marco,
no se consideran ya alternativas viables para articular
el sistema jurdico ambiental de Mxico. Para ilustrar
lo anterior, en los ltimos aos se presentaron en el
Congreso de la Unin un gran nmero de iniciativas
para expedir legislacin especializada, fuera del marco
de la iciiia en temas como ordenacin territorial, con-
servacin y restauracin de tierras, costas, humedales
y ecosistemas de manglar, acceso a recursos genticos,
educacin ambiental, cambio climtico y responsabi-
lidad civil por daos al ambiente.
Esta tendencia a la dispersin de la legislacin am-
biental tambin se ha extendido en algunos casos a las
atribuciones de la sixaixar. Como ejemplo de ella
puede citarse la iniciativa presentada en el Congreso de
la Unin para la expedicin de una nueva Ley de Puer-
tos, en la cual se propone la transferencia de diversas
atribuciones para la administracin de la Zona Federal
Martimo Terrestre que hoy ejerce la autoridad ambien-
tal, a la Secretara de Comunicaciones y Transportes. En
el mismo sentido, en esta administracin se present
en el Congreso de la Unin una iniciativa de reformas
363
a la Ley Minera para determinar como requisito previo
a la creacin de reas naturales protegidas en zonas de
actividades mineras, la autorizacin de la Secretara de
Economa, lo que hoy es una atribucin exclusiva de
la sixaixar.
Igualmente, la Ley General de Pesca y Acuacultu-
ra Sustentable recin aprobada en el Congreso de la
Unin, propuso la transformacin de las atribuciones
exclusivas de la sixaixar en algunas materias, como
la identicacin y clasicacin de especies acuticas en
riesgo y la inspeccin y vigilancia del cumplimiento
de la normatividad ambiental en la realizacin de ac-
tividades pesqueras, en atribuciones que nicamente
podrn ejercerse de manera coordinada con la Secretara
de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin, lo que debilitara en gran medida las
atribuciones de la sixaixar para la conservacin de
las especies acuticas en riesgo, como se manifest en el
proyecto de observaciones presentado por el Ejecutivo
Federal al Congreso de la Unin el 1 de septiembre
de 2006 en ejercicio de su facultad prevista en el art-
culo 72 Constitucional para vetar las leyes y pedir la
revisin de diversas disposiciones que atentan contra
el fortalecimiento de la gestin ambiental.
En este tema es importante hacer una distincin
clara entre dos situaciones que podran confundirse:
la promocin de esquemas de transversalidad para la
aplicacin de la normatividad ambiental en todas las
dependencias y entidades del gobierno federal, y la
desarticulacin de las atribuciones de la sixaixar, que
apenas hace una administracin se cre para atender
de manera integral los asuntos ambientales de compe-
tencia federal.
En el primer caso, la inclusin de criterios ambien-
tales en la legislacin econmica y social y la determi-
nacin de atribuciones que obliguen a los diferentes
sectores de la administracin pblica a considerar la
variable ambiental en sus programas y acciones, es un
requisito fundamental para que la poltica ambiental
tenga xito, pues, como se reconoci en el Programa
Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales
2001-2006, el desarrollo sustentable es una tarea com-
partida del gobierno federal.
Sin embargo, en el segundo supuesto mencionado,
la transferencia de atribuciones de un sector a otro, o la
acotacin de las facultades de conservacin exclusivas
de la sixaixar, lejos de fortalecer la articulacin de
polticas transversales para el desarrollo sustentable, pro-
mueven la dispersin de temas que en los ltimos aos
se han integrado para consolidar la poltica ambiental
nacional. Por ello resulta necesario comprender que la
visin de transversalidad no tiene por objeto fortalecer
a un sector pblico en detrimento de otros.
En el extremo opuesto a estas tendencias, se ha plan-
teado tambin la alternativa de integrar y sistematizar
toda la legislacin dispersa sobre materias ambientales en
un Cdigo Ambiental. En trminos generales, quienes
promueven este sistema legislativo consideran que debe-
ra abarcar, adems de un libro nico con disposiciones
generales sobre distribucin de competencias y otros
temas generales, deniciones e instrumentos de poltica
ambiental, diferentes libros con toda la normatividad
relacionada con las siguientes materias: forestal, vida
silvestre, bioseguridad, aguas nacionales y ecosistemas
acuticos, uso sustentable y remediacin de suelos,
cambio climtico, atmsfera, actividades altamente
riesgosas y residuos peligrosos, aspectos ambientales de
la generacin de energa y participacin social.
Es importante considerar que los alcances del
Cdigo Ambiental concurrente que se ha propuesto
nicamente podran integrar las leyes concurrentes,
pero no podran abarcar las materias que, conforme a
la distribucin de competencias prevista por la Cons-
titucin federal, son materias reservadas al gobierno
federal como pasa actualmente con las leyes sobre aguas
y bienes nacionales o bioseguridad. Asimismo habra
que denir, dentro de todos los posibles modelos de
codicacin legal que existen, cul sera el ms ade-
cuado para el derecho ambiental, por ejemplo, si sera
nicamente sustantivo o tambin adjetivo (es decir,
que incluya todos los aspectos procesales involucrados
en la aplicacin de las disposiciones sustantivas), o si
habra un Cdigo y leyes especiales complementarias
como ocurre en materia scal.
Si bien es cierto que con la codicacin de la le-
gislacin ambiental podra lograrse su integracin,
simplicacin y mejora mediante la eliminacin o reubi-
cacin de las reglas o cargas regulatorias repetitivas y la
revisin del sistema jurdico ambiental en su conjunto,
es necesario tener en cuenta que la codicacin del
364
derecho no se agota en la agrupacin de normas sobre
diferentes materias en un solo texto, sino que implica
la creacin de un sistema coherente y homogneo que
pueda servir como marco rector de la gestin ambiental,
como se quera lograr con la iciiia al expedirse como
ley marco.
Otro tema pendiente de esta administracin es la
revisin de la iciiia. Aunque los avances del modelo
de gestin ambiental implantado por esta Ley son
incuestionables, a diez aos de distancia de su ltimo
proceso de reforma integral, existen diversos conceptos
que ameritan una revisin pues algunos de los princi-
pios y criterios incluidos en 1996, debido al extensivo
proceso de consulta pblica y participacin social que
se sigui para su aprobacin, plasmaron en la Ley una
visin del mundo, incluso a costa de una seria reexin
sobre las consecuencias estrictamente jurdicas de lo
que se inclua en el texto, lo que en algunos casos ha
provocado conictos de aplicacin de la Ley que se
dan, tanto entre la autoridad ambiental y los particu-
lares, como entre autoridades de diferentes rdenes de
gobierno, por la indenicin de los alcances de diversas
disposiciones relacionadas con la participacin social o
con la distribucin de competencias de las autoridades
federales, estatales y municipales
23
.
En concreto, algunos de los instrumentos de la
iciiia que requieren una revisin, son los siguientes.
:.1. Oioixaxiixro icoicico oii riiiiroiio
La denicin de los alcances de los programas de or-
denamiento ecolgico del territorio en sus diferentes
modalidades es uno de los conictos jurdicos ms recu-
rrentes en la gestin ambiental. Siguiendo la tendencia
municipalista predominante, uno de los principales
cambios de 1996 a la iciiia fue la inclusin de la
atribucin de los municipios para formular y expedir los
programas de ordenamiento ecolgico locales. Esta atri-
bucin es congruente con las facultades que el artculo
115 constitucional otorga a los municipios para regular
los usos del suelo en el mbito de su jurisdiccin. Sin
embargo, hasta la fecha, salvo en el caso del Municipio
de Benito Jurez, en Quintana Roo, esta atribucin no
23
Azuela de la Cueva, Antonio. 2006.
se ha ejercido por los municipios y la mayora de los
programas de ordenamiento ecolgico vigentes, que
establecen usos del suelo, han sido expedidos por los
estados, lo que ocasiona constantes cuestionamientos
sobre la invasin de competencias municipales, tanto
en el mbito intergubernamental como en litigios in-
terpuestos por particulares, como se analiza con mayor
detalle en el Captulo v.
As, para resolver esta problemtica es necesario
responder las siguientes preguntas:
Cules programas de ordenamiento ecolgico son
vinculantes y para quin?
Cul es la diferencia entre los criterios de regulacin
ecolgica y la regulacin de los usos del suelo?
Los programas de ordenamiento ecolgico estatales
pueden regular los usos del suelo o estas disposi-
ciones deben restringirse a los programas locales de
competencia municipal?
Qu alcance tienen en los diferentes programas las
disposiciones fuertes que establecen lmites a la
densidad de construccin y porcentajes de desmonte
para la realizacin de proyectos?
Qu debe contener cada tipo de programa de or-
denamiento ecolgico?
Cmo se separan sus contenidos ambientales de
otras materias como el desarrollo urbano o la regu-
lacin agropecuaria?
:.:. Ixiacro axniixrai
La revisin de los alcances jurdicos de la evaluacin de
impacto ambiental (iia) est estrechamente relacionada
con el tema anterior. Conforme a la ley vigente, la iia
es probablemente el instrumento de poltica ambiental
con mayor peso en la toma de decisiones dentro del
sistema de gestin ambiental, pues debido a la ausencia
de otros instrumentos de poltica ambiental que orien-
ten de manera genrica los procesos de evaluacin caso
por caso, las autorizaciones en esta materia son la nica
regulacin para evaluar, mitigar, evitar o compensar los
impactos ambientales adversos de obras y actividades.
A diferencia de otros sistemas, como el de Estados
Unidos, la legislacin mexicana en materia de impacto
ambiental no contempla el anlisis obligatorio de las
alternativas razonables que existen para la realizacin
365
de las obras y actividades proyectadas, incluyendo la
alternativa de su cancelacin. Esta situacin provoca
que en muchos casos la iia se resuelva por factores que
no tienen nada que ver con los impactos ambientales
reales de los proyectos, como los son mltiples litigios
que se interponen por la limitacin del ejercicio del
derecho de propiedad de los desarrolladores, la afecta-
cin de intereses econmicos de los inversionistas que
se niegan a considerar otras alternativas para atenuar
los impactos ambientales de sus proyectos, o porque al
no existir la obligacin de elegir opciones alternativas,
frecuentemente se intenta que en la iia se justiquen
decisiones ya tomadas con anterioridad.
As, la revisin de la legislacin en materia de
impacto ambiental para acotar la discrecionalidad de
particulares y autoridades, e integrar la iia con los de-
ms instrumentos de poltica ambiental de alcances ms
generales, es un tema que requiere atencin urgente para
evitar que las decisiones sobre las medidas de proteccin
ambiental se impongan en procedimientos jurdicos
ms que en procesos tcnicos basados en la mejor in-
formacin disponible para la toma de decisiones de la
autoridad ambiental (ver Captulo vi).
:.. Acrivioaois Airaxixri Riiscosas (aai)
La ausencia del Reglamento de la iciiia en Materia
de Materiales Peligrosos y Actividades Consideradas
como Altamente Riesgosas, as como de normas o-
ciales mexicanas sucientes y adecuadas en la materia,
que delimiten con exactitud los alcances de las acciones
prohibidas y permitidas para dar certeza jurdica a las
autoridades encargadas de su aplicacin y a los sujetos
obligados a cumplir con este rgimen jurdico, impiden
el desarrollo de una gestin ambiental ecaz, que per-
mita prevenir o reducir los riesgos para la poblacin y
el ambiente derivados de los accidentes en instalaciones
altamente riesgosas.
As, en las reformas pendientes en esta materia,
debern emitirse disposiciones que contemplen como
premisas bsicas el estudio de riesgo ambiental y los pro-
gramas para la prevencin de accidentes, incluyendo la
posible afectacin al ambiente y a la salud en caso de
ocurrir un accidente. La normatividad en esta materia
deber contemplar lineamientos para reducir la proba-
bilidad y los impactos de los accidentes, incrementando
las medidas de seguridad dentro de las instalaciones
industriales, comerciales y de servicios que realizan aai
y reforzando la preparacin de la respuesta inmediata y
completa en caso de accidentes, incluyendo la realiza-
cin de simulacros.
Por otra parte, considerando que la regulacin y el
control de las actividades altamente riesgosas demandan
la intervencin de los diferentes sectores, la normativi-
dad en materia de aai deber prever mecanismos efecti-
vos de coordinacin entre autoridades gubernamentales
y de concertacin con los sectores directamente involu-
crados, como el industrial, las comunidades en riesgo
o las organizaciones civiles interesadas.
De igual manera se deben establecer mecanismos de
inspeccin y vigilancia mucho ms claros, a n de que
la Secretara establezca medidas de seguridad tendientes
a minimizar los riesgos, o bien, ante la ocurrencia de
accidentes por la realizacin de actividades altamente
riesgosas, medidas de prevencin y mitigacin.
:.. Aicaxcis ;uioicos oi ios ixsriuxixros iaia
ia coxsiivacix
La reexin sobre la naturaleza jurdica y los alcan-
ces de estos instrumentos, claves para la poltica de
conservacin, es tambin un tema pendiente de gran
trascendencia para orientar el rumbo de toda la legis-
lacin ambiental.
Es necesario precisar cules son los alcances de
nuestros instrumentos jurdicos para la conservacin
de los recursos naturales, con relacin a los lmites de
imposicin de modalidades a la propiedad que pue-
den decretarse desde una declaratoria de rea natural
protegida, un programa de manejo o la inclusin de
una especie en las listas de especies en riesgo, con las
consecuencias que esta categorizacin tiene para su
hbitat, que seguramente est en la propiedad de alguna
persona, pblica o privada.
Hay que distinguir claramente en la legislacin los
regmenes que se aplican a los bienes nacionales y a la
propiedad privada, pues de esta denicin depende lo
que puede y no permitirse, y hasta dnde. Por ejemplo,
en la utilizacin de bienes de la nacin, como las aguas
nacionales o la zona federal martimo terrestre, preva-
366
lece un esquema de derecho pblico y se requiere una
concesin, mientras que el aprovechamiento o manejo
de los recursos forestales puede darse mediante autoriza-
ciones, al considerar la legislacin que stos pertenecen
a los poseedores o propietarios de los terrenos en los
que se encuentran.
Un ejemplo que demuestra claramente esta con-
fusin que prevalece en nuestro sistema jurdico es el
rgimen al que debe sujetarse el uso de los manglares,
clasicados en su mayora como especies en riesgo pues,
por una parte, los cuerpos de aguas nacionales en los
cuales se encuentran no pueden ser propiedad privada, lo
que implica una serie de consecuencias jurdicas que res-
tringen signicativamente las posibilidades para su uso
pero, por otra parte, como los manglares se consideran
vegetacin forestal (independientemente de su estatus de
riesgo), los propietarios de los terrenos en los que stos
se encuentran consideran que son de su propiedad.
En este mismo sentido tambin vale la pena analizar
la ecacia de algunos de los instrumentos contemplados
por la iciiia y que, debido al excesivo rigor tcnico
con el cual fueron diseados, en la prctica resultan
extremadamente difciles de aplicar. Como ejemplo
de este caso pueden citarse las zonas de restauracin
previstas en el artculo 78 de la Ley que, desde su apa-
ricin, se han expedido una sola vez en 1998 tras los
incendios forestales acontecidos en la zona del estado
de Quintana Roo conocida como la Riviera Maya, sin
formalizarse jurdicamente, pues las zonas establecidas
en las declaratorias de restauracin no fueron inscri-
tas en los registros pblicos de la propiedad correspon-
dientes, por lo que nunca entraron en vigor.
Otro ejemplo de estos instrumentos contenidos en
la iciiia desde 1996 son las declaratorias para estable-
cer las zonas intermedias de salvaguarda previstas en el
artculo 148 de la misma para garantizar la seguridad de
los vecinos de industrias que lleven a cabo actividades
altamente riesgosas y en las cuales el Ejecutivo Federal
puede restringir los usos urbanos del suelo que pudieran
ocasionar riesgos para la poblacin. Hasta ahora, nica-
mente se ha decretado una zona intermedia de salvaguar-
da en el Municipio de Matamoros, Tamaulipas, junto a
la empresa qumica Flor S.A. de C.V. en 1991
24
.
24
Para mayor referencia puede consultarse el Decreto por el que se
Paradjicamente existen otros instrumentos de pol-
tica ambiental que a pesar de ser una alternativa mucho
ms real y eciente para la conservacin, no se han uti-
lizado en la prctica cotidiana de la gestin ambiental,
aunque la necesidad de proteger zonas especcas por
su alto valor ecolgico y la imposibilidad de lograrlo
por su alto valor comercial, sea una constante fuente de
conictos entre la autoridad ambiental y los usuarios
de las zonas en cuestin, con resultados generalmente
desfavorables para el medio ambiente.
Como ejemplo de esta reexin, tenemos el caso
de las reas de refugio para especies nativas acuticas
previstas en el artculo 65 de la Ley General de Vida
Silvestre y que, a pesar de ser un instrumento de apli-
cacin viable, efectivo para la atencin de temas que
se consideran prioritarios, como la proteccin de las
especies en peligro de extincin y su hbitat, no se ha
utilizado hasta ahora ms que una sola vez, reciente-
mente, para delimitar el polgono de proteccin de la
vaquita marina en el Golfo de California.
En suma, a pesar del esfuerzo realizado para la ela-
boracin de un importante conjunto de instrumentos
jurdicos que debiera dar sustento legal a la gestin
ambiental, persiste entre las instancias operativas y
tcnicas responsables de la ejecucin de las polticas,
programas y proyectos, una considerable vaguedad en
cuanto a qu instrumentos existen y en qu casos y
sitios deberan emplearse.
:.. Ixsriuxixros icoxxicos ix ia iicisiacix
axniixrai
La valoracin y el pago de los servicios ambientales de
los recursos naturales se han posicionado como temas
prioritarios en la legislacin ambiental y sectorial en los
ltimos aos, como puede verse en las leyes en materia
de aguas nacionales, desarrollo rural sustentable y de-
sarrollo forestal sustentable.
Sin embargo, aunque la inclusin de estos con-
ceptos en la legislacin ambiental representa sin duda
declara por causa de utilidad pblica el establecimiento de la Zona
Intermedia de Salvaguardia en torno de la Planta de la Empresa
Qumica Flor, S.A. de C.V. Municipio de Matamoros, Tamps.",
publicado en el D.O.F., 11 de enero de 1991.
367
un avance signicativo para incluir un componente
econmico que fortalezca la gestin ambiental, en la
prctica, el desarrollo de los criterios y las metodologas
que permitan la valoracin adecuada de los bienes y
servicios ambientales y su regulacin, ha sido una tarea
muy complicada que no se ha logrado en diversos temas,
como la compensacin por prdida de humedales.
As, la inclusin de la dimensin ambiental en las
polticas e instrumentos regulatorios econmicos que
fue identicada como uno de los principales retos del
derecho ambiental en la administracin anterior, sigue
siendo uno de los grandes temas pendientes pues, con
excepcin de la creacin del Fondo Forestal Mexicano
en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
y la modicacin de la Ley Federal de Derechos para
lograr que un porcentaje de la recaudacin por el uso,
el aprovechamiento y la explotacin de aguas nacionales
se utilice para compensar a los beneciarios, dueos o
legtimos poseedores de terrenos con recursos forestales
que realicen un manejo sustentable e incrementen su
calidad y cantidad, los instrumentos econmicos de la
poltica ambiental no han tenido un desarrollo signi-
cativo en los ltimos aos.
Asimismo, para impulsar los instrumentos econ-
micos de poltica ambiental es indispensable trabajar
de manera conjunta con otras instancias del Ejecutivo
Federal como la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico y con el Congreso de la Unin.
Uno de los temas pendientes que tienen mayores
posibilidades de aterrizar en este rubro es la revisin
de las alternativas con que Mxico cuenta para la ins-
trumentacin ecaz del Mecanismo para un Desarrollo
Limpio (xoi) del Protocolo de Kioto, a partir de dos
vertientes: los esquemas de fomento a los participantes
del proyecto mediante incentivos como pueden ser la
exencin del impuesto sobre la renta o el valor agregado,
o la creacin de fondos pblicos que faciliten el desa-
rrollo de los proyectos y orienten a los desarrolladores
potenciales, y el impulso a la participacin de las
empresas paraestatales con mayores posibilidades de
beneciarse del xoi como iixix o cii buscando
incentivos que contribuyan tambin al fortalecimiento
de sus presupuestos asignados, por ejemplo, mediante
la inclusin de un destino especco que permita a estas
empresas reinvertir las ganancias que pueden obtener
por la venta de bonos de carbono en los proyectos que
los generaron o en otros similares.
. Los iiros oi ia ioirica iicisiariva
axniixrai
Los mltiples cambios que sufri la legislacin am-
biental en los ltimos seis aos han sido determinados
en gran parte por la transformacin de la vida parla-
mentaria nacional como consecuencia del proceso de
transicin poltica que vivi el pas en el ao 2000,
cuando en las elecciones federales result electo como
Presidente de la Repblica el candidato de un partido
poltico distinto del que durante casi siete dcadas
estuvo a cargo del Poder Ejecutivo Federal.
A diferencia de lo que ocurri con la aprobacin
unnime de las reformas de la iciiia en 1996 y de
la Ley General de Vida Silvestre en el ao 2000, las
condiciones bajo las cuales se dieron las reformas del
marco jurdico ambiental en el contexto de gobierno
dividido que se vivi desde 1997, en el cual el Poder
Legislativo no est en manos de las mismas fuerzas
polticas que el Ejecutivo, impidieron en muchos casos
la coordinacin entre ambos poderes federales para la
denicin de una poltica legislativa articulada con la
poltica ambiental.
Junto con lo anterior, debido a la complejidad del
proceso a seguir para la presentacin de iniciativas
legislativas por parte del Ejecutivo Federal, el papel de
la sixaixar en los procesos legislativos se ha centrado
mucho ms en el anlisis de las propuestas del Con-
greso de la Unin, que en la formulacin de iniciativas
propias, ya que las dependencias deben seguir diversos
pasos para la evaluacin de los temas a regularse en el
Ejecutivo Federal, incluyendo la evaluacin de diferen-
tes instancias como la Secretara de Gobernacin, la
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, la Comisin
Federal de Mejora Regulatoria y la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico para determinar la viabilidad
de los impactos presupuestales que causaran las nuevas
disposiciones, as como la formulacin de consensos
entre todas las dependencias del gobierno federal in-
volucradas en los temas a regularse
25
.
25
Para una referencia completa del proceso que se sigue para la
368
Una caracterstica que deni en muchos casos la
formulacin y expedicin de las nuevas leyes ambien-
tales fue la necesidad de responder, de manera un tanto
improvisada, a coyunturas sociales o polticas que de-
mandaban respuestas urgentes, independientemente de
su congruencia con la poltica y la planeacin ambiental
denidas por el Ejecutivo Federal. Como ejemplo de
ello, durante la presente administracin se presentaron
en el Congreso de la Unin numerosas iniciativas con
un diagnstico externo sobre los requerimientos para el
fortalecimiento del sector ambiental en la Administra-
cin Pblica Federal, no a partir de un diagnstico real
de su situacin, sino nicamente mediante la creacin
de instituciones adicionales como el ombudsman
ambiental y la Comisin Nacional de Derechos Am-
bientales, la creacin de las fuerzas armadas ambientales,
o la descentralizacin de la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente.
As, aunque en trminos generales existieron consen-
sos sobre las directrices bsicas de la legislacin ambien-
tal en temas como la preferencia por los instrumentos
de fomento sobre los esquemas coactivos, la bs-
queda de mecanismos ecaces para lograr la valoracin
adecuada de los bienes y servicios ambientales o el acce-
so a la informacin ambiental, en muchos otros casos,
la visin de los poderes Ejecutivo y Legislativo para
denir los temas prioritarios y determinar las polticas e
instrumentos que deben conducir la gestin ambiental
no parti de las mismas bases. Frente a esta situacin,
es necesario preguntarnos si existe o no una poltica
legislativa para la proteccin ambiental.
El proceso de reformas a la Ley de Aguas Naciona-
les es un claro ejemplo de lo anterior. Por una parte,
el manejo del agua se reconoci como un asunto de
seguridad nacional en el Plan Nacional de Desarrollo
2000-2006, pero no se incluy expresamente en la lista
de los temas que son asuntos de seguridad nacional
en la recin expedida Ley de Seguridad Nacional
26
.
Por otro lado, aunque la necesidad de llevar a cabo la
presentacin de iniciativas de ley en el Ejecutivo Federal puede
consultarse el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para
la Elaboracin, Revisin y Seguimiento de Iniciativas de Leyes y
Decretos del Ejecutivo Federal, publicado en el D.O.F. el 9 de
septiembre de 2003.
26
D.O.F., del 15 de junio de 2006.
revisin e incluso la reforma integral de la legislacin
del agua era una meta compartida por la mayora de los
actores polticos y usuarios en general, las visiones de
los poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la nueva polti-
ca hdrica no coincidieron en el proceso legislativo, pues
mientras que el Congreso de la Unin concluy que la
descentralizacin de la Comisin Nacional del Agua era
la mejor opcin para su gestin nacional ambiental, el
Ejecutivo Federal consider, como lo manifest en su
proyecto de observaciones enviado el 1 de septiembre
de 2003 al Senado de la Repblica, que la descentrali-
zacin de la Comisin era un proyecto inviable desde
el punto de vista constitucional, laboral y scal.
En el mismo sentido puede citarse la denicin de la
poltica nacional de humedales costeros, ya que es otro
tema que se ha identicado como prioritario en ambos
poderes, pero desde visiones distintas. La sixaixar ha
promovido la denicin de esquemas que permitan
el aprovechamiento sustentable de los manglares, por
excepcin, conforme a reglas estrictas para garantizar
que no se afectar su estructura y funcionalidad como
ecosistema. Por otra parte, del anlisis de las tres ini-
ciativas presentadas por diferentes partidos en el Con-
greso de la Unin se advierte una marcada tendencia al
establecimiento de restricciones casi absolutas para el
aprovechamiento de los ecosistemas de manglar, lo que
resulta incompatible con los esquemas que se analizan
en el Ejecutivo Federal.
La coordinacin entre el Legislativo y el Ejecutivo
para el diseo, la revisin y la modicacin de la poltica
legislativa nacional es un requisito indispensable para el
funcionamiento ecaz y eciente de la gestin ambien-
tal, pues la instrumentacin del modelo de gestin que
se dene en las leyes (el qu hacer) nicamente puede
darse en la prctica si los supuestos regulados responden
a las necesidades de regulacin (cmo hacerlo).
As, la congruencia entre los fundamentos tcnicos
o cientcos de la legislacin ambiental con su expre-
sin jurdica en el texto de las leyes, es un requisito
fundamental para la eciencia y la ecacia del sistema
jurdico ambiental mexicano y uno de los principales
retos a enfrentar en los prximos aos. Un ejemplo
relevante en esta reexin es la traduccin del prin-
cipio precautorio previsto como uno de los pilares de
los instrumentos internacionales ambientales, a las
369
disposiciones normativas nacionales, ya que si bien
este principio se ha adoptado por nuestro pas al sus-
cribir declaraciones y convenios internacionales y se
ha reproducido en diversos textos legales, las mismas
leyes ambientales contienen disposiciones que lo con-
tradicen, como la exigencia contenida en el artculo
16 de la Ley General para la Prevencin y Gestin In-
tegral de los Residuos de sustentar en conocimientos
cientcos y evidencias la peligrosidad y riesgo de un
residuo antes de poder listarlo como peligroso, o el
precepto recientemente aprobado con la Ley General
de Pesca y Acuacultura Sustentable conforme al cual,
la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas
debe sustentar cientcamente cualquier opinin que
emita sobre la procedencia de autorizar actividades
pesqueras o acucolas en reas naturales protegidas
federales.
En este contexto, conviene tambin llamar la aten-
cin sobre las ventajas de contar con un marco jurdico
claro, fcil de comprender y de cumplir por sus des-
tinatarios. La sobrerregulacin que existe en muchas
materias relacionadas con la gestin ambiental, no
solamente atenta contra las intenciones del legislador
que promueve el cumplimiento voluntario de la legisla-
cin ambiental y la utilizacin preferente de esquemas
de fomento sobre los mecanismos coactivos para hacer
cumplir la ley, sino que impone una gran cantidad de
costos innecesarios a la administracin pblica que, ade-
ms de aplicar las normas, debe vigilar su observancia
por los particulares.
Una de las acciones de mayor relevancia en este tema
es la creacin jurdica del Sistema Nacional de Trmites
y Servicios (sixar) el cual se encuentra armonizado con
el Registro Federal de Trmites y Servicios. Este sistema,
permite dar seguimiento oportuno a todos los trmites
que se inician ante la sixaixar. Uno de los primeros
y ms importantes resultados ha sido que en 2006 se
han cumplido, en 88% de los casos, los plazos previstos
por la Ley, mientras que en el ao 2000 los registros
indican que slo se cumplan los plazos legales en 16%
de los trmites.
En el 2000, existan 208 trmites, hoy solo 164, lo
que ejemplica una reduccin importante de trmites
obsoletos o innecesarios; adems se redujeron los pla-
zos de respuesta y se incorpor la armativa cta en
muchos trmites. Al nal de esta administracin 46
trmites podrn ser entregados por los particulares de
manera electrnica.
En consecuencia, si se considera que las leyes son un
medio para el cumplimiento de las polticas pblicas y
no un n en s mismas, y si se promueve la coordinacin
entre los diferentes poderes para la denicin conjunta
de las polticas y sus instrumentos, la eciencia de la
legislacin podra contribuir a su ecacia, mientras
que el anlisis de las causas de su inecacia, podra ser
un elemento importante para denir los requerimientos
de una legislacin clara y eciente.
En suma, junto con la identicacin de los temas
especcos que podran integrarse como pendientes
para la agenda legislativa ambiental de los prximos
aos, como la regulacin de los humedales, las costas,
los suelos contaminados, las actividades altamente ries-
gosas, el acceso a los recursos genticos, la ordenacin
integral del territorio o la responsabilidad civil por da-
os al ambiente, es indispensable construir una poltica
legislativa integral, cientca y jurdicamente sustentada
que considere, entre otros, los siguientes aspectos:
La coherencia en la expedicin de las leyes y sus
instrumentos regulatorios.
La denicin del modelo de sistema legal que se
quiere establecer: unicado o codicado, o espe-
cializado por materias de manera separada.
La distribucin de competencias de los tres rde-
nes de gobierno: cmo se articulan en la prctica
las atribuciones que se reparten de manera general
en la teora legislativa, con qu recursos se crean o
transeren las nuevas atribuciones a los gobiernos
locales para que puedan ejercerse, cmo se vincu-
lan las atribuciones de las diferentes instancias de
gobierno sobre los mismos espacios fsicos.
La creacin de nuevas atribuciones o infraestructu-
ras para aplicar la legislacin ambiental debe estar
respaldada con presupuestos y recursos sucientes
para su instrumentacin.
La legislacin ambiental debe ser especialmente
cuidadosa en su motivacin tcnica y su fundamen-
tacin jurdica. Sin perjuicio de la aplicacin del
principio precautorio, la justicacin y los alcances
de la normatividad ambiental deben ser claros para
370
sus destinatarios, con el objetivo
de eliminar la discrecionalidad y
la inseguridad jurdica.
El equilibrio entre los esquemas
de fomento y los de comando-
control.
La inclusin de la variable am-
biental en la legislacin que no es especcamente
expedida con nes ambientales es un requisito
esencial para la consolidacin del sistema nacional
de gestin ambiental, por lo cual, la poltica legisla-
tiva a seguir debe denir claramente si se permiten
alternativas que necesariamente se vern como tales
desde los sectores econmicos,
como la compensacin por los da-
os ambientales, en qu medida y
bajo qu supuestos concretos.
.1. La aiiicacix oi ia iicisia-
cix axniixrai: ios iiros oi ia
iioiiia
La aplicacin y el cumplimiento de la
legislacin ambiental se encuentran
entre los temas de mayor inters para
la ciudadana, siendo tal vez los indicadores ms uti-
lizados para saber si las leyes estn o no funcionando.
Generalmente, si los ndices de incumplimiento de la
legislacin aumentan, la percepcin generalizada de
la comunidad es que se deben cambiar las leyes. Sin
embargo, aunque es muy frecuente que las razones de
la inecacia de la ley estn vinculadas a su inecien-
cia, la aplicacin de la legislacin ambiental est con-
dicionada tambin por un gran nmero de factores
sociales, polticos, culturales y econmicos que reba-
san la ineciencia de los textos legales. En muchos
casos, las leyes son ecientes, el problema es que no
se cumplen.
El cumplimiento de la legislacin ambiental implica
procesos de cambio, muchas veces estructurales pues,
salvo las prohibiciones expresas para realizar algunas
acciones particularmente graves, como la disposicin
nal inadecuada de residuos peligrosos o la destruccin
de especies en peligro de extincin, tipicadas como
delitos graves en la legislacin penal,
la normatividad ambiental, ms que
prohibir, determina nuevas formas o
formas distintas de hacer las cosas,
observando medidas de previsin
o lmites que deben respetarse para
evitar los daos al ambiente
27
.
As, adems de reejar adecuadamente la compleji-
dad intrnseca de las cuestiones ambientales, de lo que
en denitiva depende su eciencia, para ser ecaz la
legislacin ambiental enfrenta tambin el reto de com-
prender el entorno social y las posibilidades econmicas
y culturales de sus destinatarios. Frente a esta situacin,
en la bsqueda de esquemas para
una gestin ambiental diferenciada
y ms equitativa se han ido creando
instituciones pblicas cada vez ms
especializadas para la procuracin de
justicia ambiental por diferentes vas:
administrativas, penales, o civiles.
En Mxico, dentro del mbito
administrativo a cargo del Ejecutivo
Federal, la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente (iioiiia)
es la autoridad responsable de vigi-
lar y evaluar el cumplimiento de las
disposiciones jurdicas aplicables para la prevencin y
control de la contaminacin ambiental, la restauracin
de los recursos naturales, la preservacin y proteccin
de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios
(tortugas marinas), mamferos marinos y especies
acuticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos,
la zona federal martimo terrestre, playas martimas y
terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito
de aguas martimas, las reas naturales protegidas, as
como en materia de impacto ambiental y ordenamiento
ecolgico de competencia federal, y establecer polticas
y lineamientos administrativos para esos nes
28
.
Por una parte, la iioiiia lleva a cabo sus funciones a
travs de la aplicacin de instrumentos de cumplimien-
to voluntario de la ley como la auditora voluntaria, la
autorregulacin, la certicacin ambiental y los dems
27
Azuela de la Cueva, Antonio. 2006. p. 230.
28
Artculo 118 del Reglamento Interior de la sixaixar.
El cumplimiento de la
legislacin ambiental
implica procesos de
cambio, muchas veces
estructurales.
La normatividad am-
biental, ms que prohi-
bir, determina nuevas
formas o formas distin-
tas de hacer las cosas,
observando medidas de
previsin o lmites que
deben respetarse para
evitar los daos al am-
biente.
371
mecanismos de conciliacin previstos en la normativi-
dad ambiental para favorecer los esquemas preventivos
y, cuando esto no es posible, desempea tambin las
funciones de polica ambiental, con las atribuciones
necesarias para llevar a cabo la inspeccin y vigilancia
del cumplimiento de la legislacin ambiental, as como
imponer las medidas correctivas o de seguridad que se
requieran y las sanciones procedentes por las infraccio-
nes a la normatividad ambiental.
En cuanto a la procuracin de justicia ambiental, que
puede darse por vas administrativas, jurisdiccionales o
judiciales, la iioiiia es la institucin que representa los
intereses de la nacin y la sociedad en general para hacer
valer el estado de derecho y exigir la reparacin de los
daos ambientales. Las funciones de la Procuradura en
este rubro son la atencin de las denuncias populares, la
coadyuvancia con el Ministerio Pblico de la Federacin
en la denuncia y seguimiento de los delitos ambienta-
les, y la interposicin de las acciones judiciales para la
reparacin de los daos ambientales.
Actualmente la iioiiia desarrolla sus acciones en
el marco de cinco Programas:
Inspeccin y Vigilancia del Cumplimiento de la Legis-
lacin Ambiental en el Aprovechamiento de los Recursos
Naturales
La iioiiia realiza acciones de inspeccin, vigilancia
y aplicacin de la legislacin ambiental en materia de
recursos forestales, vida silvestre, recursos marinos y
ecosistemas costeros, impacto ambiental, Zona Federal
Martimo Terrestre y ordenamiento ecolgico.
En coordinacin con la coxaxi, la iioiiia atiende
43 reas naturales protegidas terrestres, y realiza diver-
sas acciones para combatir el trco ilegal de especies
silvestres, sus productos y subproductos, as como para
vigilar el cumplimiento de la normatividad nacional y
de los compromisos internacionales aplicables al manejo
y aprovechamiento de la vida silvestre. Para esto, se
instrumentan acciones en dos programas principales:
Inspeccin y Vigilancia de la Vida Silvestre, e Inspec-
cin en Puertos, Aeropuertos y Fronteras.
Las acciones de la iioiiia en materia de vida sil-
vestre incluyen la inspeccin y vigilancia en sitios de
comercializacin, centros de exhibicin (zoolgicos,
acuarios, circos, herbarios, jardines botnicos, colec-
ciones cientcas y privadas), centros de reproduccin
y propagacin controlada, actividades cinegticas y
redes de trco ilegal.
Actualmente, y ante las perspectivas de desarrollo
biotecnolgico, los recursos biolgicos y genticos se
han convertido en materia prima de la que Mxico es
un pas proveedor. Estas nuevas tendencias mundiales,
basadas en el acceso y la posesin de recursos genticos,
exigen tanto la adecuacin de las polticas existentes
como la generacin de nuevas estrategias que permitan
controlar el acceso a estos recursos in situ y su posible
exportacin. Ello signica el replanteamiento de las
acciones de inspeccin en puertos, aeropuertos y fronte-
ras. Derivado de lo anterior, resulta necesario fortalecer
la capacidad tcnica y operativa de la iioiiia para
controlar de manera eciente la salida, tanto de germo-
plasma como de ejemplares, partes y sus derivados.
En la presente administracin, se han llevado a
cabo casi 68 mil inspecciones y ms de 41 mil
acciones de vigilancia de cumplimiento de la
legislacin ambiental en el aprovechamiento de
los recursos naturales. Los principales asegura-
mientos fueron de:
ms de 180 mil metros cbicos de madera en
rollo,
ms de 87 mil metros cbicos de madera en
escuadra,
ms de 5,800 toneladas de carbn,
ms de 500 mil especmenes de vida silvestre,
ms de 469 mil huevos de tortuga,
ms de 1,100 toneladas de productos pesqueros,
ms de 6,500 equipos y artes de pesca,
ms de 4,400 vehculos y ms de 3,200 equi-
pos y herramientas.
Inspeccin y Vigilancia del Cumplimiento de la Legis-
lacin Ambiental por las Fuentes de Contaminacin
de Competencia Federal
Tambin, la iioiiia vigila el cumplimiento de la nor-
matividad ambiental sobre contaminacin atmosfrica,
suelos contaminados con materiales peligrosos, manejo
y disposicin nal de residuos peligrosos, realizacin de
actividades altamente riesgosas e impacto ambiental.
372
Junto con la aplicacin de la ley ambiental en mate-
ria de recursos naturales, la inspeccin y vigilancia de las
fuentes federales de contaminacin son las atribuciones
de la iioiiia que ms expectativas levantan entre la so-
ciedad sobre la procuracin de justicia ambiental, pues
la percepcin generalizada sobre las causas del deterioro
ambiental en las zonas urbanas se asocia frecuentemente
a las actividades de la industria, incluyendo a las em-
presas paraestatales como iixix o cii.
Para conducir la accin estatal en esta materia, el
esquema previsto en la normatividad ambiental busca
que los costos asociados a la prevencin y control de las
actividades econmicas que contaminen, sean asumidos
por quienes las generan. La aplicacin del principio
del contaminador-pagador evita la transferencia de los
costos de la contaminacin a la sociedad en su conjunto
y muy particularmente, a las comunidades en cuyas
inmediaciones se asientan, afectadas en su calidad de
vida o por la degradacin del suelo, aire y agua de los
cuales dependen.
A pesar de las mltiples limitaciones tcnicas y
jurdicas que tienen los procedimientos de inspeccin
y vigilancia, desde su instrumentacin inicial, los
programas de vericacin industrial han disparado
un proceso de regularizacin masiva de las industrias
federales
29
. De las aproximadamente 50 instalaciones al
ao que solicitaban su licencia de funcionamiento antes
del inicio de operaciones de la iioiiia, entre 1992 y
1994 el nmero ascendi a 22,021 y hoy existen aproxi-
madamente 35,500 fuentes que realizan emisiones a la
atmsfera o manejo de residuos peligrosos registradas
en el padrn de la Procuradura
30
.
Las acciones en estas materias estn previstas actual-
mente en el Programa de Inspeccin y Vigilancia Indus-
trial que se complementa con el Sistema de Evaluacin
de la Normatividad Ambiental Industrial, a travs del
29
Conforme a la LGEEPA, las fuentes jas de jurisdiccin federal
en materia de atmsfera son las industrias qumica, del petrleo y
petroqumica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel,
metalrgica, del vidrio, de generacin de energa elctrica, del as-
besto, cementera y calera, y de tratamiento de residuos peligrosos.
Para mayor referencia ver los artculos 111 Bis de la iciiia y el
Reglamento de la misma Ley en materia de Registro de Emisin y
Transferencia de Contaminantes.
30
www.profepa.gob.mx
cual se intenta medir el nivel de cumplimiento am-
biental de las fuentes de contaminacin de jurisdiccin
federal en materia de atmsfera, residuos peligrosos,
generadores industriales, generadores hospitalarios,
prestadores de servicios, riesgo, impacto ambiental y
contaminacin de suelos.
Durante esta administracin, se han realizado
ms de 35 mil visitas de inspeccin y verica-
cin a poco menos de 22 mil establecimientos e
instalaciones industriales:
6,764 establecimientos de alto riesgo (100%
del padrn),
21,889 instalaciones generadoras de residuos
peligrosos (74.7%),
1,400 instalaciones de la Industria Paraestatal
(87%),
170 de las 191 instalaciones con Bifenilos
Policlorados (89.5%),
Consolidacin de la Red de Laboratorios
iioiiia,
Inspeccin de la industria maquiladora y
familia de motores,
Proyecto sicca.
Instrumentos y Mecanismos Voluntarios para el Cum-
plimiento de la Normatividad Ambiental
Inicialmente, el enfoque primordial del sistema jurdico
para la proteccin ambiental se centraba en la preven-
cin de la contaminacin ambiental causada por la
industria, mediante la aplicacin de los mecanismos de
comando y control que se utilizaron durante mucho
tiempo como herramientas para exigir el cumplimien-
to de la legislacin ambiental y revertir el deterioro,
logrando resultados evidentes en el corto plazo. Sin
embargo, en los ltimos aos ha habido un declive
en las tendencias que privilegian la aplicacin de los
mecanismos coercitivos de la ley ambiental, conside-
rndo que resultan ser menos efectivos con el paso del
tiempo, constatndose que al efectuar el mismo nivel
de esfuerzo de inspeccin, resulta en el hallazgo de un
menor nmero de incumplimientos por parte de las
organizaciones inspeccionadas.
En la dcada de los noventa, para resolver el grave
dilema que enfrentaba el gobierno federal, cuando
373
en 1992 el programa de vericacin industrial de la
iioiiia constat las graves irregularidades que presen-
taban las industrias federales estratgicas de la nacin
como las termoelctricas, las reneras o las cementeras
en el cumplimiento de la normatividad ambiental,
pero cuya clausura implicara impensables costos para
la economa nacional, la auditora ambiental surgi
como una solucin ideal para regularizar a las indus-
trias federales, sin ocasionar impactos econmicos y
sociales insalvables.
Actualmente, la iciiia prev que los producto-
res, empresas u organizaciones empresariales puedan
desarrollar procesos voluntarios de autorregulacin
mediante los cuales mejoren su desempeo ambiental
y se comprometan a superar o cumplir mayores niveles,
metas o benecios. A travs de la auditora ambiental,
los responsables del funcionamiento de las industrias
pblicas y privadas interesadas en evaluar su operacin
en materia de agua, emisiones a la atmsfera, suelo,
residuos slidos no peligrosos y peligrosos, ruido,
aprovechamiento de los recursos naturales, riesgo am-
biental, e impacto ambiental, podrn realizar exmenes
metodolgicos de sus operaciones de forma voluntaria,
para determinar el grado de riesgo que generan y sus
niveles de cumplimiento de la normatividad ambiental
y de los parmetros internacionales, as como de buenas
prcticas de operacin e ingeniera, a n de denir las
medidas preventivas y correctivas necesarias para pro-
teger el medio ambiente.
La inspeccin y vigilancia y la auditora ambiental
son dos instrumentos de poltica que operan en forma
complementaria. Mientras la inspeccin directa induce
al cumplimiento a travs de comandos y controles, la
auditora ambiental promueve la autorregulacin y el
cumplimiento voluntario, ms all de lo estrictamente
exigido por la ley, convirtiendo a las empresas que asu-
men este compromiso en industrias ms competitivas
que, adems de demostrar su cumplimiento con los
requerimientos ambientales de observancia obligatoria,
buscan el reconocimiento formal de su desempeo
ambiental, lo que logran por medio de la certicacin
otorgada por la iioiiia a travs del Programa Nacional
de Auditora Ambiental (ixaa).
Las empresas inscritas en el ixaa pueden obtener
un certicado de Industria Limpia, Cumplimiento
Ambiental, Calidad Ambiental Turstica o Reconoci-
miento de Excelencia Ambiental. Para garantizar su
transparencia, las auditoras ambientales se realizan
por unidades acreditadas por la Entidad Mexicana de
Acreditacin y aprobadas por la iioiiia como audi-
tores ambientales.
Hasta 2005 se han incorporado al ixaa
4, 757 instalaciones, de las cuales, 1,934 estn
certicadas por cumplimiento ambiental,
como industrias limpias o por su calidad am-
biental turstica, y se entreg por primera vez
el Reconocimiento de Excelencia Ambiental
a 23 instalaciones.
La mayora de las empresas de alto riesgo, se
encuentran dentro del ixaa, lo que se traduce
en la inversin de ms de 2 mil millones de
dlares en acciones para mejorar la calidad
ambiental del pas.
Hay 72 procesos municipales incorporados
al ixaa. Se entreg el primer certicado
como entidad municipal limpia del pas al
Municipio de Aguascalientes (Tratamiento
de agua y residuos peligrosos).
Justicia Ambiental Administrativa, Civil y Penal
Uno de los aspectos ms importantes de la gestin
ambiental es la procuracin de justicia. El acceso a los
instrumentos y procedimientos jurdicos que permitan
la defensa de los derechos ambientales y la resolucin
justa y expedita de las controversias suscitadas por los
daos ambientales es una de las principales demandas
sociales que dista mucho de haber sido atendida a
profundidad.
Para cumplir con estos nes, en esta administracin
se cre la Subprocuradura Jurdica de la iioiiia como
unidad encargada principalmente de fortalecer la lega-
lidad de los actos de autoridad, as como de resolver
los mltiples procedimientos administrativos que se
interponen cada ao por particulares y comunidades
para impugnar los actos de aplicacin de la ley que los
afectan, o reclamar que se realicen acciones concretas
para impedir daos ambientales o repararlos cuando
se han causado.
374
60% de la tala ilegal, caracterizadas por la resistencia
social organizada a la aplicacin de la ley ambiental,
causando numerosos enfrentamientos entre grupos or-
ganizados de talamontes y los inspectores ambientales,
e incluso, la Polica Federal
31
.
Asimismo, los ilcitos relacionados con la realizacin
de actividades altamente riesgosas y con el manejo de
residuos peligrosos como la importacin y exportacin
ilegal de materiales peligrosos, las actividades de simu-
lacin y defraudacin en la prestacin de servicios de
manejo y el desecho clandestino de estas sustancias,
evidencian el aumento del fenmeno delictivo ambien-
tal y resaltan la necesidad de fortalecer las atribuciones
y los recursos materiales y humanos de la autoridad
ambiental en todo el pas.
En el mbito penal, la Subprocuradura Jurdica es
el vnculo de la sixaixar con las tres scalas especia-
lizadas para la atencin de delitos ambientales creadas
en 1998 dentro de la Procuradura General de la Rep-
blica para perseguir los delitos ambientales. La iioiiia
coadyuva con el Ministerio Pblico principalmente en
la deteccin y denuncia de los de los delitos ambientales
y, dentro de las averiguaciones previas y los procesos
judiciales, tiene la atribucin de presentar dictmenes
periciales y de realizar las acciones que se requieran para
acreditar los ilcitos ambientales.
Atencin a la Denuncia Popular en Materia Am-
biental
En esta administracin, este programa fue objeto
de importantes cambios, como la ampliacin de los
medios de recepcin para las denuncias populares
mediante la instalacin de buzones especiales en todas
las delegaciones de la iioiiia y otras ocinas pblicas.
Hoy pueden presentarse denuncias populares por va
telefnica en la lnea 01 800 PROFEPA -770 33 72,
sin costo desde cualquier parte del pas, o va Internet
en el sitiow ww.profepa.gob.mx.
Sin embargo, estos no son los principales cambios,
sino el compromiso de atender las denuncias con mayor
eciencia y en menor tiempo, adems de mantener
constantemente informado al denunciante del estado
31
Programa Nacional de Procuracin de Justicia Ambiental 2001-
2006.
En un intento por promover la congruencia de la
poltica ambiental que privilegia el cumplimiento vo-
luntario, en los ltimos aos se han desarrollado medios
alternativos para resolver algunas de las controversias
ms frecuentes entre la iioiiia y los destinatarios de
sus acciones de inspeccin y vigilancia para el cumpli-
miento de la ley ambiental. Una opcin para dar un
sentido ms positivo a las sanciones ambientales es la
posibilidad de disminuir o condonar las multas impues-
tas a los infractores, cuando stos cumplan a tiempo y
debidamente las medidas correctivas impuestas por la
iioiiia para subsanar las irregularidades detectadas,
o cuando garanticen que el monto de la multa se des-
tinar a la realizacin de acciones destinadas a prevenir
la contaminacin ambiental o la restauracin de los
recursos naturales afectados.
La bsqueda e instrumentacin de estos esquemas
alternativos para promover una concurrencia y una
corresponsabilidad social ecaces en la procuracin de
justicia ambiental, sin dejar todo el peso de estas tareas
en la aplicacin de instrumentos de comando-control
es, probablemente, una de las estrategias con mayores
posibilidades de xito para la poltica nacional en
esta materia, pues a pesar de los importantes cambios
institucionales que se han dado en los ltimos aos
para fortalecer a la Procuradura, la realidad rebasa las
capacidades institucionales de atencin a la aplicacin
y al cumplimiento de la legislacin ambiental en el
territorio nacional.
El alto ndice de criminalidad y de asociaciones
delictivas (bandas organizadas) que se relacionan con
los ilcitos en el aprovechamiento y uso de los recursos
naturales, han rebasado en la mayora de los casos el
mbito administrativo en el cual puede actuar la auto-
ridad ambiental. Conforme al Programa Nacional de
Procuracin de Justicia Ambiental 2001-2006, hasta
ahora se han identicado ms de 100 reas crticas
por el alto ndice de ilcitos en el aprovechamiento
de recursos naturales en zonas donde existe una gran
riqueza biolgica, como el trco ilegal de especies de
ora y fauna protegidas o declaradas en veda mientras
que, en materia forestal, dentro de las reas crticas para
la procuracin de justicia ambiental se han identicado
quince zonas de ingobernabilidad en el territorio na-
cional, ubicadas en 18 estados del pas que concentran
375
que guarda su denuncia, contribuyendo de manera im-
portante al logro de uno de los principales objetivos de
la iioiiia, que es la imparticin de justicia ambiental
pronta y expedita.
Desde 1992, la iioiiia ha recibido 33,021
denuncias ambientales contra actos, hechos u
omisiones que afectan o pueden llegar a afectar
al medio ambiente y a los recursos naturales, de
las cuales se ha atendido y/o concluido casi el
89%.
En ese ao se disminuy a 48 das el tiempo
promedio de atencin de las denuncias ambien-
tales 23 das menos a los 71 que se tomaban en
2003, cifra mucho ms signicativa si se com-
para con los 261 das que se tomaba en promedio
la atencin de cada denuncia en el ao 2000.
.:. La auroxoxa oi ia iioiiia: uxa iaisa soiu-
cix iaia ux iioniixa viioaoiio
En los ltimos aos el mbito de actuacin de la iioiiia
se ha ido ampliando signicativamente. La Ley General
de Vida Silvestre expedida en el ao 2000, aclar su m-
bito de actuacin respecto de la inspeccin y vigilancia
del aprovechamiento y la conservacin de las especies
de ora y fauna en riesgo, que antes estaban dispersas
en las leyes forestal y de pesca. Sin embargo, y a pesar
de haberse fortalecido las atribuciones generales de la
Procuradura para promover el cumplimiento de la
normatividad sobre vida silvestre, con la transferencia
de las atribuciones pesqueras y acucolas de la sixaixar
a la sacaiia en 2001, la Comisin Nacional de Pesca
y Acuacultura qued encargada entre otras cosas de
formular y conducir la poltica general de inspeccin
y vigilancia en materia pesquera y acucola, vigilar el
cumplimiento de las disposiciones legales en estos dos
temas y el cumplimiento de las concesiones, permisos y
autorizaciones pesqueras y acucolas, as como imponer
las sanciones que correspondan
32
.
Estos cambios institucionales han dividido la actua-
cin de las autoridades responsables de la inspeccin
32
Artculo 37 del Reglamento Interior de la sacaiia.
y vigilancia de las acciones relacionadas con la vida
silvestre, y aquellas a cargo de los asuntos pesqueros,
causando en la prctica innumerables conictos por la
aparente contradiccin entre los intereses de la autori-
dad ambiental y la pesquera, y haciendo una separacin
cticia, que no puede vericarse en la realidad, entre
los recursos pesqueros y su hbitat o entre los recursos
pesqueros sujetos a la legislacin de la pesca y las espe-
cies silvestres cuyo medio de vida es el agua pero que,
al estar en un estatus de riesgo, estn reguladas por la
Ley General de Vida Silvestre.
Otra de las principales limitaciones a la actuacin de
la iioiiia es la exclusin de la inspeccin y vigilancia
del aprovechamiento y la utilizacin de las aguas nacio-
nales y de sus atribuciones ya que, conforme a la Ley
de Aguas Nacionales, la autoridad encargada de llevar
a cabo la inspeccin y vigilancia y la imposicin de
sanciones en materia de descargas de aguas nacionales
y dems asuntos relacionados con stas y sus bienes
pblicos inherentes, es la Comisin Nacional del Agua,
como se explica con mayor detalle en el Captulo x.
Esta separacin de funciones entre la iioiiia y
la cxa, que impide la consolidacin de un esquema
integral de inspeccin y vigilancia de las actividades in-
dustriales y la proteccin de los cuerpos de aguas nacio-
nales y de sus ecosistemas asociados, se intent subsanar
parcialmente en las reformas de 2004 a la Ley de Aguas
Nacionales, en las cuales se incluy la participacin
concurrente de la Procuradura con la cxa en la veri-
cacin del cumplimiento de la normatividad respectiva
mediante la formulacin de denuncias, la tramitacin
de procedimientos, la imposicin de medidas correc-
tivas y de seguridad y la aplicacin de sanciones que
sean de su competencia, as como en la promocin de
la reparacin del dao ambiental causado a los ecosis-
temas asociados con el agua y la atribucin de solicitar
a la Comisin la cancelacin de permisos de descargas
de aguas residuales. Sin embargo, esta intencin no se
concret en la reforma a la Ley de Aguas Nacionales
porque los mecanismos para la actuacin concurrente
de ambas instituciones no estn determinados, por lo
cual los usuarios del agua se consideran sobrerregulados
al poder ser doblemente vericados por las mismas
acciones. Como consecuencia, hasta que estas atribu-
ciones no se precisen en un reglamento, la actuacin de
376
la iioiiia en esta materia puede ser
jurdicamente cuestionada y suspen-
dida en la mayora de los casos.
Frente a estas aparentes contra-
dicciones, en los ltimos aos se han
odo algunas voces proponiendo do-
tar a la iioiiia de completa autono-
ma con respecto al Poder Ejecutivo.
Se han promovido incluso algunas
iniciativas de ley en este sentido
33
. El
argumento bsico de estas propuestas
consiste en que la iioiiia no puede
actuar "como juez y parte" en los
casos en que el infractor pudiera ser
el propio gobierno. En realidad, y tal
como se argumenta a continuacin,
resulta ms urgente establecer nuevos
mecanismos de acceso a la justicia y
resolucin de conictos en el seno del
Poder Judicial que redenir el estatu-
to administrativo de la iioiiia.
Como si la iioiiia tuviera fa-
cultades jurisdiccionales, las citadas
propuestas mantienen intacto el problema de acceso a
la justicia ambiental, sin resolver la aplicacin coactiva
de la legislacin ambiental en el plano administrativo.
En efecto, la propuesta de conferir completa autono-
ma a la iioiiia no toma sucientemente en cuenta
la existencia del Poder Judicial y de sus facultades para
revisar la legalidad de los actos de la administracin.
Esa propuesta slo considera la aplicacin administra-
tiva de la legislacin, y ello sobre la base de formas de
control administrativo que resultan poco congruentes
con el principio de divisin de poderes propio de los
estados modernos.
La capacidad de la iioiiia podr mejorar en la
medida en que cuente con un rgano de gobierno
colegiado, en el que participen sectores diversos.
Tambin contribuira a mejorarla un proceso de
profesionalizacin progresiva de los delegados en las
33
Como ejemplo puede consultarse el Proyecto de Decreto por el
que se expide la Ley Orgnica de la Procuradura Federal de Pro-
teccin al Ambiente, presentado el 10 de diciembre de 2005 en la
Cmara de Senadores por el Partido Verde Ecologista de Mxico.
entidades federativas y su posible
incorporacin a un servicio civil de
carrera. Estas medidas minimizaran
su vulnerabilidad frente a posibles y
siempre indeseables presiones locales
o centrales.
La completa independencia de
la iioiiia respecto del Ejecutivo
Federal exentara a este ltimo de su
responsabilidad en cuanto a hacer
cumplir las leyes ambientales. As
como el gobierno de la Repblica
debe responsabilizarse por el cum-
plimiento de la ley en muy diversas
reas del derecho pblico (en materia
tributaria, sanitaria, de proteccin al
consumidor, etctera), tambin en el
sector del medio ambiente y de los
recursos naturales, en la esfera de su
competencia, tiene que contar con
los mecanismos administrativos para
hacer cumplir la ley y poder rendir
cuentas en relacin con este impor-
tante cometido. Se trata de una obligacin a la que
el Poder Ejecutivo no podra sustraerse, a menos que
existiesen razones para diferenciar la materia ambiental
de otras. En la prctica, dejara a la legislacin ambiental
sin la aplicacin administrativa que, por ahora, es la
nica disponible, lo que implicara colocar en un estado
de indefensin a la sociedad frente a los infractores,
dejando a estos ltimos en absoluta impunidad.
Ahora bien, el hecho de que la administracin man-
tenga las funciones que le corresponden no impide que
se establezcan mecanismos para ampliar la participacin
de los tribunales de justicia en la aplicacin de la ley
ambiental.
Incluso, puede decirse que ninguna mejora que se
introduzca en la esfera administrativa para perfeccionar
la aplicacin de la legislacin ambiental podra sustituir
la indispensable accin de los rganos jurisdiccionales.
La aplicacin de la legislacin ambiental no puede
limitarse a la esfera administrativa.
Tampoco es deseable que sea un asunto exclusi-
vamente judicial. Los excesos de la "judicializacin"
de la proteccin del medio ambiente en otros pases
La propuesta de conferir
completa autonoma
a la iioiiia no toma
sucientemente en
cuenta la existencia del
Poder Judicial y de sus
facultades para revisar la
legalidad de los actos de
la administracin. Esa
propuesta slo considera
la aplicacin adminis-
trativa de la legislacin,
y ello sobre la base de
formas de control admi-
nistrativo que resultan
poco congruentes con
el principio de divisin
de poderes propio de los
estados modernos.
377
deben tenerse en cuenta, para buscar
un equilibrio que reserve la inter-
vencin de los tribunales de justicia
a los casos en que sea estrictamente
necesaria o inevitable. Para los nes
de la proteccin del medio ambiente
es necesaria la accin concurrente
entre la autoridad administrativa en
el ejercicio de su poder de polica y
la autoridad judicial en el ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales.
Con independencia de lo anterior,
valdra la pena explorar medidas
complementarias que reforzaran los
mecanismos de cumplimiento de
la ley. Entre ellas podra gurar la
plena incorporacin de la temtica
ambiental a la esfera de accin de
la Comisin Nacional de Derechos
Humanos, que en alguna medida
ha incursionado ya en los problemas
relativos al medio ambiente. Refor-
zar la Comisin en este cometido
presentara ventajas respecto a la ya
mencionada posibilidad de creacin
ex novo de la gura de un Ombuds-
man ambiental, a la vez que permiti-
ra introducir un factor adicional de
presin para el cumplimiento de la
normatividad.
.. La aiiicacix oi ia iicisia-
cix axniixrai \ ios riinuxaiis
oi ;usricia
Como antes se mencion, aunque en
nuestro pas existen avances impor-
tantes en la apertura de vas de acceso
a la justicia en el mbito administrati-
vo, la participacin del Poder Judicial
en la gestin ambiental es una tarea
urgente, pues las reglas clsicas que rigen los procesos
judiciales no dan cabida a los requerimientos especiales
de los conictos ambientales que involucran la tutela
de intereses colectivos y difusos, la legitimacin activa
para acceder a la justicia por distintas
vas, sistemas de prueba especiales y
mecanismos de reparacin de daos
adecuados.
Debe prestarse una especial
atencin al problema del acceso a la
justicia ambiental en Mxico, enten-
dido no slo como la posibilidad de
recurrir a los tribunales de justicia
en los casos de conictos jurdicos
de naturaleza ambiental, incluidos
los que se generen entre la admi-
nistracin y los ciudadanos, sino
en trminos ms generales como la
posibilidad de obtener una solucin
completa y expedita en los casos en
que se presenta ese tipo de conicto.
La aplicacin administrativa de la
legislacin ambiental no resuelve
ni podra resolver, en un Estado de
Derecho, las cuestiones de aplicacin
de la legislacin que corresponden a
los tribunales civiles y penales.
Ms an, la propia aplicacin ad-
ministrativa de la legislacin ambien-
tal, en un Estado de Derecho, debe
estar sometida a una amplia revisin
judicial. "Deber proporcionarse
acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre
stos el resarcimiento de daos y los
recursos pertinentes", establece el
Principio 10 de la Declaracin de
Ro. En nuestro pas, sin embargo,
no se ha desarrollado una preocu-
pacin especca por los problemas
que plantea el acceso a la justicia
ambiental. Al establecer el derecho
constitucional de todas las personas
a un medio ambiente adecuado no
se ha regulado, como se ha hecho en
otros pases, la manera como ste se podra hacer efec-
tivo ante los tribunales de justicia. En general, los muy
importantes avances legislativos logrados en los ltimos
aos han descuidado este componente esencial en todo
La completa indepen-
dencia de la iioiiia
respecto del Ejecutivo
Federal exentara a este
ltimo de su respon-
sabilidad en cuanto a
hacer cumplir las le-
yes ambientales. As
como el gobierno de
la Repblica debe res-
ponsabilizarse por el
cumplimiento de la ley
en muy diversas reas
del derecho pblico (en
materia tributaria, sani-
taria, de proteccin al
consumidor, etctera),
tambin en el sector del
medio ambiente y de los
recursos naturales, en
la esfera de su compe-
tencia, tiene que contar
con los mecanismos
administrativos para
hacer cumplir la ley y
poder rendir cuentas en
relacin con este impor-
tante cometido. Se trata
de una obligacin a la
que el Poder Ejecutivo
no podra sustraerse, a
menos que existiesen
razones para diferenciar
la materia ambiental de
otras
378
sistema jurdico. Esta situacin no
debe prolongarse mucho ms.
En cuanto a la justicia civil, las de-
claraciones de principios sobre justicia
ambiental impulsadas por la Organi-
zacin de las Naciones Unidas, como
la de Johannesburgo, Mxico y Bue-
nos Aires, suscritas por magistrados,
jueces, scales y expertos de un gran
nmero de pases del mundo, resaltan
la necesidad apremiante de establecer
acciones civiles para la prevencin y
reparacin de los daos ambientales,
as como esquemas de responsabilidad
ecaces, basados en la cuanticacin
real de los daos causados. La respon-
sabilidad por daos al ambiente debe
ir ms all de la responsabilidad pa-
trimonial, e incluir tambin esquemas
para la reparacin o compensacin
por los bienes y servicios ambientales
perdidos y no nicamente por los
recursos afectados.
Para lograr lo anterior, la justicia
civil es una de las alternativas que
ms posibilidades ofrece para la
prevencin del dao ambiental y, en
caso de que ste se genere, para que
cese a la brevedad posible y se resta-
blezcan las condiciones anteriores a
su ocurrencia. Esto marca una dife-
rencia importante con la regulacin
del dao desde la ptica del derecho
civil, cuyas normas, concebidas para
la proteccin de intereses individua-
les, son las que, sin embargo, se aplican en estos casos.
En efecto, el dao ambiental puede afectar no slo
a las personas individualmente consideradas y a sus
bienes, sino tambin a colectividades determinadas e,
incluso, a la sociedad en su conjunto como titular del
patrimonio ambiental y, adems, a las generaciones que
nos sucedern. Se trata de daos que suelen tener una
naturaleza "colectiva" y "difusa".
Los problemas de la justicia civil son prcticamente
universales. De ah que, como se ha recordado, la Decla-
racin de Ro establezca expresamen-
te que el acceso a los procedimientos
judiciales deber comprender la
reparacin del dao ambiental. La
lgica individual decimonnica que
inspira fuertemente al derecho civil
no contempla la situacin de daos
que estn ms all de los intereses de
las personas individualmente consi-
deradas. Queda fuera de esa lgica el
dao a un conjunto indeterminado
de personas, as como el dao cau-
sado a toda una nacin o al medio
ambiente global. Esta circunstancia
vaca de sentido los preceptos que
establecen que el medio ambiente es
"patrimonio comn de la sociedad"
y que, por consiguiente, consideran
ilcitas las conductas que daan ese
patrimonio comn, mediante dispo-
siciones que causan dao al conjunto
de elementos y funciones que se
denen como medio ambiente, o
algunos de sus componentes o pro-
piedades como los recursos naturales
y la diversidad biolgica.
Esa misma lgica exige, adems,
que para que exista responsabilidad
por el dao de que se trate tenga
que darse una relacin de causalidad
precisa entre ese dao y el hecho
causante. Esta relacin es difcil, si
no imposible de establecer cuando
se trata, por ejemplo, de la conta-
minacin de la atmsfera, provocada
por la accin concurrente de una pluralidad de agentes,
cuya identicacin y participacin en la generacin del
dao causado no siempre es posible determinar. Las
disposiciones establecidas por los cdigos civiles no son
sucientes para resolver estos problemas.
El proceso civil, inspirado en la lgica individual
a la que se ha hecho referencia, puede representar un
obstculo al acceso a la justicia en materia ambiental,
entendida como la posibilidad de obtener la solucin
expedita y completa por las autoridades judiciales de
Debe prestarse una
especial atencin al
problema del acceso a
la justicia ambiental en
Mxico, entendido no
slo como la posibi-
lidad de recurrir a los
tribunales de justicia en
los casos de conictos
jurdicos de naturaleza
ambiental, incluidos
los que se generen en-
tre la administracin y
los ciudadanos, sino en
trminos ms generales
como la posibilidad de
obtener una solucin
completa y expedita
en los casos en que se
presenta ese tipo de
conicto. La aplicacin
administrativa de la le-
gislacin ambiental no
resuelve ni podra re-
solver, en un Estado de
Derecho, las cuestiones
de aplicacin de la legis-
lacin que corresponden
a los tribunales civiles y
penales.
379
un conicto jurdico. Entre los problemas a enfrentar
se encuentran las restricciones existentes a la legi-
timacin para accionar, en virtud de las cuales sta
queda limitada a las personas que individualmente
han sido afectadas en sus intereses. El sistema clsico
de las acciones civiles y sus reglas sobre la legitima-
cin para accionar han contribuido en la prctica a
la impunidad civil de los grandes depredadores del
medio ambiente.
El acceso a la justicia ambiental en el campo civil
se enfrenta a problemas entre los que cabra destacar
los siguientes:
Rgimen cautelar especial en estos procesos, habi-
da consideracin de su naturaleza eminentemente
preventiva.
Sistema de pruebas y de su valoracin, que debe
tener en cuenta las complejidades tcnicas de los
hechos en que se fundamentan las acciones ejerci-
das, y que debe dar mayores facultades al juez para
ponderar las pruebas.
Facultad del juez para extender la sentencia a puntos
no sometidos a su consideracin, hacer una condena
por el dao global originado y, en su caso, establecer
el destino de la indemnizacin, velando en todo
momento por la ejecucin del fallo.
Posibilidad de revisin del fallo ms all de los
lmites habituales de la cosa juzgada, teniendo en
cuenta el inters social involucrado en estos casos.
Necesidad de que se otorguen al juez amplias facul-
tades para orientar el proceso, modicando la natu-
raleza eminentemente dispositiva del proceso civil.
En este marco podra considerarse el establecimiento
de un fondo pblico especial, a manera de un me-
canismo de distribucin social de la indemnizacin
que corresponda a daos que no son estrictamente
individuales.
De esta forma, el desarrollo de un sistema de res-
ponsabilidad civil para la prevencin y reparacin de los
daos ambientales, y la inclusin del Poder Judicial en
el sistema de justicia ambiental mexicano, es una tarea
urgente y uno de los mayores retos que enfrentamos en
la actualidad pues, como se manifest en el Simposio
Judicial sobre Acceso a la Justicia Ambiental en Amrica
Latina, celebrado en Mxico en el ao 2000, la materia
ambiental plantea problemas inditos que requieren de
soluciones tambin inditas.
380
F
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381
1. Ixrioouccix
Quienes estn a cargo de la poltica ambiental, tanto en Mxico
como en otros pases, se han dado cuenta de que el uso exclusivo
del control directo por medio de normas y prohibiciones no resolver
los complejos problemas ambientales que enfrenta la sociedad. Las
estrategias ahora combinan diversos instrumentos de poltica, que
en conjunto son ms efectivos y ecientes. Entre otras herramientas,
se utilizan cada vez ms los instrumentos econmicos. Este inters
de la poltica ambiental por la inclusin de la economa obedece a
varios razonamientos. Cada vez es ms evidente que los problemas
ambientales tienen dimensiones econmicas que deben considerarse
a n de procurar el bienestar social. Adems, se ha corroborado que
los instrumentos econmicos tienen un papel fundamental en este
proceso. Por otro lado, se reconoce que las fallas de mercado, aunque
no estn relacionadas directamente con el uso de recursos naturales,
como por ejemplo la contaminacin inducida por el exceso de trco
en las principales ciudades, pueden llevar a resultados ambientales
poco ptimos.
En este captulo se tratan los asuntos que vinculan los problemas
de carcter ambiental que enfrenta la sociedad mexicana con los
instrumentos econmicos que ha propuesto y construido el Estado,
con el n no solamente de estimular a los diversos actores sociales a
otorgar valor efectivo a los recursos naturales y servicios ambienta-
les, sino a incentivar conductas de apropiacin del entorno que se
xv
Instrumentos econmicos
Bosque meslo
y captacin de agua,
Valle Nacional,
Oaxaca
382
acerquen ms a criterios de sustentabilidad. El captulo
se ha dividido en tres grandes apartados:
Valoracin econmica. La valoracin econmica
es una vertiente de la economa ambiental til para la
evaluacin de proyectos y el anlisis de polticas, para
conocer las demandas de diferentes mercados, y para pro-
poner esquemas de pago por servicios ambientales.
Muchos de los instrumentos econmicos vigentes en
otros pases surgen a partir de un anlisis de valoracin
econmica. Al conocer el valor econmico de diversos
bienes naturales es posible priorizar, proponer estrate-
gias de conservacin o sugerir polticas especcas que
atiendan el problema de manera ms ecaz.
Desarrollo de instrumentos econmicos. Desde la
ptica de la economa, los problemas ambientales ge-
neralmente son consecuencia de fallas de los mercados.
Por ejemplo, existen fallas porque habitualmente no
hay un mercado para compensar por la proteccin del
medio ambiente ni para castigar la contaminacin. Este
apartado es el ms extenso, ya que contiene la descrip-
cin de estrategias cada vez ms exploradas en Mxico,
y se organiza en tres grandes secciones: instrumentos
scales, subsidios perversos para el medio ambiente y
pago por servicios ambientales.
Informacin para mercados verdes. La economa ha
puesto particular atencin al problema de informacin
desigual entre los participantes en un mercado, porque
muchas de las fallas de los mercados se pueden eliminar
cuando todos los agentes cuentan con la informacin
relevante. La eliminacin de asimetras de informa-
cin permite a los consumidores efectuar decisiones de
compra ms acordes con sus propias preferencias y, segu-
ramente, un segmento de la poblacin consumir bienes
y servicios amigables con el medio ambiente e incenti-
var a empresas a producir de manera sustentable.
:. Vaioiacix icoxxica
Las decisiones de poltica obedecen a diversos factores:
condiciones tecnolgicas, contexto poltico, o inters
hacia diversos grupos, ya sea por su vulnerabilidad o por
su poder, por mencionar tres de los ms importantes.
No obstante las limitaciones que impone el contexto,
cuando el objetivo es la maximizacin del bienestar
de la sociedad, la valoracin econmica es una de las
herramientas ms tiles para priorizar estrategias de
poltica. La valoracin en muchas ocasiones requiere el
clculo de la demanda de diferentes mercados y, a partir
de estos estudios, es posible hacer propuestas de poltica
que resultan tiles para la conservacin de los recursos.
Tal es el caso, por ejemplo, de la valoracin del servicio
recreativo de los manglares en Nayarit, o de los parques
naturales en Quintana Roo. En ocasiones, la valoracin
se ha utilizado para calcular el monto necesario para
compensar un dao ambiental, como cuando el buque
Rubin encall en arrecifes mexicanos.
:.1. Vaioiacix iaia ivaiuacix oi ioiricas
Es posible obtener el valor de un proyecto y compararlo
con el valor de otro mediante la valoracin econmica.
Por poner un ejemplo, a pesar del aparente consenso
existente acerca de la necesidad de conservar especies
tan importantes como las ballenas, o bien ecosistemas
vitales como los manglares, es necesario contar con
evidencia que apoye el discurso.
El valor econmico total de una ballena incluye
valores de uso y de no uso. Dentro de los valores de no
uso est, por ejemplo, el valor que le atribuye la socie-
dad por el simple hecho de existir (valor de existencia).
Entre los valores de uso est, por ejemplo, el valor de
observar la ballena por razones cientcas o tursticas,
el valor de matar la ballena y usar sus partes, o el de
tener la opcin de analizarla posteriormente. El ixi
llev a cabo un estudio enfocado a obtener al menos
una parte del valor econmico total: el valor derivado
de la observacin de ballenas.
sta se cataloga como una actividad de ecoturismo,
que se basa en la conservacin de estos mamferos y de
su hbitat, siendo de las de mayor xito en el mundo,
con ms de 9 millones de participantes por ao en
alrededor de 87 pases, expandida hasta en 492 comu-
nidades. La derrama econmica de esta industria en
el mbito mundial es de aproximadamente un billn
de dlares
1
.
La observacin turstica de ballenas ha tenido en
Mxico un crecimiento considerable, y se pronostica
1
Hoyt. 2001.
383
que contine esta tendencia porque es una actividad
rentable para los prestadores de servicios que se sirven de
la presencia en aguas mexicanas de estos animales para
obtener recursos. Esta actividad representa una fuente
de ingresos para las comunidades costeras de las zonas
en las que habitan estos animales, o en las zonas de ruta
de las ballenas migratorias. La principal conclusin es
que vale la pena privilegiar la poltica de promocin de
las actividades de avistamiento de ballenas, por enci-
ma de aqullas que procuran favorecer la extraccin o
pesca del recurso.
Otro ejemplo de la utilidad de la valoracin para
la sugerencia de polticas es el estudio realizado pa-
ra la valoracin de los manglares con el objetivo de
contribuir al diseo de polticas econmicas que,
junto con otros instrumentos regulatorios, reduzcan
su deforestacin. Los principales resultados obtenidos
a la fecha se pueden resumir de la siguiente forma:
primero, como se discute desde otros puntos de vista
en el captulo acerca de los humedales costeros del pas,
la prdida de los manglares se debe a que los usuarios
de los bienes y servicios que provee este ecosistema
no integran en sus decisiones el costo asociado a la
prdida del mismo. Incluso no se considera que la pr-
dida del manglar ponga en riesgo la continuidad de
las propias actividades productivas en el largo plazo.
Segundo, las actividades ex situ no toman en cuenta
los efectos potenciales sobre el ecosistema del man-
glar. Cabe recordar que dentro de stas se encuentran
aqullas que modican la red hidrogrca y que, como
consecuencia, afectan el ujo de agua que da vida a los
manglares.
Con base en los resultados de este estudio, el ixi
propuso el Pago por el servicio de zona de crianza, repro-
duccin y alimentacin de especies pesqueras; esto es,
ajustar las cuotas por tonelada de extraccin que pagan
las personas fsicas o morales mexicanas que practi-
can la pesca comercial en aguas de jurisdiccin federal
(Ley Federal de Derechos, art. 199-A), de tal forma
que se pague por el servicio que el ecosistema le presta
a la pesquera. Se recomienda adems que la autoridad
pesquera determine el destino especco de dichos re-
cursos, dejando un porcentaje para la compensacin de
los manglares por los servicios ambientales que proveen
a la actividad pesquera.
:.:. Vaioiacix iaia ii xaxi;o oi ia oixaxoa
Existe una correlacin entre el incremento del ujo
turstico y el decremento en la calidad de los recursos
naturales. El cobro de una cuota de acceso a las reas
naturales protegidas es una herramienta til para con-
trolar la demanda y, de esta manera mantener un nivel
determinado en la calidad del recurso. Sin embargo,
para establecer la tarifa adecuada para este propsito
es indispensable conocer la demanda, la disposicin
de los visitantes a pagar por tener acceso al lugar. Co-
nocer esta demanda es un reto desde el punto de vista
metodolgico cuando se considera que los parques
naturales cumplen muchas funciones: son lugares de
esparcimiento, son albergues de plantas y animales, pro-
veen paisaje, informacin gentica, recarga de acuferos
y un sinfn de atributos difciles de aislar. Respecto al
manejo de la demanda recreativa en zonas naturales,
resulta interesante el caso de los manglares en Nayarit.
En ste, la valoracin econmica se realiza en presencia
de un mercado intervenido por dos tipos de poltica:
a) la poltica ambiental, que impuls la creacin de un
monopolio (que regula la capacidad para recibir visi-
tantes a travs del precio de entrada), y b) una poltica
antimonopolio que impide que el precio sea ms alto
que el necesario para mantener la demanda por debajo
de la capacidad de carga. La realizacin de un ejerci-
cio de valoracin permite observar que la combinacin
de polticas resulta en benecio del manglar, porque se
respeta la capacidad de carga del ecosistema, y de los
consumidores, debido a que no se les cobra un precio
excesivo
2
.
La valoracin de diversas reas naturales protegidas,
tanto marinas como terrestres, dio como resultado una
serie de recomendaciones para su manejo. Los parques
marinos estudiados fueron los que se encuentran ubi-
cados alrededor de Cancn: Costa Occidental de Isla
Mujeres, Punta Cancn y Punta Nizuc, Arrecifes de
Cozumel, Arrecifes de Puerto Morelos e Isla Convoy
y, en Baja California Sur, Cabo Pulmo. stos son im-
portantes porque 93% del total de visitas a un destino
de playa con arrecifes en Mxico corresponde a visitas
a estos parques. Este fenmeno produce una presin
2
Sanjurjo. 2005
384
excesiva sobre los recursos marinos y vuelve urgente su
conservacin y proteccin.
Por otro lado, se estudiaron los parques terrestres
Iztaccihuatl-Popocatepetl en el Estado de Mxico,
el Chico en Pachuca, el Desierto de los Leones en el
Distrito Federal, y Sierra la Laguna en Baja California
Sur. Estos parques tienen la caracterstica de encontrarse
cerca de grandes centros urbanos y por lo tanto son lu-
gares utilizados por los habitantes de las ciudades con el
n de tener contacto con la naturaleza, divertirse y
descansar de la presin del ambiente urbano.
Para obtener la informacin fue necesario aplicar
encuestas a los visitantes en los parques mencionados.
A travs de los mtodos de valoracin contingente,
en el caso de los marinos, y de costo/viaje, en el caso
de los terrestres, se obtuvo la demanda, as como el
valor econmico del parque desde el punto de vista
recreativo.
Los principales resultados son los diversos perles
de turistas para cada uno de estos parques: aquellos de
naturaleza terrestre son de suma importancia para los
habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de Mxi-
co, particularmente para ciertos sectores de la poblacin,
como los ciclistas o alpinistas, que estn dispuestos a
pagar entre 20 y 80 pesos por visita. Asimismo, se de-
termin que ms del 80% de los visitantes a los parques
marinos de Quintana Roo estn dispuestos a pagar ms
de los 20 pesos que se les cobraban hasta 2006.
Finalmente, se realiz un anlisis de discriminacin
de precios. Resulta ventajoso tanto para la conserva-
cin de los parques como para la obtencin de recur-
sos, hacer cobros diferenciados por temporadas y por
nacionalidad (extranjeros y mexicanos). Actualmente
el derecho que se cobra por el uso, goce y aprovecha-
miento no extractivo de los recursos naturales marinos,
genera ingresos que se destinan al manejo de las reas
naturales protegidas.
Es importante que los cobros no slo respondan a
negociaciones con los prestadores de servicios, sino que
se considere tanto el manejo adecuado de la demanda
(la restriccin del ujo) como la generacin de recursos.
El cobro debe ser el adecuado para restringir el ujo y
generar ingresos pudiendo adicionalmente haber cuotas
especiales para grupos relativamente vulnerables, como
adultos mayores o estudiantes
Si bien uno de los ms claros ejemplos de control
de demanda de usuarios de servicios ambientales es
el caso de los servicios recreativos, hay otros ejemplos
igualmente relevantes, como el del servicio de protec-
cin de pesqueras de los manglares. Estudios recientes
en la costa de Nayarit
3
indican que el valor del servicio
ambiental de proteccin de pesqueras podra variar
desde 12 pesos por hectrea al ao con usuarios no
organizados, hasta 850 pesos por hectrea al ao bajo
regmenes de pesca controlada.
:.. Vaioiacix iaia coxiixsacix
En Mxico, la valoracin econmica de la biodiver-
sidad se est utilizando cada vez ms frecuentemente
en las demandas gubernamentales por compensacin
de daos por accidentes industriales o relacionados
con el transporte. Los montos determinados en estos
procesos han incluido tradicionalmente slo los gas-
tos de restauracin, y parcialmente las prdidas en in-
gresos de quienes aprovechan directamente el recurso
natural daado. Desde 2000 ha habido algunos casos
donde a esta prdida se le han aadido los daos a los
ujos de servicios ambientales que sostienen indirec-
tamente otras actividades econmicas.
Uno de los casos ms relevantes es el del accidente
del barco Rubin, que da 4,150 m
2
del arrecife
coralino Pjaros, del Parque Marino Nacional Sistema
Arrecifal Veracruzano, el 28 de febrero de 2001. En
este caso se discutieron dos tcnicas bsicas con el n
de determinar el monto para la compensacin del dao:
la compensacin por la prdida del valor del arrecife,
y la compensacin para su reparacin.
Para la determinacin de la prdida del valor del
arrecife se aplic el concepto de valor econmico total,
que incorpora los valores de uso directo, indirecto y
futuro, as como los valores de no uso. Para tener una
aproximacin de este valor se tomaron en cuenta diver-
sos estudios realizados en todo el mundo
4
.
La otra tcnica discutida fue la de costo de repara-
cin. Las primeras estimaciones sobre ste indicaban
un monto aproximado de medio milln de dlares. Sin
3
Sanjurjo, et al. 2005.
4
Cesar. 2000.
385
embargo, estas estimaciones haban pasado por alto
dos factores importantes: el factor temporal y el factor
de riesgo de nuevos accidentes. Al incluir estos nuevos
factores al anlisis el costo de reparacin del dao se
elev a 1.2 millones dlares
5
.
Esta misma idea de incorporar los factores de tem-
poralidad e incertidumbre en la determinacin de la
supercie a restaurar puede ser genera-
lizada en otros temas, como derrames
de hidrocarburos o determinacin de
criterios de compensacin en las mani-
festaciones de impacto ambiental.
Cabe resaltar que en muchas ocasio-
nes no es posible cuanticar el monto de
la prdida en trminos monetarios. Por
esta razn, la compensacin que resulta
de un ejercicio parcial de valoracin
econmica puede resultar una solucin
no adecuada para resarcir el dao. Un
ejemplo es el caso del hotel Mayan
Palace en Cancn, cuya compensacin
ideal segn los expertos era conservar
un rea determinada del mismo tipo de
ecosistema que haba destruido.
. Ixsriuxixros icoxxicos
Desde la ptica econmica, el problema
bsico que generan la contaminacin y
el deterioro de los recursos naturales es
la existencia de fallas de mercado. No
existe un mercado de contaminantes del aire que le
cobre a los generadores de emisiones el precio del dao
que causan a las dems personas. No hay un mercado
claramente denido de biodiversidad, de calidad del
agua. En ocasiones, ni siquiera existen unidades de
medida de estos bienes ambientales: en qu unidades
podra medirse el paisaje?
Sin embargo, si se cuanticaran las unidades del
bien natural se podran generar mercados con precios
que reejaran los verdaderos costos sociales, entonces
se estimulara a los agentes econmicos a considerar el
5
Fernndez-Ugalde. 2001.
dao que sus acciones causan a los dems. Si el precio
del agua que usa la ciudad ro arriba reeja el costo
para los agricultores ro abajo, y adems el costo del
deterioro del acufero y el costo sobre las especies que
dependen de la calidad del ro, y todos los costos que
implica usar el agua en la ciudad y no en otro lado,
entonces es probable que los consumidores de agua en
la ciudad disminuiran su demanda. Si
todos los usuarios del agua del mismo
ro pagan un precio por utilizarla, en-
tonces el usuario que valorase ms el
agua se quedara con ella, y as el recurso
se utilizara ms ecientemente.
De acuerdo con esta lgica, es con-
secuente encarecer los combustibles
ms sucios, por ejemplo. Al aumentar
el precio, el usuario percibe que el uso
de este bien es caro para l, como lo es
para la sociedad. Como consecuencia,
se logra el desplazamiento paulatino
de los combustibles ms sucios hacia
combustibles relativamente ms lim-
pios. Adems, la creacin de mercados
tiene la ventaja de que permite que el
recurso se utilice donde ms se valora, e
incentiva un cambio paulatino de com-
portamiento que permite que los agen-
tes se ajusten poco a poco a cambios de
poltica. La sixaixar ha procurado
identicar aqullas fallas de mercado
que pudieran eliminarse para permitir
que el sistema de precios reeje los
costos para la sociedad del consumo de los bienes o
servicios. Los instrumentos econmicos se han orga-
nizado en tres tipos: a) aqullos que se han traducido
en herramientas de poltica scal y que generalmente
castigan a los contaminadores; b) los subsidios aco-
plados a la produccin o al consumo que promueven
el deterioro ambiental; y c) los pagos para premiar el
comportamiento ambientalmente deseable.
.1. Ixsriuxixros iiscaiis iaia ioirica axniixrai
La traduccin de instrumentos econmicos en impues-
tos, derechos, tarifas o subsidios resulta prctica. En
Desde la ptica eco-
nmica, el problema
bsico que generan
la contaminacin y
el deterioro de los re-
cursos naturales es la
existencia de fallas de
mercado.
Si se cuanticaran
las unidades del bien
natural se podran
generar mercados
con precios que ree-
jaran los verdaderos
costos sociales, en-
tonces se estimulara
a los agentes econ-
micos a considerar
el dao que sus ac-
ciones causan a los
dems.
386
todos los pases del mundo, la poltica scal incide en
las preferencias de los individuos y las organizaciones.
En Mxico existen esfuerzos, muchos de ellos exitosos,
por utilizar instrumentos scales para solucionar pro-
blemas ambientales. Un ejemplo de ello es el cobro de
tarifas para el uso residencial del agua, que los diver-
sos organismos operadores realizan cotidianamente.
Otros ejemplos son los pagos de derechos y aprovecha-
mientos por el uso no extractivo de recursos naturales,
tales como el avistamiento de ballenas, o por el uso
extractivo de especies en Unidades de Manejo para la
Conservacin de la Vida Silvestre (uxa). Se ha consi-
derado tambin incluir en el precio de los combustibles
un componente que dependa de qu tan limpios son,
as como el uso de sistemas de depsito y reembolso
para el acopio de diversos materiales.
.1.1. Precios relativos de los combustibles
La contaminacin del aire es un problema ambiental
que impone a la sociedad considerables costos eco-
nmicos en materia de salud. Muchos factores han
contribuido a esta situacin, entre ellos el crecimiento
industrial, la explosin demogrca y la proliferacin de
automviles. Las autoridades de salud de la Ciudad de
Mxico indican que el costo anual de la contaminacin
en materia de atencin hospitalaria y ausentismo laboral
asciende a 837 millones de dlares. Segn la Secretara
de Salud, 35% de la carga total de enfermedades que
se registran en el pas tiene su origen en factores ambien-
tales, especialmente relacionados a la mala calidad del
aire. Los niveles elevados de sustancias contaminantes
en el aire en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico
aceleran la muerte de 4,000 personas por ao.
La estrategia que se adopte para contener la con-
taminacin del aire tiene que ser integral. No ser
suciente con slo un programa que evite la circula-
cin de algunos coches un da a la semana; mejorar el
transporte pblico tampoco ser suciente, pero stas
y otras iniciativas podrn complementarse para solu-
cionar este problema.
Entre otros aspectos, se ha prestado particular aten-
cin al hecho de que las fuentes mviles, principalmente
los autos, son como se establece en el apartado dedi-
cado a la contaminacin del aire (Captulo xii) res-
ponsables de 84% de la contaminacin atmosfrica en
Mxico. Ante tal situacin, parece adecuado incentivar
la reduccin en el consumo de gasolina, combustible
del principal agente contaminador.
Para elaborar una propuesta que modique pre-
cios a travs de un impuesto (o subsidio), se requiere
estudiar la sensibilidad de la demanda de las gasolinas
ante cambios en precios. Este anlisis de sensibilidad
permitira prever los escenarios derivados de diferentes
cambios en precios (tanto al alza como a la baja). En
trminos generales, se observa que la elasticidad precio
de la gasolina es suciente para provocar cambios en
el comportamiento de los automovilistas
6
. Adems,
queda de maniesto que el encarecimiento de la ga-
solina tendra un mayor efecto en el 10% ms rico de
la poblacin. Por otro lado, ser importante impulsar
polticas de apoyo a grupos vulnerables y mejorar el
transporte pblico, a n de que una poltica de precios
tenga buenos resultados para el medio ambiente y para
la distribucin de los daos causados por el trco y la
contaminacin del aire en las principales ciudades.
.1.:. Precios relativos de autos
Debido a que los precios de los energticos suelen ser
herramientas esenciales de poltica scal, ha sido difcil
incorporar el aspecto ambiental en las decisiones de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y iixix
respecto al precio al consumidor de los combustibles.
Considerando la dicultad para aplicar esta poltica, se
han propuesto otros instrumentos scales para desin-
centivar el uso de combustible e incentivar el mejor
desempeo ambiental de los vehculos, como la Te-
nencia Ambiental y el Impuesto Ecolgico Sobre Au-
tomviles Nuevos. Se espera entonces que, al haber
un incremento en el precio de los vehculos con peor
rendimiento, y una disminucin en el precio de los
vehculos con mayor rendimiento, las decisiones de
los consumidores se ajusten considerando la eciencia
energtica como una variable sumamente importante
dentro del proceso de seleccin.
La aplicacin simultnea de estas propuestas in-
centivara el uso de las tecnologas ms limpias que
hubiera en el mercado en su momento, logrando una
6
Adn Martnez y Luis Jaramillo. ixi. 2006. Documento de trabajo
cciia, Elasticidades de Gasolinas.
387
modicacin en la estructura del parque vehicular, un
ahorro de combustible de 6,500 millones de litros de
gasolina en cuatro aos y una disminucin de entre
0.34% y 0.40% del total de las emisiones de xidos de
nitrgeno y bixido de carbono
7
.
.1.. Tarifas de agua
En aos recientes se ha desarrollado un inters particu-
lar por el estudio de las funciones de demanda de agua
para uso residencial
8
. El objetivo primordial de estas
investigaciones consiste en encontrar un instrumento de
mercado para lograr un consumo ms eciente del agua
que redunde, por supuesto, en una distribucin mucho
ms equitativa entre las demandas competidoras (por
ejemplo industrial y agrcola, o ricos y pobres). Como
recomendacin general para construir soluciones a este
problema, el precio, como seal de mercado, podra ser
el mecanismo ideal para incentivar a los consumidores
individuales a realizar un uso ms racional del agua.
Los organismos que operan la distribucin del
agua en los municipios son en su mayora entidades
descentralizadas del sector pblico muy diferentes en-
tre s. Algunos de estos organismos operadores son or-
ganismos pblicos municipales, otros son autnomos
pero dependen nancieramente del municipio, y an
otros son organismos privados, o combinaciones entre
estos modelos. No obstante la gran heterogeneidad de
sus arreglos institucionales, se pueden aplicar medidas
efectivas que permitan el uso eciente del agua. En la
bsqueda de estas soluciones, el ixi llev a cabo un
estudio para conocer la demanda de agua residencial y
as proponer mejores esquemas de pago. Los resultados
indican que los usuarios residenciales son ms sensibles
a cambios en la estructura de las tarifas que al precio en
s mismo. Es decir, genera un mayor ahorro escalonar
las tarifas que aumentar los precios. Escalonar las tarifas
quiere decir que los primeros metros cbicos de agua
se cobren a precios muy bajos y, si se pasa de cierto
nivel, el precio aumentar, y as sucesivamente hasta
llegar a un precio casi prohibitivo para los consumos
7
ixi, 2005a.
8
Vase Hove y Linaweaver. 1967; Agthe y Billings. 1980; Grin
y Martin. 1981; Hanemann. 1997; Martnez-Espieira. 2002;
Pashardes y Hajispyrou. 2002.
muy elevados. En el estudio del ixi se encontr que
los hogares mexicanos tienen una respuesta ante cam-
bios en el precio mayor que la que se maniesta en la
literatura internacional; la consecuencia prctica de este
hallazgo es que los aumentos del precio provocarn una
disminucin de la cantidad de agua consumida. Otro
descubrimiento, que hace ineludible la necesidad de
reparar las tuberas de abastecimiento, es que las cons-
trucciones con ms de treinta aos consumen el doble
de agua que las casas ms nuevas.
.1.. Sistemas depsito-reembolso
Otro mecanismo correctivo basado en la modicacin
de precios es el de los sistemas de depsito-reembolso,
los cuales representan una solucin de bajo costo para
el acopio de residuos. Este tipo de esquemas impone de
manera indirecta un cobro para el generador de residuos
y un pago para la recoleccin. En algunos pases, los
sistemas de depsito-reembolso han demostrado ser
ecaces para motivar a los consumidores a regresar
sus residuos para que sean reciclados o se dispongan
adecuadamente.
Como se analiza de manera ms detallada en otros
apartados, Mxico gener 28 millones de toneladas
de residuos slidos urbanos
9
en 1993, y doce aos
despus, en 2005, esta cifra alcanz casi 35 millones de
toneladas. Como punto de referencia, el crecimiento
poblacional fue del 11%, mientras que el crecimien-
to de los residuos slidos municipales fue de 18.5%.
Por otro lado, ms del 20% de los residuos urbanos
se dispone en calles, barrancas y ros, mientras que el
resto se distribuye entre tiraderos a cielo abierto (26%),
rellenos sanitarios (40%) o rellenos de tierra (9.5%).
Esta situacin aumenta los riesgos ambientales y de
salud para la poblacin. En consecuencia, es necesario
tomar medidas inmediatas para reducir los montos de
residuos que se generan, disminuir la cantidad de de-
sechos que requieren disposicin nal, y administrar
y disponer de manera ms eciente los residuos ter-
minales que queden
10
. Para lograr estos resultados se
requiere de medidas que se complementen entre s. Una
de estas herramientas es el sistema depsito-reembolso.
9
ocoi. 2003.
10
ixi. 1993.
388
Los instrumentos econmicos para la minimizacin
de residuos tienen como objetivo cambiar el com-
portamiento de las personas. En el caso del Sistema
Depsito-Reembolso, el objetivo es que las personas
lleven sus residuos a algn lugar adecuado, en lugar de
tirarlos en sitios donde generan problemas a la salud y
al medio ambiente. En muchos casos, particularmente
cuando se trata de residuos de manejo especial o de re-
siduos peligrosos, es un instrumento apto para hacerlo
de manera ecaz y sin incurrir en costos altos.
En Mxico existe un sistema de depsito-reembolso
para los envases de cerveza. Antiguamente era comn co-
brar el importe por los envases de vidrio de los refrescos.
A n de ampliar el tipo de materiales que se acopian con
esta herramienta se elabor un estudio para conocer la
disposicin de los habitantes de la Ciudad de Mxico
para regresar botellas de iir (polietilen tereftalato), a
un centro de acopio. A travs de este estudio se encon-
tr que ms de 90% de los envases terminaran en un
centro de acopio si se cobrara un depsito de un peso,
mismo que se regresa cuando se retorna el envase. El
establecimiento de un sistema depsito-reembolso faci-
lita el acopio, pero tambin es necesario considerar que
adems del importe hay costos adicionales de transporte
y almacenamiento. Cuando estos costos son demasiado
elevados, entonces la medida se vuelve impracticable.
No obstante, a pesar de los costos adicionales, algunos
casos han resultado exitosos, prcticos y bencos
para la sociedad. Adems del vidrio y el acopio de los
acumuladores para automviles en Mxico, existen los
casos de las bateras (pilas), llantas, envases de bebidas
y aceites, usados en pases como Australia, Austria, Ca-
nad, Dinamarca, Estados Unidos, Holanda, Hungra,
Suecia y Taiwn, entre otros.
.1.. Cobro de derechos
Hay muchos casos en los que las actividades privadas
enfrentan costos muy por debajo de los costos para
la sociedad. Gran parte de los problemas ambientales
enfrentan esta situacin. El automovilista no enfrenta
los costos que su auto genera en daos a la salud de
terceros; los taladores no enfrentan los costos de prdida
de biodiversidad o captura de carbono que enfrenta la
sociedad; quienes descargan aguas residuales no enfren-
tan los costos de los usuarios ro abajo, y los ejemplos
podran seguirse enlistando. Una poltica adecuada en
casos como stos es hacer que el actor privado pague por
el costo social generado. Este principio se denomina el
que contamina paga. En Mxico, este principio puede
aplicarse, entre otras opciones, mediante el cobro de de-
rechos. Ejemplos de stos son el cobro de derechos
por descarga de aguas residuales y el aprovechamiento
extractivo en zonas federales.
De acuerdo con el Cdigo Fiscal de la Federacin los
derechos son las contribuciones establecidas en la Ley
por el uso y aprovechamiento de los bienes de dominio
pblico de la nacin, as como por recibir servicios que
presta el Estado en sus funciones de derecho pblico. Se
han impulsado esquemas que toman en cuenta factores
ambientales, e incorporan externalidades en benecio
del medio ambiente, pero todava existen muchos retos
y oportunidades por desarrollar.
El derecho por descarga de aguas residuales se fun-
damenta en la NOM-001-SEMARNAT-1996, en la
que se establecen los lmites mximos permisibles de
contaminantes en las descargas de aguas nacionales.
El pago del derecho se efecta cuando se exceden di-
chos lmites. Es importante sealar que la Ley Federal
de Derechos establece como destino especco de lo
recaudado el apoyo para obras de infraestructura de
saneamiento a travs de la Comisin Nacional del Agua.
Uno de los resultados que se esperaran de la aplicacin
de este instrumento es que los municipios paguen por
sus descargas a los cuerpos de agua nacionales, y que
ellos a su vez cobren por las descargas de los usuarios al
drenaje municipal, pero la capacidad operativa de los
primeros es muy limitada. Para poder llevar a cabo este
cobro es necesario dotar a los municipios de la capaci-
dad operativa y nanciera. Tambin es recomendable
que el organismo operador sea un agente autnomo,
nancieramente autosuciente e independiente de las
decisiones de poltica que lleve a cabo la presidencia
municipal.
Otro instrumento utilizado en Mxico es el cobro
de derechos por aprovechamiento extractivo en zonas
federales. Con la promulgacin de la Ley General de
Vida Silvestre (icvs) el aprovechamiento de la vida sil-
vestre se contempla en dos modalidades: el no extractivo
y el extractivo. El aprovechamiento extractivo se reere
a la utilizacin de ejemplares, partes o derivados de
389
especies silvestres, mediante colecta, captura o caza (art.
3-I LGVS). Tal como se detalla en el captulo acerca de
vegetacin y uso del suelo, los criterios para llevar a cabo
esta actividad se establecen con la nalidad de evitar
mermas a las poblaciones y especies, y daos al hbitat
de la vida silvestre, procurando su conservacin.
Este aprovechamiento extractivo puede realizarse
en predios de propiedad federal o bien, en unidades de
manejo para la conservacin de vida silvestre (uxa). El
cobro de derechos en las uxa es menor que el cobro
en predios federales para beneciar a los propietarios
y legtimos poseedores de los predios donde se distri-
buye la vida silvestre, e incentivarlos a participar en su
conservacin. El monto de lo recaudado por este con-
cepto es destinado a la Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales para la gestin de Proyectos de Ma-
nejo Regional y de Proyectos de Recuperacin de Es-
pecies Prioritarias.
.:. Sunsioios iiiviisos iaia ii xioio axniixri
Los subsidios acoplados a la produccin son instru-
mentos scales que merecen particular atencin. Las
agendas de desarrollo econmico y de proteccin
ambiental coinciden de manera importante en su
inters por eliminar estos subsidios. Para la agenda de
desarrollo, los subsidios acoplados a travs de precios
de los productos o insumos crean una prdida en
bienestar al distorsionar las seales de mercado que,
de otra forma, haran que la produccin de un bien o
servicio ocurriera donde sus costos reales fueran ms
bajos. En el prrafo 91 de la declaracin ministerial de
Doha, emanada de la ltima reunin de la Organiza-
cin Mundial de Comercio (oxc), se menciona que se
debe alentar a la reforma en materia de subsidios que
tienen un impacto negativo importante sobre el medio
ambiente y que son incompatibles con el desarrollo
sostenible. Para la agenda ambiental, estas seales de
mercado distorsionadas tambin provocan otro proble-
ma: generan incentivos a una mayor expansin de la
actividad econmica sobre reas naturales o una mayor
descarga de contaminantes.
Un punto en donde ambas agendas divergen es que,
para la ambiental, siempre hay ganancias por actuar uni-
lateralmente desacoplando subsidios. Conviene hacerlo
aunque los dems pases no lo hagan, porque lo que se
gana es quitarle presin a los recursos naturales sin re-
ducir los ingresos totales de los grupos que se benecian
de los subsidios. De este modo, los subsidios al agua, a
los agroqumicos, o a insumos en particular, originan
un uso mayor que el socialmente ptimo de recursos
naturales y provocan una presin innecesaria sobre el
medio ambiente. De acuerdo con la oxc, el monto de
los subsidios perversos a nivel mundial vara entre 500
mil millones y 1.5 billones de dlares al ao
11
, mismos
que generan una poderosa fuerza de destruccin del
medio ambiente y de la eciencia econmica.
El desacoplamiento de impuestos y de exenciones
scales dainos para el medio ambiente consiste en
sustituir estos apoyos por subsidios directos. Otor-
gar incentivos en efectivo en lugar de reducir precios
permitira que las seales econmicas de los costos pri-
vados y sociales dirijan las decisiones de las personas
sin reducir sus ingresos. Hay muchos ejemplos de este
tipo de subsidios. A continuacin, se incluye el caso del
subsidio a la tarifa para bombeo agrcola, la exencin
del iva a plaguicidas y el subsidio al diesel para uso
agropecuario.
.:.1. Reingeniera del subsidio elctrico para bombeo
El instrumento para asignar agua subterrnea en Mxico
es la gura de concesin, donde quin la recibe puede
utilizar sin costo una cantidad determinada de agua
del acufero. La Comisin Nacional del Agua (cxa)
ja la cantidad que se concesiona con base en estudios
tcnicos sobre la disponibilidad de agua. La Ley Fede-
ral de Derechos fue reformada en 2002 para imponer
un cobro de 10 centavos por cada m
3
que se extraiga
por arriba de la concesin, que es un avance, pero no
sustituye el difcil esfuerzo de sancionar cuando hay
costos polticos locales altos de hacerlo.
Como en todo el mundo, la agricultura es el prin-
cipal usuario del agua subterrnea (como se ve en el
Captulo x, 77% del agua extrada en Mxico se destina
a la agricultura). Los agricultores de unidades de riego,
adems del precio cero al agua que disfrutan, pueden
solicitar que se les aplique alguna de las tarifas elctricas
especiales para bombeo. Estas tarifas, identicadas con
11
oxc. 2003.
390
las claves 09 y 09-CU fueron, en promedio, de 33 cen-
tavos por kwh, mientras que el costo de la generacin
y transmisin del mismo kwh es de 1.44 pesos. Este
subsidio de 430% genera una gran distorsin e implica
que los sectores secundario y terciario de la economa
pagan ms de 100 veces lo cobrado a la agricultura.
El problema de sustentabilidad que provocan los
subsidios a la tarifa elctrica para bombeo agrcola pue-
de ser evitado a travs de una reingeniera que desacople
el apoyo econmico. Por ejemplo, el usuario recibira
una transferencia en efectivo proporcional al agua
que tiene en concesin, nanciada con la recaudacin
adicional proveniente de reducir el subsidio al precio
de la electricidad.
Otro problema que existe en este caso es el de la
regresividad del subsidio (por el que se benecia ms a
los que ms tienen): si se consideran slo las comunida-
des que reciben subsidio a la tarifa de bombeo agrcola,
las comunidades con un nivel de vida ms alto, segn
el ndice de marginacin de coxaio, reciben 3,890
millones de pesos al ao, mientras que las comunidades
ms marginadas perciben en conjunto 10 millones de
pesos. Peor an, al hacer un comparativo nacional, las
comunidades con mayores niveles de marginacin no
reciben subsidio alguno
12
.
.:.:. Arancel cero de IVA a plaguicidas
Las intervenciones gubernamentales que reducen los
precios relativos de los agroqumicos hacen que haya
un consumo excesivo de los mismos. Es excesivo en el
sentido de que el consumo es mayor al que sera deter-
minado bajo las seales de un mercado sin distorsiones,
y an mayor al nivel socialmente ptimo que resulta
de corregir al mercado para tomar en cuenta los costos
ambientales de la contaminacin puntual o difusa.
Para los productores, el mayor consumo de agroqu-
micos ocurre al cambiar el precio relativo entre dos in-
sumos que pueden ser utilizados para las mismas tareas:
as, se minimizarn costos eligiendo una combinacin
que tenga una mayor proporcin del insumo cuyo pre-
cio fue reducido. Tres ejemplos de esta sustitucin son:
a) en las tareas de deshierbe un productor puede susti-
tuir con herbicidas el uso de mano de obra. b) Un sus-
12
vila, et al. 2005.
tituto comn de los fertilizantes sintticos consiste en
dejar descansar la tierra durante uno o varios aos; otro
es incorporar ms fertilizantes orgnicos o permitir
al ganado que se alimente in situ, mientras sus heces
fertilizan la parcela. c) El uso de insecticidas se puede
reducir utilizando mtodos de control biolgico, que
son intensivos en conocimiento tcnico o tradicional.
Esto permite ver que los agroqumicos pueden sustituir
tanto a la mano de obra como al capital (humano y fsi-
co) o al tiempo. Cuando los primeros reciben subsidios
se reduce la demanda de sus sustitutos.
El efecto de este desplazamiento de las demandas
puede tener implicaciones sociales importantes. Por
ejemplo, al competir los agroqumicos contra la mano
de obra se crea una reduccin de la demanda de esta
ltima en las zonas rurales. Los productores orgnicos
podran competir mejor en el mercado contra quie-
nes producen usando agroqumicos, si estos ltimos
enfrentaran los costos reales de sus insumos, sin nece-
sidad de depender exclusivamente de los consumidores
ambientalmente concientes.
El menor precio relativo de los agroqumicos tam-
bin frena la adopcin de tecnologa. La oferta actual
de maquinaria y equipo contiene varios niveles de tec-
nologa con mayor o menor eciencia en la aplicacin
de agroqumicos. La eciencia en la aplicacin reduce la
exposicin de los trabajadores al agroqumico, as como
tambin disminuye la exposicin de los vecinos, y reas
naturales cercanas o conectadas ambientalmente al sitio
de aplicacin. El que ms productores adquieran esta
tecnologa o le den mejor mantenimiento a sus equipos
depende directamente del precio del insumo que utili-
zan: entre ms alto sea el precio de ste, ms rentable y
rpida ser la tasa de adopcin de la tecnologa de menor
impacto ambiental, y ms rentable ser tambin darle
mantenimiento al equipo requerido. Si el precio de los
agroqumicos aumentara, ya sea mediante la elimina-
cin de la exencin al iva, o a travs de un impuesto
diferenciado, el mercado de hortalizas no se vera signi-
cativamente afectado; en cambio, el consumo de pla-
guicidas sera distinto, ya que un impuesto diferenciado
promueve el consumo de agroqumicos con toxicidades
ms bajas y de alternativas menos dainas
13
.
13
vila y Muoz, 2005.
391
.:.. Subsidio al diesel marino.
El inters por apoyar a los pescadores artesanales y a la
gran industria pesquera tambin ha seguido un camino
de subsidios generadores de distorsiones, que conducen
a la sobreexplotacin y al dao ambiental. Su ms clara
expresin en Mxico es la de los subsidios al diesel y
las gasolinas para embarcaciones. Con un precio 40%
inferior al aplicado para el resto de la economa, los
combustibles para la pesca buscan ser el vehculo para
evitar la quiebra de muchas empresas pesqueras. El
exceso de esfuerzo pesquero ha llevado no slo a de-
teriorar la productividad de muchas pesqueras, sino a
que los impactos de esta actividad sobre el resto de los
ecosistemas marinos sean mayores.
Estos subsidios son un problema que Mxico com-
parte con otros pases, especialmente los ms ricos, y con
grupos de inters de pescadores muy poderosos, como
los de los pases mediterrneos y blticos dentro de la
Unin Europea, junto con Japn y Estados Unidos.
Como en los casos anteriores, es posible dar apoyos que
no incentiven la sobreexplotacin, pero que impliquen
un redimensionamiento neto de la actividad, ms cerca
de lo que es socialmente eciente.
.:.. Reingeniera de subsidios
El objetivo de la reingeniera de subsidios es evitar distor-
sionar, en la medida de lo posible, las seales de precios,
tanto de productos como de insumos, sustituyndolos
por pagos neutrales. Los mejores tipos de pago neutral
son aqullos dados en efectivo a hogares que caliquen,
y que sean basados en un criterio que no dependa de
su uso de insumos o de su nivel de produccin. Otro
ejemplo es el de la tierra en propiedad, con lmites si se
quiere, o en menor medida, la tierra en produccin.
La experiencia internacional muestra que no ha
sido fcil desacoplar subsidios. Adems de las consi-
deraciones de estrategia nacional, donde un gobierno
podra no elegir realizar un desacoplamiento unilateral
de subsidios por no perder posicin de mercado, hay
otras razones para la oposicin interna a estos nuevos
instrumentos. Tienen que ver con la redistribucin de
rentas dentro de los propios grupos beneciados.
Una de las virtudes de los subsidios desacoplados
es que pueden generar mejor distribucin del subsidio
cuando hay productores-objetivo que tienen pocos
excedentes o uso de insumos. Por ejemplo, si hay,
como en Mxico, un gran nmero de campesinos que
no producen suciente para vender en el mercado,
stos no estaran recibiendo ningn subsidio atado a la
comercializacin. En cambio, un subsidio desacopla-
do, como los pagos por hectrea, s beneciara a este
tipo de productores. Una reingeniera de subsidios que
mantuviera el gasto gubernamental constante, estara
de hecho restando subsidio a los grandes agricultores
para drselo a los pequeos productores.
Esta ventaja distributiva de desacoplar subsidios es
a la vez uno de los principales obstculos polticos para
las reformas. Aquellos usuarios que reciban benecios
por arriba del promedio seran perdedores netos con
el nuevo esquema, mientras que los usuarios que esta-
ban por de bajo del promedio se beneciaran. En la
experiencia internacional, la oposicin generada por
la bsqueda de rentas es una causa importante del poco
xito que han tenido los gobiernos en lograr subsidios
desacoplados. No obstante, en estos casos, en los que el
esfuerzo productivo excesivo se debe a una sobre ofer-
ta de productores, el subsidio directo amplica esta
falla de mercado.
.. Paco ioi siivicios axniixraiis
As como en el caso de las actividades que generaban un
costo social el gobierno poda imponer un cobro para
que los precios reejaran el verdadero costo social, en
los casos en los que las actividades generan mayor bene-
cio social que privado (conservacin de ecosistemas),
la sociedad podr realizar pagos que intenten igualar el
benecio social con el privado. Hacer este pago repre-
senta un estmulo para las mejoras ambientales, pro-
moviendo la innovacin tecnolgica e incentivando la
conservacin.
La mayor parte de las veces quien har el pago en
nombre de la sociedad ser el gobierno, y lo har a travs
de exenciones de impuestos o por medio de progra-
mas de subsidio. Entre estos ltimos destacan el Pro-
grama de Desarrollo Forestal, el iiocaxio Ecolgico,
el Programa de Empleo Temporal, y el Programa de
Pago por Servicios Ambientales. Sin embargo, cuando
la sociedad civil se organiza, es capaz de premiar este
comportamiento benco para todos. Algunas organi-
392
zaciones privadas estn dispuestas a premiar la conser-
vacin; toca al Estado crear las condiciones adecuadas
para que estos recursos cumplan con su propsito:
ejemplo de ello son los casos del usuario ecolgico
del agua para el Delta Colorado, o las servidumbres
ecolgicas en Sian Kaan.
..1. Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos en
zonas forestales.
El programa de Pago por Servicios Ambientales Hidro-
lgicos (isau) es uno de los instrumentos que confor-
man la estrategia de polticas pblicas de Mxico para
enfrentar problemas tanto de escasez de agua, como de
reduccin de la cubierta forestal. El mecanismo consiste
en promover contratos entre el gobierno federal y los
propietarios de los bosques: el primero, a travs de la
Comisin Nacional Forestal (coxaioi), se comprome-
te a realizar pagos directos a los propietarios de tierras
que hayan conservado las reas forestales primarias
(bosques en buen estado de conservacin) establecidas
en el contrato.
El programa se puso en prctica a partir de 2003 y se
determin que en una primera etapa el nanciamiento
proviniera de los recursos que se obtienen por el pago
de derechos de agua, a travs de una reforma a la Ley
Federal de Derechos (iio) y de la creacin del Fondo
Forestal Mexicano (iix). Con esta nalidad, para el
primer ao se estableci un monto de 200 millones de
pesos en el artculo 223 de la iio.
El programa isau busca que en los predios bene-
ciados el bosque genere ms rentas a los dueos de la
tierra que los usos alternativos que podra llegar a tener.
Para elegir los predios que participan cada ao, se da
prioridad a aquellos bosques situados en las zonas de
recarga de acuferos sobreexplotados y en cuencas donde
el agua supercial es muy escasa o de mala calidad.
El Comit Tcnico ha modicado los criterios de
seleccin de predios conforme la discusin se enriquece
con nuevos anlisis y evaluaciones
14
. Uno de los objeti-
vos de poltica del programa consiste en promover la ge-
neracin de servicios hidrolgicos que no se generaran
sin su aplicacin, es decir, concentrar los pagos en los
predios donde hay alto riesgo de deforestacin y donde
14
Braa y Martnez. 2005.
el pago podra inuir en las decisiones de los usuarios
de los bosques. Para ello, el pago tendra que cubrir la
utilidad que los usuarios podran obtener de un uso de
suelo alternativo al bosque (costo de oportunidad).
Un caso ideal sera, por ejemplo, utilizar los recursos
para pagar a los miembros de un ejido que estn eva-
luando la conveniencia de abrir el bosque para sembrar
milpas para el autoconsumo. Una de las aportaciones
ms relevantes a la discusin sobre los criterios de se-
leccin de propuestas es la medicin del riesgo de defo-
restacin. La inclusin de stas mediciones permitira
focalizar los esfuerzos hacia aquellos predios en los
que exista mayor probabilidad de ser deforestados. Ac-
tualmente se cuenta ya con modelos de riesgo de defo-
restacin que involucran tanto aspectos biofsicos como
socioeconmicos y de accesibilidad a mercados
15
.
Si bien el isau ha funcionado hasta ahora como
un programa de subsidio directo, resulta deseable que
poco a poco se vaya transformando en un programa de
creacin de mercados locales. Tanto en la experiencia
nacional como en la internacional se encuentran casos
de la formacin de este tipo de mercados.
Con la intencin de buscar este paso, el ixi ha
apoyado a la coxaioi en el diseo del isau y en su
evaluacin y modicacin a travs de su participacin
en el Comit Tcnico. Adicionalmente, ha implemen-
tado una serie de acciones para cumplir con uno de
los objetivos principales del mecanismo: alcanzar una
etapa en la que el programa sea elaborado, operado
y nanciado en el mbito local. Para ello se requiere
promover la construccin o el fortalecimiento de las
capacidades locales para el diseo e instrumentacin
del isau-Local. El proyecto tiene dos lneas de trabajo
principales: elaborar un manual para la instrumenta-
cin del programa de pago por servicios ambientales
hidrolgicos en el mbito local, y proveer asesora a los
municipios y gobiernos estatales interesados en disear
e implementar el programa.
..:. Pago por servicios ambientales: carbono y biodi-
versidad
El programa para desarrollar el mercado de servicios
ambientales por captura de carbono y los derivados de
15
Muoz et al. 2003.
393
la biodiversidad, y para fomentar el establecimiento y
mejoramiento de sistemas agroforestales (cansa), se
estableci en 2004 con la nalidad de promover que
los propietarios y poseedores de los recursos forestales
tengan acceso a los mercados nacionales e internacio-
nales de los servicios ambientales relacionados con
la captura de carbono y con la biodiversidad de los
ecosistemas forestales.
En 2005 se apoyaron 117 proyectos de elaboracin y
14 de ejecucin para captura de carbono, mientras que
para biodiversidad se nanciaron 439 de elaboracin
y 100 de ejecucin. El presupuesto de ese ao fue de
aproximadamente 50 millones de pesos.
El objetivo del programa es compensar a los pro-
pietarios de terrenos forestales que proveen servicios
ambientales, para que tomen conciencia del valor de
este servicio cuando enfrenten decisiones de cambio
de uso del suelo. De esta manera se generan incentivos
econmicos para que la opcin de conservacin del
terreno compita en trminos de rentabilidad, frente a
otros usos como la agricultura o la ganadera.
Para el rubro de captura de carbono, la compensa-
cin otorgada a los propietarios es del orden de 2 salarios
mnimos por tonelada de co
:
capturada en un mnimo
de 500 hectreas. Los apoyos se pueden otorgar hasta
por cinco aos consecutivos.
En cuanto al rubro de biodiversidad, una de las
principales condiciones es que el potencial beneciario
demuestre tener un compromiso de conservacin de al
menos 10 aos; sin embargo, los proyectos en ejecucin
recibirn 5 pagos anuales sujetos al cumplimiento de
los compromisos establecidos en el proyecto aprobado.
Los montos de apoyo, tanto para la elaboracin del
proyecto como para su ejecucin, varan dependiendo
del nmero de hectreas que ste incluya, y son publi-
cados cada ao por la coxaioi en el Diario Ocial de
la Federacin.
Para otorgar los recursos, el programa opera de la
siguiente manera: En primera instancia, la coxaioi da
a conocer las zonas elegibles, esto es, los lugares del
pas que son susceptibles de ser seleccionados a partir
de criterios ambientales. Posteriormente, y a partir de
la convocatoria emitida en el Diario Ocial de la Fe-
deracin, los propietarios dentro de las zonas elegibles
presentan una solicitud a la coxaioi. Finalmente, el
comit nacional analiza la solicitud y decide si la acepta
o la rechaza.
Las solicitudes son calicadas con base en los crite-
rios de prelacin establecidos en las Reglas de Opera-
cin. Entre los criterios se encuentra que el aspirante
tenga algn tipo de contrato por venta de servicios
ambientales, que se encuentre en un municipio de
mayora indgena y que est ubicado en una axi, en
un humedal de importancia mundial (sitio Ramsar) o
una zona clasicada como rea de Importancia para la
Conservacin de Aves (aica).
Adems de estos criterios generales existen otros
diferenciados para captura de carbono y para biodiver-
sidad. Respecto a captura de carbono se valora favora-
blemente que el proyecto se destine a usos estructurales
y que est apegado a los lineamientos de la Convencin
Marco de Cambio Climtico de las Naciones Unidas.
Respecto a la biodiversidad, se valora favorablemente
estar dentro de alguna de las regiones terrestres o hidro-
lgicas prioritarias publicadas por coxanio; as como
tambin contar con una Unidad de Manejo para la
Conservacin de la Vida Silvestre (uxa).
... Usuario ecolgico
Existen ecosistemas costeros que requieren de un caudal
mnimo de agua para funcionar adecuadamente, como
los manglares, por ejemplo; pero el agua cuenca arriba
se utiliza para actividades como la agricultura o el con-
sumo humano. El problema es mucho ms relevante
cuando se tiene en cuenta que los ecosistemas costeros
son fuente de riqueza y bienestar para comunidades
enteras, y que el agua puede ser ms rentable cuenca
abajo que cuenca arriba.
Pese a las dicultades que puede haber para la
compra de agua por parte de los beneciarios de los
bienes y servicios del ecosistema, existen casos en los que
la sociedad (a travs de donaciones) maniesta su de-
seo de compra de agua para usos ecolgicos. Un claro
ejemplo de ello es lo que sucede en el Delta del Ro
Colorado, en el que organizaciones no gubernamentales
y asociaciones civiles realizan acciones y negociaciones
para lograr que el Ro Colorado lleve al menos el caudal
mnimo necesario para el ecosistema.
Estudios preliminares indican que los benecios
econmicos (pesca, recreacin, paisaje, caza, existencia)
394
por el mantenimiento del caudal mnimo de agua gene-
ran benecios de 380 millones de pesos. Comparando
estos benecios con los costos para iniciar el proyecto
y con los costos anuales de mantener el ujo de agua
constante, se tendra un valor presente neto social de
154 millones de pesos
16
. Este ejemplo muestra que el
reconocimiento del usuario ecolgico del agua no es
slo una cuestin ambiental sino que puede resultar
una inversin social altamente rentable.
... Servidumbres ecolgicas
Uno de los casos de permisos intercambiables ms exito-
sos en Mxico es el de las transferencias de servidumbres
de desarrollo en la Reserva de la Biosfera Sian Kaan.
Este instrumento logra conjuntar de manera exitosa
mecanismos regulatorios y de mercado. Mediante las
transacciones se incentiva el desarrollo fuera de las zo-
nas ms vulnerables desde el punto de vista ambiental:
se paga ms a los que deciden desarrollar en zonas
menos frgiles. Para lograr el objetivo de canalizar el
desarrollo de las zonas con mayor fragilidad hacia las
zonas donde el desarrollo representa impactos negativos
menos importantes, se decidi usar transferencias de
servidumbres de desarrollo.
En primera instancia se identicaron los objetos de
conservacin que presentaban mayor fragilidad. En es-
te sentido, se delimit 28.3% en la costa de la reserva de
la biosfera como zonas emisoras de permisos. Por otra
parte, las zonas receptoras son aqullas que ya cuentan
con la infraestructura necesaria para el desarrollo y que
representan un menor impacto al ambiente. En estas
zonas se autoriza una vivienda vacacional por lote y
queda prohibida la subdivisin de lotes que tienen
menos de 100 metros de frente al mar. La densidad
base hotelera es de 0.5 cuartos de hotel por hectrea
y de 0.35 en las zonas slo accesibles por aire o por
mar. Estas densidades pueden incrementarse segn los
incentivos de 0.2 extra si se mantiene la existencia de
predios grandes, sin subdivisiones. Para desarrollar un
hotel se debe contar con por lo menos 600 metros de
frente al mar.
Sin embargo existen excepciones; por ejemplo, se
puede desarrollar un hotel en un predio con un frente al
16
Sanjurjo. 2006.
mar de 200 metros si el propietario compr sus permi-
sos de zonas emisoras especcas
17
. Otro incentivo para
incrementar la venta de permisos consiste en duplicar
la densidad base autorizada en las zonas emisoras slo
si stas deciden venderlos, lo cual duplica el valor que
pueden obtener por la venta de sus derechos.
La Direccin de la Reserva de la Biosfera acta como
una fuente centralizada de informacin, que especica
detalladamente los trmites necesarios y brinda apoyo
tcnico. Es sumamente importante que se evite la sub-
divisin de predios, por lo que se requiere actualizar
los estudios de tenencia y llevar un control riguroso. El
inventario de los predios debe ser de dominio pblico.
El proceso regulatorio debe ser transparente para garan-
tizar que el programa tenga credibilidad y xito.
Los derechos de desarrollo transferibles constituyen
una estrategia innovadora, ya que permiten mitigar los
efectos negativos del desarrollo costero de una mane-
ra eciente y de bajo costo. Este programa puede
inspirar la creacin de instrumentos similares para la
proteccin de otras reas naturales, tanto en Mxico
como en Latinoamrica.
. Ixioixacix iaia ia ciiacix oi xii-
caoos viiois
Como se ha dicho ya en prrafos anteriores, la economa
ha puesto particular atencin al problema de informa-
cin desigual de los participantes en un mercado. La
eliminacin de asimetras de informacin permite a los
consumidores efectuar decisiones de compra ms acor-
des con sus propias preferencias. Si se dan a conocer los
atributos ambientales de algunos productos, es probable
que al menos un segmento del mercado se convierta en
consumidor de bienes y servicios amigables con el me-
dio ambiente. Adems ayuda a que el pblico estimule
a las empresas a producir de una manera sustentable. El
etiquetado de productos que especican sus procesos,
los instructivos para hacer ms eciente el consumo de
energa elctrica en el hogar y la publicacin de resul-
tados de las empresas contaminantes, son ejemplos de
eliminacin de asimetras de informacin.
17
Bezaury. 2003.
395
Una situacin en la que el mer-
cado asigna ineficientemente los
recursos de la sociedad es cuando
la informacin no es completa para
alguna o algunas de las partes involu-
cradas, es decir, cuando existen asime-
tras de informacin. El argumento
clsico es que algunos vendedores
con informacin completa de la cali-
dad de un bien no estn dispuestos a
aceptar los trminos ofrecidos por un
comprador con menos informacin.
En consecuencia, las transacciones
no se llevan a cabo o se obliga a que
la venta del bien sea a un precio
menor que el que se alcanzara si se
conociera toda la informacin. Por
ejemplo, hay un sector del mercado
turstico que valora los esfuerzos de
los hoteleros por tomar medidas para
disminuir el impacto sobre el medio
ambiente, como usar menos agua
para el lavado de blancos, disminuir
el consumo de energa, o tratar sus
aguas de desecho.
Si los turistas no pueden diferenciar un hotel con-
vencional de un hotel que toma medidas adicionales
para cuidar el ambiente, entonces no hay manera de
premiar a los hoteles sustentables con su preferencia
o con la disposicin a pagar ms. Por esta razn es
indispensable que exista una manera de diferenciar
productos por su cuidado del medio ambiente, por sus
benecios para la salud (como los productos orgnicos)
y por otras caractersticas que pueden ser valoradas por
el mercado. Los desafos para una informacin adecua-
da pueden enfrentarse a travs de la certicacin o el
etiquetado, pero es crucial la reputacin y la validez de
la etiqueta, pues el mercado debe reconocer y creer que
lo que dice el sello es veraz.
La sixaixar ha concentrado su atencin en sectores
estratgicos y con algunas deciencias en su manera
de dar a conocer al mercado los atributos ambientales:
el turismo, la certicacin industrial manufacturera y
la certicacin de madera. Pero tambin se estudi la
mejor manera de dar a conocer informacin, como es el
caso del sello industria limpia que
otorga la iioiiia, o la creacin del
sistema nacional de playas.
Una de las maneras de reducir
los problemas de informacin es
mediante la divulgacin, generando
y difundiendo informacin que no se
tena, o bien a travs de la creacin
de obligaciones para hacer pblica la
informacin privada. Algunos ejem-
plos de ello son los etiquetados obli-
gatorios sobre eciencia energtica
de algunos productos, o el contenido
nutricional de algunos alimentos.
.1. Ixioixacix sonii caiioao
oii acua ix iia\as
En el transcurso de esta adminis-
tracin se crearon las normas de
certicacin de playas que servirn
para fortalecer el Sistema Nacional
de Informacin sobre la Calidad del
Agua en Playas Mexicanas. El obje-
tivo de este sistema es monitorear la calidad del agua
de mar de las quince playas de mayor turismo, con el
n de informar a los turistas, prevenir enfermedades e
incentivar el mejoramiento de la calidad del agua. El
programa funciona por medio de banderas de cuatro
colores que indican la calidad bacteriolgica del agua de
mar. El azul es el de mayor calidad, despus el verde, lue-
go el amarillo, y el rojo seala el mayor riesgo sanitario.
El Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (ixra)
es el encargado de actualizar la informacin: toma
muestras del agua entre 25 y 150 metros de la playa,
a 20 centmetros de profundidad en contracorriente.
Se toman en cuenta dos bacterias como indicadores:
coliformes fecales y enterococos. Estos indicadores
son representativos de aguas residuales generadas por
procesos industriales, tursticos y agrcolas. stas y
otras bacterias, as como virus presentes en el agua de
mar contaminada, son responsables de enfermedades
como clera, gastroenteritis, salmonelosis, conjuntivitis,
hepatitis, enfermedades respiratorias, entre otras. Como
complemento a este esfuerzo, el ixi hizo un estudio con
La eliminacin de asi-
metras de informacin
permite a los consu-
midores efectuar deci-
siones de compra ms
acordes con sus propias
preferencias. Si se dan
a conocer los atributos
ambientales de algunos
productos, es probable
que al menos un seg-
mento del mercado se
convierta en consumi-
dor de bienes y servicios
amigables con el medio
ambiente. Adems ayu-
da a que el pblico es-
timule a las empresas a
producir de una manera
sustentable.
396
la nalidad de hallar estrategias de mercadotecnia para
dar a conocer esta informacin a la poblacin.
Otro ejemplo claro de la utilidad de divulgar in-
formacin, para eliminar problemas de asimetra y as
permitir que el mercado demande bienes ms benignos
para el medio ambiente, es la presentacin visible de
las emisiones de los autos cuando un ciudadano tiene
intenciones de adquirir uno nuevo.
.:. Ixousriia iixiia
Adems de las opciones de mercado existen acuerdos
con diversos agentes que detonan benecios para el
medio ambiente. Un actor particularmente relevante es
el sector empresarial. La empresa tiene una relacin muy
importante con el medio ambiente: por un lado, como
agente situado entre el mercado de bienes y servicios
(nales, intermedios y de produccin) y, por el otro,
en los mercados de los insumos productivos. Aunque
la mayora de las empresas prestan muy poca atencin
a la sostenibilidad a largo plazo, algunas reconocen la
necesidad y los benecios de invertir en el medio
ambiente y los recursos sociales, que son la base de todas
las economas, analizando diferentes opciones.
La adopcin de criterios de responsabilidad so-
cial y ambiental de las empresas toma en cuenta la
formacin de polticas y sistemas de gestin en los
mbitos econmico, social y ambiental, la transparen-
cia informativa de los resultados alcanzados en esos
mbitos y el reconocimiento externo de los mismos.
En este sentido, se dice que las organizaciones ejercen
su responsabilidad social y ambiental cuando prestan
atencin a las expectativas que los diferentes grupos
de inters tienen sobre su comportamiento; este es el
caso de los empleados, socios, clientes, comunidades
locales, ambientalistas, accionistas y proveedores, que
como parte de sus objetivos, contemplan contribuir a
un desarrollo sustentable.
Este enfoque de la gestin empresarial supone una
manera diferente de manejar los impactos de sus acti-
vidades en la economa, en la sociedad y en el medio
ambiente. La atencin pblica respecto a los impactos
de las actividades de las empresas ha adquirido un
carcter universal, sobre todo a raz de casos como el
Bophal, el Exxon Valdez y el Prestige, eventos
documentados por los medios de comunicacin que
tuvieron un impacto ambiental negativo. Por esta
razn, el nuevo enfoque de responsabilidad social
empresarial considera que las demandas sociales se
articulan en buena medida a travs de los mercados de
producto y consumo responsable; mercados de capitales
en inversin socialmente responsable o a travs de la
diferenciacin de productos ambientalmente superiores
sin haber regulacin obligatoria, pero s procurando
obtener una ventaja a travs de las ganancias.
La sixaixar reconoce que la transicin hacia un
desarrollo sustentable implica un esfuerzo continuo por
parte de todos los sectores, incluyendo a las empresas.
Por esta razn se ha procurado reunir a distintos actores
gubernamentales y privados para compartir sus puntos
de vista y difundir la importancia de la adopcin de
criterios de responsabilidad social y ambiental de las
empresas. Adems se han llevado a cabo estudios para
conocer los motivos que llevan a una empresa a adoptar
una postura de mayor respeto al medio ambiente y los
mecanismos ms ecaces para incentivarla. Asimismo,
se analizan las herramientas al alcance de las empresas
para abordar sus problemas ambientales relacionados
con la produccin y distribucin de bienes y servicios
tales como los sistemas de gestin ambiental, las audito-
rias ambientales y la certicacin (ver Captulo xiv).
La aplicacin coercitiva de la legislacin ambiental es
una condicin necesaria pero no suciente para lograr el
mejoramiento ambiental del que es capaz la industria.
Es verdad que para algunas empresas, la posibilidad
de sufrir una multa o una clausura constituye una
motivacin muy importante para cumplir con la nor-
matividad, pero tambin es cierto que muchas empresas
estn dispuestas a cumplir con las normas por iniciativa
propia, e incluso a ir ms all de las exigencias legales,
cuando cuentan con un entorno favorable.
Aunque ya se han presentado algunas consideracio-
nes alrededor de este tema en el captulo sobre instru-
mentos jurdicos y normativos, no est de ms enfatizar
que, para que haya cumplimiento de la legislacin
ambiental por parte de la industria, la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente (iioiiia), rgano
descentralizado de la sixaixar, tiene dos mecanismos:
uno coercitivo, consistente en las inspecciones, y otro
voluntario, tratndose de la auditoria ambiental.
397
A partir de estudios realizados por el ixi se de-
termin que ciertas condiciones pueden incentivar a
las empresas a participar en la certicacin ambiental
voluntaria
18
. Las empresas exportadoras, las proveedo-
ras del gobierno, las que tienen mayor capital, las que
pertenecen a los sectores de la construccin, electrici-
dad, agua, gas, manufactura, minera y otros servicios
son las que tienen mayor probabilidad de unirse al
programa.
De forma paralela se realiz un estudio para co-
nocer a fondo los incentivos que tienen las empresas
manufactureras para participar en el ixaa. La principal
18
ixi-ociiia. 2003.
conclusin es que es importante canalizar esfuerzos
hacia las empresas exportadoras y que se debe procurar
que aquellas otras, proveedoras del gobierno, tambin
participen en este esquema.
.. Ciiriiicacix ruisrica
En el rea de certicacin de servicios, el ixi llev a
cabo una encuesta nacional en nueve regiones repre-
sentativas de alta actividad turstica para determinar los
benecios de la certicacin ambiental de hoteles.
Los resultados del estudio muestran que los turistas
estn dispuestos a pagar entre 30 y 60 dlares extra
por habitacin por noche si el hotel tiene prcticas
398
sustentables, o bien que estn dis-
puestos a sacricar comodidad para
que un hotel tenga ms elementos
sustentables.
Este estudio fue presentado en
diferentes seminarios y conferencias,
y ante autoridades tanto de la Se-
cretara de Turismo (sicrui) como
de sixaixar. A partir de entonces,
la sixaixar se uni a la Red de Tu-
rismo Sostenible de Latinoamrica,
lo que ha signicado cierto avance
en la transversalidad de las polticas
ambientales. Adems, la iioiiia in-
cluy en su programa de certicacin
a los hoteles de manera especca,
y rm un convenio en 2003 con
sicrui para la promocin del sello
de Certicacin Ambiental Turstica.
El siguiente paso es lograr que el sello o certicado de
hoteles sustentables sea reconocido por el mercado. Las
acciones en este sentido van por el camino de llevar a
cabo estrategias de mercadotecnia para dar a conocer
este sello y, sobre todas las cosas, para procurar su re-
conocimiento y legitimidad.
.. Miicaoo oi xaoiia ciiriiicaoa

Otro de los sectores prioritarios dentro de la agenda
ambiental que ha adoptado la certicacin voluntaria
como instrumento de regulacin interna es el sector
forestal. La certicacin de madera fue introducida y
promovida en Mxico en 1994, como resultado de una
alianza establecida entre el Consejo Civil Mexicano
para la Silvicultura Sostenible (ccxss) y el programa
Smartwood de Rain Forest Alliance. El ccxss promueve
el manejo forestal sustentable en las comunidades fo-
restales impulsando la certicacin a travs del Forest
Stewardship Council (isc). El gobierno federal mexica-
no reconoci el valor de impulsar sta y otras formas de
certicacin que enviaran la seal a los consumidores
de que la madera que compraban inclua servicios
adicionales de conservacin del entorno. Desde la
creacin de la Comisin Nacional Forestal (coxaioi),
la certicacin recibi apoyos estratgicos y subsidios
a travs de los programas iiooiioi
y iioc\xai.
Las comunidades forestales del
pas que participan en estos progra-
mas confan en que la certicacin
es un instrumento poderoso, no slo
para estimular la conservacin y pro-
teger los servicios ambientales del
bosque (como la proteccin de la bio-
diversidad y la captura de carbono),
sino tambin para generar ingresos.
En Mxico hay actualmente un total
de 36 ejidos certicados por el isc
que cubren una supercie de 613,671
hectreas. Los productores forestales
del norte del pas tienen acceso a
los mercados de Estados Unidos y
Europa, que es donde se encuentra la
demanda de madera certicada. Estos
productores perciben, en efecto, benecios econmicos.
Sin embargo, los productores de los estados del sur y del
centro del pas no han tenido la oportunidad ni la capa-
cidad para tener acceso a los mercados de exportacin y,
por tanto, no han percibido el benecio pecuniario de
la certicacin, incurriendo en cambio en altos costos
para mantener el certicado.
. Coxciusioxis \ iicoxixoacioxis
Para solucionar los problemas ambientales que enfrenta
el pas es necesario utilizar todas las herramientas que
estn al alcance. La misin de resolver la complejidad
de los problemas de deforestacin, erosin del suelo,
sobreexplotacin de acuferos, y contaminacin del
agua y del aire requerir que se modique la conducta
de los hogares, las empresas y los gobiernos, porque
las decisiones econmicas de estos tres agentes son la
fuerza ms importante de transformacin y uso de los
recursos naturales. Para disear polticas que lleven al
desarrollo sustentable es necesario entender las variables
que inuyen en estas decisiones. Estas consideraciones
econmicas tienen diferentes impactos en el medio
ambiente que dependen, entre otras, cosas del contexto
poltico, del crecimiento poblacional, del ingreso del
Por razones de justicia
social, se requiere otor-
gar subsidios a grupos
vulnerables; y con el
objetivo de impulsar al-
gn sector en particular,
ser necesario tambin
subsidiar algunas acti-
vidades. Sin embargo,
el desarrollo sustentable
requiere que los subsi-
dios se desacoplen de la
extraccin, deterioro o
contaminacin de los
recursos naturales.
399
pas y cmo se distribuye, de los cambios inducidos por
los instrumentos de poltica ambiental y de otra ndole,
de la dotacin de recursos naturales y de su calidad.
La ortodoxia hacendaria ha limitado el avance en
la aplicacin de instrumentos econmicos para nes
ambientales. Sin embargo, es importante que se co-
mience con el proceso y que se impulsen de manera
decidida los instrumentos scales que permitan que
los contaminadores enfrenten los costos de sus deci-
siones: aumentar el costo de usar combustibles sucios,
incrementar el costo de contaminar el agua, o el costo
de disponer inadecuadamente de
los residuos. Hay muchos ejemplos
enumerados a lo largo del texto, y
en muchas otras fuentes, en los que
se presentan situaciones en las que es
necesario aumentar estos costos. En
el otro extremo, se requiere premiar
actividades de conservacin, de cui-
dado del ambiente, que involucran
costos para quienes las llevan a cabo.
Tal es el caso del pago por servicios
ambientales y del reconocimiento
del usuario ecolgico. Por razones
de justicia social, se requiere otorgar
subsidios a grupos vulnerables; y con
el objetivo de impulsar algn sector
en particular, ser necesario tambin
subsidiar algunas actividades. Sin
embargo, el desarrollo sustentable
requiere que los subsidios se desacoplen de la extraccin,
deterioro o contaminacin de los recursos naturales. El
desacoplamiento de subsidios es una herramienta trans-
versal que incide en los sectores pesquero, industrial y
agrcola, donde habr que lidiar con grupos de inters
con elevada cohesin. Se requerir una gran dosis de
voluntad poltica para llevar a cabo una reingeniera
de subsidios, pero los resultados valdrn la pena por
los altos benecios que implican para la colectividad:
transparencia, equidad, competitividad y un mejor
medio ambiente.
Finalmente, una estrategia que re-
dita en ganancias donde antes no las
haba es la procuracin de informa-
cin. Pueden surgir nuevos mercados
si los consumidores conocen las carac-
tersticas ambientales de los productos.
La sociedad puede exigir la solucin de
problemas como la contaminacin
del agua cuando se conoce la calidad del
agua en las playas. Es responsabilidad
del Estado llevar a cabo polticas que
procuren un desarrollo sustentable,
pero el Estado requerir utilizar herra-
mientas que incidan en las decisiones
de los ciudadanos, para lograr que el
comportamiento econmico de ho-
gares, empresas y gobiernos considere
al medio ambiente como una variable
especialmente trascendente.
Es responsabilidad del
Estado llevar a cabo
polticas que procuren
un desarrollo susten-
table, pero el Estado
requerir utilizar he-
rramientas que incidan
en las decisiones de los
ciudadanos, para lograr
que el comportamiento
econmico de hogares,
empresas y gobiernos
considere al medio
ambiente como una
variable especialmente
trascendente.
400
401
Complejo de generacin
elctrica elica
La Venta II (CFE)
Para que el pas transite hacia el desarrollo sustentable es indispen-
sable que sus habitantes adopten modalidades productivas y hbitos
de consumo mediante los cuales se aprovechen racionalmente los
recursos naturales y se altere lo menos posible el medio ambiente.
El Estado puede favorecer y estimular estos cambios si disea e
implementa polticas y programas ambientales compartidos por
las dependencias de la Administracin Pblica Federal (aii), as
como por los gobiernos estatales y municipales. La participacin
de los otros poderes del Estado, como el Legislativo y el Judicial, es
tambin necesaria.
En la bsqueda de la sustentabilidad es indispensable contar
con estrategias que favorezcan la coordinacin de acciones intra e
intersectoriales, a nivel general y en espacios territoriales especcos,
en condiciones y modalidades que aseguren que sus efectos sean
complementarios y sinrgicos. De esta forma se podr enfrentar
adecuadamente, por ejemplo, el cambio climtico, la deforestacin,
la deserticacin, la prdida de biodiversidad, la contaminacin del
aire, el agua y el suelo, y otros retos. Tanto las causas como los efec-
tos de los problemas ambientales demandan el empleo de polticas
e instrumentos transversales, que rebasen el mbito de incidencia de
una sola dependencia o institucin.
Por lo tanto, resulta imprescindible la construccin de acuerdos
bsicos y de compromisos explcitos entre diferentes Secretaras y
entidades de los gobiernos federal, estatales y locales, en aquellas
polticas que inuyen y regulan el uso del territorio y de la diversidad
de sus recursos naturales y ecosistemas. Se requiere tambin impulsar
xvi
Transversalidad de las polticas pblicas
402
medidas y acciones que fomenten y
apoyen la participacin ciudadana
con criterios y responsabilidades
compartidos.
La transversalidad de las polticas
pblicas para el desarrollo sustentable
es meta prioritaria para el gobierno
federal, tal como lo seala el Progra-
ma Nacional de Medio Ambiente
y Recursos Naturales 2001-2006
(ixxayix). Su propsito es que el
mejoramiento y la consolidacin de
la coordinacin interinstitucional,
as como la integracin intersectorial,
se traduzcan en resultados medibles,
que abonen a la sustentabilidad del
desarrollo. La transversalidad de las
polticas pblicas contribuye al cumplimiento del
mandato contenido en la Ley de Planeacin, el cual
establece la obligacin de las dependencias de la aii de
coordinar sus planes y programas en pro del desarrollo
sustentable del pas.
Durante la gestin 1994-2000,
la entonces Secretara de Medio Am-
biente, Recursos Naturales y Pesca
(sixaixai) realiz los primeros es-
fuerzos de coordinacin intersectorial
con otros sectores de la aii
1
. Al inicio
de la gestin 2000-2006 se reconoci
la importancia de abordar los temas
de la agenda ambiental desde el ms
alto nivel de toma de decisiones y en
el contexto de las grandes polticas de
desarrollo del pas. El Plan Nacional
1
Por ejemplo, en acciones para la prevencin y combate de incen-
dios forestales; en la suscripcin de las Bases de Colaboracin para
el Desarrollo Sustentable de Regiones Prioritarias entre la Secretara
de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural (sacai), Secreta-
ra de Desarrollo Social (sioisoi), Secretara de Comunicaciones
y Transportes (scr), Secretara de la Reforma Agraria (sia), Secre-
tara de Comercio y Fomento Industrial (sicoii), Secretara de
Educacin Pblica (sii), Secretara de Salud (ssa) y la sixaixai;
y en la constitucin de instancias intersecretariales para atender
temas de la agenda internacional, como los de bioseguridad y
cambio climtico, o la evaluacin del desempeo ambiental del pas
por parte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (ocoi).
de Desarrollo 2001-2006 dej de
considerar al medio ambiente como
un asunto sectorial restringido, para
ubicarlo como tema relevante en
las tres grandes prioridades de la
administracin, que posteriormente
se constituyeron en los gabinetes
federales de Crecimiento con Cali-
dad, Desarrollo Humano y Social, y
Orden y Respeto.
En el marco del ixxayix 2001-
2006, la sixaixar se comprometi
a promover el desarrollo sustentable
mediante: a) la incorporacin de la
variable ambiental en la toma de de-
cisiones polticas, econmicas y socia-
les en todos los rdenes de gobierno,
sectores econmicos y sociedad; b) el fortalecimiento del
federalismo; y c) la atencin integral de los asuntos am-
bientales con la participacin de los actores sociales.
La sixaixar promovi inicialmente en catorce
dependencias del gobierno federal la adopcin de com-
promisos especcos relativos al medio
ambiente en sus respectivos programas
sectoriales
2
.
Para dar seguimiento y apoyar el
cumplimiento de estos compromisos,
durante 2001 la sixaixar formul el
Programa para Promover el Desarrollo
Sustentable en el Gobierno Federal
(ios), iniciando su aplicacin en 2002.
Con el propsito de fortalecer el proce-
so de concertacin y seguimiento de los
compromisos, el programa se reformul
y reimpuls a nales de 2003, congu-
rndose a partir de 2004 las Agendas de Transversalidad
de Polticas Pblicas para el Desarrollo Sustentable.
2
Dependencias del gobierno federal que incorporaron compromisos
especcos en el ixxayix: Secretara de Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Secretara de Comunica-
ciones y Transportes; Secretara de Desarrollo Social; Secretara de
Economa; Secretara de Educacin Pblica; Secretara de Energa;
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; Secretara de la Reforma
Agraria; Secretara de Salud; Secretara de Turismo; Petrleos Mexi-
canos; Comisin Federal de Electricidad; Luz y Fuerza del Centro;
Fondo Nacional de Fomento al Turismo.
Tanto las causas como
los efectos de los pro-
blemas ambientales
demandan el empleo
de polticas e instru-
mentos transversales,
que rebasen el mbito
de incidencia de una
sola dependencia o
institucin.
En la bsqueda de la
sustentabilidad es in-
dispensable contar con
estrategias que favo-
rezcan la coordinacin
de acciones intra e
intersectoriales, a nivel
general y en espacios
territoriales especcos,
en condiciones y mo-
dalidades que aseguren
que sus efectos sean
complementarios y si-
nrgicos.
403
xvi. Transversalidad de las polticas pblicas para el desarrollo sustentable
Estas agendas se constituyeron a partir de la de-
nicin de acciones y proyectos concretos con metas
especcas. La transversalidad se asumi entonces como
una de las 3 principales prioridades del sector y un
asunto de seguimiento presidencial.
Las instancias de la Administracin Pblica Federal
participantes en esta nueva fase se incrementaron a 32,
incluyendo a la sixaixar.
En el ejercicio 2006, se concertaron 121 acciones
y/o proyectos entre las instituciones participantes en
esta estrategia.
A partir de 2004, el conjunto de acciones y proyec-
tos especcos comprometidos por las instituciones en
las Agendas de Transversalidad de Polticas Pblicas para
el Desarrollo Sustentable se ha publicado como anexo
en el Programa Anual de Trabajo del Sector Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
Las metas y resultados signicativos alcanzados en el
marco de las agendas y reportados en los documentos
del Programa Anual de Trabajo del Sector Medio Am-
biente y Recursos Naturales se ubican, por sus caracte-
rsticas, en los siguientes ocho tipos de compromiso:
a) Establecimiento, promocin o consolidacin de foros de
coparticipacin intersecretarial o de diferentes rdenes
de gobierno (comisiones, comits).
Ejemplos:
Establecimiento e inicio de los trabajos de la Co-
misin Intersecretarial de Cambio Climtico (sii,
404
sioisoi, sixii, iixix, si, sacaiia, scr, cii, iic,
sixaixar; 2005).
Establecimiento del Comit de Cambio Climtico
en el Sector Energa (2005).
Integracin del Comit de Ahorro de Energa y
21 subcomits regionales, as como un Comit de
Sistemas de Manejo Ambiental y 21 subcomits
regionales estructurados conforme a lo establecido
dentro de los acuerdos y lineamientos emitidos por
la Comisin Nacional para el Ahorro de Energa
(coxai) y la sixaixar (2005).
Promocin en las 31 instituciones para la instalacin
de los Comits Internos de Sistemas de Manejo
Ambiental a travs de la aplicacin de:
Programa de Uso Eciente y Racional del Agua
(iuiia).
Programa de Ahorro de Energa en la aii (co-
xai).
Programa de Consumo Responsable de Mate-
riales de Ocina (Compras verdes).
Instalacin de los comits de Agenda xxi para el tu-
rismo mexicano en localidades especcas (sicrui,
gobiernos estatales y municipales; 2006).
Integracin el Comit de Expertos en Biotecnologa
que colabora con las evaluaciones que realiza la Se-
cretara de Salud en materia de Bioseguridad (sacai-
ia, ssa, sii, si, suci, coxac\r, sixaixar; 2006).
Participacin de sixaixar en la Comisin de De-
sarrollo Social (sioisoi, sii, sacaiia, ssa; 2004).
Comisin Intersecretarial de Turismo (sicrui,
suci, si, sixaixar, sixai, ssi, sioisoi, scr, cii,
xaiix; 2004).
Presentacin de la Agenda de Transversalidad en
instancias estatales y municipales, y gestin y envo
de comunicaciones para promover la transversalidad
en los gobiernos estatales (sixaixar).
b) Fortalecimiento y orientacin del marco jurdico-norma-
tivo para minimizar los impactos ambientales adversos
y maximizar los benecios del aprovechamiento susten-
table de los recursos naturales renovables, a travs de:
La emisin o modicacin de leyes y reglamentos.
La expedicin o revisin de normas ociales mexi-
canas y normas mexicanas.
La celebracin de convenios, acuerdos y bases de
colaboracin.
La revisin de reglas de operacin de programas
institucionales.
La elaboracin de guas y manuales.
Ejemplos:
Revisin de la Ley Federal de Derechos para actuali-
zar sus montos y coberturas e incluir la autorizacin
a la sixaixar para utilizar los ingresos por pagos de
derechos en la mejora de la gestin (suci; 2004)
3
.
Aprobacin e impulso de la iniciativa de Ley para
el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de
Energa y otros instrumentos para fomentar su oferta
y utilizacin (suci, sixii; 2006).
Publicacin de la Norma Ocial Mexicana NOM-
086-SEMARNAT-SENER-SCFI-2005: especica-
ciones de los combustibles fsiles para la proteccin
ambiental (D.O.F. 30/01/06).
Elaboracin de la NOM-042-SEMARNAT-2003,
que establece los lmites mximos permisibles de
emisin de hidrocarburos totales o no metano,
monxido de carbono, xidos de nitrgeno y
partculas provenientes del escape de los vehculos
automotores nuevos cuyo peso bruto vehicular no
exceda los 3,857 kilogramos, que usan gasolina, gas
licuado de petrleo, gas natural y diesel, as como
de las emisiones de hidrocarburos evaporativos
provenientes del sistema de combustible de dichos
vehculos (si, sixii, iixix, sixaixar; 2005).
Publicacin de la NOM-052-SEMARNAT-2005,
que establece las caractersticas, el procedimiento de
identicacin, clasicacin y los listados de residuos
peligrosos (sixii, ssa, iixix, iyic, si, scr, sicon,
sixai, sixaixar; 2006).
Conclusin de las NMX, 119-SCFI-2005, Marinas
Tursticas y 120-SCFI-2005, Certicacin de Cali-
dad en Playas (sicrui, scr; 2006).
Incorporacin de criterios ambientales a las reglas
de operacin y a los puntajes de calicacin de los
3
Esta disposicin se repiti en la iio de 2005 y 2006 y sera
esperable que tenga permanencia en la prxima administra-
cin, y de ah en adelante.
405
programas: Micro-regiones, Opciones Productivas
y Hbitat (sioisoi; 2005).
Publicacin del Manual de Sistemas de Manejo
Ambiental para su distribucin en la aii (sixaixar;
2005).
c) Desarrollo, difusin, instrumentacin y fortalecimiento
de polticas, programas e instrumentos para favorecer
el trnsito hacia el desarrollo sustentable.
Ejemplos:
Elaboracin e instrumentacin parcial del Programa
de Energa y Medio Ambiente para el Desarrollo
Sustentable (sixii; 2002).
Avance conjunto hacia la integracin en un solo
instrumento de los ordenamientos ecolgicos y te-
rritoriales (sioisoi, sixaixar, gobiernos estatales
y municipales; 2006).
Articulacin de ordenamientos federal, estatal y
municipal en el municipio Benito Jurez, Q. Roo
(sicrui, ioxarui, sioisoi, gobierno del estado,
gobierno municipal; 2005).
Impulso a los acuerdos en el marco del Convenio
para el Desarrollo Sustentable y el Ordenamiento
Ecolgico de la Cuenca de Burgos (iixix, iioiiia,
Gobiernos estatales y municipales; 2006).
Impulso al Fondo para Proyectos de Prevencin de
la Contaminacin (iiiiiv, si; 2006).
d) Realizacin de proyectos de inversin en infraestructura
en temas, sectores o reas prioritarios y bajo criterios
ambientales.
Ejemplos:
Recuperacin de playas de Cancn (sicrui, suci, si-
xai, scr, cii, gobierno estatal y municipal; 2006).
Firma del Convenio Especco para la realizacin
de 101 obras de electricacin rural y de infraes-
tructura elctrica para 2005 y 2006 en municipios
con comunidades indgenas de menor ndice de
desarrollo humano en el estado de Oaxaca (coi,
cii, sixaixar).
Firma de convenio de colaboracin para realizar
proyectos y obras de infraestructura bsica para
dotar de agua potable a 50 municipios de atencin
especial en los estados de Chiapas, Durango, Gue-
rrero, Oaxaca, Nayarit, Puebla y Veracruz (coi,
coxacua, sixaixar; 2006).
Construccin del Ferrocarril suburbano de la Zona
Metropolitana del Valle de Mxico (scr, gobiernos
locales; 2006).
e) Instrumentacin de acciones de difusin, educacin o
capacitacin en temas ambientales.
Ejemplos:
Firma del Compromiso Nacional de la Educacin
para el Desarrollo Sustentable (cxoios) dentro del
marco del Decenio de las Naciones Unidas de la
Educacin para el Desarrollo Sustentable (2005).
Capacitacin para el desarrollo rural sustentable a
los mil visitadores de la Procuradura Agraria (sia;
2005).
Capacitacin a jornaleros agrcolas para la conser-
vacin del medio ambiente (acciones de disposi-
cin de residuos y de reforestacin) (sioisoi, coi,
sixaixar; 2005).
Capacitacin para proyectos ecolgicos promoviendo
la participacin de los tres niveles de gobierno y orga-
nizaciones sociales civiles en Morelos, Puebla, Hidal-
go, Tlaxcala, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora
(sacaiia, gobiernos estatales y municipales; 2005).
Incorporacin de contenidos ambientales en libros
de texto de educacin primaria (5
o
y 6), versin
de Enciclomedia y educacin secundaria (sii, si-
xaixar; 2005-2006).
Elaboracin del Manual para la Supervisin y Con-
trol de Rellenos Sanitarios (naxonias, sioisoi,
sixaixar; 2006).
f ) Generacin y difusin de informacin para la toma de
decisiones en materia ambiental y de recursos naturales.
Ejemplos:
Elaboracin del Atlas de reas Sensibles en las
Costas del Pas (iixix, sixii, sicon, ssi, sixai,
gobiernos estatales y municipales; 2006).
Diseo y elaboracin del Sistema de Informacin
de la Cuenca Lerma-Chapala con la participacin
406
de las entidades federativas y dependencias federales
(coxaiisca, sacaiia, gobiernos estatales; 2006).
Publicacin y presentacin del Compendio de
Estadsticas Ambientales 2004 y del Informe sobre
la Situacin del Medio Ambiente en Mxico 2004
(ixici, sixaixar; 2006).
Publicacin de la Gua para el Cumplimiento
Ambiental de las Empresas Mineras, dirigida en
particular a la Pequea y Mediana Minera (si,
sixaixar; 2006).
g) Concurrencia de acciones regulares de varias depen-
dencias para:
Aprovechar las oportunidades de sinergia.
Multiplicar los resultados.
Evitar duplicidad de esfuerzos.
Asegurar el cumplimiento de la ley y el combate a
la impunidad.
Ejemplos:
Impulso conjunto de proyectos productivos sus-
tentables en axi y zonas indgenas (coi, sioisoi,
sicrui, coxaxi; 2004).
Ejecucin del Programa Nacional de Incendios y
Manejo del Fuego, involucrando a las 32 entidades
federativas (sacaiia, sioixa, coxaioi; 2005).
Coordinacin de acciones de educacin y capacita-
cin con las realizadas bajo las Cruzadas Nacionales
por un Mxico Limpio y por los Bosques y el Agua
(sioisoi, coi, cicaoisu, coxaioi, ixra; 2006).
Vigilancia y realizacin de sellamiento de rutas de
trco ilcito de madera y de especies de vida silvestre
(ssi, sicon, sioixa, ici, iioiiia; 2006).
Operativos para la proteccin de la tortuga y la
vaquita marina (sixai, iioiiia; 2006).
h) Fortalecimiento y enfoque de acciones que lleva cabo
regularmente la SEMARNAT, en donde el compromiso
se dirige a:
El aumento de la eciencia o ecacia.
La especicidad y transparencia de las metas.
El incremento en las metas cuantitativas.
La mayor difusin de programas vinculados con el
tema ambiental.
Ejemplos:
Incremento del caudal de agua clorada y realizacin
de operativos de saneamiento bsico, incluyendo
acciones emergentes en zonas afectadas por desastres
(ssa, sicon; 2004).
Cierre del Programa de Certicacin de Derechos
Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos (iiocioi)
en todo el pas (sia, gobiernos estatales y munici-
pales; 2006).
Produccin de 56 millones de rboles (sioixa,
sixaixar; 2005).
Cobro en las reas naturales protegidas (suci; 2005-
2006).
Promocin y difusin en el mbito nacional de la
opcin de apoyo a predios inscritos en el iiocaxio
bajo proyecto ecolgico (sacaiia; 2006).
El seguimiento de estas acciones y proyectos requiere
con alguna frecuencia reuniones bilaterales entre los
titulares de dos dependencias, as como reuniones
ms frecuentes entre Subsecretarios. Estas reuniones
fueron particularmente asiduas en el caso de la relacin
sixaixar-sicrui.
Recomendaciones para consolidar la poltica de transver-
salidad.
a) Lograr que todas las dependencias de la aii partici-
pantes en las agendas de transversalidad, consideren
a la variable ambiental desde la elaboracin de los
diagnsticos y la realizacin de las consultas con
la sociedad, para la elaboracin de sus programas
sectoriales 2007-2012 e identiquen en stos ob-
jetivos, indicadores y metas especcos en materia
de sustentabilidad, los cuales formarn parte, a su
vez, del apartado de transversalidad del programa
sectorial de la sixaixar 2007-2012.
b) Con base en los compromisos asumidos en los pro-
gramas sectoriales (de cumplimiento obligatorio)
de las diferentes dependencias, dar seguimiento
peridico, por programa o por obra, desde su etapa
de planeacin.
c) Complementar y alimentar permanentemente el
ejercicio de concertacin con las dependencias de
la aii al ms alto nivel.
407
d) Combinar la induccin de cambios favorables en el
marco jurdico normativo de la aii, con un papel
ms activo de la sixaixar en la concertacin de
acciones para las agendas de transversalidad. Algunas
de las lneas de accin que permitirn avanzar en esa
direccin son:

Promover y apoyar la participacin del Instituto
Nacional de Ecologa y otras instituciones de in-
vestigacin en la evaluacin del impacto ambiental
de leyes, reglamentos, normas y programas con
reglas de operacin, para fundamentar, en su caso,
la concertacin de las modicaciones pertinentes
con las dependencias de la aii involucradas.
Promover y apoyar estudios de investigacin que
permitan identicar reas de oportunidad para la
elaboracin de propuestas de leyes, normas u otros
instrumentos, tanto del Sector Medio Ambiente y
Recursos Naturales como de otros sectores de la aii.
Apoyar a la Comisin Federal de Mejora Regulatoria
(coiixii) en el fortalecimiento de los criterios de
sustentabilidad con base en los cuales evala las
propuestas de creacin o modicacin de instru-
mentos normativos de las diferentes dependencias
de la aii.
Formalizar travs de instrumentos jurdicos (como
convenios, acuerdos y bases de colaboracin) las
acciones concurrentes de las instituciones del sector
ambiental con otras dependencias.
Evaluar los programas de la aii sujetos a reglas de
operacin, con el propsito de identicar aquellos
que por sus caractersticas representan un riesgo de
impacto ambiental negativo, y concertar con las
secretaras de Estado responsables, la realizacin de
las adecuaciones correspondientes al momento en
que stas sean revisadas.
Concertar con la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico la adopcin y uso obligatorio de indicado-
res de uso eciente y racional del agua (incluyendo
captacin), ahorro de energa y consumo respon-
sable de materiales de ocina, y tomar stos en
consideracin en la evaluacin y dictmen de los
proyectos de inversin en infraestructura propia,
de las dependencias de la aii.
Promover y apoyar a la banca de desarrollo para que
en la evaluacin de proyectos de inversin de su
competencia, incorpore o fortalezca criterios de sus-
tentabilidad.
Utilizar los ordenamientos ecolgicos del territorio
ya sean regionales o estatales, como principales
detonadores y orientadores de la integracin de
polticas pblicas.
Promover que las diferentes dependencias de la
aii incorporen en las polticas pblicas, acciones
especcas a favor de la internalizacin de los costos
ambientales en los bienes y servicios que propor-
cionan.
Concertar que todas las dependencias de la aii
participantes en las agendas de transversalidad
incorporen por lo menos un curso de introduccin
al desarrollo sustentable en su oferta de cursos de
capacitacin para los servidores pblicos, en el mar-
co del Subsistema de Desarrollo Profesional del
Servicio Profesional de Carrera.
Promover permanentemente la capacitacin e in-
formacin ambiental en todas las dependencias de
la aii.
Promover anlisis sobre costos de inaccin, es
decir, cuanticar las prdidas para la salud humana
y de los ecosistemas, derivadas del status quo am-
biental.
Seguimiento de acuerdos derivados de la partici-
pacin de la sixaixar en juntas de gobierno de
otras instituciones de la aii, as como de otras
dependencias en juntas de gobierno de rganos del
sector ambiental.
408
409
Consulta sobre el
ordenamiento ecolgico
territorial de la Regin
Mariposa Monarca
en 2006
La participacin activa y corresponsable de la sociedad en el diseo,
instrumentacin y evaluacin de las polticas pblicas del sector am-
biental es uno de los componentes esenciales de la estrategia para el
desarrollo sustentable y un instrumento para lograr la cooperacin,
la coordinacin y el establecimiento de acuerdos entre el gobierno
y los ciudadanos.
Dentro del programa estratgico de acciones para lograr el desa-
rrollo sustentable (Agenda XXI) acordado en la Conferencia de la
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, efectuada
en Ro de Janeiro en 1992, se seala claramente que cada individuo
debe tener acceso apropiado a la informacin sobre el ambiente que
tienen las autoridades pblicas, y que los Estados deben facilitar
y promover la conciencia pblica y la participacin, haciendo la
informacin ampliamente disponible.
La participacin ciudadana en la gestin ambiental es, adems de
un derecho, una oportunidad para mejorar la gestin. A travs de la
participacin se favorece la transparencia, la scalizacin de la gestin
ambiental y la rendicin de cuentas, se mejora la actuacin de los
responsables de la toma de decisiones, se reducen las posibilidades de
conictos y se fortalece la evaluacin y el seguimiento de las polticas
y estrategias, todas ellas acciones que contribuyen a la construccin
de espacios de conanza y colaboracin entre sociedad y gobierno y
a la resolucin compartida de los problemas ambientales.
En este contexto, es evidente que para lograr una participacin
efectiva y sustentada, el gobierno requiere fortalecer dos aspectos
esenciales: a) la cantidad y calidad de la informacin que tiene y que
xvii
La participacin social, el acceso a la
informacin y la educacin ambiental
410
es necesaria tanto para informar a la sociedad del es-
tado del ambiente y de los recursos naturales del pas,
como para hacer una gestin ambiental eciente, y b) la
generacin de mecanismos de acceso a la informacin,
de participacin y de difusin efectivos que permitan
a la poblacin acceder a ellos y contribuir en la toma
de decisiones.
1. Ixioixacix axniixrai
A pesar de que existe consenso de que una gestin
efectiva del ambiente y de los recursos naturales del
pas debera construirse a partir del conocimiento
cientfico sobre el funcionamiento de los ecosiste-
mas naturales, tomando en cuenta las
condiciones sociales y econmicas de
la poblacin involucrada, llevarlo a la
prctica no es una tarea sencilla. Carac-
terizar y entender la estructura y el fun-
cionamiento de sistemas tan complejos
como la atmsfera, el clima, los suelos,
y los diferentes ecosistemas acuticos y
terrestres es una tarea muy difcil.
Con respecto a la informacin am-
biental existe una paradoja interesante. El desarrollo
tecnolgico ha permitido que podamos tener ms y
mejor informacin. Hoy contamos con imgenes de
satlite con resoluciones de pocos metros, que permi-
ten conocer con mucho detalle el uso del suelo y otras
caractersticas de los ecosistemas; instrumentos con
la capacidad para medir una amplia gama de contami-
nantes del agua y el aire; adems existe la posibilidad
para transmitir y procesar grandes volmenes de datos
prcticamente en tiempo real desde redes de monito-
reo automticas. Sin embargo, y aunque as pudiera
parecer, ms datos no necesariamente se traducen en
ms conocimiento y mucho menos en una gestin
ambiental efectiva. La informacin, para que sea verda-
deramente til, debe ser vigente (actualizada), con una
resolucin temporal y espacial adecuada, y tambin debe
estar disponible, lo que implica que est sistematizada,
organizada e integrada para su fcil consulta. Adems,
es deseable que la informacin sea pertinente y signi-
cativa en trminos de que est disponible cuando se le
necesite y de que los usuarios la consideren relevante y
creble para ser utilizada.
A pesar de que desde hace mucho tiempo se tiene
informacin sobre los recursos naturales del pas, los
esfuerzos por sistematizar esta informacin y utilizarla
tanto para el manejo adecuado de ellos, como para
informar a la sociedad sobre la situacin ambiental,
son relativamente recientes.
En materia de difusin a la sociedad, el primer
esfuerzo formal para informar sobre la situacin del
medio ambiente en todo el pas lo llev a cabo la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en 1986 con
la publicacin Estado del medio ambiente en Mxico. A
partir de esa fecha, aproximadamente cada dos aos se
elaboraron otras publicaciones a cargo de las distintas
dependencias responsables de la tem-
tica ambiental del pas, todas derivadas
del cumplimiento del mandato legal
contenido en la Ley General de Equili-
brio Ecolgico y Proteccin al Ambiente
(iciiia). Estas primeras publicaciones
estuvieron dirigidas esencialmente a
describir el estado del ambiente y los
recursos naturales del pas, y a hacer
un recuento de las acciones realizadas
por el gobierno en materia de gestin y proteccin
ambiental. Los informes se basaron en una cantidad
relativamente pequea de datos, frecuentemente esca-
sos, poco desagregados y desactualizados.
Durante la dcada de los noventa se dieron varios
eventos que cambiaron sustancialmente el papel, la
importancia y el uso de la informacin ambiental en
Mxico y en el mundo. Uno muy importante fue la
ya referida Conferencia de Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Ro
de Janeiro, Brasil donde se adopt la Agenda XXI
como el programa estratgico de acciones para lograr
el desarrollo sustentable. En su captulo 40 se aborda
especcamente el tema de la informacin ambiental
y se seala, entre otros aspectos, que "es preciso reunir
no solamente ms tipos de datos sino diversos tipos
de datos en los planos local, regional y mundial, que
indiquen los estados y tendencias de las variables
socioeconmicas, de contaminacin, de recursos na-
turales y ecosistemas", y que "es necesario dar acceso
La participacin
ciudadana en la ges-
tin ambiental es,
adems de un dere-
cho, una oportuni-
dad para mejorar la
gestin.
411
xvii. La participacin social, el acceso a la informacin y la educacin ambiental
a la informacin en forma y en el momento en que se
precise para facilitar su uso".
Otro evento de importancia fue el ingreso de
nuestro pas a la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (ocoi) en 1994 y su involu-
cramiento en las iniciativas en materia de informacin
ambiental, como el compendio de datos ambientales,
el conjunto bsico de indicadores ambientales y las eva-
luaciones de desempeo ambiental. A partir de la
evaluacin que realiz la ocoi sobre la informacin
ambiental en Mxico, se recomend el impulso de un
Sistema de Informacin Ambiental que apoyara el
desarrollo y el cumplimiento de la legislacin y de
las polticas ambientales, que ayudara a la articulacin
de las polticas sectoriales, y que informara al pblico
y a las organizaciones no gubernamentales de las con-
diciones y tendencias ambientales.
En este contexto, en 1996 se hizo una revisin
mayor de la legislacin ambiental en Mxico y, en
particular, se estableci en la iciiia la obligacin de
desarrollar y mantener un Sistema Nacional de Infor-
macin Ambiental y de Recursos Naturales (sxiaix)
que tendra por objeto registrar, organizar, actualizar
y difundir la informacin ambiental nacional, y que
estara disponible para su consulta. En trminos gene-
rales los propsitos de este sistema seran: mantener
informada a la sociedad del estado del ambiente y los
recursos naturales del pas, servir como base para la
formulacin de polticas y programas de manejo y con-
servacin ambiental, incorporar los temas ambientales
a las decisiones polticas, econmicas y sociales que
se tomen en todos los rdenes de gobierno, sectores
econmicos y sociedad
1.1. Sisrixa Nacioxai oi Ixioixacix Axniixrai
\ oi Ricuisos Naruiaiis (sxiaix)
Al inicio de esta administracin la situacin en cuanto
a la informacin ambiental distaba mucho de cumplir
con estas expectativas. A pesar de que en la Secretara
exista mucha informacin sobre el ambiente y los
recursos naturales del pas, la mayor parte de sta no
se encontraba ni sistematizada ni fcilmente disponible
para los usuarios. El sxiaix no funcionaba como tal,
aunque ya se tenan los cimientos para su desarrollo,
debido a que desde aos antes los esfuerzos de integra-
cin se haban enfocado en la informacin de carcter
estructural, con una visin de largo plazo, con el obje-
tivo claro de conjuntar y sistematizar la informacin de
carcter social, econmica, demogrca y ambiental
en el marco del medio ambiente, los recursos naturales
y la sustentabilidad en Mxico.
Una disyuntiva que se plante para el desarrollo
del Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de
Recursos Naturales fue la de optar por un sistema con-
centrador o uno disperso pero interconectado, siendo
nalmente esta ltima opcin la que se consider ms
adecuada y viable. El sxiaix ahora se conceptualiza
como un conjunto de bases de datos (estadsticos, geo-
grcos, documentales, etc.), equipos y procedimientos
dedicados a la recopilacin, organizacin y difusin de
la informacin acerca del ambiente y de los recursos
naturales del pas (Figura 17.1).
En este esquema, las diferentes reas y rganos de
la Secretara mantienen sus sistemas pero la informa-
cin ambiental que generan estara disponible para su
consulta a travs del sxiaix. Asimismo, este sistema
facilita que el ujo de informacin entre las diferentes
dependencias sea ms eciente optimizando recursos
(Figura 17.2). Adems de la informacin disponible
a travs del sxiaix, diferentes reas dentro de la
Secretara han desarrollado y mantienen diferentes
bases de datos y acervos de informacin ambiental.
Ejemplos de ellos son el Subsistema de Vida Silvestre,
el Sistema de Informacin de la Calidad del Aire en
el ixi y el Sistema Nacional de Informacin sobre la
Biodiversidad de la coxanio, entre otros. Un problema
an por resolver es la interconexin entre todos estos
sistemas de informacin.
En la actualidad, a travs del sxiaix se puede ac-
ceder a la base de datos estadsticos (naoisxiaix)
que tiene ms de 1,000 variables, principalmente, de
temas ambientales pero tambin de temas sociales y
econmicos, siguiendo el esquema de organizacin
de los 4 pilares o dimensiones del desarrollo sus-
tentable propuesto por las Naciones Unidas: social,
econmica, ambiental e institucional. El conjunto
completo de la informacin es administrado en
forma de una base de datos relacional que es accesi-
ble de manera remota a travs del portal web de la
412
sixaixar
1
, en el apartado de informacin ambiental.
Otro componente del sxiaix es la biblioteca digital
geogrca donde actualmente se pueden consultar
alrededor de 300 mapas. Un aspecto importante
que es necesario resaltar es que ahora el sistema es
inter-operable, es decir, que para una gran cantidad
de temas, si un usuario requiere consultar un mapa
(por ejemplo, el de reas naturales protegidas), a
pesar de que lo haga a travs del sxiaix, estar con-
sultando la informacin directamente de la coxaxi,
lo que garantiza que sta sea la ms actualizada que
se dispone. La base de datos geogrcos del Sistema
Nacional de Informacin Ambiental es una base
1
www.semarnat.gob.mx
de datos espaciales organizada de acuerdo con los
lineamientos del Open GIS Consortium.
Asimismo, en los ltimos aos se le dio nuevo impulso
a la elaboracin de indicadores ambientales, mismos que
estn integrados en el Sistema Nacional de Indicadores
Ambientales (sxia), sistema que forma parte del sxiaix.
Este sistema tiene como objetivo poner a disposicin de
los tomadores de decisiones y del pblico en general, la
informacin clave sobre el estado del ambiente y de los
recursos naturales del pas, as como su relacin con las
actividades humanas, econmicas y polticas que tienen
efectos sobre el ambiente. El sxia pretende integrar los
esfuerzos de diversas dependencias del Ejecutivo Fede-
ral, de las entidades federativas, as como de institucio-
nes de investigacin, organizaciones no gubernamentales
413
y dems grupos sociales interesados en la informacin
ambiental (Figura 17.3). En 2005 se present el conjunto
bsico de indicadores ambientales, que consta de 132
indicadores organizados siguiendo el esquema de pre-
sin-estado-respuesta. Los indicadores abarcan los temas
de agua, atmsfera, suelo, recursos forestales, recursos
pesqueros, biodiversidad, residuos slidos municipales y
residuos peligrosos. El trabajo que queda por delante es
el consolidar al sxia con otros conjuntos de indicadores
como los sectoriales (por ejemplo, para el sector agrcola y
el turismo), estatales, regionales e internacionales, siempre
con el objetivo de poner a disposicin de los usuarios
la informacin que se considere como la ms relevante y
til para la gestin y la toma de decisiones.
Durante la presente administracin se hicieron tam-
bin esfuerzos importantes por conocer la situacin
414
del medio ambiente en el pas y por evaluar la gestin
ambiental. En los aos 2003 y 2006 se presentaron dos
nuevas ediciones de los Informes de la Situacin del Me-
dio Ambiente en Mxico, basados principalmente en la
informacin contenida en las bases de datos estadsticas
y geogrcas del sxiaix; de hecho, ambos informes
incluyeron un compendio actualizado de estadsticas
ambientales (Figura 17.4)
1.:. Piisiicrivas oi ia ixioixacix axniixrai
Una evaluacin efectiva de los avances logrados debera
tomar en cuenta preguntas tan importantes como: aho-
ra las decisiones se basan en informacin suciente y
conable?; la sociedad realmente tiene a su disposicin
informacin suciente y conable para conocer cmo
est la situacin ambiental del pas?; est mejorando la
situacin del ambiente como resultado de este esfuerzo?;
la importancia del ambiente ha sido entendida por la
sociedad ms all de temas como la preservacin de las
tortugas, las ballenas, etc?
Aunque no se ha hecho una evaluacin formal, los
hechos parecen indicar que no se ha logrado aanzar la
relacin entre informacin disponible en la Secretara
tanto con la gestin ambiental como con un mayor
conocimiento por parte de la sociedad que motive su
participacin ms activa e informada. Un ejemplo muy
ilustrativo est en los resultados de la consulta nacional
sobre los objetivos de Desarrollo del Milenio
2
que en-
trevista a aproximadamente 150 personas de diferentes
2
Naciones Unidas Mxico. 2006.
415
sectores de la sociedad: gobierno, legisladores, empresa-
rios, expertos, organizaciones civiles, etc., que pueden
tener un papel importante en aspectos relacionados con
el desarrollo sustentable. Uno de los resultados ms pre-
ocupantes de esta encuesta fue que el medio ambiente y
los recursos naturales son considerados como un tema
poco importante y aislado, si se compara con otros en
la agenda de desarrollo. Con respecto a la informacin
416
ambiental y el monitoreo, las opiniones vertidas en esta
misma encuesta fueron en el sentido de que se perciben
severas deciencias y que la informacin resulta poco
accesible e insucientemente desglosada.
En este contexto es evidente que con respecto a la
informacin ambiental an se tienen grandes retos por
delante. El primero y quiz ms importante, est rela-
cionado con la necesidad de hacer que el tema ambiental
se comprenda en su justa dimensin e importancia para
el desarrollo del pas y el bienestar de
la poblacin. En la medida en que la
autoridad ambiental pueda transmitir
de manera efectiva la informacin
sobre la estrecha relacin entre el
bienestar humano y el ambiente (ver
captulos ii y iii), tanto a la sociedad
en general como a otras instancias
de gobierno, podrn contar con los
apoyos para las propuestas de manejo
y conservacin de los ecosistemas y
de sus recursos naturales. Si no se
logra esto, seguramente se seguir
viendo a la autoridad ambiental y a
sus intentos de conservacin como
frenos del desarrollo econmico
del pas. El segundo tiene que ver
con un problema de comunicacin
y credibilidad ya que los productos
de anlisis e integracin que hace la
Secretara no son suficientemente
conocidos y valorados por el pblico, lo que conduce
necesariamente a una revisin de los mecanismos de
difusin y comunicacin. Otro reto es lograr credi-
bilidad: se deben buscar nuevas y mejores formas de
comunicar y, sobre todo, de convencer; en la medida
en que se pueda transmitir informacin que la sociedad
considere creble, slida y convincente, sta se podr
involucrar en la solucin de los mltiples e importantes
problemas ambientales que tiene el pas.
Otra gran tarea que se debe impulsar a corto plazo
es la de mejorar la relacin de la Secretara con las
Universidades y Centros de Investigacin. El pas
necesita de mucha informacin valiosa que se genera
en estos centros y que slo se distribuye a travs de
revistas especializadas a las que muy pocas veces las
autoridades responsables del tema ambiental tienen
acceso. Tambin se requiere que la sixaixar promueva
la investigacin que sea til para mejorar la gestin y
la toma de decisiones.
1.. Acciso a ia ixioixacix
En esta materia, el sector medio ambiente y recursos
naturales es pionero en Mxico, ya que dentro de la
Administracin Pblica Federal fue
el primer mbito en establecer el de-
recho al acceso a la informacin. Con
la reforma de 1996 de la iciiia se
introdujo el Titulo Quinto denomi-
nado Participacin Social e Informa-
cin Ambiental, adems de que en el
Captulo Segundo sobre el Derecho a
la Informacin Ambiental, se deni
la informacin ambiental y se esta-
bleci la obligacin de la Federacin,
de los estados, de los municipios y del
Distrito Federal, de poner a disposi-
cin de la sociedad la informacin
ambiental que sta solicite.
En 2002 se public en el Diario
Ocial de la Federacin la Ley Fe-
deral de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental
(iiraiic), que brinda a la sociedad
una mejor herramienta para acceder
a la informacin en posesin de los Poderes de la Unin,
los rganos constitucionales autnomos y cualquier
otra entidad federal.
Con la nalidad de garantizar y facilitar el derecho
al acceso a la informacin pblica gubernamental, la
iiraiic dio lugar a la creacin de tres instancias: los
Comits de Informacin, las Unidades de Enlace y el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
(iiai). Cada dependencia y entidad cuenta con su pro-
pio Comit de Informacin y Unidad de Enlace.
En el caso del sector ambiental, en diciembre de
2002 se public en el Diario Ocial de la Federacin
el Acuerdo por el que se designa a la Unidad de Enlace
y se crea el Comit de Informacin de la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, y se design
En la medida en que
la autoridad ambien-
tal pueda transmitir
de manera efectiva la
informacin sobre la
estrecha relacin entre
el bienestar humano y el
ambiente (ver captulos
ii y iii), tanto a la socie-
dad en general como a
otras instancias de go-
bierno, podrn contar
con los apoyos para las
propuestas de manejo y
conservacin de los eco-
sistemas y de sus recur-
sos naturales.
417
a la Unidad Coordinadora de Participacin Social y
Transparencia (uciasr) como la Unidad de Enlace, y a
la Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental
como Presidente del Comit de Informacin.
Para dar adecuado cumplimiento a la recepcin y
atencin de las solicitudes de acceso a la informacin,
la Unidad de Enlace habilit a los titulares de todas
las delegaciones federales de la sixaixar, as como
a los suplentes correspondientes, para tramitar las
solicitudes, creando as la red de enlaces de acceso a la
informacin, formada por dos servidores pblicos de
cada unidad administrativa central de la dependencia.
Con dicha red, y con el procedimiento administrativo
denominado Atencin a Solicitudes de Informacin, se
da certidumbre a la atencin a las solicitudes de acceso
a la informacin y se cuenta con un mecanismo claro de
medicin de la eciencia y ecacia de este proceso.
1..1. Gestin del acceso a la informacin en la SEMARNAT
Desde la entrada en vigor de la iiraiic, el 12 de junio
de 2003 hasta el 27 de abril de 2006, la sixaixar ha
recibido un total de 4,607 solicitudes de acceso a la
informacin (Figura 17.5), lo que la ubica en el cuarto
lugar de toda la Administracin Pblica Federal.
Con respecto a los recursos de revisin interpuestos
ante el iiai, al 27 de abril de 2006 esta Secretara so-
lamente ha sido noticada de 40 recursos de revisin,
lo que representa un 0.86% del total de las solicitudes
recibidas. De estos 40 recursos, 19 no han tenido efec-
tos, 7 se encuentran en trmite y slo 14 han generado
modicaciones, lo que equivale a 0.30% del total de
solicitudes.
Con respecto a las obligaciones de transparencia, el
iiai ha otorgado a la Secretara de Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales un nivel de cumplimiento del 100%.
El tema ms requerido en las solicitudes de acceso a
la informacin corresponde al de la gestin ambiental,
principalmente en lo relacionado con evaluaciones de
impacto ambiental.
El crecimiento promedio anual en la recepcin de
solicitudes de acceso a la informacin por parte de la
sixaixar es de 26% lo que, junto a las nuevas dispo-
siciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin, obliga a acrecentar los recursos destinados
en esta materia.
1..:. Capacitacin y difusin del acceso a la informacin
en la SEMARNAT
A partir de 2003 se inici el Programa de Capacitacin
en Materia de Acceso a la Informacin, mediante el cual
se han impartido 6 talleres acerca del cumplimiento de
la iiraiic a servidores pblicos habilitados y a miem-
bros de la red de enlaces de acceso a la informacin.
En ese mismo ao se suscribi el Convenio de
Concertacin entre la sixaixar y las organizaciones
integrantes de la Iniciativa Acceso Mxico-IA-Mex
(Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.; Co-
municacin y Educacin Ambiental, S.C.; Cultura
Ecolgica, A.C.; y Presencia Ciudadana Mexicana,
A.C.), con la nalidad de realizar diversas acciones de
capacitacin y difusin.
En el marco del Convenio antes mencionado, se
elaboraron los compromisos conjuntos ante la Alianza
de Socios por el Principio 10 de Ro y se realizaron siete
talleres de capacitacin acerca del acceso a la informa-
cin ambiental dirigidos a la sociedad civil. Asimismo
se elaboraron los siguientes materiales de difusin: el
418
video titulado Acceso a la informacin ambiental, un
derecho que debemos ejercer, y la Gua ciudadana para
el acceso a la informacin ambiental.
:. Pairiciiacix sociai
La participacin ciudadana en la gestin ambiental
es una de las ms avanzadas y organizadas en Mxico.
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Protec-
cin al Ambiente (iciiia) garantiza la participacin
corresponsable de las personas en forma individual
o colectiva, en la preservacin y restauracin del equi-
librio ecolgico y la proteccin al ambiente. Con ese
marco, la sixaixar ha ido consolidando diversas
instancias de participacin de la sociedad, mismas que
desempean un papel importante en la denicin de
las polticas del sector. A continuacin se mencionan
algunas de las ms relevantes.
:.1. Coxsi;os Coxsuirivos iaia ii Disaiioiio
Susrixranii (ccos)
Fueron creados en abril de 1995 como rganos de con-
sulta del sector ambiental, siendo grupos representativos
de los diferentes sectores de la sociedad que se renen
peridicamente para analizar, evaluar y dar seguimiento
a las polticas, estrategias y acciones del sector ambiental
y para elaborar recomendaciones consensuadas dirigidas
a la sixaixar.
Aqu participan representantes de los sectores acad-
mico, social, no gubernamental y empresarial, quienes
son elegidos democrticamente en cada uno de las 32
entidades federativas del pas, y representantes de los
gobiernos y congresos locales.
Existen cinco Consejos Regionales (Noroeste, No-
reste, Centro-occidente, Centro y Sur-sureste) y un
Consejo Nacional que, adems de tener la represen-
tacin de los sectores antes mencionados, cuenta con
representantes de grupos principales como indgenas,
jvenes, mujeres y colegios de profesionistas.
Su organizacin, y los mecanismos y procedimien-
tos para su funcionamiento, se encuentran denidos
en leyes y reglamentos, as como en los acuerdos de
creacin y reglamentos interiores de cada uno de ellos,
y toda esta informacin se encuentra disponible en la
pgina de Internet de la Secretara.
Estos Consejos, a travs de enfoques multisectoriales
y multidisciplinarios, han impulsado:

El desarrollo de capacidades en los ciudadanos de
todo el pas, quienes han participado en la cons-
truccin de consensos para la toma de decisiones y
la resolucin de conictos.
La formacin de redes de expertos en materia am-
biental que pueden funcionar para organizar res-
puestas coordinadas ante situaciones de emergencia
o en campaas de reforestacin, reciclaje, fomento
al ahorro del agua, entre otras cosas.
El diseo de polticas pblicas y el cumplimiento
de metas y compromisos de convenios internacio-
nales.
Asimismo, han aportado su experiencia y conoci-
miento en la formulacin de instrumentos jurdicos
como iniciativas de ley, normas, reglamentos, y en
la construccin de instrumentos de poltica ambiental
como son los ordenamientos ecolgicos y marinos del
territorio.
No obstante lo dicho, los ccos an tienen por de-
lante un largo camino por recorrer, antes de que se les
pueda considerar como un espacio consolidado y ecaz
para garantizar la participacin social en los procesos
de gestin ambiental. Como se menciona tambin
en el captulo correspondiente al tema de territorio,
regionalizacin y gestin ambiental, los Consejos han
padecido hasta ahora lo que podra calicarse de cierta
unilateralidad: la sixaixar pone a disposicin de los
consejeros toda la informacin necesaria para que co-
nozcan los programas institucionales, sus avances y la
problemtica que enfrentan, y se delibera al respecto en
las reuniones de los Consejos. Los consejeros deberan
hacer su mayor esfuerzo en difundir la informacin
generada hacia sus representados los miembros de
los sectores de los que proceden, en cada estado o
regin del pas, de manera que la Secretara cuente
con la contribucin de todos los involucrados. Para
que los ccos cumplan cabalmente con el propsito
para el que fueron creados, deben encontrar frmulas
que incrementen considerablemente su capacidad y
419
garanticen la representatividad de los consejeros. Esto
mismo puede indicarse para los diversos Consejos que
se han creado para buscar espacios de representacin
social en los procesos de planeacin y evaluacin de la
poltica ambiental nacional.
:.:. Coxsi;o Ticxico Coxsuirivo Nacioxai Fo-
iisrai (coxai)
Este es un rgano de consulta y opinin que agrupa
a sectores altamente representativos del sector forestal
en el diseo, aplicacin y evaluacin de las polticas
pblicas en esta materia. Est presidido por el Secre-
tario de Medio Ambiente y Recursos Naturales en su
carcter de Titular, y por la Comisin Nacional Forestal
(coxaioi) como Secretara Tcnica, contando adems
con la representacin de diversas dependencias del
gobierno federal (sixaixar, sacaiia, suci, si), del Po-
der Legislativo, representado por las Comisiones de
Medio Ambiente y Recursos Naturales de las Cmaras
de Senadores y de Diputados, de diversas instituciones
acadmicas y centros de investigacin, agrupaciones de
productores forestales, agrupaciones de empresarios
forestales, organizaciones no gubernamentales y orga-
nizaciones de carcter social y privado.
:.. Coxsi;o Nacioxai oi iias Naruiaiis Pio-
ricioas (coxaxi)
Es un rgano creado en 1996 como espacio de consulta
de la entonces Secretara de Medio Ambiente, Recur-
sos Naturales y Pesca, hoy sixaixar, para promover
la participacin de especialistas en la conservacin,
proteccin y, en su caso, aprovechamiento y desarrollo
sustentable de las reas naturales protegidas del pas.
Est integrado por la sixaixar y otras dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal, repre-
sentantes de instituciones acadmicas y centros de in-
vestigacin, agrupaciones de productores y empresarios,
organizaciones no gubernamentales y otros organismos
de carcter social o privado relacionados con la materia.
Algunas de sus principales funciones son:
Emitir criterios para la formulacin, supervisin y
seguimiento de la poltica del gobierno federal para
la creacin, administracin y vigilancia de las reas
protegidas.
Promover acciones en el mbito nacional y en las
reas naturales protegidas (axi) para permitir y fo-
mentar actividades de conservacin y preservacin.
Fomentar la participacin directa de las organiza-
ciones civiles, grupos indgenas y particulares que
habitan dentro y alrededor de las axi para su con-
servacin, y recomendar la accin coordinada de la
Federacin, los estados y los municipios.
Recomendar criterios para seleccionar, derogar,
recategorizar o decretar axi, tomando en cuenta
factores como la representatividad, diversidad
potencial e infraestructura institucional existente,
grado de intervencin, endemismos, especies en
peligro de extincin, integridad ecolgica, produc-
tividad, fragilidad, oportunidades de desarrollo,
especies de importancia econmica, turismo, apoyo
local, compromisos internacionales, posibilidades de
cooperacin, urgencias o contingencias, tenencia
de la tierra y condiciones jurdicas, entre otras.
Sugerir acciones para fomentar el nanciamiento
destinado al manejo de las axi y para promover la au-
tonoma administrativa y nanciera de dichas reas.
:.. Coxiri Coxsuirivo Nacioxai oi Noixaiiza-
cix oi Mioio Axniixri \ Ricuisos Naruiaiis
(coxaixar)
Es el rgano de consulta constituido para la elabora-
cin y expedicin de normas ociales mexicanas y la
promocin de su cumplimiento. Est integrado por
personal tcnico de las dependencias del Ejecutivo Fe-
deral competentes segn la materia que corresponde
al comit organizaciones de industriales, prestadores
de servicios, comerciantes, productores agropecua-
rios, forestales o pesqueros, centros de investigacin
cientca o tecnolgica, colegios de profesionales y
consumidores.
. Arixcix ciuoaoaxa
De conformidad con el artculo 12 del Reglamento
Interior de la Secretara corresponde a la uciasr, entre
otras atribuciones, recibir, dar seguimiento y propor-
420
cionar la orientacin a las solicitudes, requerimientos
y propuestas que formulen las personas, organizacio-
nes y grupos sociales a la Presidencia de la Repblica, al
Secretario y a la propia Unidad (fraccin vii), as como
disear e instrumentar los mecanismos, lineamientos y
criterios de la atencin ciudadana; y compilar, analizar
y dar seguimiento a los casos de riesgo socioambiental
(fraccin xii).
La disposicin de los medios electrnicos ha permi-
tido que las personas y organizaciones presenten con
mayor frecuencia sus solicitudes, propuestas y sugeren-
cias a travs del correo electrnico. Con el objeto de
sistematizar el control y seguimiento a las solicitudes
y su respuesta correspondiente, la uciasr dise un
Buzn Ciudadano en el portal de Internet de la Secre-
tara, que permite conocer otros datos de los solicitantes
como son: edad, sexo, tema, sector, entidad federativa
y municipio, as como ubicar la incidencia de algunos
problemas ambientales en determinadas reas.
Micaxisxos oi iairiciiacix ciuoaoaxa ix ia sixaixar
Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable
5 Consejos Consultivos Regionales para el Desarrollo Sustentable
Consejo Nacional de reas Naturales Protegidas
52 Consejos Asesores en reas Naturales Protegidas
Consejo Nacional Forestal
31 Consejos Estatales Forestales
28 Consejos Microregionales Forestales
Comit Tcnico Nacional (coxaioi)
32 Comits Tcnicos Estatales (coxaioi)
25 Consejos de Cuenca
11 Comisiones de Cuenca
69 Comits Tcnicos de Aguas Subterrneas
Consejo Consultivo del Agua
29 Consejos Ciudadanos Estatales del Agua
Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Comit Tcnico Consultivo Nacional para la Recuperacin de Especies Prioritarias
26 Subcomits Tcnicos Consultivos para las Especies Prioritarias
Consejo Asesor de la Comisin de Cooperacin Ecolgica
Cruzada Nacional para los Bosques y el Agua
Cruzada Nacional por un Mxico Limpio
.1. Riuxioxis iniicas oi ixioixacix
La consulta pblica es un instrumento de transparencia
y participacin social, del cual dispone tanto el gobier-
no federal como la ciudadana, para dar a conocer un
proyecto u obra que pueda generar daos al ambiente
y los recursos naturales, y que tiene por objeto que
las personas y organizaciones sociales maniesten sus
observaciones y comentarios sobre los aspectos tcnico-
jurdicos relacionados con el proyecto que se somete a
la evaluacin del impacto ambiental.
A diferencia de otras dependencias, la sixaixar es
la nica que tiene la competencia de someter a consulta
pblica un proyecto, conforme a lo que establece la
iciiia y su Reglamento en Materia de Evaluacin e
Impacto Ambiental.
En el perodo 2001-2006 se realizaron 27 reuniones
pblicas de informacin con relacin a los proyectos
que se muestran en la Tabla 17.1.
421
422
En dichas reuniones pblicas se cont con la parti-
cipacin total de 5,026 ciudadanos.
El proceso de la consulta pblica es dinmico y
susceptible de perfeccionarse, tanto en su desarrollo
operativo como en su marco referencial, con el n de
garantizar la participacin efectiva de las personas y
organizaciones sociales. Por ello, a partir de la experien-
cia que la sixaixar tiene en este aspecto, se considera
conveniente recomendar la creacin de mecanismos
anlogos en otros sectores de la administracin p-
blica y en los distintos rdenes de gobierno (federal,
estatal y municipal). El uso generalizado de este tipo
de mecanismos de interaccin entre el Estado y los di-
ferentes actores sociales es una herramienta que tender
a consolidar y modernizar la democracia en el pas, al
mismo tiempo que permitir a los responsables de la
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas contar
con la garanta de que su labor corresponder con las
expectativas de los grupos sociales involucrados.
.:. Evaiuacix ciuoaoaxa oii siivicio
En el marco del Programa Nacional de Combate a la
Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desa-
rrollo Administrativo 2001-2006 se cuantican los
niveles de satisfaccin ciudadana, respecto de la ecacia,
eciencia, transparencia y probidad de la gestin am-
biental. Ello, con el objetivo de lograr ocinas modelo
en cada una de las delegaciones de la sixaixar, a travs
de los Centros Integrales de Servicio o Ventanillas de
Atencin, con acciones concretas que generen la parti-
cipacin corresponsable de la sociedad, para aprovechar
las reas de oportunidad sealadas por los usuarios, a
n de mejorar trmites y servicios.
Los usuarios, a travs de su percepcin, otorgan
una calicacin a los atributos o caractersticas de los
servicios que proporciona la sixaixar, y las calicacio-
nes asignadas son difundidas entre el personal, lo que
facilita la generacin de procesos de mejora continua
entre los involucrados en la prestacin de servicios.
Las variables que se evalan se relacionan con la
cortesa del personal, la orientacin que se presta, los
tiempos de espera, si se tuvo algn contratiempo du-
rante la gestin de su trmite, la calicacin del usuario
respecto a sta y la transparencia.
. Piociaxa oi Gixiio, Mioio Axniixri
\ Susrixraniiioao
La incorporacin del criterio de equidad de gnero
en la formulacin de las polticas, en los procesos de
planeacin y en la instrumentacin de programas y
proyectos de medio ambiente, implica denir estrategias
que reconozcan explcitamente los roles diferenciados
de mujeres y hombres en la vida social y econmica,
as como la relacin de ambos gneros en el manejo y
conservacin de los recursos naturales.
La sixaixar es una de las dependencias de la Ad-
ministracin Pblica Federal que ms ha avanzado en
la inclusin del enfoque de equidad de gnero en sus
programas y polticas. Cuenta con un rea destinada ex-
clusivamente a atender esta temtica, misma que coordi-
na la instrumentacin del Programa de Gnero, Medio
Ambiente y Sustentabilidad, publicado en 2002 con el
objetivo de promover la integralidad de la perspectiva
de equidad de gnero al interior de la sixaixar, y de
apoyar iniciativas de grupos de mujeres interesadas en el
cuidado y conservacin de los recursos naturales en todo
el pas, buscando con ello coadyuvar al mejoramiento
de la calidad de vida de hombres y mujeres.
Entre las principales acciones logradas en el marco
del programa se pueden mencionar las siguientes:
Se capacit en materia de equidad de gnero y
medio ambiente al personal de las 31 Delegaciones
Federales, al personal tcnico de 43 reas naturales
protegidas y al personal de algunas ocinas de la
Comisin Nacional Forestal, la Comisin Nacional
del Agua y la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente. Ello ha dado como resultado que los y las
servidoras pblicas planeen sus acciones con pers-
pectiva de equidad de gnero, as como tambin que
realicen acciones armativas dirigidas a las mujeres,
dentro de su marco de accin.
Se incluyeron criterios de equidad de gnero en las
reglas de operacin de los programas que cuentan
con subsidio federal de la Secretara y de sus rganos
sectorizados, lo que impact en la identicacin de
la asignacin de recursos diferenciados por sexo; el
diseo de acciones para apoyar iniciativas de conser-
vacin y aprovechamiento sustentable de los recursos
423
naturales por parte de las mujeres y el incremento en
el presupuesto dirigido a la poblacin femenina.
A travs de subsidios de capacitacin para grupos
de mujeres, durante 2003-2005 se apoyaron 25
proyectos impulsados por grupos de mujeres inte-
resadas en la conservacin y aprovechamiento de
los recursos naturales, y se elaboraron documentos
metodolgicos para trabajar con dichos grupos.
Se firmaron convenios de colaboracin con el
Instituto Nacional de las Mujeres y con Institutos
Estatales de la Mujer, as como con la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional (aici) y la
Unin Mundial para la Naturaleza (uicx), con el
objetivo de realizar acciones conjuntas de asesora
y capacitacin para elaborar metodologas que ins-
titucionalicen el enfoque de equidad de gnero en
las polticas ambientales.
Se implement el Programa de Institucionaliza-
cin de la Perspectiva de Equidad de Gnero en la
sixaixar, con el n de garantizar la igualdad de
oportunidades laborales a los y las trabajadoras de
la Secretara.
Con relacin al trabajo realizado en materia de ca-
pacitacin y sensibilizacin, y a la incorporacin de la
perspectiva de equidad de gnero en las Reglas de
Operacin de los Programas de Subsidio Federal, es im-
portante mencionar que se necesita dar un seguimiento
ms exhaustivo a las acciones que emprenden los y las
servidoras pblicas, apoyando con recursos metodol-
gicos y nancieros para lograr que la equidad de gnero
sea un hecho en el quehacer institucional.
Por otra parte, el trabajo al interior de la Secretara
para mejorar las relaciones de equidad entre hombres
y mujeres es incipiente y requiere reforzarse.
Con la nalidad de posicionar el tema de equidad
de gnero en la agenda ambiental, es necesario trabajar
con miras a lograr que el programa sea incorporado a
la estructura programtica de la Secretara.
. Piociaxa iaia ios Puinios Ixocixas
Como se seal en otros captulos (iii y vii) los pueblos
indgenas del pas viven en las zonas de mayor biodi-
versidad y han inuido en su conservacin y evolucin.
Por ello, la sixaixar cre el Programa para los Pueblos
Indgenas 2001-2006, con el objetivo de reconocer y
apoyar sus capacidades para manejar en forma susten-
table los recursos naturales y los ecosistemas de sus
territorios, y promover su participacin en la gestin
ambiental para coadyuvar a revertir la situacin de
marginacin y pobreza en la que se encuentran.
Entre los principales logros alcanzados en el marco
de este programa se pueden mencionar:
La consolidacin de una red entre las diversas reas y
organismos del sector que trabajan directamente con
poblacin indgena, como la Comisin Nacional de
reas Naturales Protegidas (coxaxi), la Comisin
Nacional Forestal (coxaioi), la Comisin Nacional
para el Aprovechamiento y Uso de la Biodiversidad
(coxanio), entre otras, para atender de manera
integrada y conjunta a esta poblacin.
La capacitacin de servidores pblicos vinculados
con los programas que atienden a la poblacin ind-
gena, con la nalidad de que el concepto de equidad
tnica se incluya de forma transversal y se facilite la
comprensin de las necesidades de atencin especial
que se requieren al trabajar con sta.
El reconocimiento y difusin de experiencias exitosas
en el manejo y conservacin del patrimonio natural
y cultural indgena, a travs de un concurso nacional
realizado desde 2002, mediante el cual se premiaron
experiencias de diversas etnias en distintas partes del
pas, que ha servido no slo para mostrar formas
sustentables de aprovechamiento y conservacin de
recursos naturales, sino tambin para dar a conocer
proyectos que pueden ser replicables en otras partes
del pas. El intercambio de experiencias tambin se
llev a cabo en forma de talleres, de pueblo a pue-
blo, generando dinmicas de acercamiento que han
promovido procesos traducidos en mejoras para las
comunidades.
En el marco de la agenda de transversalidad, se
estrech y fortaleci la relacin con la Comisin
Nacional para los Pueblos Indgenas (coi) y se
promovi la rma de un convenio de colaboracin
a n de establecer una agenda comn para trabajar
en la proteccin y aprovechamiento sustentable de
424
la diversidad biolgica y cultural de los pueblos in-
dgenas de nuestro pas, bajo un esquema incluyente
y equitativo, de respeto a sus derechos, tradicio-
nes y creencias.
Durante el perodo 2001-2005 se apoyaron 47
proyectos de ejidos y comunidades que han contri-
buido a elevar sus ingresos y calidad de vida,
coadyuvando al mismo tiempo a detener y revertir
el deterioro ambiental en sus territorios.
En el mediano plazo es necesario reforzar la incor-
poracin al interior del sector medio ambiente de la
perspectiva de equidad tnica en sus programas, acciones
y presupuestos. La poltica ambiental hacia los pueblos
indgenas deber estar diseada desde el nivel local con
su participacin y en coordinacin con los actores socia-
les del sector indgena de la poblacin del pas.
o. Riros \ iiisiicrivas oi ia iairiciiacix
sociai
Los procesos de democratizacin, reforma econmica,
descentralizacin y globalizacin hacen necesaria una
revisin sustantiva del papel del gobierno y de los dife-
rentes sectores de la sociedad en la construccin y ejecu-
cin del proyecto colectivo de pas. La participacin de
la sociedad civil organizada e informada es un elemento
indispensable ya que puede contribuir a la generacin
de consensos para alcanzar mayor bienestar.
Por un lado, el crecimiento en el nmero y tamao
de las organizaciones no gubernamentales, en particu-
lar de las ambientalistas, es un fenmeno ampliamente
reconocido, aunque todava poco aprovechado en tr-
minos de su capacidad para sealar, demandar y asesorar
sobre aquellos asuntos que la poltica tradicional no ha
sido incapaz de resolver. Las actividades de estas organi-
zaciones, lo variado y sustantivo de sus formas al hacer
poltica ambiental, as como los diferentes espacios
geogrcos que ocupan, revelan la creciente necesidad
de buscar nuevas formas para acoger innovadoras l-
neas de conocimiento y accin.
El aumento en la demanda de la sociedad en general
por tener un mayor acceso a la informacin para par-
ticipar en las polticas pblicas, ha empujado al sector
gubernamental a abrir espacios y a crear mecanismos
de dilogo y colaboracin con la ciudadana con el
n de garantizar la presencia activa y responsable de los
diversos sectores de la sociedad mexicana, y de promo-
ver la corresponsabilidad en la denicin y observancia
de las polticas nacionales.
Para mejorar la colaboracin con la sociedad civil y
ampliar el alcance de las polticas, programas y acciones
de la Secretara, que respondan a las demandas de los
ciudadanos, es necesario continuar trabajando en:

Generar reportes de evaluacin e indicadores de
desempeo que permitan identicar reas de opor-
tunidad.
Asegurar los recursos para su funcionamiento.
Mejorar la coordinacin al interior del sector y
con otras dependencias del gobierno federal para
promover la homologacin y vinculacin con los
rganos de participacin de otras dependencias.
Difundir ampliamente los mecanismos e instru-
mentos de participacin, as como los impactos
logrados a travs de ellos en la gestin ambiental.
Garantizar que los consejos creados al amparo de las
polticas de participacin social de la Secretara sean
representativos, consulten a sus bases, y difundan la
informacin generada a lo largo de sus trabajos.
Consolidar las redes de expertos ambientales exis-
tentes en todo el territorio nacional.
Lograr la incorporacin de la perspectiva de equidad
de gnero y tnica en todos los programas, acciones
y presupuestos de la Secretara, para incrementar la
participacin de los pueblos indgenas y de las mujeres
en el diseo y ejecucin de la poltica ambiental.
En materia de transparencia y acceso a la informa-
cin, es necesario continuar trabajando para que el ciu-
dadano comn conozca el estado del medio ambiente
en el que vive y cmo ste afecta su bienestar econmico
y social, a travs de acciones como:
La capacitacin de funcionarios para promover
un cambio cultural y el cumplimiento del marco
jurdico.
La continua actualizacin de la informacin ins-
titucional disponible al pblico en general y la
425
consolidacin del sistema de informacin para la
gestin ambiental.
La difusin de la temtica ambiental involucrando a
los medios de comunicacin masivos en la discusin
y cuestionamiento de los temas prioritarios a travs
de programas abiertos a la participacin ciudadana
y a la opinin pblica.
;. Eoucacix axniixrai iaia ii oisaiio-
iio susrixranii
Los problemas y temas de la educacin ambiental an
no forman parte central de las polticas ambientales
ni de las educativas y carecen de un
respaldo poltico y presupuestal.
Los temas de educacin ambiental
continan siendo tratados como
asuntos desarticulados de los pro-
blemas del desarrollo del pas y no
existen adecuadas disposiciones
legales y programticas ni suciente
participacin que le den continui-
dad a lo avanzado. Son precarios la
coordinacin institucional y el diag-
nstico de necesidades de formacin
ambiental.

Se requiere:
Poner en marcha una poltica nacional de educacin
ambiental para la sustentabilidad del desarrollo que
forme parte de la poltica educativa, formulando una
estrategia de articulacin con la educacin para el
consumo y para la salud.
Legislar en materia de educacin ambiental con la
participacin social e incluir reformas a la iciiia,
la Ley General de Educacin y la Ley General para
la Prevencin y Gestin Integral de Residuos.
Impulsar una poltica con los medios masivos de
comunicacin para potenciar el impacto de la edu-
cacin ambiental en las actividades cotidianas de la
poblacin.
Vigilar el cumplimiento de las metas del Compro-
miso Nacional por la Dcada de la Educacin para
el Desarrollo Sustentable.
Con la nalidad de avanzar en el abatimiento de ese
rezago, el Centro de Educacin y Capacitacin Ambien-
tal para el Desarrollo Sustentable (cicaoisu) conduce
la poltica en materia de educacin ambiental a travs
del Programa de Educacin Ambiental, el Programa de
Cultura Ambiental y Comunicacin Educativa, el Pro-
grama de Capacitacin para el Desarrollo Sustentable,
y la Estrategia de Educacin Ambiental.
;.1. Piociaxa oi Eoucacix Axniixrai
El Programa de Educacin Ambiental se instrumenta a
partir del Plan de Accin de las Instituciones de Edu-
cacin Superior para el Desarrollo
Sustentable, y tiene las siguientes
lneas de accin:
Desarrollo de programas en el
marco de las Cruzadas Nacionales
por un Mxico Limpio y por los
Bosques y Agua en los planteles
escolares a nivel nacional.
Fortalecimiento de las acciones
que desarrollan las instituciones
de educacin superior a partir de
la estrategia interinstitucional
Planes Ambientales Institucio-
nales (iai).
Formacin de promotores juveniles a travs del
Programa Ambiental de la Juventud y de su partici-
pacin activa en el proyecto Jvenes por el cambio,
por un consumo sustentable en Mxico.
;.:. Piociaxa oi Cuiruia Axniixrai \ Coxuxi-
cacix Eoucariva
Este programa se realiza mediante el desarrollo de
acciones que permiten incrementar las capacidades
sociales y una actuacin decidida de la poblacin ante
los problemas ambientales. Los avances logrados por
este programa entre 2000 y 2006 son, entre otros:
La conformacin de un programa editorial a travs
del cual se han publicado ms de 70 ttulos.
Se requiere poner en
marcha una poltica
nacional de educacin
ambiental para la sus-
tentabilidad del desarro-
llo que forme parte de la
poltica educativa, for-
mulando una estrategia
de articulacin con la
educacin para el con-
sumo y para la salud.
426
La consolidacin y posicionamiento de la revista
Impulso Ambiental como una de las publicaciones de
difusin ms importantes en educacin ambiental
en el pas, alcanzando un tiraje de 6,000 ejemplares
por nmero.
;.. Piociaxa oi Caiaciracix iaia ii Disaiioiio
Susrixranii
Este programa se lleva a cabo a travs de estrategias y
acciones basadas en la instrumentacin de cursos de
capacitacin y el asesoramiento tcnico en actividades
productivas. Los avances logrados por este programa
entre 2000 y 2006 son:
El incremento de las capacidades regionales y locales
tanto del personal de la Secretara como de las reas
homlogas de los gobiernos estatales y municipales,
en la integracin de polticas sociales, econmicas y
ecolgicas.
La coordinacin interinstitucional en el marco del
Sistema Nacional de Capacitacin y Asistencia
Tcnica Rural Integral (sixacarii
), por mandato
de la Ley para el Desarrollo Rural Sustentable.
El desarrollo de acciones de capacitacin para el
fortalecimiento institucional a funcionarios pblicos
de los tres niveles de gobierno y a organizaciones
sociales con el apoyo de coxaioi y coxanio
3
El sixacarii es un sistema de articulacin, aprovechamiento y
vinculacin de las capacidades que poseen las dependencias y enti-
dades del sector pblico y los sectores social y privado, para prestar
servicios de formacin, capacitacin, evaluacin y certicacin a
la poblacin y al mercado laboral rural, optimizando los recursos
y generando una mayor capacidad y calidad.
;.. Esriaricia oi Eoucacix Axniixrai iaia ia
Susrixraniiioao ix Mixico (ias)
La ias fue dada a conocer este ao. Es una herramienta
de planicacin de carcter general en la que se for-
mulan orientaciones para el rumbo de las polticas en
materia de educacin ambiental. Destacan los siguientes
objetivos:
Aterrizar el tema de la educacin ambiental para la
sustentabilidad como una poltica pblica sostenida
en una legislacin tanto especca como transversal,
en una institucionalidad slida tanto gubernamental
como civil, y en recursos nancieros signicativos
para el desarrollo de programas y proyectos.
Conformar una amplia oferta de formacin am-
biental que permita al pas y a sus distintas regiones
contar con docentes, educadores ambientales y
recursos humanos estratgicos y operativos capaces
de responder a las demandas que en materia de ias
plantee la construccin de la sustentabilidad y de
una ciudadana crtica, propositiva y activa en los
niveles nacional, estatal y local.
Contar con slidas instancias jurdicas responsables
del desarrollo de la educacin ambiental para la
sustentabilidad, y con mecanismos de concertacin,
coordinacin y cooperacin interinstitucionales e
intersectoriales.
Fortalecer el proceso de consolidacin del campo de
conocimiento en materia de ias a travs de progra-
mas de sistematizacin y evaluacin de las prcticas,
la formacin de investigadores, la articulacin con
otros campos de conocimiento y de un programa
editorial y de comunicacin y extensin.
427
428
Descentralizacin uxa,
granja de cocodrilos
429
Una gestin ambiental moderna debe basarse en una descentraliza-
cin efectiva. sta requiere y crea condiciones para el desarrollo de
capacidades locales y regionales.
Un supuesto bsico de la descentralizacin es el conocimiento
de los problemas ambientales. Se asume que los actores e institu-
ciones locales estn en mejor condicin para conocer los problemas
ambientales que les ataen. El conocimiento contextualizado es,
pues, un valor signicativo y condicin necesaria para entender la
descentralizacin, la cual contribuye a la democracia en dos sentidos:
la fortalece en la medida en que permite una creciente intervencin
en los asuntos del inters de los poderes pblicos locales afectados
mientras que, por otro lado, la vigoriza en forma directa al promover
la participacin social en los problemas ambientales.
1. La oiscixriaiizacix oi ia cisrix axniixrai ix
Mixico
La descentralizacin de la gestin ambiental en Mxico apenas atra-
viesa por sus primeras etapas. Este proceso se est llevando a cabo en
un contexto difcil que se caracteriza por las inercias que llevan a los
funcionarios federales a retener sus atribuciones y a los funcionarios
locales a no interesarse por la asuncin de nuevas funciones, sobre
todo cuando no vienen asociadas con los recursos que permitiran
su adecuado desempeo.
xviii
Descentralizacin
430
Se debe romper el crculo vicioso: no se transere una
funcin por falta de capacidad operativa local para des-
empearla, y no se adquiere dicha capacidad operativa
por falta de transferencia de la funcin. El proceso de
descentralizacin debe venir precedido, o acompaado,
segn los casos, por la capacitacin de las autoridades
locales y la asignacin de los recursos tcnicos, materia-
les y financieros indispensables para que se pueda
cumplir con los nuevos cometidos.
Por esta circunstancia, la oferta de descentralizacin
no se puede concebir simplemente como un listado de
funciones susceptibles de ser transferidas por la Fede-
racin a las entidades federativas, sino como un proce-
so complejo que tenga en cuenta el contexto dentro del
cual se dar dicha transferencia. En todo caso, la des-
centralizacin debe ser entendida como un conjunto de
acciones que requiere un esfuerzo sostenido, cuyo re-
sultado nal se alcanzar slo en el mediano y largo
plazo. De all la importancia que tienen los programas
y sistemas que expresan ese esfuerzo sostenido, como
es el caso del Programa de Desarrollo Institucional
Ambiental (ioia).
En forma recurrente, el fortalecimiento del federa-
lismo y la descentralizacin han sido temas centrales
del discurso del Poder Ejecutivo Federal. En no po-
cas ocasiones este discurso se expres en polticas de
intencin; sin embargo, slo en algunas reas se ha
transitado hacia un ejercicio real de polticas y acciones
de descentralizacin, tal como se ver ms adelante.
Algunos procesos estn apenas en consolidacin y, por
tanto, no han mostrado todava las ventajas inherentes
a una gestin pblica descentralizada. Tal es el caso,
entre muchos otros, de la transferencia y manejo de
los distritos de riego hacia los usuarios.
:. Onsrcuios a ia oiscixriaiizacix
Las experiencias fallidas obedecen en buena medida a
las insuciencias o inconsistencias entre el contenido
de los programas de descentralizacin y las posibilidades
jurdicas, institucionales, econmicas y polticas de los
gobiernos y agentes locales. La distancia entre la valo-
rizacin de la descentralizacin en el plano discursivo
y la relativa escasez de resultados han generado algn
descrdito social y amplias destrezas de los tres rdenes
de gobierno para marginar o desvirtuar iniciativas y
programas orientados a establecer las condiciones para
una efectiva descentralizacin.
Uno de los factores que ha inuido en la falta de
descentralizacin de las tareas de conservacin de los
recursos ambientales y del fomento productivo susten-
table ha sido la mayor complejidad e incertidumbre
inherente a los problemas y procesos a atender, lo que
provoca una particular reticencia ante las iniciativas
de descentralizacin, ms an en los casos en que, por
la novedad de su insercin en el marco de las compe-
tencias del Estado, la gestin ambiental ni siquiera ha
podido consolidarse por completo en el nivel central
de la administracin.
Hay otros factores adicionales que inhiben las
iniciativas descentralizadoras en materia de gestin
ambiental. En efecto, se valoran poco las ventajas de la
descentralizacin en la esfera de la gestin ambiental y
de recursos, lo que contrasta con la percepcin sobre
mayores riesgos directos. Adems, se presta poca aten-
cin al rezago institucional de los gobiernos locales
en lo que respecta a insuciencias en informacin,
comunicacin social, pluralidad y precariedad en los
mecanismos de consenso y de participacin y scali-
zacin social.
Entre las experiencias de aquellos pases que tambin
se han adentrado en el desmantelamiento de su centra-
lismo, son contadas las que incursionan en temas de
aprovechamiento sustentable de los recursos y gestin
ambiental, salvo en el caso de los tradicionales servicios
municipales.
. Nicisioao oi ioiraiicixiixro oii iioi-
iaiisxo \ oiscixriaiizacix oi ia cisrix
axniixrai
El fortalecimiento del federalismo y la descentralizacin
son tareas ineludibles y urgentes. De ellas depende
no slo el logro de una mayor eciencia en la gestin
ambiental sino, como ya se indic, una contribucin
indispensable al desarrollo democrtico del pas. Lo
que est en juego no es solamente una distribucin de
atribuciones entre los tres rdenes de gobierno, sino
431
la construccin de una nueva relacin entre el Estado
y la sociedad, a travs de un mayor involucramiento
de los agentes econmicos y de los grupos sociales
organizados.
Los procesos de concesin, privatizacin y mejora
regulatoria no han concluido, e incluso tienden a exten-
derse hacia el involucramiento de agentes econmicos
en el nanciamiento y prestacin local de servicios
bsicos. Los avances en el fortalecimiento institucional y
democrtico de algunos municipios empiezan a incluir
con frecuencia el establecimiento de los denominados
contrapesos sociales locales. Para reforzar los procesos de des-
centralizacin resultan indispensables esfuerzos pbli-
cos y privados que garanticen en el mbito local un
ejercicio efectivo del derecho a la informacin, mediante
un apoyo tcnico adecuado.
El progreso hacia la territorializacin de la accin
pblica contribuye en todos los casos a impulsar pro-
cesos de descentralizacin de la toma de decisiones. La
consolidacin del ordenamiento del territorio exige,
entre otras cosas, la descentralizacin de la toma de
decisiones para la operacin, vigilancia y evaluacin,
y para el procesamiento de situaciones de conicto de
intereses.
Aunque el proceso de descentralizacin debe orien-
tarse de forma tal que se reduzcan las desigualdades
regionales, particularmente en lo que se reere a las
capacidades locales de gestin ambiental, es necesario
diferenciarlo en funcin de temas, tiempos, regiones
y entidades federativas. Para responder al principio
de subsidiariedad y denir quin hace mejor qu, se
necesita establecer una estrategia de transferencia de
atribuciones, funciones y recursos, gradual y dife-
renciada, acorde con la situacin particular de cada
entidad federativa.
. Fixaxciaxiixro iaia uxa cisrix inii-
ca oiscixriaiizaoa
En el corto y mediano plazo, el respaldo nanciero
para la ampliacin y mejoramiento de la gestin
ambiental no podr descansar principalmente en
los presupuestos federales. Resulta indispensable en-
contrar nuevas fuentes de nanciamiento por medio
del fortalecimiento de las nanzas de los estados y
municipios, a partir de la utilizacin de instrumen-
tos y mecanismos del sistema tributario y el uso de
instrumentos econmicos directamente relacionados
con el ambiente y el aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales. Estos aspectos debern incor-
porarse en la agenda de la reforma scal. Los conve-
nios de descentralizacin tienen que acompaarse de
una promocin para el establecimiento de normas y
polticas locales en materia de impuestos y derechos
que cristalicen los principios y consensos sociales en
torno a la sustentabilidad.
. Pairiciiacix, coxiiicros iocaiis \
oiscixriaiizacix
La problemtica de la participacin social y de la canali-
zacin adecuada de los conictos est vinculada con los
procesos de desconcentracin y de fortalecimiento de
las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales,
a n de que respalden el mayor involucramiento en la
gestin ambiental.
A pesar del amplio reconocimiento a la importancia
de la participacin local en la gestin ambiental, no se
han establecido, por lo general, mecanismos bsicos
que permitan hacer efectiva dicha participacin y con-
tribuyan a la resolucin de posibles conictos entre las
atribuciones y polticas de los tres rdenes de gobierno
y, sobre todo, entre intereses de diferentes ciudadanos
o grupos sociales.
Se han multiplicado los conflictos ambientales
locales con derivaciones polticas y sociales que, mag-
nicados por los medios, con frecuencia se convierten
en "temas nacionales". Son todava insucientes los
mecanismos a disposicin de la ciudadana para infor-
marse sobre medidas gubernamentales o para presentar
sus demandas en materia ambiental. En contraste, los
medios locales de comunicacin, especialmente la radio,
cubren parcialmente esta insuciencia institucional
aunque, por lo general, no lo hacen con un espritu de
corresponsabilidad en la esfera pblica. En ocasiones,
algunos conictos sociales de ndole general se inser-
tan en un problema ambiental por ausencia de cauces
propios para su procesamiento.
432
El esfuerzo descentralizador tendr que trascender los
recurrentes esfuerzos de transferencia de funciones
operativas a estados y municipios para de ese modo pasar
a una efectiva descentralizacin de la toma de decisiones
que se extienda hacia otras instancias, en especial aca-
dmicas, y hacia agentes econmicos y sociales. Esta
redistribucin del poder de decisin permitir desde la
"operacin descentralizada" de programas federales has-
ta la ejecucin consensuada de verdaderas polticas p-
blicas regionales; desde la redistribucin limitada del
poder sobre los recursos federales hasta la generacin
de posibilidades locales de nanciamiento para la ges-
tin ambiental y el fomento productivo sustentable.
La desconcentracin, es decir, el fortalecimiento de
las capacidades normativas, tcnicas y de orientacin
estratgica de las delegaciones y representaciones de
sixaixar en las entidades federativas, puede contri-
buir en forma sustantiva a profundizar los procesos de
descentralizacin si se mejora signicativamente su
capacidad de gestin pblica.
o. La ixiiiiixcia oi oiscixriaiizacix oi
ia sixaixar ix ii iiiooo :ooo-:ooo
Una de las dimensiones de la descentralizacin tiene que
ver con el establecimiento de acuerdos de coordinacin
con los gobiernos de las entidades federativas. En la ac-
tual administracin destacan varios ejemplos que avalan
la importancia y utilidad de la descentralizacin. Vale la
pena revisar las facultades y condiciones bajo las cuales
se pueden establecer estos convenios y acuerdos.
o.1. Coxvixios \ acuiioos oi cooioixacix:
iacuiraois, coxoicioxis \ nasis.
En el artculo 11 de la iciiia se estipula que la Fede-
racin, por conducto de la Secretara, podr suscribir
convenios o acuerdos de coordinacin con el objetivo de
que los gobiernos del Distrito Federal o de los estados,
con la participacin, en su caso, de sus municipios,
asuman las siguientes facultades, en el mbito de su
jurisdiccin territorial:
la administracin y vigilancia de las reas naturales
protegidas de competencia federal;
el control de los residuos peligrosos considerados
de baja peligrosidad conforme a las disposiciones de
ese ordenamiento;
la evaluacin del impacto ambiental de las obras o
actividades a que se reere el artculo 28 de esa ley
y, en su caso, la expedicin de las autorizaciones
correspondientes, con excepcin de diversas obras
o actividades
1
;
la proteccin y preservacin del suelo, la ora y
fauna silvestre, terrestre y los recursos forestales;
el control de acciones para la proteccin, preser-
vacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la
proteccin al ambiente en la zona federal martimo
terrestre, as como en la zona federal de los cuerpos
de agua considerados como nacionales;
la prevencin y control de la contaminacin de la
atmsfera proveniente de fuentes jas y mviles de
jurisdiccin federal y, en su caso, la expedicin de
las autorizaciones correspondientes; y
la prevencin y control de la contaminacin am-
biental originada por ruido, vibraciones, energa
trmica, lumnica, radiaciones electromagnticas y
olores perjudiciales para el equilibrio ecolgico y el
ambiente, proveniente de fuentes jas y mviles de
competencia federal; y
en su caso, la expedicin de las autorizaciones corres-
pondientes.
1
a) obras hidrulicas, as como vas generales de comunicacin,
oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos,
b) industria del petrleo, petroqumica, del cemento, siderurgia
y elctrica,
c) exploracin, explotacin y benecio de minerales y sustancias
reservadas a la Federacin en los trminos de las leyes minera y
reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia nuclear,
d) instalaciones de tratamiento, connamiento o eliminacin de
residuos peligrosos, as como de residuos radiactivos,
e) aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de
difcil regeneracin,
f ) cambios de uso del suelo de reas forestales, as como en selvas
y zonas ridas,
g) desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros,
h) obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ros, lagos
y esteros conectados con el mar, as como en sus litorales o zonas
federales, y
i) obras en reas naturales protegidas de competencia federal y
actividades que por su naturaleza puedan causar desequilibrios
ecolgicos graves, as como actividades que pongan en riesgo el
ecosistema.
433
En el artculo 12 de la iciiia se
estipulan las bases para que lo men-
cionado arriba tenga efecto.
o.:. E;ixiios iiusriarivos
En materia de vida silvestre, la si-
xaixar descentraliz en los estados
de Baja California, Chihuahua,
Coahuila, Nuevo Len, Sonora y Ta-
maulipas las siguientes funciones:
Autorizar, registrar y supervisar
tcnicamente el establecimiento
de Unidades de Manejo para la
Conservacin de la Vida Silves-
tre.
Atender los asuntos relativos al
manejo, control y remediacin
de problemas asociados a ejemplares y poblaciones
que se tornen perjudiciales;
Promover el establecimiento de las condiciones para
el manejo de ejemplares fuera de su hbitat natural,
de conformidad con los procedimientos establecidos
en la Ley.
Promover el establecimiento de las condiciones
necesarias para el desarrollo de mercados estatales
para la vida silvestre, basados en criterios de susten-
tabilidad, para estimular el logro de la misma.
Otorgar, suspender y modicar las autorizaciones,
registros y dems actos administrativos vinculados
al aprovechamiento de ejemplares de las especies de
poblaciones silvestres, al ejercicio de la caza depor-
tiva y para la prestacin de servicios de este tipo de
aprovechamiento.
Promover el desarrollo de proyectos, estudios y acti-
vidades encaminados a la educacin, capacitacin e
investigacin sobre la vida silvestre, para el desarro-
llo del conocimiento tcnico y cientco y el fomen-
to de la utilizacin del conocimiento tradicional.
En materia de descentralizacin del desarrollo y
conservacin forestal, en 2003 la sixaixar estableci
con iionosqui un convenio que conere al Estado
de Mxico atribuciones para otorgar, modicar, negar,
suspender, anular y revocar las au-
torizaciones de aprovechamiento
de recursos forestales maderables,
siempre bajo los lineamientos que
establezca la sixaixar.
Cabe mencionar que en el caso
de vida silvestre no slo se han
descentralizado funciones, sino que
adems en el Convenio de Des-
centralizacin se establece que los
gobiernos estatales deben obtener
la Certicacin ISO 9001: 2000,
utilizar el sixar y en su momento
alimentar el Subsistema Nacional
de Informacin sobre Vida Silvestre
(suxivs) e instalar un Comit de
Evaluacin y Seguimiento.
;. Los oisaios oi ia oiscixriaiizacix
Entre las tareas pendientes a las que se tendr que en-
frentar el proceso de descentralizacin guran:
Revisar y reformar el marco jurdico del sector,
procurando su integracin y una clara distribucin
de competencias acorde con el principio de subsi-
diariedad y las capacidades de gestin ampliadas de
los estados.
Depurar la oferta de descentralizacin en funcin de
un nuevo marco jurdico y precisar los mecanismos
de transferencia.
Promover la suscripcin de acuerdos especcos con
todas las entidades federativas, incrementando las
funciones transferidas a cada una de ellas.
Consolidar el desarrollo institucional de los estados
y de los municipios, particularmente en cuanto a su
organizacin, su aptitud tcnica y su capacidad de
captar y administrar recursos. Al respecto, resulta
crucial promover la realizacin de una verdadera
reforma scal ambiental, y asegurar la creacin de
fondos ambientales en todas las entidades.
Fortalecer la articulacin entre el proceso de descen-
tralizacin y la planeacin del desarrollo regional
sustentable, extendiendo a todo el pas las experien-
An se requiere revisar y
reformar el marco jurdi-
co del sector, procurando
su integracin y una clara
distribucin de compe-
tencias acorde con el
principio de subsidia-
riedad y las capacidades
de gestin ampliadas de
los estados, as como de-
purar la oferta de descen-
tralizacin en funcin de
un nuevo marco jurdico,
precisando los mecanis-
mos de transferencia.
434
cias alcanzadas en la zona piloto
de Occidente.
Consolidar el sistema de informa-
cin, seguimiento y evaluacin de
resultados del proceso.
8. Discixriaiizacix: ixi-
ris \ coxriaiisos
La descentralizacin orientada al
fortalecimiento del federalismo debe
contemplar el establecimiento de
lmites y la generacin de contrapesos
que respondan a los principales riesgos
que conllevan los procesos de redistri-
bucin de funciones y capacidad de
decisin. En funcin del pacto federal,
los intereses de la nacin deben ante-
ponerse siempre a los intereses locales.
La armona entre las diversas entidades
federativas slo puede garantizarse
mediante una gestin centralizada de
los recursos comunes de la nacin. Las
cuencas hidrolgicas y los ecosistemas
en general no respetan las fronteras
administrativas, por lo que su gestin
integrada debe incluir un componente
central, sobre la base de un federalismo
cooperativo, no excluyente.
Es necesario asegurar que las
normas que dicten los estados no
representen un "relajamiento" con
respecto a las normas nacionales, y
la creacin de verdaderos "parasos
ambientales". Asimismo, se requiere
incorporar criterios en los convenios
de descentralizacin que eviten la
multiplicacin excesiva de normas
locales, que terminan por incrementar
los costos de transaccin y desincentivar las actividades
econmicas.
Finalmente, es til recordar que
los gobiernos estatales y municipales
no estn exentos de los vicios clsicos
de la gestin pblica, como son el
clientelismo, la discrecionalidad, el
autoritarismo y el patrimonialismo,
y que combatirlos con toda rmeza
es tarea comn de los tres rdenes
de gobierno. Por eso, la descentra-
lizacin no implica que los poderes
pblicos centrales queden al margen
de la gestin ambiental o pasen a
asumir un papel meramente subsi-
diario. Al contrario, stos deben se-
guir desempeando una importante
funcin porque seguirn atendiendo
los asuntos inherentes a su condicin
de poderes centrales y, adems,
continuarn llevando la conduccin
nacional de la proteccin del medio
ambiente y la promocin del desa-
rrollo sustentable.
En efecto, una gestin ambiental
descentralizada supone que, pese a
todo, le son reservados a los poderes
pblicos centrales asuntos ambienta-
les tales como los de carcter inter-
nacional, los que se reeren a bienes
nacionales, los que conciernen a dos
o ms gobiernos locales, los que
implican la adopcin de estndares
mnimos que deben observarse en
todo el territorio nacional, y los que
pueden comprometer de forma gra-
ve al medio ambiente y a los recursos
naturales del pas, por mencionar
slo algunos. Este hecho exige la
persistencia efectiva de poderes
pblicos centrales expresamente
facultados para formular la poltica
ambiental nacional, y el desarrollo de un conjunto de
mecanismos que permitan su aplicacin.
La descentralizacin
orientada al fortaleci-
miento del federalismo
debe contemplar el esta-
blecimiento de lmites y
la generacin de con-
trapesos que respon-
dan a los principales
riesgos que conllevan
los procesos de redistri-
bucin de funciones y
capacidad de decisin.
En funcin del pacto
federal, los intereses de
la nacin deben ante-
ponerse siempre a los
intereses locales. La ar-
mona entre las diversas
entidades federativas
slo puede garantizarse
mediante una gestin
centralizada de los re-
cursos comunes de la
nacin. Las cuencas
hidrolgicas y los eco-
sistemas en general no
respetan las fronteras
administrativas, por lo
que su gestin integra-
da debe incluir un com-
ponente central, sobre
la base de un federa-
lismo cooperativo, no
excluyente.
435
436
IV Foro Mundial del Agua,
Ciudad de Mxico, 2006
437
1. Los asuxros axniixraiis ixriixacioxaiis
Los temas relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales
ocupan un papel de creciente relevancia en la esfera internacional.
Mxico tiene una presencia activa en esta materia, lo que demanda
la accin coordinada y concertada del sector as como la de otras
instituciones de la Administracin Pblica Federal.
Esta participacin en el mbito internacional ha contribuido a
impulsar la agenda ambiental nacional y a poder insertar en sta
temas emergentes. La participacin de nuestro pas en esa agenda
ha enfrentado en los ltimos aos retos adicionales como la prdi-
da de capacidad de interlocucin con otros pases en desarrollo a par-
tir de la salida de Mxico del Grupo de los 77 y de su ingreso a la
ocoi, o de los requerimientos de los pases desarrollados de alinear
nuestras polticas ambientales y de recursos naturales a los enfoques
asumidos por ellos.
A pesar de esto, Mxico ha mantenido una participacin activa,
y en algunos temas especcos incluso de liderazgo, en numerosas
reuniones bilaterales, regionales y multilaterales, en las que ha promo-
vido iniciativas orientadas a la conservacin y al uso sostenible de los
recursos naturales, y a revertir las tendencias del deterioro ambiental,
persiguiendo los siguientes objetivos generales:
Participacin en regmenes multilaterales para resolver problemas
globales que ningn pas puede enfrentar solo.
Articulacin de las polticas pblicas nacionales con los compro-
misos internacionales con el n de que stos sean traducidos en
xix
La agenda internacional
438
acciones, proyectos y programas encaminados al
mejoramiento ambiental del pas.
Promocin de la cooperacin internacional, salva-
guardando o promoviendo los intereses nacionales.
La agenda ambiental se ha abordado de manera
fragmentada y los esfuerzos de las convenciones inter-
nacionales han sido insucientes para mitigar, reducir
o resolver los problemas ambientales globales.
Por parte de Mxico, la complejidad de los ms
de 500 acuerdos ambientales multi-
laterales plantea una gran dicultad
para su atencin. Ms que fomentar
la creacin de nuevos acuerdos in-
ternacionales, se deber fortalecer la
participacin y grado de inuencia en
los que se interviene, con una visin
propositiva y participativa, apoyando
el desarrollo de capacidades y promo-
viendo el desarrollo de redes humanas
e institucionales.
La sixaixar y todas sus dependen-
cias, mediante la Unidad Coordinadora
de Asuntos Internacionales (ucai), ha
contribuido al anlisis en torno a las
oportunidades y acciones necesarias
para consolidar la gestin ambiental
y promover ecazmente el desarrollo
sustentable en el contexto nacional
e internacional con la participacin
activa en diversos foros internacionales
durante la actual administracin.
:. Ixsriuxixros xuiriiari-
iaiis
:.1. Sisrixa oi ias Nacioxis Uxioas
:.1.1. Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA)
El ixuxa fue creado en 1972 como
resultado de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Hu-
mano, con el n de fomentar y apoyar
la cooperacin en cuestiones ambientales. Desde enton-
ces, Mxico ha participado activamente en los debates y
trabajos del ixuxa, promoviendo el establecimiento de
polticas y acciones, en el mbito global y regional, que
contribuyan a la solucin de los principales problemas
ambientales.
Durante la presente administracin se impulsaron
acciones en torno a la aplicacin del Plan de Accin
Mundial, el Convenio para la Proteccin y Desarrollo
del Medio Ambiente Marino en la Regin del Gran
Caribe y sus Protocolos, y el Con-
venio para la Proteccin y el Or-
denamiento Sostenible del Medio
Ambiente Marino y Costero del
Pacco Nordeste. Mxico partici-
p en la adopcin de la Iniciativa
Latinoamericana y Caribea para
el Desarrollo Sostenible pre-
sentada en la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible,
llevada a cabo en Johannesburgo
en 2002.
Mxico tambin particip en
la elaboracin del Plan Estrat-
gico sobre Apoyo Tecnolgico y
Creacin de Capacidades (Plan
Estratgico de Bali), que se orienta
al fortalecimiento tecnolgico y a
la creacin de capacidades en los
pases en desarrollo y economas
en transicin, incluyendo acti-
vidades de cooperacin con los
secretariados de los diversos acuer-
dos multilaterales, instituciones
nancieras y socios relevantes a
nivel regional y subregional, pro-
gramas bilaterales, organizacio-
nes no gubernamentales, sociedad
civil y el sector privado.
En materia de agua, la adop-
cin de la actualizacin de la Es-
trategia y Poltica sobre Agua del
ixuxa constituye un elemento
importante en aras de lograr el
manejo integrado de recursos
Mxico ha promovido
iniciativas orientadas a
la conservacin y al uso
sostenible de los re-
cursos naturales, y a re-
vertir las tendencias del
deterioro ambiental, per-
siguiendo los siguientes
objetivos:
Participacin en re-
gmenes multilate-
rales para resolver
problemas globales que
ningn pas puede en-
frentar solo.
Articulacin de las
polticas pblicas
nacionales con los
compromisos interna-
cionales con el n de
que sean traducidos en
acciones, proyectos y
programas encamina-
dos al mejoramiento
ambiental del pas.
Promocin de la co-
operacin internacio-
nal, salvaguardando o
promoviendo los inte-
reses nacionales.
439
hdricos. Mxico ha participado en la revisin de di-
cha estrategia con el objeto de incorporar conceptos
importantes que le interesan en el tema, tales como la
adopcin del enfoque ecosistmico en el manejo inte-
grado de recursos hdricos, as como la utilizacin de
instrumentos innovadores de poltica para promover la
proteccin de los ecosistemas relacionados con el agua,
como los bosques y los humedales. Con esta decisin,
se ampla el rango de accin del ixuxa en materia de
agua. Mxico promover acciones de cooperacin en
materia de Programas de Servicios Ambientales junto
con otros pases miembros.
:.1.:. Comisin de Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible (CDS)
En la Cumbre de Ro de Janeiro, Brasil, de 1992 fue
creada la cos para dar seguimiento a los acuerdos logra-
dos con una visin integral e intersectorial. Su propsito,
consagrado en la Agenda XXI, es evaluar los progresos
alcanzados y anticipar nuevos desafos con una visin
de desarrollo integral. El papel de Mxico ha sido muy
activo. Nuestro pas impuls la vinculacin de la cos
con las Cumbres del Milenio, Doha y Monterrey, y par-
ticip en la integracin de la Declaracin Poltica y del
Plan de Implementacin de las Decisiones de la Cumbre
sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo.
Durante la cumbre del Milenio de las Naciones
Unidas en el ao 2000 se acord una serie de objeti-
vos y metas mesurables con plazos bien denidos para
combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el
analfabetismo, la degradacin del ambiente y la discri-
minacin de la mujer conocidos como Objetivos del
Desarrollo del Milenio(oox). Las metas relacionadas
con la parte ambiental se concentraron en el objetivo N
7: Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente, e
incluyeron la incorporacin de principios del desarrollo
sostenible en las polticas y los programas nacionales,
jndose como meta para el ao 2015 revertir la prdida
de recursos ambientales y reducir a la mitad la propor-
cin de personas que carecen de acceso sostenible a agua
potable y a servicios bsicos de saneamiento.
En Mxico el seguimiento y evaluacin de los oox
est a cargo de la Comisin Intersecretarial de Desa-
rrollo Social en la que la sixaixar participa dando
seguimiento e informando sobre el objetivo N 7.
En el 13 Perodo de Sesiones de la cos (abril de
2005) se adopt un documento de polticas en materia
de agua, saneamiento y asentamientos humanos, que
reeja los principales intereses de Mxico. Tambin se
presentaron las estrategias instrumentadas para avanzar
en el logro de los Objetivos del Milenio y se propuso
que algunas de estas acciones fueran incorporadas en las
estrategias regionales e internacionales, quedando la ma-
yora de sus propuestas contempladas en la decisin.
:.1.. Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB)
El con surge en 1992 como uno de los resultados de la
Cumbre de la Tierra, conocida como Rio 92. El con
tiene tres objetivos: conservacin de la biodiversidad,
uso sostenible y reparto equitativo de los benecios
derivados del acceso a los recursos genticos.
A pesar de la complejidad que representan las
acciones para la implementacin de la Convencin
y las decisiones adoptadas, Mxico ha cumplido sus
compromisos a travs de diversas acciones (ver Captulo
vii) entre las que destacan:
El Estudio de Pas, que fue concluido en 1998, y
cuya versin actualizada, que concluir a mediados
de 2007, se encuentra en preparacin, coordinada
por la coxanio, contando con la participacin de
ms de 400 expertos. El Estudio de Pas en su se-
gunda versin se basa en el enfoque de la Evaluacin
de los Ecosistemas del Milenio.
Presentacin de diversos informes nacionales y
temticos. Elaboracin, en el 2000, de la Estrate-
gia Nacional de Biodiversidad. Se encuentran en
preparacin los Estudios de Estado y sus Estrategias
Estatales.
Se ha reforzado el Sistema Nacional de Informacin
sobre Biodiversidad de la Comisin Nacional para el
Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (coxanio),
que contiene ms de 6 millones de registros biolgicos,
cientos de chas de especies amenazadas, tiles e inva-
soras, as como informacin cartogrca, climtica y de
otros temas anes, que apoyan los procesos de anlisis
y denicin de prioridades.
El Corredor Biolgico Mesoamericano en Mxico
constituye un ejemplo de sinergias en el mbito regional
440
e internacional, promoviendo la integridad ecolgica
mediante la participacin de las comunidades indgenas
y campesinas locales en actividades compatibles con la
conservacin, e impulsando la transversalidad de los
criterios ambientales en las polticas pblicas.
En 2005 se aprob la Ley de Bioseguridad (ver
Captulo xiv) que determina la obligatoriedad de los
anlisis de riesgo como requisito para la introduccin
de organismos vivos modicados,
como medida preventiva para la
proteccin de las variedades nativas
de Mxico.
En materia de Acceso a Recursos
Genticos y Reparto de Benecios,
existe en la Cmara de Diputados
una iniciativa de ley para regular el
acceso y aprovechamiento de recursos
genticos, la cual fue ya aprobada
por el Senado, que busca regular el
acceso a dichos recursos, proteger
el conocimiento tradicional asociado,
distribuir los benecios a las comuni-
dades indgenas y locales y, nalmen-
te, conservar la biodiversidad. Dicha
iniciativa requiere an de mayor trabajo y revisin por
parte de los diversos sectores de la sociedad.
Mxico ha promovido a travs del Grupo de Pa-
ses Megadiversos Anes, la negociacin del rgimen
internacional sobre acceso a recursos genticos y dis-
tribucin de benecios, que d certidumbre tanto a
proveedores como a usuarios de recursos genticos y
reconozca al certicado de legal procedencia como eje
central del rgimen, garantizando las condiciones para
que haya una distribucin efectiva de los benecios
derivados.
:.1.. Convencin de Naciones Unidas de Lucha contra
la Deserticacin en los pases afectados por sequa grave
o deserticacin, en particular en frica
Mxico rm la Convencin el 15 de octubre de 1994
y la ratic el 3 de abril de 1995, pero no fue sino hasta
el 26 de diciembre de 1996 que entr en vigor.
Nuestro pas es sede de la ocina de la Unidad de
Coordinacin Regional de Amrica Latina y el Caribe
de la Convencin.
En 2002, se logr como principal resultado la de-
signacin del ixax como mecanismo nanciero de la
misma. Esto signica que entre 2003 y 2006, el ixax
tiene previsto invertir ms de 500 millones de dlares
en proyectos que permitan reducir la degradacin de
la tierra mediante la promocin de prcticas innova-
doras de ordenamiento sostenible de sta en los pases
en desarrollo.
En el marco de la XI Reunin Re-
gional de Amrica Latina y el Caribe
de la Convencin, celebrada en ju-
lio de 2005 en la ciudad de Panam,
se present el Tercer Informe Nacio-
nal en materia de implementacin
de la Convencin, correspondiente
al perodo 2002-2005. Entre los
principales logros alcanzados desta-
ca la creacin del Sistema Nacional
de Lucha contra la Deserticacin
y la Degradacin de los Recursos
Naturales (sixaois), que se prev se
constituya en el corto plazo como el
rgano de coordinacin nacional en
el tema.

:.1.. Convencin sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Flora y Flora Silvestres (CITES)
La ciris
1
nace a raz de la preocupacin sobre el im-
pacto del comercio internacional en la ora y fauna
silvestres y de reconocer que la cooperacin internacio-
nal es fundamental para proteger a especies que son o
pueden ser afectadas por dicha actividad. Su objetivo
es la regulacin del comercio internacional (a travs de
un sistema de permisos y certicados), al mismo tiempo
que promueve la conservacin y el aprovechamiento
sostenible de la vida silvestre.
En el marco de la ciris, Mxico impulsa un enfoque
de trabajo integral que no slo controle el comercio de
especies silvestres, sino que promueva, capacite y nan-
cie el aprovechamiento sostenible de stas, a travs de
un manejo adecuado y responsable mediante el estable-
cimiento de unidades de produccin, con participacin
de las poblaciones locales, contribuyendo as a mejorar
1
Mxico se adhiri a la ciris en julio de 1991.
Se considera funda-
mental que el Convenio
avance en desarrollar un
rgimen internacional
que d certidumbre, y
reconozca al certicado
de legal procedencia
como eje central garan-
tizando las condiciones
para que haya una dis-
tribucin efectiva de los
benecios derivados.
441
sus condiciones de vida, involucrndolos en la protec-
cin de los recursos y propiciando una distribucin
equitativa de los benecios de su aprovechamiento. Asi-
mismo, se promueve el fortalecimiento de sinergias con
otros convenios y organizaciones (por ejemplo, con,
iao) y se busca el apoyo a programas de conservacin
in situ con pases que tengan centros de reproduccin
ex situ de especies ciris. Mxico ha participado activa-
mente en la revisin de los criterios de enmienda de los
Apndices y en la denicin de las especies incluidas en
stos; ha tomado medidas para facilitar la repatriacin
a Mxico de especmenes decomisados en otros pases
y ha procedido al registro de criaderos intensivos y
extensivos de especies del Apndice (por ejemplo, el
Cocodrilo de Morelet) ante la Secretara para permitir
el acceso de los productos y subproductos de la vida
silvestre al mercado internacional.
:.1.o. Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB)
El ixun fue creado por resolucin del Consejo Econ-
mico y Social de la oxu (icosoc) en octubre de 2000,
con el mandato de continuar el dilogo poltico sobre un
instrumento internacional y un fondo nanciero para el
manejo sustentable de todo tipo de bosque. Durante su
Primera Reunin, en 2001, el Foro integr el Plan de
Accin para aplicar las propuestas del Panel Interguber-
namental sobre Bosques y el Foro Intergubernamental
sobre Bosques, a n de promover la ordenacin sosteni-
ble de los bosques, con polticas que pudieran aplicarse
en todos los pases, as como la puesta en marcha de la
Asociacin de Colaboracin de Bosques.
En las diversas reuniones, tanto del Foro como del
grupo de trabajo, Mxico ha expresado la importancia
de fortalecer y reforzar los mecanismos institucionales
a n de contar con herramientas efectivas que promue-
van la instrumentacin del manejo sostenible de los
bosques, evitar la duplicidad de esfuerzos y racionalizar
recursos, manteniendo su disposicin para colaborar en
la solucin de los problemas que se enfrentan para el
manejo sustentable de todos los tipos de bosque.
En el Foro Mundial del Bosque, Mxico ha estado
buscando la aprobacin de un instrumento jurdi-
camente vinculante que exprese un arreglo slido que
asegure un compromiso poltico al ms alto nivel para
el manejo sostenible de los bosques orientado a la
denicin de polticas globales y a la implantacin de
las acciones acordadas, claramente denidas, con un
calendario especco que promueva la movilizacin de
recursos nancieros y tcnicos, y que inuyan en los
debates que sobre el tema se realicen en otros foros.
Esto no se ha logrado. Pero esta opcin sigue presen-
te en los documentos de trabajo para analizar cuando
se realice una evaluacin del Arreglo Internacional para
los Bosques en 2015.
:.1.;. Protocolo de Montreal
Derivado de la convencin de Viena, el Protocolo de
Montreal adoptado en 1987 estableci compromisos
sobre el control de las Sustancias Agotadoras del Ozono
(sao). Este tratado internacional estableci medidas
jurdicamente vinculantes de reduccin de consumo
de cic. El Protocolo contiene un catlogo exhausti-
vo de todas las sao, as como calendarios para reducir
y eventualmente eliminar la produccin, importacin,
exportacin y consumo de estas sustancias. En principio
se estableca que todos los pases desarrollados deban
eliminar el 50% del consumo de cic para el ao 2000,
calendario que se ha ido modicando con las diversas
enmiendas a travs de los aos.
Mxico, en este marco, gura como uno de los pri-
meros pases signatarios de estos tratados internaciona-
les para la proteccin de la atmsfera, dando a la vez
un ejemplo de liderazgo para los dems pases en vas
de desarrollo, pues ha cumplido ms rpidamente las
metas. En 2005 cerr la nica planta productora de
cic an en existencia.
Mxico fue uno de los primeros pases en establecer
una ocina especializada en la atencin de este proble-
ma ambiental para adaptar y negociar con la industria
diversas actividades tendientes a cumplir los estatutos
de este Protocolo.
Actualmente Mxico est ejecutando un Plan Na-
cional de Eliminacin de Clorouorocarbonos en el
Sector de Servicios de Refrigeracin, a travs del cual
se pretende eliminar el consumo de estas sustancias en
nuestro pas en el ao 2009. Este plan incluye como
actividades principales la capacitacin a tcnicos en re-
frigeracin, el equipamiento de centros de acopio de
refrigerantes y la instalacin de centros de recuperacin
y reciclado.
442
Se logr la reduccin de sao en Mxico, pasando de
aproximadamente 14 mil toneladas mtricas en 1993,
a 440 toneladas reportadas a la Secretara del Ozono
(ixuxa) para 2006, lo que se ha considerado como un
ejemplo en el mbito mundial, dado que el compromiso
para los pases con menor grado de desarrollo es el de
eliminar este consumo para el ao 2010. De este modo,
Mxico ha sido el nico pas en instrumentar y cumplir
con un calendario acelerado de reduccin de sao.
Adems del cierre mencionado, se ha reducido en
20 % aproximadamente el uso del bromuro de metilo
(xnr), plaguicida de amplio espectro identicado como
un posible agotador del ozono, al que se espera eliminar
denitivamente en 2015.
Mxico fue designado por la comunidad de Amrica
Latina y el Caribe para ocupar un puesto y representar
los intereses de la regin en el Comit Ejecutivo del
Fondo Multilateral, mecanismo nanciero del Proto-
colo de Montreal.
:.1.8. Convenio de Basilea sobre Control de Movimientos
Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin
Mxico ratic este Convenio el 22 de febrero de 1991.
Su objetivo es proteger la salud humana y el medio
ambiente frente a los efectos adversos que puedan re-
sultar de la generacin, movimientos transfronterizos
y gestin de los desechos peligrosos. ste descansa en
dos pilares principales:
Un sistema de control para el movimiento trans-
fronterizo de los desechos dirigido a lograr su
reduccin.
La gestin ambientalmente racional de los desechos
dirigida a reducir al mnimo su generacin.
La autoridad nacional designada es la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, a travs de la
Direccin General de Gestin Integral de Materiales
y Actividades Riesgosas. El punto focal es la Secretara
de Relaciones Exteriores.
2.1.9. Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica
Latina y el Caribe
El Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica
Latina y el Caribe tiene su origen en 1982, como re-
sultado de los primeros esfuerzos destinados a orientar
el trabajo regional en materia ambiental encabezados
por el ixuxa. De esta manera, se organizaron los pri-
meros foros, inicialmente denominados Reuniones
Ministeriales. La Ocina Regional de Amrica Latina y
el Caribe del ixuxa, con sede en Mxico desde 1974,
funge como Secretara de este Foro. Las reuniones y
decisiones ministeriales han constituido una importante
plataforma poltica que permite lograr consensos regio-
nales sobre polticas ambientales, adems de dirigir las
actividades del ixuxa en la regin. Para apoyar a este
Foro se constituy el Comit Tcnico Inter-agencial,
integrado por el ixuxa, el ixuo, la ciiai, el Banco
Mundial y el nio.
El Foro de Ministros de la regin promueve la Ini-
ciativa Latinoamericana y Caribea para el Desarrollo
Sostenible (iiac).
En la actualidad, este Foro es visto como la iniciativa
regional ms signicativa para alcanzar consensos en lo
que respecta a las polticas ambientales. El XV Foro tuvo
como objetivo tomar decisiones y determinar las lneas
de accin prioritarias para el Plan de Accin Regional
(iai) 2006-2007, que incluyen los siguientes temas:
acceso a recursos genticos y distribucin equitativa
de benecios, gestin de recursos hdricos en Amrica
Latina y el Caribe, asentamientos humanos, energas
renovables, comercio y medio ambiente, instrumentos
econmicos y poltica scal, as como cambio climtico
e indicadores ambientales.
Otra convenciones relevantes fueron la Conven-
cin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico (cxxucc) y el Protocolo de Kioto (ix) (ver
Capitulo xiii).
:.:. Mixico ix ia Oicaxizacix iaia ia Cooiiia-
cix \ Disaiioiio Ecoxxico (ocoi)
En 1994 Mxico ingres a la ocoi
:
. Esto se debi, en
gran medida, a la creciente integracin de nuestro pas a
2
La ocoi es una organizacin intergubernamental creada en 1961. Su
principal objetivo es la promocin de polticas para alcanzar empleo y
crecimiento econmico sustentables, el aumento del nivel de vida y la
liberalizacin comercial. La ocoi entiende por crecimiento econmico
sustentable el crecimiento que logra un equilibrio entre las consideraciones
sociales y las ambientales.
443
los procesos econmicos globales y a la mayor apertura
de la ocoi hacia pases con un menor grado de desa-
rrollo. La incorporacin de Mxico a esta organizacin
ha derivado en benecios, pero supuso tambin retos
y responsabilidades.
La interdependencia y complejidad de los problemas
ambientales presentes en los pases de la ocoi hizo
evidente la necesidad de un nuevo enfoque estratgico
para la poltica ambiental. En 2001, los ministros de
medio ambiente de los 30 pases miembros de la Or-
ganizacin adoptaron la Estrategia Ambiental para la
Primera Dcada del Siglo XXI, que constituye la gua
del trabajo actual de la ocoi en la materia. Sus cinco
objetivos son:
Mantener la integridad de los ecosistemas a travs
del manejo eciente de los recursos naturales.
Desligar las presiones ambientales del crecimiento
econmico.
Mejorar la informacin para la toma de decisio-
nes, es decir, la medicin de avances a travs de
indicadores.
Interfase social/ambiental: mejorar la calidad de
vida.
Interdependencia global ambiental: mejorar la co-
operacin y la gobernanza.
Desde su incorporacin, la ocoi ha emitido una
serie de documentos y recomendaciones para Mxico
en temticas fundamentales para el desarrollo futuro
de la nacin. En materia ambiental, se han presenta-
do documentos y publicaciones donde se resalta, de
manera general, el avance paulatino de Mxico en los
ltimos aos al respecto. Sin embargo, la organizacin
ha formulado una lista de recomendaciones ambientales
puntuales para su aplicacin y seguimiento.
En 1998, el Secretario General de la ocoi, Donald
Johnston, present el anlisis y las recomendaciones
que un grupo de expertos del Grupo de Trabajo sobre
Desempeo Ambiental de la ocoi realiz para Mxico,
resaltando, por un lado, que este pas haba asumido
la dimensin del desafo para revertir la severa degra-
dacin ambiental que padeca y, por el otro, alertando
que tomar tiempo y esfuerzo el arraigo de las practicas
ambientales en la Administracin Pblica Federal.
En este sentido, se establece explcitamente que los
retos para el futuro inmediato sern:
instrumentar a fondo las nuevas polticas ambienta-
les, alcanzando objetivos realistas y extendiendo la
infraestructura ambiental;
integrar solidamente los aspectos ambientales en
las decisiones econmicas y sociales de todos los
sectores; y
satisfacer los compromisos sociales.
En noviembre de 2003, de acuerdo con el segui-
miento y la revisin de las condiciones ambientales,
principalmente de los pases miembros de la ocoi, se
present el libro Evaluacin del Desempeo Ambiental,
Mxico, en el que se dieron a conocer 61 recomendacio-
nes, las cuales se relacionan con los siguientes puntos:
Mxico ha tenido progresos importantes dentro de
su agenda ambiental; incluso se han logrado avan-
ces mas all de sus responsabilidades jurdicamente
vinculantes en la materia.
El pas tiene una enorme responsabilidad con re-
lacin a su gran biodiversidad; sin embargo los
recursos para proteger y preservar el medio ambiente
y los recursos naturales son limitados.
La cooperacin bilateral se ha fortalecido y la coope-
racin regional con otros pases de Latinoamrica
se ha incrementado de la misma manera.
Mxico est experimentando dicultades para im-
plementar su rgimen legal, para combatir la con-
taminacin ambiental y el uso sustentable del agua
en la frontera norte.
Se resalta de manera importante que recursos nan-
cieros adicionales sern fundamentales para asegurar
la consistencia en las polticas de medio ambiente.
En relacin con el cambio climtico, los instru-
mentos econmicos no han sido usados ni como
incentivos para un cambio de comportamiento ni
como subsidios nancieros, procurando el uso de
la energa menos contaminante.
La participacin actual de Mxico en el rea am-
biental de la ocoi ha sido muy activa. En el Comit
de Poltica Ambiental (iioc, por sus siglas en ingls),
444
encargado de la aprobacin del conjunto de las acti-
vidades y de la supervisin de los distintos grupos y
subgrupos de trabajo, Mxico ha participado en la
promocin de un mejor equilibrio entre la agenda gris
y la agenda verde. Tambin ha contribuido al logro de
una mayor congruencia entre la visin de los pases
desarrollados y la de los de menor grado de desarrollo.
Esta participacin ha signicado importantes bene-
cios en el diseo e integracin de las polticas pblicas
nacionales. El Programa para Promover el Desarrollo
Sustentable en el Gobierno Federal, mediante el cual
32 secretaras de Estado y dependencias del gobierno
federal asumieron compromisos especcos relacio-
nados con la promocin del desarrollo sustentable, es
parte de stas. En diciembre de 2004 se llev a cabo
una evaluacin de esa agenda transversal de polticas
pblicas a la que asisti Donald Johnston, entonces
Secretario General de la ocoi.
Otro de los temas que promueve la ocoi y en el que
Mxico ha iniciado trabajos es la medicin de los costos
de la inaccin; por ejemplo, el costo de la atencin de
la salud debido a la contaminacin del agua y el aire
o el impacto en los ingresos de las familias debido a
estas causas.
Mxico particip en la Reunin Ministerial Am-
biental 2004 de la ocoi, cuyo tema central fue la revi-
sin de la implementacin de la Estrategia Ambiental
para la Primera Dcada del Siglo XXI por parte de
los pases miembros, en la que se abordaron temas
relacionados con el desacoplamiento del desarrollo eco-
nmico de los impactos ambientales y la participacin
social en la poltica ambiental, entre otros. Los ministros
adoptaron tres recomendaciones: uso de instrumentos
econmicos para la conservacin y el uso sostenible de
la biodiversidad, integracin de polticas ambientales
en el transporte, y contabilidad ambiental macro en
trminos de ujo de materiales.
En noviembre de 2005 Mxico fue sede de la
conferencia ocoi-Amrica Latina sobre Sistemas de
Informacin Ambiental para la Toma de Decisiones,
celebrada en Cancn, cuyos objetivos fueron fomentar
la cooperacin y el intercambio de experiencias entre
los pases de Amrica Latina y el Caribe y los pases
de la ocoi, as como revisar los progresos obtenidos
en el diseo y la puesta en marcha de los sistemas de
445
informacin ambiental, como herramienta para la toma
de decisiones.
En el grupo de trabajo sobre Aspectos Econmicos
de la Biodiversidad se han abordado temas como el
certicado de legal procedencia o el pago por servicios
ambientales. Durante el mes de
abril de 2006 se realiz en Oaxaca el
taller internacional con el objetivo
de conocer, discutir y analizar las
experiencias en torno a los efectos
distributivos de las polticas pbli-
cas de conservacin, y la economa,
eciencia y efectividad del manejo de
reas naturales protegidas.
Mxico promovi con xito en
el iioc la permanencia del tema
de cambio climtico en el Grupo
de Trabajo sobre Polticas Globales
y Estructurales. Los trabajos sobre
este tema han permitido a Mxico
contar con informacin y conocer
experiencias de pases ms avanzados
en relacin con polticas de cambio
climtico. En el marco de este gru-
po, en 2006 Mxico particip en los
trabajos encaminados a la elaboracin
de la Prospectiva Ambiental de la
ocoi al 2030
3
. El pas ha ocupado la
presidencia de este grupo desde 2004,
siendo reelecto en 2006.
La participacin activa y la continuidad de los
esfuerzos son elementos clave para racionalizar los be-
necios de la integracin de Mxico en la ocoi, la cual
nos permite mantenernos al da en el abordamiento de
temas ambientales desde una perspectiva econmica
4
.
Esta participacin tambin nos permite encuentros
directos con expertos de los 29 pases ms desarrolla-
dos, y avanzar nuestras posiciones en temas de agendas
bilaterales o multilaterales.
3
Que se publicar a nales de 2007 y servir como principal insumo para
la reunin de ministros de medio ambiente programada para 2008.
4
Solo para el rea ambiental la ocoi cuenta con ms de 100 especialistas
altamente calicados en sus distintas materias.
:.. Micaxisxo oi Cooiiiacix Ecoxxica Asia
Paciico (aiic)
Los pases de la cuenca del Pacco han puesto espe-
cial nfasis en beneciarse de una estrecha relacin y
vnculo, buscando bases cientcas
comunes para elaborar polticas
pblicas encaminadas al desarrollo
regional, que consoliden cambios
en el corto plazo y contribuyan, a
su vez, al desarrollo sustentable. Por
ello, en el marco de este mecanismo,
existen tres elementos que constitu-
yen los pilares para asegurar que los
ocanos y sus recursos proveern una
base permanente y sostenible para el
bienestar econmico y social de su
poblacin.
Asegurar la sustentabilidad del
medio ambiente marino y sus
recursos.
Obtener benecios econmicos sos-
tenibles derivados de los ocanos.
Permitir el desarrollo sustentable
de las comunidades costeras.
Con base en los resultados de
los grupos de trabajo de Conser-
vacin de Recursos Marinos (xicwc) y de Pesqueras
(iwc), se elabor una propuesta conjunta para confor-
mar el Plan de Accin de Bali, que ofrece propuestas
prcticas y compromisos alcanzables para una meta
comn: Hacia Ocanos y Costas Saludables, para el
Crecimiento Sostenible y la Prosperidad de la Comu-
nidad de Asia Pacco.
:.. Foio Muxoiai oii Acua
El Foro Mundial del Agua, creado por el Consejo
Mundial del Agua en 1997, es un evento diseado para
promover la cooperacin internacional en materia de
agua. Sus objetivos principales son generar compromi-
sos polticos, mantener el tema del agua en la agenda
poltica al ms alto nivel y elevar la conciencia sobre
La participacin activa
y la continuidad de los
esfuerzos son elementos
clave para racionalizar
los benecios de la in-
tegracin de Mxico
en la ocoi, la cual nos
permite mantenernos al
da en el abordamiento
de temas ambientales
desde una perspectiva
econmica. Esta partici-
pacin tambin nos per-
mite encuentros directos
con expertos de los 29
pases ms desarrolla-
dos, y avanzar nuestras
posiciones en temas de
agendas bilaterales o
multilaterales.
446
la importancia de este recurso entre los tomadores de
decisiones y el pblico en general. En sus distintas edi-
ciones se han analizado los grandes retos del tema y se
han hecho distintos compromisos para atenderlos.
El 4 Foro se celebr en la ciudad de Mxico en mar-
zo de 2006 y adopt el lema Acciones Locales para un
Reto Global. Se reconoci que, si bien el uso sostenible
del agua es una responsabilidad de todas las naciones,
sta slo puede materializarse mediante acciones con-
cretas que se emprendan en cada pas, regin y locali-
dad. Como resultado de la Conferencia Ministerial se
adopt una Declaracin que refrenda los compromisos
alcanzados en diversos foros internacionales.
:.. Foio Iniioaxiiicaxo oi Mixisrios oi Mioio
Axniixri
A partir del ao 2001 empez a sesionar anualmente el
Foro Iberoamericano de Ministros de Medio Ambiente,
con el objetivo de preparar y consolidar las posiciones
de la comunidad iberoamericana en materia de medio
ambiente. Estos Foros han buscado iniciar procesos
de cooperacin entre los ministros de medio ambiente
para crear una plataforma de posiciones comunes sobre
los temas medioambientales, como el cambio clim-
tico, la iniciativa sobre agua de la Unin Europea, la
preparacin de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sostenible, la gestin de recursos hdricos, las causas y
las consecuencias medioambientales de las catstrofes
naturales, contribuyendo as de una forma activa a la
incorporacin de dicha plataforma en los compromi-
sos asumidos internacionalmente. La participacin
de Espaa y Portugal en este Foro le conere el valor
agregado de un dilogo inter-regional. Sin embargo,
ser necesario lograr una mejor articulacin en el Foro
de Ministros de Amrica Latina y el Caribe para evitar
la duplicidad de esfuerzos.
:.o. Giuio oi Pasis Micaoiviisos Aiixis (cixa)
El cixa
fue creado en 2002 a iniciativa de Mxico

como mecanismo de cooperacin y coalicin de ne-
gociacin a n de promover los intereses de sus pases
5
Est integrado por Bolivia, Brasil, China, Colombia, Congo,
miembros con respecto a la conservacin y el uso
sostenible de la diversidad biolgica. Mxico asumi
inicialmente la Presidencia y la Secretara Tcnica y
durante su gestin se lograron posiciones comunes en
foros internacionales relacionados con la diversidad
biolgica, en particular en el marco del con. Se im-
puls el desarrollo de un rgimen internacional sobre
la distribucin justa y equitativa de los benecios de su
uso y de un sistema de proteccin de los conocimientos
tradicionales de comunidades indgenas y locales
6
.
El papel del cixa se fortaleci en el marco de la
Cumbre de Johannesburgo, y las discusiones dieron
lugar a la Declaracin sobre la Conservacin y el Uso
Sostenible de la Biodiversidad, en la que se comprome-
ti a los pases del cixa a impulsar el multilateralismo
y el desarrollo sostenible. La Declaracin tambin
reconoci la necesidad de crear nuevas asociaciones
con otros pases, oxc, el sector privado y otros par-
ticipantes que contribuyen a la conservacin y uso
sostenible de la biodiversidad.
En Nueva Delhi, en 2005, este grupo se comprome-
ti a continuar su labor como espacio de negociacin
en el marco del Convenio sobre Diversidad Biolgica,
para buscar que el certicado de legal procedencia sea
un elemento fundamental en el rgimen internacional
de acceso a recursos genticos.
En el Grupo de Trabajo sobre Acceso a Recursos
Genticos y la Negociacin del Rgimen Internacional
(Granada, Espaa, en enero de 2006) se aprob un
borrador base para la negociacin; as, el certicado
de legal procedencia ya es un elemento central del
texto, para el que se propuso conformar un grupo de
expertos que desarrollar el tema. Puede decirse que
el cixa sigue siendo un grupo estratgico de gran
inuencia. En l, Mxico contina teniendo un papel
sobresaliente, que debe mantener, buscando mejorar
la actual estructura de gobernabilidad internacional
Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Madagascar,
Malasia, Mxico, Per, Sudfrica y Venezuela, que representan cerca
del 70% de la diversidad biolgica del planeta y alrededor del 45%
de la poblacin mundial.
6
Se adoptaron la Declaracin sobre Conservacin y Uso Sostenible
de la Biodiversidad y la Declaracin de Cuzco sobre Acceso a Recur-
sos Genticos, Conocimiento Tradicional y Derechos de Propiedad
Intelectual de los Pases Megadiversos Anes.
447
sobre la biodiversidad, promoviendo la coherencia y la
complementariedad entre los tratados y las decisiones
de los foros internacionales que se reeren al acceso a
los recursos genticos y a la proteccin del conocimiento
tradicional.
. Acuiioos iicioxaiis.
.1. Coxisix iaia ia Cooiiiacix Axniixrai (cca)
En el marco del Acuerdo de Cooperacin Ambiental
de Amrica del Norte (acaax) se cre la Comisin
para la Cooperacin Ambiental (cca), con el objetivo
de facilitar la cooperacin regional en esta materia y de
promover la participacin social en la determinacin
y evaluacin de polticas pblicas para el desarrollo
sustentable en los tres pases.
Al cumplirse 10 aos de la entrada en vigor del
acaax, el Consejo de la cca consider oportuno eva-
luar los resultados obtenidos con base en los trabajos
de un Comit de Revisin y Evaluacin del Decenio
(ciio), integrado por 6 expertos en la materia (dos de
cada pas), as como del Comit Consultivo Pblico
Conjunto (ccic) y de los tres gobiernos. El Consejo
decidi reorientar las acciones y trabajos de la cca para
los prximos diez aos hacia tres lneas estratgicas:
Comercio y medio ambiente.
Desarrollo de capacidades.
Informacin para la toma de decisiones.
Esta decisin se plante en la Declaracin de Pue-
bla, donde el Consejo aprob el Plan Estratgico de la
cca 2005-2010 y estableci la realizacin de 14 nuevos
proyectos entre los que se encuentran el Atlas Am-
biental de Amrica del Norte, la Estrategia de Sistemas
de Informacin, la Alianza para una Gestin Ambiental
Integrada, entre otros.
Cada tres aos, se transere la Secretara Ejecutiva
entre los tres pases miembros, por lo que le corresponde
a Mxico presidir la Comisin durante el trienio 2006-
2009. En septiembre de 2006, se nombr al Qumi-
co Felipe Adrin Glvez como Secretario Ejecutivo de
la cca.
.:. Piax Puinia-Paxax (iii)
La estrategia del Plan Puebla-Panam se compone de
un conjunto de iniciativas que dan contenido a las tres
dimensiones del desarrollo regional sostenible, esto es:
crecimiento econmico, desarrollo humano y conser-
vacin de los recursos naturales.
En este contexto, el 2 de junio de 2003 se rm en
Washington oc el Memorando de entendimiento para
la Coordinacin de la Iniciativa Mesoamericana para
el Desarrollo Sostenible (ixos) del Plan Puebla-Pana-
m. Dicho instrumento se constituye como el marco
estratgico y programtico transversal para asegurar
que todos los proyectos, programas e iniciativas incor-
poren una adecuada gestin ambiental y promuevan
la conservacin y el manejo sustentable de los recursos
naturales.
.. Coxiri Tiiiariiai xix-cax-iua oi Vioa Sii-
visrii iaia ia Coxsiivacix \ Maxi;o oi Vioa
Siivisrii \ Ecosisrixas
En 1996, las agencias de conservacin de vida silves-
tre de ii.uu., Mxico y Canad rmaron un Memo-
rando de Entendimiento, estableciendo as el Comit
Trilateral, acuerdo que uni por primera vez en esta
materia a las tres naciones de Norteamrica, consoli-
dando un esfuerzo continental para la conservacin y
el manejo de la vida silvestre y de los ecosistemas de
los tres pases de la regin. El Comit Trilateral facilita
y promueve la cooperacin y la coordinacin entre las
agencias de vida silvestre de los tres pases, a travs de
proyectos y programas para la conservacin y manejo
de vida silvestre, plantas, diversidad biolgica y ecosis-
temas de inters mutuo.
El Comit Trilateral trabaja, durante las reuniones
y a lo largo de todo el ao, a travs de mesas de trabajo
(Mesa Ejecutiva, Aplicacin y Cumplimiento de la Ley,
Aves Migratorias y Humedales, Especies Compartidas,
Informacin sobre Biodiversidad, ciris, Vida silvestre
sin fronteras y reas Protegidas) que discuten diversos
temas y se encargan de dar seguimiento a los acuerdos y
a los programas de trabajo establecidos en las reuniones
anuales. La coxanio ha participado en varias de las
mesas impulsando temas como: bases de datos de in-
448
ventarios biolgicos, especies invasoras, polinizadores,
captura incidental de aves marinas, grupo de trabajo
cca-Especies Transfronterizas, aves migratorias en
peligro y humedales, entre otros.
. Acuiioos niiariiaiis
.1. Coxisix oi Cooiiiacix Ecoicica
Fioxriiiza (cocii)
Al amparo del Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, los Estados Unidos de Norteamrica y los
Estados Unidos Mexicanos crearon la Comisin de
Cooperacin Ecolgica Fronteriza (cocii) y el Banco
de Desarrollo de Amrica del Norte (noax), con el
objetivo de ofrecer a las comunidades fronterizas la
realizacin de proyectos de inters ambiental, como la
infraestructura bsica en materia de redes de agua pota-
ble, construccin de rellenos sanitarios para el manejo
adecuado de los residuos slidos urbanos y municipales,
entre otros.
Ambos gobiernos decidieron unicar el funciona-
miento de cocii y noax mediante la integracin de un
Consejo Directivo nico, decisin que entr en vigor en
junio de 2004. Este nuevo Consejo se constituy por tres
representantes de cada gobierno federal, un representan-
te de los estados fronterizos y de la sociedad civil de cada
pas. Tambin decidieron extender a 300 km por el lado
mexicano el alcance espacial de su operacin.
A partir de 2005, cocii y noax trabajan conjun-
tamente para ecientar su operacin como institu-
ciones hermanas. En este mismo ao concluyeron un
procedimiento que se actualizar ao tras ao, con
el n de priorizar el nanciamiento con recursos no
reembolsables a proyectos de agua y saneamiento, a
travs del Fondo para Proyectos de Infraestructura
Ambiental (niii, por sus siglas en ingls). Al primer
trimestre de 2006, la participacin del noax ascendi
675.3 millones de dlares en recursos crediticios y no
reembolsables para nanciar, en parte, 88 proyectos de
infraestructura en Mxico y Estados Unidos, cuyo costo
total de construccin se estim en 2.25 mil millones de
dlares. Por lo que respecta a cocii, desde diciembre
de 2005 se tienen listos para certicar 8 proyectos de
infraestructura en nuestro pas, con un costo superior
a los 2 mil millones de pesos.
.:. Piociaxa Fioxriia :o1:
En 2003, la sixaixar, la Agencia de Proteccin Am-
biental de Estados Unidos (iia), y las autoridades am-
bientales de los diez estados fronterizos trabajaron en la
formulacin del Programa Ambiental Mxico-Estados
Unidos: Frontera 2012, rmado en abril y raticado en
la XXI Conferencia de Gobernadores Fronterizos
7
.
A lo largo de estos 3 aos de trabajo se han realizado
diversas acciones en el marco del Programa, entre las
que destacan:
El saneamiento de sitios contaminados por llantas de
desecho en Baja California y Chihuahua. En junio de
2004 se rm un Acuerdo de Cooperacin para el
saneamiento de llantas de desecho en tres sitios: dos
en Baja California y uno en Cd. Jurez, Chihuahua.
En cuanto a los sitios en Baja California ya se cum-
pli la meta. En Cd. Jurez se ha dispuesto de 1.2
millones de llantas de los 4 millones que se calcula
que existen, por lo que se contina trabajando en
ese sitio.
Calidad de aire. Se estableci el procedimiento para
la transferencia de las redes de monitoreo de la cali-
dad del aire por parte de California a los municipios
de Tijuana, Playas de Rosarito, Mexicali y Tecate.
Con apoyo del Instituto Nacional de Ecologa (ixi)
y de la Agencia para la Proteccin Ambiental de Es-
tados Unidos (iia), la Asociacin de Gobernadores
del Oeste de Estados Unidos (wca) y la Comisin
para la Cooperacin Ambiental (cca), se logr el
primer inventario de emisiones contaminantes a la
atmsfera a escala municipal para la frontera norte
de Mxico. El Inventario de Emisiones de los Esta-
dos de la Frontera Norte de Mxico servir de base a
las autoridades ambientales estatales de ambos pases
para mejorar la calidad del aire en sus cuencas.
7
El Programa Frontera 2012 proviene del Convenio de La Paz
(Convenio sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento
del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza), suscrito en 1983.
449
En octubre de 2005 se llev a cabo el Encuentro
Binacional Frontera 2012 Mejorando el Ambiente
de la Frontera Mxico-Estados Unidos, en el cual se
rm la Carta de Intencin entre sixaixar y iia para
el seguimiento de acciones conjuntas en la reduccin de
emisiones provenientes de motores a diesel. En dicha
carta se declara la intencin de ambas naciones de con-
tinuar impulsando y de cooperar en la implementacin
de los objetivos de iniciativas transfronterizas diseadas
para mejorar la calidad del aire y la salud pblica.
. Fixaxciaxiixro ixriixacioxai iaia ia
cooiiiacix axniixrai
El nanciamiento de organismos internacionales para
el desarrollo e implementacin de polticas y programas
prioritarios para la sixaixar y del sector ambiental en
su conjunto proviene fundamentalmente de tres fuen-
tes: el crdito, la cooperacin bilateral y la cooperacin
multilateral.
Al trmino de la administracin 2000-2006 se
tenan registrados 125 proyectos en diferentes etapas
de operacin, con una inversin total estimada de
7,460 millones de dlares, de los cuales el 50% es
nanciado con el aporte de los organismos nancieros
internacionales (oii), y el resto con recursos locales. La
distribucin por fuente de nanciamiento se muestra
en la Tabla 19.2.
Para el caso de Mxico, los principales organismos
que otorgan crditos para el sector ambiental son el
Banco Mundial (niii) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (nio) (Figura 19.1). Los prstamos son para
estudios e inversin en proyectos que apoyen las refor-
mas en los aspectos macroeconmicos y estructurales
que traspasan los lmites del sector ambiental.
450
De acuerdo a las cifras estimadas, los temas que
cuentan con mayor apoyo nanciero a travs de cr-
ditos, son los relacionados con el agua y el saneamiento,
mientras que en menor medida estn los proyectos
vinculados con desastres naturales, medio ambiente y
fortalecimiento institucional (Figura 19.2).
La cooperacin bilateral se recibe generalmente en
especie, y los montos que representan tienen un valor
aproximado del 1% de las aportaciones nancieras in-
ternacionales. Los temas nanciados son biodiversidad,
agua, fortalecimiento institucional, calidad del aire y
descentralizacin (Figura 19.3).
El nanciamiento multilateral en Mxico consta de
ms de 90 proyectos, considerando nicamente los
de alcance nacional, con un costo total de 1,780 millo-
nes de dlares, de los cuales 371 millones corresponden
a la aportacin de los organismos nancieros interna-
cionales (oiis), es decir, el 21% del costo total de los
proyectos. De estos, el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (cii por sus siglas en ingls) tiene la ms im-
portante contribucin (casi 320 millones de dlares).
El resto de las aportaciones corresponden a las recibidas
del Fondo Multilateral para la Implementacin del
Protocolo de Montreal, las de Ramsar, Unin Europea,
ixuo, iao, ixuxa y ioxix (Figura 19.4).
Los temas sujetos a una mayor aportacin del Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (cii) son cambio
climtico y biodiversidad (Figura 19.5).
Los pases asociados al cii, decidieron establecer
un Marco de Asignacin de Recursos (Resource Allo-
cation Framework, iai) para la cuarta reposicin que
451
corresponde al perodo 2006-2010,
con el propsito de destinar recursos
etiquetados a aquellos pases con el
mayor potencial de lograr impactos
globales en las reas de biodiversidad
y cambio climtico, con un criterio
adicional de buen ejecutor. En fun-
cin de lo anterior, Mxico tendr
la posibilidad de mantener un por-
tafolio de proyectos cii con un ujo
promedio de 25 millones de dlares
de recursos adicionales por ao.
Ante la entrada en vigor del iai,
ha sido necesario establecer un me-
canismo de coordinacin interins-
titucional, a n de contar con un foro de discusin y
consenso sobre la posicin poltica de Mxico ante el
cii, la revisin y aprobacin de la estrategia de pas y
la jerarquizacin de propuestas para el acceso a estos
recursos.
o. Taiias iixoiixris oi ia acixoa axniix-
rai ixriixacioxai
En el marco de las Naciones Unidas. Durante la Cum-
bre Mundial 2005, en la 60 Asamblea General de
las Naciones Unidas, se aprob la resolucin 60/1 de
la Asamblea General, que constituye un documento
nal de dicha Cumbre, titulado Fortalecimiento de
las Naciones Unidas, bajo el subttulo Coherencia
del sistema y el apartado Actividades relacionadas
con el medio ambiente
8
, donde se reconoce la nece-
sidad de aumentar la eciencia de las actividades del
sistema de las Naciones Unidas relacionadas con el
medio ambiente, mediante una coordinacin mayor,
una orientacin y un asesoramiento normativo ms
ecaces.
8
Mxico, junto con otros quince pases congregados en el denomi-
nado Grupo de Amigos para la Reforma de las Naciones Unidas,
trabaja actualmente en una serie de propuestas encaminada a ins-
trumentar algunas de las recomendaciones del Informe que, tras un
anlisis conjunto, se estiman de la mayor relevancia y que requieren
de acciones concretas que permitan ponerlas en marcha.
En seguimiento a esta decisin, en
enero de 2006, el embajador Enrique
Berruga, de Mxico, fue designado
como facilitador de la reforma del
sistema de las Naciones Unidas en
materia ambiental, junto con el em-
bajador de Suiza ante la oxu. La fun-
cin principal del embajador Berruga
consistir en procurar que los 191
Estados miembros de esta organi-
zacin lleguen a un acuerdo para
incrementar la efectividad del marco
ambiental multilateral, una de las
principales asignaturas pendientes
en la agenda de la oxu, previndose
su informe sobre dicho trabajo durante la prxima
Asamblea General.
Adicionalmente se est debatiendo la metodologa
para establecer la nueva escala de contribuciones
para el perodo 2007-2009. Las propuestas que se
debaten, llevaran a que la escala de contribuciones
para Mxico se incremente entre 5% y 25%. Dichos
incrementos impactarn en el total de las contri-
buciones de Mxico a los acuerdos ambientales
multilaterales. En este sentido, resulta necesario
que las contribuciones contractuales a organismos
internacionales estn previstas y garantizadas por
el Presupuesto de Egresos. De igual forma, el pre-
supuesto debe contemplar recursos para cubrir las
cuotas voluntarias a planes especcos que respon-
den a prioridades nacionales, como es el caso de la
contribucin al Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (ixuxa).
Adems, se tendr que trabajar en:
Reposicionamiento de Mxico para tender puentes
entre los pases con mayor desarrollo y aquellos con
un menor grado de desarrollo.
Consolidar el Grupo de Pases Megadiversos Anes
para: la negociacin del rgimen internacional sobre
acceso a recursos genticos; promover la coherencia
y complementariedad entre los tratados y las deci-
siones internacionales relativas al acceso a los re-
cursos genticos y la proteccin del conocimiento
A raz de la Cumbre
Mundial 2005, se re-
conoce la necesidad de
aumentar la eciencia
de las actividades del
sistema de las Naciones
Unidas relacionadas con
el medio ambiente, me-
diante una coordinacin
mayor, una orientacin
y un asesoramiento nor-
mativo ms ecaces.
452
tradicional; la creacin de un Fondo de Cooperacin
y de una Red de Conocimientos y Polticas para la
Biodiversidad y el Desarrollo Sustentable.
Finalizar la elaboracin del Plan Nacional de Im-
plementacin del Convenio de Estocolmo para su
presentacin a la Conferencia de las Partes.
En el Programa de la Frontera Norte, mantener la
coordinacin y el seguimiento de los trabajos en
la Comisin Binacional Mxico-Estados Unidos
y vincular acciones del Programa Frontera 2012
con los programas de los gobiernos municipales y
estatales; continuar promoviendo el cumplimiento
de los objetivos del Programa Frontera 2012 y la
realizacin de proyectos con el apoyo de la iia.
Consolidar al Consejo Directivo nico de la cocii
y el noax para impulsar un mayor nmero de
proyectos de infraestructura ambiental en la regin
ampliada.
En materia de cooperacin bilateral, favorecer es-
quemas que permitan mayores resultados; reforzar
mecanismos existentes con agencias de cooperacin
(;ica, crz, aici y usaio, entre otras).
453
454
455
456
457
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ANP rea Natural Protegida
APEC Mecanismo de Cooperacin Econmica Asia Pacco
APF Administracin Pblica Federal
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
BDAN Banco de Desarrollo de Amrica del Norte
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAMIMEX Cmara Minera de Mxico
CBM-M Corredor Biolgico Mesoamericano-Mxico
CCA Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte
CCDS Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable
CCMSS Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible
CDB Convenio sobre Diversidad Biolgica
CDS Comisin de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
CECADESU Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable
CENAPRED Centro Nacional de Prevencin de Desastres
CENICA Centro Nacional de Investigacin y Capacitacin Ambiental
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina
CFE Comisin Federal de Electricidad
CICC Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico
CITES Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres
CMNUCC Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
CNA Comisin Nacional del Agua
COCEF Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza
COMARNAT Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Medio Ambiente
y Recursos Naturales
CONABIO Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
CONAE Comisin Nacional para el Ahorro de Energa
CONAF Consejo Nacional Forestal
CONAFOR Comisin Nacional Forestal
CONANP Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas
CONAPO Consejo Nacional de Poblacin
CONCAMIN Confederacin de Cmaras Industriales
COTECOCA Comisin Tcnica Consultiva de Coecientes de Agostadero
xx
Lista de acrnimos
466
CRDCM Consejos Regionales para el Desarrollo Costero y Marino
DGFS Direccin General Forestal y de Suelos
DGIRA Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental
DGVS Direccin General de Vida Silvestre
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
ENAC Estrategia Nacional de Accin Climtica
EPA Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
FFM Fondo Forestal Mexicano
FNUB Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques
FONATUR Fondo Nacional de Fomento al Turismo
GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GEI Gases de Efecto Invernadero
GPMA Grupo de Pases Megadiversos Anes
GTZ Agencia Alemana de Cooperacin Internacional
IDH ndice de Desarrollo Humano
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
IM ndice de Marginacin
IMECA ndice Metropolitana de la Calidad del Aire
IMTA Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua
INE Instituto Nacional de Ecologa
INEGEI Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
INEGI Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
INFyS Inventario Nacional Forestal y de Suelos
INIBP Instituto Nacional de Investigaciones Biolgico-Pesqueras
INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias
IPCC Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico
JICA Agencia de Cooperacin Internacional de Japn
LAN Ley de Aguas Nacionales
LFD Ley Federal de Derechos
LFM Ley Federal del Mar
LFMN Ley Federal de Metrologa y Normalizacin
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
LGBN Ley General de Bienes Nacionales
LGDFS Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
LGPGIR Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos
LGVS Ley General de Vida Silvestre
LOAPF Ley Orgnica de la Administracin Pblica federal
MDL Mecanismo para un Desarrollo Limpio
MEA Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio
MIA Manifestacin de Impacto Ambiental
NAFIN Nacional Financiera SNC
NOM Norma Ocial Mexicana
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OEM Ordenamiento Ecolgico Marino
OET Ordenamiento Ecolgico del Territorio
OMC Organizacin Mundial del Comercio
ONG Organismos no gubernamentales
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
PANDSOC Poltica Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Ocanos y Costas
PANICO Programa Ambiental Nacional de Investigacin Cientca para las Costas y Ocanos
467
xxi. Lista de acrnimos
PDIA Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental
PDU Programa de Desarrollo Urbano
PEF Programa Estratgico Forestal para Mxico 2025
PEMEX Petrleos Mexicanos
PET Programa de Empleo Temporal
PGR Procuradura General de la Repblica
PIB Producto Interno Bruto
PICCA Programa Integral Contra la Contaminacin Atmosfrica
PINE Producto Interno Neto Ecolgico
PK Protocolo de Kioto
PNAA Programa Nacional de Auditora Ambiental
PMIC Programa de Manejo Integral Costero
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDEC Programa Nacional de Diagnstico de los Ecosistemas Costeros y Situacin Jurdica
de las Unidades de Produccin Camaroncola
PNF Programa Nacional Forestal
PNMA Programa Nacional de Monitoreo Atmosfrico
PNMARN Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PREP Proyecto para la Recuperacin y Conservacin de Especies Prioritarias
PROAIRE Programa para Mejorar la Calidad del Aire
PROCOREF Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales
PROCYMAF Proyecto de Conservacin y Manejo Sustentable de Recursos Forestales
PRODEFOR Programa de Desarrollo Forestal
PRODEPLAN Programa de Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales
PRODERS Programas de Desarrollo Regional Sustentable
PROFAS Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Autogestin Silvcola
PROFEPA Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
PROGAN Programa de Estmulos a la Productividad Ganadera
PRONARE Programa Nacional de Reforestacin
PSAH Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos
SAGAR Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural
SAGARPA Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
SAHOP Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
SANICO Sistema Ambiental Nacional de Informacin de Costas y Ocanos
SARH Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
SCT Secretara de Comunicaciones y Transportes
SE Secretara de Economa
SECTUR Secretara de Turismo
SEDENA Secretara de la Defensa Nacional
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social
SEDUE Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
SEMAR Secretara de Marina
SEMARNAP Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
SEMARNAT Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SENER Secretara de Energa
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
SINAICA Sistema Nacional de Informacin de la Calidad del Aire
SINAP Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINE Sistema Nacional de Emisiones
SLE Sistema Lagunar-Estuarino
468
SNIARN Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales
SNIB Sistema Nacional de Informacin sobre Biodiversidad
SNIFF Sistema Nacional de Informacin de Fuentes Fijas
STPS Secretara del Trabajo y Previsin Social
SUMA Sistema de Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre
TLC Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
UCAI Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales de la sixaixar
UGA Unidades de Gestin Ambiental
UMA Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
WRI Instituto de Recursos Mundiales
WWF Fundacin Mundial para la Vida Silvestre
ZEE Zona Econmica Exclusiva
ZOFEMAT Zona Federal Martimo Terrestre y Ambientes Costeros
ZMIC Zona de Manejo Integral Costero

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. De manera complementaria, se ha impulsado la

. En el medio rural esta cobertura slo alcanza

fue creado en 2002 a iniciativa de Mxico

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